SOU 2005:87

Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs

Till statsrådet Sven-Erik Österberg

Genom beslut den 23 juni 2004 bemyndigade regeringen statsrådet Gunnar Lund att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera premiepensionssystemets funktion (dir. 2004:77). Med stöd av samma bemyndigande förordnades samma dag professorn Karl-Olof Hammarkvist som särskild utredare.

Att som sakkunniga biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 2 september 2004 numera chefsekonomen Daniel Barr, ämnesrådet Lars Gavelin, verkställande direktören Reinhold Geijer, avdelningschefen Catrina Ingelstam, professorn Claes-Robert Julander, direktören Kajsa Lindståhl, verkställande direktören Annika Lundius och verkställande direktören Pia Nilsson. Catrina Ingelstam entledigades fr.o.m. den 13 januari 2005.

Till sekreterare i utredningen förordnades fr.o.m. den 15 augusti 2004 ekonomie magistern Jenni Tapper-Hoël och fr.o.m. den 1 oktober 2004 ekonomie doktorn Annika Sundén. Ekonomie doktorn Dimitrios Ioannidis förordnades som sekreterare fr.o.m. den 1 januari 2005. Annika Sundén entledigades från uppdraget som sekreterare fr.o.m. den 13 januari 2005 då hon förordnades som sakkunnig i utredningen. Enhetschefen Thomas Norling förordnades som sekreterare fr.o.m. den 21 mars 2005. Jenni Tapper-Hoël beviljades föräldraledighet fr.o.m. den 1 maj 2005. Filosofie doktorn Joakim Jansson förordnades som sekreterare fr.o.m. den 1 juli 2005.

Anna Florell har varit utredningens assistent. Utredningen, som antagit namnet Premiepensionsutredningen (Fi 2004:13), överlämnar härmed betänkandet Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87). Uppdraget är därmed slutfört.

Till betänkandet har fogats särskilda yttranden från vissa av de sakkunniga.

Stockholm i oktober 2005

Karl-Olof Hammarkvist

/Dimitrios Ioannidis

Joakim Jansson Thomas Norling

Sammanfattning

Riksdagen fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensionssystemet. Premiepensionsmyndigheten (PPM) inrättades med uppgift att administrera premiepensionssystemet och bistå allmänheten i angelägenheter som rör deras premiepensionskonton. Även Sjunde AP-fonden inrättades för att förvalta Premiesparfonden, där medlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras. Sjunde AP-fonden förvaltar därutöver Premievalsfonden som är ett statligt alternativ bland systemets valbara fonder.

Det första valet i Premiepensionssystemet genomfördes 2000 och föregicks av en period med en mycket stark börsutveckling, som efter valet följdes av en period med dramatiska kursfall. Utredningens uppdrag bör ses mot denna bakgrund. Premiepensionssystemet kan samtidigt konstateras fungera bra och vara rimligt kostnadseffektivt. Utgångspunkten för utredningens arbete har därför inte varit att skapa ett nytt system, utan att föreslå förbättringar av det nuvarande premiepensionssystemet.

Utifrån de riktlinjer som utredningen givits har slutsatsen dragits att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara ett fondförsäkringssystem där kapitalförvaltningen sker i fonder som administreras av fristående fondförvaltare, som även kan vara statliga. De statliga förvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata förvaltarna. Premiepensionssystemet skall även fortsättningsvis vara utformat som ett öppet system. Det innebär att en fondförvaltare som uppfyller kraven i princip fritt skall kunna anmäla sina fonder till systemet och att PPM vid en registrering inte skall göra någon bedömning av om fonden är lämplig att ingå i systemet. De åtgärder som PPM bör vidta skall vara marknadsmässiga och genomlysbara.

Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande för PPM:s löpande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att pensionsspararna får stora möjligheter att sköta för-

valtningen av sin fondportfölj så att de får en god premiepension. Utredningen har valt att föreslå så få ändringar i regleringen som möjligt. En utgångspunkt har varit att låta PPM utnyttja det handlingsutrymme som myndigheten redan har.

Pensionsspararnas förvaltningsresultat

Under 2005 passerade värdet på fondförmögenheten för första gången de sammanlagda insättningarna och i slutet av september 2005 låg 89 procent av pensionsspararna på plus på sina premiepensionskonton. Pensionsspararnas tidsvägda avkastning, som visar avkastningen på en investerad krona, är emellertid negativ och cirka nio procent. Det innebär att det återstår ungefär 91 öre av en genomsnittlig krona som investerades vid start. Här tas dock inte hänsyn till att avkastningen har varit mer fördelaktig när kontobehållningen varit som störst. Den kapitalvägda avkastningen i form av en internränta tar hänsyn till detta. Systemets internränta har varit positiv sedan halvårsskiftet 2005. Den 30 september var den cirka 21 procent. Internräntan kan jämföras med den ränta som skulle ha givit dagens behållning om belopp motsvarande intjänade pensionsrätter placerats på ett bankkonto istället för i premiepensionssystemet.

Pensionsspararnas genomsnittliga resultat, 2000–2005

Källa: PPM.

-50% -40% -30% -20% -10%

0% 10% 20% 30%

dec-00 apr-01 aug-01 dec-01 apr-02 aug-02 dec-02 apr-03 aug-03 dec-03 apr-04 aug-04 dec-04 apr-05 aug-05

Internränta

Tidsviktad avkastning

Utvärdering av premiepensionssystemets kostnader

Den genomsnittliga förvaltningskostnaden för fonderna i premiepensionssystemet (inklusive Premiesparfonden) är i dagsläget 0,39 procent av förvaltat kapital efter rabatt. Kostnaderna för PPM:s administration motsvarar för 2005 en avgift om 0,22 procent. För närvarande är det sammanlagda avgiftsuttaget för den genomsnittliga spararen alltså drygt 0,6 procent av det förvaltade kapitalet. Administrationsavgifterna som andel av förvaltat kapital kommer att minska över tiden i takt med att kapitalet i systemet växer och nivån på kostnaderna för PPM:s verksamhet stabiliseras. På samma sätt kan de genomsnittliga förvaltningsavgifterna förväntas minska över tid. Det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kan förväntas minska till cirka 0,3 procent år 2020, varav 0,25 procentenheter kan hänföras till förvaltningskostnaderna och 0,05 procentenheter till PPM:s administrationskostnader.

Prognos av avgifterna i premiepensionssystemet

Källa: PPM

Vid en internationell jämförelse är avgiftsuttaget från pensionsspararna i premiepensionssystemet totalt sett lågt. Bedömningen grundas på en jämförelse av dels systemets avgiftsuttag av framtida pension, dels systemets avgifter i förhållande till förvaltat kapital. Det finns emellertid system som placerar sig ännu något bättre.

0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

år

Avgift

PPM -avgift

Genomsnittlig förvaltningsavgift efter rabatt

Total avgift

Relationen mellan totala avgifter och kapital i olika system

Källa: Whitehouse (2001), James (2005) och ATP.

Avgiftsuttagets andel av framtida pension

Källa: Whitehouse (2001), James (2005) samt utredningens egna beräkningar.

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Australien-"master trust"

UK - "personal"

Argentina

M exiko

UK - "stakeholder"

Polen

Danmark: selvValg Danmark: medValg

Chile

Australien -"corporate" Premiepensionssystemet Australien-"industry-wide"

Danmark: atpValg

USA-TSP

0%

1%

2%

3%

4%

Polen

Argentina

Mexiko

Australien: "master trust"

UK - "personal"

Chile

UK - "stakeholder"

Australien: "industry-wide"

UK: "personal"

Australien: "corporate"

Premiepension 2005

Danmark: selvValg Danmark: medValg Premiepension 2020

Danmark: atpValg

USA: TSP

Bristande kunskaper och engagemang

Enligt en mätning som Demoskop redovisade i april 2005 instämmer endast 6 procent fullt ut i påståendet att de har tillräckligt med kunskaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande. En dryg majoritet (52 procent) uppger sig ha långt ifrån tillräckliga kunskaper för att hantera premiepensionen medan 3 av 10 lägger sig i mitten på skalan, vilket tyder på att de inte är tillfredsställda med sin egen kunskap utan skulle vilja veta mer för att vara säkra på sin hantering av premiepensionen.

Upplevd kunskap hos pensionsspararna

Källa: Demoskop 2005.

Vid jämförelser med andra system har det svenska premiepensionssystemet en hög andel aktiva sparare. Vid det första valet gjorde två tredjedelar av pensionsspararna ett aktivt val. Aktivitetsnivån har emellertid sjunkit över tid. Vid halvårsskiftet 2005, knappt fem år efter det första valet, återfinns 43 procent av pensionsspararna i Premiesparfonden. Allt färre förstagångsväljare tenderar i dag att välja aktivt. Det behöver i och för sig inte vara något problem utan bekräftar snarare situationen sett i ett internationellt perspektiv. Mycket pekar på ett lågt intresse för och otillräckliga kunskaper om pensionsfrågor bland förstagångsväljare i allmänhet och unga människor i synnerhet.

Nuvarande premiepensionssystem

Utifrån deras kunskap och engagemang kan pensionsspararna delas in i tre olika grupper som var och en för sig utgör den primära målgruppen för en av följande förvaltningslösningar:

1. De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för Premiesparfonden (systemets basalternativ).

2.

De pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunskaper för det tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget men med beslutsstöd.

3. De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunskaper som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget med eller utan beslutsstöd.

Premiepensionssystemet kan analyseras utifrån denna indelning. I systemet finns i ett första skede två val; att aktivt välja fonder på fondtorget eller att medvetet eller inte avstå från att anmäla ett

Kapital marknaden

Premie sparfonden Fondtorget

Informatíonsuppdrag

Produkt

fondval med konsekvens att premiepensionsmedlen istället placeras i Premiesparfonden.

Som framgått bör fondtorget ha de pensionssparare som upplever sig som kunniga och engagerade som primär målgrupp (målgrupp 3). Premiesparfonden skall därmed i dag uppfylla resterande sparares behov (dvs. målgrupp 1och 2) och målgruppen för denna är därmed stor. Det kan konstateras att dessa sparare sannolikt har olika behov beroende på deras kunskaper och engagemang när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen.

Utredningen är av uppfattningen att tillräcklig hänsyn inte tagits till det behov av beslutsstöd som finns hos målgrupp 2, dvs. hos de pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men som anser sig sakna tillräckliga kunskaper för det. Valsituationen för denna grupp kan underlättas genom att ett utvecklat beslutsstöd erbjuds vid förvaltningen av premiepensionsmedlen.

Skiss på ett framtida premiepensionssystem

Kapitalmarknaden

Systemets

basalternativ Fondtorget

med

beslutsstöd Fondtorget

utan

beslutsstöd

Informatíonsuppdrag Beslutsstöd

Produkt

Premiepensionssystemets basalternativ

Premiepensionssystemets basalternativ bör få en generationsfondsprofil som innebär att risknivån trappas ned i takt med pensionsspararens ålder. Hela den samlade allmänna pensionen, inklusive inkomst- och garantipension, bör beaktas när risknivån i basalternativet fastställs. Basalternativet skall vara öppet för aktiva val.

Till följd av detta förslag får Sjunde AP-fonden i uppdrag att sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt förvalta medlen och så att placeringarna kan anpassas efter pensionsspararnas ålder. Premievalsfonden skall läggas ned och de medel som förvaltas i fonden bör föras över till den eller de fonder som Sjunde AP-fonden beslutar.

Kravet på låg risk vid förvaltningen av Premiesparfonden bör ersättas med en aktsamhetsprincip för Sjunde AP-fondens verksamhet. Aktsamhetsprincipen är inte resultatinriktad, utan snarare ett kvalitetskrav på de processer som föregår de beslut som fattas. Inga investeringsbeslut kan betraktas som oaktsamma i sig. Finansinspektionen skall inte ha något ansvar för att se till att aktsamhetsprincipen efterlevs av Sjunde AP-fonden, utan detta är en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av AP-fondernas verksamhet.

PPM bör i sin traditionella livförsäkringsrörelse få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde AP-fondens fonder. Sjunde AP-fonden skall inte ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet.

Begränsningen avseende Sjunde AP-fondens utövande av rösträtt skall avskaffas. Den nuvarande röstandelsbegränsningen med innebörd att Sjunde AP-fonden får äga maximalt 5 procent av rösterna i ett enskilt bolag tas bort. Istället föreslås att de inflytandebegränsningar som gäller generellt för investeringsfonder skall tillämpas.

Fondutbudet i premiepensionssystemet

Utbudet av fonder i premiepensionssystemet har ökat kraftigt sedan start. Vid tidpunkten för det första fondvalet 2000 deltog drygt 450 fonder i systemet. I slutet av september 2005 hade cirka 82 förvaltare anmält 705 fonder i systemet. I genomsnitt hade varje fondbolag 8.6 fonder anmälda och fondbolaget med mest fonder hade 36 fonder anmälda.

Utredningen anser att det skall finnas ett fondutbud som ger en god avkastning efter avgift och rabatter. Medan det i princip är omöjligt att i förväg uttala sig om fondernas avkastning bestäms fondavgifterna i förväg. Avgifterna går därmed att påverka. Ett rimligt mål för PPM är därför att avgifterna i systemet hålls på en låg nivå.

En utgångspunkt för utredningens bedömning har varit att PPM skall få verktyg som medför att fondutbudet kan reduceras ner till omkring 100 till 200 fonder. Detta är inte ett absolut mål utan snarare ett intervall som baseras på i vilken utsträckning pensionsspararna väljer att utnyttja fondutbudet. Intervallet kan alltså ändras över tid. De närmare avvägningar mellan kostnader och valfrihet som krävs bör överlåtas till PPM. Det är däremot viktigt att i regeringens styrning av myndigheten framhålla förutsättningarna för en god premiepension och betydelsen av att avgifterna, som ytterst drabbar pensionsspararna, hålls låga.

Utredningen är av uppfattningen att de förändringar som behöver göras bör genomföras stegvis. Det är svårt att i förväg bedöma effekterna på fondutbudet för var och en av åtgärderna för sig. Ännu svårare är det naturligtvis att bedöma effekterna av en kombination av olika åtgärder. Utredningen anser att PPM redan nu bör använda de verktyg som myndigheten har för att påverka fondutbudet.

Enligt utredningsdirektiven skall utredningen också ta hänsyn till risken för systematiskt dåliga utfall. Uppdraget avser inte risken för dåliga utfall i sig. Utredningen ser det därför inte som en lösning att utesluta placeringsalternativ enbart på grundval av att de förväntas uppvisa en stor spridning i avkastning över tid. Dessutom kan det mycket väl vara så att de fonder som i dag klassificeras som fonder med relativt hög risk mycket väl kan komma att klassificeras på ett annat sätt framöver. Utredningens grundinställning är att inte någon fondkategori eller fondtyp i sig kan betraktas som onödig eller omöjlig i en välgrundat sammansatt portfölj för pensionssparande. För att minska risken för systematiskt dåliga utfall bör snarare ett mer utvecklat beslutsstöd, som hjälper pensionsspararen att utvärdera gjorda val, lämnas än att vissa kategorier av fonder utesluts.

Verktyg som PPM har för att påverka fondutbudet

PPM har satt upp en gräns som innebär att en fondförvaltare får ha högst 25 fonder registrerade hos myndigheten. När flera sådana fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i gruppen. Utredningen anser att det bör övervägas om de nuvarande gränserna bör ändras tillbaka till de antal tillåtna fonder som gällde när systemet infördes (10 respektive 15 fonder). En familj av generationsfonder bör räknas som en fond.

I egenskap av stor investerare kräver PPM rabatt på den fondavgift som pensionsspararna får betala. Rabatten kan motiveras av att PPM bär en betydande del av sådana kostnader som annars skulle drabba fondbolagen, t.ex. för distribution och kundservice. Rabattens främsta syfte är att säkerställa att en rimlig andel av stordriftsfördelarna i förvaltningen kommer pensionsspararna till godo. Enligt utredningen bör PPM vidta åtgärder som i ökad utsträckning för över belopp till pensionsspararna som annars skulle bli vinster i fondbolagen. Utredningen anser att PPM löpande bör se över prisreduktionsmodellen så att den inte bara ger låga avgifter enligt ovan utan också styr mot ett för spararna attraktivt fondutbud. Dessutom kan behovet av att differentiera rabatten för olika kategorier av fonder, t.ex. aktie- och räntefonder, övervägas.

Enligt utredningen bör PPM utnyttja den möjlighet att ta ut en anmälningsavgift som finns redan i dag. En sådan avgift kan användas för att begränsa tillflödet av nya fonder.

Nya verktyg för att påverka fondutbudet

PPM bör få möjlighet att ta ut en årsavgift för varje fond som finns registrerad hos myndigheten.

Det bör införas en möjlighet att bestämma en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått en viss marknadsandel i systemet. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet.

Informationen till pensionsspararna

PPM:s kommunikations- och informationsarbete vid det första valet 2000 måste ses som mycket framgångsrikt, eftersom ett av huvudmålen var att få så många aktiva väljare som möjligt. Resul-

tatet är samtidigt inte helt invändningsfritt. Det kan inte bortses från hur enkelspårig kampanjen var i sitt budskap att uppmuntra till val. När det gäller att fungera som ett beslutsstöd för pensionsspararna vid deras första premiepensionsval var framgången mer begränsad. Som jämförelseobjekt har kampanjen därmed sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall utvärderas.

Trots de relativt omfattande informationsinsatser som genomförts av de ansvariga myndigheterna under åren efter det första valet, visar genomförda undersökningar att många pensionssparare ännu inte riktigt förstått vad ålderspensionssystemet innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensionssparande. Även om det är svårt att utvärdera informationsverksamhet, kan resultatet ändå tolkas som att det är en annan typ av information och vägledning som efterfrågas än den som PPM i dag tillhandahåller. Det kan mot denna bakgrund ifrågasättas om PPM:s möjligheter att fullgöra sitt informationsuppdrag varit realistiska och om det är ändamålsenligt att fortsättningsvis dela upp ansvaret för informationsverksamheten på två myndigheter.

PPM:s fortsatta informationsuppdrag skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Det övergripande syftet med informationsuppdraget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pensionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. I det ligger att informera om ålderspensionssystemets utformning och vilka möjligheter premiepensionssystemet ger att påverka den egna pensionen.

Behov av beslutsstöd

PPM skall se till att pensionsspararna får tillgång till ett beslutsstöd som underlättar förvaltningen premiepensionsmedlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall.

Samtliga pensionssparare skall erbjudas ett beslutstöd. En rimlig ordning bör vara att den pensionssparare som vill avstå från hela eller delar av vägledningen kan göra det genom att aktivt avbryta processen. För vissa pensionssparare kan det räcka med att få hjälp med att välja vilken fondtyp som premiepensionsmedlen skall pla-

ceras i innan de väljer fritt på fondtorget. Andra pensionssparare kan därutöver behöva få hjälp med att bestämma riskprofil och få ett förslag på tillgångsfördelning. De pensionssparare som väljer att vägledas genom hela beslutsprocessen skall slutligen ställas inför ett val mellan ett begränsat antal breda och kostnadseffektiva fonder, vilket innebär att de vägleds till en väldiversifierad fondportfölj som förvaltas till låga avgifter. Att välja en bra aktiv förvaltare är svårt och kräver en betydande insats från pensionsspararnas sida. Utredningen föreslår därför att pensionsspararna erbjuds ett beslutsstöd för själva fondvalet.

För att underlätta pensionsspararnas förvaltning bör inte bara deras valsituation underlättas, utan det är också nödvändigt att hjälpa pensionsspararna att utvärdera gjorda val. Utredningen anser att frågan om pensionsspararnas möjligheter att utvärdera gjorda val hittills inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning. Ett beslutsstöd i denna del bör innehålla referensobjekt som pensionsspararen kan utvärdera sina tidigare val emot, s.k. jämförelsenormer. Det bör också kunna uppmärksamma pensionsspararen om värdeutvecklingen på deras konton utvecklats väsentligt sämre än vad som skett för någon relevant jämförelsenorm, s.k. väckarklockor.

Frågor om PPM:s livränta

PPM bör på sikt erbjuda pensionsspararna möjlighet att successivt gå över från fondförsäkring till livränta. Denna möjlighet bör finnas först från och med den månad då pensionsspararen fyller 61 år. Det är för tidigt att nu införa en möjlighet för pensionsspararna att successivt gå över till livränta, utan PPM bör genomföra denna förändring när det är motiverat av efterfråge- och kostnadsskäl. Istället bör PPM tillhandahålla och informera om alternativ som innebär att pensionsspararna mot slutet av sparandetiden minskar risken i sparandet. Utredningen föreslår också att det på sikt bör möjliggöras att pensionsspararna kan växla mellan försäkringsformerna.

Utredningen anser emellertid att regeringen bör tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka förutsättningarna att avveckla PPM:s livränteverksamhet. I praktiken innebär denna att det finns en garanti till pensionsspararna som riskerar att slå mot statsbudgeten, trots att systemet skall vara autonomt från denna. Liv-

räntan kan i detta perspektiv sägas vara en anomali i pensionssystemet. I utredarens uppdrag bör också formerna för själva avvecklingen av PPM:s livränteverksamhet behandlas. Dessutom bör en ordning övervägas där sådana produkter tillhandahålls av privata livförsäkringsbolag.

Tills vidare kommer PPM:s livränteverksamhet att finnas kvar. Utredningen vill därför understryka vikten av att den garanti till pensionsspararna som livräntan innebär, hålls på en låg nivå. En möjlig väg, som regeringen bör överväga, för att åstadkomma det är att se över den nuvarande produktregleringen av PPM:s livränta.

Administration av ålderspensionssystemet

De problem som finns inom pensionsadministrationen skulle i allt väsentligt kunna avhjälpas genom att en självständig och separat myndighet får ansvaret för pensionsadministrationen. Utan att lägga något detaljerat förslag föreslår utredningen därför att en självständig och separat pensionsmyndighet bildas med ansvar för pensionsadministrationen.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension,

att 8 kap. 2 och 4 §§, 9 kap. 2 § och 11 kap. 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

2 §

1

När pensionsrätt för premiepension för en pensionssparare har fastställts, skall Premiepensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen enligt 1 § andra stycket till förvaltning i

1. värdepappersfonder eller fondföretag som avses i 3 §, eller

2. Premiesparfonden eller Premievalsfonden som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

När pensionsrätt för premiepension för en pensionssparare har fastställts, skall Premiepensionsmyndigheten föra över medel som motsvarar pensionsrätten samt avkastningen enligt 1 § andra stycket till förvaltning i

1. värdepappersfonder eller fondföretag som avses i 3 §, eller

2. de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Om pensionsspararen har tagit ut premiepension i form av livränta enligt 9 kap. 2 § skall medlen i stället föras över till Premiepensionsmyndighetens livränteverksamhet.

1

Senaste lydelse 2004:64.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de fonder och fondföretag till vilka överföring enligt första stycket 1 får göras.

4 §

2

Pensionsspararen har rätt att bestämma var de medel som för spararens räkning skall föras över enligt 2 § första stycket skall placeras. Premiepensionsmyndigheten får dock bestämma ett högsta antal fonder som samtidigt får antecknas på ett premiepensionskonto.

När pensionsrätt för premiepension första gången har fastställts för pensionsspararen, skall spararen upplysas om rätten att välja placering. Om spararen inte anmäler något annat val inom den tid som Premiepensionsmyndigheten bestämmer, skall medlen föras över till Premiesparfonden.

När pensionsrätt för premiepension för ett senare år har fastställts för pensionsspararen, skall Premiepensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen senast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepensionskontot. Om spararen inte har bestämt en sådan placering, skall medlen föras över till Premiesparfonden.

När pensionsrätt för premiepension första gången har fastställts för pensionsspararen, skall spararen upplysas om rätten att välja placering. Om spararen inte anmäler något annat val inom den tid som Premiepensionsmyndigheten bestämmer, skall medlen föras över till de fonder som förvaltas av Sjunde AP-fonden enligt lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (APfonder).

När pensionsrätt för premiepension för ett senare år har fastställts för pensionsspararen, skall Premiepensionsmyndigheten föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen senast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepensionskontot. Om spararen inte har bestämt en sådan placering, skall medlen föras över till de fonder som förvaltas av Sjunde

2

Senaste lydelse 2000:197.

AP-fonden enligt lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

Pensionsspararen skall årligen upplysas om de åtgärder som Premiepensionsmyndigheten enligt tredje stycket skall vidta när pensionsrätt för premiepension har fastställts. Spararen skall också upplysas om rätten att placera om fondmedlen enligt 5 §.

9 kap.

2 §

3

Pensionsspararen har rätt att på begäran få ut sin premiepension i form av en livränta med garanterade belopp. Den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto övergår då på Premiepensionsmyndigheten. Pensionen skall bestämmas med utgångspunkt i tillgångarnas värde vid inlösen av innehavet. Inlösen skall ske snarast efter det att begäran kom in till myndigheten, dock tidigast månaden före den då livräntan första gången skall betalas ut.

En övergång till livränta får göras tidigast när pensionsspararen börjar ta ut premiepension. En övergång som begärs senare får verkan tidigast från och med månaden efter den då begäran kom in till Premiepensionsmyndigheten.

När Premiepensionsmyndigheten har påbörjat inlösen av pensionsspararens innehav, kan begäran inte återkallas. Övergången måste avse hela tillgodohavandet på premiepensionskontot och gäller även för medel som senare tillförs kontot.

11 kap.

1§

4

De kostnader för Premiepensionsmyndighetens skötsel av premiepensionssystemet som inte täcks på annat sätt skall täckas genom avgifter som dras av från tillgodohavandena på pensionsspararnas premiepensionskonton.

Myndigheten bestämmer när avgifterna skall tas ut. Avgifterna disponeras av myndigheten.

3

Senaste lydelse 2004:544.

4

Senaste lydelse 1999:390.

Avgifterna skall bestämmas så att de beräknas täcka det aktuella årets kostnader med skälig fördelning mellan pensionsspararna. Härvid skall hänsyn tas till under- eller överskott från det föregående året.

Avgifterna skall helt eller delvis anges som en procentsats av tillgodohavandet på varje pensionssparares premiepensionskonto. När procentsatsen fastställs får myndigheten utgå från en uppskattning av det sammanlagda värdet av tillgodohavandena på pensionsspararnas premiepensionskonton.

Avgifter får tas ut från fondförvaltare för att täcka Premiepensionsmyndighetens kostnader för registrering av och information om fonder. Uppgift om att avgifter kan tas ut skall finnas i det avtal mellan myndigheten och förvaltaren som avses i 8 kap. 3 § första stycket 2. Bestämmelserna i andra stycket gäller även för sådana avgifter.

Regeringen får meddela närmare föreskrifter om uttaget av avgifter för Premiepensionsmyndighetens kostnader.

Avgifter får tas ut från fondförvaltare för att täcka Premiepensionsmyndighetens kostnader för registrering av och information om fonder. För varje fond som finns registrerad hos myndigheten får en årlig avgift tas ut. Avgiften skall avse ett helt kalenderår. Om en fond registreras eller upphör att vara registrerad under ett löpande kalenderår skall myndigheten ta hänsyn till detta när avgiften fastställs. Uppgift om att avgifter kan tas ut skall finnas i det avtal mellan myndigheten och förvaltaren som avses i 8 kap. 3 § första stycket 2. Bestämmelserna i andra stycket gäller även för sådana avgifter.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om uttaget av avgifter.

Denna lag träder i kraft den …

2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten,

att 7 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §

5

Premiepensionsmyndigheten skall se till att pensionsspararna får tillgång till den information de behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet.

Premiepensionsmyndigheten skall se till att pensionsspararna vid sina beslut om premiepensionen får ett sådant stöd och tillgång till den information i övrigt som de behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet.

Informationen enligt första stycket skall samordnas med Försäkringskassans information till de enskilda enligt lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.

Denna lag träder i kraft den…

5

Senaste lydelse 2004:842.

3. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder),

dels att 5 kap. 3 och 4 §§ skall upphöra att gälla, dels att 1 kap. 2 § och 5 kap. 1, 2, 5–7§§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

2 §

6

Första–Fjärde AP-fonderna förvaltar de medel som enligt 6 § lagen (2000:981) om fördelning av socialavgifter, 8 § lagen (1998:676) om statlig ålderspensionsavgift och 6 § lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift skall föras till Första–Fjärde AP-fonderna.

Sjunde AP-fonden förvaltar de medel som enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension skall föras till Premiesparfonden eller Premievalsfonden.

Sjunde AP-fonden förvaltar de medel som skall föras till de särskilda fonder som förvaltas enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.

Sjunde AP-fonden får även förvalta de tillgångar som övergår till Premiepensionsmyndigheten i enlighet med 9 kap. 2 § lagen om inkomstgrundad ålderspension.

5 kap.

1 §

Sjunde AP-fonden förvaltar Premiesparfonden och Premievalsfonden för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Förvaltningen skall ske uteslutande i pensionsspararnas intresse.

Sjunde AP-fonden förvaltar särskilda fonder för de ändamål som framgår av bestämmelserna om premiepension i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension. Förvaltningen skall ske uteslutande i pensionsspararnas intresse och också i övrigt på ett aktsamt sätt. Fördel-

6

Senaste lydelse 2000:998.

Sjunde AP-fonden får ur vardera av Premiesparfonden och Premievalsfonden ta ut medel för de förvaltningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser både Premiesparfonden och Premievalsfonden, skall de fördelas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

Sjunde AP-fonden skall ta emot medel till och betala ut medel från Premiesparfonden och Premievalsfonden enligt de anvisningar som Premiepensionsmyndigheten lämnar.

ningen av medlen mellan fonderna skall ske med hänsyn till pensionsspararnas ålder.

Sjunde AP-fonden får ur vardera av fonderna ta ut medel för de förvaltningskostnader som uppkommit för respektive fond. Om kostnaderna avser flera av fonderna, skall de fördelas mellan fonderna på ett skäligt sätt.

Sjunde AP-fonden skall ta emot medel till och betala ut medel från fonderna enligt de anvisningar som Premiepensionsmyndigheten lämnar.

2 §

7

Sjunde AP-fonden skall ingå samarbetsavtal enligt 8 kap. 3 § första stycket 2 lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension med Premiepensionsmyndigheten samt göra de åtaganden som anges i samma stycke 3–6.

Fondbestämmelserna för Premiesparfonden och Premievalsfonden får inte medge att medel delas ut till någon annan än Premiepensionsmyndigheten. Sjunde AP-fonden får inte heller genom Premiesparfonden eller Premievalsfonden utöva sådan fondverksamhet som avser förvaltning av specialfonder enligt 6 kap. lagen (2004:46) om investeringsfonder.

Fondbestämmelserna för fonderna får inte medge att medel delas ut till någon annan än Premiepensionsmyndigheten. Sjunde AP-fonden får inte heller genom fonderna utöva sådan fondverksamhet som avser förvaltning av specialfonder enligt 6 kap. lagen (2004:46) om investeringsfonder.

3 §

Sjunde AP-fonden får inte till Premiesparfonden och Premievalsfonden förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt

7

Senaste lydelse 2004:68.

aktiebolag att röstetalet för dem tillsammans med dessa fonders övriga aktier i samma bolag överstiger fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.

4 §

Sjunde AP-fonden får rösta för sådana aktier i ett svenskt aktiebolag som den förvärvat till Premiesparfonden eller Premievalsfonden endast när kravet på långsiktigt hög avkastning eller behovet att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på annat sätt.

5 §

Premiesparfonden och Premievalsfonden skall vara indelade i fondandelar. Alla fondandelar i en fond skall vara lika stora.

Värdet av en fondandel i Premiesparfonden eller Premievalsfonden är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fondernas tillgångar skall värderas med ledning av gällande marknadsvärde. Sjunde AP-fonden skall dagligen beräkna fondandelsvärdet och underrätta Premiepensionsmyndigheten om värdet.

När medel tillförs Premiesparfonden eller Premievalsfonden, skall Sjunde AP-fonden utfärda fondandelar till Premiepensionsmyndigheten. När medel betalas ur en av fonderna, skall det ske genom inlösen av fondandelar.

Fonderna skall vara indelade i fondandelar. Alla fondandelar i en fond skall vara lika stora.

Värdet av en fondandel i en fond är fondens värde delat med antalet fondandelar. Fondernas tillgångar skall värderas med ledning av gällande marknadsvärde. Sjunde AP-fonden skall dagligen beräkna fondandelsvärdet och underrätta Premiepensionsmyndigheten om värdet.

När medel tillförs fonderna, skall Sjunde AP-fonden utfärda fondandelar till Premiepensionsmyndigheten. När medel betalas ur en av fonderna, skall det ske genom inlösen av fondandelar.

6 §

Följande bestämmelser i denna lag för Första–Fjärde APfonderna skall gälla också i fråga om Sjunde AP-fonden:

– 3 kap. om fondernas ledning utom 3 § första stycket,

– 4 kap. 1 § andra stycket om mål för placeringsverksamheten med den avvikelsen att det för förvaltningen av Premievalsfonden inte krävs att den totala risknivån skall vara låg,

– 4 kap. 2 § om verksamhetsplan utom vad gäller riktlinjer för utövande av rösträtt i enskilda företag, och

– 4 kap. 18 § första stycket om förvaltningsuppdrag.

Följande bestämmelser i denna lag för Första–Fjärde APfonderna skall gälla också i fråga om Sjunde AP-fonden:

– 3 kap. om fondernas ledning utom 3 § första stycket,

– 4 kap. 1 § andra stycket om mål för placeringsverksamheten,

– 4 kap. 2 § om verksamhetsplan utom vad gäller riktlinjer för utövande av rösträtt i enskilda företag, och

– 4 kap. 18 § första stycket om förvaltningsuppdrag.

7 §

8

Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om investeringsfonder skall gälla för förvaltningen av Premiesparfonden och Premievalsfonden:

– 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en investeringsfond,

– 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd,

– 4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en investeringsfond m.m.,

– 4 kap. 8 och 9 §§ om upprättande och godkännande av

Följande bestämmelser i lagen (2004:46) om investeringsfonder skall gälla för förvaltningen av fonderna:

– 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en investeringsfond,

– 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd,

– 4 kap. 2 § om företrädare för andelsägarna i en investeringsfond m.m.,

– 4 kap. 8 och 9 §§ om upprättande och godkännande av fondbestämmelser,

8

Senaste lydelse 2004:68.

fondbestämmelser,

– 4 kap. 13 § första stycket om inlösen av fondandelar,

– 4 kap. 15–23 §§ om information om en investeringsfond,

– 5 kap. 1, 3–19 och 21–25 §§ om placering av medel i en värdepappersfond m.m., samt

– 10 kap. 17 § om skyldighet för revisor att anmäla vissa förhållanden till Finansinspektionen.

Vid tillämpningen av de bestämmelser som anges i första stycket skall Premiesparfonden och Premievalsfonden anses som värdepappersfonder och Premiepensionsmyndigheten som fondandelsägare. Vad som sägs om fondbolag skall avse Sjunde AP-fonden.

– 4 kap. 13 § första stycket om inlösen av fondandelar,

– 4 kap. 15–23 §§ om information om en investeringsfond,

– 5 kap. 1, 3–19 och 21–25 §§ om placering av medel i en värdepappersfond m.m., samt

– 10 kap. 17 § om skyldighet för revisor att anmäla vissa förhållanden till Finansinspektionen.

Vid tillämpningen av de bestämmelser som anges i första stycket skall fonderna anses som värdepappersfonder och Premiepensionsmyndigheten som fondandelsägare. Vad som sägs om fondbolag skall avse Sjunde AP-fonden.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, utom såvitt avser 2 kap. 18 § om förbud för vissa personer med insynsställning att handla med en investeringsfond och 2 kap. 21 § första stycket om skadestånd, föreskriva avvikelser och medge undantag i det enskilda fallet från de bestämmelser som anges i första stycket.

Denna lag träder i kraft den…

1. Inledning

1.1. Utredningens uppdrag

Riksdagen fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensionssystemet. Som ett led i pensionsreformen inrättades Premiepensionsmyndigheten (PPM) med uppgiften att administrera premiepensionssystemet och bistå allmänheten i angelägenheter som rör deras premiepensionskonton.

Pensionsreformen innefattade även beslutet om att inrätta Sjunde AP-fonden för att förvalta Premiesparfonden, där medlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras. Sjunde APfonden förvaltar därutöver Premievalsfonden som är ett statligt alternativ bland systemets valbara fonder.

Det första valet i premiepensionssystemet genomfördes 2000 och föregicks av en period med en mycket stark börsutveckling, som efter valet följdes av en period med dramatiska kursfall. Nu i efterhand kan det konstateras att systemet infördes vid en tidpunkt när förväntningarna på aktiemarknaden var orealistiska och när skillnaden blev mycket stor mellan förväntningarna och den faktiska utvecklingen som därefter följde.

I utredningens uppdrag ingår att identifiera eventuella problem som sammanhänger med faktiska och förväntade svårigheter att stödja den enskildes val och byte av fonder genom information och vägledning.

Utredningen har också i uppgift att bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åtgärder på denna grund.

Utredningen skall dessutom överväga systemets utformning när det gäller fondutbudets omfattning och sammansättning och föreslå åtgärder som kan underlätta valsituationen för den enskilde och minska risken för systematiskt dåliga utfall.

Utredningen skall vidare utvärdera systemets kostnader i form av avgifter till deltagande fondförvaltare och därtill bedöma konsekvenserna av de förslag som läggs för systemets samlade administrationskostnader.

Slutligen skall utredningen överväga och föreslå förbättringar för den enskilde i samband med övergång till livränta.

Utredningens uppdrag bör ses mot bakgrunden att det gått en relativt kort tidsperiod sedan premiepensionssystemet infördes och att utvecklingen i flera avseenden har varit extraordinär. I utredningsdirektiven anges också en viktig restriktion genom att de förslag till förbättringar som utredningen föreslår skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål. För att kunna dra slutsatser om hur denna restriktion påverkar utredningsuppdraget måste de principer och mål som låg till grund för pensionsreformen beaktas.

Direktiven i sin helhet har fogats till betänkandet i bilaga 1.

1.2. Pensionsreformens grundläggande principer och mål

Riksdagen antog i juni 1994 de riktlinjer som regeringen föreslagit för ett framtida ålderspensionssystem.

1

Enligt riktlinjerna skall för

premiepensionssystemet gälla bl.a. följande:

  • Avsättningen av medel skall registreras på enskilda konton.
  • Pensionsrätt skall beräknas på försäkringsmässiga grunder enligt i huvudsak de principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar.
  • De medel som sätts av inom premiepensionssystemet skall förvaltas av särskilda förvaltare, privata eller statliga, som väljs av de enskilda pensionsspararna.
  • En eller flera statliga kapitalförvaltare skall inrättas för förvaltning av medel från pensionssparare som vill välja en sådan lösning. För dessa skall samma placeringsregler som för privata kapitalförvaltare gälla. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna.

1

Prop. 1993/94:250, bet. 1993/94:SfU, rskr. 1993/94:439. Se kapitel 2 för en närmare redo-

visning av ålderspensionssystemet.

Tidigare utredningsuppdrag

I september 1994 förordnades en särskild utredare för att med dessa riktlinjer som utgångspunkt utreda frågor rörande ett premiepensionssystem inom det allmänna pensionssystemets ram och föreslå hur ett sådant system tekniskt borde utformas. Utredningen, som antog namnet Premiereservutredningen, lämnade i juni 1996 sina förslag i delbetänkandet Allmänt pensionssparande (SOU 1996:83).

Premiereservutredningens föreslag innebar bl.a. att premiepensionssystemet skulle utformas som ett renodlat sparande under förvärvsaktiv ålder i särskilda fonder (som utformas efter förebild av de regler som då gällde för värdepappersfonder) och att spararen vid valfri tidpunkt efter det att han eller hon fyller 61 år skulle kunna teckna en pensionsförsäkring för de medel som sparats ihop.

Vid beredningen av Premiereservutredningens betänkande fann regeringen i samråd med de borgliga partier som stod bakom pensionsreformen att premiepensionssystemet borde ha en annan utformning.

I utredningsdirektiven till 1997 års premiereservutredning, som tillsattes i mars 1997, angavs att systemet skall vara uppbyggt enligt försäkringsmässiga principer även under intjänandetiden och att utredaren skulle lägga fram förslag om den tekniska utformningen av premiepensionssystemet.

För att närmare bestämma vad som ligger inom ramen för pensionsreformens principer och mål, behöver även beaktas vilket uppdrag som följde av direktiven till 1997 års premiereservutredning.

2

Där angavs följande principer för utformningen av systemet:

  • Systemet skall vara försäkringsmässigt uppbyggt även under intjänandetiden och utformat som ett fondförsäkringssystem med en försäkringsgivare som är knuten till staten som i första hand handhas av en myndighet.
  • Kapitalförvaltningen i systemet skall ske i värdepappersfonder som administreras av fristående fondbolag, som även kan vara statliga.

Enligt direktiven var utgångspunkten att det inte behövde inrättas särskilda fonder utan att de fonder som redan tillhandahölls på fondmarknaden borde kunna ta emot medel från systemet. Där-

2

Dir. 1997:46.

emot fick utredningen i uppdrag att överväga om det fanns anledning att införa placeringsregler för fondverksamheten i premiepensionssystemet utöver vad som gällde för fondverksamhet i övrigt. Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Lag om premiepension (SOU1997:131).

1.3. Utgångspunkter för utredningens arbete

Efter den sammanfattande genomgången av riktlinjerna för ålderspensionssystemet och de tidigare utredningsuppdragen, kan följande slutsatser dras beträffande ramarna för det nuvarande utredningsuppdraget.

Uppdraget består i att föreslå förbättringar inom ramen för det befintliga systemet – inte att skapa ett nytt system. Utredningen har inte funnit denna restriktion vara alltför begränsande eftersom det rådande systemet kan konstateras fungera bra och vara rimligt kostnadseffektivt (se kapitel 5) samtidigt som alternativet – ett helt annorlunda system med begränsad valfrihet – kräver en betydande omställning. Det nuvarande systemet bör, efter de förbättringar som utredningen föreslår, få möjlighet att verka ytterligare en tid innan en mer genomgripande utvärdering görs.

Det står klart att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara utformat som ett fondförsäkringssystem där kapitalförvaltningen sker i fonder som administreras av fristående fondförvaltare, som även kan vara statliga. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna.

3

Utgångspunkten skall även fortsättningsvis vara att det för förvaltningen av medel inom premiepensionssystemet inte behöver inrättas särskilda fonder som administreras av fondbolag som bildats för ändamålet. De fonder som uppfyller lagstiftningens krav för deltagande skall alltså vara valbara i systemet.

4

Premiepensions-

systemet skall med andra ord vara utformat som ett öppet system. Det innebär att en fondförvaltare som uppfyller kraven i princip fritt kan anmäla sina fonder till systemet.

5

3

Se dir. 1997:46, s. 3.

4

Se 8 kap.2 och 3 §§ lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension.

5

De grundläggande kraven för att en fond i dag skall kunna registreras i systemet är att

fondförvaltaren dels har tillstånd att driva fondverksamhet i Sverige, dels ingått samarbetsavtal med PPM. Därutöver finns vissa formella krav som i första hand tar sikte på fonderna och hur dessa är utformade, t.ex. måste fonden uppfylla kraven i det s.k. UCITS-direktivet och i övrigt uppfylla de krav som ställs upp i samarbetsavtalet och som i huvudsak rör själva

Innebörden av att systemet är öppet är att PPM vid en eventuell registrering inte skall göra någon bedömning av om fonden i övrigt är lämplig att ingå i systemet. De åtgärder som kan överlåtas på PPM att vidta för att begränsa fondutbudet bör vara marknadsmässiga och genomlysbara. I detta sammanhang är det viktigt att myndigheten inte har befogenhet att agera på ett sådant sätt att dess objektivitet kan ifrågasättas.

Sammanfattningsvis kan konstateras att en central utgångspunkt för utredningens arbete är att förbättra nuvarande system. Utredningen anlägger i sin analys ett spararperspektiv och betraktar systemet utifrån pensionsspararnas synvinkel. Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande såväl för utformningen av premiepensionssystemet som för PPM:s löpande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att ge pensionsspararna stora möjligheter att sköta sin förvaltning så att de får en god premiepension. Vidare anser utredningen att det även fortsättningsvis är nödvändigt med en flexibilitet i utformningen av premiepensionssystemet. Utredningen har valt att föreslå så få ändringar i regleringen som möjligt. En utgångspunkt har varit att låta PPM utnyttja det handlingsutrymme som myndigheten redan har. Därutöver bör PPM få ytterligare möjligheter att agera för att ta tillvara pensionsspararnas intressen.

Betänkandet är indelat i tre delar. I den första delen, kapitel 2 och 3, lämnas en bakgrund till premiepensionssystemet och en beskrivning av dess utformning. I den andra delen, kapitel 4–6, utvärderas premiepensionssystemets första fem år med avseende på pensionsspararnas förvaltning, informationen om premiepensionssystemet, samt systemets kostnader. I den tredje delen, kapitel 7– 13, redovisas utredningens förslag.

1.4. Utredningsarbetet

Arbetet inleddes i juni 2004. Utredningen har hållit åtta möten med utredningens sakkunniga.

Som en del i utredningsarbetet har utredningen haft kontakter med en rad myndigheter för att diskutera de olika frågor som utredningsuppdraget omfattar. Utredningen har träffat företrädare för bl.a. PPM, Sjunde AP-fonden och Försäkringskassan. För att ta

handeln med fonden inom ramen för premiepensionssystemet. För en närmare redogörelse av de krav som UCITS-direktivet uppställer, se kapitel 2.

del av utländska erfarenheter har utredningen träffat företrädare för ett antal utländska institutioner och organisationer, bl.a. ATP i Danmark och the Pensions Commission i Storbritannien. I första hand har utformningen av och de erfarenheter som finns hos utländska fonderade system diskuterats vid dessa möten.

Utredningen har dessutom inhämtat synpunkter från svenska och internationella analys- och ratingföretag, banker, försäkringsbolag och fondbolag. Utredningen har vidare tillsammans med Sjunde AP-fonden hållit ett seminarium angående premiepensionssystemet. Vid seminariet var bl.a. PPM, Sjunde AP-fonden, Fondbolagens förening och danska ATP representerade.

2. Premiepensionssystemets utformning

Premiepensionssystemet är en del av det reformerade ålderspensionssystemet. Den sammanfattande genomgång av premiepensionssystemet som görs i detta kapitel tar därför sin utgångspunkt i det systemets utformning och syften. För den individuelle pensionsspararen omfattar pensionssparandet olika former av sparande. Det är därför viktigt att premiepensionssparandet sätts in i sitt sammanhang. Det sparande som sker i premiepensionssystemet är en del av en helhet som utgörs av samtliga former av pensionssparande. I kapitlet görs därför också en översiktlig genomgång av andra former av pensionssparande för att ge perspektiv på sparandet i premiepensionssystemet.

Det reformerade ålderspensionssystemet

Under våren 1998 fattade riksdagen beslut om det reformerade ålderspensionssystemet som innebar genomgripande förändringar av det allmänna ålderspensionssystemet. Det äldre förmånsbestämda pensionssystemet, med ATP och folkpension, fasas i enlighet med detta beslut successivt ut fram till 2018. Ålderspensionssystemet innefattar i dagsläget pensionsutbetalningar enligt både gamla och nya regler. Under övergångsperioden benämns den pension som tjänats in enligt gamla regler tilläggspension (utbetalningar av tilläggspension väntas fortgå in på 2030-talet).

Det reformerade ålderspensionssystemet är indelat i två huvuddelar: dels en inkomstgrundad ålderspension, dels ett grundskydd i form av garantipension.

1

Den inkomstgrundade ålderspensionen

består i sin tur av dels inkomstpension från ett fördelningssystem, dels premiepension från ett fonderat system. Den inkomstgrun-

1

Se prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och SfU14, rskr. 1997/98:315 och 320.

dade ålderspensionen är ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt system som finansieras med särskilda avgifter.

Det reformerade ålderspensionssystemet skiljer sig från det äldre pensionssystemet bl.a. genom att det reformerade systemet bygger på livsinkomstprincipen. Det innebär att ålderspensionerna i större utsträckning än i det äldre systemet är direkt relaterade till individernas inkomster under livet. Eftersom det reformerade pensionssystemet är avgiftsbestämt, innebär livsinkomstprincipen att varje avgiftsinbetalning till det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet påverkar den slutliga pensionens storlek. Systemet är alltså konstruerat så att de utgående pensionerna automatiskt anpassas till tillväxten. Den exakta förmånen är således inte fastställd i förväg.

2

Det reformerade systemet är relativt sett förmånligare ju

längre den förvärvsverksamma tiden är. Detta är en konsekvens av att sambandet mellan avgifter och förmåner stärkts i det reformerade systemet.

I systemet ingår som nämnts garantipension, inkomstpension och premiepension enligt de nya reglerna.

Garantipensionen skiljer sig från de andra pensionskällorna genom att den inte är inkomstgrundad, utan utgör en del av samhällets grundskydd för den som haft liten eller ingen inkomst.

3

Inkomstpensionen i det reformerade fördelningssystemet bestäms av de intjänande pensionsrätterna för inkomstpension som varje år räknas om med hänsyn till inkomstindexets utveckling, arvsvinster, kostnader och av delningstalet som återspeglar återstående livslängd samt en viss tillgodoräknad framtida real inkomsttillväxt.

Premiepensionssystemet innebär att medel som motsvarar fastställd pensionsrätt för premiepension fonderas och att de enskilda pensionsspararna har möjlighet att själva bestämma om förvaltningen av de medel som fonderas för deras räkning. Premiepensionens storlek beräknas därför med utgångspunkt från tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto, som beror på den historiska avkastningen på fondandelarna och i likhet med inkomstpensionen på arvsvinster och förvaltningskostnader. Pre-

2

Det gamla pensionssystemet var förmånsbestämt, vilket innebar att förmånsnivån i syste-

met var fastställt i förväg och att avgiftssatsen anpassades till förmånsnivån, så att avgifterna täckte utgifterna.

3

Garantipensionen betalas ut tidigast från 65 års ålder.

miepensionen tas ut livsvarigt

4

Varje år fastställer PPM ett belopp i

kronor som betalas ut månatligen under påföljande kalenderår. Inför utbetalningarna säljer PPM av så många fondandelar som behövs för att beloppet skall kunna betalas ut.

Pensionsrätt fastställs årligen på grundval av pensionsunderlaget, dvs. summan av den fastställda pensionsgrundande inkomsten och de fastställda pensionsgrundande beloppen. Pensionsavgiften ger rätt till allmän pension på inkomster upp till 7,5 inkomstbasbelopp. Under 2005 motsvarar det 324 750 kronor. Pensionsrätten motsvarar 18,5 procent av pensionsunderlaget. Av den för året fastställda pensionsrätten skall 16 procentenheter utgöra pensionsrätt för inkomstpension (dvs. tillgodoräknas inom fördelningssystemet och slussas direkt vidare som pensioner till de existerande pensionärerna) och 2,5 procentenheter pensionsrätt för premiepension (dvs. tillgodoräknas inom premiereservsystemet).

Det reformerade ålderspensionssystemet införs successivt. Individer födda tidigare än 1938 omfattas till fullo av det äldre systemet, medan individer födda efter 1953 får hela sin pension beräknad efter de nya reglerna.

Figur 2.1 Det reformerade ålderspensionssystemet

4

Med hänvisning till att det reformerade ålderspensionssystemets funktion generellt sett är

att ge ett livsvarigt skydd och till riskerna för moturval, avvisades en ordning som innebär att premiepensionen begränsas till fem eller tio år, se prop. 1997/98:151, s. 425 och 728.

4

9 kap. 2 § lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP).

Första till Fjärde AP-fonderna

(samt Sjätte AP-fonden)

Inkomstpension

Sjunde AP-fonden Privata fondbolag Premiepension

Garantipension

Premiepensionsmyndigheten

(PPM)

2,5 %

16 %

Ålderspensionsavgift

18,5 %

Statsbudgeten

De avgifter som de försäkrade, deras arbetsgivare och i vissa fall staten betalar in varje år som pensionsavgifter bokförs på de försäkrades individuella konton för inkomst- respektive premiepension. Inkomstpensionskontot är ett fiktivt konto eftersom inkomstpensionssystemet är ett fördelningssystem. Kontot för premiepension är däremot ett verkligt konto. Sparande växer med avgiftsinbetalningarna och avkastningen på sparandet. I ett årligt värdebesked, det s.k. orange kuvert som skickas ut varje år, kan den försäkrade följa hur det egna kontot för inkomst- respektive premiepension utvecklas år från år.

Premiepensionssystemet omfattar för närvarande omkring 5,4 miljoner pensionssparare. Helt genomfört kommer ca 7 miljoner sparare att omfattas av systemet. Varje år beräknas omkring 100 000 sparare tillkomma. Nya premiepensionsrätter fastställs årligen som pensionsspararna får placera i de värdepappersfonder som är anslutna till premiepensionssystemet.

Under hösten 2000 genomfördes de första placeringarna av premiepensionsmedel i fonder. Då placerades ca 50 miljarder kronor, motsvarande de pensionsrätter som fastställts för åren 1995– 1998. Därefter har ytterligare drygt 20 miljarder kronor placerats årligen. Årsbeloppen beräknas ligga på denna nivå under de närmaste åren, för att därefter gradvis växa. Marknadsvärdet på de medel som placerats i premiepensionssystemets individuella konton uppgick vid utgången av juli 2005 till ca 175 miljarder kronor.

Tabell 2.1 Antal sparare och pensionsrätter i premiepensionssystemet 2000–2005

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Nya sparare 4 440 000 493 000 196 000 150 000 129 000 117 000 Totalt antal sparare 4 400 000 4 900 000 5 100 000 5 200 000 5 300 000 5 400 000

Pensionsrätter miljarder kr

55,8 18,3 20,4 21,1 22,4 23

Källa: PPM.

Syftet med pensionsreformen

En reformering av pensionssystemet till ett avgiftsbaserat system ansågs nödvändig för att stärka systemets motståndskraft i perioder av ekonomisk turbulens och vid demografiska förändringar. Till

skillnad från ett förmånsbestämt system, som alltid ger pensionsförmåner på en bestämd nivå, anpassas pensionsförmånerna i det avgiftsbestämda systemet till utvecklingen på marknaderna och avgifterna som betalats in. Avgifterna är i sin tur relaterade till individens inkomst upp till en viss nivå. Livsinkomsten, tillsammans med den ekonomiska utvecklingen blir avgörande för storleken på de inkomstgrundade ålderspensionskällorna – premiepension, inkomstpension och tilläggspension. Dessa finansieras i sin helhet utanför statsbudgeten med en fast pensionsavgift, det fonderade kapitalet och avkastningen på detta kapital.

Beträffande inkomstpensionen – och tilläggspensionen som integrerats i inkomstpensionen – kommer den i allt väsentligt under överblickbar framtid att finansieras av de löpande inkomsterna i form av pensionsavgifter.

Premiepensionssystemet är däremot fullständigt fonderat, eftersom det inte finns några tillgångar utöver det fonderade kapitalet. Storleken på den enskildes premiepension är som nämnts beroende av värdeutvecklingen av de medel som fonderats för dennes räkning. Fonderingen innebär att det skapas möjligheter för pensionsspararna att få en högre pension givet att avkastningen i pensionssparandet blir högre än tillväxten i samhället. Det skapas också en möjlighet till en ökad riskspridning genom att pensionsspararna kan investera på kapitalmarknaden. Pensionen blir därmed inte lika känslig för den ekonomiska utvecklingen i Sverige. Premiepensionssystemet kännetecknas också av att det är pensionsspararna själva som fattar investeringsbesluten. En tydlig fördel med en sådan ordning är att det är pensionsspararen och ingen annan som kan fatta investeringsbeslut med hänsyn tagen till pensionsspararens riskvilja, ålder, inkomst and annat sparande. Pensionsspararen får därmed möjlighet att anpassa risken i premiepensionssparandet till just sin specifika livssituation.

Tanken bakom premiepensionssystemets införande som en del av ålderspensionssystemet var att systemet skulle verka riskutjämnande. Den enskilde individen kan påverka den framtida pensionens storlek genom val och beslut inom två områden, arbetslivet och kapitalmarknaden.

Inkomstpensionens storlek är beroende av de demografiska förhållandena, tillväxten i ekonomin, som den reflekteras i den genomsnittliga löneutvecklingen, samt intjänade inkomster upp till en viss nivå. Det förhållandet att den enskilde pensionsspararen har investeringsrisken för premiepensionen kan verka riskutjämnande

genom att medlen investeras på kapitalmarknaden och därigenom balanserar den påverkan som utövas av den demografiska utvecklingen, den ekonomiska tillväxten i Sverige samt utvecklingen i den sektor i ekonomin som den enskilde verkar i.

Premiepensionssystemet

I premiepensionssystemet fonderas medel som motsvarar fastställd pensionsrätt för den enskildes räkning. Försäkringsfunktionen inom premiepensionssystemet handhas av Premiepensionsmyndigheten (PPM), som bildades den 1 juli 1998.

5

Myndigheten fungerar

i sin verksamhet väsentligen som ett fondförsäkringsbolag och myndighetens verksamhet skall bedrivas enligt försäkringsmässiga principer. Det innebär att sådana frågor som är av försäkringsteknisk eller liknande karaktär och som inte har reglerats särskilt skall lösas i enlighet med principer som är allmänt vedertagna inom försäkringsväsendet.

För varje pensionssparare skall PPM föra ett premiepensionskonto som visar utvecklingen av pensionsspararnas tillgodohavande i systemet. På kontot registreras alla händelser som påverkar tillgodohavandets storlek. Dit hör fastställande av pensionsrätt för premiepension och ändringar i sådan rätt, avkastningen från förvaltningen och värdeförändringar på fondandelar som har förvärvats för pensionsspararens räkning samt pensionsutbetalningar som görs. Även händelser i den försäkringsmässiga hanteringen som påverkar tillgodohavandets storlek antecknas, t.ex. fördelning av arvsvinster och återbäring samt uttag för att täcka PPM:s kostnader.

Pensionsspararna i premiepensionssystemet

Som nämnts är premiepensionssystemet utformat som ett fondförsäkringssystem, där kapitalförvaltningen sker i värdepappersfonder som sköts av fristående fondförvaltare. Fondförsäkringsmodellen

5

De grundläggande bestämmelserna för premiepensionssystemet finns huvudsakligen i lagen

(1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP). Närmare regler för PPM:s verksamhet finns i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten. Dessa och övriga bestämmelser för det reformerade pensionssystemet trädde i kraft den 1 januari 1999. PPM:s verksamhet regleras vidare i förordningen (2000:585) med instruktion för Premiepensionsmyndigheten. Utöver vissa bestämmelser om myndighetens verksamhet finns där bestämmelser som innebär att PPM får meddela närmare verkställighetsföreskrifter.

innebär att PPM är andelsägare i de värdepappersfonder där medlen placeras. Det är emellertid de enskilda pensionsspararna som skall bestämma hos vilka förvaltare medlen skall placeras och som skall bära den finansiella risken för placeringen.

6

Första gången som pensionsrätt för premiepension fastställs för en pensionssparare, informeras pensionsspararen om rätten att välja placering för sina medel. Om pensionsspararen inte anmäler något val av fond, placeras medlen i Premiesparfonden hos Sjunde APfonden. Senare år skall PPM, utan att först kontakta spararen om hans önskemål för placeringen, föra över nya pensionsmedel till den eller de fonder och med den spridning mellan fonderna som spararen senast angett för sitt sparande vid den tidpunkten. För den som inte bestämt någon sådan placering i fond, placeras de nya medlen i Premiesparfonden.

7

En sparare har vidare rätt att när som helst begära att PPM skall flytta hela eller delar av spararens innehav till en eller flera andra fonder. Fondbytena är för närvarande inte förenade med några särskilda avgifter eller skattekonsekvenser för pensionsspararen.

8

Den

som en gång valt fonder kan inte därefter aktivt välja Premiesparfonden.

De pensionssparare som själv vill sätta samman en portfölj av fonder kan göra det genom att välja fonder på det s.k. fondtorg som utgörs av alla de fonder som anslutits till premiepensionssystemet. Pensionsspararen får då själv välja fördelning mellan olika tillgångsslag, förvaltare och fonder. Pensionsspararen kan välja att placera sina medel i upp till fem olika fonder.

Varje pensionssparare får inför sitt första val av fonder dels allmän information och instruktioner om hur valet går till, dels en katalog över de fonder som är aktuella i premiepensionssystemet. Fondkatalogen innehåller grundläggande uppgifter om varje fond, bl.a. historisk utveckling, riskmått (volatilitet) och fondavgift. I katalogen delas fonderna in i olika kategorier beroende på placeringsinriktning.

6

Det ingår inte i PPM:s uppdrag att vara rådgivare i finansiella frågor. Svåra avvägningar kan

behöva göras här, särskilt som det fortfarande får anses oklart var gränserna för finansiell rådgivning till konsumenter går. En fråga i sammanhanget kan vara i vilken utsträckning lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter bör tillämpas analogt på PPM:s verksamhet; lagen är tillämplig när näringsidkare erbjuder finansiell rådgivning till en konsument om rådgivningen omfattar placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller vissa typer av livförsäkringar.

7

Se 8 kap. 4 § LIP och prop. 1998/99:98, s. 28–30.

8

PPM har bemyndigats att meddela föreskrifter om val och byte av fond inom premiepen-

sionssystemet (RFFS 2000:5).

För de pensionssparare som önskar ytterligare information om en viss fond finns särskilda fondfaktablad. Dessa innehåller utförligare information om fonden än vad som ryms i fondkatalogen. Fondfaktabladen och övrig fondinformation finns att hämta på PPM:s webbplats.

9

Det är också möjligt att beställa fondfaktablad

genom tonvalstelefoni. Upplysningar lämnas även av PPM:s personliga kundservice.

Ett av de viktigaste kännetecknen för premiepensionssystemet är att storleken av pensionsförmånerna är beroende av värdeutvecklingen på de fonderade medlen.

Premiepension får tas ut från och med den månad då pensionsspararen fyller 61 år.

10

Den behöver emellertid inte tas ut samtidigt

med inkomstpensionen och någon tidpunkt när pensionen senast måste tas ut finns inte. Premiepensionen är livsvarig och beräknas lika för kvinnor och män. Premiepensionen betalas ut månatligen tillsammans med de övriga pensionsbeloppen. Pensionsuttaget får begränsas till att avse tre fjärdedelar, hälften eller en fjärdedel av pensionen. Pensionen beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandet på premiepensionskontot.

Vid uttaget av pension är ett alternativ att pensionsspararen alltjämt har sitt kontotillgodohavande placerat i värdepappersfonder. Spararen har också möjlighet att få sin premiepension i form av en livränta med garanterade belopp. I det senare fallet bestäms pensionen utifrån värdet på tillgångarna på kontot vid den tidpunkt när PPM löser in innehavet och därigenom tar över den finansiella risken från pensionsspararen.

Fondförvaltarna i premiepensionssystemet

PPM skall på begäran av pensionssparare föra över medel som motsvarar pensionsrätten till förvaltning i sådana fonder som har anmälts för registrering hos PPM. De grundläggande kraven för registrering innebär bl.a. att fondförvaltaren måste ha tillstånd att utöva fondverksamhet enligt lagen (2004:46) om investeringsfonder och följaktligen stå under tillsyn av Finansinspektionen eller motsvarande utländsk behörig myndighet. Det krävs vidare att fond-

9

Se www.ppm.nu.

10

PPM har bemyndigats meddela verkställighetsföreskrifter om uttag av premiepension (RFFS 2000:24).

förvaltaren ingår samarbetsavtal med PPM. Fondförvaltarens åtaganden är i huvudsak följande:

  • att på PPM:s uppdrag och i enlighet med bestämmelserna i de allmänna villkoren försälja eller lösa in andelar i de fonder som för fondförvaltarens räkning är registrerade hos PPM,
  • att till PPM rapportera kostnader som tagits ur en fond på det sätt som PPM vid var tid anvisar,
  • att lämna en rabatt (prisreduktion) till PPM på de förvaltningsavgifter som tas ut ur fonderna,
  • att gentemot PPM inte tillämpa några insättnings- eller uttagsavgifter eller uppställa några krav på minsta belopp för handel i en fond, och
  • att löpande hålla PPM informerad om omständigheter som kan ha betydelse för samarbetet mellan parterna, såsom ändrade administrativa rutiner, bryttider för handel, planerade fusioner m.m.

I samarbetsavtalet med PPM tillämpas samma avtalsvillkor i förhållande till samtliga fondförvaltare. Samarbetsavtalet har alltså formen av ett standardavtal, vilket motiveras av administrativa skäl och intresset av att behandla alla fondförvaltare lika.

De formella kraven för att en fond skall registreras för deltagande i premiepensionssystemet är följande:

  • en fond som hör hemma inom EES skall uppfylla kraven i

EG:s s.k. UCITS-direktiv,

11

  • att fonden är godkänd av eller anmäld till Finansinspektionen enligt lagen om investeringsfonder, och
  • att fonden uppfyller samtliga krav som stadgas i de allmänna villkoren i samarbetsavtalet.

En fond som inte hör hemma inom EES kan, efter yttrande från Finansinspektionen, bli aktuell för registrering om fonden uppfyller krav motsvarande de som ställs i UCITS-direktivet.

UCITS-fonder är värdepappersfonder enligt lagen om investeringsfonder och är den helt dominerande fondkategorin på den svenska marknaden. Alla större kända fonder där merparten av allmänhetens fondsparande ligger är UCITS-fonder.

11

UCITS står för engelska Undertakings for Collective Investment in Transferable Securities. För en närmare genomgång av de krav som UCITS-direktivet ställer upp, se prop. 2002/03:150 En lag om investeringsfonder.

UCITS-direktivets regler syftar till att tillhandahålla ett grundläggande konsumentskydd för spararnas fondandelar. Direktivet innehåller därför regler om bl.a. auktorisation av fondförvaltaren och dess organisation, regler om information till andelsägarna samt placeringsbestämmelser. I det senare avseendet skall fondförvaltaren tillämpa principen om riskspridning samt ge spararna möjlighet att få sina andelar återköpta eller inlösta av fonden

12

.

Medel som ingår i en UCITS-fond får enligt direktivet och lagen om investeringsfonder placeras i aktier och andra värdepapper. Dock får fondmedlen som huvudregel inte placeras till mer än fem procent av fondvärdet i en enskild tillgång. Fonden får dock ha upp till fyra innehav där exponeringen i varje innehav uppgår till tio procent av de samlade tillgångarna. Detta innebär att en UCITSfond som ligger precis på dessa gränser måste ha minst 16 olika innehav.

13

En fond som ingår i premiepensionssystemet måste fortlöpande uppfylla kraven för registrering. Om en fond inte längre uppfyller kraven för registrering kommer fonden att avregistreras hos PPM.

En konsekvens av att systemet är öppet, är att PPM vid en eventuell registrering inte skall göra någon bedömning av om fonden i övrigt är lämplig att ingå i systemet. PPM skall t.ex. inte göra någon kommersiell bedömning av fonden och kan inte heller avvisa en fond på den grunden att motsvarande fonder redan tillhandahålls i systemet av andra fondförvaltare och därför inte behöver finnas med i sortimentet.

14

Avgifter för köp eller inlösen som tillfaller fondförvaltaren eller annan får inte tillämpas mot PPM.

Premiepensionssystemet har attraherat ett stort antal fondförvaltare och fonder. Antalet fonder uppgick vid utgången av september 2005 till 705 och dessa fonder förvaltades av 82 fondbolag.

12

För närvarande diskuteras och förbereds ett nytt UCITS-direktiv inom EG-kommissionen. Detta arbete omfattar bl.a. ytterligare klargöranden angående de tillgångar som skall vara tillåtna. En av grundpelarna i UCITS-direktivet är att en fond främst skall investera i likvida, finansiella instrument, men det finns ett behov av att ta till vara den utveckling på de finansiella marknaderna som framför allt sker beträffande private equity och hedgefonder. EG-kommissionen har föreslagit att ny lagstiftning beträffande tillåtna tillgångar skall antas under mars–april 2006. Under hösten 2005 avser EG-kommissionen även att föreslå nya rekommendationer om derivat och standardiseringen av fondinformationen i de s.k. förenklade prospekten.

13

Andra fonder, t.ex. svenska s.k. specialfonder (tidigare benämnda nationella fonder) är emellertid inte tillåtna i premiepensionssystemet.

14

Det finns dock undantag från denna princip. Premiepensionsmedel får inte placeras i en fond som kan dela ut medel till andra än andelsägare i fonden. Regeln träffar i första hand s.k. ideella fonder, som delar ut medel till olika ideella ändamål. Sådana fonder kan således inte registreras hos PPM.

PPM har sedan starten beslutat begränsa det antal fonder en fondförvaltare får ha registrerade i systemet. En fondförvaltare får i dag ha högst 25 fonder registrerade i premiepensionssystemet. När flera sådana fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp, får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i gruppen. Delfonder (s.k. sub-funds) skall i detta sammanhang räknas var för sig.

Sjunde AP-fonden lyder under samma övergripande regelverk som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna

15

(utom så vitt avser pla-

ceringsreglerna), och dessutom under tillämpliga delar av lagen om investeringsfonder. Utöver den senare lagens bestämmelser om placeringsinriktning är Sjunde AP-fonden förhindrad att förvärva mer än fem procent av röstetalet i ett svenskt eller utländskt aktiebolag och är i normalfallet förhindrad att utöva rösträtt i ett svenskt aktiebolag. Sjunde AP-fonden tillhandahåller vid sidan om Premiesparfonden också Premievalsfonden i full konkurrens med de övriga fondleverantörernas fonder på PPM:s fondtorg. Såväl Premiesparfonden som Premievalsfonden kategoriseras som globala aktiefonder, men de kombinerar placeringar i aktier, räntebärande värdepapper och alternativa placeringar. Premiesparfondens förvaltade medel motsvarar 30,6 procent av de totala medlen i premiepensionssystemet medan Premievalsfondens andel uppgår till 0,89 procent (september 2005).

Prisreduktionssystemet

PPM:s verksamhet skall enligt gällande regleringsbrev på sikt täckas med avgifter som tas ut från pensionsspararnas premiepensionskonton. Inledningsvis kan konstateras att avgifterna är av central betydelse för den framtida pensionen till följd av längden på investeringen och ”ränta-på-ränta” effekten. Även små avgifter kan på längre sikt gröpa ut premiepensionens storlek.

Fondförvaltning karaktäriseras av inte obetydliga skalfördelar, se vidare kapitel 6. En stor del av kostnaderna i ett fondbolag är fasta eller ökar inte tillnärmelsevis i samma takt som intäkterna ökar om det förvaltade kapitalet ökar genom inflöde och eller värdeökning.

PPM placerar årligen ansenliga belopp (drygt 23 miljarder kronor 2005) i fonder för 5,4 miljoner pensionssparares räkning. PPM sköter en stor del av den administration och information som an-

15

Se lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

nars skulle ligga på fondförvaltarna. Kostnaden för exempelvis kontohållning, årsbesked och fondinformation blir därigenom lägre för fondförvaltarna.

I förarbetena till premiepensionssystemet föreslogs att PPM bör få möjlighet att förhandla med de fondförvaltare som vill delta i systemet om priset på förvaltartjänsten och om s.k. prisreduktion.

16

Närmare bestämmelser om prisreduktionen finns nu införda i de samarbetsavtal som sluts mellan PPM och fondförvaltarna, och innebär att PPM får rabatt på de förvaltningsavgifter som fondförvaltarna tar ut. Rabattens storlek beror på storleken på fondens avgift och PPM:s totala innehav i fonden. De rabatter som förvaltarna återbetalar till PPM återinvesteras i sin helhet i respektive fond för pensionsspararnas räkning. I ett längre tidsperspektiv är syftet med prisreduktionen att få ned premiepensionssystemets kostnader genom att stordriftsfördelar skall slå igenom.

Den avgift som prisreduktionen baseras på är bestämd att motvara Total Expense Ratio (TER).

17

I denna definition ingår alla

kostnadsposter tagna ur fonden utom transaktionskostnader, räntekostnader, valutakursförluster och kupongskatt. Uppgifterna begärs in av PPM under det första kvartalet varje år. Eftersom det kommande årets kostnader då inte är kända, används föregående års kostnadsuttag som grund. En procentsats av respektive fonds TER utgör alltså prisreduktionen, men avgiften reduceras först med ett fritt kostnadsuttag. I princip är prisreduktionen lägre för fonder med låga avgifter än för fonder med höga avgifter.

Rabattnivån och det fria kostnadsuttagets nivå är olika beroende på hur mycket premiepensionsmedel som placerats i respektive fond. Prisreduktionen är progressiv vilket innebär att ju mer premiepensionsmedel som placeras i en fond, desto större är den procentuella rabatt som betalas tillbaka till de pensionssparare som placerat sina medel i den fonden. Denna konstruktion motiveras av att pensionsspararna skall kunna dra nytta av de skalfördelar som finns inom fondförvaltning

18

. I tabell 2.2 nedan redovisas de olika stegen i prisreduktionsmodellen.

16

Se prop. 1997/98:151, s. 413 f.

17

Tidigare användes förvaltningsavgiften samt vissa övriga kostnader som definition av avgiften. Denna definition byttes ut 2004 mot TER, som tydligare definierar vilka kostnadskomponenter som skall ingå, samt är ett internationellt vedertaget begrepp.

18

Jämför SOU 2002:104, s. 77 ff.

Tabell 2.2 PPM:s prisreduktionsmodell (rabattrappan)

Intervall Fritt kostnadsuttag Rabattnivå 0–70 0,40 % 25 % 70–300 0,35 % 65 % 300–500 0,30 % 85 % 500–1 000 0,25 % 90 % 1 000–3 000 0,25 % 95 % 3 000–7 000 0,15 % 95 % >7000 0,12 % 96 %

Beräkningen av nettoavgiften (dvs. den avgift som pensionsspararna får betala sedan rabatten räknats av) görs dag för dag utifrån storleken på de premiepensionsmedel som finns placerade i fonden respektive dag. En uppskattning av den kommande nettoavgiften för pensionsspararna beräknas utifrån storleken på de placerade premiepensionsmedlen i början av året. Denna uppgift används i den fondinformation som PPM lämnar i fondkatalogen, fondfaktabladen och på myndighetens webbplats och syftar till att vara ett beslutsunderlag för pensionsspararna vid deras val eller byte av fond. Pensionsspararna kan också beställa ett kostnadsbesked från PPM som informerar om hur mycket förvaltningen av deras fonder faktiskt har kostat under föregående år. I kontobeskedet redovisas hur många kronor som tagits ur varje fond som en pensionssparare har haft under kalenderåret. I dessa uppgifter redovisas förutom TER även transaktionskostnaderna eftersom syftet med informationen är att ge en komplett bild av förvaltningskostnaderna.

Förväntningar på premiepensionen

Försäkringskassan (FK) gör en gång om året (i april) en samlad redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling.

19

FK skall då också göra en

framskrivning av systemets antagna långsiktiga utveckling.

FK utför beräkningar för tre olika scenarier. I varje scenario är antaganden avseende relevanta variabler i princip konstanta över hela beräkningsperioden. De olika scenarierna visar såväl total

19

Se förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundade ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Redovisningarna ges ut i publikationen Pensionssystemets årsredovisning.

genomsnittspension i procent av genomsnittsinkomst för olika årskullar som inkomstpensionens och premiepensionens respektive bidrag till denna genomsnittspension. Scenarierna visar vilket bidrag som premiepensionssparandet kan förväntas ge utifrån de val som de individuella pensionsspararna gjort.

Scenarierna utgår från att pensionsspararna går i pension vid 65 års ålder, men visar också effekterna på den genomsnittliga pensionsnivån (genomsnittspension i procent av genomsnittsinkomst) vid en förlängning av förvärvslivet så att livslängdsökningens effekt på pensionsnivån neutraliseras.

I basscenariot antas premiepensionen ge en avkastning om i genomsnitt 3,25 procent samtidigt som tillväxten i snittinkomst antas vara 2,0 procent. Resultatet för olika årskullar blir följande.

Diagram 2.1 Genomsnittspension vid 65 år i procent av genomsnittsinkomst, basscenariot

Källa: Pensionssystemets årsredovisning 2004.

För de yngsta årskullarna beräknas premiepensionen uppgå till i genomsnitt nära 10 procent av snittinkomsten och inkomstpensionen till omkring 42 procent av snittinkomsten. Premiepensionens andel av den allmänna pensionen i basscenariot beräknas för de yngsta årskullarna följaktligen till omkring 19 procent.

I det optimistiska scenariot antas premiepensionssystemet ge en avkastning om i genomsnitt fem procent samtidigt som tillväxten i

snittinkomst antas vara 2,8 procent. Resultatet för olika årskullar blir följande.

Diagram 2.2 Genomsnittsinkomst vid 65 år i procent av genomsnittsinkomst, optimistiskt scenario

Källa: Pensionssystemets årsredovisning 2004.

För de yngsta årskullarna beräknas i det optimistiska scenariot premiepensionen uppgå till omkring 12 procent av snittinkomsten och inkomstpensionen till omkring 42 procent. Premiepensionens andel av den allmänna pensionen i det optimistiska scenariot beräknas följaktligen till omkring 22 procent för de yngsta årskullarna.

I det pessimistiska scenariot antas premiepensionssystemet ge en avkastning på i genomsnitt en procent samtidigt som tillväxten i snittinkomst antas vara en procent. Resultatet för olika årskullar blir följande.

Diagram 2.3 Genomsnittsinkomst vid 65 år i procent av genomsnittsinkomst, pessimistiskt scenario

Källa: Pensionssystemets årsredovisning 2004.

För de yngsta årskullarna beräknas i det pessimistiska scenariot premiepensionen uppgå till omkring 8 procent av snittinkomsten och inkomstpensionen till omkring 40 procent. Premiepensionens andel av den allmänna pensionen i det pessimistiska scenariot beräknas följaktligen till omkring 17 procent för de yngsta årskullarna.

Andra former av pensionssparande

Pensionssystemet brukar beskrivas i termer av tre pelare. Den första pelaren utgörs av statlig pension, den andra av avtalade tjänstepensioner och den tredje pelaren av privata pensionsförsäkringar.

Den enskildes totala pension kommer således från flera håll än från ålderspensionssystemet. Omkring 90 procent av de förvärvsarbetande får även kollektivavtalad tjänstepension från sina arbetsgivare. Dessa tjänstepensioner regleras i överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter i fyra avtalsområden. I likhet med premiepensionssystemet är tjänstepensionerna till vissa delar premiebaserade. De kollektivavtalade tjänstepensionerna skiljer sig åt beträffande startålder. Till skillnad från premiepensionssystemet börjar intjäningen från som lägst 21 års ålder.

Tabell 2.3 Avgiftsbestämda kollektivavtalade tjänstepensioner

Privatanställda

inom LO-området

Kommunal- och landstingsanställda

Privatanställda tjänstemän

Statsanställda

Startålder 21 år 21 resp. 28 år 28 år 23 resp. 28 år

Inbetalningar 3,5 % av pensionsmedförande lön

Från 21 års ålder: 3,5–4,5 % av pensionsgrundande inkomst under taket.

Från 28 årsålder: 1–1,1 % av inkomsten över taket.

2 % av årslön Från 23 års ålder: 2,3 % av pensionsgrundande inkomst upp till 30 inkomstbasbeloipp.2,3 procent av årslön från och med 23 års ålder.

Från 28 års ålder: 2,0 procent av lönesumman

Källa: SOU 2003:91.

Många pensionssparare har också ett privat pensionssparande. Det finns ca 2,9 miljoner pensionsförsäkringar enligt Sveriges Försäkringsförbund. Av dessa är ca 80 procent traditionella pensionsförsäkringar och ca 20 procent fondförsäkringar.

20

Nysparandet i pri-

vata pensionsförsäkringar är omkring dubbelt så stort som premieinsättningarna i premiepensionssystemet. Sparandet i det systemet är storleksmässigt omkring en femtedel i förhållande till såväl det privata pensionssparandet i hushållens portfölj av finansiella tillgångar som pensionssparandet i tjänstepensioner.

20

Uppgifter från Sveriges Försäkringsförbund. Antalet personer som pensionssparar är lägre än 2,9 miljoner eftersom en person kan ha fler än en pensionsförsäkring.

Diagram 2.4 Olika former av pensionssparande

Källor: Finansinspektionens Sparbarometer, SCB och PPM.

21

.

Övrigt finansiellt sparande

Det övriga finansiella sparandet kan också användas för pensionsändamål. Detta sparande har genomgått stora förändringar under de två senaste decennierna. Detta framgår av tabell 2.4

Tabell 2.4 Övrigt sparande i hushållens finansiella tillgångar i procent av totala finansiella tillgångar

22

Sparform 1980 1990 2004 Bankinlåning 8,86 % 5,23 % 3,25 % Obligationer 13,15 % 9,39 % 4,07 % Aktier 8,56 % 15,22 % 19,19 % Fondandelar 0,41 % 10,55 % 14,21 % Källa: SCB.

21

Siffrorna för det individuella försäkrings- och pensionssparandet inkluderar inte sparandet i premiepensionssystemet.

22

Fondandelar exkluderar fondandelar i försäkringssparande. Procentsatserna är beräknade på summan av de finansiella tillgångarna exklusive bostadsrättsandelar och kollektivt försäkringssparande samt statens försäkringssparande.

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750

2000

2001

2002

2003

2004

Miljarder kr

Individuellt försäkringssparande i hushållens finansiella portfölj Försäkringssparande i tjänstepensioner i hushållens finansiella portfölj

Individuellt pensionssparande (IPS) i fondandelar i hushållens finansiella portfölj Fondförsäkringstillgångarna i Premiepensionssystemet

Nysparande i individuella försäkringar Premieinsättningar i Premiepensionssystemet

Aktier och fondandelar har ökat sin andel av de finansiella tillgångarna.

Fonder har sedan länge varit en del av det allmänna privata sparandet. 1978 infördes skattesubventioner för sparande i så kallade skattefonder och skattesparkonton. Sparandet i skattefonderna byggde på månatliga insättningar, som placerades i svenska börsaktier. Denna sparform kom senare att ersättas av s.k. allemansfonder. Dessa initiativ bidrog till att det regelbundna månadssparandet i aktier och fonder blev en del av många svenskars privatekonomi och kom att prägla sparbeteendet i landet. Omkring 72 procent av alla vuxna i åldern 18–74 år har ett vanligt fondsparande utöver premiepensionen.

23

När premiepensionssystemet infördes hade

många människor erfarenhet av fondsparande i allmänhet.

Även om övrigt fondsparande och direkt ägda aktier kan användas för pensionsändamål, skiljer sig detta sparande i några väsentliga avseenden från sparandet inom ramen för premiepensionssparandet. De förstnämnda sparformerna omfattar exempelvis inte nödvändigtvis ett lika långt tidsperspektiv som sparandet inom ramen för premiepensionssystemet.

23

Uppgift från rapporten ”Fondsparande i ett 10-årsperspektiv 1994–2004”, utgiven av Fondbolagens Förening..

3. Pensionsspararnas förutsättningar för pensionsförvaltning

3.1. Teoribildning kring individers beslutsfattande

Av utredningsdirektiven framgår att pensionsspararnas förutsättningar att förvalta sin premiepension bör vara en viktig parameter när premiepensionssystemet skall utvärderas och reformeras. I detta kapitel beskrivs den forskning som bedrivits kring individers beslutsfattande och som ligger till grund för utredningens arbete.

Inom forskningsområdet behavioral finance, som för samman teoribildningen inom framför allt psykologi och finansiell ekonomi, finns resultat som visar att individer i många situationer inte fattar beslut utifrån principerna om förväntad nyttomaximering, eftersom de har svårt att analysera komplexa beslutssituationer med osäkra utfall. Istället fattar de beslut med hjälp av genvägar och tumregler.

Ett annat forskningsresultat är att individer ofta har en för stark tilltro till den egna förmågan.

1

Självöverskattning är ett vanligt stu-

derat fenomen inom psykologin. Studier av självöverskattning vid finansiella beslut har visat att detta är ett vanligare fenomen när någon har ofullständig kunskap (”halfway knowledge”) och tror att kunskapen är större än vad den är. Detta innebär till exempel att kunskapen används utan försök att skaffa den ytterligare information som egentligen behövs. Individer skiljer också ofta på vem som har ansvaret för goda respektive dåliga utfall, vilket riskerar förstärka övertron på den egna förmågan.

2

Det finns en tendens att överskatta den information som man har när man samlat mycket information. Förtroendet för en bedömning eller ett beslut tenderar att växa ju mer information man har, men kvaliteten på beslutet sjunker snarast vid större mängder information. Endast en liten del av informationen utnyttjas.

1

Anderson (2004).

2

Hirshleifer (2001).

I en experimentell studie genomförd av psykologer visade sig självöverskattningen växa med ökad erfarenhet. Självöverskattning innebär också att vinster blir mindre överraskande och uppfattas som självklara medan förluster upplevs som svårförklarliga och smärtsamma.

3

Dessutom värnar individer sin upplevda kompetens

genom att inte erkänna att felaktiga beslut har fattats.

4

Detta tyder

på att det är mycket svårt att avgöra när och om den enskildes kunskaper är tillräckliga. Det visar på ett starkt behov av beslutsstöd och hjälp med uppföljning av fattade beslut.

Det är vidare svårt att rubba individers uppfattning om en specifik frågeställning med ny information som strider mot den befästa uppfattningen. Ny information som stärker den på egen erfarenhet baserade uppfattningen tas däremot gärna emot. Ny information måste vara mycket övertygande för att uppväga vad erfarenheten säger.

5

I annat fall blir det den egna erfarenheten som formar för-

väntningarna trots att många nya faktorer skulle behöva beaktas. Osäkerhet om framtiden kan innebära att individer endast kan vara delvis rationella och det finns en gräns för i vilken utsträckning individer klarar att söka efter den bästa lösningen – individer nöjer sig därmed med ett tillfredsställande resultat.

6

En följd av detta är att befintlig kunskap används utan att ytterligare information eftersöks, trots att det kan behövas. Särskilt som det är förenat med kostnader att inhämta kunskap, framförallt i termer av tid. Det finns därför en gräns för hur stor effekt som inlärning kan förväntas få på det slutliga resultatet. Möjligheten att inom överskådlig tid höja den allmänna kunskapsnivån kring finansiellt sparande är små, samtidigt som det står klart att sådana initiativ på längre sikt kan förbättra människors förmåga att göra finansiella val.

7

3

Mellers 2000.

4

Brehmer (1992).

5

Wärneryd 2004.

6

Termen bounded rationality syftar till att beskriva detta, se t.ex. Simon (1955) och Cyert

and Marsh (1963).

7

Studier i USA av delstater som infört uppdrag till utbildningsväsendet om så kallad ”finan-

cial education” visar att det tar tid för sådana reformer att få genomslag, se t.ex. Bernheim et al (2001).

3.2. Svårigheter i långsiktig pensionsförvaltning

Utredningens bedömning: Att sätta samman och därefter förvalta en portfölj avsedd för pensionssparande är en komplex process. Det krävs såväl kunskaper som engagemang för att resultatet skall bli lyckat. Alla pensionssparare kan dock inte förväntas ha tillräckliga kunskaper eller engagemang för att förvalta en fondportfölj. En pensionssparare som väljer att förvalta sin fondportfölj själv behöver erbjudas ett väl utformat beslutsstöd medan den pensionssparare som väljer att lämna ifrån sig placeringsbesluten skall få en placering som är anpassad efter pensionsspararens behov.

Pensionsreformen innebar att pensionsspararen fått ansvaret för förvaltningen av sina premiepensionsmedel. Premiepensionen är beroende av de placeringsbeslut som spararen fattar. Inledningsvis har generella iakttagelser av individer som beslutsfattare behandlats. I det följande behandlas vilken betydelse dessa iakttagelser kan ha för pensionsspararnas förutsättningar att förvalta premiepensionsmedlen.

Utgångspunkten för premiepensionssystemet är att pensionsspararna skall välja fonder och sätta samman och förvalta en fondportfölj. Förvaltning av pensionsmedel är emellertid ett område som i hög utsträckning kräver förmåga till s.k. dynamiskt beslutsfattande. Begreppet dynamiskt beslutsfattande kan sammanfattas på följande sätt:

  • Det krävs ofta en sekvens av delbeslut för att det slutliga beslutet skall kunna fattas.
  • Enskilda delbeslut i beslutssekvensen är beroende av varandra.
  • Beslutsfattandet påverkas negativt om det förutsätter att beslutsfattaren avgränsar och bedömer varje beslutssteg var och ett för sig.

För att kunna sätta samman en fondportfölj i premiepensionssystemet krävs, som inom all kapitalförvaltning, att pensionsspararen fattar en serie sammanhängande och av varandra beroende beslut. Kännetecknande är att varje enskilt beslut kräver noggranna överväganden. Pensionsspararen bör besluta vilken den risknivå som placeringen skall exponeras mot; samt premiepensionsmedlens fördelning mellan olika tillgångsslag. Genom att kombinera tillgångsslag med olika riskegenskaper uppnås en diversifiering i fond-

portföljen. På detta sätt kan en effektiv portfölj sättas samman som maximerar avkastningen vid en given risknivå. Pensionsspararen skall vidare välja vilken fondförvaltare som skall få förvaltningsuppdraget. Innan själva förvaltarvalet bör pensionsspararen också ta ställning till vilken förvaltningsmodell som skall väljas, dvs. vilken fondtyp som medlen skall placeras i (generationsfond, blandfond eller i systemets tillgångsslagsfonder (aktie- och räntefonder). Detta beslut är viktigt eftersom de olika fondtyperna representerar olika förvaltningsformer som ställer olika krav på uppföljning från pensionsspararnas sida (se kapitel 11). Forskningen kring dynamiskt beslutsfattande visar att individer är dåliga på att formulera mål, lära av erfarenhet och att se de indirekta konsekvenserna av ett beslut.

8

Individer glömmer lätt relevant information och kapacite-

ten att hantera många faktorer på en gång är begränsad. En särskild svårighet med pensionssparande i allmänhet och sparande i premiepensionssystemet i synnerhet är att sparandet är mycket långsiktigt. Detta ökar komplexiteten i beslutsfattandet och ställer stora krav på kontinuerlig uppföljning av fattade beslut.

Att sätta samman och därefter förvalta en portfölj avsedd för pensionssparande är alltså en komplex process. När det gäller pensionsspararnas förutsättningar att klara av detta i premiepensionssystemet gör utredningen bedömningen att det krävs såväl kunskaper som engagemang för att resultatet i slutändan skall bli lyckat. Alla pensionssparare kan dock inte förväntas ha tillräckliga kunskaper eller engagemang för att förvalta en fondportfölj. Sammantaget gör utredningen därför följande bedömning. En pensionssparare som väljer att förvalta sin fondportfölj själv behöver erbjudas ett väl utformat beslutsstöd medan den pensionssparare som väljer att lämna ifrån sig placeringsbesluten skall få en placering som är anpassad till pensionsspararens behov (se vidare resonemang i kapitel 7).

Nedan följer exempel av olika svårigheter som pensionssparare ställs inför i sin pensionsförvaltning. Exemplen är tagna från forskningen kring pensionssparares beteenden.

8

Brehmer (1992).

Premiepensionen är en del av en helhet

Normalt ökar pensionsspararnas inkomst fram till ungefär 55 års ålder för att sedan långsamt minska fram till pensioneringen. Efter pensioneringen är inkomsten på en låg konstant nivå. Pensionssparande blir därför ett verktyg att fördela konsumtion och sparande över livscykeln.

Eftersom syftet med pensionssparandet är att jämna ut konsumtionen över tid måste pensionsspararen också ta hänsyn till sina övriga tillgångar. Risken i premiepensionssystemet kan inte betraktas isolerat. Hänsyn måste också tas till risken i individens övriga investeringar.

Övergripande består en pensionssparares totala förmögenhet av två delar. Den första delen består av finansiella och reala tillgångar, den andra av pensionsspararens humankapital. Pensionsspararen kan ha ett finansiellt sparande på annat håll än inom ålderspensionssystemet, t.ex. genom sin tjänstepension eller sitt privata pensionssparande. Värdet av en individs humankapital består av nuvärdet av all framtida inkomst från förvärvsarbete. Även om humankapitalet inte är omsättningsbart, är det ofta den största delen av en individs totala förmögenhet. Detta gäller särskilt för yngre som i regel har betydligt mer humankapital än finansiellt kapital.

Investeringen i humankapitalet är för de allra flesta pensionssparare förknippad med en låg risk, motsvarande risken i en obligationsinvestering. Det beror på att löneinkomsten för de allra flesta människor varierar förhållandevis lite över tiden. Det betyder att individen vid unga år kan ha en hög risk i sitt finansiella sparande utan att risken i individens samlade portfölj blir hög – individens humankapital är stort och kompenserar för risken i de finansiella placeringarna. Närmare pensioneringen är humankapitalet mindre vilket betyder att risken i den finansiella placeringen bör dras ned.

Storleken på pensionsspararens förväntade inkomstpension är relaterad till såväl värdet på individens humankapital som värdet på pensionsspararkollektivets humankapital, eftersom inkomstpensionen utvecklas i takt med tillväxten i den svenska ekonomin.

9

Risken

i denna ”placering” är därmed låg och kan jämställas med en obligationsplacering.

Vid valet av hur premiepensionsmedlen skall placeras, bör pensionsspararen således ta hänsyn till risken i sitt humankapital. Genom att ta sådan hänsyn vid placeringsvalet kan pensionsspararen

9

För vissa pensionssparare påminner risken i humankapitalet mer om en aktieplacering.

balansera riskerna i förvaltningen av premiepensionsmedlen mot riskerna i inkomstpensionen och det övriga pensionssparandet. Även garantipensionen är här av betydelse. Denna beror emellertid inte på det verkliga utfallet i premiepensionen, utan endast på en schablonberäknad premiepension

Beträffande sambandet mellan placeringsval och risk i humankapital visar statistisk analys å ena sidan att pensionssparare i yrken med hög arbetslöshet är mindre benägna att investera i fonder med hög risk, vilket skulle tyda på ett rationellt val. Å andra sidan visar resultaten att pensionssparare som har låga inkomster tar högre risker än vad som är motiverat.

10

Pensionsspararnas syn på valfrihet

Det kan tyckas vara en självklarhet att fler valmöjligheter är bättre. Inom psykologin framhålls att möjligheten till personligt val ökar individers motivation, känsla av kontroll, utfall och generella välbefinnande. De flesta studier av individuella val är emellertid gjorda i experiment i vilka antalet alternativ är begränsat. Under senare år har psykologer intresserat sig för vad som händer när valmängden ökar från ett litet till ett stort antal alternativ. Resultatet från dessa studier visar att när antalet alternativ ökar och skillnaden mellan de olika alternativen blir mindre, får individer allt svårare att fatta beslut. Individer uppger att de tycker om själva processen men att de är mer osäkra på vad det ”rätta valet” är när valmängden är stor. Resultatet blir i dessa fall att de avstår från att välja.

11

Det har med hjälp av experiment gjorts särskilda undersökningar om vad individer tycker om att själv välja sammansättningen av sina pensionsportföljer. Experimenten syftade till att undersöka om individer föredrar den egna portföljen framför median- eller genomsnittsportföljen för alla pensionssparare i systemet. I ett experiment ombads universitetsanställda i Kalifornien som omfattades av en tjänstepension med finansiella konton att rangordna utfallet från tre portföljer utan att veta vilken som var vilken.

12

Utfallet mättes

som den förväntade pensionsinkomsten från placeringsvalet och de tre portföljerna bestod av den försäkrades egen portfölj, den genomsnittliga portföljen bland alla försäkrade och medianportföljen

10

Se Palme och Sundén (2004).

11

De gjorda experimenten omfattade val mellan olika marmelad- och chokladsorter, Iygengar och Lepper (2000) och Lowenstein (1999).

12

Benartzi och Thaler (2002).

bland alla pensionsspararna i systemet. De anställda rankade medianportföljen som den bästa medan den egna portföljen kom på sista plats.

I ett annat experiment fick anställda vid ett företag med ett liknande system som premiepensionen möjlighet att låta företaget utforma portföljen. De som inte ville ha företagets portfölj tilläts göra sitt eget val bland ett stort utbud av fonder. De anställda fick sedan ranka sin egen portfölj, den som valts av företaget och en genomsnittlig portfölj efter avkastning och risk. En majoritet av de anställda (även de som valt sin egen portfölj) ansåg att den tillgångsfördelning som valts av företaget var den bästa.

En förklaring till resultaten i experimenten är att pensionssparare har svårt att välja en sammansättning av fonder som matchar den egna riskprofilen. Detta kan bl.a. bero på att preferenser inte är entydiga eller att det är svårt att omsätta en riskpreferens till en fondportfölj.

Slutsatsen är att ett stort antal alternativ kan vara passiverande. När ett basalternativ erbjuds i fonderande pensionsordningar har det också visat sig att pensionssparare har en benägenhet att välja detta alternativ i stor utsträckning (default bias).

13

Det har också

visat sig att pensionssparare har en tendens att föredra placeringsalternativ som inte kräver någon aktivitet eftersom de är av uppfattningen att det finns anledning att i större utsträckning ångra ett aktivt beslut än ett passivt (omission bias).

14

Om dessa tendenser

blir framträdande, finns en risk för att pensionssparare i betydande utsträckning inte väljer en risknivå som passar deras specifika situation.

Brister i diversifiering

Studier på amerikanska data visar att pensionssparare sällan diversifierar sina portföljer utan har antingen för hög koncentration av aktier eller räntebärande tillgångar i sin portfölj.

15

Individer som trots allt försöker diversifiera sina portföljer följer ofta enkla tumregler. Detta gäller i synnerhet om utbudet av fonder

13

Johnson et al (1992).

14

Spranca et al (1991) och Kahneman och Miller (1986). Detta i kombination med riskaversion innebär att eventuell nytta som uppkommer genom aktivitet är mindre än den nyttoförlust som skulle uppkomma om individen ångrade sin inaktivitet, se Baron och Ritov (1994).

15

Munnell och Sundén (2004).

är stort. En sådan tumregel är den s.k. 1/n-strategin, vilken innebär att pensionspengarna fördelas lika mellan antalet alternativ.

16

En

sådan strategi skulle kunna leda till en diversifierad portfölj, men om utbudet av fonder är stort och domineras av aktiefondskategorier, tenderar strategin att leda till en alltför stor aktieandel i portföljen. I premiepensionsvalet är pensionsspararen begränsad till att välja fem fonder, så det är inte möjligt att följa en 1/n-strategi. En variant av en enkel tumregel i premiepensionsvalet skulle kunna vara att fördela premiepensionsmedlen i lika stora delar bland de valda alternativen så att det sker en uppdelning mellan de olika kategorier som fonderna placerats i.

Ett annat vanligt misstag är att investera en alltför stor andel i tillgångar i sitt eget land (home bias) eller i det egna företaget eller sektorn.

17

En sådan strategi innebär att risken i de finansiella

tillgångarna exponeras mot samma region eller sektor som humankapitalet exponeras mot. En förklaring till varför individer väljer en sådan strategi är att de känner större förtroende för den egna ekonomin eller sektorn och tycker sig ha bättre kunskaper om dess framtida utveckling.

18

För en svensk investerare som placerat på

detta sätt blir resultatet att en nedgång i den svenska ekonomin inte bara påverkar värdet på humankapitalet utan också värdet på det finansiella kapitalet. Åtminstone en del av pensionskapitalet bör placeras i utländska tillgångar för att en diversifiering skall uppnås.

Svårigheter förknippade med att utvärdera fondförvaltares kvalitet

Det är svårt för pensionsspararna att bedöma fondförvaltares och fonders kvalitet. Pensionssparande är som nämnts långsiktigt och en slutlig utvärdering av hur framgångsrik förvaltningen varit ges inte förrän pensionen börjar betalas ut. Som en konsekvens av detta kan pensionssparare ha en benägenhet att välja kända fondbolag. Det innebär t.ex. att nationella fondförvaltare väljs framför utländska fondförvaltare och att fondförvaltare med etablerade varumärken väljs framför fondförvaltare med svagare varumärken.

16

Benartzi och Thaler (2001).

17

”Home bias” har under de senaste åren blivit ett etablerat begrepp och har dokumenterats i ett flertal studier inom olika discipliner. Se till exempel Lewis (1999).

18

Den så kallade ”halo”-effekten kan vidare tjäna som förklaring till detta fenomen. I Hirshleifer (2001) ges ett antal referenser som visat att individer när de finner positiva karaktäristika i ett fenomen också har lättare att anse att det finns övriga positiva karaktäristika för det specifika fenomenet.

Det är också vanligt att pensionssparare väljer beslutskriterier som historisk aktiv avkastning och avgifter.

Studier har visat att sparare tenderar att välja fondförvaltare som varit framgångsrika, t.ex. överträffat sitt index under ett par års tid. Utifrån detta kan pensionssparare dra för starka slutsatser om att den tidigare prestationen tyder på att förvaltaren även fortsättningsvis kommer att vara skickligare än genomsnittet. Det finns studier på amerikanska data som visar att det finns viss sannolikhet att en fond som presterar ett dåligt aktivt resultat löper risk att fortsätta göra det.

19

Däremot finns inga belägg för att en fond med

bra avkastning fortsätter att vara bra.

En annan faktor som kan användas av pensionssparare som urvalskriterium är fondavgifter. Avgifter är emellertid inte nödvändigtvis relaterade till fondens kvalitet. Ett flertal studier pekar på att det är svårt att påvisa ett entydigt positivt samband mellan avgifter och avkastning.

20

En studie av efterfrågan på indexfonder

visar att oerfarna fondväljare trots detta i stor utsträckning väljer dyrare fonder, eftersom det finns en förväntan om att aktiva förvaltare kommer att vara skickligare och därmed leverera en bättre avkastning.

21

I premiepensionssystemet har fonder med låga avgif-

ter visat sig vara populära bland pensionsspararna (se kapitel 4).

Avsaknad av justeringar över tid

Det krävs löpande justeringar i portföljen eftersom aktier och räntebärande tillgångar har olika risk och förväntad avkastning. Den tillgångsfördelning mellan aktier och räntebärande tillgångar som ursprungligen valdes kommer därmed att förändras. Normalt förväntas aktier ha en högre avkastning än räntebärande värdepapper på lång sikt Detta innebär, såvida inte portföljen rebalanseras, att andelen aktier och därigenom risknivån kommer att öka över tiden.

Portföljen behöver även justeras med hänsyn till att pensionsspararnas riskprofil förändras i takt med att de närmar sig pensionsåldern. Detta beror på riskfördelningen mellan finansiellt kapital och humankapital. Ju närmare pensionsåldern pensionsspararen är, desto lägre blir värdet på humankapitalet, eftersom antalet

19

Hendricks, Patel och Zeckhauser (1993), Carhart (1997), Christopherson, Ferson och Glassman (1998).

20

Se t.ex. Dahlquist, Engström & Söderlind (2000), Bechman & Ragnvid (2004), Blake et al (1993), Gruber (1996), Carhart (1997) och Wermers (2000).

21

Hortacsu och Syverson (2004).

kvarvarande arbetsföra år blir färre. Samtidigt ökar det finansiella kapitalet över tid. För att balansera risken i det totala kapitalet bör aktieinnehavet minska med åldern. Studier på amerikanska data visar emellertid att individer sällan rebalanserar eller ändrar tillgångsallokering trots att de närmar sig pensionsåldern.

4. Fondutbudet och pensionsspararnas förvaltning

4.1. Utbudet av placeringsalternativ i premiepensionssystemet

Utbudet av fonder i premiepensionssystemet har ökat kraftigt sedan starten. Vid tidpunkten för det första fondvalet 2000 deltog drygt 450 fonder i systemet. I slutet av september 2005 hade cirka 82 förvaltare anmält 705 fonder i systemet. I genomsnitt hade varje fondbolag 8.6 fonder anmälda och den fondgrupp med mest fonder hade 36 fonder anmälda.

Fonderna i premiepensionssystemet är ordnade i fondtyperna räntefonder, aktiefonder, blandfonder och generationsfonder. Av premiepensionssystemets fonder är cirka 17 procent räntefonder, 72 procent aktiefonder, 7 procent blandfonder och 4 procent av räntefonder.

Dessa fondtyper kan översiktligt beskrivas på följande sätt. Räntefonder placerar 100 procent av kapitalet i räntebärande värdepapper utgivna av en stat, ett företag eller ett kreditinstitut. Aktiefonder placerar minst 75 procent av fondens kapital i marknadsnoterade aktier eller i andra värdepapper där värdeutvecklingen är kopplad till aktier. Många aktiefonder placerar dock betydligt större del än 75 procent i sådana värdepapper. Blandfonder placerar i både aktier och räntebärande värdepapper. En förvaltare för en blandfond bestämmer vilken sammansättning av aktier och räntebärande värdepapper fonden skall ha beroende på vilken förväntan förvaltaren har på framtida avkastning på respektive tillgångsslag. Generationsfonder placerar i både aktier och räntebärande värdepapper. En förvaltare för en generationsfond omplacerar medel från aktier till räntor i takt med att fondandelsägarna blir äldre.

Varje fondtyp är sedan indelad i olika fondkategorier. För närvarande delas fondutbudet in i 30 fondkategorier. I tabell 4.1 nedan presenteras uppgifter om vilka fondkategorier som för närvarande ingår i premiepensionssystemet. Uppgifterna i tabellen är beräk-

nade exklusive Premiesparfonden, som står för 32 procent av det totala kapitalet.

Tabell 4.1 Premiepensionssystemets fondutbud indelat i olika kategorier (exklusive Premiesparfonden)

1

Fondtyp Fondkategori Antal

fonder

Andel av marknadsvärdet

Volatilitet, 3 år

Aktiefonder Sverige

Sverige småbolag Sverige index Svenska och utländska aktier Norden Europa Euroland Europa/Euroland småbolag Europa/Euroland index Nordamerika och USA Asien och Fjärran Östern Global Nya marknader Östeuropa Japan Övriga länder IT och kommunikation Läkemedel Övriga branscher

38 10

8 11 16 47 12 16

7 45 46 59 28 31 29 22 28 19 34

15,2 %

2,0 % 2,8 %

10,3 %

2,0 % 3,2 % 0,7 % 1,0 % 0,9 % 1,9 % 2,0 % 8,1 % 1,1 % 7,0 % 0,8 % 0,9 % 2,7 % 5,7 % 5,4 %

17

19 17 15 18 15 17 14 16 18 20 15 21 22 22 18 26 19 19

Blandfonder Svenska aktier och räntor Svenska och utländska aktier samt räntor Utländska aktier och räntor

6 18

27

0,2 % 4,2 %

1,1 %

9

9

8

Generationsfonder Pension om mindre än 10 år Pension om mindre än 20 år Pension om mer än 20 år

7 7 16

3,6 % 5,4 % 8,2 %

12

15 15

Räntefonder Sverige kort

Sverige lång Sverige realränta Europa och Euroland Övriga utländska

22 24

4 28 39

1,0 % 2,3 % 0,2 % 0,1 % 0,2 %

0

3 5 4 9

Totalt 704 100 % Källa: PPM.

1

Uppgifterna är från sista september 2005.

Som framgår av högra kolumnen i tabell 4.1 skiljer sig de olika fondkategorierna i premiepensionssystemet med avseende på deras risknivå mätt som historisk volatilitet. Dessutom finns en stor spridning inom respektive fondkategori i detta avseende I diagram 4.1 nedan illustreras skillnaden i risknivå inom varje kategori.

2

Stap-

larna i diagrammet visar den genomsnittliga volatiliteten för respektive fondkategori och strecken visar skillnaden mellan de fonder som haft högst respektive lägst volatilitet inom respektive kategori.

Diagram 4.1 Risken i fondutbudet per kategori

Källa: PPM.

Av tabell 4.1 framgår också att fonderna i de olika fondkategorierna har attraherat pensionssparare i olika utsträckning. Exkluderas Premiesparfonden är fonderna inom aktiefondskategorierna Sverige och Sverige och Utländska aktier tillsammans mest populära bland pensionsspararna. Det finns också en betydande skillnad i popularitet också mellan olika fonder på fondnivå. Kapitalet per pensionssparare (marknadsvärdet som andel av antal gjorda val) varierar en hel del mellan olika fonder. För cirka 500 av de drygt 700 fonderna varierar det placerade kapitalet mellan 5 000 och

2

Risken är mätt som volatilitet i årstakt.

Volatilitet 2002-2004 (medel, max, min)

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Sve rig e

S v erige sm å bola g

Sverige ind e x

Sv.akt ie r + ut l. aktier

Norde n

Europ a

Eu ro la nd

E u ro p a /E u rol an d s m åb ol ag

E u rop a/Eu rolan d ind e x

N o rd am er ik a o c h U S A

A s ie n o c h F jär ra n ös te rn

Glo bal

Nya markna d e r

Öst europ a

Japa n

Övriga län der

IT och kommun ika tion

L ä ke m e de l

Övriga bran scher

Sve n ska aktier o c h rän tor

Sv.a ktier + u tl.akt ie r + sv.rän tor

Utlän d ska aktie r o c h rä ntor

Pen sion om m in d re ä n 1 0 å r

Pen sion om m in d re ä n 2 0 å r

Pe n s io n o m m e r än 20 år

Sverige kort

Sverige lån g

S v erige r e alränt a

E u ro pa oc h Eu ro la nd

Ö v ri ga ut lä nd ska

%

10 000 kronor per pensionssparare. I diagram 4.2 illustreras fördelningen av kapitalet i systemet i antalet fonder exklusive Premiesparfonden.

Diagram 4.2 Fondernas andel av totala kapitalet

Källa: PPM.

En slutsats som kan dras från diagram 4.2 är att en stor del av systemets samlade kapital är placerat i ett begränsat antal fonder. Cirka 150 fonder står för cirka 90 procent av kapitalet exklusive Premiesparfonden. Många fonder i systemet har alltså en mycket begränsad kapitalandel. Nästan hälften av de fonder som ingår i systemet har en mindre kapitalandel än en tiondels promille av premiepensionssystemets totala kapital. Av systemets drygt 700 fonder har cirka 550 fonder en lägre kapitalandel än en promille.

4.2. Redovisning av pensionsspararnas avkastning

4.2.1. Utvecklingen på de finansiella marknaderna

3

När avkastningen i premiepensionssystemet belyses måste hänsyn tas till de omvärldsfaktorer som har påverkat pensionsspararnas avkastning. Även om pensionsspararnas fonder minskat i värde kan förvaltningen av kapitalet ha varit framgångsrik vid en jämförelse med relevanta index. En allsidig utvärdering av förvaltningen förutsätter att den erhållna avkastningen kan relateras till något mått på den risk förvaltningen inneburit.

Utvecklingen på de finansiella marknaderna under perioden efter första valet 2000 kännetecknas av ytterligheter. Tre år med svag utveckling har följts av två år med stark utveckling. Under perioden har de finansiella förhållandena varit expansiva och gynnat återhämtningen i den reala ekonomin. De senaste två åren har företagens vinstutveckling varit stark, vilket bidragit till betydande börsuppgångar. Efter tre år av fallande börsutveckling steg MSCI:s världsindex med 25,8 procent under 2003 och med 11,8 procent under 2004. Stockholmbörsen hade en likartad utveckling som de internationella börserna och utvecklades svagt till och med augusti för att under resten av 2004 stiga kraftigt. Under hela 2004 steg Stockholmsbörsen, mätt med SAX-index, med 16,4 procent.

Tabell 4.2 Aktiemarknadernas avkastning 2001–2004 (%).

2004 2003 2002 2001

Sverige 21,3 34,2 -34,7 -11,5 Europa 12,7 20,3 -29,1 -16,1 USA 10,7 29,2 -22,8 -12,0 Japan 10,9 23,0 -18,6 -18,8 Världen 11,8 25,8 -24,0 -13,9 Avkastning inklusive aktieutdelningar, lokal valuta. Sverige: SIX portfolio return index, Europa: Europe MSCI gross return index, USA: USA MSCI gross return index, Japan: Japan MSCI gross return index, världen: World MSCI gross return index. Källa: Skr 2004/2005:130.

Samtidigt har inflationen och den reala räntan varit låg, bland annat som en följd av den fördjupade globaliseringen och ökade konkurrensen i världsekonomin. Perioden har också kännetecknats av betydande skillnader i tillväxt mellan olika länder. Förenta staterna

3

För en utförligare beskrivning av utvecklingen på de finansiella marknaderna under dessa

år, se skr. 2004/2005:130.

och många tillväxtländer har uppvisat en stark tillväxt medan Europa och Japan har utvecklats svagt. Dollarn har försvagats mot euron, från en historiskt stark kurs 2000 till en förhållandevis svag kurs 2004 och 2005. På obligationsmarknaden föll under perioden räntorna till historiskt låga nivåer. Kreditspreaden, ränteskillnaden mellan stats- och företagsobligationer, har fallit från mycket höga till historiskt låga nivåer. Sedan 2000 har den övergripande trenden på räntemarknaden varit fallande. Fallande räntor betyder stigande priser på obligationer, varför avkastningen på obligationsstocken har varit hög under perioden 2001–2004.

Tabell 4.3 Statsobligationsmarknadernas avkastning 2001–2004 (%)

2004 2003 2002 2001 Sverige 8,6 5,0 9,0 2,6 Tyskland 7,4 3,9 9,3 5,1 USA 3,7 2,4 12,2 6,5 Tillväxtekonomier 11,7 25,5 13,1 1,4 I lokal valuta. JP Morgan Government Bond index, EMBI Global. Källa: Skr 2004/2005:130.

Beträffande utvecklingen på valutamarknaden har kronan med undantag för 2001 haft en relativt stabil växelkurs mot euron och en tydligt stigande trend mot dollarn under åren 2001–2004. Sedan hösten 2001 har kronan stärkts och stabiliserats ända fram till det första halvåret 2005 då kronan försvagats i förhållande till dollarn.

4.2.2. Pensionsspararnas resultat

Eftersom nya pensionsrätter tjänas in och nya medel varje år sätts in får börsnedgången i periodens början mindre och mindre betydelse. Under år 2005 passerade värdet på fondförmögenheten för första gången de sammanlagda insättningarna och vid slutet av september månad uppgick värdeökningen till 21 miljarder kronor, se diagram 4.3.

Diagram 4.3 Ackumulerat insatt belopp samt fondförmögenhet, mdkr

Källa: PPM.

Relationen mellan marknadsvärde och inbetald pensionsrätt kan användas för att illustrera hur det gått för spararna i sin förvaltning. För att illustrera skillnader i avkastning mellan pensionsspararna redovisas i diagram 4.4 spridningen i värdeutveckling mellan olika pensionssparares konton (marknadsvärde i förhållande till inbetalda pensionsrätter) den sista september 2005.

0 40 80 120 160 200

2000 2001 2002 2003 2004 sep-05

Insatt belopp Värde

181

160

Diagram 4.4 Relationen mellan marknadsvärde och inbetald pensionsrätt

Källa: PPM.

Diagram 4.4 visar att 89 procent av pensionsspararna ligger på plus. Relationen mellan marknadsvärde och inbetald pensionsrätt uttryckt i procent har emellertid en svaghet genom att den påverkas av inflödet av nya pensionsrätter. Måttet tar inte heller hänsyn till tidsvärdet av pengar.

Det finns andra mått som är mer lämpliga att använda för att mäta hur det gått för pensionsspararna. Ett sådant mått är den kapitalvägda avkastningen i form av en internränta.

4

Med detta mått

beaktas inte bara avkastningen utan också hur stort kapitalet var vid olika tidpunkter. Den kapitalvägda avkastningen ger ett korrekt uttryck för den procentuella avkastning som kommit pensionsspararna till del. Alternativet är att beräkna en tidsvägd avkastning. Den tidsvägda avkastningen mäter avkastningen under varje tidsperiod och väger samman dessa utan att ta hänsyn till kapitalets storlek. Det kan användas för att utvärdera förvaltares resultat, jämföra med andra förvaltare eller ett marknadsindex.

I diagram 4.5 redovisas pensionsspararnas genomsnittliga resultat mätt på dessa två sätt.

4

Internräntan är den diskonteringsränta som jämställer nuvärdet av en portföljs alla kassa-

flöden, inklusive slutvärdet, med portföljens startvärde.

Diagram 4.5 Pensionsspararnas genomsnittliga resultat, 2000–2005

Källa: PPM.

Som framgår i diagram 4.5 är den tidsvägda avkastningen för den genomsnittliga pensionsspararen fortfarande negativ, cirka nio procent. Det innebär att det återstår ungefär 91 öre av en genomsnittlig krona som investerades vid start. Den tidsviktade avkastningen mäter snarare hur bra förvaltningen har varit, än att visa det slutliga resultatet som kommit spararna till del. Måttet tar t.ex. inte hänsyn till att pensionsspararna kan ha haft en mer fördelaktig avkastning när beloppen på kontona har varit som störst. Den kapitalvägda avkastningen i form av en internränta tar däremot hänsyn till detta. Mätt som internränta har pensionsspararnas avkastning varit positiv sedan start, cirka 21 procent. Internräntan kan jämföras med den ränta som skulle ha givit dagens behållning om belopp motsvarande intjänade pensionsrätter placerats på ett bankkonto, istället för i premiepensionssystemet. I diagram 4.5 framgår att internräntan som sämst varit nästan minus 50 procent under 2002 och 2003, men har sedan halvårsskiftet varit positiv.

Pensionsspararna kan delas in i två grupper; pensionssparare som gjort ett val på fondtorget och pensionssparare som valt att inte anmäla ett fondval och har sina medel placerade i Premiesparfonden. Med hjälp av denna gruppering kan Premiesparfondens avkastning jämföras med den genomsnittliga aktive pensionsspara-

-50% -40% -30% -20% -10%

0% 10% 20% 30%

dec-00 apr-01 aug-01 dec-01 apr-02 aug-02 dec-02 apr-03 aug-03 dec-03 apr-04 aug-04 dec-04 apr-05 aug-05

Internränta

Tidsviktad avkastning

rens avkastning. Det mått som är relevant att använda här för att jämföra dessa gruppers förvaltning är den tidsviktade avkastningen.

Tabell 4.4 Den genomsnittlige pensionsspararens och Premiesparfondens avkastning

År Sjunde AP-fondens

PPM-index (%)*

Förändring av inkomstindex (%)

Premiesparfonden (%)

2001

-10,6 %

1,5 %

-10,5 %

2002

-33,1 %

3,0 %

-27,0 %

2003

16,2 %

5,6 %

18,7 %

2004

8,8 %

3,9 %

10,1 %

Genomsnitt

-6,7 %

3,5 %

-3,9 %

* Avser den tidsviktade avkastningen för det kapitalvägda genomsnittet av valbara fonder inom premiepensionssystemet.

De aktiva pensionsspararnas förvaltningsresultat återspeglas i Sjunde AP-fondens PPM-index, som visar denna grupp pensionssparares genomsnittliga tidsvägda avkastning. Mellan 2001 och 2004 har de aktiva pensionsspararna haft en negativ avkastning på i genomsnitt 6,7 procent per år, medan Premiesparfonden har givit en negativ tidsviktad avkastning efter avgifter på i genomsnitt minus 3,9 procent per år, se tabell 4.4. Under av perioden mellan den 1 januari 2005 till den 30 september 2005 (som inte illustreras i tabell 4.4) uppvisade Premiesparfonden emellertid en avkastning på 11,8 procent medan den genomsnittliga aktive pensionsspararen hade en avkastning på 15,9 procent under denna period.

4.3. Pensionsspararnas beteende

4.3.1. Pensionssparare med medel placerade i Premiesparfonden

Andelen sparare i Premiesparfonden

Vid en jämförelse med andra pensionssystem visar det sig att det svenska premiepensionssystemet har en stor andel aktiva sparare. Vid det första valet 2000 gjorde två tredjedelar ett aktivt val och medlen för 33 procent av kollektivet placerades i Premiesparfonden. Aktivitetsnivån i systemet har emellertid sjunkit över tid. Vid halvårsskiftet 2005, knappt fem år efter första valet, återfinns 43

procent av alla pensionssparare i Premiesparfonden. Skillnaden beror på den låga andelen aktiva val hos de 1,3 miljoner pensionssparare som tillkommit till systemet efter 2000. Vid halvårsskiftet 2005 hade 2,3 miljoner sparare sina premiepensionsmedel placerade i Premiesparfonden. Tabell 4.5 visar andelen förstagångsväljare vars pensionsmedel placeras i Premiesparfonden.

Tabell 4.5 Andelen förstagångsväljare vars pensionsmedel placeras i Premiesparfonden

2000 2001 2002 2003 2004 2005 33 % 72,4 % 85,9 % 91,7 % 90,6 % 92 %

Källa: PPM.

Att avstå från att anmäla ett aktivt val kan också vara resultatet av ett medvetet val. Andelen som uppger att de medvetet valt Premiesparfonden är emellertid relativt låg. Tabell 4.6 visar andelen av förstagångsväljarna som uppger att de medvetet valt Premiesparfonden.

Tabell 4.6 Andelen bland förstagångsväljarna som uppger att de medvetet valt Premiesparfonden

5

2000 2001 2002 2003 2004 19 % 37 % 25 % 16 % 23 %

Källa: PPM:s eftervalsundersökningar.

Vid sidan av dem som 2000 aktivt valde fonder för sin premiepension eller som sade sig medvetet låta pengarna förvaltas av Sjunde AP-fondens Premiesparfond återstod 14 procent. Dessa har i olika eftervalsundersökningar, som förklaringar till att de inte deltog i valet, angivit att de hade bristande kunskaper, var ointresserade eller var negativa till premiepensionssystemets utformning. Denna grupp utgjordes till stor del av pensionssparare med lägre inkomst och lägre utbildningsnivå än genomsnittet.

Andelen förstagångsväljare som medvetet uppger sig välja Premiesparfonden har legat i intervallet mellan 16 och 37 procent. När ett basalternativ ges inom ramen för valfrihet visar forskning att

5

Från och med år 2004 görs eftervalsundersökningarna vartannat år, därför finns ingen upp-

gift för år 2005.

människor har en stark tendens att välja detta alternativ i stor utsträckning. Detta kan innebära att risken ökar för att människor inte får en lösning som i så stor utsträckning som möjligt passar deras specifika behov, om basalternativet inte är konstruerat så att det anpassas till den individuella pensionsspararen.

Premiesparfondens andel av det totala kapitalet har emellertid inte vuxit i samma takt som andelen sparare. Det beror på att det investerade kapitalet hos de nytillkomna pensionsspararna har varit litet. Vid halvårsskiftet 2005 var det förvaltade kapitalet 53 miljarder kronor eller 31 procent av det samlade kapitalet i systemet, en marginellt högre andel än vid första valet. Trots detta förvaltas en betydande andel av pensionsspararkollektivets medel i dag i Premiesparfonden och de kan, med de erfarenheter som finns från liknande system, i väsentlig utsträckning förväntas förvaltas där även framöver. Antal byten från Premiesparfonden visas i diagram 4.6.

Diagram 4.6 Antalet fondbyten från Premiesparfonden

Källa: PPM.

Premiesparfondens strategiska allokering

I tabell 4.7 framgår den strategiska allokeringen såsom den sett ut sedan fonden startades. För närvarande placeras 86–90 procent av Premiesparfondens tillgångar i aktier. Av det kapitalet placeras 65 procent i globala aktier, 17 procent i svenska aktier och fyra procent i onoterade aktier via riskkapitalfonder, private equity. Därutöver finns viss aktieexponering i fondens hedgefondsinvesteringar.

0

5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000

1:a halvåret

2001

2:a halvåret

2001

1:a halvåret

2002

2:a halvåret

2002

1:a halvåret

2003

2:a halvåret

2003

1:a halvåret

2004

2:a halvåret

2004

1:a halvåret

2005

Premiesparfonden har genom att välja att ha en stor del av portföljen passivt förvaltad mot ett index kunnat hålla nere kostnaderna. Avgiften är bland de lägsta i hela premiepensionssystemet.

Tabell 4.7 Premiesparfondens strategiska allokering från start

Beslutad av

styrelsen

Kassa Realränte-

obligationer

Svenska

aktier

Globala aktier, 50 % valutasäkrade

Private equity

Hedgefonder

2001-04-08 1 % 14 % 20 % 65 % 0 % 0 % 2001-04-09 1 % 9 % 25 % 65 % 0 % 0 %

2004-01-01 1 % 9 % 17 % 65 % 4 % 4 % 2005-10-06 0 % 10 % 17 % 65 % 4 % 4 %

Källa: Sjunde AP-Fonden.

4.3.2. Pensionssparare som gjort ett val på fondtorget

Vilka pensionssparare gör ett aktivt val?

Om man tittar på valdeltagandet vid det första valet år 2000, så skickade 67 procent av pensionsspararna in valblanketten till PPM och genomförde således ett aktivt fondval. Enligt Sifos (numera Research International) mätningar avstod 19 procent medvetet att skicka in blanketten till PPM. Dessa pensionssparare önskade ha Sjunde AP-fonden som förvaltare av pensionsmedlen. Vid den eftervalsundersökning som gjordes i anslutning till det första valet betraktades denna inställning som ett aktivt ställningstagande, varför nio av tio svenskar ansågs ha gjort medvetna val kring premiepensionen.

Det kan dock diskuteras vad som menas med att valen är medvetna och hur resultatet skall värderas. Om det kan antas att pensionsspararna på grundval av informationen från PPM gjort aktiva fondval på ett sätt som innebär att riskerna för systematiskt dåliga utfall därigenom ökat, kan resultatet knappast anses vara invändningsfritt. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 5.

Vid det första valet 2000 svarade kvinnor för ett något högre valdeltagande än män.

6

Medelålders väljare (28–52 år) var i större ut-

6

Bland förklaringarna till detta kan nämnas att det inför valet gjordes särskilda insatser rikta-

de mot kvinnor. Även de fondval som gjordes beträffande avtalspensionen inom den kommunala sektorn bidrog sannolikt till att kvinnor med erfarenheter från det valet var aktiva även i premiepensionsvalet.

sträckning aktiva än äldre och yngre åldersgrupper. En möjlig förklaring till detta är att de yngre trätt in senare i yrkeslivet och därför hade en mindre summa att placera samt att pensionsåldern uppfattades avlägsen. Bland de äldre kan det lägre valdeltagandet förklaras av att pensionsreformen endast omfattade en del av pensionen och att premiepensionen skulle få en liten betydelse för den totala pensionen.

7

I tabell 4.8 nedan redovisas fördelningen av de individer som gjorde ett val 2000 efter deras kön, födelseår, utbildningsnivå, årsinkomst, privat pensionssparande och aktieinnehav utanför pensionssystemet.

Tabell 4.8 Andel av pensionsspararna som gjorde ett val år 2000

Andel aktivt val Andel aktivt val

Kön

Födelseår

Kvinnor

70 % Födda före 1954

68 %

Män

68 % Födda 1954–1965

71 %

Födda 1966 och senare

60 %

Civilstånd Utbildning Ogift 63 % Grundskola

62 %

Gift

72 % Gymnasium

69 %

Universitet/högskola 72 %

Årsinkomst 0–119 000

53 % Har privat pensionssparande

78,4 %

120 000–165 000

64 % Har inte privat pensionssparande

63,0 %

166 000–202 000

70 % Äger aktier utanför premiepensionssystemet

75,9 %

203 000–252 000

71 % Äger inte aktier utanför premiepensionssystemet

62,7 %

253 000–

75 %

Källa: Beräkningar av data från PPM matchade med LINDA och Engström och Westerberg (2003).

Slutsatserna från tabell 4.8 är att även utbildning och inkomst visar sig spela en roll för valet – ju högre utbildning eller inkomst desto större benägenhet att göra ett val. Bland dem som hade mindre än 4 000 kronor att placera gjorde endast 49 procent ett aktivt val. Bland dem som hade 24 000 kronor eller mer var 79 procent aktiva.

7

Det reformerade systemet införs successivt. Personer födda åren 1938–1953 (mellangenera-

tionen) omfattas av de reformerade intjänandereglerna enligt den s.k. tjugodelsinfasningen. Dessa personer får därför sin ålderspension beräknad med ett ökande antal tjugodelar enligt reglerna för det nya systemet och resterande del enligt reglerna för det gamla systemet. Personer födda 1954 eller senare får hela sin ålderspension enligt reglerna för det nya systemet.

Pensionssparare som har tidigare erfarenhet av pensionssparande eller äger aktier utanför pensionssystemet gör också aktiva val i större utsträckning.

De tendenser som märktes i valet 2000 kan skönjas även fortsättningsvis. Generellt minskar valdeltagandet ju yngre pensionsspararna är. Den genomsnittliga pensionsrätten bland de aktiva väljarna är högre än vad den är för hela kollektivet nyväljare och skillnaden ökar avsevärt ju äldre pensionsspararna är.

Det första valet som pensionsspararna gör i premiepensionssystemet ändras oftast inte. Exempelvis hade drygt 79 procent av de pensionssparare som gjorde ett aktivt val 2000 inte ändrat sina val fram till maj år 2005. Antalet fondbyten har däremot ökat.

Såväl pensionssparare som är placerade i premiesparfonden som de som gjort val på fondtorget har i stor utsträckning avstått från att ändra sina val eller göra val. Tendensen är dock att aktiviteten ökar. Under år 2004 hade närmare 6 procent av pensionsspararna gjort fondbyten. Vid utgången av april 2005 hade sammanlagt 12 procent av pensionsspararna bytt fonder minst en gång. Däremot är det så att en liten del av pensionsspararna står för en stor del av antalet fondbyten. Under 2005 har antalet fondbyten ökat dramatiskt. Redan under det första halvåret har det skett fler fondbyten än under hela 2004, se diagram 4.7. Detta förhållande har påverkats av förekomsten av s.k. rådgivningföretag som kontinuerligt gör fondbyten åt de pensionssparare som ingått avtal med dem.

Diagram 4.7 Totalt antal fondbyten

Källa: PPM.

0

100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 800000 900000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 (januari september)

Detta till trots kvarstår det faktum att många pensionssparare inte ändrar sitt första val. Den fortsatta beskrivningen utgår därför i stort från förstagångsväljarnas beteende.

Strategisk tillgångsallokering

Pensionsspararna har huvudsakligen investerat i aktier. Fram till 2003 investerade de som gjorde aktiva val nästan tre fjärdedelar av sitt pensionskapital direkt i aktiefonder. Eftersom blandfonder och generationsfonder också till en del är investerade i aktier är den faktiska aktieexponeringen högre än vad som redovisas i tabell 4.9. Om andelen aktier i dessa fonder läggs till stiger andelen aktier till över 90 procent. De individer som gjorde ett aktivt val 2003 investerade i lägre grad i aktier (58 procent av portföljen) men däremot ökade andelen räntefonder dramatiskt jämfört med tidigare år.

Tabell 4.9 Andelen av det totala kapitalet investerat i olika fondkategorier hos pensionssparare som gjorde aktiva val åren 2000–2005

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Aktiefonder 72 72 73 58 60 54 Blandfonder 8 8 7 9 9 9 Generationsfonder 19 13 11 7 9 12 Räntefonder 2 8 9 26 22 25 Premiesparfonden som andel av totalt placerat belopp

31 81 84 90 90 91

Totalt placerat belopp (miljarder kr)

55,83 0,67 0,21 0,17 0,14 0,14

Källa: PPM.

Bland de pensionssparare som gjort val kan det noteras att från och med valet 2003 har riskprofilen i den strategiska tillgångsfördelningen ändrats med avseende på fördelningen mellan räntor och aktier. Pensionsspararna har gått från en fördelning mellan aktier och räntor om 90 respektive 10 procent till en fördelning om 70 respektive 30 procent. I tabell 4.10 redovisas den strategiska tillgångsfördelningen de pensionssparare som gjort ett val. Tillgångar i Sverige ökar i andel av de placerade tillgångarna, beroende på bl.a. den ökade andelen ränteplaceringar.

Tabell 4.10 Tillgångsallokering bland förstagångsväljare 2000–2005, exklusive Premiesparfonden

Svenska

aktier

Globala

aktier

Summa

aktier

Svenskaräntor Utländska

räntor

Summa

räntor

2000 33,9 58,1 92,0 7,0 1,1 8,1

2001 31,1 56,6 87,7 9,9 2,4 12,3

2002 27,9 58,8 86,7 8,3 4,9 13,2

2003 21,2 48,1 69,3 20,6 10,0 30,6

2004 21,6 52,0 73,6 21,4 5,0 26,4

2005* 24,4 46,7 70,1 22,8 7,1 29,9

*beräknat från individnivå

Källa: PPM

Från tabell 4.10 går att konstatera att år 2003 skiftade pensionsspararna över till räntefonder. Övergången till en större andel ränteplaceringar bland förstagångsväljarna skedde ett antal år efter att den negativa börsutvecklingen påbörjades och i samband med att aktiepriserna åter visade en positiv utveckling.

Den allokering mellan aktier och räntor på aggregerad nivå som visas i tabell 4.10 återspeglar emellertid inte helt fördelningen på individnivå. I diagram 4.8 visas fördelningen på individnivå för förstagångsväljarna vid valet 2005. Av diagrammet framgår att drygt hälften av förstagångsväljarna valt enbart räntor eller aktier. Drygt 20 procent av förstagångsväljarna vid valet 2005 har valt enbart räntefonder. Bland dessa har mer än två tredjedelar valt långa räntor och cirka en femtedel har placerat i korta räntor. Om gjorda val är ett uttryck för ett strategiskt tillgångsbeslut (och inte för att förstagångsväljarna anser att aktiepriserna och priset för långa obligationer är tillfälligt höga i förhållande till priset för kortare obligationer) kan det ifrågasättas om sådana val är lämpliga för en grupp med så unga personer som förstagångsväljarna till större delen utgör.

Diagram 4.8 Fördelningen andel i aktier på individnivå, förstagångsväljare 2005

Källa: PPM

Pensionsspararnas förvaltarval

Vid en analys av vilka beslutskriterier som pensionssparare använder visar det sig att beslutskriterier som historisk avkastning och avgifter är relevanta. Vid det första valet angav 44 procent av dem som valde egna portföljer att de valde utifrån fondernas tidigare avkastning. Motsvarande siffra följande år (2001–2004) har rört sig kring 30 procent. Samtidigt angav ett stort antal pensionssparare att de valt fonder utifrån låga avgifter; 46 procent vid det första valet och drygt 30 procent i genomsnitt efterföljande år. En analys genomförd av PPM av de val som förstagångsväljarna gjorde under 2005 visar att pensionsspararna tar hänsyn till både fondernas avkastning och fondavgifter när de väljer fonder inom en viss kategori.

Analyser visar emellertid också tecken på att enkla beslutsregler använts när pensionsspararna fördelat sina premiepensionsmedel mellan olika fonder, t.ex. genom att fördela medlen lika mellan det möjliga antalet kategorier. Vid exempelvis det första valet 2000 steg aktieandelen med antalet valda fonder.

8

Att en sådan tendens finns

kan också bero att det i regel finns ett större behov av att diversifiera bland aktiefonder än räntefonder.

8

Bland de sparare som valde två fonder var andelen aktier i portföljen 70 procent jämfört

med 86 procent för de individer som valt fem fonder. Hedesström m. fl. (2003).

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

0% 0-10 % 11-20 % 21-30 % 31-40 % 41-50 % 51-60 % 61-70 % 71-80 % 81-90 % 91-99 % 100%

Män Kvinnor

Bland de pensionssparare som valt fem fonder hade 61 procent inkluderat fem fondkategorier medan 70 procent av de sparare som valt fyra fonder valt fyra olika kategorier

9

. Denna fördelning kan ha sin förklaring i att enkla tumregler använts på det sätt som påvisat i kapitel 3. Även vid de följande valen finns det tecken på att tumregler kan ha använts, men tendensen är inte lika tydlig. I genomsnitt väljer pensionsspararna att i lägre grad utnyttja möjligheten att välja upp till fem fonder.

10

Som konstaterats i kapitel 3 kan det vara svårt för pensionsspararna att bedöma olika fondförvaltare. Som en konsekvens av detta kan pensionssparare ha en benägenhet att välja kända fondbolag, vilket bl.a. kan innebära att nationella fondbolag väljs framför utländska fondbolag och att fondbolag med etablerade varumärken väljs framför fondbolag med svagare varumärken. PPM har jämfört svenska och utländska fondbolags popularitet och konstaterar att endast cirka 8 procent av det totala kapitalet är placerat i utländska fondbolags fonder.

11

PPM:s analyser visar samtidigt att svenska

fondbolags fonder i större omfattning i genomsnitt utvecklas sämre än relevant index jämfört med utländska fondbolags fonder. Denna tendens beror på att utländska fondbolag är mer framgångsrika på utländska marknader.

Tabell 4.11 Andel fonder som utvecklas bättre än motsvarande index 2002– 2004

Hela

fondutbudet

Aktiefonder Blandfonder Räntefonder

Svenska fondbolag

29 %

36 %

46 %

6 %

Utländska fondbolag 48 %

51 %

80 %

9 %

Källa: PPM.

9

Hedesström m. fl. (2003).

10

Vid valet år 2000 valdes i genomsnitt 3,4 fonder. Antalet valda fonder var vid valet 2005 är 2,6 i genomsnitt för förstagångsväljarna år, vilket är lägre jämfört med 2004 års val då 2,9 fonder valdes i genomsnitt.

11

Uppgiften är ifrån sista juli 2005.

5. Utvärdering av informationen från PPM och fondbolag

I uppdraget att se över premiepensionssystemets funktion ingår enligt utredningsdirektiven att utvärdera den information och vägledning som har riktats till enskilda pensionssparare från PPM och deltagande fondförvaltare. Resultatet av utredningens utvärdering redovisas i detta kapitel.

I avsnitt 5.1 redovisas PPM:s olika informationsuppdrag och den information som lämnats till pensionsspararna. I avsnitt 5.2 redovisas informationsinsatserna inför första valet år 2000. De efterföljande åren, 2001–2005, redovisas i avsnitt 5.3. Denna uppdelning motiveras av att PPM:s förutsättningar att klara av informationsuppdraget vid införandet av premiepensionssystemet varit delvis helt andra än under de efterföljande åren. Kapitlet avslutas med att utredningen i avsnitt 5.4 sammanfattar de slutsatser som kunnat dras vid utvärderingen.

Utredningen skall också bedöma i vilken utsträckning som en utvecklad information och vägledning kan förbättra pensionsspararnas placeringsresultat och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall. I kapitel 10 redovisar utredningen sina förslag till hur det fortsatta informationsuppdraget bör utformas. Utredningens förslag till beslutsstöd redovisas i kapitel 11.

5.1. Bakgrund

Till att börja med kan konstateras att behovet av information är av större vikt i det nya reformerade pensionssystemet än i det tidigare systemet. I det nya systemet får varje åtgärd som påverkar inkomsten genomslag i den framtida pensionen. Därtill är pensionsåldern flexibel, varför tidpunkten för pensionsuttaget har stor betydelse för pensionens storlek. Även utvecklingen av den enskildes tillgångar på premiepensionskontot påverkar pensionens storlek.

De formella kraven på PPM:s information till pensionsspararna

I sin rapport, Premiepensionens första år, slår Riksrevisionen fast att det nya premiepensionssystemet medför större möjligheter men också krav på den enskilde att påverka sin pension och att detta större ansvar i någon mån bör mötas av ett ökat ansvar för staten att med information underlätta för den enskilde att inom ramen för systemet agera rationellt.

1

I förarbetena till premiepensionssystemet anges de krav som ställs på informationen till de enskilda pensionsspararna.

2

Det kan

noteras att det i förarbetena inte behandlas närmare vilken funktion

3

informationen bör ha eller i vilken utsträckning det är möjligt

att genom olika kommunikations- och informationsinsatser säkerställa att pensionsspararna verkligen vill och kan ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet. Kraven är mer inriktade mot vilka typer av uppgifter som skall lämnas och med vilken regelbundenhet detta skall ske.

Vidare understryks att premiepensionssystemet – även i informationshänseende – utgör en del av ålderspensionssystemet och att en samordning därför måste ske av informationen till de enskilda om deras rättigheter i fördelningssystemet respektive premiepensionssystemet. I dag har såväl FK som PPM i uppdrag att informera om ålderspensionen, vilket bidragit till att det varit oklart för pensionsspararna vilken av myndigheterna som varit avsändare eller vart man skall vända sig för att få mer information och hjälp.

4

Utgångspunkten i förarbetena är att pensionsspararna genom en generellt utformad information skall få en helhetsbild av hur det reformerade ålderspensionssystemet är uppbyggt och fungerar, såväl vad avser inkomstpensionen från fördelningssystemet som premiepensionen från premiepensionssystemet.

Utöver det behöver pensionsspararna, löpande eller med viss regelbundenhet, få individuellt utformad information. Information

1

Riksrevisionen har granskat premiepensionsreformens genomförande och hittillsvarande

utfall. En fråga som revisionen uppehållit sig kring gäller frågan om informationsverksamheten fungerat väl och infriat målen. För en närmare redogörelse av Riksrevisionens bedömningar, se RiR 2004:16.

2

För en närmare redogörelse av de krav på information som ställs, se prop. 1997/98:151, s.

634–640. I 7 § lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten anges att PPM är ansvarig för att pensionsspararna får tillgång till den information de behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet.

3

I Riksrevisionens rapport utvärderas i vilken utsträckning informationen fungerat som

styrmedel, service eller vägledning, se RiR 2004:16, s. 22 f.

4

I regleringsbrevet för budetåret 2005 avseende PPM anges som mål att samverkan mellan

myndigheterna skall vara effektiv. Vad detta innebär redovisas emellertid inte.

skall därför lämnas om systemets valmöjligheter och om fondförvaltarna och fonderna. Riktade insatser skall ske för varje ny generation som kommer in i systemet. Detsamma gäller när pensionen skall börja tas ut. Det skall finnas möjlighet för den enskilde att själv genom Internet, e-post och telefonitjänster ta del av prognoser över den framtida pensionens storlek. PPM skall vidare lämna årsbesked om utvecklingen av den enskildes tillgodohavande efter förebild från försäkringsbolagen.

I detta sammanhang kan det vara relevant att se hur regeringens uppdragsbeskrivning för PPM:s informationsverksamhet ändrats över tiden. I tabell 5.1 nedan anges hur målen för informationsverksamheten ändrats under åren 2000–2004.

Tabell 5.1 Ändrade mål för informationsverksamheten åren 2000–2004

År Mål med informationsverksamheten 2000 Aktiva val 2001 Medvetna val 2002 Främja kunskap 2003 Främja kunskap 2004 Främja kunskap och samordning (med Försäkringskassan) Källa: PPM:s regleringsbrev 2000–2004.

PPM:s information till pensionsspararna

I relation till regeringens uppdragsbeskrivning för PPM:s informationsverksamhet kan det vara intressant att se vilka interna mål som finns uppsatta för PPM:s kommunikations- och informationsverksamhet, samt hur väl målen uppfylldes 2003 och 2004, se tabell 5.2 och 5.3 nedan.

5

5

Observera att målen för PPM:s kommunikations- och informationsverksamhet ändrats

från 2003 till 2004, vilket i viss mån försvårar möjligheterna att jämföra och dra slutsatser om måluppfyllelsen under dessa år.

Tabell 5.2 Mål för PPM:s kommunikations- och informationsverksamhet och måluppfyllelse 2003

Mål som skall vara uppfyllda 2007 Måluppfyllelse

2003

80 % av pensionsspararna skall känna till premiepensionssystemets möjligheter 42 % 90 % av pensionsspararna skall vara nöjda med PPM:s service och information 70 % 60 % av pensionsspararna skall anse sig ha tillräcklig kunskap för att sköta sitt sparande 49 % Källa: RiR 2004:16, Eftervalanalys 2003 och PPM.

Tabell 5.3 Mål för PPM:s kommunikations- och informationsverksamhet och måluppfyllelse 2004

Mål som skall vara uppfyllda 2007 Måluppfyllelse

2004

60 % av pensionsspararna som blivit kontaktade av PPM skall vara nöjda.

59 %

90 % av pensionsspararna som tagit kontakt med PPM skall vara nöjda. 80 % 60 % av pensionsspararna skall tycka att de har tillräcklig kunskap för att kunna ta hand om sin premiepension. 50 %

Källa: PPM.

Alla pensionssparare får inför sitt första val av fonder ett valpaket med information från PPM. Materialet innehåller bland annat en katalog med information om de olika fonderna och en valanvisning som beskriver hur valet av fonder bör göras i ett antal steg. I katalogen finns grundläggande uppgifter om de enskilda fondernas historiska utveckling, risknivåer och förvaltningsavgifter etc.

På PPM:s hemsida finns information om enskilda fonder, sorteringsverktyg, generella fakta om fonder m.m. PPM lämnar även upplysningar genom talsvar, kundservice samt genom vidareinformatörer som besöker försäkringskassor, skolor etc. Pensionsspararen kan varje dag klockan 06.00–02.00 via PPM:s hemsida och

talsvar se över och ändra sina placeringar. Hemsidan är utformad så att den skall vara användarvänlig för olika typer av målgrupper.

6

Vidare skickas information årligen till alla pensionssparare i form av ett årsbesked i det av Försäkringskassan (FK) och PPM gemensamt framtagna orange kuvertet, som innehåller en sammanställning av den totala ålderspensionen. I det orange kuvertet finns värdebesked från FK rörande inkomstpensionen och från PPM rörande premiepensionen, prognoser för den enskildes pension samt det beslut om intjänad rätt till pension som FK beslutat.

Utifrån den pensionsgrundade inkomsten, som fastställs av Skatteverket, och eventuella pensionsgrundade belopp, som fastställs av FK, beslutar FK om pensionsrätt för inkomstpension och premiepension. Av administrativa skäl gäller beslutet för inkomståret två år tillbaka i tiden. De nya pensionsrätterna läggs sedan ihop med den tidigare pensionsbehållningen.

Riksrevisionen har i sin utvärdering gett PPM goda betyg för sina informationsinsatser i så måtto att de är lättillgängliga och inte särskilt svåra att förstå. Även grupper som annars har problem att ta till sig information (t.ex. invandrargrupper, syn- och hörselskadade) har varit positiva. Att den målgruppsanpassade informationen inte har använts i påtagligt hög grad kan dock ses som ett tecken på att innehållet inte helt svarar mot målgruppernas behov, se vidare avsnitt 5.3 nedan.

Informationskostnaderna i samband med första valet 2000, då 4,4 miljoner pensionssparare för första gången fick välja fonder för sin premiepension, uppgick till 187 miljoner kronor, se tabell 5.4. Av denna svarade reklam och PR-aktiviteter för den största delen, införandet av reklammaterial i TV, radio och övrig press uppgick till ca 53 miljoner kr. En annan stor kostnad var produktionen och utskicket av valpaketet, där fondkatalogen kostade 15 miljoner kronor.

6

PPM översätter informationen till sju olika språk. Därutpver lämnas information på

teckenspråk, som talkassett och i DAISY-format (Digital Audio-baserat Informationssystem, som är en teknik för att producera och läsa digitalt material) samt genom talsyntes på PPM:s webbplats, se www.ppm.nu.

Tabell 5.4 Kostnader för PPM:s informationsverksamhet 2000, miljoner kronor

Aktiviteter 2000 Reklam/PR-aktiviteter 72,9 Köpta tjänster 16,9 Konsulter 17,9 Kontorsmaterial/trycksaker 41,3 Övrig extern information 38,1 Totalt 187,1 Källa: PPM.

Under de efterföljande åren 2001–2003 genomfördes olika typer av informationsaktiviteter, se tabell 5.5, och de direkta informationskostnaderna låg runt 50–60 miljoner kronor per år.

År 2001 var fokus fortfarande på de nytillkomna spararna och en informationskampanj genomfördes i samband med utskicket av valpaketet. Kostnaden för valpaketet och kampanjen uppgick till 16,6 miljoner kronor. År 2002 kommunicerade PPM med samtliga pensionssparare. Alla fick då ett utskick som innehöll ett kontobesked och en informationsfolder. Kostnaden för utskicket uppgick till ca 14 miljoner kronor. År 2003 fick samtliga pensionssparare ett kontobesked och en broschyr. Utskicket stöddes av en informationskampanj och sammanlagt uppgick kostnaden till ca 23 miljoner kr. Kostnaderna för årligt värdebesked (orange kuvertet) har uppgått till ca 10 miljoner kronor för vart och ett av de tre åren.

År 2004 var informationskostnaderna betydligt lägre. Under detta år gjordes inget utskick till pensionsspararna. Däremot skickades ett valpaket ut till de nytillkomna spararna och detta kostade 2,5 miljoner kronor. I övrigt avsåg kostnaderna främst porto- och tryckkostnader för löpande utskrifter och pinkoder.

Exempel på utskick från PPM som medför relativt höga portokostnader är försändelser som innehåller individuella pin-koder eller bekräftelser på genomförda fondbyten. Dessa kostnader är i någon mening fasta och därför svåra att påverka eftersom varje pensionssparare har rätt att få del av individuellt utformad information som rör premiepensionen. Med en helt Internetbaserad information skulle kostnaderna sannolikt minska betydligt, men det är svårt att bedöma i vilken utsträckning och i vilken takt en sådan övergång kan och bör ske.

Tabell 5.5 Kostnader för PPM:s informationsverksamhet åren 2001–2004, miljoner kronor

2001 2002 2003 2004

Kommunikation*

19 24 24 9,9

Annonsering i press

1 4 5 0,6

Trycksaker

17 13 14 3,4

Annonsering i TV, radio, på bio 11 0 0 2,9 Marknadsundersökningar 1 2 2 1 Övrig extern information 11 11 8 2,1 Totalt 61 54 53 19,9 Källa: PPM. * I posten kommunikation ingår bland annat kostnader för porto.

Inledande synpunkter på regeringens uppdrag

Som framgår har regeringens krav och mål varit relativt allmänt hållna. Enligt utredningens bedömning kan de därför inte sägas ha varit till någon större ledning för PPM i myndighetens strategiska arbete med att fullgöra informationsuppdraget. Kraven har inte heller varit närmare operationaliserade, dvs. det har inte angetts hur verksamheten skall bedrivas för att målen skall uppfyllas. Myndigheten ansvarar i och för sig för verksamheten och att den bedrivs på ett kostnadseffektivt sätt. Enligt utredningens bedömning hade en inledningsvis mer regelbunden dialog mellan regeringen och PPM kunnat bidra till mer utvecklade och långsiktiga strategier för kommunikations- och informationsverksamhet hos PPM. Detta hade varit angeläget med hänsyn till de stora svårigheter som var, och fortfarande är, förenade med uppdraget.

Utredningen kan således konstatera att regeringens målformulering inte gett den vägledning som myndigheten inledningsvis behövt för att kunna ta ett långsiktigt ansvar för uppdraget att informera om premiepensionssystemet. Tvärtom kan sättas i fråga om inte utgångspunkterna för uppdraget inledningsvis varit felaktiga.

Enligt utredningen borde tydligare ha framhållits vilken betydelse för den enskildes premiepension som det övergripande valet mellan tillgångsslag har. Man borde alltså ha betonat att förvaltningen av pensionskapital handlar om sammansättning av en lämplig fondportfölj. Istället betonades i förarbetena och inledningsvis alltför ensidigt vikten av att välja fonder. I uppmaningen att göra aktiva val låg även budskapet att passivitet kunde leda till negativa

konsekvenser beträffande den slutliga pensionens storlek. Sannolikt fanns vid tiden för systemets införande en överdriven tro på den enskildes engagemang för och kunskaper om fondförvaltning, eftersom det privata pensionssparandet var så utbrett. Insikten om att alla pensionssparare inte går att nå och påverka med information synes vidare inte ha fått genomslag när uppdraget formulerats.

Ett annat problem som utredningen vill framhålla som en förklaring till den bristande måluppfyllelsen, är att inriktningen och ambitionsnivån på informationsinsatserna i brist på närmare styrning växlat över tiden.

Vid första valet 2000 var målet som nämnts att pensionsspararna skulle göra aktiva val. Det kan jämföras med det kunskapsmål som nu är styrande för verksamheten.

7

Enligt utredningen har PPM med

givna förutsättningar försökt anpassa sin kommunikationsstrategi i takt med att regeringens uppdrag ändrat inriktning. Det har resulterat i en kampanjbetonad verksamhet som inte nått upp till målen i den takt som det funnits förväntningar på. Detta har i sin tur fört med sig att verksamheten varit svår att följa upp och jämföra över åren. Detta är också någonting som tagits upp av Riksrevisionen, som konstaterar t.ex. att PPM:s eftervalsundersökningar i vissa fall är svåra att tränga igenom och jämföra. En förklaring till detta uppges vara att utvärderingsuppdragen utförts på olika sätt och av skilda företag, och att frågornas utformning dessutom varierat något.

8

Svårigheter med att utvärdera informationsverksamhet

Vid en utvärdering av PPM:s informationsverksamhet kan det vara intressant för utredningen att undersöka hur pensionsspararnas syn på sin egen kunskap om pensionssystemet i allmänhet och premiepensionen i synnerhet utvecklats under åren. Problemet med en sådan utgångspunkt för utvärderingen är emellertid att subjektivt upplevd kunskap inte säger särskilt mycket om pensionsspararnas faktiska möjligheter att hantera sitt premiepensionssparande. Som nämnts har det varit en viktig utgångspunkt för införandet av premiepensionssystemet och ytterst dess legitimitet att pensionsspararna skall få tillgång till den information som de behöver för att

7

Jämför t.ex. den kommunikationsstrategi för ålderspensionen 2005–2007 som beslutats i

oktober 2004 av generaldirektörerna för RFV och PPM.

8

Se RiR 2004:16, s. 34.

kunna ta till vara sin rätt i systemet. Samtidigt som informationsinsatserna i vart fall efter 2001 varit inriktade mot att främja pensionsspararnas kunskaper, kan sättas i fråga om detta kunskapsmål verkligen går att utvärdera. Redan att avgöra vilka kunskaper som i sammanhanget är tillräckliga är mycket svårt. Att försöka avgöra om olika informationsinsatser resulterat i att pensionsspararna har fått de nödvändiga kunskaperna och dessutom använder dem bjuder på ännu större utmaningar.

Det är också svårt att utvärdera i vilken utsträckning informationen fungerat som attitydpåverkare. Information som har en servicefunktion är däremot lättare att utvärdera. Här kan konstateras att PPM genom t.ex. myndighetens kundservice lyckats betydligt bättre även om det fortfarande finns mycket kvar att utveckla och förbättra. Det är som nämnts fråga om ett långsiktigt arbete och PPM har i dag långt kvar innan målen kan anses uppfyllda.

9

Trots de invändningar mot kunskapsmålet som kan göras, är en möjlighet för utredningen här att ändå använda de mätningar som Demoskop gjort mellan åren 1998 och 2005 på uppdrag av RFV/FK och PPM. I materialet redovisas hur pensionsspararnas syn på premiepensionen som en del av ålderspensionen och det orange kuvertet utvecklats under åren 1998–2005

10

. Samtliga mätningar har gjorts i direkt anslutning till att det orange kuvertet har skickats ut. Mätningarna avser ålderspensionen i sin helhet. I avsnitt 5.3 lämnas en mer utförlig och samlad redovisning av de resultat som kommit fram genom Demoskops mätningar. I någon mening handlar informationsuppdraget om att möta pensionsspararna där de är. Utredningen har pensionsspararperspektivet som sin utgångspunkt och pensionsspararnas uppfattningar angående kunskapsbehovet kan därför vara intressant att beakta när utredningen överväger olika förslag. De problem med informationsverksamheten som mätningarna pekar på kan redan här sammanfattas på följande sätt:

9

I sammanhanget kan nämnas att PPM vid olika tillfällen uppmärksammats för sin informa-

tionsverksamhet. Bland annat fick PPM 2001 dels Lilla klarspråkskristallen för sin information kring premiepensionsvalet, dels pris i 100-wattstävligen för den bästa samhällsinformationen och opinionsbildande reklamen. PPM nominerades 2002 till Guldlänken inom kategorin Medborgarservice, som ges till den myndighet eller organisation i offentlig förvaltning som på mest föredömligt och innovativt sätt utnyttjar Internet i sin dialog med medborgarna. Vidare fick PPM ett hedersomnämnande 2003 i tävlingen Guldkanten, som lyfter fram goda exempel vad avser begriplig pensionsinformation.

10

Demoskop har redovisat sina mätningar i april 2004 och i april 2005.

  • Få känner till den närmare innebörden av pensionssystemet.
  • Få har överblick över ålderspensionens tre delar.
  • Att hela livsinkomsten räknas är inte en självklar spontan kunskap.
  • Det upplevda behovet av information om systemet har ökat.

År 2000 ansåg 63 procent att de hade tillräckliga kunskaper för att kunna sköta frågor om den egna pensionen, fyra år senare hade denna siffra sjunkit till 50 procent.

11

Det bör poängteras att frågan

inte formulerats på ett identiskt sätt genom åren, vilket kan påverka möjligheterna till jämförelse. En annan svårighet i sammanhanget är som nämnts att kunskapsbegreppet varit centralt för PPM:s informationsverksamhet samtidigt som detta inte definierats vare sig i förarbetena, regeringsuppdragen eller av PPM när myndigheten satt upp sina kunskapsmål för verksamheten. Utfallen kan därför tolkas på flera sätt. Ett lågt värde kan tolkas som att spararen har insikt om sina begränsningar och ett högt värde kan vara ett uttryck för överskattning. Låg aktivitet hos pensionsspararna och en minskad nivå på självskattning av de egna kunskaperna kan ändå tyda på ett begränsat genomslag av PPM:s budskap till spararna.

5.2. Det första valet 2000

Som konstateras i kapitel 4 präglades det första valet av ett mycket högt valdeltagande. PPM:s informationsinsatser var också helt fokuserade på målet att pensionsspararna skulle göra aktiva val. Så till vida får kampanjen bedömas som mycket framgångsrik. Massiva informationskampanjer från PPM och fondbolagen bidrog till detta. Det höga valdeltagandet kan delvis också förklaras av en övertro på aktier och börsutveckling samt en oerhört omfattande massmedial bevakning.

En jämförelse som medieanalysföretaget Observer gjort visar att den enda inrikeshändelse som medialt sett överträffat premiepensionsvalet någonsin är riksdagsvalet 1998. Andra stora pensionsval som SAF–LO-kollektivets val kring avtalspensionen 1998, EU-valet 1999 och avtalsrörelsen 1997/1998 kommer inte i närheten av den uppmärksamhet som riktades mot premiepensionsvalet. De stora riks- och storstadsmedierna dominerade publiciteten. Dagens Nyheter nådde flest läsare och skrev, efter Dagens Industri, flest

11

Jämför PPM:s uppskattning i årsredovisningen avseende budgetåret 2004, s. 16.

artiklar. Den största publiciteten fick valet i morgontidningar. Mest kritiska var Aftonbladet och Expressen.

I Sifos eftervalsundersökning

12

uppgav 72 procent av

pensionsspararna att de kommit i kontakt med tidningsartiklar om premiepensionen i samband med valet och 63 procent att de hade sett inslag eller studiodebatter i TV. Näst efter valpaketet rankades medier högst i hur människor tagit hjälp för att fatta sina placeringsbeslut inför valet. Sifos mätningar visar på mycket höga observationsvärden för PPM:s reklam i samband med valet. 86 procent uppgav att de tagit del av TV-reklam, 75 procent att de hade sett annonser från PPM i dagspress och 59 procent att de hade observerat utomhusreklamen. Svaren erhölls dock genom s.k. hjälpt erinran, ett tillvägagångssätt som gör det lätt för intervjupersonen att vara passiv och bara instämma i det påstådda. Det finns inte heller några konkreta belägg för att det var just PPM:s reklam som observerats. Det kan tilläggas att PPM i kampanjen inte valde att profilera myndigheten utan premiepensionssystemet, vilket kan ha lett till att avsändaren uppfattades som otydlig.

Bland dem som sade sig ha uppmärksammat annonserna kunde endast ett fåtal redogöra för dess huvudsakliga budskap. Vissa angav att reklamens budskap var att ”det är viktigt att välja”. Något som visserligen ligger nära avsikten, men de faktiska budskapen i PPM:s reklam var att hålla utkik efter valpaketet och att uppmärksamma stoppdatumet. Dessa budskap kunde endast en respektive fem procent erinra sig. Det bör här påpekas att människor ofta i väldigt liten utsträckning minns och kan redogöra för innehållet i den reklam som de exponerats för. Detta är samtidigt inte heller huvudsyftet med de flesta kampanjer. Det viktiga är att målgruppen agerar på önskat sätt, i det här fallet att genomföra aktiva fondval, vilket också skett i stor utsträckning.

Utredningen anser att PPM:s framgång med den första valkampanjen samtidigt inte är helt invändningsfri. Även om kampanjen både till sin inriktning och utformning var mycket målmedveten och typisk för sin tid, kan det inte bortses från hur enkelspårig den var i sitt budskap och när det gäller att fungera som ett stöd för pensionsspararna vid deras första premiepensionsval. Någon mer ingående diskussion om tillgångsallokering, dvs. hur en mer lång-

12

Procentsatserna från Sifos undersökning bör ses som ungefärliga. Undersökningen exkluderar personer som inte talar svenska. En generell tendens att som respondent försöka framstå som duktig inför intervjuaren har noterats då resultaten från undersökningen har jämförts med valstatistiken. Dock har Sifos undersökning utformats så att den med statistisk säkerhet ska spegla den totala befolkningen.

siktig fondportfölj lämpligen kan sättas samman, fördes inte här. Det som närmast kan liknas vid ett slags beslutsstöd, om än otillräckligt, var den tre-stegs-metod för fondval som då fanns i valanvisningen. Sannolikt var kunskapsnivån bland pensionsspararna om tillgångsallokering och förhållandet mellan risk och avkastning låg.

Det finns vidare en risk för att de aktiva väljare som använde fondkatalogen som primär informationskälla vid det första valet därigenom kan ha gjort irrationella val. Frågor om valet av tillgångsslag i fondsparandet fick en något undanskymd plats eftersom informationen då var helt inriktad på valet av fonder. Vid tidpunkten för första valet stod fonder med relativt hög risk på toppen och börsens nedgång återspeglades inte i fondkatalogen.

13

I katalogen

presenterades därför fonderna på ett sätt som bidrog till att många valde fonder som historiskt presterat väl. Det kan därför sättas i fråga hur välgrundade placeringsbesluten egentligen var.

Vid det första valet angav 44 procent av dem som valde egna portföljer att de valde utifrån fondernas tidigare avkastning. Motsvarande siffra följande år (2001–2004) har rört sig kring 30 procent. Samtidigt angav ett stort antal pensionssparare att de valt fonder utifrån låga avgifter; 46 procent vid det första valet och drygt 30 procent i genomsnitt efterföljande år. Likaså föredrog pensionsspararna svenska och kända fonder framför utländska. Den tidigare höga avkastningen i relation till ett känt varumärke kan till exempel vara en del av förklaringen till att så många valde t.ex. Roburs tillväxtfond Contura. Merparten av de aktiva fondvalen gjordes sannolikt med stöd av rådgivning i någon form. Även utformningen av PPM:s fondkatalog kan ha bidragit starkt till att fonden valdes av så många pensionssparare vid det första valet.

Börsen sjönk under hösten 2000 vilket kan ha påverkat pensionsspararnas tilltro till aktiv placering. Istället för att aktivt välja fonder lät man premiepensionsmedlen placeras i Premiesparfonden i avvaktan på att marknaden skulle återhämta sig.

I massmedier beskrevs Premiesparfonden som det trygga, ansvarstagande, statliga alternativet, vilket kan ha tilltalat många osäkra pensionssparare. Möjligen skedde detta samtidigt som endast ett fåtal insåg hur stor andel av fonden som trots allt placeras i

13

Fondkatalogen, som trycktes under sommaren 2000, redovisade helårssiffrorna för 1999. Börsens nedgång under våren och hösten 2000 avspeglades därför inte avkastningsangivelserna för de fonder som ingick. För många fonder saknades dessutom historiska uppgifter. En förklaring till det är att fonderna inte tidigare funnits på marknaden utan skapats enkom för att ingå i Premiepensionssystemet.

aktier och vilka risker som är förenat med det.

14

Trots att det offi-

ciella budskapet uppmanade pensionsspararna till aktiva val, uttalade sig flera politiker i regeringsställning positivt om Premiesparfonden i samband med det första valet. Bland annat kritiserades fondförvaltarnas höga avgifter och svårigheten med att välja fonder. De fondexperter, journalister och privatekonomiska rådgivare som samtidigt lyftes fram i medierna rekommenderade så gott som uteslutande aktiefonder till pensionsspararna – i linje med den rådande tidens relativt okritiska tro på aktier som säker sparform och som över längre tidsperioder givit bättre avkastning än räntebärande placeringar.

När utformningen av det fortsatta informationsuppdraget diskuteras, är det enligt utredningen viktigt att överväga om och i så fall vilka insatser som behöver vidtas beträffande de pensionssparare som råkat ut för dåliga utfall och som hittills inte sett sina innehav utvecklas positivt. En fråga i sammanhanget är hur stora variationer i pension som bör tillåtas i premiepensionssystemet. En annan kategori pensionssparare som kan behöva hanteras annorlunda än i dag är de pensionssparare som tillkommer varje år.

Fondbolagens bidrag till att pensionssparare gjorde aktiva val

Inför det första premiepensionsvalet satsade fondbolag och banker stora resurser på reklam och annan kundkommunikation för att få så många väljare som möjligt att välja deras egna fonder. Vid den tiden kan de av de fyra svenska storbankernas ägda fondbolagens andel av fondmarknaden uppskattas till omkring 85 procent. Karakteristiskt för hela fondbranschen var att det då fanns en stark tro på aktier medan de med aktiesparande förknippade riskerna spelade en undanskymd roll. Förutom att tala om det egna fondbolagets storlek, kompetens, framgångar och allmänna trovärdighet, valde de flesta också att försöka skissera olika bilder med utgångspunkt från varje pensionssparare så att varje väljare skulle känna att det finns ett alternativ som passade just honom eller

14

Vissa riktlinjer har givits för Premiesparfondens placeringsinriktning. Målet skall vara att ge en hög utgående pension i relation till risken. Totalavkastiningen i Premiesparfonden skall under löpande femårsperioder minst motsvara det kapitalvägda genomsnittet av övriga fonder som deltar i premiepensionssystemet, men med lägre risk. Lagstiftningens krav på låg risk har således definierats i relation till övriga placeringar inom premiepensionssystemet, se vidare kapitel 8.

henne. Huvudbudskapet vid första valet och fortfarande när det gäller pensionssparande är betonandet av trygghet och säkerhet.

Att kommunicera om risk och diversifiering upplevs vara svårt och detta ses närmast som en uppgift för PPM eller motsvarande mer oberoende organisation.

Trots marknadsföring av specifika pensionsfonder vid första valet, valdes i stor utsträckning fonder med varierande hög risk, troligen på grund av massmedier och personlig påverkan. I det sammanhanget kan nämnas att Konsumentverket/KO och branschorganisationen Fondbolagens Förening träffat en överenskommelse den 1 oktober 1999 om vissa regler för marknadsföring av fonder. I all marknadsföring av en fond skall fr.o.m. 2000 alltid finnas en riskvarning om att fonder kan minska i värde. I överenskommelsen regleras hur olika relevanta nyckeltal skall redovisas i marknadsföringen, t.ex. avseende risker, avgifter, tidigare uppnådd avkastning, antaganden om framtida avkastning.

15

Från 2000 måste

fondbolagen ange historisk avkastning för en aktiefond avseende en period om minst fem år. Tidigare var det möjligt för bolagen att lyfta fram och redovisa vissa perioder. Genom överenskommelsen har jämförbarheten mellan fonder ökat. Det finns numera även krav på att fondbolagen skall ta fram förenklade faktablad (jfr det krav på s.k. ”simplified prospectus” som numera ställs inom EU) som innebär att alla fonder måste visa årlig avkastning i stapeldiagram för de senaste tio åren, eller från fondens startdatum om fonden inte funnits så länge.

Nedan följer några typiska exempel på hur kommunikationen från fondbolagen såg ut inför det första valet 2000.

16

Varför är fondvalet så viktigt! Den nya pensionen blir lägre än vad vi varit vana vid. Pensionen skall följa den allmänna löneutvecklingen, inte som förut inflationen. En ATP-pensionär kunde räkna med att få omkring 65 procent av lönen som pension vid 65 år. I det nya systemet får du vid samma pensionsålder räkna med omkring 50 procent. Tidigare pensionering innebär ännu lägre pension. Går man i pension vid 61 år, ger det nya systemet ca 35 procent. Du kan dock på flera sätt förbättra din pension!

(ur

Handelsbankens broschyr ”Ditt fondval hösten 2000”)

15

Från och med 2000 skall alla fondbolag ha med en riskvarning i all marknadsföring med följande lydelse: ”Historisk avkastning är ingen garanti för framtida avkastning. De pengar som placeras i fonden kan både öka och minska i värde och det är inte säkert att du får tillbaka hela det insatta kapitalet.”

16

Sammanställningen är baserad på en granskning som redovisades år 2000 av språkforskaren Barbro Wallgren Hemlin.

Detta är ett exempel på en klassisk metod för påverkan: vi står inför ett hot men det finns sätt att förbättra våra möjligheter. Bakgrundsbeskrivningen är saklig men utformad för att passa Handelsbankens argumentation.

Vidare i Handelsbankens broschyr:

I pensionssystemet finns en nyhet som ger dig stora möjligheter att påverka din pension – du får själv välja fonder. Ta chansen – placera premiepensionen i Handelsbankens fonder!

Den aktiva placeringen presenteras alltså i informationsmaterialet som en möjlighet att påverka och välja själv – en chans. Aktiva placeringar blev ju också följden av det första premiepensionsvalet, men är i sig inget mått på individens framgång med sitt val. Samtidigt är detta något som det i dag är för tidigt att säga något definitivt om – dvs. hur de enskildas placeringar har gått vet vi egentligen först på pensionsdagen, en i många fall mycket lång tidshorisont.

Den viktiga premiepensionen Premiepensionen är de 2,5 procentenheter av din allmänna (lagstadgade) pension som du i höst kan välja fondförvaltare för. Dessa pengar kan du alltså placera på det sätt som du tror får dem att växa mest under åren fram till pensionsdagen. Väljer du inte placering kommer dina pengar att förvaltas av staten och då kan du inte påverka hur de växer. Det kan ge dig många tusen kronor mindre på pensionsdagen. (ur SEB:s broschyr ”Du kommer att få en del intressant post i år”, 2000)

Utifrån dessa båda bakgrundsbeskrivningar tydliggörs fondförvaltarnas överordnade tes: ”Välj aktivt!”.

I AMF:s utskick under våren 2000 fanns uttalanden som gick ut på att pensionsspararna hade ”världens möjlighet” och att premiepensionen bör komma att växa så att den ger ”en rejäl ökning” av den sammanlagda pensionen. I ett senare utskick talas det om att det är ”dags att ta fram valblanketten ur ’Valpaketet’ från PPM och få fondvalet gjort”. Det framhålls att valet inte alls behöver vara svårt och att det inte är något att oroa sig för.

Även från olika mediers sida producerades artiklar av både informerande, utbildande och debatterande karaktär. Detta påverkade sannolikt pensionsspararnas benägenhet att ta del av PPM:s information, men också tolkningen av materialet. Men sannolikt bidrog också informationen till en mycket hög medvetenhet om valet och att väldigt många kände sig manade till aktivitet.

5.3. De efterföljande åren (2001–2005)

Under tiden från det första valet 2000 har pensionsspararna generellt fått se sina placeringar minska i värde. En viss återhämtning har dock skett sedan 2003. Vissa av pensionsspararna betraktar placeringarna som långsiktiga och har därför inte ändrat innehaven. Andra har avstått från att engagera sig på grund av okunskap eller ointresse.

När PPM:s informationsverksamhet under åren 2001–2005 skall utvärderas, är det viktigt att komma ihåg att myndighetens informationsinsatser vid införandet av premiepensionssystemet var exceptionella i många avseenden.

Bedömd utifrån inriktning, omfattning, kostnader och hur framgångsrika insatserna ändå får anses vara givet målet att uppmuntra till aktiva val, måste kampanjen inför första valet 2000 betraktas som en unik händelse. Som jämförelseobjekt har den därför sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall utvärderas. Istället får en utvärdering göras med utgångspunkt från det informationsuppdrag som PPM faktiskt haft under de aktuella åren och de olika kommunikationsstrategier som myndigheten tilllämpat för att försöka uppfylla målen, se tabell 5.1–5.3 ovan.

Vid första valet placerades ca 4,4 miljoner pensionssparares medel i olika fonder. Därefter har situationen varit en annan. Under perioden 2001–2004 var börsutvecklingen starkt negativ, vilket enligt PPM påverkade mediernas men framför allt pensionsspararnas intresse.

De nya pensionssparare som tillkommer varje år uppgår nu till omkring 100 000 personer.

17

Kännetecknande för denna grupp pen-

sionssparare är att de är unga, har långt kvar till pensionen och förhållandevis små summor att placera. De 129 000 personer som tillkom under 2004 hade i genomsnitt 1 102 kronor att placera. Efter en ihållande trend med vikande aktivitet har PPM prioriterat bort denna grupp i sin informationsverksamhet. Utöver valpaketet görs inga särskilda insatser för att informera de nya spararna. Istället har insatserna inriktats de pensionssparare som redan är inne i systemet.

Beträffande denna grupp har aktiviteten tvärtom ökat under den senaste tiden, se tabell 5.6 nedan.

17

Förstagångsväljarna uppgick till närmare 500 000 personer 2001, till 200 000 personer 2002, till 150 000 personer 2003 och till 129 000 personer 2004.

Under 2002 utarbetade PPM en ny kommunikationsstrategi. Motivet var bl.a. att flytta fokus från första valet till pensionsspararnas långsiktiga sparande. Målet för PPM var inte längre att förmå pensionsspararna att göra ett fondval utan att lära sig mer om sparandet. PPM:s övergripande strategi var att arbeta för en långsiktig kunskapsuppbyggnad och att anpassa informationen till olika målgruppers behov. Befintliga sparare skulle prioriteras framför förstagångsväljarna.

I regleringsbreven för 2004 avseende PPM och RFV gav regeringen myndigheterna i uppdrag att i samråd redovisa en gemensam kommunikationsstrategi för hur informationen om inkomst pension och premiepension skall lämnas till allmänheten. Av den kommunikationspolicy som PPM beslutade 2004 framgår bland annat att kommunikationen med pensionsspararna skall kännetecknas av ett helhetstänkande utifrån ålderspensionen. Den skall syfta till en långsiktig kunskapsuppbyggnad, så att pensionsspararna förstår betydelsen av livsinkomstprincipen och kan bedöma sin framtida pension, kan ta hand om sitt fondsparande i premiepension, och känner till möjligheten till flexibel pensionsålder och hur detta påverkar pensionens storlek. Kommunikationen skall vidare anpassas, riktas och prioriteras efter olika målgruppers behov och nytta.

Tabell 5.6 PPM:s kontakter med pensionsspararna under åren 2003–2005

Tjänst 2003 2004 2005 Samtal, personlig telefonservice 124 732 102 662 97 421 Inloggningar på personligt konto via självbetjäning talsvar (tonvalstelefon) 175 358 187 351 182 969 Inloggningar på personligt konto via Internet 2 869 523 5 569 261 8 410 572

Källa: PPM.

Under 2004 har information till pensionsspararna i huvudsak förmedlats genom de årligen återkommande utskick som PPM gör, exempelvis årligt värdebesked (orange kuvertet) och valpaket till nytillkommande pensionssparare. Därutöver har PPM inte genomfört några informationsinsatser under 2004, se ovan tabell 5.5.

18

18

Se PPM:s årsredovisning avseende budgetåret 2004, s. 16.

Som delvis berörs i avsnitt 5.1 ovan, redovisade Demoskop i april 2004 och i april 2005 resultatet av sina mätningar av hur spararnas syn på premiepensionen som en del av ålderspensionen och det orange kuvertet utvecklats under åren 1998–2005. Med utgångspunkt från några av de frågeställningar som är relevanta för utredningens utvärdering av PPM:s informationsverksamhet, redovisas i det följande resultaten av Demoskops mätningar.

19

Hur utbredd är kunskapen om pensionssystemets närmare innebörd?

Av den mätning som Demoskop redovisade i april 2005 framgår att andelen som upplever att man inte känner till ålderspensionen sjunkit från 14 procent 2004 till 11 procent 2005. En överväldigande majoritet (89 procent) upplever nu att de har en viss kunskap om ålderspensionen. Detta resultat ligger i nivå med de två senaste åren mätningar, men är hittills det bästa resultat som uppnåtts. Däremot har den upplevda kunskapen om ålderspensionen tidigare varit bättre: 2001 upplevde 41 procent att de kände till ålderspensionen mycket eller ganska bra. Denna andel har sjunkit till 34 procent 2004. Vid mätningen 2005 hade andelen stigit igen till 36 procent. Det verkar vidare finnas ett positivt samband mellan stor kännedom om systemet och ett stort förtroende för detsamma.

Av dem som känner till ålderspensionen ger 43 procent det korrekta svaret att hela livsinkomsten kommer att ligga till grund för pensionen, vilket är i nivå med de fyra senaste åren. Som högst har denna andel varit 58 procent (2000). Fortfarande har få spontan kännedom om ålderspensionens tre delar.

Denna låga siffra är anmärkningsvärd eftersom detta är en av de fundamentala delarna i pensionssystemet och beräkningen av pensionen. Resultaten visar också att det sällan räcker med en enskild kampanj för att förändra en kunskap hos allmänheten, utan att ett långsiktigt arbete är nödvändigt för att bibehålla en hög kunskapsnivå eller för att öka den.

Vid mätningen i oktober 1998 kunde endast 6 procent av dem som känner till ålderspensionen spontant ange en eller flera av de olika delar som ingår i ålderspensionen. Denna andel var som högst 2004 (29 procent). Vid mätningen 2005 var det bara en av fem (20

19

Demoskop har genomfört mätningar åren 1998–2005. Undersökningarna har genomförts med hjälp av telefonintervjuer med ett riksrepresentativt urval svenskar. Vid undersökningen 2005 intervjuades sammanlagt 1 004 personer i åldrarna 18–62 år.

procent) som hade egen aktiv kunskap om detta. Noteringen 2004 återspeglades helt och hållet i att allt fler då kunde nämna premiepensionen som en av delarna i ålderspensionen. Så är inte fallet 2005 då andelen är åter tillbaka på låga nivåer (13 procent). Kunskapen om ålderspensionens olika delar är bättre hos de äldre. I denna grupp kan i dag 28 procent nämna en eller flera delar av ålderspensionen, t.ex. premiepensionen (18 procent). Bland dem som anser sig känna till ålderspensionen mycket eller ganska bra är det 32 procent som kan nämna en eller flera av delarna. Med s.k. hjälpt erinran, dvs. när någon av delarna omnämns i intervjun, uppger 86 procent att de har hört talas om premiepensionen.

Vilket förtroende finns för de olika avsändarna?

PPM är den aktör som flertalet personer har störst förtroende för. En minskning har emellertid skett mellan 2004 och 2005. Av de 15 procent som hade ett stort förtroende för myndigheten 2004 återstår drygt hälften 2005 (8 procent). Andelen av dem som har ett ganska stort förtroende för PPM är lika stor 2004 som 2005 (53 procent).

Även FK har tappat i förtroende som informationskälla. Andelen som tidigare hade ett mycket eller ganska stort förtroende för myndigheten har det senaste året sjunkit från 60 procent (2004) till 51 procent (2005). Det är ett trendbrott i den tidigare positiva förtroendeökning som kunnat mätas under åren 2001–2004.

Förtroendet för bankerna sjönk från 58 procent 2000 till 45 respektive 47 procent de följande två åren. Under 2004 ökade nivån igen till 55 procent. Vid mätningen 2005 hade 52 procent mycket eller ganska stort förtroende för bankerna. För försäkringsbolagen har utvecklingen varit i stort densamma. Förtroende har ökat från 38 procent (2002) till 42 procent (2005).

Förstagångsväljare 2001–2005 – låga kunskaper och lågt intresse

Bland förstagångsväljare är kunskapen om premiepensionssystemet relativt sett låg. Vid mätningen efter valet 2004 svarade drygt två av tio korrekt på frågan om vad premiepensionssystemet innebär och 25 procent uppgav att de har tillräcklig kunskap om premiepensio-

nen.

20

Jämfört med ett tvärsnitt av pensionsspararna är det en tydlig

skillnad, eftersom 42 procent svarade korrekt på frågan vad systemet innebär och 49 procent uppgav att de har tillräcklig kunskap.

Av förstagångsväljarna uppgav 20 procent vid valet 2004 att de inte fått valpaketet och av dem som uppgett att de hade fått kuvertet var det 42 procent som trots det inte alls läst det. Av dem som hade tagit del av materialet tyckte en majoritet (52 procent) att det var lätt att förstå innehållet och en av fyra att de haft stor nytta av valpaketet när de gjorde sitt val.

Det är dock inte valpaketets utformning som resulterar i att relativt få förstagångsväljare avstår från att göra ett aktivt val utan snarare kan det förklaras av deras brist på engagemang och intresse för premiepensionen i allmänhet. De anledningar som oftast nämns till varför man inte gör ett aktivt val är:

  • ointresse
  • många år kvar till pensionen
  • bristande kunskap
  • små belopp att placera

Av dem som inte gjort ett medvetet val uppgav 21 procent att de skulle ha gjort ett val om de fick någon annan typ av information eller hjälp. Den information de då efterlyser är personlig rådgivning via telefon, mer lättförståelig information och information som kommer via skolan.

PPM:s inställning är som nämnts att det är svårt att påverka förstagångsväljarna. Dessa kommer att prioriteras i ett senare skede när de redan är inne i systemet och har mer pengar att placera, eftersom de då kan antas vara mer intresserade av frågor om premiepensionen.

Har behovet av information om systemet ökat?

Störst förtroende har spararna för den information som man får via det orange kuvertet. Andelen som har ett ganska stort förtroende för det orange kuvertet har minskat från 74 procent 2004 till 70 procent 2005. Andelen som har ett mycket stort förtroende för kuvertet har sjunkit från 22 procent 2004 till 14 procent 2005. Enligt Demoskop är denna förtroendeminskning generell och följer

20

Någon eftervalsundersökning har inte gjorts beträffande valet 2005.

det mönster som finns beträffande andra intressenter som förmedlar information om ålderspensionen.

Av Demoskops mätning 2005 framgår att allt fler läser innehållet i det orange kuvertet noggrannare. Av dem som fått kuvertet är det 79 procent som också öppnat och tagit del av innehållet, vilket är samma andel som tidigare år. Det har tidigare funnits en negativ trend när det gäller frågan hur mycket man säger att man tagit till sig av innehållet i kuvertet. Andelen som läst hela eller merparten av innehållet har minskat från 32 procent 1999 till 21 procent 2004. Den andelen har 2005 ökat till 27 procent samtidigt som andelen som säger sig ha läst valda delar också ökat något. Andelen som bara tittade på innehållet har det senaste året minskat från 37 till 29 procent.

En slutsats som kan dras av Demoskops mätning 2005 är att innehållet i det orange kuvertet fortfarande är svårttillgängligt. Vid mätningen 2004 kunde 9 procent som tagit del av innehållet inte säga om det var lätt eller svårt att begripa. Vid den senaste mätningen är den andelen bara 3 procent. Andelen av dem som tycker att det är mycket eller ganska lätt att ta till sig innehållet är lika stor 2004 som 2005, nämligen 41 procent. Samtidigt har andelen som tycker att det varit svårt ökat från 23 procent 2004 till 29 procent 2005.

För att öka informationen om betydelsen av riskspridning, egenskaper hos olika fondtyper och kostnadernas betydelse har bl.a. innehållet i valpaketet ändrats. Informationen har förtydligats och förenklats t.ex. genom en justering av den tre-stegs-metod för fondval som PPM tagit fram. I det tredje steget har bl.a. fondavgiftens betydelse för långsiktigt sparande tydliggjorts.

Behovet av ytterligare information om vad ålderspensionen innebär för individen minskade fram till och med 2001. Sedan dess har detta behov ökat och 59 procent säger i dag att de i mycket eller ganska stor utsträckning har ytterligare behov av information. För tre år sedan var denna andel 48 procent. Det är framför allt kvinnor i alla åldrar som anser sig vara i behov av mer information.

Ökad aktivitetsgrad

Beträffande de nya pensionsspararna har redan konstaterats att aktivitetsgraden är mycket låg. De flesta förstagångsväljarna har uppgivit att de senare räknar med att göra ett aktivt val. Om och

när de gör det återstår dock att se. Bland de pensionssparare som redan är inne i systemet har aktiviteten däremot ökat. Samtidigt visar t.ex. Demoskops undersökningar på att många pensionssparare vill ha mer stöd och råd från PPM. Detta kan tolkas som att det är en annan typ av information som efterfrågas än den som PPM tillhandahåller.

Under 2004 har ca 302 000 personer bytt fonder vid åtminstone ett tillfälle.

21

Det innebär att närmare 6 procent av pensionsspararna

genomfört fondbyten under året. Totalt genomfördes 639 731 fondbyten under 2004, varav drygt 97 procent av dessa gjordes via PPM:s webbplats eller talsvar.

22

Viljan att göra aktiva val är enligt gjorda uppföljningar knuten till om pensionsspararen har erfarenheter av fondsparande, samt till utvecklingen på världens börser. Pensionssparare som säger sig ha medvetet valt Premiesparfonden har inte haft trygghet och säkerhet som centrala värden utan har snarare styrts av brist på intresse, samt av bedömningen att fonden sannolikt är minst lika bra som andra fonder.

I en undersökning som genomfördes 2003 av PPM uppgav 33 procent att de inte hade läst PPM:s informationsmaterial samtidigt som 22 procent ansåg att de haft stor eller ganska stor nytta av materialet.

23

Pensionsspararna tillfrågades också om vilket beslut-

stöd de fortsättningsvis behöver. Av resultatet framkom att 71 procent ville att PPM skall ge förslag på fonder (eller fondkategorier) som skulle kunna passa den enskildes riskprofil och preferenser. Av de tillfrågade uppgav 57 procent att de ville ha information om hur det går i genomsnitt för pensionsspararna för att på så sätt kunna jämföra resultatet av sitt eget sparande. Vidare ville 56 procent ha hjälp med riskbedömning och 36 procent (och betydligt fler i gruppen kunniga och intresserade) mer detaljerad information om fonderna. Undersökningens slutsatser bekräftas i allt väsentligt av Demoskops mätningar 2005.

21

Se PPM:s årsredovisning avseende budgetåret 2004, s. 10.

22

Vid utgången av april 2005 hade sammanlagt 659 354 pensionssparare (12 procent) bytt fonder minst en gång.

23

Måluppfyllelseanalysen 2003.

5.4. Slutsatser

Utredningens bedömning: PPM:s kommunikations- och informationsarbete vid det första valet 2000 måste ses som mycket framgångsrikt, eftersom ett av huvudmålen var att få så många aktiva väljare som möjligt. Resultatet är samtidigt inte helt invändningsfritt. Även om valkampanjen både till sin inriktning och utformning var mycket målmedveten och typisk för sin tid, kan inte bortses från hur enkelspårig den var i sitt budskap att uppmuntra till val och när det gäller att fungera som ett beslutsstöd för pensionsspararna vid deras första premiepensionsval. Som jämförelseobjekt har kampanjen emellertid sina begränsningar när insatserna under de efterföljande åren skall utvärderas.

Trots de relativt omfattande informationsinsatser som genomförts av de ansvariga myndigheterna under åren efter det första valet, visar genomförda undersökningar att många pensionssparare ännu inte riktigt förstått vad ålderspensionssystemet innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensionssparande. Behovet av ytterligare information om vad ålderspensionen innebär för individen minskade fram till och med 2001. Sedan dess har detta behov ökat och en majoritet av pensionsspararna säger i dag att de i mycket eller ganska stor utsträckning behöver ytterligare information. Även om det är svårt att utvärdera informationsverksamhet, kan resultatet ändå tolkas som att det är en annan typ av information och vägledning som efterfrågas än den som PPM i dag tillhandahåller. Det kan mot denna bakgrund sättas i fråga om PPM:s möjligheter att fullgöra sitt informationsuppdrag varit realistiska och om det är ändamålsenligt att fortsättningsvis dela upp ansvaret för informationsverksamheten på två myndigheter.

Aktivitetsgraden hos pensionsspararna

Informationsaktiviteter av olika slag påverkar individers aktivitetsgrad. Detta visar sig såväl vid informationsaktiviteter initierade av fondbolag och PPM, som i forskning om attityd- och beteendeförändringar.

24

24

Grush 1980 och Arkes 1990.

Eftervalsanalyserna visar att en minskande andel kan svara på vad premiepensionssystemet innebär. Överlag uppger pensionssparare att de inte har tillräckligt med kunskaper för att hantera sin pension (det gäller såväl hela ålderspensionen som premiepensionen). Enligt den mätning som Demoskop redovisade i april 2005 instämmer endast 6 procent fullt ut i påståendet att de har tillräckligt med kunskaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande. Ytterligare 11 procent uppger värdet 4 på en skala 1–5. En dryg majoritet (52 procent) uppger sig ha långt ifrån tillräckliga kunskaper för att hantera premiepensionen medan 3 av 10 lägger sig i mitten på skalan, vilket tyder på att de inte är tillfredsställda med sin egen kunskap utan skulle vilja veta mer för att vara säkra på sin hantering av premiepensionen. Kvinnor och yngre män känner större osäkerhet kring sina kunskaper att ta hand om sitt eget pensionssparande.

Allt färre förstagångsväljare tenderar i dag att välja aktivt. Det behöver i och för sig inte vara något problem utan bekräftar snarare situationen sett i ett internationellt perspektiv. Mycket pekar på ett lågt intresse för och otillräckliga kunskaper om pensionsfrågor bland förstagångsväljare i allmänhet och unga människor i synnerhet.

Figur 5.1 Andel aktiva val per år av nya väljare

Källa: AMF Pension.

60%

33%

33%

24%

23%

22%

17%

31%

29,7%

27,70%

23,90%

17,60%

14,10%

8,40%

9,40%

64%

36%

37%

61,5%

65,10%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

SAF/LO

PFA-98

PVAB

Premiepension

PA03

Av eftervalsundersökningarna framgår att många unga förstagångsväljare tycker att informationen från PPM är tillfredsställande, men deras brist på engagemang och intresse för premiepensionen i allmänhet gör dem passiva. De har långt tid kvar till pensionen och generellt sett lite pengar att placera vid det första valet. Därutöver anger de att de saknar kunskaper för att kunna göra ett medvetet val. Tittar man på de befintliga pensionsspararna tyder den senaste statistiken från PPM på att denna kategori blivit mer aktiv utan att antalet fondbyten för den skull ökat markant.

25

Sammanfattande bedömning

Det reformerade ålderspensionssystemet ställer pensionsspararna inför fler valsituationer och lägger mer risker på dem än det gamla systemet. Systemskiftet ställer krav på långsiktiga och samordnade informationsinsatser för att pensionsspararna skall kunna utnyttja de valmöjligheter som systemet ger.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den information om det nya pensionssystemet som hittills funnits tillgänglig för pensionsspararna varit mycket omfattande. Trots det har många pensionssparare inte riktigt förstått vad systemet innebär eller på vilket sätt de kan sköta sitt premiepensionssparande. Tvärtom visar kunskapsnivån i dag på en sjunkande trend.

Som anges ovan är det svårt att utvärdera information som har i uppgift att påverka attityder och ytterst människors beteende. Att påverka attityder är ett långsiktigt arbete som sker genom ett komplicerat samspel mellan olika aktörer i samhället såsom massmedier, organisationer och myndigheter.

Det första valet är ett tydligt exempel på att en massiv informationskampanj kan resultera i ett mycket högt medvetande och agerande. Det är också ett exempel på en extraordinär händelse som fortsättningsvis inte bör användas som jämförelseobjekt vid utvärderingen av den fortsatta informationsverksamheten med hänsyn till den massmediala bevakning som då ägde rum vid sidan av fondbolagens och PPM:s sammantagna annonsering. Den bedömning som kan göras är att utfallet vid det första valet överträffade PPM:s mål.

26

Även regeringen ansåg att kraven infriats, och riksdagen har

25

Forskningsstudier som har relevans för ovanstående visar bland annat att spridning och förankring av samhällsförändringar är en social företeelse som kräver personlig kommunikation. Kommunikation av samhällsförändringar tar tid och kräver konsekvens. Rogers 2003.

26

Se RiR 2004:16, s. 24.

inte uttalat någon annan uppfattning. Att PPM:s insatser aktivt bidrog till utfallet har inte ifrågasatts, men både PPM och experter inom området menar att mediernas och fondbolagens intresse för fondvalet var av stor och kanske avgörande betydelse för valdeltagandet.

När det däremot gäller PPM:s informationsuppdrag under åren 2001–2005, kan emellertid sättas i fråga om det varit ändamålsenligt eller ens realistiskt att kunna fullgöra.

Enligt utredningen har insatserna varit för ensidigt inriktade på att i olika former och till olika målgrupper tillhandahålla information om premiepensionssystemet och valet av fonder. Förklaringen till det kan delvis vara att uppdragsbeskrivningen inte varit genomtänkt från början utan ändrats mellan åren. Detta förhållande har inte underlättat för PPM att ta ett mer långsiktigt ansvar för kommunikations- och informationsverksamheten. De förväntade effekterna av insatserna har också i för stor utsträckning uteblivit. Det är förmodligen inte möjligt att ange den optimala informationsmängd som behövs för att målen med PPM:s informationsverksamhet skall kunna uppfyllas. Detta beror på att premiepensionens målgrupp är mycket heterogen och att det skulle vara förenat med mycket stora kostnader att i tillräcklig grad höja kunskapsnivån hos spararkollektivet.

Det finns också en rad olika faktorer som påverkar dels hur individer använder sig av information, dels hur attityder och beteenden skapas – oavsett information. Som ovan nämns har omvärlden i form av massmediebevakning, ekonomisk utveckling, personlig påverkan etc. sannolikt en minst lika stor betydelse för pensionsspararnas valbeteenden som riktade informationsinsatser från myndigheter, organisationer och företag.

Kommunikations- och informationsarbete är vidare inget självändamål i sig. Det måste finnas ett mål med verksamheten. Att pensionsspararna skall bli fullfjädrade kapitalförvaltare är helt orealistiskt och torde emellertid inte var en förutsättning för att de på ett rimligt sätt skall kunna ta det finansiella ansvaret för sina placeringar. Att pensionsspararna däremot får förutsättningar att, med hjälp av genomtänkta och riktade informationsinsatser, förstå innebörden av det nya pensionssystemet och hur det påverkar den enskilda individen ekonomiskt bör kunna vara en mer realistisk utgångspunkt för den fortsatta informationsverksamheten.

I vart fall inledningsvis har informationsverksamheten i allt för stor utsträckning fokuserat på den enskilde pensionsspararens

fondval. Utredningens bedömning är att pensionsspararnas behov av vägledning vid sammansättningen av en lämplig fondportfölj hade kunnat vara bättre tillgodosett med en annan inriktning på informationsinsatserna.

Det stöd som pensionsspararen behöver för att kunna bygga upp och förvalta en fondportfölj är en central fråga som fortsättningsvis bör ges hög prioritet. Stöd för en sådan slutsats finns i de undersökningar som gjorts av pensionsspararnas kunskaper och beteenden.

Det kan diskuteras om PPM ensam kan bedriva informationsarbetet på ett för pensionsspararna tillfredsställande sätt. Behovet av att samordna och effektivisera informationsinsatserna bättre följer av att pensionsreformen är relativt ny och av att pensionsspararnas valsituation är komplex. Den blir inte desto mindre komplex av att den statliga informationen kommer från två olika håll. I utredningen om socialförsäkringens administration, den s.k. ANSA-utredningen, framhålls att PPM:s och RFV/FK:s information inte är tillräckligt koordinerad.

27

Utredningen återkommer i kapitel 13 till

frågan om hur pensionsadministrationen bäst kan ordnas från effektivitetssynpunkt.

Utredningen vill dock redan här understryka behovet av att frågor om lämplig organisation och arbetsfördelning mellan de myndigheter som i dag ansvarar för pensionsadministrationen prövas på nytt.

Enligt utredningen är informationen till medborgarna en central del i den framtida pensionsadministrationens uppdrag och fullgörandet av detta uppdrag skulle tveklöst underlättas av att en myndighet fick det samlade ansvaret för pensionsadministrationen. Många av de förslag som utredningen lägger fram i detta betänkande syftar till att pensionsspararna skall få bättre förutsättningar att ta hand om sitt premiepensionssparande. Med den utgångspunkten måste det säkerställas att informationen – såväl innehållsmässigt som med avseende på hur den lämnas till pensionsspararna – görs lättillgänglig så att den kan få avsedd effekt. Det är vidare viktigt att det står klart för pensionsspararna vem som är avsändare

27

Se RiR 2004:16, s. 30 och SOU 2003:106, s. 134. Regeringen har i budgetpropositionen för 2005 uttalat att det mot bakgrund av de ökade administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensionen är angeläget att samarbetet mellan Försäkringskassan (RFV) och PPM fortsätter att utvecklas och fördjupas. Myndigheterna beslutade i december 2004 om riktlinjer för ett myndighetsgemensamt program som syftar till att bland annat koordinera kundtjänst och informationsverksamheten i de två myndigheterna.

och var ytterligare information finns att hämta. Det krav som i dag ställs på ökad koordination av myndigheternas informationsinsatser är ett steg i rätt riktning. Ett ytterligare steg vore att skapa en sammanhållen pensionsmyndighet.

6. Premiepensionssystemets kostnader

Sett ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv skall statlig förvaltning åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna samtidigt som det skall ske på ett kostnadseffektivt sätt. Kravet på effektivitet innebär här att de resurser som pensionsspararna sätter av för administration och förvaltning av premiepensionen skall användas så att mesta möjliga verkan uppnås.

Enligt utredningsdirektiven skall utredningen, på basis av erfarenheter från andra länder med liknande avgiftsbaserade system, bedöma effektiviteten i det svenska premiepensionssystemet. Bedömningen skall beakta fördelar och nackdelar förknippade med det svenska systemets omfattande valfrihet mot bakgrund av hittillsvarande och förväntat utnyttjande av denna valfrihet.

Utredningen har valt att i sitt arbete utgår från pensionsspararperspektivet. Den primära uppgiften för utredningen blir därför att bedöma om systemet har utformats så att förvaltning och administration av pensionsspararnas medel sköts så att avgiftsuttaget kan hållas på en låg nivå (se avsnitt 6.1). En viktig del blir här att bedöma merkostnaderna för den omfattande valfriheten i premiepensionssystemet. I denna bedömning tas hänsyn till pensionsspararnas aktivitet, dvs. hur många som gjort ett aktivt fondval, samt hur stor andel av det totala fondutbudet som utnyttjas av pensionsspararna. Observera att det endast är valfrihetens kostnader som studeras i detta kapitlet. Fördelar med valfrihet diskuteras i samband med utredningens överväganden kring fondtorget i kapitel 9.

I avsnitt 6.1 diskuteras betydelsen av låga kostnader för den framtida pensionen och olika metoder för att jämföra kostnader i olika pensionssystem. I avsnitt 6.2 redovisas sedan en analys av det totala avgiftsuttaget i det svenska premiepensionssystemet i ett internationellt perspektiv. I avsnitt 6.3 gör utredningen en separat bedömning av systemets förvaltningskostnader och systemets administrativa kostnader.

6.1. Avgifternas betydelse för den framtida premiepensionen

Premiepensionens storlek bestäms av inarbetade pensionsrätter, avkastningen på premiepensionsmedlen och de avgifter som belastat premiepensionskontot. Premiepensionssystemets kostnader är relevanta för pensionsspararna eftersom kostnaderna måste täckas av avgifter som tas ut från pensionsspararnas premiepensionskonton.

Figur 6.1 Avgifter som pensionsspararen betalar

Pensionsspararna betalar årligen en PPM-avgift som tas ut i procent av tillgodohavandet på premiepensionskontot. Pensionsspararna betalar också förvaltningsavgift för sina fondandelar till fondbolagen och får i vissa fall tillbaka en rabatt via PPM. Avgifterna skall således finansiera premiepensionssystemets kostnader som består av dels PPM:s administrativa kostnader, dels fondbolagens förvaltningskostnader.

1

Den prisreduktionsmodell som PPM till-

lämpar får alltså också betydelse för hur stora förvaltningsavgifterna i praktiken blir, eftersom denna medför att fondförvaltarna får betala tillbaka en viss andel av förvaltningsavgiften i rabatt (se kapitel 2).

Den genomsnittliga förvaltningskostnaden för fonderna i premiepensionssystemet (inklusive Premiesparfonden) är i dagsläget

1

I Värdepappersfondsutredningens slutbetänkande (SOU 2002:104) finns en ingående dis-

kussion om avgifterna i fondsparandet.

PPM

Fondbolagen

Årlig PPM-avgift (procent av tillgodohavandet på kontot)

Förvaltningsavgift

Rabatt enligt avtal

Förvaltningsavgift

Fördelad rabatt

0,39 procent av förvaltat kapital efter rabatt. Under 2004 betalade pensionsspararna 940 miljoner kronor brutto för förvaltningen, men PPM krävde 471 miljoner i rabatt vilket fördelades ut på pensionsspararna. Kostnaderna för PPM:s administration motsvarar för 2005 en avgift om 0,22 procent. För närvarande är det sammanlagda avgiftsuttaget för den genomsnittliga spararen alltså drygt 0,6 procent av det förvaltade kapitalet.

Ur ett pensionsspararperspektiv är den centrala frågan vilken effekt avgiftsuttaget får på pensionen. Denna effekt blir stor på grund av längden på investeringen och ”ränta på ränta”-effekten.

I diagram 6.1 nedan görs en ungefärlig uppskattning av vad olika avgiftsnivåer innebär i form av sänkt premiepension jämfört med det hypotetiska fallet att inga avgifter tas ut.

2

Diagram 6.1 Avgifternas betydelse för den framtida pensionen

Källa: Utredningens egna beräkningar.

Administrationsavgifterna som andel av förvaltat kapital kommer att minska över tiden i takt med att kapitalet i systemet växer och nivån på kostnaderna för PPM:s verksamhet stabiliseras. På samma sätt kan de genomsnittliga förvaltningsavgifterna förväntas minska över tid.

2

En approximation är att en genomsnittlig krona kommer vara investerad i 33 år. Detta avser

inkomstpensionssystemet. Ingen separat beräkning finns för premiepensionen.

-50% -40% -30% -20% -10%

0%

0 0, 20%

0, 40%

0, 60%

0, 80%

1, 00%

1, 20%

1, 40%

1, 60%

1, 80%

2, 00%

Avgift

R e d u c e ri ng a v pe n s io n

I diagram 6.2 illustreras en prognos av hur avgifterna i förhållande till det förvaltade kapitalet kan förväntas utvecklas i premiepensionssystemet.

3

Diagram 6.2 Prognos av avgifterna i förhållande till det förvaltade kapitalet

Källa: PPM.

Avgiftsuttaget i absoluta tal kan förväntas öka framöver, men inte i samma utsträckning som det förvaltade kapitalet. Avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kommer alltså att minska framöver, vilket också kan bedömas få till följd att storleken på premiepensionerna i mindre utsträckning påverkas negativt av framtida avgiftsuttag. Det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital kan förväntas minska till cirka 0,3 procent år 2020.

Som framgått är premiepensionssystemets kostnader direkt avgörande för avgiftsuttaget. År 2020 när systemet är fullt utbyggt beräknas fondbolagens intäkter från förvaltningen av premiepensionsmedel årligen vara ungefär 2 600 miljoner kronor efter rabatt. Avgifterna för administrationskostnader beräknas uppgå till drygt 500 miljoner kronor. Av det sammanlagda avgiftsuttaget om 0,3

3

Beräkningen av PPM-avgift är gjord med relativt konservativa avkastningsantaganden samt

under antagandet att PPM:s kostnadsmassa växer i takt med inflationen. Beräkningen av de genomsnittliga förvaltningskostnaderna är gjord med antagandet att antalet fonder är densamma och att kapitalet placeras i samma proportioner som i dag.

0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

år

Avgift

PPM-avgift

Genomsnittlig förvaltningsavgift efter rabatt

Total avgift

procent år 2020, kan 0,25 procentenheter hänföras till förvaltningskostnaderna och 0,05 procentenheter till PPM:s administrationskostnader. På lång sikt kommer merparten av den sammanlagda avgiften alltså att avse systemets förvaltningskostnader. Samma erfarenhet har dragits från avgiftsutvecklingen i den amerikanska pensionsordningen Thrift Savings Plan. I takt med att systemet utvecklas måste alltså mer uppmärksamhet riktas mot premiepensionssystemets förvaltningskostnader.

4

Hittills har utredningen fokuserat på kopplingen mellan systemets kostnader och avgiftsuttaget. Allt annat lika gäller att ju lägre sammanlagda kostnader som behöver täckas med avgifter, desto högre premiepension.

Som nämnts påverkas den framtida premiepensionen av inarbetade pensionsrätter, avkastningen på premiepensionsmedlen och de avgifter som dragits från premiepensionskontot. En pensionssparare önskar så hög avkastning till så låga avgifter som möjligt, givet den önskade risknivån. Ur ett pensionsspararperspektiv skulle premiepensionssystemets kostnadseffektivitet därför även kunna handla om de deltagande fondförvaltarnas förutsättningar att skapa en god avkastning. Utredningen menar att denna slutsats inte är invändningsfri eftersom det är svårt att påvisa ett samband mellan avkastning och förvaltningsavgifternas storlek i genomsnitt, givet en viss risknivå.

Om ett sådant samband kunde visas skulle det vara möjligt att påverka den förväntade avkastningen genom att välja en dyrare eller billigare förvaltning. Förvaltningsavgifterna skulle då påverka premiepensionen på två sätt. För det första reducerar, som framgår ovan, en högre förvaltningsavgift direkt den förväntade premiepensionen. För det andra påverkar en högre förvaltningsavgift avkastningen och då också indirekt den förväntade premiepensionen. Om den indirekta effekten i genomsnitt är positiv därför att högre förvaltningsavgifter förväntas ge högre avkastning givet en viss risknivå (och dessutom är större än den direkta effekten) skulle den förväntade premiepensionen förbättras av en dyrare förvaltning. Ser man på de akademiska studier som gjorts på fondmarknaden är det svårt att påvisa stöd för att så är fallet. Snarare finns det stöd för motsatsen. Givet vald risknivå kommer högre avgifter att minska fondspararens slutliga avkastning – avgifter och nettoavkastning

4

James et al (2001).

verkar alltså vara negativt korrelerade.

5

Detta samband kan påvisas

för de fonder som ingår i premiepensionssystemet.

6

För att förbättra pensionsspararnas möjligheter till en god premiepension blir avgifterna alltså avgörande. Slutsatsen av ovanstående resonemang är att en analys av kostnadseffektiviteten i olika system inte behöver fokusera på både avkastning och avgifter. I stället är det tillräckligt att jämföra avgifterna i premiepensionssystemet med avgifterna i liknande system. En förklaring till att avgifterna skiljer sig åt kan vara att tillgångsfördelningen är olika för de pensionssystem som jämförs.

6.2. Analys av avgiftsuttaget i premiepensionssystemet

Utredningens bedömning: Vid en internationell jämförelse är avgiftsuttaget från pensionsspararna i premiepensionssystemet totalt sett lågt. Bedömningen grundas på en jämförelse av dels systemets avgifter i förhållande till framtida pension, dels systemets avgifter i förhållande till förvaltat kapital.

Enligt utredningsdirektiven skall utredningen, på basis av exempel från andra länder med liknande avgiftsdefinierade system, bedöma effektiviteten i det svenska premiepensionssystemet. Enligt utredningen kan avgiftsbaserade pensionssystem med personliga konton tjäna som relevanta jämförelseobjekt här. Ett exempel på ett sådant, som det också hänvisas till i utredningsuppdraget, är amerikanska Thrift Savings Plan.

Det finns ett antal olika sätt att mäta avgiftsuttaget i olika pensionssystem. Inget enskilt mått kan på ett tillfredsställande sätt fånga alla de effekter som behöver mätas. Val av mått för att jämföra avgifter måste ske med hänsyn till att olika pensionssystem skiljer sig åt i övergripande struktur och att själva metoden för avgiftsuttaget kan skilja sig åt. I flera internationella studier har två olika mått på avgiftsnivån använts:

  • ett mått för hur avgifterna minskar den förväntade pensionen

(urgröpningseffekt), och

  • relationen mellan de totala avgifterna och mängden kapital i systemet.

7

5

Se Elton et al (1993), Malkiel (1995),Malhotra et al (1997).

6

Korrelationen mellan den riskjusterade avkastningen och avgifterna är negativ (cirka -0,15)

både före och efter rabatt för tidsperioden fram till 2005.

Utredningens utvärdering av premiepensionssystemets kostnader består av två delar. För det första görs en övergripande jämförelse av det totala avgiftsuttaget baserad på de två mått på avgiftsnivån som redovisas ovan För det andra görs en separat bedömning av de två kostnadsfaktorer som påverkar det totala avgiftsuttaget i premiepensionssystemet; systemets förvaltningskostnader och systemets administrativa kostnader.

De pensionssystem som används som jämförelseobjekt beskrivs i bilaga 2 till betänkandet.

6.2.1. Övergripande analys av det totala avgiftsuttaget i premiepensionssystemet

I denna del jämförs det totala avgiftsuttaget i premiepensionssystemet med ett antal internationella system. I denna jämförelse används två mått; avgiftsuttagets andel av den framtida pensionen om inga avgifter tas ut och relationen mellan de totala avgifterna och mängden kapital i systemet.

Diagram 6.3 visar relationen mellan de totala avgifterna och kapital i olika system.

Kännetecknande för premiepensionssystemet kan vid en internationell jämförelse sägas vara att systemet har låga kostnader i förhållande till förvaltat kapital. Endast TSP och de danska alternativen har en lägre kostnadsandel än premiepensionssystemet. Som redovisats tidigare kommer premiepensionssystemets avgifter i förhållande till förvaltat kapital att minska över tid. Som framgått förväntas det sammanlagda årliga avgiftsuttaget i förhållande till förvaltat kapital att minska till cirka 0,3 procent 2020. Naturligtvis kommer också de övriga pensionssystemens avgifter i förhållande till förvaltat kapital att minska om systemen växer över tid.

7

För en genomgång, se Whitehouse (2001).

Diagram 6.3 Relationen mellan totala avgifter och kapital i olika system

Källa: Whitehouse (2001), James (2005) och ATP.

Jämförelsen ovan tar dock inte hänsyn till i vilken utsträckning som avgifterna relateras till insatta medel i de olika systemen. Så sker i betydande utsträckning i t.ex. Chile, Mexico, Polen och Argentina, medan avgiftsuttaget i Europa, USA och Australien vanligtvis kopplas till förvaltat kapital. Det är därför väsentligt att inte bara studera relationen mellan avgifter och förvaltat kapital, utan också avgifternas andel av den förväntade framtida pensionen.

Diagram 6.4 visar avgiftsuttagets andel av framtida pension för olika system.

0%

1%

2%

3%

4%

Polen

Argentina

Mexiko

Australien: "master trust"

UK - "personal"

Chile

UK - "stakeholder"

Australien: "industry-wide"

UK: "personal"

Australien: "corporate"

Premiepension 2005

Danmark: selvValg Danmark: medValg Premiepension 2020

Danmark: atpValg

USA: TSP

Diagram 6.4 Avgiftsuttagets andel av framtida pension

Källa: Whitehouse (2001), James (2005) samt utredningens egna beräkningar.

Premiepensionssystemet faller väl ut även i den jämförelse som redovisas i diagram 6.4. Avgiftsuttagets andel av den förväntade pensionen är bland de lägsta i jämförelsen. Det finns emellertid system som placerar sig ännu något bättre. De australiensiska ”industrywide funds”, danska atpValg och det amerikanska TSP, dvs. tjänstepensionssystemet för federalt anställda, är exempel på sådana.

Sammanfattningsvis kan konstateras att båda de mått som utredningen valt för att analysera avgiftsuttaget i de olika pensionssystemen visar att premiepensionssystemet placerar sig väl vid en internationell jämförelse.

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Australien-"master trust"

UK - "personal"

Argentina

Mexiko

UK - "stakeholder"

Polen

Danmark: selvValg Danmark: medValg

Chile

Australien -"corporate" Premiepensionssystemet Australien-"industry-wide"

Danmark: atpValg

USA-TSP

6.3. Bedömning av administrations- och förvaltningskostnader

6.3.1. Premiepensionssystemets administrativa kostnader

Utredningens bedömning: Uppdelade i sina beståndsdelar är de administrativa kostnaderna för premiepensionssystemet överlag låga vid en internationell jämförelse men också vid en jämförelse med annan pensionsförvaltning i Sverige. På några områden finns det utrymme för kostnadsbesparande åtgärder.

Avgiften för finansiering av PPM:s verksamhet tas ut som en procentsats av behållningen på pensionsspararnas konton. Avgiften får enligt myndighetens instruktion uppgå till högst 0,3 procent. Avgiften uppgick för år 2004 till 0,27 procent och för år 2005 är avgiftsuttaget 0,22 procent.

Diagram 6.5 PPM:s kostnadsutveckling, 1998–2008

Källa: PPM.

PPM:s totala kostnader för 2005 beräknas uppgå till 365 miljoner kronor. De största kostnadsposterna är personalkostnader (132 miljoner kronor), finansiella kostnader (64 miljoner kronor) och kostnader för administration som är gemensamma för FK, Skatteverket och Kronofogdemyndigheten (58 miljoner kronor). Dia-

P P M :s ko stnader 1998-2008

-100

0

100 200 300 400 500 600 700

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 P 0 2006 B 3 2007 B 2 2008 B 1

M i l j oner kr onor

P E RSONA L

K ONSULT E R OCH ÖV RI G K ÖP T A RB E T SK RA FT

A RB E T SP LA T S E X T E RN I NFORM A T I ON OCH ÖV RI GT

A V SK RI V NI NGA R I NV E ST E RI NG I M M A T E RI E LLA T I LLGÅ NGA R

T OT A LA K OST NA DE R

gram 6.5 visar PPMs kostnadsutveckling sedan starten 1998 och en prognos för hur kostnaderna förväntas utvecklas fram till 2008. Utvecklingen av PPM:s kostnader under de första åren är inte unik. Uppbyggnadsfasen av nya pensionsordningar kännetecknas normalt av en kostnadsnivå som varierar över tid och som successivt blir allt mer stabil.

PPM redovisade i årsredovisningen för 2004 en jämförelse mellan myndighetens och svenska försäkringsbolags driftskostnader per försäkringstagare. Enligt denna jämförelse hade inte något pensionsinstitut en lägre kostnad per försäkring än PPM. En jämförelse med det danska SP-systemets administrationskostnader visar också att PPM har ett kostnadsläge som står sig i jämförelse med detta system. I SP-systemets basalternativ, atpValg, kan administrationskostnaderna som högst vara 45 DKK, vilket motsvarar omkring 55 kronor. För de två övriga investeringsalternativen, med-Valg och selvValg kan administrationskostnaderna vara väsentligt högre, som högst 80 DKK, vilket motsvarar omkring 98 kronor.

Tabell 6.1 Driftskostnader för PPM svenska försäkringsbolag och inkomstpensionen

Bolag Kostnad per

försäkring 2003

(kr)

Kostnad per försäkring 2002

(kr)

Försäkringsaktiebolaget Skandia

8

517 –

Länsförsäkringar Fond

432

683

SPP Fond

321

439

Folksam Fond

303

365

SEB Trygg Fond

237

270

Handelsbanken Fond

166

180

Folksam LO Fond

109

104

AMF Pension Fond

70

236

Inkomstpensionen 176 183 PPM (verklig kostnad exkl. moms inom parentes) 62 (55) 85 (73) Källa: PPM och Pensionssystemets årsredovisningar.

8

Under 2002 särredovisades inte uppgifter angående fondförsäkring.

I syfte att utvärdera kostnadseffektiviteten har PPM jämfört premiepensionssystemets administrationskostnader med sex australiensiska avgiftsbaserade pensionssystem.

9

Dessa pensionssystem är

mindre än premiepensionssystemet när det gäller antal pensionssparare. De flesta av dem har även ett mer begränsat utbud av placeringsalternativ.

Tabell 6.2 Premiepensionssystemet jämfört med några avgiftsbaserade australiensiska system

Antal konton Premiepensionssystemet 5 350 000 AAS 1 397 000 Pillar 450 000 RBF Tasmania (14 investeringsalternativ) 54 000 Super SA (6 investeringsalternativ) 146 000 Unisuper (7 investeringsalternativ) 413 000 Western Australia GESB (5 investeringsalternativ) 220 000 Källa: PPM, CEM och respektive australiensiskt system.

Premiepensionssystemets administrativa kostnader är 46 kronor per konto jämfört med i genomsnitt 218 kronor för de australiensiska systemen. En förklaring till skillnaden är det faktum att premiepensionssystemet genom sin storlek kan dra nytta av stordriftsfördelarna i pensionsadministrationen.

Jämförelsen med de australiensiska systemen gjordes också med avseende på de administrativa kostnadernas olika beståndsdelar (kostnadsslag). I jämförelsen redovisas kostnadernas andel av totalt 24 sådana beståndsdelar. Eftersom PPM:s verksamhet endast omfattar 15 av dessa kan jämförelserna avseende vissa kostnadsandelar bli något missvisande. Vid ett färre antal beståndsdelar blir kostnadsandelen per beståndsdel generellt sett högre än för ett institut vars verksamhet omfattas av alla 24 beståndsdelarna eftersom de totala kostnaderna (inklusive overhead) skall fördelas på färre poster. För en mer rättvisande jämförelse redovisas förutom kostnadsandel även styckkostnad, se tabell 6.3.

9

Denna studie genomfördes 2005 av det kanadensiska konsultbolaget Cost Effectiveness

Measurement (CEM).

Tabell 6.3 Kostnadsslag där PPM har högre kostnadsandel än avgiftsbaserade australiensiska system

10

Kostnadsslag Styckkostnad Andel av totala

administrationskostnader

PPM Peer group

PPM Peer group

Pensionsutbetalningar och kontohållning,

115 kr 88 kr 7,4 % 1,1 %

Hantering av pensionsbeslut (nya och årliga)

112 kr 565 kr 3,9 % 0,6 %

Kontakter med pensionsspararna telefonledes, e-mail och brev

127 kr 104 kr 17,9 % 13,3 %

Masskommunikation med pensionsspararna

5,70 kr 25,60 kr 12,3 % 10,3 %

Webplats

4,09 kr 3,60 kr 8,8 % 2,5 %

Kostnader för överföring av pensionrätter till kontona

10 kr 46 kr 21,4 % 14,6 %

Strategiska ledning och verksamhetsplanering

1 kr 1 kr

3,0 % 1,6 %

Marknadsföring /PR

1 kr 3 kr

2,1 % 1,1 %

Källa: PPM, CEM.

PPM:s administration kännetecknas i stort av låga kostnader, men det finns utrymme för förbättringar beträffande enskilda kostnadsposter.

Ett område där PPM:s kostnadsandel är högre än de australiensiska motsvarigheterna är kostnaderna för överföring av pensionsrätter till pensionsspararnas konton. Över 20 procent av PPM:s kostnader går att hänföra till överföringen, jämfört med cirka 15 procent i den australiensiska jämförelsegruppen. Vidare beräknas PPM:s kostnader för denna stiga framöver så att den då utgör över 25 procent av administrationskostnaderna. Dessa kostnader är en konsekvens av den internprissättning som tillämpas därför att flera myndigheter ansvarar för varsin del av pensionsadministrationen. Det finns en särskild överenskommelse om fördelningen av administrationskostnader inom ålderspensionssystemet. Enligt denna skall PPM ersätta FK, Skatteverket och Kronofogdemyndigheterna för deras administrationskostnader som avser premiepensions-

10

Vissa av styckkostnaderna är relaterade till antal pensionssparare och vissa till antal kontakter med pensionsspararna.

systemet.

11

PPM:s uppdrag handlar om att se till att administratio-

nen och förvaltningen av premiepensionssystemet bedrivs med låga kostnader och till nytta för pensionsspararna. PPM har emellertid inga möjligheter att påverka administrationskostnaderna hos de övriga myndigheter som administrerar premiepensionssystemet. Det innebär att eventuell ineffektivitet hos dessa myndigheter kommer att belasta pensionsspararna samtidigt som PPM inte kan ställa krav på de övriga myndigheterna. Även i hanteringen av pensionsutbetalningar och pensionsbeslut kan ineffektivitet få betydelse för premiepensionens storlek.

6.3.2. Premiepensionssystemets förvaltningskostnader

Utredningens bedömning: Även om förvaltningskostnaderna i premiepensionssystemet är låga vid en internationell jämförelse när systemets storlek och valfriheten i systemet beaktas, finns utrymme för kostnadsreducerande åtgärder. Eftersom det finns drygt 700 fonder i fondutbudet och pensionsspararna inte utnyttjar hela detta fondutbud kan förvaltningskostnaderna reduceras genom att prisreduktionsmodellen justeras och olika avgifter införs.

Som framgått kommer merparten av den sammanlagda avgiften som dras från pensionsspararnas premiepensionskonton på lång sikt att avse systemets förvaltningskostnader. Även de internationella erfarenheterna pekar på vikten att bevaka förvaltningskostnaderna i avgiftsbestämda pensionssystem. Riksrevisionsverket har konstaterat att det breda urvalet av fonder i det nuvarande systemet för med sig kostnadsmässiga nackdelar eftersom möjliga stordriftsfördelar inte utnyttjas optimalt. Ett sätt att reducera kostnaderna är enligt Riksrevisionsverket att minska antalet fonder.

12

Utredningen skall i denna del bedöma merkostnaderna för den omfattande valfriheten i premiepensionssystemet i förhållande till ett system med mindre valfrihet. Enligt utredningsdirektiven skall utredningen här ta hänsyn till pensionsspararnas aktivitet.

11

Se regleringsbrevet för 2005 avseende PPM. PPM skall under 2005 betala 14 860 445 kronor till FK, 41 781 351 kronor till Skatteverket och 956 751 kronor till Kronofogdemyndigheten.

12

Se Riksrevisionsverkets rapport, RRV 2003:21.

Mot bakgrund av detta bör det kartläggas hur många pensionssparare som gjort ett aktivt fondval, dvs. hur stor andel av kapitalet i systemet som förvaltas i Premiesparfonden. Dessutom bör utnyttjandet av valfriheten bland de pensionssparare som gjort ett aktivt val studeras.

I september 2005 var 31 procent av det samlade kapitalet i systemet placerat i Premiesparfonden. Även i övrigt är en stor del av systemets samlade kapital placerat i ett begränsat antal fonder. Ungefär 150 fonder står för cirka 90 procent av det samlade kapitalet exklusive medel i Premiesparfonden (se kapitel 4). Det första valet som pensionsspararna gör i premiepensionssystemet ändras oftast inte heller. Drygt 79 procent av de pensionssparare som anmälde ett fondval i valet 2000 hade fram till maj 2005 inte ändrat sina första val. Antalet fondbyten har däremot ökat. Detta förhållande har i viss utsträckning påverkats av förekomsten av s.k. rådgivningföretag som kontinuerligt gör fondbyten åt de pensionssparare som ingått avtal med dem.

Den internationella jämförelsen mellan premiepensionssystemet och andra system med personliga konton visar att premiepensionssystemets har låga kostnader även i jämförelse med system som erbjuder mer begränsad valfrihet beträffande investeringsalternativ. Samtidigt visar den internationella jämförelsen att det finns system med mer begränsad valfrihet och därmed lägre kostnader jämfört med premiepensionssystemet (se diagram 6.3 och 6.4).

Man kan också jämföra förvaltningskostnaderna i premiepensionssystemet med pensionssystem där enskilda pensionssparares inte har någon valfrihet alls och förvaltningen inte sker via värdepappersfonder. En sådan pensionsförvaltning bedrivs i Första– Fjärde AP-fonderna. Regeringen gör årligen en sammanställning av AP-fondernas årsredovisning och utvärderar fondmedlens förvaltning. Utvärderingen av 2004 års sammanställning omfattade även en fördjupad analys av AP-fondernas totala kostnader, samt fondernas kostnader avseende dels den traditionella kapitalförvaltningen, dels förvaltningen av private equity. Som jämförelseobjekt (benchmark) valdes fyra pensionsfonder (pensionsplaner) i Storbritannien, åtta pensionsfonder i Nederländerna samt fem svenska livförsäkringsbolag. Även beträffande premiepensionssystemets förvaltningskostnader kan en jämförelse göras med dessa system som i större utsträckning än vad som sker i det svenska premiepensionssystemet väljer institutionell kapitalförvaltning.

I diagram 6.6 redovisas resultaten från jämförelsen. Av diagrammet framgår hur förvaltningskostnaderna i relation till förvaltat kapital förväntas utvecklas för premiepensionssystemet i dess nuvarande utformning. Dessutom finns en redovisning av relationen mellan förvaltningskostnader och förvaltat kapital för de jämförelseobjekt som användes i regeringens utvärdering. Premiepensionssystemet kommer år 2020 att bestå av ett stort förvaltat kapital, drygt 1 000 miljarder kronor. Ett jämförelseobjekt i den storleksnivån är den norska oljefonden som förvaltar cirka 1 300 miljarder kronor.

Diagram 6.6 Förvaltningskostnad i relation till kapital för olika pensionsfonder och premiepensionssystemet

Källa: KMPG, PPM och utredningens egna beräkningar.

Utrymmet mellan de två prognoserna för premiepensionssystemet och den genomsnittliga utvecklingen för de system som använts som benchmark beskriver kostnaden för valfrihet. Mer exakt återspeglar gapet kostnaden för att ha valt en fondförsäkringslösning där pensionsspararna får välja mellan ett antal värdepappersfonder, jämfört med ett system där pensionsspararna enbart får välja risknivå (tillgångsallokering) men däremot inte förvaltare (se nedan).

I ett sådant system kan institutionell kapitalförvaltning användas, vilket är ett alternativ som i internationella studier framhålls

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200

Förvaltat kapital i miljarder kr

Kostnad i baspunkter

AP 7

AP 1-4

Huvudbenchmark

NL

UK

SE

PPM 2004

PPM 2020

Norska Petroleumfonden 2004

som en lösning som, i förhållande till förvaltning genom värdepappersfonder, årligen kan spara upp till en procentenhet i avgifter.

13

Denna beräkning förutsätter emellertid att fondförvaltarnas avgiftsuttag i ett system med värdepappersfonder inte begränsas på något sätt som sker i premiepensionssystemet genom prisreduktionsmodellen. I diagram 6.6 tas hänsyn till modellen. Gapet mellan premiepensionssystemets förvaltningskostnader och benchmark är mellan 0,2 och 0,3 procentenheter beroende på storleken på förvaltat kapital.

Eftersom kapitalförvaltning kännetecknas av stordriftsfördelar blir det en central uppgift för den ansvariga myndigheten att se till att pensionsspararna får ta del av vinster från potentiella stordriftsfördelar. Till skillnad från en modell med institutionell kapitalförvaltning innebär utformningen av premiepensionssystemet att pensionsspararna i viss utsträckning också får bära marknadsföringskostnader.

Med den prisreduktionsmodell som PPM använder kan den förvaltningsavgift efter rabatt som PPM betalar på fondmarknaden närma sig det möjliga grossistpriset. Premiepensionssystemets prisreduktionsmodell fyller därför en central funktion som kostnadsbegränsade instrument. Att denna modell utformas på ett sådant sätt att pensionsspararna får en rimlig del av stordriftsfördelarna i förvaltningen är en förutsättning för att premiepensionssystemet även fortsättningsvis vid en internationell jämförelse skall kunna betraktas som kostnadseffektivt. Även olika avgiftsuttag kan spela en roll för att minska gapet mellan pensionsspararnas avgift i premiepensionssystemet och det möjliga grossistpriset.

Utredningens bedömning är därför att PPM bör justera prisreduktionsmodellen och införa avgifter med syfte att i ökad utsträckning överföra belopp till pensionsspararna som annars skulle bli vinster i fondbolagen. Hänsyn kan också tas till de marknadsföringskostnader som övervältras på pensionsspararna via förvaltningsavgifterna. Se bilaga 2 för en beskrivning av den danska rabattmodellen. Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premiepensionssystemet (se kapitel 9 för en diskussion om den närmare avvägningen mellan valfrihet och kostnader). Som framgått skall utredningen enligt utredningsdirektiven också beakta pensionsspararnas utnyttjande av den valfrihet som de erbjudits. Om detta be-

13

James et al (2001).

aktas bör det finnas möjlighet att reducera antalet fonder till omkring 100–200, eftersom fler fonder inte synes vara efterfrågade (se kapitel 9). Denna bedömning bygger på det nuvarande fondutbudet och pensionsspararnas nuvarande utnyttjande av detta. Detta intervall är alltså inget mål som skall hållas konstant över tid, utan det måste revideras när fondutbudet och pensionsspararnas utnyttjande av utbudet förändras.

En alternativ utformning av ett fonderat pensionssystem

Det finns flera olika sätt att organisera ett fonderat pensionssystem. Ett alternativ, som beskrivs ovan, är att förvaltningen för alla pensionssparare upphandlas av en statlig aktör på den institutionella marknaden till grossistpriser med mängdrabatt. Den andra ytterligheten är att pensionsspararna var och en själva väljer värdepappersfonder till detaljhandelspris, vilket då sker utan mängdrabatt.

Premiepensionssystemet är ett mellanting. PPM fungerar som en marknadsplats där pensionsspararna och de deltagande fondförvaltarna möts. Förvaltningen sker i värdepappersfonder som pensionsspararen väljer, men där PPM är fondandelsägare. Genom att det är PPM som är den enda fondandelsägaren i systemet kan myndigheten kräva en mängdrabatt av de deltagande fonderna. Med den prisreduktionsmodell som PPM använder kan den avgift efter rabatt som PPM betalar på fondmarknaden närma sig det möjliga grossistpriset.

När ett nytt fonderat pensionssystem utformas finns utrymme för en rad olika tänkbara lösningar som kan värderas utifrån olika tänkbara målvariabler. Vissa av dessa målvariabler står i motsatsförhållande till varandra och det är snarast ett politiskt avgörande som krävs för att göra en bedömning av hur pensionssystem skall utformas. Så är det till exempel beträffande önskemålet om mångfald i kapitalförvaltningen i förhållande till systemets kostnader. Ett system som ger pensionsspararna större valfrihet kommer att minska det möjliga utnyttjandet av de stordriftsfördelar som finns i kapitalförvaltningen. I uppbyggnaden av premiepensionssystemet har pensionsspararnas valfrihet betonats, bl.a. genom kravet att pensionsspararna skall få tillgång till ett brett fondutbud och att det skall finnas en mångfald i kapitalförvaltningen.

Om ett nytt system byggs upp med en prioritering att förvaltningen skall ske till låga kostnader, skulle den nuvarande öppna fondförsäkringslösningen kunna ersättas med ett helt annat system. Pensionsspararna skulle då enbart erbjudas förenklade placeringsalternativ som inte kräver något val av kapitalförvaltare. Premiepensionsmedel avseende pensionssparare som inte gör ett aktivt val skulle placeras i en statlig generationsfond medan de pensionssparare som vill besluta om placeringen av sina premiepensionsmedel skulle få välja risknivå genom att fördela medlen mellan olika tillgångsslag. Själva valet av förvaltare överlåts emellertid till staten.

14

Så är fallet i dag för pensionsspararna som har sina premie-

pensionsmedel placerade i Sjunde AP-fondens fonder eftersom Sjunde AP-fondens förvaltning i stor utsträckning sköts av externa förvaltare. Med en sådan lösning skulle förvaltningen av medlen i premiepensionssystemet alltjämt i huvudsak förvaltas av privata fristående kapitalförvaltare samtidigt som upphandlingen av förvaltningstjänsterna kan ske av en och samma aktör. De funktioner som PPM och Sjunde AP-fonden fyller i premiepensionssystemet skulle kunna fyllas av en enda myndighet.

Som framgår ovan är fördelen med ett sådant alternativt system att förvaltningskostnaderna kan pressas till en mycket låg nivå. Om all förvaltning upphandlas av en och samma aktör säkerställs samtidigt att spararna fullt ut kan dra nytta av de stordriftsfördelar som finns i förvaltningen av de samlade premiepensionsmedlen.

Utredningen kan konstatera att det inte skulle utgöra något större problem att skapa en övergångslösning från nuvarande system. Det skulle t.ex. inte vara nödvändigt att tvinga pensionssparare att välja bort redan valda fonder, även om en sådan lösning skulle vara att föredra ur ett kostnadsperspektiv. En möjlig övergångslösning skulle kunna vara att pensionsspararna ligger kvar i de fonder som de valt och att avkastningen för pensionssparare som gjort ett aktivt val villkoras på värdeutvecklingen av dessa fonder. När sedan pensionsspararen gör ett nytt aktivt val kan det valet begränsas till att avse ett val av tillgångsfördelning så att pensionsspararen hamnar i det alternativa systemet. En mer kostnadseffektiv övergång skulle vara att enbart låta befintliga medel vara placerade i befintliga fonder, medan nya medel placeras efter den tillgångsfördelning som valts för fondportföljen.

14

Jämför Socialförsäkringsutskottets betänkande 2003/04:SfU5, s. 47 angående den diskussion som fördes om premiepensionssystemets utformning vid utskottets offentliga utfrågning den 3 februari 2004.

Utredningen kan dock konstatera att en övergång till ett alternativt system skulle vara en omfattande ändring av systemet med hänsyn till den relativt korta tid som gått sedan det införts. Utredningen förordar inte att en sådan övergång. En sådan reform av premiepensionssystemet skulle förändra förutsättningarna radikalt för den grupp pensionssparare som vill förvalta sina fondportföljer själva. Dessa pensionssparare har i dag möjlighet att genom val av förvaltare förbättra avkastningen på sitt premiepensionssparande och skulle vid en övergång berövas denna möjlighet. Som framgår har utredningen funnit att det ligger utanför utredningens uppdrag att föreslå en sådan lösning (se kapitel 1 och 7).

7. Allmänna utgångspunkter för reformeringen av premiepensionssystemet

7.1. Det nuvarande premiepensionssystemet

Som illustreras i figur 7.1 kan det nuvarande systemet sägas bestå av två delar; den information som pensionsspararna behöver för att kunna hantera sitt premiepensionssparande och de i systemet ingående fonderna. Pensionsspararna ställs som förstagångsväljare inför ett val mellan Premiesparfonden och de fonder som finns på fondtorget. Premiepensionsmedlen för de pensionssparare som inte anmält ett fondval placeras i Premiesparfonden. Dessa sparare har även fortsättningsvis möjlighet att välja en annan fond. De pensionssparare som däremot valt fonder på fondtorget kan därefter inte välja Premiesparfonden. De i systemet ingående fonderna garanterar en viss riskspridning och underlättar pensionsspararnas valsituation så till vida att de inte behöver ta ställning till enskilda värdepapper på kapitalmarknaden.

Vid en internationell jämförelse har premiepensionssystemet ett stort utbud av placeringsalternativ. Utbudet av fonder i systemet har ökat kraftigt sedan starten. Vid tidpunkten för det första fondvalet 2000 deltog drygt 450 fonder i systemet. I september 2005 fanns 705 fonder med i systemet och dessa var spridda på 82 förvaltare.

I utredningens uppdrag ingår att identifiera eventuella problem som sammanhänger med faktiska och förväntade svårigheter att stödja pensionsspararnas val och byte av fonder genom information och vägledning. Med dagens utformning av premiepensionssystemet förväntas pensionsspararna i stort sett på egen hand kunna sätta ihop en diversifierad portfölj genom att välja bland de många placeringsalternativ som erbjuds. För att deras fondportfölj skall bli välgrundat sammansatt krävs att pensionsspararna träffar en rad olika val som var för sig ställer mer eller mindre långtgående krav på såväl kunskap som engagemang och tid.

Figur 7.1 Nuvarande premiepensionssystem

PPM:s nuvarande informationsuppdrag har utformats med målsättningen att pensionsspararna skall få tillräckliga kunskaper för att kunna välja mellan de placeringsalternativ som erbjuds. I kapitel 5 konstateras emellertid att det har visat sig svårt för PPM att uppnå de uppställda målen med informationsverksamheten. De analyser som genomförts visar att pensionssparare överlag inte anser sig ha tillräckliga kunskaper för att hantera sin pension (det gäller såväl hela ålderspensionen som premiepensionen). Den upplevda kunskapsnivån visar också en sjunkande trend. Endast sex procent instämmer fullt ut i påståendet att de har tillräckliga kunskaper för att ta hand om sitt premiepensionssparande medan en dryg majoritet (52 procent) uppger sig ha långt ifrån sådana kunskaper.

1

Detta framgår i diagram 7.1.

1

Detta är resultatet av den årliga mätning som genomförs på uppdrag av FK och PPM och

som senast redovisades i april 2005, se vidare kapitel 5.

Kapital marknaden

Premie sparfonden Fondtorget

Informatíonsuppdrag

Produkt

Diagram 7.1 Upplevd kunskap hos pensionsspararna

Källa: Demoskop 2005.

Utredningen har i uppgift att bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åtgärder på denna grund. Det är klart att uppdraget för PPM:s informationsverksamhet varit alldeles för omfattande. Det har visat sig vara svårt att höja kunskapsnivån i den utsträckning som det nuvarande premiepensionssystemet förutsätter.

En väsentlig fråga i sammanhanget är huruvida det på kort sikt över huvud taget är möjligt att genom utbildning förbättra individers kunskaper och därmed förmåga att göra välgrundade val bland de placeringsalternativ som erbjuds. Som framgått visar undersökningar också att pensionsspararnas engagemang är lägre än vad man ursprungligen förväntat sig. Detta talar för att effekten av utbildning på kort sikt kommer att vara begränsad. Däremot kan utbildning spela en central roll på längre sikt när det gäller pensionsspararnas förutsättningar att förvalta sin premiepension.

Enligt utredningen måste pensionsspararnas behov av stöd hanteras. PPM:s nuvarande informationsuppdrag måste därför kompletteras med ett uppdrag att vägleda pensionsspararna i deras förvaltning av premiepensionsmedlen.

I det ligger att pensionsspararnas behov måste vara styrande för såväl utformningen av premiepensionssystemet som PPM:s löpande verksamhet. Här måste beaktas att pensionsspararna har olika kunskaper och engagemang vad gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen. Utifrån detta synsätt och det nuvarande premiepensionssystemets utformning kan tre olika grupper av pensionssparare identifieras:

2

1. De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang nog att fatta förvaltningsbeslut kring sin premiepension.

2. De pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunskaper för det.

3. De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunskaper som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj.

Premiepensionssystemet kan analyseras utifrån denna indelning. I systemet finns i ett första skede två val för pensionsspararen; att aktivt välja fonder på fondtorget eller att medvetet eller ej avstå från att anmäla ett fondval med konsekvens att premiepensionsmedlen istället placeras i Premiesparfonden. Fondtorget bör ha de pensionssparare som upplever sig som kunniga och engagerade som primär målgrupp (målgrupp 3). Premiesparfonden skall därmed i dag uppfylla resterande sparares behov (dvs. målgrupp 1 och 2).

3

Målgruppen för Premiesparfonden är därmed stor och det kan konstateras att dessa sparare sannolikt har olika behov beroende på deras kunskaper och engagemang när det gäller förvaltningen av premiepensionsmedlen.

4

Mot denna bakgrund är det inte heller för-

vånande att pensionsspararnas vilja att vara aktiva i sin förvaltning av premiepensionsmedlen visat sig vara lägre än vad som ursprung-

2

Över tiden är det naturligtvis så att en individ kan förflytta sig mellan grupperna. En för-

ändrad livssituation kan påverka individens engagemang och vilja att förändra sin kunskapsnivå. Systemets utformning har också betydelse för vilka kunskapskrav som ställ och vilket engagemang som krävs för att göra ett välgrundat premiepensionsval. Systemets utformning påverkar därmed också gruppernas relativa storlek.

3

I praktiken kan Premiesparfonden medvetet ha valts av kunniga och engagerade pensions-

sparare samtidigt som andra sparare, som saknar kunskaper och engagemang, kan ha valt fonder på fondtorget. Detta kan antas ha varit fallet vid det första valet 2000 då målsättningen med PPM:s informationsverksamhet var att främja aktiva val.

4

I Premiesparfonden tas vidare inte någon hänsyn till att pensionsspararna ingår i olika

åldersgrupper och därför har olika behov vid förvaltningen av premiepensionsmedlen; samtliga medel förvaltas med samma risk.

ligen förväntades. Den potentiella målgruppen för Premiesparfonden är stor och det finns en betydande risk för att systemet till sin nuvarande utformning verkar passiviserande på pensionsspararna.

Utredningen är av uppfattningen att tillräcklig hänsyn inte tagits till det behov av beslutsstöd som finns hos målgrupp 2, dvs. hos de pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunskaper för det. Valsituationen för denna grupp kan underlättas genom att ett utvecklat beslutsstöd erbjuds vid förvaltningen av premiepensionsmedlen och att det därigenom ställs lägre krav på kunskaper än i dag. Att ett mer utvecklat beslutsstöd hålls tillgängligt kan också förväntas medföra att pensionsspararnas kunskaper kring förvaltning av premiepensionsmedel ökar.

Den centrala frågan för utredningen är således att överväga hur pensionsspararnas valsituation och förvaltning kan underlättas. Nedan redogörs närmare för utredningens ställningstaganden i denna del.

Hur kan pensionsspararnas valsituation och förvaltning underlättas?

Som konstateras är pensionsspararnas behov av stöd mer omfattande och annorlunda beskaffat än det stöd som det ursprungligen planerades för. Enligt utredningen är problemet nödvändigtvis inte det stora utbudet av fonder i sig utan snarare att pensionsspararna behöver ett mer utvecklat stöd i förvaltningen av premiepensionsmedel än vad de erbjuds i dag. Den viktigaste åtgärden i detta sammanhang är att erbjuda pensionsspararna ett beslutstöd som dels vägleder dem genom den beslutsprocess som bör föregå själva fondvalet, dels stödjer dem i den löpande förvaltningen av premiepensionsmedlen, se kapitel 11.

5

Enligt utredningsdirektiven skall utredningen också ta hänsyn till risken för systematiskt dåliga utfall. Uppdraget avser inte risken för dåliga utfall i sig. Utredningen ser det därför inte som en lösning att utesluta placeringsalternativ enbart på grundval av att de förväntas uppvisa en stor spridning i avkastning över tid. De fonder som i dag klassificeras som fonder med relativt hög risk kan mycket väl komma att klassificeras på ett annat sätt framöver.

5

Det utrymme som finns här för PPM har hittills resulterat i att en slags placeringsmodell tagits fram på myndigheten i syfte att vägleda pensionsspararna, se vidare kapitel 11.

Utredningen anser att systematiskt dåliga utfall kan kopplas samman dels med risken i enskilda fonder, dels med risken att placera i vissa kategorier av fonder och slutligen med vissa systematiska fel som pensionsspararna riskerar göra i sin förvaltning (se kapitel 3).

När det gäller enskilda fonder finns det inga belägg för att en fond med dålig avkastning i absoluta tal fortsätter att leverera en sådan avkastning. För fonder med hög risk blir visserligen utfallen storleksmässigt både bättre och sämre jämfört med fonder som tar mindre risk, men det finns inga belägg för att resultaten skall vara systematiskt negativa bara för att risken är högre. Av studier på amerikanska data framgår emellertid att det finns viss sannolikhet för att en förvaltare som presterar ett dåligt aktivt resultat löper risk att fortsätta göra det.

6

Om detta även gäller för de fonder som

finns i premiepensionssystemet kan diskuteras om hänsyn bör tas till detta i det beslutstöd som skall erbjudas pensionsspararna.

När det gäller vissa kategorier av fonder kan, som konstateras i utredningsdirektiven, dessa vara mer eller mindre lämpliga att ha som en betydande del i en långsiktig förvaltning. Utfallen för aktiefonder med hög riskexponering mot enskilda branscher eller regioner kan, relativt en global aktiefond, resultera i ett dåligt utfall som kan bli systematiskt på lång sikt. Med en lång sparhorisont finns det en genuin osäkerhet om enskilda branschers eller regioners framtid (jämför t.ex. teko-branschen och varvsindustrin). Utredningens grundinställning är dock att inte någon fondkategori eller fondtyp i sig kan betraktas som onödig eller omöjlig i en välgrundat sammansatt portfölj för pensionssparande. För att minska risken för systematiskt dåliga utfall bör snarare ett mer utvecklat beslutsstöd lämnas, som hjälper pensionsspararen att utvärdera gjorda val, än att vissa kategorier av fonder utesluts.

I kapitel 3 konstateras vidare att individer har en tendens att göra systematiska fel i sina finansiella beslut, t.ex. dåligt anpassad risknivå, bristande diversifiering och eftersatt justering över tiden. Det kan också vara så att vissa kategorier pensionssparare, t.ex. pensionssparare som är främmande inför de finansiella marknaderna, löper en förhöjd risk att begå sådana misstag som kan leda till systematiskt dåliga utfall. En viktig faktor som spelar in här är att det är fråga om långsiktiga och komplexa sparbeslut. Grundproblemet är som konstateras dock inte nödvändigtvis det stora utbudet av

6

Hendricks, Patel och Zeckhauser (1993), Carhart (1997), Christopherson, Ferson och

Glassman (1998).

fonder utan snarare avsaknaden av ett utvecklat beslutstöd, vilket ökar risken att pensionssparare väljer att inte diversifiera sin fondportfölj eller gör andra misstag i sin förvaltning.

7.2. Premiepensionssystemets framtida utformning

Utgångspunkten för utredningens arbete är att förbättra det nuvarande premiepensionssystemet. Som konstateras i kapitel 1 ser utredningen som sitt uppdrag att föreslå förbättringar inom ramen för det befintliga systemet – inte att skapa ett nytt system. Utifrån de riktlinjer som finns i utredningsdirektiven har utredningen dragit slutsatsen att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara utformat som ett fondförsäkringssystem där kapitalförvaltningen sker i fonder som administreras av fristående fondförvaltare, som även kan vara statliga. De statliga kapitalförvaltarna skall verka på lika villkor och i full konkurrens med de privata kapitalförvaltarna.

7

Figur 7.2 Skiss på ett framtida premiepensionssystem

7

Se kapitel 1.

Kapitalmarknaden

Systemets

basalternativ Fondtorget

med

beslutsstöd Fondtorget

utan

beslutsstöd

Informatíonsuppdrag Beslutsstöd

Produkt

I figur 7.2 presenteras en skiss av ett framtida premiepensionssystem. I jämförelse med det nuvarande systemet, som beskrivs i figur 7.1, har två förändringar skett. Informationsuppdraget har minskats och ett beslutsstöd har tillkommit.

Det framtida premiepensionssystemet kan beskrivas på följande sätt: Motsvarigheten till den nuvarande Premiesparfonden benämns i figur 7.2 som systemets basalternativ. Benämningen skall inte uppfattas som att utredningen förordar detta alternativ framför fonderna på fondtorget. Namnet knyter i stället an till att premiepensionsmedlen för de pensionssparare som inte anmäler något fondval på fondtorget skall placeras i detta alternativ. Beslutsstödet är av intresse för samtliga pensionssparare, även om den primära målgruppen för basalternativet är de pensionssparare som, trots det mer utvecklade beslutsstödet, inte anser sig ha tillräckligt med kunskaper eller vara tillräckligt engagerade för att själva sätta samman en fondportfölj i det tidsperspektiv som förvaltningen av premiepensionsmedlen kräver (målgrupp 1). Många av dessa pensionssparare kan inte heller förväntas vara aktiva över tid. Basalternativet bör därför ha en generationsfondsprofil så att risknivån i placeringarna anpassas med hänsyn till pensionsspararens ålder. Mot bakgrund av erfarenheter från allmänna pensionssystem i andra länder, tjänstepensionsordningar och även av aktiviteten i premiepensionssystemet kan också en betydande andel av kapitalet förväntas bli förvaltat i ett sådant basalternativ. Utredningens övervägande i denna del redovisas i kapitel 8.

För att hålla förvaltningskostnaderna i systemet nere och förbättra överblickbarheten, bör vidare åtgärder vidtas som reducerar antalet fonder på fondtorget. Utredningens överväganden om fondtorget redovisas i kapitel 9.

Genom att ett beslutsstöd fortsättningsvis skall erbjudas varje pensionssparare, kan PPM:s fortsatta informationsuppdrag begränsas till att avse generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Ett övergripande syfte med informationsuppdraget blir då att informera om det beslutsstöd som pensionsspararen erbjuds för förvaltningen av premiepensionen. Utredningens överväganden om PPM:s informationsuppdrag redovisas i kapitel 10.

Vid sidan av den allmänna information som erbjuds pensionsspararna finns det således behov av att individanpassa beslutsstödet så

att det underlättar pensionsspararnas förvaltning. I detta ingår att samtliga pensionssparare skall få hjälp att välja bland de fonder som ingår i systemet, bl.a. utifrån vilka krav på kunskaper och engagemang som olika typer av fonder ställer på pensionsspararna över tid. Pensionsspararna skall också få hjälp att bestämma sin riskpreferens och förmåga att bära risk. Lika viktigt är att pensionsspararna också får stöd i den löpande förvaltningen av premiepensionsmedlen. Utredningens närmare överväganden i denna del redovisas i kapitel 11.

En utveckling av premiepensionssystemet i den riktning som beskrivs ovan innebär att systemet blir mer individrelaterat. De behov som pensionsspararna i målgrupp 1 och 3 har tillgodoses på ett bättre sätt än i nuvarande system samtidigt som pensionssparare i målgrupp 2 erbjuds alternativ som skall anpassas utifrån deras behov.

Utöver detta berör utredningen ytterligare ett par frågor. Frågor kring den möjlighet som pensionsspararna har att gå över till livränta behandlas i kapitel 12. I kapitel 13 behandlas frågan om organiseringen av pensionsadministrationen. Som konstateras ovan följer behovet av att samordna informationsinsatserna bättre inte bara av utformningen av ålderspensionssystemet och inslaget av ett stort fondutbud i premiepensionssystemet, utan kan också förklaras av att ansvaret för pensionsadministrationen i dag delas av FK och PPM.

8. Premiepensionssystemets basalternativ

I premiepensionssystemets basalternativ, Premiesparfonden, placeras medel för de pensionssparare som inte gör ett aktivt val av fondförvaltare. Utöver Premiesparfonden förvaltar Sjunde APfonden även Premievalsfonden. Den fonden fyller en funktion för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val men som samtidigt vill ha staten som förvaltare.

Erfarenheterna från det svenska premiepensionssystemet, men också från motsvarande val i svenska tjänstepensionslösningar och utländska system, pekar entydigt på att en stor andel av pensionsspararnas medel hamnar i basalternativet. Vid jämförelser med andra system har det svenska premiepensionssystemet en hög andel aktiva sparare. Vid det första valet gjorde två tredjedelar av pensionsspararna ett aktivt val. Aktivitetsnivån har emellertid sjunkit över tid. Vid halvårsskiftet 2005, knappt fem år efter det första valet, återfinns 43 procent av pensionsspararna i Premiesparfonden.

Vid halvårsskiftet 2005 var det förvaltade kapitalet 53 miljarder kronor eller 31 procent av det samlade kapitalet i systemet, en marginellt högre andel än vid första valet. En betydande andel av pensionsspararkollektivets medel ligger således i dag i Premiesparfonden och dessa medel kan, med de erfarenheter som finns från liknande system, förväntas ligga där även framöver.

Premievalsfonden hade vid halvårsskiftet 2005 ca 110 000 pensionssparare och 1,5 miljarder kronor under förvaltning, vilket motsvarar en marknadsandel på en procent. Fonden var femtonde största fond i systemet.

8.1. Utformningen av Sjunde AP-fondens fonder

Utredningens förslag: Premiepensionssystemets basalternativ bör få en generationsfondsprofil, dvs. risknivån i basalternativet bör trappas ned i takt med pensionsspararnas ålder.

Premiesparfonden skall ersättas med ett antal tillgångsslagsfonder. Sjunde AP-fonden får sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt förvalta medlen och så att placeringarna kan anpassas efter pensionsspararnas ålder.

Sjunde AP-fonden skall besluta om den strategiska allokeringen i generationsfondsprofilen och i de underliggande tillgångsslagsfonderna. Hela den samlade ålderspensionen, inklusive inkomst- och garantipension, bör beaktas när risknivån i generationsfondsprofilen fastställs. Kravet på låg risk vid förvaltningen av Premiesparfonden bör ersättas med en aktsamhetsprincip för Sjunde AP-fondens verksamhet.

Som ovan konstateras upplever endast en mindre andel av pensionsspararna sig ha tillräckliga kunskaper för att själva ta hand om sitt premiepensionssparande. Genom de förslag till beslutsstöd som diskuteras i kapitel 11 kan förvisso förutsättas att flera av pensionsspararna i framtiden kommer att kunna ta ett större ansvar för sitt eget sparande. Detta innebär att fler fondsparare kan förväntas sätta samman sina egna fondportföljer. Trots det kommer basalternativet även fortsättningsvis att vara av stor betydelse för många pensionssparare.

Hur systemets basalternativ utformas är inte betydelsefullt bara till följd av det stora antal människor som det kommer att omfatta. De grupper som väljer basalternativet är sådana för vilka premiepensionen har störst betydelse. I dag har pensionsspararna i Premiesparfonden lägre inkomst än genomsnittet. Dessutom kan basalternativets utformning få indirekt betydelse eftersom det tenderar att bli ett riktmärke, som jämförelsenorm, också för aktiva väljare, se kapitel 11.

Valet av risknivå i basalternativet är av central betydelse i ett system med fria fondval. Det finns ett positivt samband mellan vald risknivå i finansiella portföljer och den avkastning som kan förväntas. Kännetecknande för ett alternativ med hög risk är att värdet på fondandelarna är volatilt, vilket innebär att värdet kan svänga kraftigt såväl upp som ner. Ett alternativ med låg risk innebär däremot att pensionsspararen medvetet undviker stora svängningar i

värde men därmed också avstår från möjligheterna till hög avkastning. Ett basalternativ med låg risk kan således resultera i låga pensioner för den betydande andel som inte gjort ett aktivt val. Samtidigt kan ett val med alltför hög risknivå under ogynnsamma omständigheter resultera i utfall med mycket låga pensioner. Detta understryker vikten av en försiktig placeringsstrategi för basalternativet, dock inte så försiktig att resultatet blir en onödigt låg pension. Vissa riktlinjer finns i dag för Premiesparfondens placeringsinriktning. Sjunde AP-fonden skall sträva efter att förvalta medlen till största möjliga nytta för pensionssystemet. Målet skall vara att ge en hög utgående pension i relation till risken. För Premiesparfonden skall den totala risknivån samtidigt vara låg. Med risk avses förväntade genomsnittliga avvikelser – såväl upp som ned – från förväntad avkastning.

1

Att risken skall vara låg förtydligas av att

Premiesparfondens risknivå normalt skall vara lägre än för den genomsnittliga privata förvaltaren av pensionskapital med samma placeringshorisont.

Sjunde AP-fondens styrelse har preciserat placeringsinriktningen genom att ange ett mål för denna i fondbestämmelserna – totalavkastningen i Premiesparfonden skall under löpande femårsperioder minst motsvara det kapitalvägda genomsnittet av övriga fonder som deltar i premiepensionssystemet, men med lägre risk. Styrelsen har således för egen del definierat krav på låg risk i relation till övriga placeringar inom premiepensionssystemet.

Fastställande av Premiesparfondens risknivå

Eftersom premiepensionen är en del av ålderspensionssystemet och samtliga pensionssparare definitionsmässigt också har behållningar inom inkomstpensionssystemet är det, enligt utredningens uppfattning, naturligt att inkludera denna del i riskanalysen. Det gäller även garantipensionen.

Pensionssparare kan ha en riskexponering på annat håll än inom ålderspensionssystemet, t.ex. genom sin tjänstpension eller sitt privata pensionssparande. Det kan därför hävdas att hänsyn borde tas till detta när allokeringen i Premiesparfonden bestäms. Utredningen vänder sig mot detta resonemang. För det första varierar dessa förhållanden kraftigt mellan olika individer. För det andra kan individen anpassa sitt eventuella övriga sparande till det statliga

1

Prop. 1999/2000:46, s. 80 f. Jfr även prop. 1997/98:151, s. 422 f.

pensionssystemet. Det är en rimligare ansats än det omvända. För det tredje bör ålderspensionssystemet inte förutsätta annat sparande.

Sjunde AP-fonden använder sig av snittväljarens portfölj när risknivån bestäms för den strategiska portföljen. Genom att Sjunde AP-fondens styrelse satt upp ett mål om att matcha de aktiva väljarnas avkastning krävs därmed en hög aktieexponering om de aktiva väljarna valt en hög risk, även om de aktiva väljarna har gjort det av irrationella skäl. Utredningen konstaterar att den höga aktieexponeringen hos de aktiva väljarna synes rationell i enlighet med diskussionen i kapitel 3. Utredningen kan samtidigt konstatera att det fastslagna målet – att relatera till de aktivas val – inte följer av lag utan är ett beslut som fattats av Sjunde AP-fondens styrelse. Detta beslut kan således ändras om styrelsen anser att risken hos de aktiva väljarna, av olika skäl, skulle bli för hög. Utredningen finner därför inte någon anledning att föreslå några ändringar i regelverket av detta skäl.

Det vore en annan sak om de aktiva väljarna av irrationella skäl valt en alltför låg risk, något som diskuterades beträffande liknande pensionsval under 1990-talet, exempelvis i USA. I detta fall skulle en bestämmelse kunna hindra Sjunde AP-fonden från att välja en risk som överstiger den aktiva väljarens risknivå. I detta fall blir den nuvarande restriktionen om låg risk bindande på ett olyckligt sätt. Detta exempel visar på att det nuvarande kravet på låg risk är mindre lämpligt och bör ersättas med en aktsamhetsprincip för Sjunde AP-fonden (detta utvecklas vidare nedan).

Anpassning av risknivån efter ålder

Sjunde AP-fonden kan i Premiesparfonden med nuvarande lagstiftning inte avpassa risken i placeringarna till det faktum att pensionsspararna har olika ålder. Tjugoåringar och sextioåringar erbjuds således samma tillgångsmix. Utredningen anser att detta inte är en bra lösning för pensionsspararna men även för Premiesparfonden som sådan. Så har Sjunde AP-fonden också i en skrivelse till regeringen i januari 2001 föreslagit att Premiesparfonden skall få övergå till att fortsättningsvis erbjuda generationsfondslösningar.

På kort sikt utgör den nuvarande lösningen visserligen inte något större problem. För den som går i pension i närtid kommer premiepensionskapitalet i relation det totala pensionskapitalet att vara

litet vid pensioneringen. Andelen växer visserligen något över tid men är i huvudscenariot låg även när individen blir mycket gammal. Sjunde AP-fondens analys pekar på det faktum att individer som går i pension i närtid kan balansera ett högt riskinnehåll i sina premiepensionsplaceringar med en lägre risk i inkomstpensionen även när individen blir äldre. Motivet för att dra ned risken i premiepensionsinvesteringarna är således svagare för de individer som går i pension i närtid och som inte helt och fullt får sin pension från det nya pensionssystemet. Även de som är unga i dag kommer under tiden fram till pensioneringen ha en premiepensionsportfölj som i de flesta scenarier är relativt liten i förhållande till det samlade pensionskapitalet.

2

I de allra flesta scenarier vore det således optimalt

att även tämligen nära pensionsåldern investera en hög andel av premiepensionen i aktier. Detta för att balansera den relativt låga risken och därmed förväntade avkastningen på investeringen avseende inkomstpensionen. Den andel som utgörs av premiepension kommer emellertid att fortsätta växa även efter pensioneringen. Det finns således starka argument för att växla ned risken för dessa individer senare under pensionstiden.

Även om frågan om att förändra riskinnehållet i premiepensionsplaceringarna över tid inte är aktuell under de närmaste åren, finns enligt utredningen ett starkt behov av att nu genomföra den reformering som är nödvändig för att en riskomviktning kan ske på sikt. Det finns därför skäl att införa de förändringar som krävs för att möjliggöra för Sjunde AP-fonden att differentiera pensionskapitalets förvaltning så att pensionsspararnas ålder beaktas. Det bör vara upp till Sjunde AP-fonden att bedöma när så är lämpligt att göra för respektive åldersgrupp.

Det är i dag inte möjligt eller önskvärt att fastställa vid vilken tidpunkt den första nedviktningen av aktier bör ske. Dels kan, som ovan konstateras, den fortsatta analysen visa att så bör ske på ett tidigare stadium än vad som indikeras av den preliminära analysen. Dels kan, vid ett gott utfall för investeringsverksamheten, premiepensionen komma att utgöra en betydande andel av den totala pensionen vid en tidigare tidpunkt än vad som annars skulle vara fallet. Då kan det finnas skäl att låsa in en del av vinsterna genom att reducera aktieandelen.

2

Andelen växer över tid till följd av att avkastningen på premiepensionen förväntas vara hög-

re än den genomsnittliga lönetillväxten. I de simuleringar som utförts av Sjunde AP-fonden kommer premiepensionen för dem som är unga i dag i de flesta scenarier att understiga en tredjedel av den totala pensionsportföljen vid pensioneringstillfället och endast i sällsynta fall hamna över 50 procent.

Sammanfattningsvis bör det i lagstiftningen slås fast att Sjunde AP-fonden skall differentiera kapitalförvaltningen så att spararnas ålder beaktas (generationsfondsprofil). Det finns inte någon anledning att i lag specificera exakt hur generationsfondsprofilen skall utformas. Dessa överväganden bör lämnas till Sjunde AP-fonden (se vidare kapitel 15).

Administrativa modeller

Ett antal olika administrativa modeller för hur en generationsfondsprofil skall tillskapas kan övervägas. Nedan skisseras fem olika alternativa modeller:

Figur 8.1 Modell 1 för premiepensionssystemets basalternativ

Modell 1: Pensionsspararnas medel investeras i ett antal fonder, innehållande olika tillgångsslag. Tillgångsslagsfonderna måste uppfylla UCITS-direktivets krav. Det är viktigt att konkurrensneutralitet råder mellan dessa fonder och de fonder som de privata fondbolagen tillhandahåller i premiepensionssystemet. Som nämnts

Svenska

aktier

Utländska

aktier

Svenska

räntor

Utländska

räntor

Alternativa

tillgångar

Underliggande tillgångsslagsfonder

Åldersspecifik generationsprofil

AP7

Kapitalmarknaden

PPM

är s.k. specialfonder inte tillåtna i premiepensionssystemet, se kapitel 2. Av den anledningen kan en tillgångsslagsfond inte uteslutande bestå av placeringar i private equity och hedgefonder, utan sådana tillgångsslag får bara delvis ingå i fonden. Detta får till konsekvens att motsvarigheten till den nuvarande Premiesparfonden måste delas in i exempelvis svenska aktier, globala aktier med inslag av private equity och hedgefonder, samt svenska och utländska räntebärande värdepapper. Modellen påverkar även förfarandet vid överföringen av premiepensionsmedel från PPM till Sjunde APfonden.

Med denna modell för PPM över medlen till Sjunde AP-fondens tillgångsslagsfonder. Detta görs enligt en fördelningsnyckel som Sjunde AP-fonden bestämt med hänsyn till pensionsspararens ålder. Omplacering mellan fonderna kan ske vid ett specifikt datum varje år eller på en pensionsspararens födelsedag. Detta är den teknik som danska ATP använder i SP-systemets icke-väljaralternativ.

Figur 8.2 Modell 2 för premiepensionssystemets basalternativ

Modell 2: Beroende på den uppgift som PPM har om pensionsspararens ålder placeras premiepensionsmedlen i en viss generationsfond. Generationsfonden kan baseras på förväntad pensioneringstidpunkt eller annat kriterium. Inom varje generationsfond förändras allokeringen mellan de olika tillgångsslagen enligt ett visst mönster. Varje generationsfond köper och säljer underliggande

90-tal 80-tal 70-tal 60-tal 50-tal 40-tal

Generationsfonder

AP7

Kapitalmarknaden

PPM

värdepapper. Detta är i princip den modell som används av generationsfonderna på den svenska marknaden.

Figur 8.3 Modell 3 för premiepensionssystemets basalternativ

Modell 3: Denna struktur liknar den som finns i modell 2. Skillnaden är att varje generationsfond istället för att direkt placera i underliggande värdepapper investerar i ett antal underliggande fonder, exempelvis tillgångsslagsfonder som i modell 1. Med denna modell skulle Sjunde AP-fonden förvalta dels ett antal generationsfonder som fungerar som fondandelsfonder, dels underliggande tillgångsslagsfonder. Fördelen med detta alternativ är att förvaltningen förenklas i förhållande till modell 2.

Svenska

aktier

Utländska

aktier

Svenska

räntor

Utländska

räntor

Alternativa

tillgångar

Underliggande tillgångsslagsfonder

90-tal 80-tal 70-tal 60-tal 50-tal 40-tal

Överliggande generationsfonder

AP7

Kapitalmarknaden

PPM

Figur 8.4 Modell 4 för premiepensionssystemets basalternativ

Modell 4: Ett antal fonder med olika risk sätts upp av Sjunde APfonden. Fondernas allokeringar är konstanta över tid. Pensionsspararens medel placeras av Sjunde AP-fonden i den fond som är lämplig med hänsyn till dennes ålderskategori och flyttas till nya fonder med lägre risk i takt med att pensionsåldern närmar sig. I enlighet med resonemanget om risknivå ovan skulle merparten av kollektivets medel vara placerade i en enda fond för att nära eller efter pensionsåldern flyttas till en fond med lägre risk.

Modell 5: Denna struktur liknar den struktur som finns i modell

4. Skillnaden är att varje fond istället för att direkt placera i underliggande värdepapper investerar i ett antal underliggande fonder, exempelvis tillgångsslagsfonder som i modell 1 och 3.

20-30 år 30-40 år 40-50 år 50-60 år 60-65 år 65- år

Blandfonder

AP7

Kapitalmarknaden

PPM

Figur 8.5 Modell 5 för premiepensionssystemets basalternativ

Den modell som skall användas måste uppfylla vissa krav:

1. Modellen måste kunna replikera en tänkt generationsfondsprofil på ett bra sätt. Modell 2 och 3 är de sämsta modellerna i detta avseende. Att göra som de privata fondbolagen gör och dela in individerna med hänsyn till vilket decennium de är födda, ger samma allokering för en 60-åring som för en 70åring, vilket i vissa fall innebär en tämligen grov approximation. Att göra en finare indelning med fler generationsfonder skulle emellertid bidra till högre administrationskostnader. Övriga metoder kan mer exakt följa den tänkta profilen år från år.

2. Modellen bör vara kostnadseffektiv att administrera. Modellerna är tämligen likvärdiga i detta avseende.

3. Kostnaderna för förvaltningen bör kunna hållas nere. Här är modell 1, 3 och 5 att föredra eftersom dessa modeller innebär att varje tillgångsslagsförvaltare endast har en tillgångspool att förvalta. Övriga strukturer kräver fler separata konton per förvaltare, vilket höjer kostnaderna.

Svenska

aktier

Utländska

aktier

Svenska

räntor

Utländska

räntor

Alternativa

tillgångar

Underliggande tillgångsslagsfonder

20-30 år 30-40 år 40-50 år 50-60 år 60-65 år 65- år

Överliggande blandfonder

PPM

AP7

Kapitalmarknaden

4. Transaktionskostnaderna för att justera pensionsspararnas risk bör hållas nere. Samtliga lösningar torde kunna involvera intern handel mellan fonderna. Skillnaden torde därför inte vara så stor mellan alternativen.

5. Modellen bör uppvisa flexibilitet så till vida att förändringar i allokeringen, såväl strategiska som taktiska, skall vara enkla att genomföra. Här uppvisar modell 1 den minsta flexibiliteten. I princip omöjliggörs taktisk allokering mellan tillgångsslag i denna modell eftersom förändringar i allokering måste ske genom omviktning på varje individs konto hos PPM. Värt att notera är dock att Sjunde AP-fonden i dag valt att avstå från denna typ av förvaltning.

6.

De olika fonderna bör kunna uppvisa konsistenta förvaltningsresultat. Samtliga pensionssparare bör få samma avkastning i de underliggande tillgångsslagen. I modell 1, 3 och 5 kommer avkastningen att bli densamma. De största bristerna finns i modell 2 och 4 som innehåller underliggande värdepapper. Beroende på skillnader i tidpunkt för in- och utflöden respektive skillnader i tidpunkt för handel i enskilda värdepapper kan små men för pensionsspararna svårförklarliga skillnader i avkastningen uppkomma.

Utredningens bedömning av de olika alternativen sammanfattas i tabell 8.1 nedan. I tabellen har alla kriterier givits lika stor vikt, vilket inte är självklart. Vid en samlad bedömning förordar utredningen en lösning som innebär att Sjunde AP-fonden skapar underliggande tillgångsfonder, som i modellerna 1, 3 och 5.

Tabell 8.1 Sammanfattande bedömning av modeller för premiepensionssystemets basalternativ

Modell 1 2 3 4 5

1. Replikerbarhet

3 1

1

2

2

2. Administration

2 2

3

1

2

3. Förvaltning

3 1

3

2

3

4. Transaktionskostnader

2 2

2

2

2

5. Taktisk tillgångsallokering

1 1

2

1

2

6. Konsistenta förvaltningsresultat 3 2

3

2

3

Totalt 14 9 14 10 14 Rankning 1 5 1 4 1 3 = stark, 2 = medel, 1= svag.

Sammanfattningsvis föreslår utredningen att Premiesparfonden skall ersättas av ett antal fonder som Sjunde AP-fonden sätter upp. Dessa skall användas så att pensionsspararna får en placering som är anpassad efter deras ålder. Sjunde AP-fonden bör få frihet att välja mellan olika administrativa modeller som innehåller underliggande tillgångsslagsfonder, t.ex. modell 1, 3 eller 5 som beskrivs ovan. I samarbetsavtalet mellan Sjunde AP-fonden och PPM får de närmare detaljerna specificeras. Sjunde AP-fonden skall alltså sätta upp de fonder som behövs för att på ett kostnadseffektivt sätt förvalta pensionsspararnas medel med restriktionen att antalet fonder begränsas av PPM:s generella regel om det antal fonder som ett fondbolag maximalt får registrera hos myndigheten. Sjunde APfonden skall inte tillåtas sätta upp fonder som inte utnyttjas i basalternativet.

Det saknas skäl att i lagstiftning närmare reglera fondens placeringsverksamhet utöver de regler som finns i dagens regelverk. Placeringsbestämmelserna bör precis som i dag vara generella och ge konkurrensneutralitet mellan Sjunde AP-fonden och övriga aktörer på marknaden. Som framgått skall t.ex. de underliggande tillgångsslagsfonderna uppfylla UCITS-direktivets krav. Se vidare författningskommentaren i kapitel 15.

Aktsamhetsprincipen

Det nuvarande kravet på låg risk bör ersättas med kravet att Sjunde AP-fonden skall vara underkastad aktsamhetsprincipen, en princip som nyligen införts i svensk rätt. Riksdagen har beslutat att principen skall införas för förvaltning av tjänstepensioner från den 1 januari 2006 och gälla livförsäkringsbolags tjänstepensionsverksamhet, understödsföreningar och pensionsfonder. Förslagen baseras på EG:s tjänstepensionsdirektiv.

Aktsamhetsprincipen (på engelska ”prudent person rule”) återfinns i dag i flera länders lagstiftning, framförallt i anglosaxiska länder men även i Italiens, Japans och Nederländernas rättsordningar. Det är ett exempel på en kvalitativ reglering som ställer upp principer för hur en verksamhets skall bedrivas snarare än att ange kvantitativa begränsningar som anger uttryckliga gränser, t.ex. hur stor andel som får placeras i vissa tillgångsslag, och med en tillsyn som ser till att dessa gränser efterlevs. De kvalitativa kraven kan sägas vara ett modernare sätt att reglera investeringsverksamhet men ställer samtidigt högre krav på tillsynsmyndigheten. Det nuvarande kravet på låg risk i Premiesparfonden kan sägas vara en kvantitativ restriktion, även om begränsningen är satt i relation till risken som tas av andra aktörer och inte som en absolut nivå.

Aktsamhetsprincipen har tolkats olika i olika länder. OECD:s definition av aktsamhetsprincipen lyder: ”En person som anförtrotts förvaltningen av en pensionsfond måste uppfylla sina skyldigheter med den omsorg, skicklighet, aktsamhet och flit som en person i liknande ställning skulle använda vid driften av ett företag av liknande karaktär och målsättning”.

3

Aktsamhetsprincipen innebär att övergripande krav ställs på verksamheten såsom att tillgångarna skall vara väl diversifierade och spegla skuldsidan. Ett enskilt placeringsbeslut kan enligt principen inte betraktas isolerat utan måste grunda sig på vilka effekter beslutet får för helheten. Aktsamheten är därmed starkt bunden till de krav som finns i AP-fondslagstiftningen och som avser diversifiering, betalningsberedskap och på att förvaltningen skall ske med pensionsspararnas bästa för ögonen.

Fördelen med att tillämpa aktsamhetsprincipen istället för kravet på låg risk är att den är mer flexibel och kan anpassas till utvecklingen på de finansiella marknaderna. Principen är inte heller beroende av om privata aktörer fattar rationella beslut.

3

Se OECD Financial Market Trends, No. 83, November 2002.

En särskild fråga är hur aktsamhetsprincipen skall tillämpas på Sjunde AP-fonden, som är en pensionsfond vars verksamhet i tilllämpliga delar skall styras av samma regler som gäller för privata fondbolag. Aktsamhetsprincipen skall i detta sammanhang vara tillämplig på Sjunde AP-fondens verksamhet på en övergripande nivå. Det innebär att principen är styrande för fondens basalternativ och ställer ett kvalitetskrav på de processer som finns i investeringsverksamheten. Utöver grundläggande krav om diversifiering är det inte lämpligt att aktsamhetsprincipen används som ett verktyg för att bedöma risknivån i varje enskild tillgångsslagsfond. En sådan tillämpning av principen skulle nämligen vara förenad med vissa svårigheter eftersom varje fond var för sig inte kan bedömas självständigt. Aktsamhetsprincipen bör därför snarare kopplas samman med Sjunde AP-fondens roll som pensionsfond än de likheter som finns med fondbolagen.

En annan fråga är hur aktsamhetsprincipen skall kopplas samman med den generationsfondsprofil som Sjunde AP-fonden skall tilllämpa. De avvägningar som måste göras bör syfta till att anpassa investeringsverksamheten så att pensionsspararkollektivets behov tillgodoses på bästa sätt. Sjunde AP-fonden har ett primärt uppdrag att förvalta medlen för de pensionssparare som inte anmält något fondval. Eftersom premiepensionen är en del av de ersättningar som utgår från ålderspensionssystemet måste ett helhetsperspektiv tas, vilket bl.a. innebär att inkomstpensionen skall vägas in i den riskbedömning som sker.

Aktsamhetsprincipen är som framgått inte resultatinriktad, utan snarare ett kvalitetskrav på de processer som föregår de beslut som fattas.

4

Inga investeringsbeslut betraktas som oaktsamma i sig. En

aggressiv investering kan vara aktsam om det bygger på en väl utformad strategi där de relevanta riskerna är analyserade. Alltför försiktiga placeringar med mycket begränsad risk kan dock komma i konflikt med aktsamhetsprincipen, eftersom sådana placeringar riskerar att generera för lite avkastning. Investeringsstrategin skall vara väl dokumenterad i en placeringsplan och tillsynen inriktad på att se till att den efterlevs. Det bör påpekas att Finansinspektionen inte skall ha något ansvar för att se till att aktsamhetsprincipen efterlevs av Sjunde AP-fonden. Detta är istället en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av AP-fondernas

4

I prop. 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut görs en genomgång av hur

aktsamhetsprincipen bör tolkas (s. 100 f).

verksamhet. Finansinspektionens tillsyn skall således enbart avse förhållanden som rör reglerna i lagen om investeringsfonder.

Följande riktlinjer bör i tillämpliga delar gälla Sjunde AP-fondens verksamhet:

  • Investeringarna skall utföras med omsorg och skicklighet av en person med god kunskap om den specifika verksamheten.
  • Förvaltaren har en lojalitetsplikt gentemot pensionsspararna och skall agera i deras intresse.
  • Tillgångarna skall vara tillräckligt diversifierade inom och mellan tillgångsslag.
  • Tillgångarna skall förvaltas med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet. I detta kan kravet på generationsfondsprofil i basalternativet inläsas, se ovan.

8.2. Möjligheten att välja premiepensionssystemets basalternativ

Utredningens förslag: Basalternativet skall vara öppet för aktiva val. Premievalsfonden skall läggas ned och de medel som förvaltas i fonden bör föras över till de fonder som Sjunde AP-fonden beslutar.

PPM bör i sin traditionella livförsäkringsrörelse få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde AP-fondens fonder. Sjunde AP-fonden skall inte ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet.

För den pensionssparare som inte gjort ett aktivt val förs i dag hela kontobehållningen till Premiesparfonden. För dem som någon gång gjort ett aktivt val finns emellertid inte möjligheten att därefter få hela eller delar av sina premiepensionsmedel placerade i denna fond.

5

Denna begränsning är emellertid inte reglerad i lagstift-

ningen. Motiv för begränsningen saknas vidare i förarbetena till premiepensionssystemet.

Begränsningen skulle kunna motiveras genom att man politiskt önskar att så många som möjligt skall göra ett aktivt val och därmed minimera den andel av kapitalet som förvaltas av staten. Det är

5

Ett undantag finns för den som valt en fond som läggs ned eller av något annat skäl

avregistreras från systemet. En sådan pensionssparare underrättas om att fonden kommer att utgå ur fondutbudet och uppmanas att göra ett nytt val. Om så inte sker placeras medlen i Premiesparfonden.

emellertid långt ifrån säkert att begränsningen uppnår detta syfte. Det kan vara så att många pensionssparare tvekar att göra ett aktivt val därför att man i så fall skulle spärra ut sig från Premiesparfonden för all framtid.

Utredningen anser emellertid inte att en målsättning om att maximera andelen aktiva väljare är rimlig. För det första är det inte skäligt att förhindra en pensionssparare från ett göra ett aktivt val av Premiesparfonden om denne, efter noggrann analys, konstaterat att den fondens riskprofil, låga avgifter och förvaltning är det alternativ som passar individen bäst.

För det andra anser utredningen, vilket framgår ovan, att pensionsspararnas skall erbjudas produkter som är avpassade efter spararnas kunskapsnivå och engagemang. Det är därför inte heller rimligt att en person, som en gång gjort ett aktivt val, hindras från att gå tillbaka till Premiesparfonden. Han eller hon kan av olika skäl ha överskattat sin kunskap vid valtillfället, eller önskat vara mindre aktiv i framtiden. Detta kan vara motiverat t.ex. av en förändrad livssituation.

Ännu orimligare blir begränsningen om man beaktar möjligheten att Premiesparfonden omvandlas till ett basalternativ med en generationsfondsprofil. Den pensionssparare som tidigare inte ansett att Premiesparfondens allokering varit optimal och därför gjort ett aktivt val, skulle spärras ut från detta alternativ trots att detta nya alternativ kanske skulle ha passat denne väl.

Utredningen föreslår därför att begränsningen upphör och att en möjlighet till aktiva val av premiepensionssystemets basalternativ (generationsfondsprofilen) införs. Basalternativet skall alltså räknas som en av fem möjliga fonder i en pensionssparares fondportfölj (även om de underliggande tillgångsslagsfonderna är flera). De underliggande tillgångsslagsfonderna bör däremot inte vara valbara.

Premievalsfonden

Premievalsfonden har införts för de pensionssparare som vill göra ett aktivt val men som av en eller annan anledning vill ha staten som förvaltare. Detta behov bortfaller om det införs ett basalternativ med en generationsfondsprofil som är öppen för aktiva val. Utredningen föreslår därför att Premievalsfonden avskaffas.

Ett alternativ skulle kunna vara att slå samman Premievalsfonden med systemets basalternativ. Utredningen förordar emellertid inte

detta alternativ eftersom Premievalsfonden är klassificerad som en globalfond i PPM:s fondutbud och många sparare kan ha valt fonden som en del av en fondportfölj där fonder med andra tillgångsslag ingår. Att för dessa individer ersätta en globalfondsexponering med en generationsfondsprofil vore enligt utredningen inte någon bra lösning eftersom dessa individer skulle kunna få en annan exponering än som var avsikten i det ursprungliga valet. Utredningen föreslår därför att PPM överför medlen i Premievalsfonden till de fonder som Sjunde AP-fonden, beaktat ovanstående resonemang, anser lämpliga och efter en fördelning som Sjunde AP-fonden bestämt.

Förvaltningen av PPM:s traditionella livförsäkring

Tidigast i samband med att en pensionssparare börjar ta ut premiepension, finns en möjlighet för pensionsspararen att övergå från fondförsäkring till livränta. Den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto övergår då på PPM. Myndigheten förvaltar således en traditionell livförsäkringsportfölj, se vidare kapitel 12. För närvarande är de belopp som förvaltas mycket små i förhållande till det kapital som är placerat i fonder. Kapitalet förvaltas i dag av Kammarkollegiet. Det belopp som förvaltas är för närvarande så litet att det inte är försvarbart för PPM att bygga upp en egen förvaltning. En utgångspunkt för förvaltningen av detta kapital bör vara att detta sker på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt. Ett alternativ till att handla upp institutionell kapitalförvaltning, skulle kunna vara att placera hela eller delar av kapitalet i fonder som deltar i premiepensionssystemet. En sådan lösning skulle vara administrativ enkel och möjliggöra snabba byten av förvaltare. Enligt utredningen bör det inte vara uteslutet att placera hela eller delar av kapitalet i någon av Sjunde AP-fondens fonder. Detta skulle innebära att Sjunde AP-fonden, beträffande detta kapital, får en möjlighet att konkurrera med andra kapitalförvaltare. Däremot betyder det inte att Sjunde AP-fonden skall ha möjlighet att erbjuda sina tjänster utanför Premiepensionssystemet.

8.3. Inflytandebegränsningar för Sjunde AP-fonden

Utredningens förslag: Begränsningen avseende Sjunde AP-fondens utövande av rösträtt skall avskaffas.

Den nuvarande röstandelsbegränsningen med innebörd att Sjunde AP-fonden får äga maximalt 5 procent av rösterna i ett enskilt bolag tas bort. Istället föreslås att de inflytandebegränsningar som gäller för investeringsfonder generellt skall tillämpas.

Sjunde AP-fondens placeringsverksamhet lyder i huvudsak under samma regler som privata fondbolag. Särskilda lagregler har emellertid förts in på två punkter när det gäller fondens ägarinflytande.

Den ena punkten gäller Sjunde AP-fondens utövande av rösträtt.

6

Det föreskrivs särskilt att Sjunde AP-fonden endast får rösta

för aktier i ett svenskt aktiebolag när kravet på hög avkastning eller behovet att trygga placeringarnas säkerhet inte kan tillgodoses på annat sätt. En motsvarande begränsning saknas för andra jämförbara institut.

Den andra punkten där Sjunde AP-fondens regelverk avviker från de privata fondbolagen gäller begränsningen i ägandet av ett enskilt företag. Här gäller en begränsning av ägandet till 5 procent av rösterna i ett enskilt bolag.

7

Regeln gäller endast innehav i

svenska aktiebolag.

Förtroendekommissionen diskuterar i sitt betänkande, Näringslivet och förtroendet, en rad åtgärder för att stärka ägarfunktionen hos institutionella ägare (SOU 2004:47). Bland annat föreslås att begränsningarna av Första–Fjärde och Sjunde AP-fondernas ägarandelar samt Sjunde AP-fondens rätt att rösta för de aktier som innehas skall ses över med inriktning att avskaffa dessa restriktioner. Utredningen delar kommissionens slutsatser.

Begränsningarna i Sjunde AP-fondens möjlighet att utöva sin rösträtt infördes i tydligt syfte att begränsa det statliga inflytandet över svenskt näringsliv. Någon motsvarande begränsning finns inte för Första–Fjärde AP-fonden, som tillsammans har ett kapital som är tio gånger större än Sjunde AP-fondens. Regeln är enligt utredningens uppfattning ologisk och otidsenlig och bör därför avskaffas.

Sjunde AP-fonden får inte förvärva så många aktier i ett svenskt eller utländskt aktiebolag att röstetalet för det sammanlagda inne-

6

Se 5 kap. 4 § samma lag.

7

Se 5 kap. 3 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder).

havet överstiger 5 procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Även denna regel bör enligt utredningen avskaffas. I den nya lagstiftningen om investeringsfonder

8

har motsvarande regel utmönst-

rats för privata fondbolag. Det nya regelverket föreskriver istället att ett fondbolag för en värdepappersfonds räkning inte får förvärva aktier med sådan rösträtt som gör det möjligt för fondbolaget att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen i ett aktiebolag.

Frågan är vad ett avskaffande av inflytandebegränsningarna för Sjunde AP-fonden kan föra med sig. Utredningen redovisar i bilaga 3 till betänkandet en analys av Sjunde AP-fondens framtida roll på den svenska börsen. Där konstateras att Sjunde AP-fondens andel av svenska börsen visserligen skulle bli signifikant med nuvarande regelverk men inte problematisk ur ett ägar- eller förvaltningsperspektiv.

8

Se lagen (2004:46) om investeringsfonder, prop. 2002/2003:150.

9. Fondtorget inom premiepensionssystemet

Debatten kring premiepensionssystemet har under de senaste åren till övervägande del handlat om det stora antalet fonder och pensionsspararnas svårigheter att göra välgrundade val bland dessa. Det står klart att utbudet av fonder i premiepensionssystemet har ökat kraftigt sedan starten. Vid en internationell jämförelse kan konstateras att systemet har ett stort utbud av placeringsalternativ.

Premiepensionssystemet är i dag utformat som ett öppet system. Det innebär att en fondförvaltare som uppfyller vissa krav i princip fritt kan anmäla sina fonder till systemet om de grundläggande kraven är uppfyllda, se kapitel 2. Den möjlighet som PPM hittills använt sig av för att begränsa fondutbudet innebär att en fondförvaltare får ha ett högsta antal fonder registrerade i premiepensionssystemet.

Mot bakgrund av den analys som tidigare presenterats och de överväganden som görs i kapitel 7 bedömer utredningen att det är nödvändigt att vidta åtgärder som syftar till att underlätta pensionsspararnas val. Utredningen har emellertid slagit fast att bristerna i premiepensionssystemet i första hand inte handlar om det stora utbudet av fonder. Dessa är snarare sammankopplade med att pensionsspararnas kunskaper och engagemang överlag är lägre än vad som ursprungligen förväntades. Kärnan i utredningens förslag är därför att pensionsspararna skall erbjudas ett mer utvecklat beslutstöd (se kapitel 11). Med hjälp av detta kan pensionsspararna förväntas hantera det stora antalet fonder bättre än i dag.

En åtgärd som även den kan underlätta pensionsspararnas val är att förbättra överblickbarheten på fondtorget. Detta kan åstadkommas genom att antalet fonder reduceras. Kombinationen av ett reducerat fondutbud och ett utvecklat beslutstöd underlättar pensionsspararna valsituation och torde även minska risken för systematiskt dåliga utfall.

En annan fråga som är förknippad med fondutbudet är förvaltningskostnaderna i premiepensionssystemet. Som framgått skall utredningen enligt utredningsdirektiven också beakta pensionsspararnas utnyttjande av den valfrihet som de erbjudits. Utredningen konstaterar i kapitel 4 att kapitalkoncentrationen i premiepensionssystemet är hög. Cirka 150 fonder står för 90 procent av det samlade kapitalet. Detta talar för att antalet fonder kan reduceras så att antalet närmar sig den gräns som en rimlig grad av valfrihet sätter. Utredningen anser, som nämnts tidigare, att 100–200 fonder bör kunna tjäna som riktmärke här. Denna bedömning bygger på det nuvarande fondutbudet och pensionsspararnas nuvarande utnyttjande av detta. Detta intervall är alltså inget mål som skall hållas konstant över tid, utan är ett intervall som måste revideras när fondutbudet och pensionsspararnas utnyttjande av detta förändras. Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premiepensionssystemet. I detta kapitel utvecklas detta resonemang.

9.1. Övergripande principer för fondtorgets utformning

I utredningsdirektiven anges förutsättningarna för de överväganden som skall göras beträffande utbudet på fondtorget. I direktiven anges en restriktion för i vilken utsträckning förändringar på fondtorget kan ske. Där anges att utredningens förslag skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål. Detta innebär att ett tillräckligt brett fondutbud skall behållas i systemet.

1

Den mångfald i kapitalförvaltningen som därigenom

skall finnas i systemet har utredningen tolkat som att rationella allokeringar i nödvändiga tillgångsslag skall vara möjliga att göra och att det skall finnas tillräckligt många fonder inom respektive fondkategori. En annan utgångspunkt är att premiepensionssystemet även fortsättningsvis skall vara ett öppet system. Det är viktigt att betona att det inte är upp till PPM att begränsa utbudet av fonder på annat sätt än genom att tillämpa kriterier som ställts upp i förväg.

Det är utredningens uppfattning att pensionsspararnas behov måste vara styrande såväl för utformningen av premiepensionssystemet som för PPM:s löpande verksamhet. Ett riktmärke bör vara att pensionsspararna får stora möjligheter att sköta sin förvalt-

1

Se prop. 1997/98:151, s. 409.

ning så att de får en god premiepension. I detta ligger att det skall det finnas ett fondutbud som ger en god avkastning efter avgifter och rabatter. Som konstateras i kapitel 6 är det i princip omöjligt att i förväg uttala sig om fondernas avkastning. De fondavgifter som tas ut ur fonderna är däremot bestämda i förväg och går därmed att påverka. Ett rimligt mål är därför att kostnaderna och därmed avgifterna i systemet hålls på en låg nivå.

Genomförande av föreslagna åtgärder

En utgångspunkt för utredningens bedömning har varit att PPM skall få verktyg som medför att fondutbudet kan reduceras till omkring 100 till 200 fonder. Utredningen är av uppfattningen att de förändringar som behöver göras bör genomföras stegvis. Det är svårt att i förväg bedöma effekterna på fondutbudet för var och en av åtgärderna för sig. Ännu svårare är det naturligtvis att bedöma effekterna av en kombination av olika åtgärder. Utredningen anser att PPM redan nu bör använda de verktyg som myndigheten har för att i aktuella avseenden påverka fondutbudet.

De närmare avvägningar mellan kostnader och valfrihet som krävs bör överlåtas till PPM. Det är däremot viktigt att i regeringens styrning av myndigheten framhålla förutsättningarna för en god premiepension och betydelsen av att kostnaderna hålls låga. Så har också hittills skett. I regleringsbrevet för budgetåret 2005 avseende PPM anges ett mål för verksamheten med fondförsäkring. Utom annat skall den vara kostnadseffektiv och regler och avtal med fondförvaltarna skall utformas så att kostnaderna för systemet som helhet blir låga.

Innebörden av ett kostnadsmål

Förutom mångfald och ett brett fondutbud finns också ett kostnadsmål som utredningen även fortsättningsvis anser skall gälla och som innebär att pensionsspararna skall kunna förvalta sina premiepensionsmedel till låga kostnader samtidigt som rationella allokeringar i nödvändiga tillgångsslag möjliggörs. Vidare har regeringen alltid möjlighet att ge PPM i uppdrag att se över fondutbudet utifrån dessa utgångspunkter.

Innebörden av kravet på låga kostnader behöver specificeras närmare och diskuteras i förhållande till fondutbudets sammansättning. Även innebörden av restriktionen om rationella allokeringar i nödvändiga tillgångsslag måste diskuteras ytterligare.

Att premiepensionsmedel totalt sett förvaltas till låga kostnader innebär att administrativa kostnader och förvaltningskostnader efter rabatt skall vara låga i förhållande till den förväntade riskjusterade avkastningen för den genomsnittlige pensionsspararen som valt fonder på fondtorget. I detta ligger att det måste beaktas att förvaltningskostnaderna för olika tillgångsslag skiljer sig åt. Det innebär att en bedömning skall ske av systemet i sin helhet och att de åtgärder som vidtas också skall ha ett sådant helhetsperspektiv.

Ett alternativ för att styra PPM:s arbete i detta avseende skulle kunna vara att regeringen sätter ett tak för systemets kostnader totalt sett. Detta bör i sådana fall ske med hänsyn tagen till den avkastning som systemet totalt sett levererar. Det är även viktigt att detta i så fall sker utifrån en långsiktig bedömning av vilka konsekvenser som olika kostnadsrestriktioner får på fondutbudet och spararnas möjligheter att göra välgrundade val. Utredningen ställer sig mycket tveksam till en sådan åtgärd.

Beträffande kravet på att utbudet skall innebära en mångfald i kapitalförvaltningen och att utbudet av fonder skall vara brett, anser utredningen att ingen fondkategori eller fondtyp i sig kan betraktas som onödig eller omöjlig i en rationellt sammansatt portfölj för pensionssparande. Däremot kan, som konstateras i utredningsdirektiven, vissa typer av fonder vara mer eller mindre lämpliga som en betydande del i en långsiktig förvaltning. Att utesluta vissa kategorier av fonder anser utredningen inte vara en framkomlig väg. Ett överordnat intresse måste alltjämt vara att ett brett fondutbud tillhandahålls, så att en mångfald kan upprätthållas.

2

För att minska

risken för systematiskt dåliga utfall bör det istället vidtas åtgärder som ger pensionsspararna ett stöd i förvaltningen av sin premiepension.

2

Se prop. 1997/98:151, s. 414.

9.2. Verktyg som PPM har för att påverka fondutbudet

Begränsning av antalet fonder per pensionssparare

Enligt nuvarande bestämmelser får en fondportfölj omfatta högst fem fonder. Utredningen har i uppdrag att överväga denna restriktion.

Som tidigare framgått anser utredningen att det är önskvärt att själva fondvalet föregås av att pensionsspararna tar ställning till den tillgångsfördelning som är lämplig för en fondportfölj och att denna fördelning sedan återspeglas i fondvalet. De fonder som pensionsspararna alltid bör ta ställning till är fonder som består av svenska och globala aktier samt svenska respektive utländska räntebärande värdepapper. Det bör därför vara tillräckligt med fyra fonder för att sätta samman en väldiversifierad fondportfölj. Mot denna bakgrund anser utredningen att den nuvarande restriktionen om fem fonder är rimlig. Dessutom finns det bland- och generationsfonder i utbudet som möjliggör en ännu finare uppdelning i olika tillgångsslag trots restriktionen.

Begränsning av antalet fonder per förvaltare

Det står klart att premiepensionssystemet har attraherat ett stort antal fondförvaltare och fonder. Detta är positivt för mångfalden i kapitalförvaltningen men det för också med sig vissa problem; fondutbudet har blivit svåröverblickbart och det stora antalet fonder medför tekniska och administrativa nackdelar för systemet.

PPM har satt upp en gräns som innebär att en fondförvaltare får ha högst 25 fonder registrerade hos myndigheten.

3

När flera sådana

fondförvaltare ingår i samma förvaltargrupp får dock sammanlagt högst 50 fonder registreras för de fondförvaltare som ingår i gruppen. Delfonder (s.k. sub-funds) skall i detta sammanhang räknas var för sig. Ursprungligen sattes en gräns upp på tio fonder per förvaltare.

3

Se 8 kap. 3 § fjärde LIP. När denna begränsningsregel infördes framhöll regeringen att

begränsningarna inte bör utformas snävare än nödvändigt. Enligt regeringen bör utrymme finnas för ett tämligen heltäckande sortiment med bl.a. aktie-, obligations-, och blandfonder. Det var vidare viktigt att PPM inte heller begränsar fondutbudet så att konkurrensen mellan fondförvaltarna snedvrids. En begränsningsregel med detta innehåll, kunde enligt regeringen inte sägas inskränka den principiella öppenheten för vilka fonder som får finnas i systemet, se prop. 1998/99:98, s. 26.

Från pensionsspararens synpunkt handlar frågan om hur många fonder som en förvaltare skall tillåtas få ha med i systemet om att pensionsspararen skall kunna sätta samman en väldiversifierad fondportfölj utan att behöva tvingas till flera förvaltarval.

Utredningen anser också att detta bör vara möjligt. Utifrån de överväganden som görs ovan bör det vara möjligt för en fondförvaltare att registrera åtminstone fem fonder. Dessutom bör förvaltaren få en ram inom vilken det också ryms en uppsättning generationsfonder, ett antal blandfonder, samt ett antal nischade fonder. Särskild hänsyn kan behöva tas till behovet av generationsfonder. Antalet tillåtna generationsfonder per bolag skulle kunna vara obegränsat, eftersom en förvaltare, per definition, bör ha flera sådana för att kunna uppfylla olika generationer pensionssparares skilda allokeringsbehov.

Utredningen anser att det bör övervägas om de nuvarande gränserna inte skall ändras tillbaka till de antal tillåtna fonder som gällde när systemet infördes (10 respektive 15 fonder). En familj av generationsfonder bör i sådana fall räknas som en fond (se ovan).

Denna åtgärd skulle få till följd att det sammanlagda antalet fonder i systemet omedelbart påverkas och medföra ett större tryck på fondförvaltarna att verkligen överväga vilka av deras fonder som skall vara kvar i systemet. Naturligtvis kan de antas bygga sitt agerande på uppskattningar av hur pensionsspararnas efterfrågan ser ut.

Det finns anledning att tro att en sådan åtgärd leder till ett utbud som är mer överskådligt och av högre kvalitet, vilket i så fall är positivt för pensionsspararna. För PPM:s verksamhet torde åtgärden inte – utöver vissa kostnader i anledning av att fonder avregistreras – leda till någon ökad kostnad. Den förutsätter möjligen ett visst behov av att utreda ägarförhållandena i vissa fonder så att det kan avgöras om flera förvaltare ingår i samma grupp eller inte. Det finns vidare en risk för ökad omsättning av fonder i systemet, om förvaltarna vill ha med de fonder som presterat bäst under de senaste åren. En anmälningsavgift på tillräckligt hög nivå för deltagande i systemet kan avhjälpa detta, eftersom det då blir relativt dyrare den första tiden för en nyanmäld fond.

Justerad prisreduktionsmodell

I egenskap av stor investerare kräver PPM rabatt på den fondavgift som pensionsspararna får betala.

4

PPM slussar rabatten tillbaka till

pensionsspararna genom att köpa nya fondandelar för deras räkning. En betydande del av kostnaderna för fondförvaltning för privatpersoner rör distribution och kundservice, dvs. kostnader som förvaltarna inte behöver bära i premiepensionssystemet. Rabatten kan motiveras av att PPM bär dessa kostnader, se kapitel 2 för en översiktlig beskrivning av prisreduktionsmodellen.

5

Det primära

motivet är emellertid att pensionsspararna skall få ta del av stordriftsfördelarna i förvaltningen. Enligt utredningen bör PPM vidta åtgärder som i ökad utsträckning för över belopp till pensionsspararna som annars skulle bli vinster i fondbolagen (se kapitel 6). Syftet är att pensionsspararnas förvaltningsavgift skall hållas låg beaktat konsekvenserna för fondutbudet i premiepensionssystemet. Behovet av att differentiera rabatten för olika kategorier av fonder, t.ex. aktie- och räntefonder, kan därför behöva övervägas. Utredningen anser att PPM löpande bör se över prisreduktionsmodellen så att den inte bara ger låga kostnader enligt ovan utan också styr mot ett för spararna attraktivt fondutbud.

Anmälningsavgift

Registreringen av fonder i premiepensionssystemet är inte förenad med några direkta avgifter för fondförvaltarna. Några speciella inträdes- eller årsavgifter förekommer alltså inte, utan den avgift som PPM tar ut av pensionsspararen skall täcka myndighetens kostnader för att hantera fonden i systemet.

6

I ett system utan avgifter

finns det alltså inte någon återhållande faktor beträffande det antal fonder som en förvaltare vill anmäla.

Enligt utredningen bör PPM utnyttja den möjlighet som finns redan i dag att ta ut en anmälningsavgift.

7

En sådan avgift kan an-

4

Rabattens storlek är relaterad till det belopp som PPM investerat i respektive fond samt

fondens Total Expence Ratio (TER). Internationellt används begreppet TER för totalkostnader. Måttet exkluderar transaktionskostnader men innehåller dock övriga rörliga kostnader som är hänförliga till förvaltningen såsom räntekostnader, kostnader för erlagda premier vid aktielån och skatt.

5

Se även prop. 1997/98:151, s. 412 f.

6

Se 11 kap. 1 § LIP, prop. 1997/98:151, s. 441 f och 739 f.

7

Se 11 kap. 1 § femte stycket LIP. Bestämmelsen, som trädde i kraft den 1 januari 2000,

innebär att avgifter får tas ut från fondförvaltare för att täcka PPM:s kostnader för registrering av och information om fonder. Uppgift om att avgifter kan tas ut återfinns i det sam-

vändas för att begränsa tillflödet av nya fonder. I kombination med åtgärder som utesluter fonder kan denna lösning vara intressant i syfte att bromsa omsättningen av fonder.

En anmälningsavgift tas endast ut vid registreringen av fonden, dvs. det första år som en fond deltar i systemet och kompenserar pensionsspararna för den kostnad som registreringen av fonden innebär. Anmälningsavgiften skall alltså inte räknas av mot den rabatt som fonden eventuellt kommer att lämna.

9.3. Nya verktyg för att påverka fondutbudet

9.3.1. Årsavgift

Utredningens förslag: PPM bör få möjlighet att ta ut en årsavgift för varje fond som finns registrerad hos myndigheten. Årsavgiften skall avse ett helt kalenderår. Om en fond registreras eller avregistreras under löpande kalenderår skall PPM ta hänsyn till detta när avgiften fastställs. PPM får bestämma när årsavgiften skall tas ut. Årsavgiften får disponeras av PPM.

En årsavgift är en fast avgift som drabbar alla fonder lika, även de som har mycket begränsat kapital i systemet. Till skillnad från vad som är fallet med prisreduktionsmodellen påverkar en årsavgift sådana fonder som har ett begränsat eller inget kapital. Att införa en sådan avgift kan därför ses som ett komplement till att justera prisreduktionsmodellen som relaterar till fondens storlek och fondernas avgifter. Gemensamt för bägge metoderna är att de framför allt slår mot fonder med litet kapital. Till skillnad mot årsavgiften har prisreduktionsmodellen relativt liten betydelse för fonder med begränsat eller inget kapital. En justering av prisreduktionsmodellen slår däremot hårdare mot fonder med högre förvaltningsavgift. Dessa båda åtgärder har därför potential att komplettera varandra väl. Prisreduktionsmodellen gör det mer olönsamt för dyrare fonder att delta i systemet, medan årsavgiften innebär att fonder som

arbetsavtal som skall finnas mellan PPM och förvaltarna. I likhet med vad som gäller för PPM:s möjligheter i övrigt att ta ut avgifter för sina kostnader, skall regeringen även i fråga om nu aktuella avgifter meddela närmare föreskrifter om grunderna för avgiftsuttaget: önskemålet om kostnadskontroll tillgodoses bäst med en ordning där regeringen i förordning fastställer normer för avgiftsuttaget. Detta har emellertid inte ännu skett, jfr prop. 1997/98:151, s. 442 och prop. 1998/99:98, s. 32.

inte kan förväntas attrahera något kapital inte heller anmäls till systemet i marknadsföringssyfte.

I dag finns ingen laglig möjlighet för PPM att ta ut en årsavgift. Enligt utredningen bör en sådan möjlighet införas.

När en årsavgift utformas bör det övervägas om avgiften helt eller delvis skall räknas av från den rabatt som eventuellt betalas tillbaka till PPM och om årsavgiften skall differentieras med hänsyn till vilken fondtyp den enskilda fonden kategoriserats som. En sådan ordning har införts i det danska ATP-systemet. I Danmark beräknas också en form av årlig marknadsföringsavgift för varje fondbolag, som fastställs i förskott genom att utgå från den högsta avgift för distribution och marknadsföring som det enskilda fondbolaget betalar i övrigt.

En annan princip bör vara att årsavgiften skall avse ett helt kalenderår. På samma sätt som gäller för övriga avgifter, bör PPM få bestämma när årsavgiften skall tas ut. Om en fond registreras eller avregistreras under löpande kalenderår skall PPM ta hänsyn till detta när avgiften fastställs.

Vidare bör gälla att PPM får disponera årsavgiften. Detta kommer pensionsspararna indirekt tillgodo genom att avgifterna används för att täcka PPM:s administrationskostnader.

9.3.2. Begränsning genom krav på viss marknadsandel

Utredningens förslag: Det bör införas en möjlighet att bestämma en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått en viss marknadsandel. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet, varefter pensionsspararna hanteras på samma sätt som när en fond upphör. Regeringen, eller efter delegering PPM, bör få meddela närmare föreskrifter om vilka krav som en fond skall uppfylla för att få delta i systemet.

Som tidigare framgått är kapitalkoncentrationen i systemet hög. Det innebär att många fonder i systemet i mycket begränsad utsträckning attraherat pensionssparare och deras kapital. Dessa fonder fyller ingen egentlig funktion i systemet och kan utan några större negativa konsekvenser för pensionsspararna tas bort. För att hålla fondutbudet attraktivt behöver det kontinuerligt förnyas, vilket ett krav på minsta marknadsandel (andel av pensionssparare eller av det totala kapitalet) kan bidra till. Jämförd med avgiftsuttag

och justerad prisreduktionsmodell har denna metod den fördelen att nya fonder får en möjlighet att under en, låt vara, begränsad tidsperiod attrahera pensionsspararnas medel.

Genom att ställa krav på att en fond inom en viss tidsperiod, exempelvis tre år, skall ha attraherat en viss mängd premiepensionssparare och/eller viss mängd premiepensionsmedel, kan antalet fonder i premiepensionssystemet minskas radikalt. Utredningen anser att regeringen, eller efter delegering PPM, bör få införa en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått ett tillräckligt stort antal sparare och/eller ett tillräckligt stort kapital.

Om en minimigräns för mängden förvaltade premiepensionsmedel sätts upp, på t.ex. 100 miljoner kronor, hindrar detta emellertid inte i och för sig att fondutbudet utökas på sikt, eftersom det totala kapitalet i systemet successivt ökar genom att pensionsspararna årligen tillförs premiepensionsmedel. En möjlig lösning skulle kunna vara att successivt höja gränsvärdet över tiden. En lämpligare metod är att bestämma denna gräns för fondernas storlek som en andel av det totala kapitalet i systemet (exklusive Premiesparfonden).

En konsekvens av att en fond inte uppfyller kravet på marknadsandel inom tidsgränsen, blir att fonden måste utgå ur sortimentet. I en sådan situation hanteras pensionsspararna på samma sätt som när en fond upphör eller avregistreras av andra skäl.

9.4. Verktyg som inte bör användas för att påverka fondutbudet

En annan fråga som bör diskuteras är om PPM bör ha i uppdrag att se till att fondutbudet har tillräckligt bra kvalitet. Som utredningen slagit fast bör PPM endast få ett mandat att begränsa fondutbudet med åtgärder som är marknadsmässiga och genomlysbara. En möjlighet för PPM att utesluta enskilda fonder efter mer godtyckliga kriterier, skulle kunna innebära att myndighetens agerande och dess objektivitet sättas ifråga.

Uteslutning av grupper av fonder baserad på subjektiva bedömningar

Det kan övervägas om inte valsituationen för den enskilde skulle underlättas ytterligare om antalet kategorier och underliggande fonder också kunde reduceras. Det kan hävdas att ett mer frag-

menterat fondutbud ökar risken för felaktiga val samtidigt som det blir svårare att informera pensionsspararna om valmöjligheterna.

Det är vissa praktiska problem förenade med att införa begränsningar avseende vilka kategorier av fonder som bör få delta i fondtorget. En begränsning förutsätter att fondkategorierna har definierats på ett tydligt sätt. Det kan i sin tur kräva detaljerade bedömningar av vilken gränsdragning som skall göras mellan olika fonder.

En försvårande omständighet är att volatiliteten i fonder inte är konstant över tid. Det är också svårt att göra långsiktiga prognoser av framtida risk som baserar sig på historiska data. En strikt formulerad regel skulle innebära att vissa kategorier kommer att kvalificera sig under vissa perioder samtidigt som de borde uteslutas under andra perioder. Svenska aktiefonder är ett exempel på en sådan fondkategori som från tid till annan skulle ha uteslutits om en gräns på 25 procent risk satts upp.

Vissa av kategorierna i premiepensionssystemet består av fonder som är specialiserade på en särskild sektor eller geografisk region. Som konstateras i utredningsdirektiven kan det i vissa av dessa fall sättas i fråga om kategorierna alls är lämpade för långsiktigt pensionssparande bedömda var och en för sig. Branschfonder karaktäriseras exempelvis ofta av hög risk (exempelvis IT och kommunikation, Läkemedel och Övriga branscher). Utredningen förordar emellertid inte en ordning där det i förväg specificeras vilka kategorier som skall vara tillåtna i systemet eftersom det i princip är omöjligt att förutse den framtida utvecklingen på fondmarknaden.

Uteslutning av enskilda fonder baserad på subjektiva bedömningar

Det finns studier på amerikanska data som visar att det finns viss sannolikhet att en fond som presterar ett dåligt aktivt resultat riskerar att fortsätta göra det.

8

Studier som visar att en fond med bra

avkastning fortsätter att vara bra är däremot svårare att finna.

Genom att t.ex. använda rating skulle PPM kunna påverka fondutbudet. Ovanstående resonemang visar att ett urval genom rating inte är ett verktyg för att hitta vinnarna i respektive kategori. Däremot kan förlorarna i kategorierna undvikas genom att fonder som uppvisat dålig kvalitet utesluts. Mot bakgrund av detta skulle PPM kunna få i uppdrag att bestämma vilka fonder inom en viss kategori

8

Hendricks, Patel och Zeckhauser (1993), Carhart (1997), Christopherson, Ferson och

Glassman (1998).

som fortsättningsvis skall få ingå i fondutbudet. De fonder med lägst rating skulle då uteslutas ur systemet. En sådan ordning skulle reducera antalet fonder ungefär lika mycket inom alla kategorier eftersom rating oftast innebär en betygsättning inom en viss kategori.

9

Utredningen förordar emellertid inte att PPM får en sådan

möjlighet.

En av utredningens utgångspunkter är att fondtorget även fortsättningsvis skall vara ett öppet system. Det innebär att PPM inte skall göra någon bedömning av enskilda fonder utöver att kontrollera att de uppfyller de formella krav som ställts upp. En övergripande princip för de åtgärder som PPM bör kunna vidta är att de skall vara marknadsmässiga och i efterhand genomlysbara.

9.5. Övriga frågor

Fastighetsfonder

Av utredningsdirektiven framgår att utredningen, utan att tillåta specialfonder, skall överväga lämpligheten i att placera premiepensionsmedel i mindre likvida tillgångsslag som fastigheter och onoterade aktier. Fastigheter ingår oftast som ett tillgångsslag i förvaltning av pensionsmedel och bör kunna finnas även i premiepensionsspararnas fondportföljer. I dagens fondutbud inom premiepensionssystemet finns de fastighetsfonder som beskrivs i tabell 9.1 nedan. Utredningen anser att behovet av aktiefonder exponerade mot fastighetsmarknaden därmed är väl tillgodosett.

9

I t.ex. Morningstars rating får den sämsta decilen av fonderna det lägsta betyget på en fem-

gradig skala och en sådan rangordning skulle alltså reducera utbudet i premiepensionssystemet med ungefär 10 procent (om samtliga fonder var rangordnade). Så som utbudet ser ut i dag, har 39 fonder det lägsta betyget i Morningstars rangordning, dvs. inte mer än fem till sex procent av det samlade utbudet.

Tabell 9.1 Fastighetsfonder i Premiepensionssystemets fondutbud (2005-04-30)

Fondbytesavgift

I utredningsdirektiven uppmärksammas risken för de misstag som alltför frekventa förändringar av portföljsammansättningen kan medföra. Enligt direktiven kan en överdriven omsättning bero på överskattning av den egna förmågan att hitta fonder med god avkastning, ofta baserat på historiska resultat. Den överdrivna omsättningen genererar även en lägre avkastning i och med de transaktionskostnader som uppkommer i handeln. Det är därför angeläget att att se över om fondbyten bör uppmuntras eller om det istället finns skäl att försöka minska handelsfrekvensen för vissa pensionssparare.

Utredningsdirektiven nämner dessutom att det stora antalet fonder och den i princip obegränsade friheten att byta fonder har konsekvenser för premiepensionssystemets kostnader. I dagsläget kan pensionssparare byta fonder utan att betala någon transaktionsavgift. Istället finansieras fondhandeln via de avgifter som tas ut för att täcka PPM:s administrativa kostnader. Det kan på grund

Fond Avgift

(%)

Inriktning Placerat belopp

(

kronor)

Antal sparare

Aviva Funds – European Property fund

1,8 Strävar efter att nå ett bättre resultat än det europeiska fastighetsindexet EPRA. Investeringar i den brittiska fastighetsmarknaden är begränsade till högst 25 procent.

1 862 059 200

Credit Suisse Equity Fund (Lux) European Property

1,7 Europeiska fastigheter och fastighetsprojekt.

4 753 769 552

Länsförsäkringar Fastighetsfond

0,8 Placerar i bygg- och

fastighetsrelaterade bolag i Sverige, Norge, Finland och Danmark.

486 119 219 46 112

Morgan Stanley SICAV European Property Fund

2,3 Investerar i aktier i

europeiska fastighetsföretag.

24 707 917 2 958

Morgan Stanley SICAV US Property Fund

2,3 Investerar i aktier i företag inom den amerikanska fastighetssektorn investeringar i fastighetsinvesteringsstiftelser och fastighetsförvaltningsföretag.

10 776 495 1 419

av detta finnas en tendens att bytesmöjligheten överutnyttjas av vissa sparare, vilka drar på sig kostnader som kollektivet av pensionssparare slutligen får stå för. En fondbytesavgift skulle minska incitamenten för alltför frekventa fondbyten och därmed kunna bidra till sänkta kostnader. Det kan även diskuteras om kostnaden för att administrera systemet (i förhållande till hur det utnyttjas av olika sparare) är rättvist fördelad, och, om så inte är fallet, hur en rättvisare fördelning skall åstadkommas. Ett sätt för att få de aktiva pensionsspararna att stå för de administrativa kostnader som deras byten medför är att införa en fondbytesavgift.

Utredningen anser att det finns skäl att överväga om även andra avgifter bör tas ut i syfte att fördela kostnaderna mer rättvist mellan pensionsspararna. Det gäller exempelvis för åtgärder såsom återkallelse av uttag av premiepension, nytt uttag av pension efter återkallelse, samt ändring av den andel av pensionen som tas ut. Regeringen får redan i dag meddela närmare föreskrifter om uttaget av avgifter för att täcka PPM:s kostnader.

10

PPM kan därmed oak-

tat beredningen av utredningens förslag i övrigt begära att regeringen meddelar föreskrifter om fondbytesavgift.

11

Med stöd av

detta anser utredningen att regeringen också bör överväga behovet av att differentiera PPM-avgiften i övrigt.

10

Se 11 kap. 1 § sjätte stycket LIP. Enligt 11 kap. 2 § första stycket samma lag får PPM bestämma att vissa åtgärder som pensionsspararna kan välja skall bekostas av pensionsspararen genom att kostnader för åtgärden skall dras från spararens premiepensionskonto.

11

Frågan om fondbytesavgifter har diskuterats tidigare, se PPM:s skrivelse till regeringen i mars 1999 (Dnr. 99-125).

10. Det fortsatta informationsuppdraget

Utredningens förslag: PPM:s fortsatta informationsuppdrag skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Det övergripande syftet med informationsuppdraget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pensionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. I det ligger att informera om ålderspensionssystemets utformning och vilka möjligheter premiepensionssystemet ger att påverka den egna pensionen. Det är också väsentligt att det i informationsuppdraget ingår att på olika sätt informera pensionsspararna om var de kan söka mer information om systemet och vilka olika former av beslutsstöd som de erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen.

Premiepensionssystemet omfattar i dag drygt 5,4 miljoner pensionssparare. Av lätt insedda skäl finns det inom denna heterogena grupp olika stora behov av information om systemet samtidigt som de individuella förutsättningarna att ta till sig och använda olika typer av information skiljer sig åt. Från informationssynpunkt ställer det mycket höga krav på informationen men också på informatören. En rimlig utgångspunkt är att varje pensionssparare skall få tillgång till den information som han eller hon behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet. När systemet infördes angavs inte närmare hur olika kommunikations- och informationsinsatser kan säkerställa detta. Avgörande för PPM:s informationsinsatser har därför varit pensionsspararnas olika behov både vad gäller innehållet i informationen och de kommunikationsformer som väljs.

Av den utvärdering som redovisas i kapitel 5 av PPM:s informationsinsatser under åren 2000–2005, framgår att PPM:s informationsuppdrag skiftat över tiden och att det varit svårt för myndigheten att uppnå målen med verksamheten; i någon mening kan sättas i fråga om målen över huvud taget varit realistiska. Enligt utredningen finns det anledning att nu överväga hur det fortsatta informationsuppdraget skall utformas.

Innebörden av de krav på informationsverksamheten som finns i dag är att pensionsspararen skall få grundläggande kunskaper om hur premiepensionssystemet fungerar och vilka möjligheter det ger att påverka den egna pensionen.

Genom generellt utformad information skall pensionsspararen få en helhetsbild av hur det reformerade ålderspensionssystemet är uppbyggt och fungerar, såväl vad avser inkomstpensionen från fördelningssystemet som premiepensionen från premiepensionssystemet. Pensionsspararen skall också få information löpande eller med viss regelbundenhet om premiepensionssystemets valmöjligheter och om fondförvaltarna och fonderna. Informationen tillgängliggörs i första hand genom de olika informationskanaler som PPM i dag använder sig av.

1

Enligt utredningen bör sådan information som i första hand avser premiepensionssparandet och PPM:s fondverksamhet i större utsträckning än i dag kunna göras individuell och närmast fungera som ett beslutsstöd för den enskilde pensionsspararen när denne ser över sitt sparande och eventuellt byter fonder. Denna senare innebörd av PPM:s ansvar behandlas i kapitel 11 nedan. I detta kapitel lämnar utredningen sina förslag till ett fortsatt övergripande informationsuppdrag. I huvudsak behandlas här det ansvar som framdeles bör kunna ligga på myndigheten när det gäller att informera om premiepensionssystemet. Även frågor om behovet av samordning mellan ansvariga myndigheter tas upp här.

1

Kännetecknande för informationen är att den är tillgänglig för var och en via t.ex. PPM:s

trycksaker, kundservice och myndighetens webbplats. Från informationssynpunkt innebär en ökad användning av Internetbaserade lösningar att kvalitetssäkrad information alltid kan hållastillgänglig för pensionsspararna. Informationen är också individuellt utformad och hålls tillgänglig genom att pensionsspararen på olika sätt beställer fram den, vilket kan ske t.ex. via kundservice eller webbplatsen genom att pensionsspararen loggar in sig på sitt personliga konto. Sådan information skickas även till pensionsspararen, t.ex. i form av bekräftelser på genomförda fondbyten eller som årsbesked (det orange kuvertet). Den generella informationen är i huvudsak inriktad på att beskriva och förklara premiepensionssystemet och dess möjligheter.

Den individuella informationen redovisar framför allt utvecklingen av den en-

skildes tillgodohavanden på premiepensionskontot inklusive uppgifter om t.ex. avkastning, arvsvinsttilldelning och det avdrag som görs för förvaltningsavgifter.

Några utgångspunkter för ett framtida informationsuppdrag

Sett ur pensionsspararens synvinkel innebär premiepensionssystemet ett stort mått av valfrihet för pensionsspararna.

Det svenska premiepensionssystemet har ett betydligt större utbud av fonder än vad som erbjuds i andra länder som infört liknande system i antingen sina offentliga pensionssystem eller sina avtalssystem.

2

Den stora valfriheten innebär att spridningen i utfall

kan bli mycket stor eftersom systemet innebär en möjlighet för pensionsspararen att till förmån för mycket riskfyllda fonder helt avstå från breda och väldiversifierade fonder som är förknippade med lägre risk. Det betyder i sin tur att vissa individer kan komma att få en låg premiepension medan andra får en hög dito. Enligt utredningen är det viktigt att denna effekt kan hanteras. Det finns olika vägar att gå här. Det kan handla om att vidta åtgärder som innebär att informationen om ålderspensionssystemet och framför allt premiepensionen förbättras, samt att pensionsspararna får ett rimligt beslutsstöd.

Ett premiepensionssystem som helt lämnar över till pensionsspararen att efter egen förmåga ta hand om sitt premiepensionssparande och som inte tillhandahåller någon form av beslutsstöd, ställer mycket höga krav på den information som måste lämnas.

I princip innebär kraven i så fall att informationen måste tillförsäkra varje pensionssparare sådana kunskaper att hon eller han, med ett helhetsperspektiv på den egna ekonomin och avseende en mycket lång sparandetid, kan bestämma sin riskpreferens och utifrån denna besluta om lämplig allokering, dvs. hur fondportföljen skall vara sammansatt med avseende på risk och avkastning. Vidare måste informationsinsatserna bidra till att pensionsspararen klarar av att välja såväl fondförvaltare som de fonder som skall ingå i portföljen.

Att utforma och anpassa informationen så att den är meningsfull för var och en av pensionsspararna innebär inte bara svåra utmaningar. Utredningen sätter i fråga om ett sådant informationsuppdrag över huvud taget är lämpligt eller ens möjligt att lyckas med. Detta sammanhänger naturligtvis med att pensionsspararkollektivet i dag omfattar drygt 5,4 miljoner individer och därför är mycket heterogent. Kunskaperna om och intresset för fondförvaltning varierar stort mellan pensionsspararna. Likaså skiljer sig förutsätt-

2

I september 2005 tillhandahöll 82 svenska och utländska fondförvaltare sammanlagt 705

valbara fonder i premiepensionssystemet.

ningarna åt inom detta kollektiv för att ta till sig information om så pass komplexa frågor som pensionssparande och hanteringen av den egna ekonomin. Även om man helt bortser från kostnaderna får den utvärdering som redovisas i kapitel 5 ovan anses visa på starkt begränsade möjligheter att enbart med olika typer av informationsinsatser, låt vara målgruppsanpassade, ge pensionsspararna tillräckliga kunskaper och engagemang för att genom välgrundade beslut ta hand om sitt premiepensionssparande.

I det sammanhanget är PPM:s nuvarande strategi

3

att – istället

för som tidigare uppmuntra till aktiva val – söka öka kunskapen kring finansiella frågor bland pensionsspararna, så att de kan göra bättre val, knappast problemfri.

Erfarenheter från USA av liknande utbildningssatsningar visar att dessa har vissa positiva resultat men att det sammantaget är mycket svårt att öka kunskaperna.

4

Information och utbildning är

samtidigt nödvändiga komponenter i pensionssystemet och ett övergripande mål bör vara att fler skall få en ökad förståelse för hur systemet fungerar. Klivet därifrån till att pensionsspararna också gör rationella placeringsval är emellertid mycket stort. Att placeringsvalen kännetecknas av rationalitet innebär i detta sammanhang bl.a. att pensionsspararna tar hänsyn till sitt eget humankapital och ekonomiska förutsättningar i övrigt.

Inriktningen på det fortsatta informationsuppdraget

Enligt utredningen bör en diskussion om det fortsatta informationsuppdraget inte vara separerad från frågan om hur premiepensionssystemet skall vara utformat. Om ett individuellt riktat beslutsstöd införs i premiepensionssystemet enligt de förslag som lämnas i kapitel 11, så får det enligt utredningen konsekvenser för vilken inriktning och omfattning som informationsuppdraget fortsättningsvis skall ha.

I praktiken innebär ett införande av ett beslutsstöd att det fortsatta informationsuppdraget kan inriktas snävare mot att tillhandahålla allmän basinformation om premiepensionssystemet, se figur 7.2 och beskrivningen av det framtida premiepensionssystemet.

Enligt utredningen är det helt avgörande att pensionsspararna får tillgång till grundläggande information om pensionssystemet i all-

3

PPM:s styrelse fastställde strategin i en kommunikationspolicy den 11 juni 2004.

4

Munell och Sundén 2004.

mänhet och premiepensionssystemet i synnerhet för att de skall kunna tillgodogöra sig ett sådant beslutsstöd. Med den ansvarsuppdelning som finns för pensionsadministrationen har PPM redan i dag ett ansvar tillsammans med FK att informera om ålderspensionssystemet. Detta uppdrag syftar i första hand till att pensionsspararen får en sammanhållen och enhetligt utformad information om ålderspensionen.

5

Att anlägga ett pensionsspararperspektiv innebär i detta sammanhang att det fortsatta informationsuppdraget skall vara att vid sidan av individuell kontorelaterad information lämna generellt utformad information som ger pensionsspararen ett helhetsperspektiv på ålderspensionen och som klargör innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Målet bör vara att pensionsspararna skall fatta medvetna beslut om hur de skall hantera sitt premiepensionssparande. Det val som de ställs inför avser frågan om de skall överlåta portföljhanteringen åt Sjunde AP-fonden eller om de själva skall ta hand om förvaltningen med eller utan beslutsstöd.

Det övergripande syftet med informationsuppdraget skall vara att informera om vilka beslutsstöd som pensionsspararen erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen. I det ligger att informera om ålderspensionssystemets utformning och vilka möjligheter premiepensionssystemet ger att påverka den egna pensionen. Det är också väsentligt att det i informationsuppdraget ingår att på olika sätt informera pensionsspararna om var de kan söka mer information om systemet och vilka olika former av beslutsstöd som de erbjuds inom systemet för förvaltningen av premiepensionen.

I detta sammanhang förtjänar att framhållas att det i dag är möjligt att genom pensionsportalen minpension.se få en samlad bild av ålderspensionen samt kollektivavtalad tjänstepension. På sikt kommer uppgifterna att kompletteras med övrig tjänstepension och privat sparande. PPM har i samarbete med RFV (Försäkringskassan), Statens pensionsverk (SPV) och Sveriges Försäkringsförbund inklusive vissa av dess medlemsbolag drivit ett projekt som syftat till att utveckla pensionsportalen. Tjänsten, som tagits i publik drift under december 2004, administreras av ett dotterbolag till Sveriges Försäkringsförbund, som är försäkringsbolagens branschorganisation i Sverige.

5

På uppdrag av regeringen har RFV och PPM i oktober 2004 redovisat en gemensam strategi

för hur information om inkomstpension och premiepension lämnas till allmänheten.

Utredningen bedömer att information som på detta sätt ”operationaliseras” har stora utsikter att bli effektiv och vara värd nedlagda kostnader. Information får stor betydelse först i en beslutssituation och man måste därför vara realistisk när det gäller vad som kan åstadkommas med information som på ett mer allmänt plan beskriver systemets förutsättningar, eller för den enskilde pensionsspararen begränsar sig till att endast redovisa kontoställning eller resultatet av genomförda transaktioner.

För att informationsverksamheten fortsättningsvis skall vara mer långsiktig, sammanhållen och konsistent än den är i dag, krävs enligt utredningen att en rad åtgärder vidtas.

Informationsinsatserna skall vara långsiktiga

Enligt utredningen finns det nu ett behov av kontinuitet och långsiktighet i informationsinsatserna. Av den utvärdering som redovisas i kapitel 5 framgår att inslaget av kampanjer hittills varit för stort.

En ökad långsiktighet och mer strategiska inslag i verksamheten innebär inte bara att verksamheten på ett mer effektivt sätt än i dag kan följas upp och utvärderas löpande genom såväl kvalitativa som kvantitativa undersökningar. Det är vidare en förutsättning för att informationsinsatserna skall kunna bli effektivare och få ett större genomslag när det gäller pensionsspararnas attityder och beteenden.

Informationsinsatserna måste vara bättre samordnade

Premiepensionssystemet utgör även i informationshänseende en del av ålderspensionssystemet. Det krävs därför att informationen till de enskilda om deras rättigheter i fördelningssystemet respektive premiepensionssystemet samordnas av de ansvariga myndigheterna.

Att lägga hela ansvaret för informationsinsatserna på PPM är inte vare sig rimligt eller lämpligt. För att åstadkomma ökad samordning behövs sannolikt att samtliga aktörer i pensionssystemet samverkar i högre utsträckning än vad som förekommer i dag. Det handlar delvis om att myndigheterna i större utsträckning finner samarbetsformer som fungerar och som verkligen resulterar i en

sammanhållen och enhetligt utformad information.

6

Det är i det

sammanhanget viktigt att det blir tydligare än i dag att ålderspensionen är ett sammanhållet system.

Så länge som ansvaret för pensionsadministrationen inte samlats under en myndighet, är det enligt utredningen mycket viktigt att informationen är tydlig i fråga om vilka myndigheter som administrerar ålderspensionen och vilka funktioner de har. I informationshänseende är det enligt utredningens uppfattning viktigt att pensionsspararperspektivet är styrande när organisatoriska överväganden görs. Det är rimligt att anta att en pensionssparare förväntar sig att få information från en enda avsändare. Enligt utredningen visar den utvärdering som redovisats i kapitel 5 att informationen till pensionsspararna är en central del i den framtida pensionsadministrationens uppdrag. Det finns därför anledning att nu närmare överväga hur informationsverksamheten effektivast kan ordnas från organisationssynpunkt. Även från kostnadssynpunkt är detta angeläget. Enligt utredningen finns det starka skäl för en lösning som innebär att en ansvarig myndighet inrättas för pensionsadministrationen. Utredningen återkommer till denna fråga i kapitel 13 nedan.

Enligt utredningen bör ett ökat ansvar kunna läggas även på andra aktörer inom pensionsområdet än de ansvariga myndigheterna. Utredningen anser att det är särskilt viktigt att pensionsportalen minpension.se utvecklas ytterligare så att kundnyttan av den därigenom ökar.

Vidare bör det kunna förväntas att det från fondbolagens sida tas olika initiativ som bidrar till att pensionsspararna får klart för sig vilken roll fondbolagen spelar i premiepensionssystemet och vad det innebär att själv hantera sin fondportfölj.

6

Regeringen har i budgetpropositionen för 2005 uttalat att det mot bakgrund av de ökade

administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensionen är angeläget att samarbetet mellan RFV (Försäkringskassan) och PPM fortsätter att vidareutvecklas och fördjupas. RFV och PPM har i december 2004 beslutat om riktlinjer för ett myndighetsgemensamt program som skall leda till att Försäkringskassan och PPM bedriver en effektiv och väl fungerande ålderspensionsverksamhet med fokusering på de försäkrade, att de försäkrade skall uppfatta ålderspensionen som ett sammanhållet system även om ansvaret är delat mellan två myndigheter samt att möjliggöra att ansvaret samlas hos en myndighet inom fem år. Uppdraget skall vara avrapporterat till regeringen senast den 3 oktober 2005.

Informationsinsatserna skall vara kostnadseffektiva och följas upp

Ett övergripande krav på PPM:s informationsverksamhet har hela tiden varit att den skall vara kostnadseffektiv. Om den också varit det kan emellertid diskuteras. Av Riksrevisionens rapport framgår att PPM, t.ex. beträffande de informationsinsatser som riktats mot förstagångsväljarna, bedrivit ett aktivt uppföljningsarbete, men att en stor del av utvärderingen har utförts av externa resurser på ett sätt som försvårat jämförelser. Även den omständigheten att PPM:s informationsuppdrag varierat över åren torde ha bidragit till detta. PPM har hittills gjort få egna aktiva utvärderings- och analysinsatser.

7

I vad mån informationsinsatserna generellt sett varit

ändamålsenliga i förhållande till de nedlagda kostnaderna är därför svårt att svara på.

Enligt utredningen är det avgörande för styrningen av PPM:s informationsverksamhet att den kan följas upp och utvärderas. Särskilt om ett beslutsstöd införs är det enligt utredningen viktigt att löpande undersöka hur informationsuppdraget fullgörs och hur de olika aktiviteterna påverkar pensionsspararnas engagemang och beteenden. Genom kontinuerlig uppföljning skapas en organisatorisk inlärning som möjliggör för PPM att förbättra sina tjänster till pensionsspararnas fromma. Det är viktigt att resultaten presenteras på ett sätt som gör att undersökningarna inte bara har ett värde för PPM genom att förklara hur verksamheten har bedrivits. Självklart är det lika viktigt att resultaten ger ett bra och tillförlitligt underlag för myndighetens nödvändiga revideringar av och fortsatta prioriteringar i verksamheten. Det innebär i sin tur att höga krav behöver ställas på myndighetens förmåga att vara en kompetent beställare av de externa utvärderingstjänsterna och att upphandlingen av tjänsterna i större utsträckning än tidigare föregås av en analys som inte begränsar sig till den verksamhet som genomförts.

Ökad användning av Internetbaserade lösningar

En intressant fråga är vilka möjligheter som finns att i större utsträckning använda Internetbaserade lösningar i informationsverksamheten. Det skulle inte bara vara i linje med det arbete som den s.k. 24-timmars-delegationen bedrivit för att stimulera användningen av elektroniska tjänster i offentlig sektor, utan skulle också

7

RiR 2004:16, s 70.

få betydelse för premiepensionssystemets administrationskostnader.

Även om PPM:s direkta informationskostnader sjunkit under de senaste åren, kan konstateras att kostnaderna för kommunikation, dvs. kostnader som till största delen bestått av portokostnader i samband med löpande utskrifter (t.ex. bekräftelser på genomförda fondbyten), utskick av pin-koder och kostnader för årligt utskick till förstagångsväljarna, fortfarande är relativt höga.

8

Istället för att

som huvudregel t.ex. skicka ut valpaket till förstagångsväljarna, bör enligt utredningen alternativ övervägas som medför att dessa pensionssparare hanteras på ett rationellare och kostnadseffektivare sätt.

9

Här kan olika tekniska lösningar som medför en högre grad

av interaktivitet hos pensionsspararna vara aktuella.

Även om visst arbete för närvarande pågår med att förbättra webbplatsen på PPM, bör enligt utredningen en fortsatt utveckling av webbplatsen vara ett prioriterat område för myndigheten under de närmaste åren.

En fråga som utredningen vill ta upp här avser PPM:s fondkatalog. Utredningen anser att såväl den tekniska presentationen som den innehållsmässiga utformningen av fondkatalogen bör ses över. Eftersom den med dagens utformning kan bedömas vara för alltför dyr att producera och distribuera samtidigt som innehållet förhållandevis snabbt efter att den tryckts blir inaktuellt, bör PPM överväga vilken alternativ utformning katalogen skulle kunna ha i fortsättningen. Detta är en fråga som sammanfaller med arbetet med att ta fram ett utvecklat beslutsstöd. Utredningen vill i detta sammanhang understryka vikten av att lösningar hittas som samtidigt tillmötesgår de behov av information som finns hos de pensionssparare som vare sig har tillgång till eller kan använda elektroniska tjänster. Ett prioriterat område här bör vara att se över möjligheterna att erbjuda beslutstöd även via myndighetens kundservice.

8

Se tabell 5.3 ovan. Totalt uppgick informationskostnaderna under 2004 till 19,9 miljoner

kronor (utslaget på hela spararkollektivet kan givetvis hävdas att kostnaderna inte är särskilt stora, ca 4 kronor per pensionssparare) varav 9,9 miljoner kronor avsåg kommunikationskostnader.

9

I förarbetena till lagen om inkomstgrundad ålderspension (LIP) är utgångspunkten att

PPM skall ta fram ett särskilt material som redovisar förstagångsväljarens olika valmöjligheter. I lagen anges emellertid inte några formkrav beträffande detta material utan det avgörande är att pensionsspararen blir ”upplyst om rätten att välja placering”, se 8 kap 4 § andra stycket LIP och prop. 1997/98:151, s. 636.

Det kan vidare diskuteras om det med hänsyn till de kostnader

10

som årligen läggs ned på att ta fram det orange kuvertet inte bör övervägas lösningar som på ett effektivare, billigare och enklare sätt informerar om ålderspensionen och förmedlar innehållet i de beslut som rör den enskildes rätt till pension. Enligt utredningen bör i vart fall de åtgärder vidtas som är nödvändiga för att få innehållet i värdebeskedet begripligare för pensionsspararna. I sistnämnda avseende är det enligt utredningen nödvändigt att fortsättningsvis utforma och tillhandahålla informationen på ett sätt som säkerställer att pensionsspararna inte riskerar att göra rättsförluster. Som redovisats i avsnitt 5.3 ovan är det fortfarande en alldeles för stor del av pensionsspararna som inte tar del av eller förstår innehållet i det orange kuvertet. Det finns därför en risk för att inte alla pensionssparare uppfattar att kuvertet innehåller beslut om pensionsgrundande inkomst, pensionsgrundande belopp och om pensionsrätt, eller att dessa beslut, för det fall pensionsspararen anser dem vara oriktiga i något avseende, kan omprövas inom vissa angivna tidsfrister.

Ökad kunskap om privatekonomiska frågor och om den egna premiepensionen

Frågan är vilka insatser på bred front som behöver göras för att öka pensionsspararnas kunskaper om och engagemang för privatekonomiska frågor och hanteringen av den egna premiepensionen. Utredningen vill något beröra problemet med att konsumenter generellt sett fortfarande har bristande kunskaper om finansiella tjänster och om pensionssystemet i allmänhet.

11

Detta gäller inte minst hos

unga konsumenter. Hos dessa förekommer både stor kunskapsbrist och ointresse för privatekonomiska frågor. Detta kommer också till uttryck i premiepensionssystemet där en mycket liten andel av förstagångsväljarna väljer att förvalta en egen fondportfölj. Ett problem i sammanhanget är att de ansvariga myndigheternas information om ålderspensionen fortfarande inte är tillräckligt koordinerad.

10

Enligt den överenskommelse som träffats mellan RFV och PPM angående utskicket av det orange kuvertet 2005, har de externa kostnaderna prognostiserats till 86,8 miljoner kronor, varav PPM:s del schablonmässigt beräknats till 10,2 miljoner kronor.

11

Denna fråga har bland annat behandlats av Konsumentpolitiska kommitténs slutbetänkande, Starka konsumenter i en gränslös värld, SOU 2000:29 och i regeringens handlingsplan för konsumentpolitiken 2000–2005, prop. 2000/01:135.

Genom olika utbildningsinsatser på arbetsplatser och i skolan kan pensionsfrågorna lyftas fram och därigenom bidra till ett ökat engagemang för frågor som rör den enskildes hantering av premiepensionen. Utredningen ställer sig bakom en utveckling som innebär att folkbildningen inom detta område ökar. I det skulle kunna ligga att t.ex. ge privatekonomi ett ökat utrymme på skolschemat. Även riktade insatser kan tänkas för att öka kunskapen hos dessa blivande eller nyblivna pensionssparare så att de får en ökad förståelse för och bättre kunskaper om pensionssystemet.

Som redovisats i kapitel 5 är det emellertid sällan tillräckligt med en enskild kampanj för att förändra en kunskap hos allmänheten. Tvärtom krävs långsiktighet i insatserna och att flera aktörer samverkar på ett sätt som hittills inte förekommit. Enligt utredningen är det knappast heller realistiskt att ha ett mål om snabbt ökad kunskap som utgångspunkt för insatserna eller att lägga ansvaret för ett sådant uppdrag på PPM. Med den inriktning som utredningen fortsättningsvis förordar kan det vidare sättas i fråga om PPM är den myndighet som skall tas i anspråk för insatser som i första hand syftar till ett allmänt kunskapslyft inom pensionsområdet.

Så vitt avser premiepensionen torde behovet av folkbildning snarare vara avhängigt frågan om vilken funktion premiepensionssystemet skall ha och hur det skall vara utformat. I grund och botten innebär systemet att pensionsspararna genom egna beslut skall ansvara för placeringen av sina premiepensionsmedel. De frågor som är aktuella att informera om vid t.ex. en valsituation, dvs. när den enskilde pensionsspararen ser över sina placeringar, kanske därför lämpar sig mindre väl för breda folkbildningsinsatser.

12

Behovet av information vid pensionsspararnas olika placeringsbeslut kommer sannolikt att minska genom det beslutsstöd som utredningen föreslår att pensionsspararna skall erbjudas. Enligt utredningen skall PPM:s informationsansvar i övrigt vara inriktat på att utifrån pensionsspararnas olika förutsättningar och önskemål informera om premiepensionssystemet. De krav som i detta sammanhang kan ställas på informationen är att den är relevant, lättill-

12

I samband med förberedelserna av de informationsinsatser som gjordes med avseende på det nya pensionssystemet, genomförde RFV en ganska omfattande undersökning om allmänhetens kunskaper, intresse och handlande när det gäller pensioner. Resultatet av de informations- och rådgivningsinsatser som genomfördes visar enligt RFV på att människor i allmänhet efterfrågar och är mer intresserade av individuell information och rådgivning än av allmän information om pensionssystemet som sådant och dess uppbyggnad, se SOU 2000:29, bilaga 6, s. 115.

gänglig och kvalitetssäkrad. Redan här kommer PPM att ställas inför stora utmaningar.

I den mån det ändå bedöms önskvärt att satsa på bredare informationsinsatser med syftet att vara av folkbildningskaraktär, är det utredningens bedömning att andra aktörer än PPM bör få huvudansvaret för dessa.

11. Beslutsstöd till pensionsspararna

11.1. Behov av beslutsstöd

Förvaltningen av premiepensionsmedlen består av två moment. För det första måste en fondportfölj sättas samman. För det andra måste portföljen följas upp och utvärderas över tid. För att kunna sätta samman en fondportfölj krävs det, som inom all kapitalförvaltning, att pensionsspararen fattar en serie sammanhängande och av varandra beroende beslut. Inom kapitalförvaltning fattas beslut vanligtvis på tre olika nivåer: strategiska beslut i form av tillgångsallokering, taktiska beslut (kortsiktiga avvikelser från beslutad strategi) och beslut kring enskilda värdepapper. Ett taktiskt beslut innebär normalt att t.ex. aktier överviktas om det finns förväntningar om att aktier på kort till medellång sikt kommer att avkasta mer än räntebärande tillgångar. Ett taktiskt beslut rörande fondval kan därför bli att kortsiktigt över- eller undervikta innehavet av en enskild fond.

Figur 11.1 Olika beslutsnivåer i kapitalförvaltning

Strategiska beslut (fördelning räntor/aktier)

Taktiska beslut

(ex. överviktning aktier/räntor)

Val av enskilda värdepapper

Fondtorget inom premiepensionssystemet kan sägas vara avsett för de pensionssparare som är engagerade och upplever sig ha tillräckliga kunskaper för att sätta samman och följa upp en fondportfölj. Som tidigare konstaterats upplever emellertid endast en mindre andel av pensionsspararna att de har tillräckliga kunskaper för att själva ta hand om sitt premiepensionssparande, se kapitel 5. För övriga pensionssparare finns det ett basalternativ, Premiesparfonden, som innebär att förvaltningsbesluten helt överlåts till den statliga förvaltaren.

I kapitel 7 slås fast att pensionsspararna inte bör betraktas som en homogen grupp, utan de skiljer sig åt när det gäller kunskaper och engagemang. Detta gäller särskilt den grupp pensionssparare som i dag har sina premiepensionsmedel placerade i Premiesparfonden. En annan grupp av pensionssparare som bör uppmärksammas i detta sammanhang är de som gjort ett aktivt val på fondtorget men som nu upplever sig inte ha tillräckligt med kunskaper eller engagemang för att fatta ytterligare förvaltningsbeslut. Denna grupp kan vara stor eftersom pensionsspararna inte bara uppmuntrades till att göra aktiva val i samband med första valet 2000 utan också i stor utsträckning gjorde det (67 procent valde fonder på fondtorget).

Utredningen har dragit slutsatsen att det finns ett behov av vägledning för de pensionssparare som vill göra ett fondval och förvalta en fondportfölj, men som saknar kunskaper eller engagemang att göra det utan stöd. Att det finns efterfrågan på ett mer utvecklat stöd i förvaltningen tydliggörs också av att det sedan en tid finns rådgivningsföretag som erbjuder sig att mot avgift byta fonder åt premiepensionsspararna eller att ge råd i pensionsspararnas förvaltning av deras fondportfölj.

För att bättre tillmötesgå pensionsspararnas behov har utredningen delat in pensionsspararna i tre olika grupper som var och en för sig utgör den primära målgruppen för en av följande förvaltningslösningar:

1. De pensionssparare som anser sig varken ha kunskaper eller engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för en generationsfond, t.ex. systemets basalternativ (se kapitel 8).

2. De pensionssparare som anser sig ha engagemang att utforma och förvalta en egen fondportfölj men inte tillräckliga kunska-

per för det tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget med beslutsstöd.

3. De pensionssparare som anser sig ha såväl tillräckliga kunskaper som engagemang för att utforma och förvalta en egen fondportfölj tillhör den primära målgruppen för val och byten på fondtorget utan beslutsstöd.

Även om det är målgrupp 2 som är primär för ett beslutsstöd, är det utredningens uppfattning att samtliga pensionssparare skulle vara betjänta av att använda ett beslutsstöd i sin förvaltning. Detta är förstås en fråga om hur beslutstödet utformas och hur enskilda pensionssparares behov tillgodoses. Med denna utgångspunkt kan även de pensionssparare som endast vill göra ett fondval vid ett enda tillfälle behöva ett stöd i utvärderingen av förvaltningen därför att deras riskbenägenhet kan ha förändrats över tid eller därför att valda fondförvaltare inte motsvarar förväntningarna. Utredningen menar att även de pensionssparare som anser sig ha tillräckliga kunskaper och engagemang för att sätta samman och förvalta en egen fondportfölj har ett behov av ett sådant beslutsstöd därför att det finns en risk för att denna kategori pensionssparare överskattar såväl sina kunskaper som engagemang, se kapitel 3.

Övervägandena i detta kapitel utgår dock huvudsakligen från behoven hos pensionsspararna i målgrupp 2 eftersom dessa har ett behov av beslutsstöd för flertalet av beslut som förvaltningen av premiepensionsmedlen kräver.

11.2. Utgångspunkter för beslutsstödets utformning

Utredningens förslag: PPM skall se till att pensionsspararna, utöver den information som pensionsspararna behöver för att ta till vara sin rätt i premiepensionssystemet, får tillgång till ett beslutsstöd som underlättar förvaltningen av premiepensionsmedlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall.

Syftet med den information som PPM lämnar i dag är att pensionsspararna skall kunna välja placering för sina premiepensionsmedel och kunna följa utvecklingen av genomförda val. Inledningsvis syftade informationsuppdraget till att pensionsspararna skulle göra aktiva val, vilket senare ändrades till att öka medvetenheten hos pensionsspararna om premiepensionssystemets möjligheter. Mål-

sättningen med det nu gällande informationsuppdraget är att pensionsspararna skall uppleva att de kan göra välgrundade placeringsval.

Vad som enligt utredningens bedömning hittills saknats för att detta mål skall kunna uppfyllas är tillgången till ett beslutsstöd som innehåller en sådan individualiserad information som underlättar för den enskilde pensionsspararen att göra välgrundade placeringsval, dvs. att med rimliga avvägningar mellan avkastning och risk sätta samman en diversifierad fondportfölj som i det långa perspektivet ger möjligheter till en god pension.

Av den anledningen föreslår utredningen att det skall ställas krav på PPM att, vid sidan av ett allmänt informationsuppdrag, se till att pensionsspararna får tillgång till ett beslutsstöd som underlättar förvaltningen av premiepensionsmedlen och minskar risken för systematiskt dåliga utfall (se kapitel 7 för en närmare diskussion om vad denna risk består i). Beslutsstödet kan i större utsträckning än den information som lämnas i dag göras funktionsanpassat genom att det knyts till de olika beslut som pensionsspararna måste fatta inom ramen för premiepensionssystemet. Om informationen uppfattas som ett stöd i en beslutssituation upplevs den sannolikt också som mer relevant för pensionsspararen och kan då på ett bättre sätt bidra till de effekter som eftersträvas.

Enligt utredningen skall beslutsstödet vara inriktat på att ge pensionsspararnas en helhetsbild av sin pension. Pensionsspararna skall som stöd för sina beslut få mer individanpassad information som på ett bättre sätt än i dag ger ett helhetsperspektiv på den allmänna pensionen och sådant beslutsunderlag att pensionsspararen utifrån sin riskprofil och totala pension upplever att han eller hon kan göra välgrundade val och byten av fonder. Syftet bör också vara att skapa förståelse för sparande över tid och innebörden av att pensionsspararen har det finansiella ansvaret för sina placeringar. Målet bör vara att pensionsspararna är medvetna om fondinnehavets betydelse för den slutliga pensionen och i vilken utsträckning de regelbundet bör se över fonderna samt, utifrån detta, de risker som är förknippade med innehavet.

Principen bör således vara att samtliga pensionssparare skall erbjudas ett beslutstöd. Beslutsstödet kan ses som en beslutsprocess som består av en sekvens av varandra beroende beslut, se kapitel 3 som närmare beskriver denna process och pensionsspararnas förutsättningar att hantera den. En rimlig ordning bör vara att den pensionssparare som vill avstå från hela eller delar av vägledningen kan

göra det genom att aktivt avbryta processen. För vissa pensionssparare kan det nämligen räcka med att få hjälp med att välja vilken fondtyp premiepensionsmedlen skall placeras i innan de väljer fritt på fondtorget. Andra pensionssparare kan därutöver behöva få hjälp med att bestämma riskprofil och därmed få ett förslag på tillgångsfördelning. De pensionssparare som kvarstår genom hela beslutsprocessen skall slutligen ställas inför ett val mellan ett begränsat antal breda och kostnadseffektiva fonder, vilket innebär att de vägleds till en väldiversifierad fondportfölj som förvaltas till låga avgifter. Beslutsstödet bör upplysa om att de allra flesta pensionssparare gör klokt i att följa den vägledning som lämnas och att det innebär en risk för den pensionssparare som inte anser sig ha tillräckliga kunskaper eller engagemang att avsluta processen innan det slutliga valet av fond gjorts.

PPM:s arbete med att utforma ett beslutsstöd

Arbetet med att utveckla ett beslutsstöd har redan påbörjats av PPM. Sedan 2003 bedrivs ett arbete som syftar till att utveckla ett webbaserat interaktivt verktyg, den s.k. Placeringsmodellen, som skall underlätta fondvalet för pensionsspararna. Placeringsmodellen innebär i korthet att pensionsspararna får ta ställning till vilken risknivå som passar dem. Risknivån illustreras genom den spridning i framtida premiepensionsutfall som valet av olika fondportföljer medför. Därefter får spararna ett förslag på fördelning mellan olika fondkategorier. Pensionsspararen ansvarar slutligen själv för valet av de enskilda fonderna.

Utredningen bedömer att arbetet med Placeringsmodellen är ett bra första steg mot att utforma ett sådant slags beslutsstöd som utredningen förordar. Enligt utredningen bör Placeringsmodellen utvecklas t.ex. så att samtliga målgruppers behov tillgodoses och att ett helhetsperspektiv på den allmänna pensionen tas. En nuvarande begränsning med Placeringsmodellen är att den är inriktad på den process som föregår själva fondvalet. Enligt utredningen är det viktigt att pensionsspararna också får stöd vid fondvalet och framför allt vid utvärderingen och uppföljningen av gjorda fondval. Ett annat område som bör prioriteras är att erbjuda vägledning till de pensionssparare som inte har tillgång till Internet. En utveckling av fondkatalogen kan här bli nödvändig. Även frågan om på vilket sätt

PPM:s kundservice kan spela en roll i detta bör övervägas, se kapitel 10.

11.3. Beslutsstödets närmare utformning

11.3.1. Förvaltningsform och val av fondtyp

Som framgått fattas beslut inom kapitalförvaltning på tre olika nivåer. Beträffande förvaltningen av premiepensionsmedlen kan besluten på de tre olika nivåerna tas antingen av pensionsspararen själv eller av en fondförvaltare. Innan några beslut kan fattas måste pensionsspararen ha tagit ställning till vilka former som förvaltningen bör ta, dvs. vilka beslut som skall överlåtas till förvaltaren och vilka beslut som pensionsspararen själv skall fatta. Det första pensionsspararen måste avgöra för att kunna tillgodogöra sig ett beslutsstöd är hur engagerad han eller hon skall vara framöver vid förvaltningen av premiepensionsmedlen.

Utredningen anser alltså att beslutsstödet bör utformas så att varje pensionssparare får hjälp att välja mellan de förvaltningsformer som premiepensionssystemets erbjuder. Dessa tar sig uttryck i premiepensionssystemets fondtyper; generationsfonder, blandfonder och aktie- och räntefonder. Respektive fondtyp ställer olika stora krav på uppföljning från pensionsspararnas sida. Väsentligt blir här att beskriva vilket krav på engagemang som de olika fondtyperna ställer på pensionsspararna.

I det danska ATP-systemets valfria del, med sina tre valalternativ för sparandet i fonder, kan spararen genomgå ett enkelt test med fyra flervalsfrågor som behandlar pensionsspararens kunskaper och engagemang.

1. Hur mycket vill spararen engagera sig i fondinvesteringen?

2. Hur bedömer spararen sina kunskaper för att sätta samman en fondportfölj?

3. Hur mycket vill spararen engagera sig i uppföljningen av fondportföljen?

4. Hur bedömer spararen sina kunskaper för att följa upp fondportföljen?

Utifrån svaren på dessa frågor görs en analys av vilket av de tre placeringsalternativen i ATP-systemet som passar spararen bäst.

1

Pensionsspararens kunskapsnivå är en inte lika väsentlig fråga att fastställa som vilket engagemang pensionsspararen förväntar sig ha i fortsättningen. Det är svårt att mäta den verkliga kunskapsnivån och som tidigare nämnts är den upplevda kunskapsnivån ofta inte densamma som den verkliga kunskapsnivån. Därmed saknar både mätning och utvärdering av pensionsspararnas kunskaper i viss utsträckning betydelse.

Som framgått handlar frågan om engagemang (och därmed vilken förvaltningsform pensionsspararen bör välja) om vilken eller vilka fondtyper spararen bör placera premiepensionsmedlen i.

Genom att välja blandfonder, istället för att välja mellan olika aktie- och räntefonder, behöver pensionsspararen inte byta fonder lika ofta. Fondförvaltaren sköter i dessa fall omfördelningen mellan aktier och räntebärande värdepapper så att fördelningen återställs över tid. Att återställa den faktiska tillgångsallokeringen till den strategiskt valda fördelningen kallas för rebalansering.

2

Tanken bakom generationsfonder är att pensionsspararna skall ha en större andel av premiepensionsmedlen i aktier tidigare under sparandetiden och en större andel i räntor närmare pensionsåldern. Genom att välja en generationsfond behöver pensionsspararen bara fatta ett enda strategiskt beslut under sparandetiden. Även här sköter fondförvaltaren rebalanseringen, men också omviktningen mellan aktier och räntor över tid.

Om pensionsspararen väljer en kombination av räntefonder och aktiefonder kommer tillgångsfördelningen att förändras över tid, eftersom aktier och räntebärande värdepapper kan förväntas ha olika avkastning. Pensionsspararen måste då bevaka sin fondportfölj och omfördela sparandet om den ursprungliga tillgångsfördelningen skall behållas.

Det beslutsstöd som skall hjälpa pensionsspararna att välja mellan förvaltningsformer handlar alltså om ett val mellan de fondty-

1

Spararen får också information om vilket av placeringsalternativen som spararen kan över-

väga och det placeringsalternativ som passar spararen dåligt. Översiktlig information lämnas också om respektive placeringsalternativ och de fördelar som kännetecknar respektive alternativ. Spararen har vidare möjlighet att få fördjupad information om de tre placeringsalternativen.

2

Vissa pensionssparare åtnjuter redan i dag en rebalanseringstjänst. För de 40 procent av

spararna som har sina medel placerade i Premiesparfonden tillämpas rebalansering. Liknande förfaranden finns i samtliga generations- och blandfonder som finns representerade i premiepensionssystemet. Vidare tillämpas rebalansering inom PPM:s traditionella försäkringsrörelse.

per som finns på fondtorget. Systemets basalternativ bör ingå i beslutsstödet och presenteras bland systemets generationsfonder.

11.3.2. Valet av risknivå

Att bestämma den långsiktiga strategiska tillgångsfördelningen för förvaltningen är normalt det beslut som bidrar mest till portföljens risk och avkastning. Det mest avgörande beslutet för risknivån i en portfölj är uppdelningen i aktier och obligationer – ju högre andel aktier, desto högre risk.

Valet av risknivå är av central betydelse eftersom det finns ett positivt samband mellan vald risknivå i finansiella portföljer och den avkastning som kan förväntas. Om en fondportfölj med hög risk sätts samman kommer värdet på fondandelarna att vara volatilt, vilket innebär att värdet på fondportföljen kan svänga kraftigt såväl upp som ner. Om en fondportfölj med låg risk sätts samman undviker pensionsspararen stora svängningar i portföljens värde, men avstår därmed också från möjligheterna till hög avkastning. Med risk avses förväntade genomsnittliga avvikelser – såväl upp som ned – från förväntad avkastning. I pensionsspararsammanhang brukar en portfölj med 20 procent aktier betecknas som konservativ och en portfölj med 80 procent aktier som aggressiv.

Eftersom den strategiska tillgångsfördelningen är så pass viktig för den slutliga premiepensionen är det centralt att pensionsspararna tar ställning till vilken risknivå som är önskvärd. Innan pensionsspararen väljer vilka fonder som skall ingå i fondportföljen, bör pensionsspararen därför först vägledas angående beslutet om vilken tillgångsfördelning, utifrån önskvärd risknivå, är lämplig för portföljen.

Pensionsspararen kan t.ex. få ta ställning till olika intervall för förväntade premiepensionsutfall. I den placeringsmodell som PPM avser att lansera redovisas sju standardiserade portföljer med olika tillgångsfördelning. För varje portfölj har en förväntad månatlig premiepension och en spridning runt denna beräknats. Beräkningen för de olika portföljerna syftar till att ge en illustration av avkastning och risk - inte att ge en individuellt anpassad prognos för den framtida premiepensionen.

Eftersom premiepensionen är en del av det allmänna pensionssystemet och samtliga pensionssparare definitionsmässigt också har behållningar inom inkomstpensionssystemet är det, enligt utred-

ningens uppfattning, naturligt att inkludera denna del i riskanalysen. På samma sätt bör också garantipensionen inkluderas i analysen.

Inkomstpensionen utvecklas i takt med löneutvecklingen i den svenska ekonomin. Risken i denna ”placering” är därmed låg och kan jämställas med en obligationsplacering. Av de samlade inbetalningarna utgör premiepensionsinbetalningarna cirka 14 procent medan resterande 86 procent går till inkomstpensionen. Därtill är premiepensionssystemet nytt, vilket innebär att andelen premiepensionsmedel i den samlade ”pensionsförmögenheten” inom det allmänna pensionssystemet för de allra flesta är väsentligt lägre än 14 procent. Att ur detta perspektiv t.ex. placera premiepensionsmedlen med hög aktieandel innebär enligt utredningens uppfattning inte i sig att pensionsspararna utsätts för hög risk. Även med 100 procent aktier i premiepensionsportföljen torde få individer i dag ens komma upp i en 20-procentig aktieexponering i sin samlade ”pensionsförmögenhet”, den fördelning som ovan har klassificerats som konservativ.

En invändning mot detta resonemang är att individen kan ha en aktieexponering på annat håll än inom det allmänna pensionssystemet, t.ex. genom sin tjänstpension eller sitt privata pensionssparande, och att hänsyn borde tas till denna. Utredningen anser dock att utgångspunkten för utformningen av ett beslutsstöd inte kan vara att hänsyn skall tas till sparande utanför det allmänna pensionssystemet. Sparandet i det allmänna pensionssystemet bör snarare ses som basen i den samlade pensionsportföljen och det är därmed rimligare att pensionsspararna anpassar sitt eventuella övriga sparande till sparandet i det allmänna pensionssystemet än omvänt. Det utesluter däremot inte att PPM lämnar information om betydelsen av övrigt sparande i anslutning till det stöd som lämnas till pensionsspararna och att dessa i annat sammanhang får en helhetsbild av sitt pensionssparande. Tvärtom tydliggör en sådan information kopplingen mellan premiepensionen, det övriga pensionssystemet och det privatekonomiska sammanhanget.

För att behålla enkelheten i den nuvarande utformningen av Placeringsmodellen har PPM definierat förvaltningen av premiepensionsmedlen som en separat portfölj. Ingen hänsyn tas därmed till annan pension.

3

Som framgått betraktar utredningen Placeringsmo-

dellen som ett steg i rätt riktning när det gäller att erbjuda pen-

3

Däremot presenteras utöver premiepensionen olika utfall för det månatliga inkomstpen-

sionsbeloppet som beräknats utifrån samma grunder som premiepensionen.

sionsspararna ett mer individualiserat stöd vid sina fondval. I den dokumentation av modellen som tagits fram av PPM framgår att det fortsatta arbetet syftar till att ytterligare individualisera vägledningen och pensionsberäkningarna i modellen. Därutöver skall ett arbete påbörjas som tar hänsyn till inkomstpensionen i de simuleringar som sker. Det skall också övervägas om pensionsspararnas tjänstepension skall behandlas i en framtida modell och vilka möjligheter som finns att använda den information som presenteras på pensionsportalen minpension.se.

Samband mellan önskvärd risknivå och pensionsspararens ålder

Pensionsspararens önskade risknivå kan kopplas samman med en rad olika faktorer såsom pensionsspararens ålder och därmed återstående tid till pension, inkomst, samt övergripande inställning till risk. Som framgår i kapitel 3 brukar tillgångsfördelning vid kapitalförvaltning för pensioner variera beroende på pensionsspararens ålder – ju längre placeringshorisont desto högre andel aktier (eftersom hänsyn tas till individens humankapital).

Enligt utredningens uppfattning är argumentet om individens humankapital väsentligt att beakta när beslutsstödet utformas. Det innebär att hänsyn bör tas till pensionsspararens ålder och inkomst.

11.3.3. Val av förvaltare

Att välja en bra aktiv förvaltare är svårt och kräver en betydande insats från pensionsspararnas sida. Utredningen föreslår därför att pensionsspararna bör erbjudas ett beslutsstöd för själva fondvalet i form av en rating.

Rating används här som ett samlingsbegrepp för olika typer av utvärdering av fonder och deras avkastning. Ett syfte med rating är att pensionsspararen skall få stöd att, givet val av fondkategori, göra bästa möjliga fondval. Eftersom pensionsspararnas kunskaper skiljer sig åt och flertalet anser att det är svårt att välja fonder, kan en kvantitativ rating som sammanfattar den nödvändiga informationen vara betydelsefull. Det behöver nödvändigtvis inte vara fråga om att tillhandahålla någon annan information än den som redan finns tillgänglig på marknaden. Det väsentliga är att informationen

bearbetas och komprimeras innan den presenteras för pensionsspararen i beslutsstödet.

Rating kan ske genom enbart kvantitativ analys av historiska data eller som en kombination av kvantitativ och kvalitativ analys, där den senare syftar till att bedöma fondens framtida förmåga att generera avkastning. Kvantitativ rating bygger normalt på historisk riskjusterad avkastning, men även kostnaderna kan utgöra underlag för utvärdering. En ensidig ”kostnadsrating” finns redan i PPM:s informationsunderlag till pensionsspararna i den mening att varje fonds avgift

4

presenteras i fondinformationen.

Vanligtvis bygger rating på jämförelser mellan fonder inom en och samma kategori och det är därför av stor vikt att kategorierna är väldefinierade. Det finns ett antal externa aktörer som skulle kunna leverera en oberoende rating av fonder på den svenska marknaden, antingen med enbart kvantitativ rating eller även med kvalitativa inslag.

Två jämförelseobjekt är ATP i Danmark och SkandiaLink som på olika sätt har valt att stödja sina fondsparare med hjälp av rating. ATP använder sig av Morningstars

5

kvantitativa rating, men har

också utvecklat en egen kostnadsrating som bygger på dels fondens förvaltningsavgift, dels de transaktionskostnader som uppstår i samband med handel i fonden.

6

SkandiaLink väljer själv ut vilka

fonder i olika fondkategorier som skall ingå i fondutbudet genom en övergripande kvantitativ analys och en mer fördjupad kvalitativ analys. Fokus ligger på utvärdering av fondernas förvaltningsmodell hur denna hanteras och bidrar till fondens avkastning.

7

Ett praktiskt problem som måste lösas när en rating börjar användas är att fonder för att kunna ingå i ratingen måste ha varit verksamma under en tillräckligt lång period för att kunna utvärderas på ett jämförbart vis. Minst tre års historik brukar krävas för den rating som används på marknaden. En rating kommer alltså inte kunna vara heltäckande.

8

Utredningen är däremot tveksam till att PPM utformar en egen rating. Dessutom kan det vara nödvändigt att begränsa ratingen så

4

TER minus skattning av nästa års rabatt.

5

Morningstar (CityGate) innehåller en kvantitativ analys på 3-, 5- och 10-års historiska vär-

den. Fondens avkastning och risk inom breda investeringsklasser ligger till grund för antalet stjärnor, de bästa decilen får fem stjärnor, medan den sämsta decilen får en stjärna. Syftet är främst att ge en sammanfattande information om en fonds utveckling.

6

Motsvarande transaktionskostnader finns inte inom premiepensionssystemet.

7

Här ingår också bl.a. löpande bevakning och personliga besök hos förvaltare.

8

Av de fonder som tillhandahålls inom premiepensionssystemet saknar ungefär 100 stycken

så lång som tre års historik.

att den innehåller rent kvantitativa inslag. Om PPM utformar en egen rating, eller om kvalitativa bedömningar utgör delar av ratingen, kommer PPM:s myndighetsroll att försvåras. En övergripande princip för de åtgärder som PPM vidtar bör vara att de är marknadsmässiga, konkurrensneutrala och i efterhand genomlysbara. Det kan vara svårt för PPM att leva upp till dessa krav om myndigheten utformar en egen rating, särskilt om denna innehåller en kvalitativ utvärdering av exempelvis olika förvaltares investeringsprocess, organisation, förvaltarteam och riskhanteringssystem. Även om en rating enbart innehåller kvantitativa inslag kommer kvalitativa inslag att finnas som kräver subjektiva bedömningar. Rating bygger t.ex. på jämförelser mellan fonder inom en och samma kategori, vilket innebär att de överväganden som krävs för att sätta samman olika fondkategorier kommer att påverka ratingen. Det kan därför vara viktigt att det finns en tydlig gränsdragning mellan den som utför ratingen och PPM som ansvarar för indelningen av fonder i olika kategorier. Ett problem som måste hanteras är att PPM:s kategorisering av fonder skiljer sig från den kategorisering som finns på fondmarknaden i övrigt.

11.3.4. Utvärdering av gjorda val

För att underlätta pensionsspararnas förvaltning bör som framgått inte bara deras valsituation underlättas, utan det är också nödvändigt att hjälpa pensionsspararna att utvärdera gjorda val. Utredningen anser att frågan om pensionsspararnas möjligheter att utvärdera gjorda val hittills inte har prioriterats i tillräcklig utsträckning.

Ett beslutsstöd i denna del bör innehålla referensobjekt som pensionsspararna kan utvärdera sina tidigare val emot, s.k. jämförelsenormer. Det bör också kunna uppmärksamma pensionsspararna om värdeutvecklingen på deras konton utvecklats väsentligt sämre än för någon relevant jämförelsenorm, s.k. väckarklocka.

Dagens premiepensionssystem innehåller indirekt två jämförelsenormer som bör lyftas fram, dels det s.k. PPM-indexet, som visar utvecklingen för genomsnittet av alla fonder som kan väljas aktivt i premiepensionssystemet, dels Premiesparfondens utveckling.

Utredningen anser att PPM utöver denna skall erbjuda de pensionssparare som gjort ett aktivt val en möjlighet att utvärdera sina val mot en eller flera relevanta normer, t.ex. val av risknivå för

fondportföljen. Detta bör ske regelbundet när information om utfall lämnas samt på begäran, t.ex. när en pensionssparare ser över gjorda val. En viktig aspekt när normerna utformas är att de tar hänsyn till långsiktigheten i pensionssparandet.

En fråga i sammanhanget är om det finns anledning att utveckla jämförelsenormer för olika kategorier pensionssparare beroende på deras ålder, risktagande och val av placering. Pensionssparare som gör ett aktivt fondval bör få sitt resultat jämfört med hur systemets basalternativ har utvecklats. Det blir en ännu mer relevant jämförelsenorm om basalternativet får en generationsfondsprofil, se vidare kapitel 8. Förutsättningarna för att erbjuda mer individanpassade jämförelsenormer, t.ex. ett PPM-index uppdelat i olika fondkategorier, bör också övervägas.

Det finns två olika former av väckarklockor som kan övervägas. Den första handlar om att upplysa pensionsspararna om att det skett negativa värdeförändringar på deras konton som är stora antingen i absoluta tal eller i relation till någon jämförelsenorm som valts eller att den valda risknivån är hög i förhållande till en relevant jämförelsenorm. Detta bör kunna ingå som en del av de jämförelsenormer som diskuterats ovan.

När pensionsspararen för första gången ställs inför ett beslut i premiepensionssystemet kan det belopp som skall placeras vara så pass litet att pensionsspararen inte ägnar valet tillräcklig uppmärksamhet. En tjänst som kan övervägas för att hantera denna problematik är en väckarklocka som uppmärksammar pensionssparare om att premiepensionsmedlen beloppsmässigt uppnått till viss storlek, exempelvis 5 000 kronor. Ett alternativ kan vara att koppla tjänsten till pensionsspararens ålder. En alternativ utformning har valts i Danmark som innebär att pensionsspararnas först får fatta ett förvaltningsbeslut när medlen uppgår till ett visst belopp.

9

En fråga i sammanhanget är vilken informationsinsats som skall riktas till förstagångsväljarna. Om en väckarklocka av den andra formen införs, torde det vara tillräckligt att när pensionsrätt fastställs första gången endast skicka mer begränsad information om systemets placeringsmöjligheter i stället för att som i dag skicka fondkatalogen med fullständig valanvisning.

En annan fråga som bör prioriteras för att underlätta pensionsspararens förvaltning är att erbjuda pensionsspararen tjänster som minskar behovet av uppföljning från deras sida. Ett exempel som

9

Detta belopp uppgår till 5 000 DKK.

utredningen förordar är att PPM inför en frivillig rebalanseringstjänst. En sådan gör det enklare för fler pensionssparare att välja mellan systemets aktie- och räntefonder. En kombination av aktie- och räntefonder kommer med en rebalanseringstjänst att ställa samma krav på engagemang från pensionsspararnas sida som en blandfond. Syftet med en sådan tjänst är att automatiskt återställa risknivån till den som beslutats vara långsiktigt önskvärd för portföljen utan att pensionsspararen själv behöver agera.

10

Syftet är där-

emot inte att påverka den förväntade avkastningen. En förutsättning för att en sådan tjänst skall vara till nytta är att den ursprungliga riskallokeringen övervägts väl. Detta krav skall vara tillgodosett med det beslutstöd som PPM kommer att utveckla.

Slutligen anser utredningen att det bör åligga PPM att vid utformningen av beslutsstödet beakta den ekonomiska och beteendevetenskapliga forskningen. I det ligger också att PPM bör följa pensionsspararnas valbeteenden över tiden för att kunna bedöma vilken effekt beslutsstödet haft.

10

Eftersom risk och avkastning hänger ihop – ju högre förväntad avkastning desto högre risk – kommer rebalanseringen teoretiskt sett att minska den förväntade avkastningen (och risken) över tid. Eftersom aktier över tid förväntas ha en högre avkastning än räntebärande tillgångar kommer en rebalansering av en fondportfölj med både aktie- och räntefonder mer frekvent att innebära att aktieandelen minskar än det motsatta. Om avkastningen i enskilda fonder över tid rör sig runt en positiv trend (och inte är perfekt korrelerade) kan en rebalansering samtidigt förväntas ha en positiv taktisk effekt på den riskjusterade avkastningen på lång sikt. Rebalanseringen innebär att fondandelar köps när de är förhållandevis billiga och säljs när de är förhållandevis dyra.

12. Vissa frågor om livränta i premiepensionssystemet

12.1. Nuvarande reglering

Premiepension får tidigast tas ut från och med den månad då pensionsspararen fyller 61 år.

1

Den behöver emellertid inte tas ut sam-

tidigt med inkomstpensionen och någon tidpunkt när pensionen senast måste tas ut finns inte. Det reformerade ålderspensionssystemet bygger på livsinkomstprincipen, varför uttag av premiepension inte påverkar möjligheten att tjäna in ny pensionsrätt i premiepensionssystemet. Pensionen är livsvarig och upphör först när pensionsspararen avlider. Pensionen skall beräknas med utgångspunkt i tillgodohavandet vid varje tid på pensionsspararens premiepensionskonto. Det innebär att storleken av pensionsförmånerna beror på värdeutvecklingen på de fonderade medlen.

Under spararandetiden förvaltas premiepensionen som en fondförsäkring. Pensionsspararna kan välja maximalt fem värdepappersfonder

2

och behållningen på premiepensionsspararens

konto knyts till värdet på dessa. Pensionsspararna bär den finansiella risken eftersom förändringar i de valda fondernas värde alltid påverkar behållningen på spararnas konto. Detta är en av grunderna i pensionsöverenskommelsen, se kapitel 1.

Tillgodohavandet på pensionsspararens konto kan vara placerat i värdepappersfonder även under pensionstiden. Varje år fastställer PPM ett belopp i kronor som betalas ut månatligen under påföljande kalenderår. Inför utbetalningarna säljer PPM av så många fondandelar som behövs för att beloppet skall kunna betalas ut.

För den pensionssparare som vill undvika den finansiella risk som följer med fondförsäkringen finns en möjlighet att gå över till livränteförsäkring.

3

Det innebär att premiepensionen utgår i form

1

9 kap. 1 § LIP.

2

Regleringen är här mer restriktiv än vad som gäller för privata fondförsäkringar som tillåter

specialfonder, se kapitel 2.

3

9 kap. 2 § LIP.

av en livränta med garanterade månadsbelopp och, om tillgångarnas värde är högre än de beräknade kostnaderna för utbetalning av de garanterade beloppen, ett tilläggsbelopp. Beräkningarna skall ske enligt försäkringsmässiga principer. Det innebär att sådana frågor som är av försäkringsteknisk eller liknande karaktär och som inte har reglerats särskilt skall lösas i enlighet med principer som är allmänt vedertagna inom försäkringsväsendet.

4

Det finns inte något hinder mot att övergången till livränta sker vid en senare tidpunkt än vid det första pensionsuttaget. Den som har börjat ta ut sin premiepension i fondförsäkringssystemet kan alltså vid en senare tidpunkt använda det som då finns kvar av tillgodohavandet till att gå över till en livränta hos PPM. Däremot är det inte möjligt att få fondandelar inlösta och medel överförda till den traditionella försäkringsrörelsen före den tidpunkt då pensionsspararen tar ut sin pension. En sådan åtgärd skulle kunna syfta till att ”låsa in” uppnådda värdestegringar i fondsparandet genom att fondandelarna löses in vid en från marknadssynpunkt lämplig tidpunkt.

Vid övergången till livränta övertar PPM den finansiella risken genom att utfästa ett garanterat pensionsbelopp. Pensionsbeloppet beräknas med utgångspunkt i pensionsspararens ålder och tillgodohavandets storlek vid övergången på samma sätt som vid betalning av en engångspremie till ett försäkringsbolag. Till detta kan vid en gynnsam utveckling av myndighetens kapitalförvaltning, komma återbäring. Bortsett från att PPM i livräntealternativet garanterar storleken av pensionsbeloppen gäller samma regler om uttag av pension m.m. som när tillgodohavandet ligger kvar i värdepappersfonder.

5

4

Prop. 1997/98:151, s. 719. I lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensions-

myndigheten finns närmare föreskrifter för myndighetens försäkringsmässiga hantering. Se även PPM:s försäkringstekniska riktlinjer (dnr 04-597).

5

Se 9 kap. 3 §, 11 kap. 2 §, 12 kap. 1 §, 14 kap. 3 och 4 §§ och 15 kap. 8 § LIP.

12.2. Ökad flexibilitet i övergången till livränta

Utredningens förslag: PPM bör på sikt erbjuda pensionsspararna möjlighet att successivt gå över från fondförsäkring till livränta. Denna möjlighet bör finnas först från och med den månad då pensionsspararen fyller 61 år.

På sikt bör det vara möjligt för pensionsspararna att växla mellan försäkringsformerna. Det återkallelseförbud som i dag finns för de pensionssparare som gått över från fondförsäkring till livränta bör därför slopas.

Utredningens bedömning: Det är för tidigt att redan nu införa en möjlighet för pensionsspararna att successivt gå över till livränta. Istället bör PPM tillhandahålla och informera om alternativ som innebär att pensionsspararna mot slutet av sparandetiden kan jämna ut risken i sparandet. När PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig utsträckning efterfrågar möjligheten att successivt gå över till livränta och att växla mellan försäkringsformerna, bör myndigheten också få erbjuda dessa tjänster.

Successiv övergång till livränta

Någon möjlighet till successiv övergång till livränta finns inte i dag inom premiepensionssystemet. En övergång måste därför avse hela pensionsspararens tillgodohavande på premiepensionskontot och gäller även för medel som senare tillförs kontot.

6

Det innebär i sin

tur att fondernas marknadsvärde vid överföringstillfället blir bestämmande för premiepensionen under resten av livet, vilket medför en risk för att övergången i efterhand kan visa sig ha skett vid en olämplig tidpunkt.

Ett visst mått av flexibilitet i samband med övergång från den ena formen av försäkring till den andra skulle bidra till att minska denna risk.

Bortsett från de pensionärer som avlidit och vars konton därför avslutats, har 229 397 pensionärer tagit ut sin premiepension (september 2005). Av dessa har 22 575 pensionärer, eller knappt 10

6

Se avsnitt 4.1.1 i PPM:s försäkringstekniska riktlinjer där det redogörs för vilka (positiva

och negativa) inbetalningar som kan förekomma och därvid påverka det garanterade årliga pensionsbeloppets storlek.

procent, gått över till livränta. En mycket liten andel av dessa pensionärer (ca 1,2 procent) förde inte över medlen direkt utan först senare under pensionstiden.

7

Vid utgången av 2004 uppgick premieinkomsten till 61,1 miljoner kronor, varav 5,8 miljoner kronor avsåg pensionsrätter intjänade under 2002 och 55,3 miljoner kronor avsåg medel som överförts från fondförsäkring till livränta. Värdet på tillgångarna inom livränteverksamheten uppgick den 31 december 2004 till 93,9 miljoner kronor. Återbäringsräntan, som fastställs månatligen av PPM, uppgick för december 2004 till 5,0 procent och i genomsnitt för 2004 till 4,8 procent, vilket innebär att PPM:s förvaltning i genomsnitt gav en högre avkastning än vad som behövdes för att täcka de garanterade beloppen. Den kollektiva konsolideringsnivån uppgick den 31 december 2004 till 103,3 procent.

8

För närvarande uppgår pensionärernas kontovärden avseende premiepensionen till ca 12 000 kronor i medeltal. Om 10 år uppgår värdena till omkring 100 000 kronor och 2019, då tjugondelsinfasningen för 65-åringarna upphört, uppgår de till omkring 180 000 kronor.

9

När premiepensionssystemet infördes, övervägdes möjligheten till successiv övergång från fondförsäkring till livränta som garanterar en livslång utbetalning av ett fast månadsbelopp. Sveriges Försäkringsförbund påpekade i sitt remissvar över de förslag som lämnades av 1997 års premiereservutredning, att det borde vara möjligt att minska kapitalrisken genom en sådan successiv överföring av premiepensionsmedlen (SOU 1997:131). Enligt regeringen var det emellertid inte aktuellt att då gå fram med ett sådant förslag eftersom det fanns skäl att först avvakta erfarenheterna från uppbyggnaden av premiepensionssystemet.

10

För att PPM skall kunna erbjuda pensionsspararna en successiv övergång från fondförsäkring till livränta, krävs som nämnts att två konton läggs upp för varje pensionssparare i PPM:s kontoadministrativa system. Den systemutveckling som i så fall behöver göras är relativt resurskrävande och riskerar därför att tränga ut andra mer

7

Källa PPM.

8

Se vidare PPM:s årsredovisning avseende 2004. Med den kollektiva konsolideringsnivån av-

ses förhållandet mellan värdet på PPM:s tillgångar inom den traditionella försäkringen och värdet på tillgångarna som fördelats på pensionsspararnas konton.

9

Tjugondelsinfasningen innebär att personer födda åren 1938–1953 får sin ålderspension

beräknad med ett ökande antal tjugondelar enligt reglerna för det nya systemet och resterande del enligt reglerna för det gamla systemet.

10

Se prop. 1997/98:151, s. 426.

angelägna utvecklingsbehov som kan finnas beträffande PPM:s system.

De argument som talar för att införa en ordning där premiepensionsmedlen successivt kan föras över till en livränta har förstås i första hand att göra med möjligheten till värdesäkring av premiepensionsmedlen. Med hänsyn till den betydelse som premiepensionen kan få för den enskildes sammanlagda pension, skulle det vara motiverat att erbjuda pensionsspararna en sådan tjänst. Det kan hävdas att premiepensionssystemet, för att kunna tillförsäkra alla pensionssparare en så god premiepension som möjligt, borde innehålla denna möjlighet till värdesäkring.

11

Tjänsten är vidare relativt enkel till sin konstruktion och erbjuds som nämnts redan i dag på marknaden. Enligt utredningen torde pensionsspararna därför inte ha några större problem att förstå innebörden av och ta ställning till tjänsten. Inte heller från administrativ synpunkt finns anledning tro att tjänsten för med sig kostnader som gör den olämplig att erbjuda generellt. Här bortses från den initiala kostnad som systemutvecklingen av myndighetens kontoadministrativa system i så fall för med sig.

De argument som samtidigt talar mot att införa en möjlighet till successiv överföring till traditionell försäkring, har mer med premiepensionssystemets övergripande utformning och dess förhållande till statliga åtaganden i övrigt att göra än själva tjänsten som sådan. PPM:s livränteverksamhet innebär att det finns en koppling mellan premiepensionssystemet och statsbudgeten, trots att systemet skall vara autonomt från denna (se nedan). Införandet av en möjlighet till successiv överföring till livränta riskerar öka utfästelserna i livränteverksamheten.

Som nämnts finns det i dag en möjlighet att övergå till livränta vid 61 års ålder, men det gäller endast under förutsättning att hela tillgodohavandet överförs vid ett tillfälle. För att öka flexibiliteten och sprida ut investeringsrisken över en så lång tidsperiod som möjligt bör en successiv övergång till livränta få inledas vid 61 års ålder. Utredningen anser inte att det är lämpligt att förstärka kopplingen mellan statsbudgeten och premiepensionssystemet genom

11

Från pensionsspararnas synpunkt skulle det vara bra och helt i linje med de övergripande mål för den traditionella försäkringen som regeringen formulerat i regleringsbrevet för budgetåret 2005 avseende PPM. Myndigheten skall med ett begränsat risktagande erbjuda spararna så goda försäkringsförmåner som möjligt samt generera god avkastning till en rimlig risk på de tillgångar som PPM själv förvaltar. Försäkringsadministrationen ska vara kostnadseffektiv, rättssäker och till nytta för pensionsspararna.

att PPM utfäster garantier tidigare än när pensionsspararen fyllt 61 år.

Även om en successiv övergång till livränta inte skall tillåtas innan 61 års ålder står det klart att ett visst mått av flexibilitet även är önskvärd innan dess. Pensionsspararna bör därför informeras om vilka jämförbara fondförsäkringsalternativ som finns tillgängliga innan 61 års ålder som innebär att pensionsspararna mot slutet av sparandetiden jämnar ut risken i sparandet. Ett exempel är de generationsfonder som finns på fondtorget, se kapitel 7.

Enligt utredningen är det rimligt att anta att pensionsspararna kommer att bli mer intresserade av att värdesäkra premiepensionsmedlen i takt med att kontovärdena ökar. På sikt bör därför de kostnader som systemutvecklingen hos PPM kräver kunna motiveras. När PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig utsträckning efterfrågar möjligheten att successivt gå över till livränta, bör myndigheten också få erbjuda tjänsten.

Enligt utredningen bör av i huvudsak samma skäl utvecklingen av olika mellanformer (dvs. en kombination av fondförsäkring och livränta) anstå tills vidare. I förarbetena till LIP anges som exempel att en del av en pensionssparares tillgodohavande under sparandetiden kan användas för traditionell försäkring medan återstoden placeras i en fondförsäkring.

12

Även en sådan kombination skulle för-

utsätta att pensionsspararna har tillgång till två konton inom premiepensionssystemet och att medlen kan överföras fritt från den ena försäkringsformen till den andra. Även i detta fall bör enligt förarbetena uppställas krav på att hanteringen kan ske enkelt och utan större merkostnader.

En annan anledning till att avvakta utvecklingen av premiepensionssystemet i de avseenden som nu diskuterats är slutligen regeringens ställningstagande i frågan om PPM:s livränteverksamhet skall avvecklas, se avsnitt 12.3.

Möjlighet att växla mellan försäkringsformerna

Utöver kravet på att en övergång till traditionell försäkring måste avse pensionsspararens hela tillgodohavande, är övergången i dag förenad med en viktig restriktion. När PPM har påbörjat inlösen av pensionsspararens innehav, kan begäran inte längre återkallas enligt 9 kap. 2 § LIP. Inlösen av pensionsspararens innehav skulle ur-

12

Se prop. 1997/98:151, s. 426.

sprungligen ske snarast efter det att en begäran kommer in till PPM, dock tidigast månaden före den då livräntan första gången skall betalas ut.

Återkallelseförbudet innebär att det i dag inte är möjligt att få sitt tillgodohavande på nytt förvandlat till individuella fondandelar. I förarbetena till lagen motiveras denna restriktion av att PPM tar över den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar pensionsspararens tillgodohavande. Ursprungligen gällde alltså att en pensionssparare kunde återkalla sin begäran om övergång så länge den inte kommit in till PPM, men inte därefter.

13

Möjligheten att

återkalla begäran har emellertid nyligen vidgats och avgörande är nu om inlösen av innehavet kan anses ha påbörjats; den finansiella risken övergår nämligen inte till PPM förrän vid den tidpunkt när inlösen påbörjas. Någon risk för spekulation finns inte dessförinnan.

14

Utredningen anser att det bör införas en möjlighet att växla mellan försäkringsformerna. Enligt vad som inhämtats från PPM innebär detta inga större administrativa problem eller särskilda risker för den livränteverksamhet som PPM bedriver (i vart fall inte några hindrande risker eller problem). Däremot finns det en del frågor som har att göra med övergripande principer för hur rättvisa skall upprätthållas mellan pensionsspararna, risken för moturval, fastställande av återköpsvärde etc. Dessa frågor måste besvaras på ett tillfredställande sätt innan en möjlighet till växling mellan försäkringsformerna kan införas. Utredningen anser vidare att möjligheten att växla mellan försäkringsformerna inte skall genomföras förrän PPM kan konstatera att pensionsspararna efterfrågar denna tjänst. Slutligen kan regeringens ställningstagande i frågan om framtiden för PPM:s livränteverksamhet behöva inväntas.

13

Av lagtexten att döma var den tidigare lydelsen av bestämmelsen kategorisk. En begäran om överföring kunde inte återkallas när den väl kommit in till myndigheten. Enligt den rutin som fanns tidigare godtog emellertid PPM en återkallelse om den gjordes innan PPM hunnit lösa in pensionsspararens innehav. Åtgärden var helt automatiserad. Om en begäran innebar att uttagstidpunkten inföll nästkommande månad eller tidigare, så skedde inlösen direkt efter det att begäran kom in till myndigheten. Om denna tidpunkt istället inföll vid en senare tidpunkt, löste PPM som regel in innehavet första arbetsdagen den månad som föregick uttagsmånaden. PPM:s verksamhetsregler gav med andra ord pensionsspararen ett visst utrymme att även efter det att begäran kommit in till PPM återkalla sin begäran om överföring. De tidsmässiga ramarna preciserades ytterligare av förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser om inkommen handling. Här liksom i övriga anmälnings- och ansökningsfall som rör premiepension gäller den allmänna principen att den som ger in en handling, gentemot den mottagande myndigheten, svarar för att handlingen kommer mottagaren tillhanda (10 §).

14

Den ändrade bestämmelsen trädde i kraft den 1 juli 2004, se prop. 2003/04:91, s. 11 och 19. Se även Socialförsäkringsutskottets betänkande 1997/98:SfU13 Det nya pensionssystemet, s. 84.

12.3. Avveckling av PPM:s livränteverksamhet

Utredningens bedömning: Regeringen bör tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka förutsättningarna att avveckla PPM:s livränteverksamhet. I utredarens uppdrag bör också ingå att överväga en ordning där sådana produkter istället tillhandahålls av privata livförsäkringsbolag. Dessutom bör formerna för avvecklingen av PPM:s livränteverksamhet behandlas.

Som nämnts övertar PPM den finansiella risken för de tillgångar som motsvarar tillgodohavandet på pensionsspararens konto vid övergången till livränta. I sammanhanget bör hållas i minnet att reformeringen av pensionssystemet genomfördes bl.a. med syfte att föra över risken för åtagandena från staten till pensionsspararna. Systemet skulle göras autonomt från statsbudgeten.

Möjligheten för pensionsspararna att föra över premiepensionsmedel från fondförsäkring till en livränta kan mot denna bakgrund sägas strida mot en av de övergripande principerna bakom pensionsreformen. Om de garanterade beloppen t.ex. på grund av en krissituation inte kan infrias, kommer staten att behöva träda in. Det följer av att utfästelserna gjorts inom ramen för premiepensionssystemet.

15

I praktiken innebär detta förhållande att det finns en garanti till pensionsspararna som riskerar att slå mot statsbudgeten, trots att systemet skall vara autonomt från denna. I takt med att premiepensionssystemet växer och om flera sparare väljer att övergå till en livränta, är det enligt utredningen rimligt att anta att värdet av denna garanti snabbt kommer att växa i storlek. Livräntan kan i detta perspektiv sägas vara en anomali i pensionssystemet. Även om alla pensionssparare också är skattebetalare, bör risk- och förmögenhetsfördelningen mellan olika pensionssparare ske inom ramen för premiepensionssystemet i enlighet med försäkringsmässiga principer. Den nuvarande ordningen riskerar också att ge intergenerationella effekter mellan de individer som förvärvsarbetar och pensionärer.

15

Se prop. 1997/98:151, s. 401 f. Fastställd pensionsrätt för premiepension omfattas av egendomsskyddet i 2 kap. 18 § regeringsformen. Grundlagsskyddet torde inträda när pensionsrätten för ett visst år fastställts. Den omständigheten att fastställd pensionsrätt för premiepension omfattas av egendomsskyddet i regeringsformen innebär att den enskilde endast kan tvingas avstå från sin premiepensionsrätt om det krävs för att tillgodose ”angelägna allmänna intressen” och han vid ett sådant avstående skall ha ersättning för förlusten.

För att säkerställa att premiepensionssystemet är autonomt från statsbudgeten, krävs enligt utredningen att möjligheten att övergå till livränta under pensionstiden tas bort. Denna fråga ligger emellertid utanför utredningens uppdrag. Utredningen lägger därför inte fram något förslag i denna fråga. Utredningens anser att regeringen bör tillkalla en särskild utredare med uppdrag att undersöka förutsättningarna att avveckla PPM:s livränteverksamhet. Dessutom bör formerna för avvecklingen av PPM:s livränteverksamhet behandlas.

Enligt utredningsdirektiven skall utredningen däremot överväga alternativet att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet. Att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet skulle innebära att det i någon annans försäkringsrörelse än PPM:s sker utfästelser om en garanti inom ramen för det allmänna pensionssystemet. Det kan inte uteslutas att en sådan ordning i praktiken skulle innebära att staten utfäster en implicit garanti till dessa bolag. En sådan ordning går inte att acceptera – för de fall statens ansvar inte upphör för dessa sparare - i och med att privata bolag till skillnad från PPM kan hamna på obestånd.

En annan ordning skulle därför kunna vara att spararna lämnar premiepensionssystemet vid pensionering och då får möjlighet att teckna en livränta i ett privat livförsäkringsbolag. En sådan lösning är emellertid förenad med vissa praktiska problem som måste lösas. Nya pensionsrätter kan tjänas in även efter pensionering och negativa pensionsrätter kan uppstå där återtag från pensionärerna måste ske. Dessutom bör det övervägas vilka krav som skall ställas på de privata livförsäkringsbolagen och de produkter som de tillhandahåller. Det måste också säkerställas att det sker en tydlig gränsdragning mellan statens åtaganden och de privata livförsäkringsbolagen skyldigheter gentemot pensionsspararna. Dessa frågor bör också ingå i den särskilda utredarens uppdrag.

Tills vidare kommer PPM:s livränteverksamhet att finnas kvar. Utredningen vill därför understryka vikten av att den garanti till pensionsspararna som livräntan innebär, hålls på en låg nivå. En möjlig väg, som regeringen bör överväga om en särskild utredare inte tillsätts, är att se över den nuvarande produktregleringen av PPM:s livränta. För försäkringsrörelse finns ingen närmare reglering av hur försäkringsprodukten skall se ut, utan de skyldigheter och rättigheter som försäkringstagaren respektive försäkringsbolaget har, regleras i försäkringsavtalet. Till skillnad från vad som sålunda gäller för försäkringsrörelse finns det en form av produkt-

reglering i LIP som bland annat innebär att det i den traditionella livförsäkringsverksamheten skall fastställas ett nominellt garanterat månadsbelopp. Denna reglering är förenlig med den produkt som länge varit dominerande på livförsäkringsmarknaden. Regleringen av försäkringsrörelse har emellertid förändrats för att produkter skall kunna erbjudas som är bättre anpassade till utvecklingen på de finansiella marknaderna.

13. Frågan om ansvaret för den framtida pensionsadministrationen

Utredningens förslag: En självständig och separat myndighet med ansvar för pensionsadministrationen bör bildas.

De förvaltningspolitiska mål som satts upp av regeringen innebär bl.a. krav på ökad effektivitet inom statsförvaltningen. Resurser skall användas så att mesta möjliga verkan uppnås. Inom hela den offentliga förvaltningen pågår för närvarande projekt för att ytterligare effektivisera och rationalisera interna processer. Arbetet skall lägga grunden för att öka integrationen mellan myndigheterna och därigenom skapa en sammanhållen förvaltning.

En förklaring till de effektivitetsbrister som finns inom förvaltningen är att myndigheterna inte alltid är ändamålsenligt organiserade eller har överlappande uppgifter. Enligt regeringens förvaltningspolitiska strategier är motiven för en sammanhållen förvaltning att den skall ge god service till medborgare och företag, vara demokratisk och rättssäker samt effektiv. Från att ha varit en fråga om främst teknik när det gäller modernisering har utvecklingen i allt större utsträckning blivit en fråga om organisation och processer. För att myndigheterna skall kunna fullgöra sina uppdrag betonas vidare vikten av en väl fungerande styrning och ledning av verksamheten.

De förvaltningspolitiska krav som ställs på myndigheterna ger enligt utredningen anledning att överväga hur pensionsadministrationen effektivast kan ordnas från organisationssynpunkt. Även de förslag som utredningen redovisar ovan och som i första hand rör premiepensionssystemets funktionssätt väcker frågor om lämplig organisation och arbetsfördelning mellan de myndigheter som i dag ansvarar för pensionsadministrationen. Avgörande vid valet av framtida organisation på detta område är enligt utredningen medborgarperspektivet. I det ligger att medborgarna har rätt att för-

vänta sig bra service och hög tillgänglighet till de tjänster som erbjuds inom ålderspensionen.

Regeringen har i budgetpropositionen avseende 2006 aviserat att en särskild utredare kommer få i uppdrag att utvärdera den administrativa strukturen för pensionshanteringen. Regeringen anför bl.a. att en ansvarsfördelning mellan två myndigheter alltid medför gränsdragningsproblem och att det också har visat sig svårt att få pensionsadministrationen att fungera helt tillfredsställande. En samordnad organisation skulle enligt regeringen medföra fördelar för pensionsadministrationen. Inom ramen för en översyn av pensionssystemets administrationskostnader finns det därför skäl att utvärdera myndighetsstrukturens för- och nackdelar, samt genom en analys av möjligheter till och effekter av andra former som kan vara mer ändamålsenliga sett ur perspektivet pensionärernas bästa.

1

Som utgångspunkt för en fortsatt diskussion redovisas inledningsvis i detta kapitel de förvaltningspolitiska krav som i dag ställs på myndigheternas verksamhet.

Förvaltningspolitiska krav

Den förvaltningspolitiska kommissionen överlämnande i mars 1997 sitt slutbetänkande I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten (SOU 1997:57). Betänkandet låg till grund för den förvaltningspolitiska propositionen där förvaltningspolitiken lades fast och regeringens riktlinjer för och krav på den framtida statliga förvaltningen redovisades.

2

Propositionen antogs av en enig riks-

dag.

I juni 2000 antog så regeringen ett flerårigt förvaltningspolitiskt handlingsprogram som innehåller dels de grundläggande värden och de förutsättningar som enligt propositionen skall vara vägledande för en långsiktig utveckling av förvaltningen, dels de åtgärder som regeringen skall genomföra för att underlätta för myndigheterna att uppnå de förvaltningspolitiska målen.

3

Förvaltningspolitiken bygger på vissa grundläggande begrepp i regeringsformen. De tre värden som skall ligga till grund för för-

1

Se prop. 2005/06:1, Budgetproposition för 2006, utgiftsområde 2: Samhällsekonomi och

finansförvaltning, s. 101, och utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, s. 51, samt volym 6 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten, s. 12.

2

Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, bet. 1997/98:KU31, rskr.

1997/98:294. Se även Skr. 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik, m.m.

3

En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlingsprogram, 2000.

valtningspolitiken är demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Från dessa utgångspunkter formuleras i propositionen mer konkret vilka krav som skall ställas på förvaltningen.

De krav som demokratin ställer innebär att förvaltningen skall fullfölja sina uppgifter i enlighet med de beslut som har fattats av riksdag och regering. Kravet på rättssäkerhet innebär att förvaltningen skall fatta materiellt riktiga beslut på grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda skall ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. Kravet på effektivitet innebär att förvaltningen skall åstadkomma avsedda resultat och uppnå de mål som fastställts av statsmakterna och att detta sker kostnadseffektivt.

Målsättningen är att medborgaren skall sättas i fokus i förvaltningen. Enligt propositionen är det viktigt med en öppen och förutsägbar förvaltning som har stabila och enkla regler, en förvaltning där tjänstemännen uppträder opartiskt och sakligt och där beslutsunderlagen håller hög kvalitet. Regeringen anser vidare att den offentliga förvaltningen bör vara en förebild i arbetet såväl vad gäller användningen av informationsteknik som utvecklingen av dess egna tjänster på informationsförsörjningsområdet. Myndigheter vars verksamhet främst riktar sig till företag och medborgare bör därför kunna erbjuda elektroniska tjänster för självbetjäning som komplement till traditionella tjänster.

För att de förvaltningspolitiska kraven skall kunna uppfyllas måste enligt propositionen organisations- och ledningsformerna hos myndigheterna utformas och utvecklas. Genom riksdagens och regeringens organisationsstyrning anges fördelningen av ansvar och befogenheter mellan berörda verksamheter och organisationer.

I den förvaltningspolitiska propositionen anges inledningsvis hur den svenska statsförvaltningen skall arbeta och vara organiserad. Regeringens inriktning är bl.a. att värna om kärnverksamheten i det fortsatta arbetet med att renodla statlig verksamhet. Renodlingen innebär att en avgränsning av statens uppgifter eftersträvas. Som en naturlig del i detta arbete anges fortsatta omstruktureringar och omprövningar av det offentliga åtagandet ingå.

Regeringen ser strukturförändringar som en integrerad del av utvecklingen av statsförvaltningen. Syftet med ett fortlöpande omstruktureringsarbete är att öka effektiviteten och verksamhetens

ändamålsenlighet i förhållande till de uppgifter och mål som lagts fast av riksdagen och regeringen.

4

Nuvarande uppdelning av ansvaret för pensionsadministrationen

Riksförsäkringsverket (RFV) och de 21 försäkringskassorna ersattes den 1 januari 2005 av en ny statlig myndighet – Försäkringskassan (FK). Ansvaret för administrationen av pensionsförmånerna är för närvarande delat mellan FK och PPM.

5

FK hanterar, så vitt nu är av intresse, ansökningar om all ålderspension utom premiepension (dvs. inkomstpension inklusive tilläggspension, garantipension och efterlevandepension) samt bostadstillägg till pensionärer, äldreförsörjningsstöd samt vissa mindre pensionsrelaterade förmåner enligt äldre lagstiftning. FK administrerar samtliga utbetalningar av pension, dvs. även av premiepension.

PPM är försäkringsgivare för premiepensionen i ålderspensionssystemet och bedriver i sin verksamhet försäkringsrörelse avseende fondförsäkring och traditionell försäkring. PPM:s huvudsakliga uppgifter är att hantera individuella konton för premiepensionsmedel i olika värdepappersfonder, att besluta om och medverka vid utbetalning av premiepension, att tillhandahålla efterlevandeskydd under pensionstiden samt att informera om premiepensionssystemet. PPM ansvarar också för den tillfälliga förvaltningen av premiepensionsmedlen hos Riksgäldskontoret.

4

Statskontoret har fått i uppdrag att senast den 31 december 2005 ge regeringen en samlad

redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen. Det gäller främst att granska antalet myndigheter och den statliga sysselsättningen på central, regional och lokal nivå. I uppdraget ingår att lämna förslag till hur utvecklingen långsiktigt skall följas och redovisas.

5

PPM är en del av socialförsäkringsadministrationen men till skillnad från den övriga social-

försäkringsadministrationen sorterar myndigheten inte under Socialdepartementet utan under Finansdepartementet. När PPM bildades var huvudargumenten för att myndigheten skulle tillhöra Finansdepartementet att PPM skulle styras av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning av den art som gäller för försäkringsbolag som hanterar pensionsförsäkringar inklusive fondförvaltning, se prop. 1997/98:151 s. 403 ff.

Slutsatser och förslag av tidigare utredningar

Frågan om var ansvaret för pensionsadministrationen skall ligga har på senare tid behandlats vid olika tillfällen, senast av ANSA-utredningen.

6

I utredningens slutbetänkande, En sammanhållen admi-

nistration av socialförsäkringen, föreslogs att uppdelningen av ansvaret mellan FK och PPM i huvudsak skall behållas (SOU 2003:106).

Som främsta argument för denna ståndpunkt anförde ANSAutredningen PPM:s särart, som i första hand markeras av det faktum att verksamheten styrs av kapitalmarknadsbestämmelser och försäkringslagstiftning. Avgörande var också att skillnaden mellan offentliga åtaganden och eget ansvar tydliggörs bättre genom att premiepensionen administreras av en särskild myndighet. Utgångspunkten för ANSA-utredningen var här bl. a. att premiepensionen kan betraktas som en obligatorisk privatpension och att PPM:s uppgifter när det gäller fondval fram till pensioneringen kan jämställas med ett uppdragsförhållande gentemot pensionsspararen snarare än en myndighetsroll. Först om det i framtiden skulle visa sig att PPM:s arbetsuppgifter i mindre utsträckning fokuserar på fondverksamhet och allt mer på pensionsutbetalningar, finns enligt ANSA-utredningen anledning att ifrågasätta uppdelningen av pensionsadministrationen på två myndigheter.

ANSA-utredningen behandlade i sitt slutbetänkande fyra olika organisationsalternativ som på olika sätt och grad hanterar de samordnings- och samarbetsproblem med dagens ansvarsuppdelning som utredningen kunnat identifiera. Problemen ansågs framför allt vara relaterade till informationsverksamheten, de administrativa rutinerna och fördelningen mellan myndigheterna av administrationskostnader. Utredningen konstaterade att samordningen av informationsarbetet och informationsaktiviteterna inte genomfördes på ett bra och effektivt sätt, vilket påverkade kvaliteten på informationen negativt. Inte heller de dagliga rutinerna för uppdate-

6

Frågan har även behandlats av Statskontoret som i en rapport, Bättre styrning av socialför-

säkringens administration (2002:26), förordade att en myndighet borde få i ansvar att administrera ålderspensionen. Enligt Statskontoret är det svårt att förstå motiven för den nuvarande uppdelningen mellan två myndigheter, som vållar viss ”omgång” i ärendehantering och informationsutbyte (s. 211). Statskontoret framhöll särskilt svårigheterna för medborgarna att få en samlad bild av sin förväntade samlade pension och menade därför att informationsverksamheten borde länkas in i en organisation som har förutsättningar att skaffa en total överblick över olika pensionsförmåner. Se även ANSA-utredningens delbetänkande, SOU 2002:63, s. 102 ff.

ring av personuppgifter mellan myndigheterna fungerade tillfredsställande.

Till skillnad från ANSA-utredningen, förordade såväl RFV som PPM att ansvaret för pensionsadministrationen samlas hos en myndighet, låt vara att myndigheterna inte var eniga om vilket alternativ som borde väljas.

7

RFV ansåg att ansvaret bör samlas inom den nya socialförsäkringsmyndigheten, dvs. FK, när den väl har bildats. Med detta alternativ skulle PPM:s verksamhet flyttas in i FK.

PPM förespråkade en lösning som innebär att en fristående pensionsmyndighet skapas för de åldersrelaterade förmånerna. Myndigheten skulle med detta alternativ administrera inkomstpension, tilläggspension, garantipension och premiepension.

Inte någon av myndigheterna förordade en lösning som innebär att en pensionsmyndighet bildas med ansvar för de åldersrelaterade förmånerna inklusive efterlevandepension och bostadstillägg till pensionärer. Inte heller alternativet att behålla den nuvarande uppdelningen mellan myndigheterna hade tillräckligt starka skäl för sig enligt myndigheterna eftersom ett sådant alternativ inte skulle komma till rätta med de problem som finns inom pensionsadministrationen.

Det myndighetsgemensamma programmet

Några direkta organisatoriska åtgärder i anledning av ANSAutredningen har hittills inte vidtagits. Istället har regeringen i regleringsbreven för 2004 avseende RFV och PPM givit myndigheterna i uppdrag att i samråd utveckla de administrativa rutinerna, att redovisa en gemensam strategi för hur information om premiepension och inkomstpension lämnas till allmänheten samt att genomföra en kartläggning och analys av förutsättningarna att starta en gemensam kundservice avseende det reformerade ålders-

7

RFV och PPM har på utredningens uppdrag sammanställt underlag och kommit in med

synpunkter på de fyra alternativa lösningarna. RFV analyserade alternativen ur ett medborgarperspektiv, möjligheterna till förbättrad styrning och ledning samt de ekonomiska konsekvenserna. PPM analyserade alternativen ur följande perspektiv: målstyrning och uppföljning, kostnader, samordning av informationsverksamheten, effektiv administration, kundnyttan samt IT-stödet, se SOU 2003:106, s. 136 ff för en närmare redovisning av myndigheternas bedömningar.

pensionssystemet. De tre uppdragen har avrapporterats till regeringen under hösten 2004.

8

Vidare har regeringen i budgetpropositionen för 2005 uttalat att det mot bakgrund av de ökade administrationskostnaderna samt vikten av att värna om en sammanhållen hantering av ålderspensionen är angeläget att samarbetet mellan PPM och FK fortsätter att vidareutvecklas och fördjupas.

Det samarbete som nu pågår mellan myndigheterna i ett s.k. myndighetsgemensamt program syftar till en effektiv och väl fungerande ålderspensionsverksamhet där medborgarna står i fokus. Programmet skall inledningsvis kraftsamla inom områdena försäkringsadministration, kundservice och kommunikation. Den del av arbetet som avser att genomföra förbättrade administrativa rutiner redovisades för regeringen den 21 oktober 2005. Däremot kommer myndigheterna då inte att kunna lämna den begärda redovisningen av hur en gemensam kundservice avseende ålderspensionen kan utformas och genomföras.

9

Utgångspunkter för arbetet inom programmet har varit att det skall leda till att FK och PPM bedriver en effektiv och väl fungerande ålderspensionsverksamhet med fokusering på de försäkrade. Både när de gäller försäkringsadministrationen och kundservice skall styrning ske mot ökad användning av självbetjäningskanaler och automatiserad ärendehandläggning. Målet är att de försäkrade skall uppfatta ålderspensionen som ett sammanhållet system även om ansvaret är delat mellan två myndigheter. Det framhålls vidare att målet med programmet är att det skall möjliggöra att ansvaret samlas hos en myndighet inom fem år.

Sammanfattande bedömning – behovet av en pensionsmyndighet

I utredningens uppdrag ingår inte i och för sig att överväga hur pensionsadministrationen skall organiseras framöver. Som anges i inledningen av detta kapitel, finns det emellertid flera skäl att nu återkomma till denna fråga. Från kostnadssynpunkt behöver en ordning övervägas som innebär att resurserna används på det mest

8

Rapporterna Administrationen av ålderspensionen (RFV:s dnr 02102/2004, PPM:s dnr 04-

90), Gemensam kundservice inom det reformerade ålderspensionssystemet (RFV:s dnr 02105/2004, PPM:s dnr 04-90) och Kommunikationsstrategi för ålderspensionen (RFV:s dnr 08478/2004, PPM:s dnr 04-90).

9

Genom en ändring den 29 september 2005 av myndigheternas regleringsbrev har detta upp-

drag upphävts.

effektiva sättet. Även med hänsyn till de svårigheter som finns beträffande informationen till medborgarna är detta angeläget. Enligt utredningen är informationsverksamheten en central del i den framtida pensionsadministrationens uppdrag. När organisatoriska överväganden görs bör därför pensionsspararperspektivet vara styrande.

Det är utredningens uppfattning att de problem som motiverade ANSA-utredningens uppdrag att se över organiseringen av pensionsadministrationen fortfarande kvarstår eller i vart fall inte kommer att kunna lösas på ett helt tillfredsställande sätt om den nuvarande ansvarsuppdelningen skall behållas. Den ökade effektivisering av pensionsadministrationen som inrättandet av en fristående pensionsmyndighet skulle medföra, kommer enligt utredningens bedömning bara till viss del att kunna säkerställas genom de åtgärder som för närvarande vidtas av de berörda myndigheterna. Utredningen är av uppfattningen att det gemensamma program som de berörda myndigheterna nu genomför är ett steg i rätt riktning i arbetet med att förverkliga det förvaltningspolitiska målet om en sammanhållen förvaltning och ökad medborgarnytta inom pensionsområdet. Det finns emellertid hinder av olika slag som riskerar att medföra att arbetet inom programmet inte kan genomföras eller väsentligen fördröjs. Istället för att avvakta resultaten av det myndighetsgemensamma programmet, förordar utredningen därför att ett större grepp skall tas beträffande den framtida pensionsadministrationen.

Som utredningen uppfattar det finns t.ex. legala hinder mot en ökad samordning men också begränsningar inom det myndighetsgemensamma programmet som t.ex. innebär att investeringskostnaderna skall minimeras i avvaktan på att organisationsfrågan slutligen avgörs. Även när det gäller att prioritera arbetet i programmet och att tilldela tillräckligt med resurser finns problem hos myndigheterna som leder till att en mer långtgående samordning och ökat samarbete mellan myndigheterna fördröjs eller i sämsta fall inte kommer till stånd. Vissa lösningar torde förutsätta att relativt omfattande författningsändringar genomförs för att vara meningsfulla. Sammantaget innebär detta att den effektivisering som de olika möjliga lösningarna för med sig i termer av sänkta kostnader riskerar bli relativt begränsade. Även från ett medborgarperspektiv kan sättas i fråga om kundnyttan, som är centralt vid bedömningen av de olika lösningarna, kan ökas utan att åtgärder vidtas som ställer krav på större integrering än vad det myndighetsgemensamma pro-

grammet medger i dag i termer av samordning av ärendehandläggning, kundservice m.m.

Sammantaget anser utredningen således att de problem som fortfarande finns inom pensionsadministrationen i allt väsentligt skulle kunna avhjälpas genom att en självständig och separat myndighet får ansvaret för pensionsadministrationen. Utan att lägga något detaljerat förslag föreslår utredningen därför att en självständig och separat pensionsmyndighet bildas med ansvar för pensionsadministrationen.

Utgångspunkter för förändringsarbetet

För att förändringsarbetet skall kunna genomföras så snart som möjligt vill utredningen redovisa några överväganden som bör kunna utgöra utgångspunkter för det fortsatta arbetet.

Det finns några kännetecken för pensionsadministrationen som i detta sammanhang förtjänar att lyftas fram. Premiepensionen infördes som ett helt nytt inslag i det allmänna pensionssystemet. Att markera detta genom att lägga ansvaret för premiepensionssystemet på en särskild myndighet har nu helt spelat ut sin roll. Enligt utredningen kan inte heller det som framfördes av ANSA-utredningen om PPM:s särart längre utgöra något avgörande skäl för att behålla den nuvarande ansvarsuppdelningen. Enligt utredningen är nu möjligheterna att tillgodose informationsbehovet och frågor om kostnadseffektivitet överordnade och skall därför vara styrande vid valet av den framtida organiseringen.

Med utgångspunkt från olika socialförsäkringsaspekter är ålderspensionen delvis artskild från andra förmåner. Den är i hög grad styrd av två faktorer, ålder och intjänad pensionsrätt. Handläggningen är inte på ett avgörande sätt beroende av annan socialförsäkringshandläggning, vilket i och för sig talar för goda möjligheter att renodla och sammanföra verksamheten. Handläggningen av pensioner saknar i allt väsentligt inslag av skälighetsbedömningar och är i större omfattning än för andra förmånsslag automatiserad och maskinell. Vidare har inrättandet av PPM medfört att handläggningen av premiepensionen sker i ny och kostnadseffektiv teknisk miljö, vilket även kan sägas vara fallet beträffande FK:s pensionshandläggning. Dessa särskilda egenskaper öppnar enligt utredningen för helt nya organisatoriska och administrativa lösningar

och talar starkt för att dagens ansvarsuppdelning inom pensionsadministrationen bör upphöra.

Oavsett vilken lösning som blir aktuell om en pensionsmyndighet inrättas, måste avgöras hur gränsen skall dras mellan den nya myndighetens och FK:s ansvarsområden. Administrationen av inkomstpensionssystemet finansieras i dag genom årliga utbetalningar från AP-fonderna. Medlen finansierar en stor del av verksamheten inom FK. Det finns därför risk för att kostnader övervältras på andra områden som egentligen skall finansieras med ramanslaget för FK. Anslaget för FK uppgår 2005 till ca 7,2 miljarder kronor. Till detta kommer ersättning från AP-fonderna med ca 900 miljoner kronor för samma period.

En annan nyckelfråga vid valet av framtida organisation avser de IT-system som i dag byggs ut på respektive myndighet för att effektivisera pensionshandläggningen. Från kostnadssynpunkt torde därför tidpunkten vara helt avgörande för ett eventuellt inrättande av en ny myndighet. Utredningen förordar med hänsyn till detta att organisationsfrågan prioriteras så att investeringar kan undvikas som på sikt inte kommer att tillföra verksamheten något.

Som framgår ovan tar utredningens förslag i organisationsfrågan sin utgångspunkt i medborgarperspektivet. Det innebär att utredningen lägger stor vikt vid att det inom ramen för pensionsadministrationen skall ställas höga krav på service och hög tillgänglighet till de tjänster som medborgarna har rätt att förvänta sig.

Utredningen vill särskilt lyfta fram svårigheten med den nuvarande administrativa ordningen att ge en samlad bild av pensionssystemet till allmänheten. Det grundläggande problemet är att det är oklart för allmänheten vem som är avsändare och vem som har ansvaret för att ge service inom ålderspensionen. Som konstateras i kapitel 5 ovan följer behovet av att samordna informationsinsatserna bättre inte bara av utformningen av det allmänna pensionssystemet och inslaget av ett stort fondutbud i premiepensionssystemet, utan kan också förklaras av att ansvaret för pensionsadministrationen i dag delas av FK och PPM. Enligt utredningen måste kraven på koordinerad information ställas mycket högt under nuvarande förhållanden. Det visar inte minst de utvärderingar av informationsverksamheten som Demoskop redovisat de senaste åren.

Avslutningsvis vill utredningen framhålla att införandet av en pensionsmyndighet på ett avgörande sätt skulle underlätta styrningen och ledningen av verksamheten. Enhetliga mål skulle på ett

annat sätt än i dag kunna ställas upp för verksamheten. En sådan ordning skulle vidare skapa bättre förutsättningar för uppföljning och utvärdering av verksamheten, inte minst i termer av kostnadseffektivitet och medborgarnytta.

14. Ekonomiska konsekvenser

Utredningens bedömningar och förslag får inte några direkta konsekvenser för statsbudgeten. I kapitel 12 har utredningen konstaterat att den garanti som lämnas till pensionsspararna inom ramen för PPM:s livränteverksamhet riskerar att slå mot statsbudgeten, trots att premiesystemet skall vara autonomt från denna. Utredningen har därför lämnat som förslag att regeringen tillsätter en utredning för att avveckla PPM:s livränteverksamhet. Några andra effekter på de områden som räknas upp i 15 § kommittéförordningen (1998:1474) finns inte. Några negativa effekter på samhällsfunktioner eller samhällsintressen förutses inte heller.

15. Författningskommentar

Från pensionsspararnas perspektiv syftar utredningens förslag till att underlätta hanteringen av premiepensionen och att minska risken för systematiskt dåliga utfall. Genom att utbudet på fondtorget görs mer överblickbart och att pensionsspararna får ett utvecklat stöd i förvaltningen av sina premiepensionsmedel, blir det också enklare för dem att fatta välgrundade beslut av betydelse för premiepensionens storlek.

Förslagen påverkar i första hand PPM:s verksamhet men även Sjunde AP-fondens. Några av de åtgärder som utredningen föreslår kan PPM vidta redan i dag eftersom de omfattas av den nuvarande regleringen eller inte förutsätter författningsstöd för att kunna genomföras. Det gäller t.ex. möjligheterna att justera samarbetsavtalet med förvaltarna och den rabattmodell som tillämpas, ta ut anmälningsavgifter eller att överväga gränser för det antal fonder som förvaltarna maximalt får registrera hos PPM. Ett annat exempel är det av PPM påbörjade arbetet med att erbjuda pensionsspararna ett utvecklat beslutsstöd. Utredningen lämnar även förslag som PPM i myndighetens regleringsbrev eller på annat sätt bör få i uppdrag att genomföra. Det gäller bl. a. de olika åtgärder som föreslås inom ramen för PPM:s fortsatta informationsuppdrag. Andra åtgärder som utredningen föreslår förutsätter emellertid att nya bestämmelser införs eller att vissa justeringar görs i den nuvarande regleringen. Som exempel kan här nämnas de åtgärder som är föranledda av förslagen om att införa ett basalternativ i premiepensionssystemet och att tillåta successiv övergång till livränta och uttag av årsavgifter.

Premiepensionssystemet är reglerat i huvudsak genom lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension (LIP) och lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten. För PPM gäller därutöver förordningen (2000:585) med instruktion för Premiepensionsmyndigheten. Vidare har PPM med-

delat föreskrifter om dels val och byte av fond (RFFS 2000:5), dels uttag av premiepension (RRFS 2000:24). Sjunde AP-fondens verksamhet är reglerad i lagen (2000:912) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Utredningen föreslår ändringar i den lagen, lagen om inkomstgrundad ålderspension samt i lagen med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten. Utredningen föreslår vidare att regeringen, eller efter delegering PPM, skall få meddela närmare föreskrifter om de krav som skall ställas på en fond för att premiepensionsmedel skall kunna föras till fonden. I de delar som utredningens förslag berör PPM:s uttag av avgifter för att täcka myndighetens kostnader, förordar utredningen att regeringen utnyttjar den möjlighet som redan finns att meddela närmare föreskrifter. Det gäller även beträffande förslaget om övergång till livränta.

Utredningen avstår från att ange när den föreslagna regleringen bör träda i kraft. Flera faktorer spelar in här. Författningsförslagen är delvis föranledda av utredningens förslag om att ett basalternativ skall införas i premiepensionssystemet. Om utredningens förslag genomförs, får det förutsättas att de berörda myndigheterna behöver viss tid på sig för förberedelser t.ex. innan pensionsspararna kan erbjudas ett utvecklat beslutsstöd för förvaltningen av sina premiepensionsmedel. Även den aviserade utredningen om pensionsadministrationens fortsatta organisering kan få betydelse för takten i arbetet med att reformera premiepensionssystemet. Vidare förutsätter vissa av utredningens förslag inte att de genast genomförs. Förslaget om successiv övergång till livränta är ett exempel på det. Först när PPM kan konstatera att pensionsspararna i en rimlig utsträckning efterfrågar denna möjlighet, bör regleringen anpassas så att myndigheten kan erbjuda tjänsten. I detta fall handlar det om att regeringen då meddelar de föreskrifter som krävs. Behovet av att sätta i kraft delar av regleringen får övervägas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Avslutningsvis ser utredningen inget behov av övergångsbestämmelser.

15.1. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:674) om inkomstgrundad ålderspension

8 kap. 2 §

I paragrafen anges att kapitalförvaltningen inom premiepensionssystemet som huvudregel skall ske hos från PPM fristående fondförvaltare. Förvaltningen kan ske i värdepappersfonder och utländska fondbolag (punkten 1). Vilka förvaltare som kan komma i fråga regleras i 8 kap. 3 § som i korthet innebär att fondförvaltaren skall ha tillstånd att utöva fondverksamhet och ha slutit samarbetsavtal med PPM samt åtagit sig att fullgöra vissa i paragrafen uppräknade åtaganden.

Enligt punkten 2 kan förvaltningen av premiepensionsmedel också ske hos Sjunde AP-fonden. Medlen får föras över i Premiesparfonden och Premievalsfonden som förvaltas i enlighet med lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Innebörden av utredningens förslag i kapitel 8 om införande av ett basalternativ i premiepensionssystemet är att Premiesparfonden skall ersättas med ett antal tillgångsslagsfonder som sätts samman av Sjunde AP-fonden så att pensionsspararnas investeringar får en generationsfondsprofil (basalternativ), samt att Premievalsfonden skall läggas ned, se vidare avsnitt 15.3 nedan.

När pensionsrätt för premiepension har fastställts för en pensionssparare skall PPM föra över medel som motsvarar pensionsrätten i enlighet med pensionsspararens önskemål. Till skillnad mot vad som i dag gäller för Premiesparfonden skall Sjunde AP-fondens basalternativ kunna väljas aktivt och således inte bara fungera som ett alternativ till vilket de premiepensionsmedel förs som inte placerats genom val av fonder på fondtorget, dvs. som s.k. defaultfonder. Detta kommer att påverka förfarandet vid överföringen av premiepensionsmedel från PPM till Sjunde AP-fonden, jfr kommentaren till 8 kap. 4 § nedan.

Ett nytt tredje stycke har tillkommit. Utredningen föreslår i avsnitt 9.4.2 att regeringen, eller efter delegering PPM, bör få möjlighet att under vissa förutsättningar begränsa utbudet av värdepappersfonder i premiepensionssystemet genom att ställa upp särskilda krav för fondernas medverkan. Här avses andra krav än de som följer av att premiepensionsmedel endast får placeras i UCITS-fonder. Enligt utredningen bör krävas att de kriterier som tillämpas i detta syfte skall vara uppställda i förväg och kännetecknas av mark-

nadsmässighet. Som nämnts är utredningen vidare av uppfattningen att utbudet skall förändras stegvis och att de åtgärder som PPM kan vidta skall prövas först. Utredningen föreslår att regeringen, eller efter delegering PPM, skall få meddela närmare föreskrifter om de fonder till vilka överföring enligt första stycket punkten 1 får göras. Med en sådan föreskriftsrätt kan regeringen t.ex. uppställa krav på att en fond skall uppnå viss marknadsandel för att få vara kvar i systemet. Genom att införa en tidsgräns inom vilken en fond skall ha uppnått ett tillräckligt stort antal pensionssparare och/eller ett tillräckligt stort kapital, kan utbudet begränsas på marknadsmässiga villkor som också har den fördelen att de är kända av marknaden i förväg. Fonder som inte klarar tidsgränsen måste utgå ur sortimentet, varefter pensionsspararna hanteras på samma sätt som när en fond upphör.

8 kap. 4 §

Paragrafen behandlar tekniken för placeringar av premiepensionsmedel i fonder. I paragrafens andra stycke behandlas placeringarna vid pensionsspararens första fondval, dvs. när pensionsrätt för premiepension första gången fastställts för en pensionssparare. I tredje stycket regleras överföringen till fond för pensionssparare som redan tidigare fått premiepensionsmedel placerade i fond. Enligt huvudregeln skall PPM då föra över medlen till en eller flera fonder med en fördelning som svarar mot vad spararen senast bestämt om placeringen i fond av medlen på premiepensionskontot. Om pensionsspararen inte anmält något val skall medlen istället föra över till Premiesparfonden. Utredningens förslag om att införa ett basalternativ i premiepensionssystemet behandlas utförligt i avsnitt 8.1 och innebär att medlen fortsättningsvis kommer att placeras i någon eller några av de särskilda fonder som Sjunde AP-fonden får förvalta enligt 1 kap. 2 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Överföringen från PPM kommer då att skilja sig något jämförd med den överföring av premiepensionsmedel som sker i dag till Premiesparfonden. Medlen kommer då inte som i dag att föras över direkt till en namngiven fond utan överföringen kommer att ske till någon eller några av de fonder som Sjunde AP-fonden sätter upp och efter en fördelning som Sjunde AP-fonden bestämmer med hänsyn till pensionsspararens ålder, se figur 11.1–5 ovan. Från Sjunde AP-fondens synpunkt innebär förslaget alltså att ett

något annat förfarande än i dag behöver tillämpas beträffande överföringarna från PPM av premiepensionsmedlen. Med detta förfarande är det Sjunde AP-fonden som bestämmer dels den generationsfondsprofil som reglerar vilken investeringsrisk som respektive åldersgrupp skall exponeras mot, dels hur de särskilda fonder som sätts upp av Sjunde AP-fonden skall förvaltas, se kommentaren till 5 kap. 1 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Den ansvars- och arbetsfördelning som sålunda följer av utredningens förslag att införa ett basalternativ i premiepensionssystemet torde för PPM:s del innebära att samarbetsavtalet (se kommentaren till 8 kap. 2 §) inte oförändrat kan tillämpas i förhållande till Sjunde AP-fonden. Myndigheten bör överväga behovet av att, vid sidan av det avtal som kan tillämpas mot de övriga fondförvaltarna, närmare reglera sina mellanhavanden med Sjunde AP-fonden i ett särskilt avtal. Utöver allmänna bestämmelser om Sjunde AP-fondens uppdrag och samarbetet mellan myndigheterna eller mer detaljerade bestämmelser om hur fondhandeln skall genomföras, bör i ett sådant avtal kunna regleras frågor som följer av utredningens förslag att avveckla Premiesparfonden och Premievalsfonden. Som nämnts ovan får förutsättas att myndigheterna behöver viss tid på sig att i nu diskuterade avseenden genomföra utredningens förslag, eftersom förfarandet avviker från det som tillämpas i dag vid överföring av medel till Sjunde AP-fonden.

9 kap. 2 §

I paragrafen regleras förutsättningar för att ta ut premiepension i form av livränta med garanterade belopp. I kapitel 12 föreslås att en möjlighet skall införas som innebär att en pensionssparare skall kunna övergå successivt till livränta istället för att som i dag kunna göra det endast vid ett och samma tillfälle med risk för ogynnsamma utfall. Den föreslagna ordningen möjliggör således viss riskutjämning. Dagens reglering innebär vissa restriktioner så till vida att övergången från fondförsäkring till livränta måste avse hela tillgodohavandet på pensionsspararens premiepensionskonto. Detta gäller även för medel som senare under pensionstiden tillförs kontot av olika skäl (andra meningen i tredje stycket). Successiv övergång till livränta förutsätter således att denna restriktion tas bort.

Utredningen föreslår vidare att pensionsspararna under pensionstiden skall kunna växla mellan försäkringsformerna. I dag finns en restriktion i regleringen som hindrar detta. Det återkallelseförbud som finns i 9 kap. 2 § LIP, och som utredningen föreslår skall upphöra, innebär att det inte är möjligt att få sitt tillgodohavande på nytt förvandlat till individuella fondandelar.

Som nämnts är det utredningens bedömning att nu redovisade förslag inte skall genomföras förrän PPM kan konstatera att pensionsspararna efterfrågar dessa tjänster. Detta påverkar utformningen av regleringen. Den reglering som gäller i dag behöver finnas kvar så länge utredningens förslag inte genomförts. Lagtekniskt medför utredningens förslag att återkallelseförbudet och bestämmelsen om att en övergång från fondförsäkring till livränta måste avse hela tillgodohavandet på premiepensionskontot bör flyttas över till de föreskrifter som PPM meddelat om uttag av premiepension (RFFS 2000:24), och som är tillämpliga vid ansökan enligt 9 kap. 2 § LIP. Ett bemyndigande för PPM att meddela verkställighetsföreskrifter i dessa frågor finns i 15 § förordningen (2000:585) med instruktion för Premiepensionsmyndigheten. Enligt utredningen bör PPM överväga behovet av att genom föreskrifter närmare ange förutsättningarna för övergången.

11 kap. 1 §

I paragrafens femte stycke införs en möjlighet för PPM att ta ut årsavgifter från fondförvaltarna. Förslaget behandlas i avsnitt 9.4.1. För varje fond som en fondförvaltare registrerar hos myndigheten skall tas ut en avgift som myndigheten bestämmer. Denna skall tas ut årligen och avse ett helt kalenderår. Utgångspunkten för avgiftsskyldigheten är att fonden registrerats hos myndigheten. I praktiken följer registreringen av det beslut som myndigheten fattat om att fonden får delta i premiepensionssystemet och att premiepensionsmedel får föras till fonden i enlighet med 8 kap. 2 § LIP. Skyldigheten för förvaltaren att betala en årsavgift för fonden bör vara kopplad till PPM:s beslut och inträder därför från och med dagen för beslutet. Om en fond registreras under löpande kalenderår, skall PPM proportionera avgiften i förhållande till den tid som återstår av det året. Motsvarande skall gälla om en fond avregistreras under löpande kalenderår. PPM skall då beakta den tid som återstår av det året. Beroende på när fonden avregistreras, kan detta

medföra att en del av en redan betald årsavgift skall betalas tillbaka till fondförvaltaren eller att fondförvaltaren endast skall betala en del av årsavgiften. Av paragrafens andra stycke följer att PPM får bestämma den närmare tidpunkten för avgiftsuttaget och att avgifterna disponeras av myndigheten. Dessa bestämmelser, som avser de avgifter som dras av från pensionsspararnas premiepensionskonton för att täcka myndighetens administrationskostnader, bör tillämpas även på årsavgiften. Innebörden av det är att även årsavgiften får tas ut för att täcka PPM:s administrationskostnader. Som redovisas i avsnitt 8.3.1 skall årsavgiften under vissa förutsättningar kunna kvittas mot den rabatt på fondens förvaltningsavgift som en fondförvaltare skall betala tillbaka till PPM. Denna kvittningsrätt får regleras närmare i det samarbetsavtal som tillämpas mellan PPM och fondförvaltarna. Om det behövs, får regeringen, eller efter delegering PPM, med stöd av bemyndigandet i paragrafens sjätte stycke meddela närmare föreskrifter om uttaget av årsavgifter, dvs. om den närmare tekniken och grunderna för avgiftsuttaget. Med stöd av detta bemyndigande görs det vidare möjligt för regeringen, eller efter delegering PPM, att föreskriva att vissa avgifter skall vara differentierade (jfr 11 kap. 2 § LIP).

15.2. Lag om ändring av lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om Premiepensionsmyndigheten

7 §

Paragrafen behandlar PPM:s informationsskyldighet mot pensionsspararna. Ett av utredningens viktigaste förslag innebär att varje pensionssparare skall erbjudas ett beslutsstöd för sin förvaltning av premiepensionsmedlen. Förslaget behandlas i kapitel 11. I paragrafen tydliggörs att ansvaret för att erbjuda ett beslutstöd helt ligger på PPM.

Uppgiften att införa ett beslutsstöd kan ses som en del av det ansvar som myndigheten redan har för att informera om ålderspensionssystemet i allmänhet och premiepensionssystemet i synnerhet. Ett utvecklat beslutsstöd kommer att innehålla bl. a. den individ- och kontorelaterade information som en pensionssparare behöver för att kunna fatta välgrundade beslut rörande sina premiepensionsmedel. När ett sådant beslutsstöd införts kommer myndighe-

tens informationsansvar i övrigt kunna inriktas snävare mot att tillhandahålla allmän basinformation om premiepensionssystemet.

15.3. Lag om ändring av lagen (2000:12) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder)

1 kap. 2 §

Som nämnts föreslår utredningen att det skall införas ett basalternativ i premiepensionssystemet. I konsekvens med detta skall Premiesparfonden och Premievalsfonden avvecklas och ersättas med särskilda tillgångsslagsfonder som Sjunde AP-fonden skall sätta upp. Dessa fonder skall användas för att erbjuda pensionsspararna ett basalternativ med generationsfondsprofil så att pensionsspararna ålder, till skillnad mot vad som görs i dag, beaktas vid placeringen av de premiepensionsmedel som förs över från PPM, se kommentaren till 5 kap. 1 § nedan.

Beträffande behovet av att närmare reglera tillgångsslagsfonderna eller den modell som Sjunde AP-fonden bestämmer för förvaltningen av premiepensionsmedlen, kan konstateras att varken i lagen om inkomstgrundad ålderspension eller lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) kan sägas innehålla någon detaljreglering av Premiesparfonden eller Premievalsfonden. Istället anges utförligt i förarbetena till lagstiftningen de riktlinjer och målbestämmelser som gäller för Sjunde AP-fondens verksamhet och förvaltning i fonderna av premiepensionsmedlen. Där framhålls särskilt t.ex. att utformningen av Premiesparfonden inte bör låsas fast i lagstiftningen utan bör istället anges i fondbestämmelserna på samma sätt som gäller för vanliga värdepappersfonder. Enligt regeringen bör dock fondbestämmelserna styras av en målsättning för kapitalförvaltningen, se prop. 1997/98:151, s. 419–424, prop. 1999/2000:46, s. 80-81, men även prop. 1999/2000:12, s.17–23. I allt väsentligt innebär utredningens förslag att det som i dessa avseenden gäller för Premiesparfonden också skall gälla för de särskilda fonder som Sjunde AP-fonden skall sätta upp inom ramen för förslaget att införa ett basalternativ.

Ett nytt tredje stycke har tillkommit. Utredningen föreslår i avsnitt 7.2 att PPM i sin traditionella livförsäkringsrörelse bör få möjlighet att placera i fonderna på fondtorget och i Sjunde APfondens tillgångsslagsfonder.

5 kap. 1 §

Justeringarna i paragraferna är föranledda av att Premiesparfonden och Premievalsfonden skall avvecklas.

I första stycket har gjorts två tillägg till kravet på att förvaltningen uteslutande skall ske i pensionsspararnas intresse. Fortsättningsvis skall en aktsamhetsprincip vara vägledande för Sjunde APfondens förvaltning av premiepensionsmedlen. Vidare skall för basalternativet gälla en generationsfondsprofil som innebär att risknivån trapps ned i takt med pensionsspararens ålder, se kommentaren till 8 kap. 4 § LIP ovan. Aktsamhetsprincipen skall gälla övergripande för Sjunde AP-fondens investeringsverksamhet. Utöver grundläggande krav på diversifiering skall aktsamhetsprincipen inte tillämpas på de särskilda fonder som Sjunde AP-fonden sätter upp. Principen redovisas närmare i avsnitt 8.1. Beträffande bakgrunden till denna princip se prop. 2004/05:165, s. 101 f och 228. Förutom att förvaltningen skall ske uteslutande i pensionsspararnas intresse, skall den ske på ett aktsamt sätt. Det bör påpekas att Finansinspektionen inte skall ha något ansvar för att se till att aktsamhetsprincipen efterlevs av Sjunde AP-fonden. Detta är istället en fråga som skall behandlas vid den årliga utvärdering som sker av APfondernas verksamhet. Finansinspektionens tillsyn skall således enbart avse förhållanden som rör reglerna i lagen (2004:46) om investeringsfonder.

5 kap. 2, 5–7 §§

Justeringarna i paragraferna är föranledda av att Premiesparfonden och Premievalsfonden skall avvecklas, men innebär inte någon ändring i sak.

5 kap. 3 §

Bestämmelserna om röstandelsbegränsning, den s.k. femprocentsregeln, föreslås upphöra att gälla. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 7.3.

5 kap. 4 §

Bestämmelserna om Sjunde AP-fondens utövande av rösträtt föreslås upphöra att gälla. Utredningens förslag behandlas i avsnitt 7.3.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av Daniel Barr, Reinold Geijer och Annika Sundén

Öppna hela Sjunde AP-fonden för fria val.

För de sparare som inte gjort ett aktivt val förs i dag hela pensionsrätten till Premiesparfonden som förvaltas av Sjunde AP-fonden. För dem som någon gång gjort ett aktivt val finns en spärregel – de har inte möjligheten att få hela eller delar av sina premiepensionsmedel placerade i denna fond. Det gäller såväl redan inbetalda pensionsrätter som framtida pensionsrätter. Utredningen föreslår att denna svårmotiverade spärregel avskaffas och möjligheten till aktiva val av icke-väljaralternativet (som utredaren benämner basalternativet) öppnas. Utredningen föreslår också en generationsfondslösning där Sjunde AP-fonden konstruerar ett antal tillgångsslagsspecifika basfonder och placerar icke-väljarna i dessa fonder med andelar som varierar med spararens ålder.

En särskild fråga är huruvida också dessa underliggande fonder skall vara öppna för aktiva val. Utredningen föreslår att den gamla spärregeln ersätts av en ny svårmotiverad spärregel som förhindrar pensionsspararna att välja dessa fonder. Vi anser att även de underliggande fonderna bör kunna väljas inom ramen för fondtorget i fri konkurrens med privata fonder, och inte bara stå öppna för dem som tidigare valt Premievalsfonden. (Sjunde AP-fonden förvaltar idag också Premievalsfonden för de sparare som vill välja staten som förvaltare. Utredningen föreslår att denna fond skall läggas ned och medlen flyttas till de underliggande fonderna.) Därutöver bör möjligheten finnas att välja en annan generationsfondsprofil över livet än den som erbjuds icke-väljarna med Sjunde AP-fondens underliggande fonder som bas.

De underliggande fonderna skulle enligt vår uppfattning bli ett välkommet komplement till det privata utbudet. Sjunde AP-fonden

har i sin förvaltning inslag som i dag saknas i det privata fondutbudet, men som är attraktiva ur ett spararperspektiv. Det gäller exempelvis inslagen av valutasäkrade globala aktier och de alternativa tillgångsslagen hedgefonder och private equity. Även förvaltningsmodellen med en hög grad av extern förvaltning, inslag av passiv förvaltning och låga avgifter saknar motsvarighet i det privata fondutbudet och torde kunna tilltala många.

En principiell invändning som skulle kunna resas mot vårt förslag är att staten genom Sjunde AP-fonden inte borde tillåtas konkurrera med privata fondbolag inom ramen för det statliga premiepensionssystemet. Vi anser det dock rimligt att staten tillåts konkurrera på lika villkor med de privata bolagen inom ramen för statens egna system, om detta anses kostnadseffektivt. Värt att notera är också att Sjunde AP-fonden endast lever på avgifter från spararna. Några statliga subventioner som snedvrider konkurrensen finns inte.

Sjunde AP-fonden konkurrerar dessutom redan i dag i allra högsta grad om tillkommande sparares pengar. Dessutom förvaltas Premievalsfonden, en global aktiefond, i konkurrens med privata fondbolag. Utredningen föreslår också att basalternativet skall kunna väljas aktivt samt att PPM skall kunna placera medel från livränterörelsen i Sjunde AP-fondens fonder. Utredningen föreslår således att Sjunde AP-fondens möjlighet att konkurrera inom ramen för premiepensionssystemet utökas. Det finns således inga principiellt hållbara invändningar mot förslaget.

Särskilt yttrande av Daniel Barr och Annika Sundén

En mer genomgripande reformering borde ha analyserats

Sammanfattning

Utredningen gör i huvudsak samma analys av premiepensionssystemets brister som vi gör.

  • Fondutbudet är oöverskådligt och det är svårt för den enskilde spararen att göra meningsfulla val.
  • Risken är stor för systematiskt negativa utfall.
  • De totala kostnaderna ligger på en väsentligt högre nivå jämfört med vad som skulle vara möjligt med en annan konstruktion av systemet.

Utredningen har emellertid valt att lägga fram förslag som endast marginellt bidrar till att lösa de identifierade problemen. Vi anser att utredningen förutsättningslöst borde ha analyserat en mer genomgripande reformering av systemet där antalet investeringsalternativ drogs ned i väsentligt större utsträckning än vad utredningen föreslår, men där den väsentliga valfriheten i form av avvägning mellan risk och avkastning bibehålls.

Inledning

Låt oss först understryka att vi anser att Sverige har genomfört en pensionsreform som vi har anledning att vara stolta över. I det reformerade systemet kopplas pensionerna till tillväxt och arbetsinsatser, vilket gör systemet finansiellt stabilt även i dåliga tider. Likaså är det bra att en del av pensionsinbetalningarna fonderas så att pensionärerna kan dra fördel av den långsiktiga avkastningen på kapitalmarknaden. Premiepensionssystemet innebär också att riskerna, genom internationella investeringar, kan spridas från den svenska ekonomin, samt att individen genom egna fondval kan avpassa risken till sin egen riskpreferens.

Även konstruktionen av premiepensionssystemet har i vissa avseenden visat sig vara lyckosam. Den s.k. clearinghusmodellen med en central pensionsadministration har inneburit att kostnaderna för pensionsadministrationen har kunnat hållas nere och PPM har kunnat pressa ned fondförvaltningsavgifterna jämfört med fondmarknaden utanför premiepensionssystemet.

I andra avseenden har emellertid systemet visat sig ha betydande brister. Fondutbudet är oöverskådligt och det är svårt för den enskilde spararen att göra meningsfulla val. De totala kostnaderna ligger på en väsentligt högre nivå jämfört med vad som skulle vara möjligt med en annan konstruktion av systemet. Regeringen har tillsatt premiepensionsutredningen för att den skall analysera och komma med förslag i syfte att komma tillrätta med dessa brister. Utredningen gör i huvudsak samma analys av premiepensionssystemets brister som vi gör, men har valt att lägga fram förslag som endast marginellt bidrar till att lösa de identifierade problemen.

Svårigheten att välja består

I det premiepensionsval som genomfördes våren 2005 var valdeltagandet åtta procent. 92 procent avstod från att göra ett aktivt val, jämfört med en tredjedel vid första valet år 2000. Andelen ligger i linje med de senaste åren. Att intresset är svagt kanske inte är förvånande då det framför allt är ungdomar som tillkommer systemet. En hel del kommer säkert att göra ett aktivt val längre fram. Sparandebeslut tenderar dock att vara trögrörliga. Det är där därför sannolikt att många kommer att förbli s.k. icke-väljare, tvärt emot intentionerna. Att valsituationen är svår att överblicka och att hantera för den enskilde spararen tar sig också i uttryck att få av de sparare som gjorde ett aktivt val i första omgången har förändrat sina ursprungliga portföljer.

Enligt en undersökning utförd på uppdrag av PPM och Försäkringskassan under våren 2005 anser sig endast sex procent av spararna ha tillräckliga kunskaper för att ta hand om sitt eget premiepensionssparande. (Ytterligare elva procent anger värdet fyra på en femgradig skala, där fem anger tillräckliga kunskaper.) Närmare 60 procent av spararna har ändå gjort ett aktivt val. De pensionssparare som med begränsad kunskap ändå gjort ett aktivt val löper risk att få ett mycket dåligt utfall.

Utredningen menar att sättet att hantera problemen är ökad information och vägledning. PPM skall ge bättre beslutsstöd och svenska folket skall utbildas i privatekonomi. Samtidigt konstaterar utredningen att det kommer att vara svårt att höja kunskapsnivån. Vi håller med om denna slutsats och anser liksom utredningen att det varken är möjligt eller önskvärt att utbilda spararna till finansi-

ella experter. Naturligtvis skall spararna ges ett fullgott beslutsunderlag. Utredningen uppvisar emellertid, enligt vår uppfattning, en övertro på vad beslutsstöd kan uträtta. Vi anser att man istället måste pröva alternativa utformningar av systemet så att det blir enklare för spararna.

Utredningen föreslår i mångt och mycket ett oförändrat system. PPM skall dock ges en målsättning att hålla tillbaka antalet fonder i systemet, främst genom att laborera med olika avgifter. De flesta av de verktyg som utredningen föreslår ska användas har PPM redan kontroll över. Det mest radikala förslaget är att PPM skall få möjlighet att införa en årsavgift för fonder som deltar i systemet. Om detta inte hjälper skall regeringen kunna ge PPM möjlighet att utmönstra fonder som inte uppnått viss marknadsandel. På detta sätt försöker utredningen tala om i vilken ordning verktygen skall användas. Utredningens förhoppning är att detta förslag skall innebära att antalet fonder i framtiden kommer att reduceras från dagens 700 till i storleksordningen 100–200. Även om man skulle lyckas med denna intention är detta fortfarande ett stort antal. Vår uppfattning är att en sådan åtgärd inte skulle underlätta valsituationen i någon avsevärd bemärkelse och därmed öka den reella valfriheten. Snarare visar den nationalekonomiska och psykologiska forskningen på det här området att ett så stort antal fonder fortfarande skulle vara passiviserande. Erfarenheterna visar också att individer inte är särskilt framgångsrika när det gäller att fatta rationella investeringsbeslut. Misstagen i investeringsprocessen handlar om att man inte sprider riskerna tillräckligt, investerar för mycket i det egna landet eller sektorn, inte rebalanserar portföljen över tid när fonderna utvecklas olika eller justerar allokeringen för att ta hänsyn till att risken bör ändras med stigande ålder.

Utredningen är vidare mycket detaljerad när det gäller vilka verktyg som bör användas för att reducera antalet fonder och i vilken ordning dessa skall användas. Enligt de studier som refereras i utredningen har mindre fonder och utländska fonder i genomsnitt uppvisat bättre resultat inom premiepensionssystemet än de stora svenska leverantörerna. Den av utredningen föreslagna metodiken skulle systematiskt gynna den senare, lågpresterande gruppen. Förslagen skulle därför med stor sannolikhet innebära negativa effekter på premiepensionssystemets fondkvalitet. Vi anser att PPM även bör ges möjlighet att använda andra metoder, t.ex. fondernas rating eller direkta urval av fonder, för att begränsa antalet fonder i syfte att bibehålla kvaliteten i utbudet. Dessutom bör PPM helt och hål-

let ges möjlighet att bestämma i vilken ordning och i vilka kombinationer de olika verktygen används för att uppnå målet.

Fortsatt hög risk för systematiskt negativa utfall

Avgörande för den enskildes premiepension är det övergripande valet av tillgångsslag. Grovt indelat handlar det om ett val mellan aktiesparande och räntesparande. Detta går i sin tur att finfördela i exempelvis inhemska respektive utländska aktier och räntor etc. Studier visar att 80-90 procent av avkastning och risk i en värdepappersportfölj definieras av detta val. I ett system med fria val är det denna valfrihet, avvägningen mellan risk och avkastning, som är den väsentliga. Vi anser denna valfrihet är värd att slå vakt om.

I premiepensionssystemet har i mycket stor utsträckning registrerats nischfonder som endast förvaltar delmängder av en tillgångsklass. Det möjliggör för individerna att ha positioner i smala segment på kapitalmarknaden. Exempel på sådana nischfonder är Sverigefonder, Rysslandsfonder och Internetfonder. Dessa fonder lämpar sig inte för att långsiktigt placera hela sitt pensionskapital i, då de har en alltför hög risk. Denna typ av valfrihet har endast ett värde för en liten grupp som tror sig ha förmåga att bedöma olika marknadssegments utveckling och är beredda att vara mycket aktiva.

Den genomsnittliga pensionsspararen som inte avser att vara mycket aktiv förutsätts istället kunna plocka ihop en portfölj av fonder som tillsammans ger bra egenskaper långsiktigt. Med nuvarande konstruktion kommer det dock alltid att finnas ett betydande antal individer som av ren okunskap placerar samtliga premiepensionsmedel i en högriskfond. Utredningen redovisar inga beräkningar som illustrerar denna risk för systematiskt negativa utfall, detta trots att systematiskt negativa utfall är en av huvudpunkterna som utredaren enligt regeringens direktiv skall analysera. För att illustrera risken har vi gjort simuleringar som pekar på att en tjugofemåring som valt en högriskfond och behåller den livet ut kan få en månatlig premiepension allt emellan 250 och 22 250 kronor.

1

Spridningen är ungefär dubbelt så stor som vid en placering i

en global aktiefond. Visserligen kommer individen vid sidan av premiepensionen också uppbära en inkomstpension. Vi anser

1

Detta avser ett konfidensintervall [5 %, 95 %]. Var tjugonde simulering resulterade således

i utfall som var högre än 22 250 och var tjugonde lägre än 250 kronor.

emellertid att spridningen i den samlade pensionen ändå blir oacceptabelt stor.

2

Att den enskilde till stor del får bära konsekvenserna av sina val – bra eller dåliga – är naturligt när det är fråga om ett system som bygger på valfrihet. Men om de gör dåliga val i ett svåröverskådligt system som de tvingas delta i genom lagstiftning så finns det anledning att tänka efter om systemet kan göras mer mänskligt. Utredningen avvisar emellertid förslag om att begränsa möjligheten att ta risk, t.ex. genom att utesluta dessa högriskfonder ur systemet. Individer som gör icke-rationella val får enligt utredningen stå sitt kast. Vi anser tvärtom det vara orimligt att tillåta ett sådant högt risktagande i ett offentligt pensionssystem. Det kan inte vara ett offentligt pensionssystems främsta uppgift att tillfredsställa den lilla grupp som anser det finnas ett värde att placera i högriskfonder. Denna grupp kan ta dessa positioner utanför pensionssystemet, inom ramen för sitt privata sparande.

Man kan också lägga principiella synpunkter på ett statligt pensionssystem som tillåter extrema utfall. Genom att ta mycket hög risk i sina placeringar får individen behålla eventuella vinster. Samhället kan dock tvingas att, via andra bidragssystem, kompensera för stora förluster – just det problemet som själva existensen av ett statligt pensionssystem skall hantera. Dessutom ger systemet drivkrafter för grupper av sparare att ta högre risker än vad som är motiverat (s.k. moral hazard).

Fortsatt höga kostnader

De avgifter som årligen tas ut av spararna är mycket viktiga i ett långsiktigt perspektiv och därmed för pensionens storlek. Avkastningen är visserligen lika viktig för slutresultatet men svårare att förutse. Något samband mellan hög avkastning och höga avgifter finns inte i de akademiska studier som gjorts på området. Fokus bör därför läggas på att tillse att inte avgifterna gröper ur pensionen.

2

Att från politiskt håll tillåta en så hög spridning i premiepensionssystemet är enligt vår

uppfattning märkligt med tanke på den möda som lagts ned för att minska risken i inkomstpensionen. Valet att indexera inkomstpensionen med snittinkomstindex istället för med ett summalöneindex (som skulle gjort systemet finansiellt stabilare) och istället konstruera en komplicerad automatisk balanseringsmekanism har gjorts med motiveringen att minska risken i inkomstpensionen, den del av pensionen som uppvisar lägst risk. Samtidigt har inga försök gjorts för att minska risken i premiepensionen, den del som uppvisar den högsta risken.

Kostnaden som tas ut av fondspararna i år handlar i kronor om ca en miljard kronor, eller 0,6 procent av kapitalet. PPM:s kostnader utgör en tredjedel. Kostnaden för PPM kommer att vara konstant i kronor räknat och kommer därför att minska i betydelse över tid när kapitalet växer. Om femton år kommer kostnaden att understiga 0,05 procent. Jämförande studier beställda av PPM visar på hög effektivitet i pensionsadministrationen. Endast marginella vinster finns således att hämta genom att pressa PPM:s kostnader.

Vinster finns dock att göra när det gäller avgifterna till fondbolagen. Kapitalförvaltning är en industri med starka stordriftsfördelar. Kostnaden för att förvalta en, tio, tjugo eller hundra miljarder kronor är i stort sett densamma. Alla fonder som uppfyller formella krav tillåts idag att delta. Det har fått till följd att kapitalet splittras upp på över 700 fonder. Detta ger maximal valfrihet åt individen, men valfriheten får ett orimligt högt pris när stordriftsfördelarna inte kan utnyttjas.

I premiepensionssystemet används också värdepappersfonder, en produkt i huvudsak avsedd för ”detaljhandelsmarkanden”. Priserna på denna marknad är väsentligt högre än på den ”grossistmarknad” där institutionella investerare såsom AP-fonderna och de stora livbolagen verkar. I syfte att pressa tillbaka priserna återkräver PPM en del av fondavgifterna i form av rabatter. I dag återbetalar fondbolagen ungefär hälften av alla avgifter som tas ut till PPM som därefter sätter in medlen på pensionsspararnas konton. Avgifterna efter rabatt ligger dock högt över priserna på den institutionella ”grossistmarknaden”.

Nettoavgifterna efter rabatt motsvarar i dag knappt 0,4 procent av förvaltat kapital, om Sjunde AP-fondens förvaltning inkluderas. Rabatterna är emellertid progressiva i förhållande till det kapital PPM investerar. Nettoavgifterna kan därför förväntas reduceras i procent över tid. Kostnaden kommer dock även efter denna reduktion vara hög. Om antalet fonder slutar att växa kommer förvaltningskostnaden efter rabatt om femton år ha minskat från 0,4 till strax under 0,3 procent. Kostnaden enbart för fondförvaltningen kommer då ha ökat till omkring 3 miljarder kronor per år i dagens penningvärde. Detta under rimliga antaganden för tillväxten i systemet. Det är pengar som går från pensionssparare till fondbolag och banker varje år.

I annan storskalig kapitalförvaltning kan kostnaden ligga på mindre än hälften av premiepensionssystemets. En jämförelse kan exempelvis göras med Första–Fjärde AP-fonden som var och en är

av samma storleksordning som premiepensionssystemet. AP-fonderna uppvisar kostnader på mindre än hälften jämfört med premiepensionssystemet. Ändå kritiseras dessa fonder för en alltför vidlyftig kostnadskostym. (Kostnaden för valfrihet illustreras på ett bra sätt i diagram 5.7 i betänkandet.) I ett system liknande premiepensionen i USA som omfattar statsanställda (Thrift Savings Plan, TSP) är den totala kostnaden för såväl administration som kapitalförvaltning en tiondel av den nuvarande kostnaden i premiepensionssystemet, 0,06 procent. Liknande siffror uppvisas av SPsystemet, ett system som inrättades i Danmark i början av året efter svensk förebild. TSP har ett större kapital under förvaltning jämfört med PPM-systemet medan SP-systemet har ett mindre kapital.

Även för den enskilde blir slutnotan hög. Små avgifter som tas ut under många år ger en stor negativ effekt på utgående pensioner. Kostnaderna beräknas att reducera premiepensionen med 11 procent för den som i dag är 25 år jämfört med ett system med nollavgifter. I denna uppskattning ingår en prognos på fallande avgifter. Vi anser att kostnadsnivån är oacceptabel och kan reduceras väsentligt. En halvering skulle innebära att de genomsnittliga pensionerna blev mer än 5 procent större.

Samtliga statliga utredningar skall alltid redovisa ekonomiska konsekvenser av sina förslag. Någon beräkning av effekterna på premiepensionssystemets kostnader av utredningens förslag redovisas emellertid inte i betänkandet. Förslagen påverkar visserligen inte statens utgifter eller inkomster såsom de redovisas på statsbudgeten men påverkar i allra högsta grad de avgifter som medborgarna får betala ur sitt pensionskapital. Det hade enligt vår uppfattning varit rimligt att göra en sådan kostnadsuppskattning av förslagen och jämföra utfallet med alternativa utformningar av systemet.

Utredningen föreslår att åtgärder skall genomföras som reducerar antalet fonder till emellan 100-200 fonder. Antalet skall emellertid enligt utredaren inte ses som fixt utan skall avgöras av pensionsspararnas val. Då 90 procent av kapitalet redan koncentrerats till 150 fonder och antalet fonder skall kunna expandera om efterfrågan finns, kommer utredningens förslag inte innebära att stordriftfördelarna kommer att kunna utnyttjas på ett bättre sätt jämfört med dagens system. Däremot kan kanske en åtstramning av rabattrappan och ett införande av årsavgifter minska fondbolagens marginaler och på detta sätt reducera kostnadsmassan något. Vår uppskattning är emellertid att kostnadsnivån endast kommer att

påverkas marginellt, särskilt i jämförelse med en mer radikal neddragning av antalet fonder.

Slutsatser

Vi menar att det är viktigt att ge individen möjlighet att välja placeringsinriktning och därmed påverka sin framtida pension. Vi anser att kärnan i premiepensionssystemet definitivt bör bevaras. Den enskilde bör även framöver ges möjlighet att bestämma den relation mellan risk och avkastning som passar honom eller henne bäst. För vissa kommer en placering med högt ränteinnehåll att vara naturligt, för andra kan en högre andel aktier passa bättre. Detta syfte kan emellertid uppnås med ett enklare, överskådligare och billigare system.

Det kan knappast ha varit politikernas avsikt att kostnaderna för systemet skulle bli så höga, att intresset för att välja skulle bli så lågt och att risken för extrema utfall skulle bli så stort. Dessa brister kan på sikt innebära att trovärdigheten för hela pensionsreformen kan komma att ifrågasättas. Det är därför, enligt vår uppfattning, nödvändigt att i tid genomföra korrigeringar i systemet. Staten kan genom en klokare konstruktion av systemet bidra till lägre kostnader, en tydligare valsituation och minskad risk för extrema utfall. En lösning som uppnår detta resultat är att begränsa antalet investeringsalternativ i väsentligt större utsträckning än vad utredningen föreslår. Utredningen hävdar att antalet fonder inte utgör problemet. Vi delar inte denna åsikt – det är precis detta som är problemet. Utredningen hävdar att beslutsstöd är lösningen på problemet. Vi anser att utredningen har en övertro på vad ytterligare information kan uträtta.

Ett alternativ till dagens system är att liksom amerikanska TSP erbjuda premiepensionsspararna ett fåtal breda tillgångsslagsfonder (en global aktiefond, en svensk aktiefond, en svensk lång räntefond osv.) där PPM (eller Sjunde AP-fonden) ges i uppdrag att handla upp förvaltarna till fonderna på den institutionella marknaden. En annan möjlighet vore att PPM (eller Sjunde AP-fonden) sätter ihop en handfull färdiga portföljer, låt säga 3–5 riskkategorier (konservativ, moderat, aggressiv etc.) med olika andel aktieplaceringar i portföljerna samt erbjuder en generationsfond. De stora fördelarna med ett system med färre investeringsalternativ är att fondförvaltningskostnaderna skulle kunna minskas till mindre än hälften och

valet för den enskilde skulle bli tydligt och överblickbart. Därmed skulle fler välja aktivt, även med måttliga informationsinsatser. Informationen skulle kunna fokusera på vilken risk/avkastningsprofil individen bör välja. Premiepensionssystemet blir begripligt, vilket även ökar förståelsen och trovärdigheten för det nya reformerade systemet. Risken för systematiskt negativa utfall minskar kraftigt.

Nackdelen med ett system med färre fonder är att valfriheten inskränks. Den väsentliga valfriheten – möjligheten att välja en risknivå enligt individens egen riskpreferens – skulle dock kvarstå i ett reformerat system enligt ovanstående riktlinjer. Däremot skulle möjligheten att själv välja leverantör av förvaltningstjänsten försvinna, liksom möjligheten att exponera sig mot små segment av kapitalmarknaden. Normalt brukar valfrihet motiveras av att konkurrens och kostnadspress främjas. I premiepensionssystemet innebär emellertid fler aktörer tvärtom högre kostnader, vilket redovisats ovan. Kostnadspress uppnås istället på ett bättre sätt genom ett upphandlingsförfarande. Den fulla valfriheten är dessutom av tveksamt värde för den genomsnittliga pensionsspararen. Forskning från USA pekar på att den genomsnittliga avkastningen sjunker 1–3 procent per år i system där pensionssparare själva placerar sina medel i fonder jämfört om ett försäkringsbolag gör det.

För att exakt kunna svara på hur ett framtida system skall konstrueras behövs en genomgripande analys av alternativa system. Hur en övergång från dagens system med 700 fonder skulle tänkas gå till och hur frågor kring statens ägarmakt är områden som skulle behöva belysas. En sådan analys kräver att man förutsättningslöst överväger och utvärderar tänkbara lösningar utifrån målsättningarna med premiepensionssystemet. Vi hade hoppats att utredningen skulle ha bidragit med en sådan analys. Utredningsdirektiven ger enligt vår uppfattning utrymme för och t.o.m. uppmuntrar till detta och vi har sedan starten av utredningsarbetet påtalat betydelsen av att en sådan utvärdering genomförs. Utredningen har emellertid valt att inte tillmötesgå våra önskemål. Ställningstagandet motiveras med att systemet funnits under mycket kort tid och att det är för tidigt att föreslå mer genomgripande förändringar. Vi anser att det är precis tvärtom. Analysen i utredningen pekar på brister med den nuvarande utformningen beträffande såväl kostnaderna som individers möjligheter att sätta samman portföljer. Ju längre tid som går innan systemet förändras desto större risk är det att individers premiepension påverkas negativt av systemets konstruktion. Det är också lättare att genomföra en förändring när

systemet är relativt litet. Det är nu medan systemet fortfarande är ungt och spararna har relativt små belopp på sina konton som möjligheterna för att en förändring av systemets utformning är som störst. Nu överlämnas tyvärr ett ofullständigt underlag till politikerna där inte alternativa lösningar analyserats ordentligt, vilket vi anser vara olyckligt.

Särskilt yttrande av Kajsa Lindståhl och Pia Nilsson

Vi ställer oss i huvudsak bakom utredningens förslag och syftet att göra förbättringar inom det nuvarande premiepensionssystemets ram. Enligt vår uppfattning saknas dock en belysning av fondbranschens roll och ansvar för ett långsiktigt hållbart pensionssystem.

Ökat engagemang från näringslivet

I utredningen sägs att kunskaperna hos pensionsspararna i allmänhet är låga om premiepensionen och övriga delar i pensionssystemet. Det är en stor uppgift för myndigheter och branschen att tillsammans öka kunskaperna. Samtidigt finns det ingenting som tyder på att kunskapsnivån var högre om det gamla pensionssystemet. Det tar tid att bygga upp kunskap, vilket kräver att systemets aktörer arbetar långsiktigt och konsekvent med frågan.

Utifrån detta ställningstagande anser vi att det saknas ett avsnitt som belyser fondbranschens roll och ansvar och om vikten av branschens engagemang. Det talas om två myndigheters uppgifter när det gäller informationsinsatser och beslutsstöd. Näringslivets insatser för att ge pensionsspararna/kunderna information och ekonomisk rådgivning får en alltför undanskymd plats.

Branschen har exempelvis länge efterlyst möjligheten att kunna ge de kunder som är pensionssparare sådan ekonomisk information som utgör en naturlig del av god kundvård. Ett förslag som har framförts är att införa en möjlighet för pensionsspararna att frivilligt genom en kryssmarkering kunna önska sig ytterligare information direkt från de fondbolag vars fonder man valt. Men den ökade informationsgivningen skulle också kunna ske i samverkan med myndigheten. Särskilt när det gäller fonder med smal placeringsinriktning kan information med marknadsbedömningar vara av stort värde. I premiepensionssystemet finns idag sådana fonder som har valts av många pensionssparare och där ökade möjligheter till kommunikation från branschens sida vore önskvärt och i spararnas intresse. Vissa fonder har fler sparare inom premiepensionssystemet än utanför och särskilt för mindre fondbolag är det då svårt att nå fram med värdefull information när spararna inte är kända. Utredaren lägger inte något förslag med en sådan innebörd.

Utredaren föreslår att myndigheten ska erbjuda ett beslutsstöd riktat till en viss målgrupp. Vi vill understryka att ett bra besluts-

underlag för val och uppföljning skulle vara till nytta för samtliga pensionssparare. Vi anser också som framgått ovan att branschens möjligheter att medverka för att pensionsspararna skall erhålla ett komplett beslutsunderlag skall tas tillvara. Beslutsunderlag skulle med fördel kunna utvecklas i samverkan mellan myndigheten och branschen.

Valmöjligheten i pensionssystemet

Valmöjligheten i premiepensionssystemet är av stort värde utifrån en helhetssyn på pensionssystemen. Att placera i fonder kompletterar inkomstpensionen som är den största delen av den allmänna pensionen och som är knuten till den genomsnittliga inkomstutvecklingen, vilket i riskhänseende kan ses närmast som en realränteplacering. Till tjänstepensioner finns möjligheter att välja traditionell livförsäkring eller fondförsäkring hos ett försäkringsbolag. Att genom premiepensionen kunna placera fritt direkt i fonder ökar pensionsspararnas möjligheter att kombinera fonder från olika fondbolag som kan ha olika styrkor på olika marknader, samtidigt som det finns alternativ för olika riskpreferenser. Ett eget engagemang och ett högt aktivt deltagande i premiepensionssystemet är också av värde i sig. På lång sikt bidrar det till ökad kunskap om såväl privatekonomi som samhällsekonomiska samband.

Utredningen föreslår att Premiesparfonden blir valbar. Vi stöder utredningens förslag men vill understryka att en förutsättning för att Premiesparfonden ska bli valbar är att samma villkor ska gälla som för övriga fonder i systemet. Av författningsförslaget framgår dock inte några av dessa villkor. Premiesparfonden har med automatik betydande stordriftsfördelar i och med att fonden förvaltar icke-väljarnas pengar. Andra snedvridande villkor skall undvikas för att så långt möjligt uppnå konkurrens på lika villkor.

Utredningen föreslår att PPM ska se över det befintliga rabattsystemet. Vi anser att det är fullt möjligt att förändra dagens rabattsystem. Det går att öka enkelheten och förbättra styrsystem som leder till minskat antal deltagande fonder och snabbare sänker den genomsnittliga förvaltningskostnaden samtidigt som valfriheten för pensionsspararna bibehålls och konkurrens på lika villkor gäller för de deltagande fonderna.

Det är dock inte vår uppfattning att ett visst bestämt antal fonder kan sägas vara optimalt vare sig totalt i systemet eller per delta-

gande fondbolag. Viktigast är att det är de fonder som efterfrågas av pensionsspararna som uppmuntras att finnas med i systemet.

Särskilt yttrande av Annika Lundius

En översyn av PPM:s livränteverksamhet bör även innefatta ett övervägande av att göra garantiprodukter valbara under sparandetiden

Under de senaste tio åren har ett flertal förändringar skett inom det allmänna pensionssystemet och de kollektivavtalade tjänstepensionsplanerna. Utmärkande för reformerna är ett skifte från förmånsbestämda system till avgiftsbestämda system där den finansiella risken flyttats från staten/arbetsgivaren till arbetstagaren. När den finansiella risken överflyttas till individen bör enligt min mening denna ha möjlighet att begränsa sin risk genom att kunna välja sparande med garanterad avkastning. Att vara garanterad en viss avkastning ger möjlighet för de individer där det är väsentligt att kunna förutse sin ekonomiska situation under pensioneringen. PPM systemet avviker i detta avseende från samtliga avgiftsbestämda kollektivavtalade tjänstepensionssystem där individen getts möjlighet att välja sparandeprodukter med garanti såsom traditionell livförsäkring.

Det saknas enligt min mening skäl att inom PPM systemet begränsa individens valmöjlighet på detta sätt.

Den av utredningen föreslagna översynen av PPM:s livränteverksamhet bör därför även innefatta en utredning av att göra garantiprodukter valbara under sparandetiden. En möjlighet till val av garantiprodukter innebär att PPM:s roll förändras från att vara ensam försäkringsgivare till att vara en av flera försäkringsgivare och samtidigt valcentral för garantiprodukter (försäkringsprodukter) i privat regi. PPM bör dock vid en sådan ordning vara ansvarig myndighet för att ställa upp krav som exempelvis minimikrav för garantin.

Referenser

Offentligt tryck

Statens offentliga utredningar (SOU)

SOU 1996:83 Allmänt pensionsspararande (Premiereservutred-

ningen)

SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst – en samlad förvaltningspolitik

för staten (Förvaltningspolitiska kommissionen)

SOU 1997:131 Lag om premiepension (1997 års premiereservutred-

ning)

SOU 2000:29 Starka konsumenter i en gränslös värld (Konsument-

politiska kommittén)

SOU 2002:104 Investeringsfonder, förvaltningsinstitut, avgifter m.m.

(Värdepappersfondsutredningen)

SOU 2003:63 En sammanhållen administration av socialförsäkringen

(Utredningen angående socialförsäkringsadministrationen)

SOU 2003:91 Äldrepolitik för framtiden. 100 steg till trygghet och

utveckling med en åldrande befolkning (SENIOR 2005)

SOU 2003:106 Försäkringskassan – Den nya myndigheten (Utred-

ningen angående socialförsäkringsadministrationen)

Propositioner och skrivelser

Prop. 1993/94:250 Reformering av det allmänna pensionssystemet Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst

Prop. 1997/98:151 Inkomstgrundad ålderspension, m.m.

Prop. 1997/98:152 Garantipension, m.m. Prop. 1998/99:98 Vissa premiepensionsfrågor

Prop. 1999/2000:12 Statlig förvaltning av premiepensionsmedel Prop. 1999/2000:46 AP-fonden i det reformerade pensionssystemet

Prop. 2000/01:135 Handlingsplan för konsumentpolitiken 2001–2005 Prop. 2002/03:150 En ny lag om investeringsfonder

Prop. 2003/04:91 Vissa premiepensionsfrågor Prop. 2004/05:1 Förslag till statsbudget för budgetåret 2005

Prop. 2004/05:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut Prop. 2005/06:1 Budgetproposition för 2006

Skr. 2000/01:151 Regeringens förvaltningspolitik Skr. 2004/05:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet 2004

Utskottsbetänkanden

Bet. 1993/94:SfU24 Reformering av det allmänna pensionssystenmet Bet. 1997/98:SfU13 Det nya pensionssystemet

Bet. 1997/98:SfU14 Följdlagstiftning till det nya pensionssystemet Bet. 1997/98:KU31 Statlig förvaltningspolitik

Bet. 2003/04:SfU5 Det reformerade pensionssystemet

Övrig litteratur

Andersson, A.E.S. (2004) All Guts, No Glory: Trading and Diver-

sification among Online Investors. Stockholm Institute for Financial Research, research report nr 25, februari.

Arkes, H.R. (1990) Some practical judgment/decision making re-

search. (anförande) American Psychological Association, Boston, MA.

Baron, J. och Ritov, I. (1994) Reference Points and Omission Bias.

Organizational Behavior and Human Decision Processes, vol. 59, s. 475–498. Bechman, K.L. och Ragnvid, J. (2004) Expenses and the Performance

of Danish Mutual Funds, arbetspapper, Copenhagen Business School.

Benartzi, S. och Thaler, R. (2001) Naïve Diversification Strategies

in Defined Contribution Plans. American Economic Review, vol. 91, s. 79–99. Benartzi, S. och Thaler, R. (2002) How Much is Investor Auto-

nomy Worth?, Journal of Finance, vol. 57, s. 1593–1616. Bernheim, D.B., Garrett, D.M. och Maki, D.M. (2001) Education

and Saving: The Long-term Effects of High School Financial Curriculum Mandates, Journal of Public Economics, vol. 80, s. 435–465. Blake, C. , Elton, E. och Gruber, M. (1993) The Performance of

Bond Mutual Funds. Journal of Finance, vol. 66 (3), s. 371–403. Brehmer, B. (1992) Dynamic Decision Making: Human Control of

Complex Systems. Acta Psychologica, vol. 81, s. 211–241. Carhart, M.M. (1997) On Persistence in Mutual Fund Performan-

ce. Journal of Finance, vol. 52, s. 57–82. Christopherson, J., Ferson, W. och Glassman, D. (1998) Conditio-

ning Manager Alphas on Economic Information: Another Look at the Persistence of Performance. Review of Financial Studies, vol. 11(1), s. 111–142. Cyert, R.M. och March, J.G. (1963) A Behavioral Theory of the

firm. Englewood Cliffs N.J.: Prentice-Hall. Dahlquist, M., Engström, S. och Söderlind, P. (2000) Performance

and Characteristics of Swedish Mutual Funds. The Journal of Financial and Quantitative Analysis, vol. 35 (3), s. 409–423.

Elton, E.J., Gruber, M.J., Das, S. och Hlavka M. (1993) Effiency

with Costly Information: A Reinterpretation of Evidence of Managed Portfolios. Review of Financial Studies 6 (1), s. 1–22. Engström, S. och Westerberg, A. (2003) Which Individuals Make

Active Investment Decisions in the New Swedish Pension Sys-

tem, Journal of Pension Economics and Finance, vol. 2, s. 225– 245.

Fondbolagens Förening; Fondsparande i ett 10-årsperspektiv 1994–

2004.

Gruber, M. (1996) Another Puzzle: the Growth in Actively Mana-

ged Mutual Funds. Journal of Finance, vol. 51, s. 783–810.

Grush, J. E. (1980) Impact of Candidate Expenditures, Regionality,

and prior Outcomes on the 1976 Democratic Presidential Primaries. Journal of Social and Personality Psychology, vol. 38, s. 337– 347.

Hedeström, T., Svedsäter, H. och Gärling, T. (2004) Identifying

Heuristic Choice Rules in the Swedish Premium Pension Scheme. Journal of Behavioral Finance, vol. 5 (1), s. 32–42. Hendricks, D., Patel, J. och Zeckhauser R. (1993) Hot Hands in

Mutual Funds: Short-Run Persistence of Relative Performance, 1974–1988, Journal of Finance, vol. 48(1), s.93–130.

Hirshleifer, D. (2001) Investor Psychology and Asset Pricing. The

Journal of Finance, vol..56, januari, s. 1533–1597.

Hortaçsu, A. och Syverson, C. (2004) Product Differentiation,

Search and Competition in the Mutual Fund Industry: A Case Study of S&P Index Funds. The Quarterly Journal of Economics. vol. 119 (2), s. 403–456.

Iygengar, S.S. och Lepper, M.R. (2000), When Choice Is Demo-

tivating: Can One Desire Too Much of A Good Thing? Journal of Personality and Social Psychology, vol. 79, s. 995–1006. James, E. (2005) Reforming Social Security: Lessons from Thirty

Countries. NCPA Policy Report nr 277, juni 2005. James, E., Smalhout, J. och Vittas, D. (2001), Administrative Costs

and the Organization of Individual Retirement Account Systems: A Comparative Pespective. World Bank Policy Research Working Paper nr 2554, Washington: The World Bank. Johnson, E.J., Hershey, J, Meszaros, J. och Kuhnreuther, H. (1992)

Framing, Probability Distortions, and Insurance Decision. Journal of Risk and Uncertainty, vol. 7, s. 35–51.

Kahneman, D. och Miller, D.T. (1986) Norm Theory: Comparing

Reality to its Alternatives. Psychological Review, vol. 93, s. 136– 153. KPMG Financial Risk Management; Finansdepartementet – Utvär-

dering av AP-fondernas kostnader år 2004. Lewis, K. (1999) Trying to Explain Home Bias in Equity and Con-

sumption. Journal of Economic Literature, vol. 37, s. 571–608. Lowenstein, G. (1999) Is More Choice Always Better? Social Secu-

rity Brief, National National Academy of Social Insurance, Washington, DC.

Malhotra, D.K. och McLoad, R.W. 1997, An Empirical Analysis of

Mutual Fund Expenses. Journal of Financial Research, vol. 20 (2), s. 175–190. Malkiel, B.B. (1995) Returns from Investing in Equity Mutual

Funds 1971 to 1991. Journal of Finance, vol. 50 (2), s. 549–572. Mellers, B.A. (2000) Choice and the Relative Pleasure of Conse-

quences, Psychological Bulletin, 126 (6), s. 910–924. Munnell, A.H. och Sundén, A. (2004) Coming Up Short: The Chal-

lenge of 401(k) Plans, Washington, DC: The Brookings Institution Press.

OECD; Financial Market Trends, nr 83, november 2002. Palme, M. och Sundén, A, (2004) Premiepensionen i det Reforme-

rade Pensionssystemet – Är det Önskvärt att kunna välja mellan 663 fonder? Ekonomisk Debatt, vol. 32 (3), s. 6–15.

Riksrevisionen; Vad kostar pensionerna? – En granskning av admi-

nistrationskostnaderna för den inkomstrelaterade allmänna pensionen. RRV 2003:21. Riksrevisionen; Premiepensionens första år. RiR 2004:16.

Rogers, E. (2003) Diffusion of Innovations, New York: Free Press. Simon, H. A. (1955) A Behavioral Theory of Rational Choice. The

Quarterly Journal of Economics, vol. LXIX, s. 99–118. Spranca, M.D, Minsk, E. och Baron, J. (1991) Omission and Com-

mission in Judgement and Choice. Journal of Experimental Social Psychology, vol. 27, s. 76–105.

Statskontoret; Bättre styrning av socialförsäkringens administra-

tion. 2002:26.

Wallgren Hemlin, B. (2000) Premiepensionsretorik. Retorikmaga-

sinet, december, s. 4–9.

Wermers, R. (2000) Mutual Fund Performance: An Empirical

Decomposition into Stock-Picking Talent, Style, Transaction Costs, and Expenses, Journal of Finance, vol. 55, s. 1655–1695. Whitehouse, E. (2001) Administrative Charges for Funded Pen-

sions: Comparison and Assessment of 13 Countries. I Insurance and Private Pesnions Compendium for Emerging Economies, Paris: OECD. Wärneryd, K-E., (2004) Har aktiebörsen känslor?, I Sevón, G. och

Sjöberg, L, Emotioner och värderingar i näringslivet (red.), EFI Ekonomiska Forskningsinstitutet, Handelshögskolan i Stockholm.

Övrigt

CMA och Research International (tidigare Sifo Research & Con-

sulting), (2001–2004) Eftervalsanalyser 2001–2004.

Cost Effectiveness Measurement Inc., CEM (2005) Defined Cont-

ribution Administration Benchmarking Analysis – PPM.

Demoskop, Eftervalsundersökningar: – År 2000: RFV Det nya allmänna pensionssystemet

– År 2001: RFV Den nya allmänna pensionen – År 2002: RFV och PPM Den nya allmänna pensionen

– År 2003: Den allmänna pensionen och det orange kuvertet 1998–

2003

– År 2004: De allmänna pensionen och det orange kuvertet 1998–

2004

– År 2005: Försäkringskassan & PPM – Den allmänna pensionen

och det orange kuvertet 1998–2005

Finansinspektionen; Sparbarometer.

Försäkringskassan; Pensionssystemets årsredovisningar 2004, 2003,

och 2002.

Regeringen; En förvaltning i demokratins tjänst – ett handlings-

program 2000.

Diagram-, figur- och tabellförteckning

Diagram

Diagram 2.1 Genomsnittspension vid 65 år i procent av

genomsnittsinkomst, basscenariot.......................................... 52

Diagram 2.2 Genomsnittspension vid 65 år i procent av

genomsnittsinkomst, optimistiskt scenario ........................... 53

Diagram 2.3 Genomsnittspension vid 65 år i procent av

genomsnittsinkomst, pessimistiskt scenario.......................... 54

Diagram 2.4 Olika former av pensionssparande ............................. 56

Diagram 4.1 Risken i fondutbudet per kategori.............................. 71

Diagram 4.2 Fondernas andel av totala kapitalet ............................ 72

Diagram 4.3Ackumulerat insatt belopp samt

fondförmögenhet, mdkr.......................................................... 75

Diagram 4.4 Relationen mellan marknadsvärde och inbetald

pensionsrätt .............................................................................. 76

Diagram 4.5 Pensionsspararnas genomsnittliga resultat

2000–2005 ................................................................................ 77

Diagram 4.6 Antalet fondbyten från Premiesparfonden ................ 80

Diagram 4.7 Totalt antal fondbyten................................................. 83

Diagram 4.8 Fördelningen andel aktier på individnivå,

förstagångsväljare 2005............................................................ 86

Diagram 6.1 Avgifternas betydelse för den framtida

pensionen................................................................................ 119

Diagram 6.2 Prognos av avgifterna i premiepensionssystemet.....120

Diagram 6.3 Relationen mellan totala avgifter och kapital i

olika system ............................................................................124

Diagram 6.4 Avgiftsuttagets andel av framtida pension i olika

system .....................................................................................125

Diagram 6.5 PPM:s kostnadsutveckling 1998–2008 .....................126

Diagram 6.6 Förvaltningskostnad i relation till kapital i olika

pensionsfonder och premiepensionssystemet ......................132

Diagram 7.1 Upplevd kunskap hos pensionsspararna...................139

Figurer

Figur 2.1 Det reformerade ålderspensionssystemet ........................41

Figur 5.1 Andel aktiva val per år av nya väljare..............................112

Figur 6.1 Avgifter som pensionsspararna betalar ..........................118

Figur 7.1 Nuvarande premiepensionssystem.................................138

Figur 7.2 Skiss på ett framtida premiepensionssystem .................143

Figur 8.1 Modell 1 för premiepensionssystemets basalternativ ...152

Figur 8.2 Modell 2 för premiepensionssystemets basalternativ ...153

Figur 8.3 Modell 3 för premiepensionssystemets basalternativ ...154

Figur 8.4 Modell 4 för premiepensionssystemets basalternativ ...155

Figur 8.5 Modell 5 för premiepensionssystemets basalternativ ...156

Figur 11.1 Olika beslutsnivåer i kapitalförvaltning .......................193

Tabeller

Tabell 2.1 Antal sparare och pensionsrätter i

premiepensionssystemet 2000–2005....................................... 42

Tabell 2.2 PPM:s prisreduktionsmodell (rabattrappan) ................. 51

Tabell 2.3 Avgiftsbestämda kollektivavtalade tjänstepensioner ..... 55

Tabell 2.4 Övrigt sparande i hushållens finansiella tillgångar i

procent av totala finansiella tillgångar .................................... 56

Tabell 4.1 Premiepensionssystemets fondutbud indelat i olika

kategorier (exklusive Premiesparfonden)............................... 70

Tabell 4.2 Aktiemarknadens avkastning 2001–2004 (%) ............... 73

Tabell 4.3 Statsobligationsmarknadernas avkastning

2001–2004 (%) ......................................................................... 74

Tabell 4.4 Den genomsnittlige pensionsspararens och

Premiesparfondens avkastning................................................ 78

Tabell 4.5 Andelen förstagångsväljare vars pensionsmedel

placeras i Premiesparfonden.................................................... 79

Tabell 4.6 Andelen bland förstagångsväljarna som uppger att

de medvetet valt Premiesparfonden........................................ 79

Tabell 4.7 Premiesparfondens strategiska allokering från start...... 81

Tabell 4.8 Andel av pensionsspararna som gjorde ett val

år 2000....................................................................................... 82

Tabell 4.9 Andelen av det totala kapitalet investerat i olika

fondkategorier hos pensionsspararna som gjorde aktiva val åren 2000–2005 ................................................................... 84

Tabell 4.10 Tillgångsallokering bland förstagångsväljare

2000–2005, exklusive Premiesparfonden................................ 85

Tabell 4.11 Andel fonder som utvecklas bättre än

motsvarande index 2002–2004 ................................................ 87

Tabell 5.1 Ändrade mål för informationsverksamheten åren

2000–2004 .................................................................................91

Tabell 5.2 Mål för PPM:s kommunikations- och

informationsverksamhet och måluppfyllelse 2003.................92

Tabell 5.3 Mål för PPM:s kommunikations- och

informationsverksamhet och måluppfyllelse 2004 ................92

Tabell 5.4 Kostnader för PPM:s informationsverksamhet

år 2000, miljoner kronor ..........................................................94

Tabell 5.5 Kostnader för PPM:s informationsverksamhet åren

2001–2004, miljoner kronor ....................................................95

Tabell 5.6 PPM:s kontakter med pensionsspararna under åren

2003–2005 ...............................................................................105

Tabell 6.1 Driftskostnader för PPM, svenska försäkringsbolag

och inkomstpensionen ...........................................................127

Tabell 6.2 Premiepensionssystemet jämfört med några

avgiftsbaserade australiensiska system ..................................128

Tabell 6.3 Kostnadsslag där PPM har högre kostnadsandel än

avgiftsbaserade australiensiska system ..................................129

Tabell 8.1 Sammanfattande bedömning av modeller för

premiepensionssystemets basalternativ ................................158

Tabell 9.4 Fastighetsfonder i Premiepensionssystemets

fondutbud (2005-04-30) ........................................................179

269

Kommittédirektiv

Premiepensionssystemets funktion Dir. 2004:77

Beslut vid regeringssammanträde den 23 juni 2004.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utvärdera premiepensionssystemets funktion.

Utredaren skall:

  • identifiera eventuella problem som sammanhänger med faktiska och förväntade svårigheter att stödja den enskildes val och byte av fonder genom information och vägledning,
  • bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall samt föreslå åtgärder på denna grund,
  • överväga systemets utformning när det gäller fondutbudets omfattning och sammansättning och föreslå åtgärder som kan underlätta valsituationen för den enskilde och minska risken för systematiskt dåliga utfall,
  • överväga och föreslå förbättringar för den enskilde i samband med övergång till livränta, samt
  • utvärdera systemets kostnader i form av avgifter till deltagande fondförvaltare och därtill bedöma konsekvenserna av utredarens förslag för systemets samlade administrationskostnader.

De förbättringar som utredaren föreslår skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål. Utredaren

skall föreslå nödvändiga författningsändringar. Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 2005.

Bakgrund

Inledning

Riksdagen fattade 1998 beslut om det reformerade ålderspensionssystemet (prop. 1997/98:151 och 152, bet. 1997/98:SfU13 och 14, rskr. 1997/98:315 och 320). Inom ramen för det reformerade ålderspensionssystemet fastställs årligen en pensionsrätt motsvarande 18,5 procent av pensionsgrundande inkomster plus vissa tillkommande ersättningar och belopp. Huvuddelen av pensionsrätten, ett belopp motsvarande 16 procent av pensionsunderlaget, ger rätt till inkomstpension och tillgodoräknas därför den enskilde inom ramen för det s.k. fördelningssystemet. Resten, 2,5 procent av pensionsunderlaget, förs till premiepensionssystemet där det förvaltas i fonder enligt individens önskemål. För dem som inte valt någon annan fond förs premiepensionsmedlen till Premiesparfonden som förvaltas av Sjunde AP-fonden.

Som ett led i pensionsreformen inrättades Premiepensionsmyndigheten (PPM) med uppgift att administrera premiepensionskonton och bistå allmänheten i angelägenheter som rör dessa konton. PPM får dock inte ge renodlade placeringsråd. PPM skall därutöver vara försäkringsgivare om den enskilde begär att behållningen på ett premiepensionskonto skall omvandlas till årliga pensionsbetalningar (en s.k. livränta). Enligt nu gällande regler är PPM ensam försäkringsgivare i premiepensionssystemet. Reglerna är även utformade så att den enskilde måste begära att hela behållningen på premiepensionskontot omvandlas till en årlig livränta vid ett och samma tillfälle. Det finns i dag ingen möjlighet att välja en gradvis övergång från fondförsäkring till traditionell försäkring (livränta).

Pensionsreformen innefattade även beslutet om att inrätta Sjunde AP-fonden för att förvalta icke-väljarnas medel i Premiesparfonden. Sjunde AP-fonden förvaltar därutöver Premievalsfonden som är ett statligt alternativ bland andra valbara fonder.

Premiepensionssystemets egenskaper

Premiepensionssystemet är ett fonderat och avgiftsbestämt system. Den enskildes pensionspremier placeras i fonder och pensionsrättens framtida värde blir därefter beroende av fondernas avkastning fram till dess behållningen på premiepensionskontot omvandlas till livränta, alternativt tas i anspråk för att finansiera utbetalning av pension. Det innebär att det är den enskilde pensionsspararen som bär risken om utfallet blir sämre än förväntat. Det är också anledningen till att besluten om placering av pensionsrätter i avgiftsbestämda system som regel hänskjuts till den enskilde.

De avgifter som avser premiepension förs varje månad över av Riksförsäkringsverket (RFV) till Riksgäldskontoret, där PPM ansvarar för den tillfälliga förvaltningen av preliminära avgiftsmedel. Pensionsrätterna, inklusive upplupen avkastning, placeras årligen i fonder för pensionsspararnas räkning.

Enligt riksdagsbeslutet 1998 skall premiepensionssystemet vara öppet för svenska och utländska fonder som förvaltas av fondförvaltare som har rätt att utöva fondverksamhet i Sverige enligt lagen (1990:1114) om värdepappersfonder (numera ersatt av lagen [2004:46] om investeringsfonder). Sådana fonder måste uppfylla kraven i det s.k. UCITS-direktivet (85/611/EEG), eller krav som motsvarar dem som ställs i detta direktiv (prop. 1997/98:151 s. 409 och 724 samt prop. 2002/03:150 s. 270). Som ett ytterligare krav för deltagande gäller att fondförvaltaren ingått avtal med PPM. Ett sådant avtal förutsätter att fondförvaltaren uppfyller vissa grundläggande villkor för informationsgivning och kostnader, t.ex. skall fonderna inte ha några uttagsavgifter. Utöver detta innehåller lagen inte några begränsningar av vare sig fondernas egenskaper eller deras sammanlagda antal.

Det ansågs enligt förarbetena inte motiverat att ställa upp strängare regler för premiepensionssparandet än för annat fondsparande. Vanliga värdepappersfonder skulle alltså få ta emot medel för förvaltning inom premiepensionssystemet.

Förarbetena innehåller inga uttalanden eller motsvarande om att antalet fonder kan bli för stort. Det uttalades däremot att utbudet av fonder skall vara brett och att de enskildas önskemål om ett brett fondutbud måste tillgodoses (prop. 1997/98:151 s. 409, 414 och 415). Det innebär sammantaget att frågor om fondernas antal och om fondutbudets övergripande sammansättning har kommit att avgöras av deltagande fondförvaltare. Som ett resultat av det omfattar systemet i dag mer än 600 fonder.

Den systemlösning som PPM valt medger byte av fond på nära nog daglig basis. Enligt förarbetena skulle en begränsning av bytesrätten kunna få mycket negativa konsekvenser för den enskilde i ett känsligt marknadsläge. Antalet fondbyten kan alternativt begränsas på indirekt väg genom en avgift (prop. 1997/98:151 s. 419). Denna möjlighet har hittills inte utnyttjats.

Antalet fonder är mycket stort i ett internationellt perspektiv. Som en jämförelse kan nämnas att det amerikanska systemet för offentliganställdas tjänstepensioner (Thrift Savings Plan) innehåller endast fem fonder, varav två obligationsfonder och tre passivt förvaltade aktiefonder, s.k. indexfonder (två fonder som investerar i stora respektive små amerikanska bolag och en fond som investerar i utländska aktier). Genom en stark begränsning av valfriheten, i kombination med centraliserad upphandling, har det varit möjligt att hålla förvaltningsavgifterna i det amerikanska systemet på en mycket låg nivå.

Under 2003 var förvaltningsavgiften till fondförvaltarna inom premiepensionssystemet 0,43 procent av förvaltat kapital per år efter rabatt. Till det kommer avgiften för att finansiera PPM:s verksamhet som under 2003 uppgick till 0,3 procent per år. Om dessa förhållanden skulle bestå kan premiepensionen uppskattas bli i genomsnitt 21,5 procent lägre än om kostnaden vore noll, med utnyttjande av Riksförsäkringsverkets antaganden i övrigt (Pensionssystemets årsredovisning 2002 s. 33). Om i stället de förhållanden beträffande fondernas genomsnittliga förvaltningskostnad och PPM:s avgift som förutses för 2013 skulle bestå tiden därefter, blir premiepensionen under i övrigt jämförbara förhållanden i stället tolv procent lägre än om kostnaden vore noll. I detta senare fall antas den genomsnittliga förvaltningsavgiften till fondförvaltarna och till PPM ha fallit till 0,29 respektive 0,10 procent av förvaltat kapital. Kostnadssänkningar som kan genomföras utan att den förväntade avkastningen påverkas negativt kommer pensionsspararna till godo i form av en högre förväntad pension.

Kostnaderna för pensionssystemets administration har granskats av dåvarande Riksrevisionsverket våren 2003 (RRV 2003:21) och angränsande organisationsfrågor har setts över av den s.k. ANSAutredningen i betänkandet Försäkringskassan – den nya myndigheten (SOU 2003:106). Både rapporten och betänkandet har remissbehandlats och ligger nu till grund för fortsatta överväganden inom Regeringskansliet. Kostnaderna för PPM:s egen verksamhet hante-

ras även inom ramen för denna process, tillsammans med frågor om hur pensionssystemet skall administreras.

Val och byte av fond

Premiepensionen är en del av den allmänna lagstadgade pensionen och omfattar därmed alla inkomsttagare. Vid årsskiftet 2003/04 omfattade systemet 5,2 miljoner individer, varav andelen aktiva väljare utgjorde knappt 3,1 miljoner. För dem som har gjort ett aktivt val hade sammantaget 81 miljarder kr placerats i 615 fonder. Övriga, dvs. knappt 2,2 miljoner pensionssparare, hade avstått från att välja annan fond och därför fått sina medel, motsvarande 34 miljarder kr, placerade i Premiesparfonden. Under systemets drygt treåriga drift hade därmed totalt 115 miljarder kr placerats i fonder.

1

Vid årsskiftet 2003/04 uppgick fondernas totala marknadsvärde till knappt 94 miljarder kr. Till följd av börsnedgång och därmed förknippade förluster var det summerade marknadsvärdet 18 procent lägre än summan av de ursprungligen placerade beloppen. Det är möjligt att den negativa börsutvecklingen även bidragit till att dämpa premiepensionsspararnas aktivitet.

Av de 615 premiepensionsfonder som vid årsskiftet 2003/04 utnyttjats av väljarna i någon omfattning var 348, dvs. mer än hälften, utländska. Samtidigt har de utländska fonderna lockat fondväljarna i påtagligt låg utsträckning i termer av placerat kapital. Av det premiepensionskapital som placerats efter aktiva val har endast tio procent, mätt med genomsnittligt anskaffningsvärde, placerats i fonder som klassificeras som utländska i PPM:s fondhandelsstatistik. Därtill kommer att några av de mest populära utländska fonderna marknadsförs av svenska fondbolag, varför intresset för utländska fonder i egentlig mening varit ännu lägre. Det breda utbudet av fonder har således utnyttjats i begränsad utsträckning.

Benägenheten att välja fond aktivt har uppvisat en fallande trend sedan det första fondvalet 2000 som genomfördes efter en massiv informationskampanj och omfattande uppmärksamhet i medierna. Vid detta tillfälle gjorde två tredjedelar ett aktivt val, en andel som föll till mindre än tio procent 2003 och 2004. Även om en betydande andel av icke- väljarna vid undersökningar uppger sig ha fattat ett aktivt beslut att inte välja annan fond så har andelen helt passiva pensionssparare av allt att döma ökat över tiden. Mot bakgrund

1

Den 26 januari 2004 placerades ytterligare 22 miljarder kr i fonder.

av den negativa börsutvecklingen under två av tre år är det svårt att redan nu dra säkra slutsatser om frekvensen och intresset för aktiva val på längre sikt.

I premiepensionssystemet tillåts endast fonder som medger byte på daglig basis. Inte heller denna möjlighet har kommit att utnyttjas i särskilt stor utsträckning. Under 2002 och 2003 gjordes sammanlagt 230 000 respektive 360 000 byten av fond. Detta kan jämföras med antalet aktiva väljare vid det senaste årsskiftet som var 3,06 miljoner. Eftersom var och en av dessa hade valt 3,38 fonder i genomsnitt uppgick det totala antalet fondval till 10,3 miljoner. Uppgifterna om hittills gjorda byten av fond indikerar därmed att några få procent av det totala antalet fondval har omprövats någon gång under loppet av ett år (360 000 byten motsvarar 3,5 procent av 10,3 miljoner fondval). Om de aktiva fondväljarna har bytt flera fonder vid ett tillfälle, eller en fond vid flera tillfällen, har andelen berörda fondväljare varit ännu mindre.

Enligt vad som hittills är känt om gjorda val av fonder i premiepensionssystemet har de aktiva väljarna i hög grad föredragit inhemskt förvaltade fonder, främst fonder förvaltade av fondbolag knutna till de stora svenska bankerna och försäkringsbolagen. Detta kan förklaras med utgångspunkt i varumärkets betydelse. Det kan också förklaras med ekonomiska argument, eftersom det är tidskrävande att utvärdera hundratals fonder. Ekonomer utnyttjar här begreppet sökkostnader som en sammanfattande beskrivning av de resurser som måste spenderas för att identifiera det bästa alternativet bland ett stort antal fonder. Genom att i stor utsträckning välja de inhemska bankernas och försäkringsbolagens fonder kan de aktiva väljarna sägas ha begränsat dessa sökkostnader. Dock är det en obesvarad fråga om detta är ett effektivt sätt att hantera systemets omfattande valfrihet. Därutöver har de aktiva väljarna i betydande grad föredragit fonder med låga avgifter, vilket ansetts vara ett i hög grad rationellt beteende.

2

Mot bakgrund av den komplexa uppgiften att välja bland hundratals fonder är risken betydande att fondväljarna skall basera sina beslut på enkla tumregler som kan leda till mindre effektiva och kanske irrationella resultat totalt sett. Förekomsten av sådana tumregler har konstaterats bland aktiva väljare i det svenska premiepen-

2

Engström & Westerberg (2004), Information Costs and Mutual Fund Flows, Handelshögskolan Stockholm och Riksförsäkringsverket.

sionssystemet.

3

Exempel på sådana tumregler är en observerad

benägenhet att sprida placeringarna över fondkategorier, såsom dessa blivit definierade i informationsmaterialet. Därmed har det betydelse för utgången på vilket sätt valsituationen presenteras för fondväljarna, vilket inte behöver vara en rationell grund för att fatta ett investeringsbeslut.

I samband med de första valen av fond hösten 2000 utnyttjades möjligheten att aktivt välja fond i första hand av personer som på ett eller annat sätt kan förutsättas ha haft kännedom om sparformen. Anställda i den finansiella sektorn och individer med avdragsgillt privat pensionssparande var starkt överrepresenterade bland de aktiva väljarna. Även högutbildade och höginkomsttagare utnyttjade i högre grad än andra möjligheten att aktivt välja fond. I gruppen gifta, yngre årskullar samt kvinnor var andelen aktiva väljare också något högre än genomsnittet.

4

Utöver personliga karakteristika var

även behållningen på premiepensionskontot en faktor som påverkade benägenheten att göra ett aktivt val.

Riksrevisionen har publicerat en granskning av premiepensionssystemet (RiR 2004:16 Premiepensionens första år). Av denna granskning framgår bl.a. att många sparare har haft svårt att hantera sin roll som förvaltare och välja fonder som presterar bra och att det stora, och föränderliga, fondutbudet utgör ett problem för vissa sparare.

Resultat

Premiepensionen har varit i drift under tre hela kalenderår 2001– 2003. Denna period inkluderar två av de tre år som sammantagna utgör en av de sämsta perioderna i Stockholmsbörsens historia. Perioden inkluderar även 2003 som utmärktes av en kraftfull återhämtning.

Premiepensionskapitalet placeras med en uttalat lång horisont. Enligt lag och förarbeten skall risken vara låg för att det fonderade kapitalet skall ha påverkats påtagligt negativt av marknadernas fluktuationer under tiden fram till pensionstillfället, alternativt det senare tillfälle när kapitalet tas i bruk för att finansiera pensionsut-

3

Hedesström, Svedsäter & Gärling (2003), Identifying Heuristic Choice Rules in the

Swedish Premium Pension Scheme, Göteborgs universitet (under publicering i Journal och Behavioral Finance).

4

Engström & Westerberg (2003), Which Individuals Make Active Investment Decisions in

the New Swedish Pension System? Journal of Pension Economics and Finance 2, s. 225–245.

betalningar (prop. 1999/2000:46 s. 80 och 81). De senaste årens erfarenheter aktualiserar omfattningen av de kortsiktiga risker som kan förekomma.

Den genomsnittliga fondavkastningen sedan start var -31 procent vid årsskiftet 2003/04. Avkastningen på enskilda premiepensionskonton avviker i allmänhet från den genomsnittliga fondavkastningen, eftersom kapital placeras vid olika tillfällen och i olika typer av fonder. Sämst utveckling har den första och därmed största kullen pensionssparare haft, eftersom de i genomsnitt varit exponerade för huvuddelen av börsfallet med en större andel av det samlade kapitalet än de yngre generationer som tillkommit därefter. Fördelningen av de ackumulerade resultaten på kontonivå illustreras i nedanstående figur.

Figur 1 Värdeutveckling på pensionsspararnas konton per 2003-12-31

I tabell 1 nedan beskrivs utvecklingen för de tio största fonderna i termer av anskaffningsvärde. Fyra av dessa fonder har, under denna begränsade period, utvecklas väsentligt mycket sämre än Premiesparfonden, medan fyra utvecklats bättre. Dock är Premiesparfonden inte en idealisk jämförelsenorm i detta fall eftersom Premiesparfonden har utformats med ledning av summan av aktiva fondval.

55 000

364 000

1 344 000

2 010 000

818 000

383 000

76 000 157 000 17 000

0

500 000 1 000 000 1 500 000 2 000 000 2 500 000

Sämre än 40%

minus

30-40%

minus

20-30%

minus

10-20%

minus

0-10% minus

0-10%

plus

10-20%

plus

20-30%

plus

Bättre

än 30%

plus

A nt al p en sio ns sp ar ar e

Tabell 1 De tio största fonderna mätt med anskaffningsvärde samt Premiesparfonden, avkastning 2001–03 (procent)

Ackumulerat Genomsnitt per år

Robur Contura

-59

-26

AMF Världen

-25

-9

Robur Pension

-31

-12

SPP Generation 60-tal

-22

-8

AMF Sverige

-8

-3

Didner & Gerge Sverige

-7

-2

SPP Generation 50-tal

-14

-5

Robur Medica

-36

-14

AMF Balansfond

-13

-4

Folksam LO Världen

-39

-15

Premiesparfonden -23 -8 Källa: PPM, egna beräkningar.

Det bör understrykas att tabell 1 inte beskriver individuella fondkonton. Beroende på sammansättningen av fonder och tidpunkten för olika placeringar kan utvecklingen för enskilda premiepensionssparare avvika från den avkastning som redovisas för enskilda fonder (spännvidden mellan bästa och sämsta utfall illustrerades i figur 1 ovan).

Behovet av en översyn

Information och vägledning

Premiepensionssystemet kan liknas vid ett marknadstorg som erbjuder deltagande fondförvaltare plats att erbjuda sina tjänster under förutsättning att de uppfyller vissa grundläggande krav. Eftersom systemets samlade sparande kan förutses öka kraftigt på sikt har fondförvaltarna incitament att delta, även om fondspararnas intresse i dag är lågt. Det kan därutöver befaras att fondförvaltarna har incitament att delta med många fonder eftersom det kan öka reklamvärdet, både genom att fondförvaltaren upptar ett större utrymme i fondkatalogen och genom att chanserna därmed ökar för att någon av fonderna i efterhand skall visa sig ha utvecklats bättre än jämförbara konkurrentfonder. Det har från branschhåll framförts att det rabattsystem som tidigare tillämpats av PPM bidragit

till det stora antalet fonder genom att gynna små fonder framför stora. Rabattsystemet, som ändrades under 2004, syftar till att tillförsäkra att de stordriftsfördelar som finns i fondförvaltning skall komma premiepensionsspararna till del i form av lägre avgifter. Som ett resultat av systemets utformning har antalet deltagande fonder kommit att bli mycket stort, vilket ställer särskilt stora krav på information och vägledning.

De senaste årens börsutveckling har tydliggjort att skillnaden redan efter kort tid kan bli mycket stor mellan enskilda fondsparare. Det finns en betydande risk för att denna skillnad kommer att bli än mer markerad under tiden fram till pension. Eftersom premiepensionen är en del av den allmänna lagstadgade pensionen är det inte oproblematiskt om systemet ger utrymme för mycket dåliga utfall. Detta gäller även om dåliga utfall visar sig tillhöra undantagen snarare än regeln.

I nedanstående tabell illustreras schablonmässigt effekten av olika kapitalavkastning på månatliga pensionsbelopp för en inkomsttagare som tjänar 15 000 kr per månad, allt räknat i fasta priser. Som framgår blir skillnaden stor, till följd av den långa placeringshorisonten. Det bör beaktas att beräkningen enbart avser premiepensionen som är en mindre andel av den allmänna pensionen.

Tabell 2 Månatlig premiepension efter 40 års sparande om inkomsten är konstant 15 000 kr/månad, vid olika antaganden om årlig avkastning

Avkastning 0 %

2 %

4 %

6 %

8 %

Pension

1 000 1 540 2 471 4 101

6 995

Källa: Egna beräkningar.

Mindre lämpliga fondval, dvs. val av fonder eller kombinationer av fonder på ofullständiga eller olämpliga grunder, kan bero på brister i informationen eller på mindre goda beslut trots adekvat information. Det blir därmed en fråga om informationen till pensionsspararna från PPM och fondförvaltarna varit relevant och tillräckligt kraftfull när det gäller fondernas egenskaper och behovet av riskspridning. Frågan bör bedömas mot bakgrund av vanliga misstag som erfarenhetsmässigt begås i sammanhang som dessa.

Mindre rationellt beslutsfattande i samband med placering och förvaltning av kapital är ett välkänt fenomen som analyseras och

förklaras av finansiell beteendevetenskap (behavioral finance).

5

Exempel på detta är otillräcklig eller osjälvständig riskspridning. Det förra avspeglar en benägenhet att investera en oproportionerlig andel av kapitalet i marknader som man känner särskild förtrogenhet med, dvs. primärt hemmamarknaden. Det senare avspeglar en benägenhet att sprida investeringarna över tillgängliga alternativ, oberoende av vilka dessa är. Som framgått ovan har det funnits en tendens bland svenska fondväljare att bl.a. basera beslutet att välja fond på hur alternativen presenteras, exempelvis genom att sprida placeringarna över tillgängliga fondkategorier. Att sprida placeringarna över exempelvis en generationsfond, tillsammans med andra fondkategorier, är troligen inte resultatet av en genomtänkt analys av fondernas egenskaper. Generationsfonder utformas med ledning av pensionsspararnas ålder och är därför avsedda att utgöra ensam placering. Fondplaceringar kan även baseras på vilka fonder som uppmärksammas i medierna. Till det kan läggas att sådan uppmärksamhet riskerar att uppmuntra flockbeteende genom att vissa fonder identifieras som särskilt populära.

Utöver de första valen av fond finns det skäl att uppmärksamma vanliga misstag som begås i samband med förvaltning av värdepappersportföljer över tiden, vilket i detta sammanhang motsvarar byte av fond. Ett sådant misstag kan vara alltför frekventa förändringar av portföljens sammansättning. Det har t.ex. konstaterats att sådan överdriven omsättning kan bero på överskattning av den egna förmågan.

6

Eftersom premiepensionen omfattar alla kommer systemet

även att omfatta de grupper som eventuellt utmärks av sådan självöverskattning, även om detta endast gäller en delmängd av befolkningen. Flitig handel med fondandelar kan även medföra en risk för det långsiktiga resultatet genom att historiska vinster och förluster på fonder som man redan innehar läggs till grund för beslutet att byta fond, snarare än fondernas framtidsutsikter.

7

Det bör mot

denna bakgrund övervägas i vilken utsträckning och på vilka grunder det är lämpligt att uppmuntra fondbyten. Ett alternativ till att förespråka en förutsättningslös översyn av fondsparandet kan vara en rekommendation att med viss frekvens återställa fondportföl-

5

Se t.ex. Barberis & Thaler, A Survey of Behavioral Finance, Handbook of the Economics of

Finance, North Holland 2003, s. 1053–1123.

6

Barber & Odean, Trading is Hazardous to your Wealth: The Common Stock Investment

Performance of Individual Investors, Journal of Finance, 2000 s. 773–806.

7

Denna typ av beslutsfattande behandlas av den nobelprisbelönade teoribildningen (prospect

theory) som utgår från asymmetrisk attityd till risk (högre riskbenägenhet efter förlust än efter vinst).

jens ursprungligen valda sammansättning (s.k. återbalansering). Detta är en mindre riskfylld strategi över tiden, under förutsättning att denna sammansättning övervägts någorlunda väl.

Placeringsalternativ

Värdepappersfonder och motsvarande utländska fonder får delta i systemet, oavsett i vilken grad fonderna i sig är lämpade för pensionssparande. Den enskilde får välja upp till fem fonder, vilket är en gräns som PPM har definierat. Det finns inget i nuvarande regelverk som förhindrar ett större antal sådana val.

Det kan ifrågasättas om alla typer av värdepappersfonder (penningmarknadsfonder, branschfonder m.m.) skall anses vara lämpade för långsiktigt pensionssparande var och en för sig. Om det finns en risk att fondväljare sprider placeringarna på ett mindre självständigt sätt över de alternativ som finns tillgängliga är det inte oproblematiskt vilka fonder och kategorier av fonder som ingår i systemet. Det kan även ifrågasättas om alla tänkbara kombinationer av, i och för sig tillåtna, fonder skall vara möjliga att välja, med tanke på risken för långsiktigt dåliga utfall i enskilda fall.

Mot bakgrund av den långa placeringshorisonten i samband med pensionssparande kan det även övervägas om inte avgränsningen till värdepappersfonder kan vara alltför snäv i vissa fall. Sådana fonder får bara placera medlen i finansiella instrument och på konto i kreditinstitut. Värdepappersfonder kan inte investera mer än tio procent av kapitalet i onoterade aktier, som annars kan anses passa väl in i samband med långsiktigt pensionssparande. Värdepappersfonder får inte heller äga fastigheter. Eftersom fastigheter ofta är den enskilt största tillgången för många familjer är en sådan placering dock inte alltid lämplig i samband med pensionssparande.

Placeringar i onoterade tillgångar kan inte förenas med obegränsade möjligheter att byta fond över tiden. Det kan emellertid ifrågasättas om den totala frånvaron av sådana placeringsalternativ skall anses innebära ett större mått av valfrihet än om ett sådant alternativ ändå fanns tillgängligt, även om det bara kan väljas vid ett begränsat antal tillfällen och därefter måste behållas under viss tid. Eftersom regeringen uttalat att s.k. specialfonder, åtminstone tills vidare, inte bör tillåtas inom premiepensionssystemet (prop. 2002/03:150 s. 265), bör andra alternativ än fondplaceringar över-

vägas om onoterade tillgångar skall komma i fråga i detta sammanhang.

Kostnader

Det stora antalet fonder och den i princip obegränsade friheten att byta fond har naturligt nog konsekvenser för systemets kostnader. Dåvarande Riksrevisionsverket (RRV) har i samband med den tidigare omnämnda undersökningen av pensionssystemets kostnader (RRV 2003:21) konstaterat att det breda urvalet av fonder är en kostnadsmässig nackdel eftersom möjliga stordriftsfördelar inte utnyttjas. Ett fondbolag kan ofta förvalta ett större kapital med oförändrad resursförbrukning, vilket i så fall ger upphov till fallande styckkostnader.

Premiepensionssystemet utnyttjar stordriftsfördelar i viss utsträckning dels genom att Premiesparfonden har mer än 30 procent av marknaden och årligen tillförs en mycket stor andel av tillkommande generationer pensionssparare, dels genom att de 25 största fonderna förvaltade två tredjedelar av kapitalet vid årsskiftet 2003/04. Systemets kostnader i förhållande till utgående pensioner, inklusive kostnaderna för fondförvaltningen, väntas sjunka i takt med att systemet växer. Det finns trots det en risk att kostnaderna för fondförvaltningen förblir varaktigt höga i ett internationellt perspektiv, jämfört med andra stora avgiftsdefinierade system.

Livränta

Det är i dag inte möjligt att välja en mjuk övergång från fondförsäkring till traditionell försäkring med garanterade belopp (livränta), vilket innebär att den enskilde tvingas byta vid ett tillfälle. Det innebär i sin tur att fondernas marknadsvärde vid detta tillfälle blir bestämmande för premiepensionen under resten av livet, vilket medför en betydande risk för att övergången i efterhand skall visa sig ha skett vid en olämplig tidpunkt. Ett visst mått av flexibilitet i samband med övergång från den ena formen av försäkring till den andra skulle bidra till att minska denna risk. Det kan även övervägas om den som en gång valt traditionell försäkring bör ha möjlighet att byta tillbaka till fondförsäkring och om det skall gå att välja traditionell försäkring före pensionstillfället.

Det kan i det sammanhanget också vara lämpligt att överväga alternativet att konkurrensutsätta PPM:s livränteverksamhet som inte har naturligt samband med myndighetens övriga uppgifter att administrera premiepensionskonton och bistå allmänheten i samband med dessa. Det bör undersökas om det går att begränsa kostnaderna genom effektiv konkurrens även i denna del, jämfört med de administrativa fördelar och vinster i form av stordriftsfördelar som går att utvinna genom att lägga verksamheten i PPM.

Angränsande utredningsarbete

Regeringen har i regleringsbrev formulerat mål och återrapporteringskrav för PPM när det gäller informationsgivningen. Bland annat förutsätts PPM informera om betydelsen av riskspridning vid val och byte av fond, om de olika fondtypernas egenskaper och om kostnadernas betydelse i samband med långsiktigt fondsparande. Däremot har PPM inte rätt att ge placeringsråd i förhållande till enskilda fonder eller fondförvaltare.

Riksrevisionen har, som tidigare nämnts, publicerat en utvärdering av premiepensionssystemets funktion. Denna utmynnar i en rekommendation till regeringen att, i samband med den nu aktuella översynen av premiepensionssystemets funktion, se över eller närmare analysera vissa förhållanden:

  • Det stora fondutbudet – som också är starkt föränderligt – är enligt vissa sparare ett problem.
  • Många sparare har haft svårt att hantera sin roll som förvaltare och att välja fonder som presterar bra.
  • Andelen sparare med aktivt valda fonder har minskat successivt.
  • Fonderna i utbudet har i många fall avkastat mindre bra jämfört med index (efter justering för nettoavgifter).
  • Inriktningen och omfattningen av informations- och vägledningsverksamheten behöver klargöras, både för nytillkommande och befintliga sparare.
  • Kunskaperna om spararnas riskexponering på portföljnivå behöver förbättras, vilket Riksrevisionen föreslår skall ske genom att regeringen ger PPM i uppdrag att utveckla sådana analyser.

Dessutom har regeringen, på grundval av den tidigare omnämnda ANSA-utredningens slutbetänkande (SOU 2003:106), gett PPM i

uppdrag att i samråd med Riksförsäkringsverket redovisa en gemensam strategi för hur information om premiepension och inkomstpension skall ges till allmänheten. I detta uppdrag ingår också att genomföra en kartläggning och analys av förutsättningarna att starta en gemensam kundservice för det reformerade pensionssystemet. Redovisning av uppdraget skall lämnas senast den 1 oktober 2004.

Uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utvärdera premiepensionssystemets funktion.

Information och vägledning

Som ett resultat av systemets utformning har antalet deltagande fonder kommit att bli mycket stort. Till det kommer att frågor om finansiella placeringar och val av fonder ställer sig svåra och främmande för många. Det mycket stora antalet fonder och den förhöjda risk för felaktiga val som följer av det, samt det faktum att premiepensionen ingår som en del av den allmänna lagstadgade pensionen, ställer särskilt stora krav på information och vägledning.

Utredaren skall utvärdera den information och vägledning som har riktats till enskilda pensionssparare från deltagande fondförvaltare och från PPM. Utvärderingen skall beakta kända problem i samband med val och byte av fond, mot bakgrund av beprövad vetenskap och hittills uppnådda resultat.

Utredaren skall bedöma i vilken utsträckning en utvecklad information och vägledning kan förbättra resultaten och minska riskerna för systematiskt dåliga utfall och föreslå åtgärder i linje härmed. Utredaren skall även bedöma i vilken utsträckning och på vilka grunder det är lämpligt att uppmuntra fondbyten.

Placeringsalternativ

Det är mot bakgrund av risken att aktiva fondväljare skall bedriva osjälvständig riskspridning, eller på andra sätt utnyttja den omfattande valfriheten på ett för den enskilde mindre lämpligt sätt, inte oproblematiskt vilket utbud som erbjuds och hur detta utbud sätts

samman och presenteras. Det är därför angeläget att även utbudet av placeringar övervägs.

Utredaren skall bedöma om systemets nuvarande utformning utgör ett problem ur användarsynpunkt när det gäller överskådlighet, nytta och risker för den enskilde. Om så bedöms vara fallet skall utredaren även överväga alternativa lösningar och föreslå sådana förbättringar som underlättar valsituationen för den enskilda pensionsspararen, förbättrar förutsättningarna för en god premiepension och minskar risken för systematiskt dåliga resultat. Utredaren skall exempelvis överväga om identifierade problem kan mildras genom ett reducerat och/eller systematiserat urval av fondplaceringar. Även frågor rörande kapitalkoncentration och eventuell marknadspåverkan skall ingå i utredarens bedömning.

Utredaren skall bedöma om PPM:s förändrade rabattsystemet är en faktor som påverkar fondutbudets storlek och sammansättning och om någon väsentlig förbättring kan förväntas genom ytterligare förändringar av rabattsystemet. Utredaren skall även bedöma om det är lämpligt att öka antalet fondval utöver de fem som är möjliga i dag.

Även andra dimensioner av risk än placeringarnas standardavvikelse skall beaktas, exempelvis den risk som ligger i att vissa typer av placeringar inte möjliggör daglig omsättning. I tillägg till förvaltning av premiepensionsmedel i fonder skall utredaren överväga lämpligheten av att placera sådana medel i mindre likvida tillgångsslag som fastigheter och onoterade aktier och, om detta anses lämpligt, föreslå praktiska lösningar för att möjliggöra sådana investeringar i annan form än genom s.k. specialfonder.

Utredaren skall föreslå lösningar på eventuell övergångsproblematik, exempelvis i samband med redan gjorda val av fond.

Utredarens förslag skall ligga inom ramen för pensionsreformens grundläggande principer och mål.

Kostnader

Utredaren skall, på basis av exempel från andra länder med liknande avgiftsdefinierade system, bedöma effektiviteten i det svenska premiepensionssystemet. Denna bedömning skall beakta fördelar, såväl som nackdelar, som är förknippade med det svenska systemets omfattande valfrihet, mot bakgrund av hittillsvarande och förväntat utnyttjande av denna valfrihet.

Utredarens förslag till förändringar skall innehålla en bedömning av konsekvenserna för premiepensionssystemets samlade kostnader och en avvägning av dessa kostnader i förhållande till förväntade resultat. Utredaren bör särskilt uppmärksamma kostnaderna för fondförvaltningen. I tillämpliga fall skall även konsekvenserna för systemets administrationskostnader ingå i utredarens bedömning och redovisas.

Livränta

Utredaren skall överväga och föreslå en lösning som möjliggör en övergång från fondförsäkring till livränta i etapper och som kan minska risken för den enskilde jämfört med ett motsvarande byte vid ett enda tillfälle. Utredaren skall även överväga om det är lämpligt att konkurrensutsätta PPM:s verksamhet som ensam försäkringsgivare för livräntan inom premiepensionssystemet, med beaktande av förväntade konsekvenser för systemets kostnader.

Utredningsarbetet

Utredaren skall föreslå förbättringar av premiepensionssystemets funktion på grundval av Riksrevisionens utvärdering.

Utredaren skall beakta det arbete som bedrivs inom PPM för att förbättra vägledningen och utvärdera effekterna av hittillsvarande informationsinsatser och de förslag om en gemensam informationsstrategi som PPM och RFV kommer att presentera senast den 1 oktober 2004.

Vid bedömning av premiepensionssystemets kostnader skall utredaren samråda med eventuella andra utredare som kan komma att tillsättas med anledning av den pågående översynen av administrationen av den allmänna pensionen.

Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 31 oktober 2005.

(Finansdepartementet)

Internationell utblick

I denna bilaga finns en internationell utblick som är uppdelad i två avsnitt. I det första avsnittet finns en redogörelse för pensionsordningar i Danmark, Australien, Storbritannien och USA. I ett andra avsnitt finns en redogörelse för pensionsordningar i Polen samt vissa utvalda länder i Latinamerika. I Latinamerika genomfördes relativt tidigt omfattande förändringar av pensionssystemen med individuella konton som ett centralt element.

De system som studeras i denna bilaga uppvisar både likheter och skillnader med premiepensionssystemet. Det gäller faktorer som huruvida deltagande i systemet är obligatoriskt eller inte, huruvida det finns en centraliserad kontohållning, samt vilken avgiftsstrategi och förvaltningsform som tillämpas. När det gäller antalet placeringsalternativ står Premiepensionssystemet emellertid i en klass för sig.

Pensionsordningar med individuella konton i Danmark, Australien, Storbritannien och USA

I tabell 1 jämförs premiepensionssystemet med pensionsordningar i Danmark, Australien, Storbritannien och USA. Av tabellen framgår att det danska SP systemet är det som är mest likt premiepensionssystemet. Bägge systemen är obligatoriska att delta i, har ett brett urval av investeringsalternativ och är baserade på detaljhandelsfonder.

Tabell 1 Jämförelse av premiepensionssystemet med andra pensionssystem med individuella konton i Danmark, Australien, Storbritannien och USA

System Insättningar

(% av bruttolön)

Investeringsalternativ och kontohållning

Avgiftsstrategi Förvaltningsform

Sverige: Premiepensionen infördes år 2000, deltagandet är obligatoriskt

2,5 % 700 fonder, centraliserad kontohållning

Variabelt volymbaserat avgiftstak

Värdepappersfonder

Danmark: SP infördes1999 och deltagandet är obligatoriskt

1 % (Inbetalningarna suspenderade 2004–)

207 fonder, Centraliserad kontohållning

Differentierad avgiftssättning med begränsningar

Värdepappersfonder

Australien: ”Super annuation guarantee” infördes 1992 och deltagandet är obligatoriskt och kan ske exempelvis genom ”industry wide funds”, ”master trusts” ”Corporate”

9 % Över 100 ”industry wide funds” och 350 ”master trusts”, ingen centraliserad kontohållning

Inga restriktioner Institutionell förvaltning och värdepappersfonder

Storbritannien: ”personal pension” ”stakeholder pension” Systemen började införas 1978 och är frivilliga

Varierar med ålder Val av leverantör: Flertal leverantörer som var och en tillhandahåller ett spektrum av produkter. Tillsynsmyndigheten, FSA, följer och listar 36 ”stakeholder” och 36 ”personal pension ”-produkter, ingen centraliserad kontohållning

Personal pensions: Inga restriktioner Stakeholder pensions: Fasta avgifter med begränsning.

Institutionell förvaltning och värdepappersfonder

USA: TSP infördes1986 och deltagandet är frivilligt

Varierar mellan

<10 % och <15 %

5 fonder eller generationsfonder, centraliserad kontohållning

Anbudsprocess Institutionell

förvaltning

Det danska SP-systemet

1

Det danska SP-systemet infördes 1999 och administreras av ATP. SP är ett rent avgiftsbaserat system med individuella konton och innehåller inte något försäkringselement.

2

Efter en omfattande re-

form våren 2003 har valfrihet beträffande förvaltningen av SPmedlen varit en ledstjärna. Till skillnad från premiepensionssyste-

1

Källa: ATP.

2

ATP administrerar sedan 1964 den danska tilläggspensionen.

met saknas dock en bred politisk enighet beträffande SP-systemets plats i pensionssystemet. Inbetalningarna till SP-systemet har av den anledningen, efter genomförandet av reformen 2003, blivit uppskjutna för år 2004 och 2005. Den danska regeringen har nu lagt fram ett förslag som innebär att inbetalningarna skjuts upp ytterligare två år fram till och med 2007.

Systemet har omkring 3,3 miljoner kontohavare och det samlade förvaltade kapitalet var första juli 2005 omkring 48 miljarder DKK.

Den 1 januari 2005 fick pensionsspararna möjlighet att själva välja vem som skulle administrera och investera SP-medlen. Tre valmöjligheter ges till pensionsspararna:

  • atpValg: att låta ATP sköta förvaltningen av medlen på det individuella kontot utan att göra egna allokeringsbeslut, basalternativet
  • medValg och selvValg: att låta ATP sköta förvaltningen av medlen på det individuella kontot men samtidigt göra egna allokeringsbeslut genom att investera SP-medlen i detaljhandelsfonder genom ATP:s elektroniska investeringsportal, Folkebørsen
  • att flytta SP-kontot till ett annat pensionsbolag på den privata marknaden

Folkebørsen, är ett system som uppvisar stora likheter med premiepensionssystemets webbplats beträffande de tjänster som erbjuds pensionsspararna. Detta system är tillgängligt för samtliga 3,3 miljoner kontohavare, men endast kontohavare som har över 5 000 DKK innestående på sina konton kan göra egna val via Folkebørsen. Drygt 2.7 miljoner kontohavare uppfyller detta kriterium,

Dessa sparare kan välja mellan tre olika investeringsstrategier, ATPvalg, medvalg och selvvalg. Dessa olika investeringsstrategier skiljer sig åt beträffande krav på aktivitet från pensionsspararnas sida. I atpValg sätter ATP samman en portfölj av fonder som förvaltas av fondbolaget ATP-invest. Den samlade sammansättningen av fonder ändras kontinuerligt så att den speglar kontohavarens ålder och den därmed sammanhängande riskprofilen. I de övriga valalternativen väljer spararen fonder helt på egen hand, med eller utan beslutsstöd. Drygt 200 fonder från cirka 30 olika fondbolag är anslutna till Folkebørsen. De utländska fonderna utgör omkring hälften av fondutbudet. Även fonder som erbjuds av ATP-invest är valbara. Den första oktober 2005 hade endast 3 200 sparare hittills

bytt till selvValg, 800 har bytt till medValg och drygt 3 200 000 är placerade i atpValg.

Avgifter för deltagande fondbolag

Deltagande fonder betalar en anmälningsavgift som uppgår till 15 000 DKK. En årlig deltagaravgift på 12 000 DKK tas också ut av deltagande fonder. Dessa avgifter återbetalas inte vid en eventuell avregistrering.

Vid sidan om dessa avgifter appliceras också en avgiftsmodell bestående av två delar:

  • En marknadsföringsavgift fastställs alltid per deltagande fond genom att man utgår från den högsta marknadsföringsavgiften för distribution och marknadsföring som respektive fondbolag betalar till distributörer på marknaden för denna fond. Den slutliga avgiften fastställs sedan genom att denna marknadsföringsavgift i procent appliceras på SP innehavet i fonden. Avgiften fastställs årligen och i förskott och reduceras med den årliga deltagaravgiften.
  • En s.k. minimal marknadsföringsavgift fastställs genom en trappa som påminner om Premiepensionssystemets rabattrappa. När omkostnaderna beräknas sker en differentiering mellan obligationsfonder, blandfonder och aktiefonder. För obligationsfonder reduceras trappans genomslag med 0,40 procent, för blandfonderna med 0,50 procent och för aktiefonderna med 0,70 procent. Dessa avdrag fastställs årligen. Grundprincipen är att ju högre omkostnader och desto högre andel SP innehavet har av det totala kapitalet, desto större rabatt, i följande intervall som framgår av tabell 2.

Tabell 2 Folkebørsens rabattrappa

Intervall SP kapital

Rabatt

1 0–100 miljoner DKK

25 %

2 100–500 miljoner DKK

50 %

3 500–3 000 miljoner DKK

75 %

4 > 3 000 miljoner

95 %

Källa: ATP.

Dessa två avgiftsberäkningar jämförs sedan. Om den minimala marknadsföringsavgiften är högre än marknadsföringsavgiften är det denna avgift som fondbolaget skall betala.

Pensionsspararnas kostnader

Det danska systemet kännetecknas av en struktur för administrations- och transaktionskostnaderna, som dels är beroende av den investeringsstrategi som pensionsspararen valt, dels har ett tak.

Alla kontohavare, oavsett val av investeringsstrategi, betalar en grundavgift på 0,1 procent till systemet. Denna grundavgift kan dock maximalt uppgå till 10 DKK.

De pensionssparare som väljer basalternativet, dvs. låter ATP utforma en åldersbaserad portfölj, betalar en administrationsavgift på sammanlagt 0,175 procent av kontosaldot per år, vilken tas ut kvartalsvis, dock maximalt 35 DKK per år. Maximal årlig administrationsavgift för detta alternativ är alltså 45 DKK per år. Till detta tillkommer kapitalförvaltningskostnader vilka uppgår till omkring 0,2 procent.

De pensionssparare som väljer att sätta samman en portfölj av fonder betalar en administrationsavgift på sammanlagt 0,35 procent av kontosaldot per år, vilken tas ut kvartalsvis, dock maximalt 70 DKK per år. Maximal årlig administrationsavgift för detta alternativ är alltså 80 DKK per år. Till detta tillkommer courtage på 0,15 procent av handlat belopp. Kapitalförvaltningskostnaderna varierar beroende på vilka underliggande fonder som pensionsspararen valt. I genomsnitt är förvaltningskostnaderna för medValg 0,29 procent och för selvValg 0,32 procent.

Beslutsstödet på Folkebørsen betonar kostnadsaspekten och systemet tillhandahåller också en särskild kostnadsranking, ATPrating.

Australien

Det australiensiska pensionssystemet består av två komponenter. Den ena komponenten är en behovsprövad ålderspension. Den andra består av den s.k. ”super annuation guarantee”, vilket är ett obligatoriskt personligt pensionssparande. Denna infördes 1992 och den obligatoriska sparnivån är 9 procent av inkomsten. Det är

arbetsgivaren som är ansvarig för såväl inbetalningar som val av lösning/fond. Detta innebär att systemet totalt sett omfattar följande typer av ”alternativ”, vilka inte alla är tillgängliga för alla pensionssparare, företags egna tjänstepensionslösningar, kollektiva ”industry-wide” fonder, detaljhandelsfonder, ”master trusts”.

Det finns över 100 ”industry-wide funds” och 350 ”master trusts”. ”Master trusts” erbjuder ett större utbud av investeringsalternativ. Varje alternativ kan sedan innehålla olika många investeringsalternativ som pensionsspararen kan välja mellan. Avgiftsstrukturen för ”industry-wide funds” och ”master trusts” redovisas i tabell 3.

Tabell 3 Avgiftsstruktur för olika typer av pensionssystem i Australien 2001

”Industry wide funds”

”Master trust”

Fast avgift AUD 48 årligen AUD 42– AUD 71 årligen

Procent av inbetalningar – upp till 4,5 % Procent av förvaltat kapital

0,3–0,7 % administrationskostnader: >= 0,95 % förvaltningskostnader: 0,4–1,1 %

Källa: Whitehouse, E., Administrative charges for funded pensions: comparison and assessment of 13 countries, OECD, 2001.

Premiepensionssystemet jämförs i kapitel 6 med företagsspecifika australiensiska tjänstepensionslösningar, ”corporate”, ”industrywide funds” och ”master trusts”.

Storbritannien

Pensionssystemet förenar såväl förmånsbestämd och avgiftsbestämd ersättning. Pensionssystemet är baserat på en grundpension och en inkomstrelaterad personlig tilläggspension. Insättningarna till de personliga pensionskontona varierar beroende på ålder från 3,8 till 9 procent. De flesta pensionsspararna väljer beträffande den inkomstrelaterade delen att ingå avtal med privata finansiella företag. Det finns tre alternativ, tjänstepensionslösningar som tillhandahålls av arbetsgivaren, personligt pensionssparande eller s.k. ”stakeholder pension”. Den sistnämnda delen innebär att individen

också kan välja att spara för någon annans räkning, exempelvis make/maka eller barn.

För ”personal pensions” finns inga begränsningar beträffande avgifternas storlek.

”Stakeholder pension” har införts i Storbritannien med syfte att lösa problem som konstaterats med ”personal pensions”. För det första skall företag med fler än fem anställda som inte erbjuder någon tjänstepensionslösning identifiera och underlätta anslutning till en lämplig ”stakeholder pension” för sina anställda. Detta sker för att minska kostnader för exempelvis administration och marknadsföring. Skattereglerna för ”stakeholder pension” är också avsedda att vara enklare än för ”personal pension”. De som tillhandahåller ”stakeholder pension” lösningar får bara ta ut en slags avgift, bestämd i relation till förvaltat kapital. Genom att det inte är tillåtet med fasta avgifter är ambitionen att lätta avgiftsbördan betydligt för pensionskonton med hittills små insatta belopp. Slutligen är det meningen att tillsynsmyndigheten, Financial Services Authority, FSA, ska genomföra särskilda projekt inom ”consumer education” i syfte att informera om avgifter och kostnader. Sammantaget är målsättningen att pensionsspararna härigenom dels ska möta system med större avgiftstransparens samt att pensionsspararna i större uträckning än hittills skall välja tillhandahållare med lägre avgifter och kostnader.

Inbetalningarna till ”personal pensions” och ”stakeholder pensions” varierar med ålder. Detta visas i tabell 4

Tabell 4 Inbetalningar till ”personal pensions” och ”stakeholder pensions”

Ålder Maximal inbetalning, procent av bruttoinkomst 35 år eller yngre 17,5 % 36–45 år 20,0 % 46–50 år 25,0 % 51–55 år 30,0 % 56–60 år 35,5 % 61–74 år 40,0 % Källa: Office of the Pensions Advisory service

När ”stakeholder pensions” infördes begränsades avgifterna till 1 procent av förvaltat kapital. Från och med 6 april 2005 ändrades

denna begränsning till att vara 1,5 procent för de första 10 åren, för att sedan sjunka till 1 procent.

Avgiftssättningen i det brittiska systemet kännetecknas av stor variation och spridning. Detta framgår av tabell 5.

Tabell 5 Avgiftssättning och spridning i Storbritannien 1998

Fasta årliga avgifter Insättningsavgifter Förvaltningsavgifter

Avgift, £ Andel av pensionsfonderna, %

Avgift, % Andel av pensionsfonderna, %

Avgift, % Andel av pensionsfonderna, %

– 42 0 4 <0,5 2

1–5 4 2 2 0,5 7

6–10 9 3 2 0,51–0,74 4

11–15 20 4 2 0,75 27

16–20 4 5 51 0,76–0,99 5

21–25 5 6 9 1,0 32

26–30 5 7 5 1,01–1,25 9

31–35 4 8 9 1,26–1,5 12

>35 7 9–12 18

Källa: Whitehouse, E., Administrative charges for funded pensions: comparison and assessment of 13 coun-

tries, OECD, 2001.

USA

Den allmänna förmånsbestämda pensionen representerar en minimipension bestämd på federal nivå. Denna kompletteras i vissa delstater. Dessutom finns frivilligt tjänstepensionssparande. Tjänstepensionssystemen är i huvudsak avgiftsbestämda. Långt ifrån alla förvärvsarbetande deltar i detta pensionssparande. Bland privatanställda deltar endast omkring 49 procent.

3

En stor grupp av tjänstepensionslösningarna är de s.k. 401(k) planerna. I dessa planer kan både arbetstagare och arbetsgivare göra insättningar på de personliga kontona. Många företag väljer att för anställda som deltar att matcha den anställdes sparande. Totalt sett kan maximalt omkring 25 procent av inkomsten sammanlagt avsättas till detta pensionssparande. För federalt anställda finns en tjänstepensionslösning, Thrift Savings Plan, där de anställda kan

3

Munnell, A., Sundén, A., och Taylor, C. (2000) What determines 401 (k) participation and

contribution. CRR WP 200-12.

sätta in upp till 15 procent av sin inkomst. De som är anslutna till detta system kan för närvarande göra ett val mellan sex alternativ:

4

1. Government Securities Investment Fund

2. Fixed Income Index Investment Fund

3. Common Stock Index Investment Fund

4. Small Capitalization Stock Index Investment Fund

5. International Stock Index Investment Fund

6. Life Cycle Funds

Avgiftsstrukturen och avgiftsutvecklingen för TSP redovisas i tabell 6.

Tabell 6 Avgiftsstrukturen och avgiftsutvecklingen för TSP 1988–1998

År Avgifter i

procent

av tillgångar

Kontobehållning

i genomsnitt

(k$)

Totala avgifter per år

och konto ($)

Förvaltningsavgifter

per konto ($)

Administrationsavgifter per

konto

löpande 1998 års priser

löpande 1998

års priser

1988 0,70 2,4 16,8 22,7 1,0 15,8 21,4

1989 0,46 3,7 17,1 22,21 1,5 15,5 20,2

1990 0,29 5,1 14,81 18,00 2,0 12,8 15,6

1991 0,26 6,7 17,4 20,71 2,7 14,7 17,6

1992 0,23 8,5 19,6 22,53 3,4 16,2 18,6

1993 0,19 10,7 20,3 22,81 4,3 16,1 18,0

1994 0,16 12,8 20,6 22,39 5,1 15,4 16,7

1995 0,14 16,5 23,1 24,57 6,6 16,5 17,6

1996 0,13 20,1 26,2 27,01 8,0 18,1 18,7

1997 0,12 25,3 30,3 30,61 10,1 20,2 20,4

1998 0,11 27,4 30,1 30,1 11,1 19,2 19,2

Källa: James, E. et al, Administrative costs and the organization of individual retirement account systems: a

comparative perspective, Development Research Group, The World Bank.

4

Se www.tsp.gov

Pensionsordningar med individuella konton i Latinamerika och Polen

5

Tabell 7 visar grundläggande information om pensionsordningar i Latinamerika och Polen med individuella konton.

Tabell 7 Pensionsordningar med individuella konton i Argentina, Chile, Mexiko och Polen

Land, startår, deltagande

Premieinsättning (% av bruttolön)

Investeringsalternativ och kontohållning

Avgiftsstrategi Förvaltningsform

Argentina 1994, Frivilligt

10 %, möjlighet till extra insättningar

Möjlighet att välja personliga konton som tillhandahålls av ett tiotal privata fondadministratörer

ingen centraliserad kontohållning

Begränsningar i avgiftsstrukturen

Institutionell

Chile 1981 Obligatoriskt

10 % obligatoriskt, viss möjlighet till extra insättningar

Valmöjlighet mellan 9 privata fondadministratörer

ingen centraliserad kontohållning

Begränsningar i avgiftsstrukturen

Institutionell

Mexiko 1997 Obligatoriskt

7 %, staten ”matchar” det individuella sparandet med 5 % av inkomsten.

Valmöjlighet mellan ett tiotal privata fondadministratörer

ingen centraliserad kontohållning

Valmöjlighet mellan 9 privata fondadministratörer

Institutionell

Polen 1999 Obligatoriskt

7,3 %

21 fonder

ingen centraliserad kontohållning

Begränsningar i avgiftsstrukturen samt partiellt avgiftstak, upp till en viss volym

Institutionell

Argentina

Det argentinska pensionssystemet innehåller en förmånsbaserad del som långsiktigt förväntas leverera två tredjedelar av pensionerna. 1994 infördes ett avgiftsbaserat system där det finns en valmöjlighet mellan ett offentligt system som hanterar personliga konton eller personliga konton som tillhandahålls av 15 olika fondadministratörer som pensionsspararna kan välja mellan. Varje fondadministratör kan tillhandahålla endast en fond. Den argentinska

5

För beskrivningen av systemen i Latinamerika har som bakgrundsreferens använts, Yermo

(2000) Pension Funds in Latin America: Recent Trends and Regulatory Challenges, OECD.

centralbanken administrerar också en fond inom ramen för detta system. Denna fond skall ge en avkastning som motsvarar en sparränta. För de försäkrades räkning sätts varje år 10 procent av inkomsten obligatoriskt in på dessa konton. Pensionsspararna kan också spara frivilligt på sina personliga konton. År 1994 valde 66 procent denna möjlighet. År 2001 hade den sjunkit till 40 procent.

Som framgått i tabell 5.2 finns det begränsningar i avgiftsstrukturen. Det innebär att det maximalt årligen får ske ett avgiftsuttag som motsvarar 2.3 procent av de 10 procenten av inkomsten som obligatoriskt betalas in av inbetalningarna, vilket resulterar att nettoinflödet för varje pensionssparare är 7,7 procent av inkomsten. Vid sidan om detta avgiftsuttag tog en del fondadministratörer ut en tillkommande fast administrationsavgift. Fram till år 2001 hade de privata fondadministratörerna rätt att ta ut såväl fast som rörliga avgifter. I december 2001 avskaffades de fasta avgifterna. Systemet har ett prestationsbaserat avgiftselement. Vid avkastning som överstiger 5 % får en extra avgift tas ut på 20 procent av avkastningen över 5 % .

Spridningen i avgiftsuttaget är betydande. 1999 var den lägsta avgiften var 17,4 procent av inbetalningarna medan den högsta var 27,9 procent. År 1999 var det för tre fonder lika med 19 procent av inbetalningarna, medan det för fyra fonder var 30 procent eller mer.

Chile

I stort sett hela pensionssystemet är sedan 1981 avgiftsbaserat, även om det också finns ett visst grundskydd. I huvudsak består pensionssystemet av personliga konton som administreras av nio olika fondadministratörer som pensionsspararna kan välja mellan. För de försäkrades räkning sätts varje år 10 procent av inkomsten in på dessa konton, men det tillkommer även en avgift på 1,6 procentenheter i genomsnitt. Från pensionsspararnas inkomst dras alltså i genomsnitt 11,6 procent brutto till pensionssystemet.

Fram till år 2002 kunde fondadministratörerna endast erbjuda en investeringsportfölj var. År 2002 ändrades reglerna så att varje fondadministratör har rätt att erbjuda fem olika portföljer med varierande risk.

I tabell 8 visas avgiftsstrukturen i det chilenska systemet och deras utveckling mellan åren 1987 och 1992.

Tabell 8 Pensionsavgifter i Chile för personliga pensionskonton 1987–1992

Fast avgift (US$ årligen)

Rörlig prestationsbaserad avgift (procent av avkastning)

Årlig rörlig avgift (procent av förvaltat kapital)

1987 10

3,4

0,33

1988 11

3,6

–

1989 8

3,3

–

1990 6

3,0

–

1992 4

2,9

–

Källa: Whitehouse, E., Administrative charges for funded pensions: comparison and assessment of 13 countries, OECD, 2001

Spridningen i avgiftsuttaget var 1999 som följer. Den högsta avgiften som andel av inbetalningarna var 14,5 medan den högsta var 20,4.

Mexiko

I stort sett hela pensionssystemet är sedan 1997 avgiftsbaserat, även om det finns ett visst grundskydd. En väsentlig del av systemet är de personliga konton som administreras av olika fondadministratörer som pensionsspararna kan välja mellan. År 1999, efter två års existens fanns det 14 sådana fondadministratörer i systemet. Till dessa personliga konton betalar de förvärvsarbetande och deras arbetsgivare in 6,275 procent av inkomsterna. Detta kompletteras av att staten betalar in 0,225 procent av pensionsspararens inkomst till dessa konton. Ytterligare fem procent av inkomsten sätts av till en form av bosparande som om medlen inte utnyttjas för bostadsändamål förs över till det personliga kontot.

Avgiftsstrukturen för olika mexikanska fondadministratörer av personliga konton redovisas i tabell 9.

Tabell 9 Avgiftsstrukturen för olika fondadministratörer av personliga konton i Mexiko (1999)

Fondadministratör Procent av

inbetalningar

Procent av förvaltat

kapital

Prestationsbaserat

(% över benchmark)

Banamex Aegon

1,7

Bancomer 1,68 Bancrecer Dresdner 1,60 0,50 Bital 1,68 Garante 1,63 0,50 Génesis Metropolitan 1,65 Inbursa 33,0 Principal 1,35 0,75 Profuturo GNP 1,67 0,70 Santander Mexicano 1,70 1,00 Sólida Banorte Generali 1,45 1,00 Tepeyac 1,60 0,15 XXI 1,50 0,20 Zurich 1,45 0,50 Källa: Villaseñor-Zertuche, J. A., An Overview of the New Pension System in Mexico, Programme of Work 1999–2000 [DAFFE/AS/PEN(99)1] Working Party on Private Pensions.

Spridningen i avgiftsuttaget är betydande. År 1999 var det för tre fonder lika med 19 procent av inbetalningarna, medan det för fyra fonder var 30 procent eller mer.

Polen

Sedan 1999 är pensionssystemet avgiftsbaserat. Drygt 19 procent av inkomsten sätts av för pensionsändamål. Av dessa avsätts drygt 12 procent till personliga konton för allmän statlig pension. Resterande dryga 7 procent förs över till personliga fondkonton där pensionsspararen kan välja att placera medlen mellan 21olika licensierade fonder.

Avgifterna i det polska systemet består av den överföringsavgift på 0,8 procent av inbetalningarna som ZUS, Social Insurance Institution (PPM:s polska motvarighet) tar ut. Till detta tillkommer den startavgift på i genomsnitt 8,5 procent av inbetalningarna som de olika fonderna tar ut, transaktionskostnader samt 0,6 procent av förvaltat kapital i förvaltningsavgift.

Det polska systemet kännetecknas också av att en del fondadministratörer applicerar en avgiftssättning som förändras över tiden. För de två första årens sparande tar 14 fondadministratörer ut högre avgifter, som sedan sänks om pensionsspararen behåller sitt sparande i fonden. I diagram 1 redovisas hur denna typ av avgiftssättning påverkar avgifterna i det polska systemet.

Diagram 1 Avgifterna i det polska systemet (baserat på 20 pensionsfonder per juni 2001)

Källa: Chlon, A. (2002) Chlon, A., Administrative costs of pension funds in Poland in international perspective, OECD – Center for Co-operation with Non-Members, Baltic Regional Program, Regional meeting for the Eastern and Central European Countries, 7–8 februari 2002.

Analys av Sjunde AP-fondens roll på Stockholmsbörsen

I denna bilaga analyseras vad ett avskaffande av Sjunde AP-fondens inflytandebegränsningar kan föra med sig beträffande Sjunde APfondens framtida roll på den svenska börsen.

Kapitalet under förvaltning är i dag relativt litet i förhållande till börsens storlek. Premiepensionssystemet är emellertid ungt och kommer därför att växa starkt i termer av förvaltat kapital. I syfte att specifikt utröna Sjunde AP-fondens framtida roll på den svenska börsen har utredningen gjort vissa beräkningar.

Det förvaltade kapitalet inom premiepensionssystemet uppgår i dag till drygt 150 miljarder kronor (maj 2005). Enligt utredningens prognos kommer emellertid systemet mer än sexdubblas och omfatta ett kapital på över 1 000 miljarder kronor (nominellt) år 2020

1

. Prognosen är gjord under följande antaganden:

  • Inflöden i enlighet med Försäkringskassans prognoser.
  • 3,5 procents ränta i den tillfälliga förvaltningen.
  • Aktieavkastning (såväl svenska aktier som utländska aktier) på

6,5 procent.

  • Avkastning på obligationer på 3,5 procent.
  • Aktieandelen faller från 89 procent ned till 75 procent fram till

2020.

PPM:s avgift och fondernas förvaltningsavgifter faller i enlighet med tidigare redovisning om kostnader.

Drygt 30 procent av premiepensionsmedlen, eller ca 45 miljarder kronor, kan uppskattas vara placerade på den svenska börsen i dag via fonderna i premiepensionssystemet. Stockholmsbörsens värde uppgår i dag till omkring 2 850 miljarder kronor. Det innebär att premiepensionssystemet indirekt äger drygt 1,5 procent av det samlade värdet på Stockholmbörsen. Notera emellertid att rösträtten tillfaller de fondbolag som förvaltar fonderna inom premiepen-

1

Slutåret för PPM:s nuvarande prognoser.

sionssystemet. Staten har således endast direkt kontroll över de aktier som ägs av Sjunde AP-fondens bägge fonder.

Premiepensionssystemets andel av börsen kan förväntas växa över tiden. Andelen kommer emellertid inte utvecklas i takt med premiepensionskapitalet. Det förklaras av två faktorer, dels kommer Stockholmsbörsen också att växa över tiden, dels kommer sannolikt pensionsspararna välja något mindre riskfyllda portföljer med ett mindre aktieinnehåll. I takt med att behållningarna i premiepensionssystemet blir större och medelåldern i systemet ökar antas pensionsspararna vilja dra ned investeringsrisken. Vidare kan antas att spararnas övervikt gentemot svenska aktier kan komma att minska över tiden. Denna övervikt har successivt minskat över de senaste 20 åren. Det finns ingen anledning att tro att denna trend inte kommer att fortsätta.

I diagrammet nedan redovisas en prognos av premiepensionssystemets andel (inklusive Sjunde AP-fonden) av Stockholmsbörsen fram till 2020. Prognosen är gjord under följande antaganden (i tillägg till dem som redovisas ovan):

• Stockholmsbörsen avkastar 6,5 procent. En tredjedel delas dock ut till aktieägarna utan att reinvesteras på börsen.

• Premiepensionssystemets andel svenska aktier minskar, som andel av aktieportföljen, från 34 till 25 procent.

I diagrammet kan utläsas att premiepensionssystemets andel av Stockholmsbörsen förväntas uppgå till drygt 3,5 procent 2020. Som en jämförelse kan sägas att livförsäkringsbolagen sammantaget äger cirka 7,5 procent av Stockholmsbörsen. Statens innehav i noterade bolag uppgår till ca 4,5 procent av börsvärdet, medan Investor har en ägandeandel på 3,2 procent. Första-Fjärde AP-fonderna har en ägarandel på 0,7–1,0 procent vardera.

Motsvarande prognos har gjorts för Sjunde AP-fonden under tre olika scenarier där fondens andel av det totala kapitalet 2020 varieras. Följande scenarier används:

• Andelen bibehålls på dagens nivå (32 procent)

• Andelen sjunker till 25 procent

• Andelen ökar till 50 procent

Vidare antas att Sjunde AP-fondens aktieandel sjunker till samma nivå som ovan antogs för premiepensionssystemet i stort 2020, dvs. till 75 procent, medan den svenska andelen av aktieportföljen bibe-

hålls på samma nivå som i dag (19 procent). Resultatet redovisas i diagram 1 nedan. Som framgår skulle Sjunde AP-fonden äga strax under en procent av Stockholmsbörsen om kapitalandelen förblir konstant. Om marknadsandelen i premiepensionssystemet ökade till 50 procent skulle andelen hamna strax under 1,5 procent.

Det kan konstateras att Sjunde AP-fondens andel av svenska börsen visserligen skulle bli signifikant med nuvarande regelverk men inte problematisk ur ett ägar- eller förvaltningsperspektiv. Inte heller skulle andelen bli ohanterlig om premiepensionssystemets samtliga tillgångar samförvaltades. Värt att notera är att premiepensionens andel av Stockholmsbörsen som helhet skulle bli väsentligt lägre (cirka 2,8 procent) om alla medel placerades med Sjunde APfondens lägre Sverigeandel.

Diagram 1 PPM:s respektive AP7:s andel av svenska börsen

0,7%

1,4% 0,9% 3,6%

0,0% 1,0% 2,0% 3,0% 4,0% 5,0%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

AP7s andel av börsen (25%) AP7s andel av börsen (50%)

AP7s andel av börsen (32%) PPMs andel av Sthlm börsen

Att. Minister Sven-Erik Österberg

In its decision on 23 June 2004, the Government authorised Minister Gunnar Lund to assemble a committee to evaluate the function of the premium pension system (directive 2004:77). Backed by the same authorisation, Professor Karl-Olof Hammarkvist was appointed special commissioner on the same day.

To assist the committee in the capacity of experts, the following individuals were appointed as of 2 September 2004: acting Chief Economist Daniel Barr, Senior Advisor Lars Gavelin, Managing Director Reinhold Geijer, Department Director Catrina Ingelstam, Professor Claes-Robert Julander, Director Kajsa Lindståhl, Managing Director Annika Lundius and Managing Director Pia Nilsson. Catrina Ingelstam was discharged from the committee as of 13 January 2005.

Jenni Tapper-Hoël, MSc in economics was appointed secretary of the committee as of 15 August 2004. Annika Sundén, PhD, assumed the position as of 1 October 2004. Dimitrios Ioannidis, PhD took over as secretary on 1 January 2005. Annika Sundén was released as of 13 January 2005, when she was appointed committee expert. Division Manager Thomas Norling was appointed secretary as of 21 March 2005. Jenni Tapper-Hoël was granted maternity leave as of 1 May 2005. Joakim Jansson, PhD was appointed secretary as of 1 July 2005.

Anna Florell has acted as committee assistant. The committee, which assumed the name Premium Pension Committee (Fi 2004:13), hereby submits its report Svårnavigerat? Premiepensionssparande på rätt kurs (SOU 2005:87). (Difficult waters? Premium pension savings on course). This completes the assignment.

Specific statements made by some of the experts have been enclosed in the report.

Stockholm, Sweden October 2005

Karl-Olof Hammarkvist

/Dimitrios Ioannidis

Joakim Jansson Thomas Norling

Extended summary

The Riksdag decided in 1998 to adopt the new pension system consisting of guarantee pension, income pension and premium pension. Pension rights are earned annually as 18.5 per cent of the sum of earned pension-qualifying incomes and amounts – with a ceiling of SEK 324,750 for 2005. Of the 18.5 per cent, pension rights for income pension are 16 percentage points while 2.5 percentage points are premium pension.

The Premium Pension Authority (PPM) was founded to administer the premium pension system. PPM is to keep an individual premium pension account for each pension saver that shows the development of the saver’s holdings in the system. The Sjunde AP-Fonden (Seventh Swedish National Pension Fund) was also set up to manage the Premiesparfonden (the Premium Savings Fund), where money was invested for those pension savers who opted not to choose. Sjunde AP-fonden also manages Premievalsfonden, which is a state fund alternative among the systems’ elective funds.

The premium pension system is funded, which means it is possible for pension savers to receive a higher pension given that the return in pension investments exceeds the growth of labour income in the society. It is also possible to spread the risks internationally since pension savers can invest in the financial market. The distinguishing feature of the premium pension system is that pension savers themselves carry investment risks and make investment decisions. Savers can thereby adjust the risk levels for their premium pension savings to their specific life situation.

In its operations, PPM acts as a unit linked insurance company, where asset management is conducted in investment funds that have applied to PPM for registration and are handled by independent fund managers. The unit linked insurance model means that PPM is owner in investment funds where the money is invested. Pension savers can opt to invest their money in as many as five

funds on the PPM fund market. The basic requirements for registration stipulate for instance that the fund manager must have a permit to conduct fund business in accordance with the Investment Funds Act and is subsequently monitored by the Swedish Financial Supervisory Authority (Finansinspektionen) or comparable authorised foreign agency. A fund can be registered if the fund fulfils requirements corresponding to those in the UCITS Directive.

If the pension saver does not select a fund, the money is invested in Sjunde AP-fonden’s Premiesparfonden (the default alternative). Furthermore, a saver is entitled to at any time request that PPM transfer all or parts of the saver’s holdings to one or more different funds. Pension savers do not currently incur fees or tax consequences when they switch funds. However, a pension saver who has at one point selected funds at the PPM fund market cannot thereafter actively opt for the Premiesparfonden.

Premium pension can be drawn starting the month the pension saver turns 61. There is no set time when pension must be collected at the latest. Premium pension is lifelong and calculated equally for women and men. Pension is calculated based on the balance in the premium pension account. When drawing pension, the pension saver has the alternative to keep his/her account balance invested in securities funds. The saver can also receive his/her premium pension in the form of a life annuity as a guaranteed amount.

According to the official document for appropriations, PPM’s operations are to gradually be covered by fees extracted from the pension savers’ premium pension accounts. Every year PPM invests considerable amounts (over SEK 23 billion in 2005) in funds for 5.4 million pension savers. PPM handles a large part of the administration and information that otherwise would befall fund managers. PPM negotiates with fund managers registered in the system for discounts on fees for manager services. PPM receives rebate on the management fees extracted by fund managers which are based on the size of the funds’ fees and PPM’s total holdings in the funds. The rebates that fund managers repay to PPM are reinvested in full in each respective fund on behalf of the pension savers.

The committee’s assignment

The committee’s assignment entails identifying any problems associated with actual and expected difficulties in supporting individual saver’s decisions to choose and switch funds through information and guidance.

The committee is also to assess to what extent more detailed information and guidance can improve the results and reduce the risks for systematic poor outcomes and propose related measures.

The committee is also to review the design of the system in respect to the scope of the fund selection and how it is compiled and propose measures that facilitate the selection process for individual savers and reduce the risk for systemic poor outcome.

Furthermore, the committee is to assess the system’s costs in the form of fees for participating fund managers and assess the consequences of the proposals submitted for the system’s collective administration costs.

Finally, the committee is to consider and propose improvements for the individual in conjunction with transferring to life annuity.

The basis for the committee’s work

The first round of choice in the Premium Pension System was in 2000 and it was preceded by a period of very strong growth on the stock exchange, which was followed by a period of dramatic declines in share prices after the first round. The committee’s assignment should be viewed against this background. At the same time, it should be noted that the premium pension system does function well and is reasonably cost effective. The basis for the committee’s work has therefore not been to create a new system but to propose improvements in the current premium pension system.

Based on the guidelines given to the committee, the committee has concluded that the premium pension system will continue to be a unit linked insurance system where asset management is carried out in investment funds administrated by independent private or public fund managers. Public managers must comply with the same terms and conditions and in full competition with the private managers. The Premium Pension System will also continue to be designed as an open system. This means that a fund manager that fulfils the requirements is in principle free to register its funds in the

system and that PPM when registering the fund will not make any assessment as to whether it is appropriate that the fund is in the system. PPM will instead take market-oriented and transparent measures.

The committee understands that PPM’s ongoing activities are governed by the pension savers’ needs. One guideline should be that pension savers have a better chance to manage their investments so they receive a high premium pension. The committee has as its basis chosen to propose as few changes in the regulations as possible and allow PPM to utilise the discretion already at the authority’s disposal.

Pension savers’ management results

Since new pension rights are earned and new money deposited each year, the fall in the stock exchange that occurred at the start of the period becomes less significant. In 2005, the fund capital value for the first time exceeded the combined deposits and the increase in value totalled SEK 21 billion at the close of September.

Accumulated deposited amount and fund capital, SEK billion

Source: PPM

0 40 80 120 160 200

2000 2001 2002 2003 2004 sep-05

Deposited amount Market value

181

160

At the close of September 2005, 89 per cent of the pension savers were on the credit side of their premium pension accounts. Pension savers’ time-weighted return, which shows the return on one invested krona, is however negative and about nine per cent. This means about 91 öre (SEK 0.91) remain of one average krona invested at the start. This does however not consider that returns have been more favourable when the account’s balance was the greatest. The capital-weighted return in the form of internal rate of return does consider this factor. The system’s internal rate of return has been positive since mid-year 2005 and was about 21 per cent on 30 September 2005. Internal rate of return can be compared with interest that would have been ascribed the current balance if the amount corresponding to earned pension rights had been deposited in a bank account instead of in the premium pension system.

Pension savers’ average outcome, 2000-2005, internal rate of return (internränta) and time-weighted return (tidsviktad avkastning)

Source: PPM

Pension savers’ management

A comparison with other pension systems reveals that the Swedish premium pension system has a large portion of active savers. In the first round of choice in 2000, two-thirds made an active choice and money for 33 per cent of collective amount was invested in Pre-

-50% -40% -30% -20% -10%

0% 10% 20% 30%

dec-00 apr-01 aug-01 dec-01 apr-02 aug-02 dec-02 apr-03 aug-03 dec-03 apr-04 aug-04 dec-04 apr-05 aug-05

Internränta

Tidsviktad avkastning

miesparfonden. The level of activity in the system has however dropped over time.

Share of first-time choosers that invested in Premiesparfonden

2000 2001 2002 2003 2004 2005 33 % 72.4 % 85.9 % 91.7 % 90.6 % 92 %

Source: PPM

Both pension savers with money in the Premiesparfonden and those in the fund market have to a large extent refrained from changing their choices. There is however a tendency for greater activity. During 2004, almost 6 per cent of the pension savers had switched funds. At the close of April 2005, a total of 12 per cent of the pension savers had switched funds at least once. The number of fund changes is increasing which to a certain extent is influenced by the occurrence of advisory firms that continuously switch funds for pension savers.

Pension savers have primarily invested in shares. Up until 2003, those that made active choices invested almost three-quarters of their pension capital in share funds. Among those savers that made a choice, the risk profile in the strategic distribution of assets as of the 2003 election has changed in respect to the distribution between interest and shares. Savers have gone from a 90/10 per cent distribution between shares and interest respectively to a 70/30 per cent distribution respectively. The transition to a greater share of interest-bearing investments among first-time-choosers occurred a few years after the negative stock market trend began and in conjunction with again rising share prices.

The allocation between shares and interest at an aggregated level does not however reflect the entire distribution at individual levels. Over half of the first-time choosers chose to only invest in interest or shares. Over 20 percent of the first-time choosers in 2005 chose only interest-bearing funds. Among these, more than two-thirds chose only long-term interests and about one-fifth only short-term interests.

Distribution of portion in shares at individual level, first-time choosers 2005

Source: PPM

An analysis of which decision-making criteria pension savers use reveals that criteria such as past returns and fees are relevant. In the first round of fund choice, 44 per cent that chose their own portfolios stated they did so based on the funds’ earlier returns. Comparable figures for the following years (2001-2004) are around 30 per cent. At the same time, many pension savers stated they chose funds based on low fees; 46 per cent in the first round and just over an average of 30 per cent the following years. An analysis performed by PPM of the choices made by first-time-choosers in 2005 shows that pension savers consider both the funds’ returns and fees when selecting funds within a specific category.

However, analyses also reveal signs that simple decision-making rules apply when pension savers distribute their premium pension money between various funds – such as equally distributing money between the possible categories.

It can be difficult for pension savers to evaluate various fund managers. Subsequently, pension savers have a tendency to choose well know fund companies, which can for instance mean that domestic fund companies are chosen ahead of foreign fund companies and fund companies that have an established brand name are selected ahead of fund companies with a weaker brand name. PPM

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%

0% 0-10 % 11-20 % 21-30 % 31-40 % 41-50 % 51-60 % 61-70 % 71-80 % 81-90 % 91-99 % 100%

Portion in shares

Proportion

Men Women

has compared the popularity of Swedish and foreign fund companies and notes that only about 8 per cent of the total capital is invested in funds managed by foreign fund companies. At the same time, the analysis shows funds managed by Swedish fund companies on an average to a greater extent show lower growth compared with the relevant index than foreign fund companies’ funds.

Lack of knowledge and participation

According to a survey presented by Demoskop in April 2005, only 6 per cent fully agree with the statement that they have sufficient knowledge to manage their premium pension savings. A further 11 per cent rate themselves a 4 on a scale of 1-5. More than the majority (52 per cent) state they have far from sufficient knowledge to handle their premium pension, while 3 of 10 rate themselves in the middle, indicating they are not satisfied with their knowledge and would like to know more to feel secure in handling their premium pension.

Pension savers’ perceived knowledge “I have sufficient knowledge to handle my premium pension savings.”

Source: Demoskop 2005. 5=Agree completely 3=Don’t know 1= Disagree completely

In a comparison with other systems, the Swedish premium pension system has a high portion of active savers. Increasingly fewer firsttime-choosers tend today to make an active choice. This need not be a problem in itself but instead confirms the situation in an international perspective. Many factors indicate a low interest in and insufficient knowledge about pension issues among first-time choosers in general and young people in particular.

Evaluation of the premium pension system’s costs

The average investment management fee for the funds in the premium pension system (including Premiesparfonden) is currently 0.39 per cent of the managed assets after rebate. Costs for PPM’s administration (PPM fee) in 2005 correspond to a fee of 0.22 per cent. At present, the collective withdrawal for fees for the average saver is just over 0.6 per cent of the managed assets. Administration fees as a portion of the managed assets will drop over time as the assets in the system grow and the cost levels for PPM’s activities stabilise. In the same way, average investment management fees can be expected to drop in time. The combined annual withdrawal for fees in relation to managed assets is expected to fall to about 0.3 per cent in 2020, of which 0.25 can be attributed to investment management fees and 0.05 to PPM’s administration costs.

Forecast of fees in the premium pension system

Source: PPM

An international comparison shows that withdrawal for fees from savers in the premium pension system is low overall. The assessment is based on a comparison of, in part the system’s withdrawal of fees from future pension and, in part the system’s fees in relation to managed assets. However, there are systems that rank even better.

0,00% 0,10% 0,20% 0,30% 0,40% 0,50% 0,60% 0,70%

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

year

Fee

PPM fee

Average management fee after rebate

Total fee

Relation between total fees and assets in various systems

Source: Whitehouse (2001), James (2005) and ATP

Portion of fees withdrawn from future pension

Source: Whitehouse (2001), James (2005) and the committee’s own calculations

0%

1%

2%

3%

4%

Poland Argentina

Mexico

Australia: "master trust"

UK - "personal"

Chile

UK - "stakeholder"

Australia: "industry-wide"

UK: "personal"

Australia: "corporate" Premium pension 2005

Denmark: selvValg Denmark: medValg

Premium pension 2020

Denmark: atpValg

USA: TSP

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35%

Australia-"master trust"

UK - "personal"

Argentina

Mexico

UK - "stakeholder"

Poland

Denmark: selvValg Denmark: medValg

Chile

Australia -"corporate"

Premium pension

Australia-"industry-wide"

Denmark: atpValg

USA-TSP

There are several different ways of organising a funded pension system. One alternative is that the state acts on the institutional market and procures the management for all pension savers at wholesale prices with quantity discounts. Pension savers then select a risk level (asset allocation) but not a manager. The other extreme is that pension savers each individually select investment funds at consumer prices and without quantity discounts.

The premium pension system is somewhere in the middle. PPM serves as a clearinghouse where pension savers and participating fund managers meet. Pension savers choose the managed investment funds but PPM is the owner of the fund units. Since PPM is the only owner of the funds in the system, PPM is in a position to demand a quantity discount from the participating fund managers.

The international comparison between the premium pension system and other systems with individual accounts shows the premium pension system has low costs, even when compared with systems that provide more limited freedom of choice in respect to investment alternatives. At the same time, the comparison shows there are systems with more limited freedom of choice and therefore lower costs compared with the premium pension system. With the price reduction model adopted by PPM, the fee after rebate that PPM pays on the fund market resembles the possible wholesale price. The premium pension system’s discount model therefore fills a central function as a cost-limiting measure. This model is designed in such a way to give pension savers a reasonable share of the profits from the economies of scale in investment management, which is a prerequisite if the system is to be considered cost-effective in international comparisons in the future.

Design of the premium pension system

The premium pension system is said to consist of two parts: the information pension savers require for their investment choice and the system’s investment alternatives, i.e. the funds participating in the system. Pension savers face as first-time choosers a choice between Premiesparfonden (the default alternative) and the funds available on the PPM fund market. The participating funds in the system guarantee a certain diversification and facilitate the pension savers’ situation to the extent that it is not necessary to choose between individual securities on the financial market.

Present premium pension system

Based on their knowledge and participation, pension savers can be divided into three different groups that each constitutes the primary target group for one of the following management solutions:

1. Pension savers that feel they have neither the knowledge nor the commitment to design and manage their own fund portfolio are the primary target group for Premiesparfonden (the system’s default alternative).

2. Pension saves that feel they have the commitment to design and manage their own fund portfolio but insufficient knowledge to do so are the primary target group for choosing and switching funds on the PPM fund market but with guidance.

3. Pension savers that feel they have sufficient knowledge and commitment to design and manage their own fund portfolio are the primary target group for choosing and switching funds on the PPM fund market without guidance.

The premium pension system can be analysed from this division. The system provides two choices in the initial phase – to actively choose funds on the PPM fund market, or to consciously or

Capital market

Premiesparfonden

PPM fund

market

Informatíon

Product

unconsciously refrain from making a choice with the consequence that premium pension money is instead invested in the Premiesparfonden.

As is evident, the fund market’s primary target group (target group 3) should be pension savers that feel they are knowledgeable and committed. Premiesparfonden should therefore presently fulfil the remaining investors’ needs (target groups 1 and 2), a considerable target group. We see that these investors probably have differrent needs depending on their level of knowledge and commitment in respect to managing their premium pension savings.

The committee is of the opinion that sufficient consideration has not been given to the need for decision-making support evident in target group 2, which is comprised of pension savers that feel they have the commitment to design and manage their own fund portfolio but that they lack sufficient knowledge. The situation for this group can be alleviated by providing in-depth decision-making support for managing premium pension money.

Draft for a future premium pension system

Capital market

Default alternative PPM fund

market

with guidance PPM fund

market without guidance

Informatíon

Guidance

Product

The premium pension system’s default alternative

The premium pension system’s default alternative should have a generation fund profile, which means risk levels decline as the pension saver gets older. The entire collective general pension, including income and guarantee pension, should be considered when risk levels are determined in the default alternative. The default alternative should be an active choice option.

As a result of this proposal, Sjunde AP-fonden has been commissioned to set up the funds needed to cost-effectively manage the money and so investments can be adjusted to pension savers’ ages. Premievalsfonden should be shut down and the money managed in the fund transferred to funds as decided by Sjunde AP-fonden.

The low-risk management demand for Premiesparfonden should be replaced with a prudent person principle for Sjunde AP-fondens’ activities. An investment decision cannot be considered nonprudent in itself. The prudent person principle is not result oriented but more a quality specification concerning the processes that precede the investment decisions made. Furthermore, the Swedish Financial Supervisory Authority is not responsible for ensuring the Sjunde AP-fonden complies with the prudent person principle. This is an issue that should instead be addressed when the government annually is evaluating AP-fondens’ activities.

PPM should in its traditional life insurance operations have the option to invest in funds on the market and in Sjunde AP-fonden’s funds. Sjunde AP-fonden should not be able to provide its services other than to the Premium Pension System.

Limitations regarding Sjunde AP-fonden’s use of voting rights should be revoked. Current limitations in which Sjunde AP-fonden may own a maximum 5 per cent of the votes in an individual company should be revoked. Instead, we propose the same influence limitations that apply for investment funds in general should apply.

Range of funds in the Premium Pension System

The range of funds in the system has increased heavily since the start. In the first round of fund choice in 2000, over 450 funds were registered in the system. At the close of September 2005, about 82 managers had registered 705 funds in the system. Each fund man-

ager had an average of 8.6 funds registered and the fund manager with the most funds had 36 funds registered.

The committee feels there should be a range of funds that provide a good return after investment fees and rebate. While it is in principle impossible to comment in advance on the funds’ returns, fund investment fees are set in advance. This means it is possible to influence the investment fees. A reasonable objective for PPM is therefore to keep the investment fees in the system at a low level.

One basis for the committee’s assessment has been that PPM will receive tools that mean the range of funds can be reduced to about 100-200 funds. This is not an absolute objective, more an interval based on to what extent pension savers chose to use the range of funds. The interval can subsequently change over time. The balance between costs and freedom of choice should be left to PPM. It is however important that the government emphasise to the authority the prerequisites for a good premium pension and the importance of keeping down costs.

The committee is of the opinion that changes that need to be made should be made gradually. It is difficult to assess in advance the effect each measure will have on the range of funds. Naturally, it is even more difficult to judge the effects of a combination of different measures. The committee feels PPM should already now use the tools the authority has at its disposal to influence the range of funds.

According to the committee’s directives, the committee is also to consider the risk for systematically poor outcomes. The assignment does not refer to the risk for poor outcomes. Subsequently, the committee does not consider it a solution to exclude investment alternatives solely on the basis that they are expected to display a wide spread of returns over time. In addition, it is very possible that funds classified today as relatively high-risk funds will be reclassified in the future. The committee’s basic stand is that a fund category or type of fund cannot in itself be considered unnecessary or impractical in a well compiled portfolio for pension investments. To reduce the risk of systematically poor outcomes one solution might be to develop a better decision-making support to help pension savers evaluate their choices instead of excluding certain categories of funds.

PPM’s tools to influence the range of funds

PPM has set a limit in which a fund manager may register maximum 25 funds with the authority. However, when several such fund managers make up the same management group, the group’s combined fund managers may register a combined maximum of 50 funds. The committee feels it should be considered if the current limits should be changed back to the number of funds that were permitted when the system was introduced (10 and 15 funds respectively). A family of generation funds should be counted as one fund.

In the capacity of investor PPM demands a rebate on the fund investment fee that pension savers pay. The discount is motivated by the fact that PPM carries a significant portion of such costs that otherwise would fall on the fund company, including distribution and customer service costs. The primary purpose of the discount is to ensure that pension savers receive a reasonable share of the benefits of economies of scale in investment management. According to the committee, PPM should take steps to a greater extent transfer amounts to the pension savers which otherwise will become profits in the fund companies. The committee feels that PPM should continuously review the price-reduction model so it not only generates low investment costs as above but also an attractive selection of funds for the investors. In addition, it might be worth considering a differentiation of rebates for different fund categories, such as share funds and interest-bearing funds.

According to the committee, PPM should use the option already available to extract a registration fee. Such a fee can be used to limit the influx of new funds.

New tools to influence the range of funds

PPM should be able to extract an annual feel for each fund registered with the authority.

It should be possible to introduce the option of setting a time limit within which a fund should achieve a certain market share in the system. Funds that cannot meet the time limit would subsequently be excluded from the selection.

Information to pension savers

PPM’s communication and information efforts during the first round of choice in 2000 must be considered very successful since one of the principal objectives was to achieve as many active choosers as possible. At the same time the result is not completely uncontroversial. It cannot be ignored that the campaign was very deliberate in its message to encourage savers to make a choice. In respect to providing decision-making support for pension savers in making their first premium pension selection, the success rate was more limited. As an object of comparison, the campaign has its limitations when the following years’ initiatives are to be evaluated.

Despite the relatively extensive information activities conducted by the responsible authorities during the years after the first round of choice, conducted surveys indicate that many pension savers have not yet really understood what the old-age pension scheme means or how they can handle their own premium pension investments. While difficult to evaluate the information incentives, the results indicate there is a need for a different type of information and guidance than PPM provides today. Against this background, it is questionable if PPM’s opportunities to fulfil its information assignment was realistic and if it suits the purpose to continue to divide the responsibility for information incentives among two authorities; PPM and The Swedish Social Insurance Agency (Försäkringskassan) that administer the guarantee and income pension system.

Alongside individual account-related information, PPM’s continued information assignment should be to provide generally prepared information that give pension savers a blanket perspective for old-age pension and that explains the ramification of the pension saver being financially in charge of his/her investments. The overall purpose of the information assignment should be to inform pension savers about what decision-making support is available within the scheme to help them manage their premium pension. This means providing information about the old-age pension scheme’s design and the options the premium pension system provides to influence individual pension.

Need for guidance

PPM should ensure that pension savers have access to guidance in form of decision-making support to facilitate management of premium pension savings and reduce the risk of systematically poor outcomes.

All pension savers should have access to decision-making support. A reasonable solution would be that pension savers who want to refrain from all or some guidance can do so by actively cancelling the process. It may suffice for some savers to receive help in choosing which fund type to invest their premium pension money in before choosing freely on the fund market. Other pension savers may require additional help in deciding their risk profile and a proposal for distributing their assets. Pension savers that elect to be guided throughout the process should be presented with a limited selection of broad, cost-effective funds, which means they are guided to a highly diversified fund portfolio managed at low fees. Choosing a good, active manager is difficult and requires considerable effort from the pension saver. The committee proposes therefore that pension savers receive decision-making support when selecting the actual fund.

To facilitate pension savers’ management, their situation in making a choice should be made easier and they should also receive help in evaluating the choices they make. The committee feels that the issue of pension savers’ opportunities to evaluate their choices has not been sufficiently prioritised so far. Guidance in this aspect should contain reference objects that pension savers can use to evaluate their earlier choices with, so-called comparative norms. It should also be possible to inform pension savers if the development of the value of their accounts has been considerably less than that of some relevant index, so called wake-up calls.

Questions about PPM’s annuity

In the long run, PPM should give pension savers the possibility to gradually switch from the unit-linked insurance to a life annuity. This option should be available starting the month the pension saver turns 61. It is too early to now introduce the possibility for pension savers to gradually switch to annuity but PPM should make this change when motivated by demand and costs. PPM

should instead provide and inform about alternatives that allow pension savers to even out the risk of their investments toward the close of their savings period. The committee proposes that it eventually be possible for pension savers to switch between the different insurance forms.

The committee does however feel that the government should appoint a special investigator to examine the conditions for dismantling PPM’s annuity activities. In practice this means there is a guarantee to premium pension savers that risks impacting on the government budget although the premium pension scheme is supposed to be autonomous. From this perspective the annuity can be described as an anomaly in the pension scheme. The investigator’s assignment should also include the forms for carrying out the actual dismantling of PPM’s annuity. In addition, a structure should be considered where such products are supplied by private life-insurance companies.

Until further notice, PPM’s annuity activities will remain intact. The committee therefore wants to emphasise the importance of keeping the guarantee to pension savers that the annuity entails at a low level. One possible option that the government should consider is to review the current product regulations for PPM’s annuity.

Administration of the old-age pension scheme

The problems that exist within the pension administration would to all extents be resolved by making an independent, separate authority responsible for pension administration. Without presenting a detailed proposal, the committee therefore suggests that a separate and independent pension authority be set up to handle pension administration.