Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet

Regeringen beslutade den 23 juli 2020 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att föreslå alternativa lösningar för ökade möjligheter för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommunala avfall. Den tidigare generaldirektören Ethel Forsberg förordnades som särskild utredare den 23 juli 2020.

Som experter att biträda utredaren förordnades den 4 november 2020 den näringspolitiskt ansvarige Martin Andersson, ämnesrådet Charlotta Broman, experten Fredrik Bäck, experten Ann Christiansson, ämnesrådet Tomas Gärdström, den verkställande direktören Viveke Ihd, chefsjuristen Sven Lundgren, juristen Anna Sandborgh, handläggaren Henrik Sandström och kanslirådet Linn Åkesson.

Som sekreterare och jurist anställdes Stefan Rubenson från och med 1 september 2020. Från samma datum anställdes som huvudsekreterare Anne-Marie Johansson. Carl Zide har som fristående konsult bistått utredningen med bland annat insamling och analys av data. Mariell Juhlin har som fristående konsult bistått utredningen i den ekonomiska konsekvensanalysen.

Utredningen, som har tagit namnet Utredningen om verksamheters kommunala avfall, överlämnar härmed betänkandet Äga avfall

– en del av den cirkulära ekonomin (SOU 2021:24).

Utredningens uppdrag är därmed slutfört.

Stockholm i april 2021

Ethel Forsberg

/Stefan Rubenson Anne-Marie Johansson

• Sida 5
•  Original

• Sida 6
•  Original

Sammanfattning

Vårt uppdrag

Utredningen har undersökt alternativa lösningar för hur yrkesmässiga verksamheter ska få ökad möjlighet att ta hand om sitt kommunala avfall. I dag har kommunerna, med vissa undantag, monopol på att samla in och behandla kommunalt avfall från både hushåll och verksamheter. Våra förslag till lösningar möjliggör nya modeller och metoder för en cirkulär ekonomi.

I vårt uppdrag har ingått att utreda vidare det förslag till frival som regeringen tidigare har presenterat. Frival innebär att verksamheterna kan välja att hantera avfallet på annat sätt än att lämna det till kommunen. I vårt uppdrag ingick också att utreda utökade dispensmöjligheter beträffande verksamheternas kommunala avfall. Vi har även bedömt förslagens konsekvenser.

Det kommunala avfallet – definition, mängder och ursprung

Begreppet kommunalt avfall infördes i svensk lagstiftning den 1 augusti 2020. Vägledningar tas för närvarande fram inom EU och i Sverige men det nya begreppet har ännu inte prövats i svensk rätt. Det tidigare begreppet hushållsavfall har däremot varit föremål för en rad tvister och domstolsavgöranden.

Tidigare bedömningar om begreppet hushållsavfall har utgått från att avfallet är ett resultat av människors konsumtion, i enlighet med miljöbalkens förarbeten. Den avgränsning av det nya begreppet kommunalt avfall som bildar bakgrunden till Naturvårdsverkets aviserade vägledning utgår främst från den uppdaterade vägledning som EU publicerade i oktober 2020 samt senaste ändringen av avfallsdirektivet

• Sida 13
•  Original

(EU 2018/851). Vilka fraktioner och rester som ska klassificeras som kommunalt avfall avgörs utifrån de avfallskategorier som anges i bilaga 3 till avfallsförordningen (2020:614) samt EU-vägledningens tolkning av vad som ingår i respektive kategori.

Verksamheters kommunala avfall består bland annat av matrester, livsmedelsförpackningar, servetter, pappershanddukar och hygienartiklar. Avfallet uppstår ofta i lunchmatsalar och fikarum, och det hamnar ofta i papperskorgen i olika gemensamma utrymmen. Utredningen har fokuserat på det blandade restavfallet och det utsorterade matavfallet, eftersom dessa två fraktioner är de största mängderna avfall som kommunen samlar in i dag. De fraktionerna förväntas därmed vara de mest intressanta för verksamheterna att ta eget ansvar för vid ett frival.

Statistik över verksamheternas kommunala avfall saknas

Det finns ingen samlad statistik om vilken mängd kommunalt avfall som kan härledas från verksamheter. Skälet är att kommunerna samlar in kommunalt avfall både från hushåll och verksamheter på samma körtur, och avfallet körs sedan samlat till förbehandling eller behandling. Under 2019 samlade kommunerna in cirka 2,2 miljoner ton hushållsavfall dels i form av restavfall i säckar och kärl, dels i form av matavfall. Den största andelen av hushållsavfallet kom från just hushållen men cirka 490 000 ton beräknades komma från privata och offentliga verksamheter, varav det utsorterade matavfallet utgjorde drygt 100 000 ton. Kommunalt avfall från verksamheter beräknas utgöra nästan 1,5 procent av allt avfall i Sverige 2019 om man inte räknar med gruvavfallet.

Den största mängden kommunalt avfall från verksamheter kommer i dag från restauranger och hotell men en stor andel uppstår även i offentliga verksamheter, till exempel i skolor och förskolor samt inom vård och omsorg. En betydande del av det kommunala avfallet uppstår därutöver på kontor, i industrier och i butiker.

Kommunalt avfall från livsmedelsbutiker och restaurangkök hanteras i dag som verksamhetsavfall men det kan behöva klassas om med anledning av det nya begreppet kommunalt avfall. Här rör det sig om cirka 300 000 ton avfall från livsmedelsbutiker och en mindre mängd från restaurangkök.

• Sida 14
•  Original

Bristen på mer heltäckande statistik har inneburit att vi fått göra en del antaganden. Dessa har vi kunnat göra med god grund i detaljerad statistik från Göteborgs Stad som tillämpar viktbaserad taxa.

En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall

Utredningen har granskat hur Danmark, Finland och Norge lagstiftat och organiserat insamling och behandling av verksamheternas kommunala avfall. De flesta förändringar i dessa länder skedde för 10–15 år sedan, och ändringarna har i första hand tillkommit för att öka konkurrensen. Företagen har önskat att affärsmässiga betingelser ska styra valet av transportör, vilket har lett till att länderna helt eller delvis har lämnat det kommunala monopolet för verksamheternas kommunala avfall. Förändringarna har alltså inte primärt varit miljömässigt motiverade eller syftat till att främja den cirkulära ekonomin, även om detta är effekter länderna hoppas kunna se på sikt. Även om de olika länderna har olika utgångspunkter har deras erfarenheter varit värdefulla för arbetet med vår utredning.

Våra överväganden och förslag

Utredningen föreslår att miljöbalken, avfallsförordningen respektive miljösanktionsförordningen ändras så att de verksamheter som har ett avfallsabonnemang hos kommunen från och med 1 januari 2022 ska ha har möjlighet till frival för transport och hantering av sitt kommunala avfall. Utredningen lägger också fram ett förslag till utökad dispensmöjlighet.

Avfallsabonnenterna ska kunna välja transport och hantering

Kommunerna ska alltjämt ha grundansvaret för kommunalt avfall som har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet. Men verksamheterna ska ges möjlighet att lämna den kommunala hanteringen och själva bestämma över transport och behandling av sitt avfall. Detta framgår av utredningens förslag till ändringar av avfallsförordningen.

• Sida 15
•  Original

Det är alltså avfallsabonnenterna som ska ha möjlighet att välja frival. En ordning där andra avfallsproducenter kan välja frival skulle däremot kunna riskera en oklar ansvarsfördelning inom fastigheterna, särskilt om man delar avfallsutrymme. I värsta fall skulle detta kunna leda till en oönskad nedskräpning om ingen vill kännas vid avfallet.

En anmälan om frival omfattar i princip både transport och behandling av avfallet och ett frival bör inte omgärdas av krav på närmare angivna förutsättningar eller kriterier för verksamheterna; den verksamhetsutövare som vill nyttja möjligheten till frival ska kunna välja detta utan att belasta den kommunala förvaltningen med en omständlig och kostnadskrävande förhandsprövning eftersom en sådan ordning skulle tynga systemet.

Anmälan om frival görs till kommunen sex veckor innan frivalet ska börja tillämpas. Verksamheten ska kunna uppvisa ett kontrakt där det framgår att man anlitar en yrkesverksam avfallsentreprenör och att de som transporterar och behandlar avfallet årligen ska rapportera in uppgifter om hanteringen till sin kommun. Abonnenten bör i god tid innan tillämpningen av frivalet inleds ha fått en bekräftelse från kommunen.

Eftersom vi beräknar att frivalet inte i någon större utsträckning kommer att påverka mängderna avfall som i dag transporteras i kommunal regi, anser vi det tillräckligt med angiven tidsram. Tillsynsmyndigheten ska kunna återkalla en registrering om frival.

Den ordning vi föreslår innebär att en del av kommunens skyldigheter att lämna de uppgifter som behövs för statistikändamål med mera övergår till dem som hanterar avfallet, vilket föranleder ett tillägg i 7 kap. avfallsförordningen (2020:614). Således ska den som samlar in kommunalt avfall som omfattas av frival senast den 31 mars varje år lämna uppgifter om föregående kalenderår till kommunen om vem som lämnat avfallet samt avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilo. Vidare ska den som yrkesmässigt behandlar avfall som omfattas av frival enligt 7 kap. 2 c § avfallsförordningen (2020:614) senast den 31 mars varje år lämna uppgifter i samlad form om föregående kalenderår till kommunen med uppgifter om behandlat avfall vad gäller – avfallets vikt i kilo – den plats där avfallet har behandlats – de behandlingsmetoder som har använts

• Sida 16
•  Original

– antal kilo produkter och material som har upphört att vara avfall

efter att ha förberetts för återanvändning, materialåtervunnits eller återvunnits på annat sätt.

Att inte i tid lämna föreskrivna uppgifter ska föranleda sanktionsavgift enligt de tillägg vi föreslår i 11 kap. miljösanktionsförordningen.

Ett alternativ är möjlighet till utökad dispens för vissa avfallsslag

Som ett alternativ till frival lägger utredningen fram ett förslag till nya dispensregler. Vi har valt att föreslå en dispensgrund som är reserverad för verksamheter.

Det avfallsslag eller den avfallsfraktion som en verksamhet söker dispens för ska på ett övergripande sätt syfta till ökad hållbarhet, lokalt, regionalt eller nationellt. Vi föreställer oss att en dispens ska sikta mot att minska mängden avfall eller främja hushållningen med råvaror och energi, och en dispensansökan ska redovisa en genomtänkt idé för hur detta ska åstadkommas.

Samlat bör en beviljad dispens leda till att avfallet tas om hand bättre än vad som vore fallet utifrån det förfarande som kommunen kan erbjuda. Dispensen ska alltså ses som ett verktyg för att åstadkomma ökad hållbarhet.

Konsekvenser av att införa ett frival

Utredningen uppskattar att cirka 130 000 ton av verksamheternas kommunala avfall (cirka 27 procent) kommer att hanteras av verksamheternas valda utförare i stället för av kommunernas utförare vid införandet av ett frival.

Påverkan på verksamheterna

Utredningen uppskattar att drygt 7 000 verksamheter kommer att byta till privat avfallsinsamling inom 5 år medan cirka 160 000 av dagens avfallsabonnenter kommer att fortsätta hantera sitt avfall i kommunens regi. Frival kommer troligen främst att användas i stor-

• Sida 17
•  Original

stadskommuner, i tätortskommuner och i storstadsnära kommuner, eftersom nästan 80 procent av det kommunala avfallet genereras i sådana kommuner. Eftersom de flesta företag i Sverige är små (96 procent har färre än 10 anställda), ofta har mindre mängd kommunalt avfall och därmed betalar en relativt låg avfallstaxa, bedömer vi att de allra flesta små verksamheter kommer fortsätta att använda kommunens service. Det finns inga andra hinder, som vi ser det, för vilken verksamhet som helst att anmäla en registrering om frival, förutom en viss administrativ avgift som kommunerna kommer ta ut för att administrera anmälan om frival, samt kostnader förknippade med tillsyn. Av de lite större privata verksamheterna, med 50 och fler anställda, uppskattar vi att drygt hälften av dem kommer att byta till en privat avfallsinsamlare.

Ett frival skulle ge privata avfallsinsamlare möjlighet att specialisera sig och erbjuda nya insamlingslösningar. Avfallsproducenter efterlyser exempelvis bättre möjligheter att få statistik över sitt avfall från insamlarna, vilket kräver att avfallet vägs.

Påverkan på kommunernas avfallsinsamling

Införandet av ett frival kommer utifrån utredningens beräkningar att minska omsättningen för kommunernas insamling av restavfall och matavfall från hushåll och verksamheter med cirka 7 procent. Kommunernas intäkter från verksamheters abonnemang för insamling av restavfall och matavfall kommer att minska med 25 procent i genomsnitt, enligt utredningens uppskattningar.

Påverkan på tillsyn, kontroll och information

Kommunernas miljö- och hälsotillsyn kommer att kunna förstärkas genom tillsynsavgifter från verksamheter som anmäler om frival. Eftersom tillsynen till stor del är avgiftsfinansierad kommer de nya tillsynsavgifterna kunna bidra till utökad tillsyn på ett område som är eftersatt och svårt att tillsyna på grund av att många aktörer ofta är aktiva i flera kommuner. Tillsyn är också en viktig grund för att marknadsekonomi ska fungera. I dag är kommunernas tillsyn på avfallsområdet ofta begränsad till klagomål och till farligt avfall.

• Sida 18
•  Original

När utredningen beräknar konsekvenserna av frival som även omfattar livsmedelsbutiker och restaurangkök blir antalet registreringar till kommunen dubblerat – från cirka 7 000 till cirka 14 000. Detta beror på att vi förutsätter att de flesta dagligvarubutiker som i dag har en egen hantering av kommunalt avfall önskar fortsätta att göra detta. Dessutom tror vi att en andel av restaurangerna kommer anmäla frival bland annat för förbrukade frityroljor, eftersom de har ett värde på marknaden.

Vi föreslår att frivalet omgärdas med möjligheter för samhället att kunna kontrollera att frivalsaktörerna uppfyller regelverken, som att arbeta förebyggande och i enlighet med avfallshierarkin i miljöbalken. En viktig förutsättning är ett årligt rapporteringskrav till kommunen från dem som samlar in och behandlar avfallet. Även konkurrensen gynnas av en god tillgång till information om avfallets beskaffenhet och volym.

Förutom att tillgängliga data om avfallshanteringen ger ett underlag för tillsynen ger de möjlighet för kunder och medborgare att jämföra olika verksamheters avfallshantering. Rapporteringen ger även ett underlag till den statistik som behövs för Naturvårdsverkets rapportering till EU.

Uppgifter för Naturvårdsverket

Naturvårdsverket bör med fördel ta fram nationella riktlinjer för hur anmälningar om frival, rapportering och tillsyn ska bedrivas, för att få en nationell samordning och undvika parallellt arbete i kommunerna. Utredningen utgår från att nationellt enhetliga digitala lösningar för anmälan och rapportering kan spara mycket tid för både kommuner och verksamheter, och vi ser digitala lösningar och utökad information som viktiga förutsättningar för att frivalet ska fungera effektivt för verksamheter och kommuner.

Påverkan på regionerna

Utredningen bedömer att påverkan på regionerna blir liten, men eftersom även offentliga verksamheter kan söka frival skulle exempelvis kommunalt avfall från sjukhus kunna bli föremål för frival. Även utförare av allmänna kommunikationer i ett län skulle kunna

• Sida 19
•  Original

anlita ett insamlingsföretag som tar hand om avfallet i flera kommuner.

Påverkan på privatpersoner

Kommunerna lyfter farhågan att frivalet kan komma att leda till högre taxor för de mindre företagen och för hushållen. Någon sådan effekt har inte kunnat ses i Finland, Norge eller Danmark efter att de länderna minskat kommunernas ansvar för kommunalt avfall. Utredningen bedömer att en viss justering ändå kan bli aktuellt i kommunernas avfallstaxa, men förändringen med ett frival bedömer vi som liten jämfört med andra beslutade och planerade förändringar som till exempel den kommande fastighetsnära insamlingen.

Påverkan på brottsligheten

Det finns inte några tecken på att brottsligheten skulle öka med anledning av frivalet. Utredningen baserar denna bedömning bland annat på erfarenheter från Finland, Norge och Danmark.

Påverkan på miljön

Plockanalyser, där man analyserar vad en soppåse innehåller, visar att upp till 80 procent av restavfallet består av fraktioner som går att sortera ut och återvinna som till exempel mat, papper och plast. Utredningen bedömer att fler fraktioner måste sorteras ut än i dag, helst med sorteringskrav på nationell nivå. Dessa fraktioner måste dessutom hållas åtskilda för att större och renare flöden för materialåtervinning ska bli tillgängliga. I jämförelse med hushållens kommunala avfall förväntas verksamheternas avfall dock vara enklare att sortera samt bestå av större flöden. Det kan därmed vara en fördel att hålla detta avfall åtskilt från hushållens restavfall.

Frivalet kommer att underlätta för avfallsproducenter att anpassa sin insamling och hantering av avfall utifrån verksamheternas behov och krav. Det kommer samtidigt skapa incitament för att öka materialåtervinningen eftersom vissa fraktioner, till exempel pappers- och

• Sida 20
•  Original

plastavfall, har ett positivt värde jämfört med att förbränna avfallet, som innebär en kostnad för avfallsproducenten.

Ett frival kan minska avfallsproducenternas kostnader med cirka 85 miljoner per år om utsorteringen och materialåtervinningen ökar med tio procent efter en period på 5 år. Samtidigt skulle utsläppen av växthusgaser minska med cirka 5 300 ton koldioxidekvivalenter.

De allra största miljöeffekterna uppstår om avfall kan undvikas och förebyggas, och möjligheten till frival förenklar även för cirkulära affärsmodeller där verksamheter vill lämna kommunalt avfall i form av förbrukade varor, exempelvis vissa möbler, till andra företag.

Påverkan på transporterna

Det finns ingen forskning som visar att antalet transporter kommer att öka om avfallsproducenter i och med frivalet får möjlighet att samordna restavfallet och matavfallet med producentansvarsfraktioner och övrigt verksamhetsavfall. Beräkningar från Trafikanalys visar att transporterna av allt kommunalt avfall utgör en liten andel (1,2 procent) av alla transporter i Sverige. Transporterna av det kommunala avfallet från verksamheter som beräknas gå över till frival, utgör därmed 0,09 procent av transporterna i Sverige. En ökad grad av materialåtervinning kommer att öka behovet av transporter men innebär stora klimatbesparingar i jämförelse med energiåtervinning.

Påverkan på förbränningsanläggningarna

Den avfallsmängd som beräknas flyttas från kommunerna till privata avfallsbolag utgör cirka 0,5 procent av bränslemixen i förbränningsanläggningarna i Sverige. De privata företagen kommer dock även fortsättningsvis vara beroende av kommunernas förbränningskapacitet, eftersom 72 procent av förbränningskapaciteten ägs av stat och kommun. Förändringen beräknas därmed inte påverka värmekraftverken. Däremot kommer anläggningarna att behöva rapportera årligen om hur verksamheters avfall hanterats, vilket innebär en mindre men ny kostnad.

• Sida 21
•  Original

Påverkan på regeltolkning

Kommunerna, avfallsproducenterna, insamlarna och behandlarna, beskriver de ständiga tvisterna om gränsdragningar som ett hinder för långsiktiga investeringar för en cirkulär ekonomi. Genom att öppna för frival ges möjlighet att undvika oenighet vid tolkningen av begreppet kommunalt avfall.

Samhällsekonomiska effekter

Insamling av kommunalt avfall från verksamheter kommer vid ett frival att överföras från kommunernas utförare till ett värde av 800 miljoner kronor per år. Avfallsproducenternas kostnader för insamling av kommunalt avfall kommer att minska med cirka 85 miljoner kronor per år på grund av konkurrens, serviceanpassning och ökad källsortering. Den kommunala tillsynen kommer tillföras 10 till 20 miljoner kronor varje år i tillsynsavgifter.

En utökad dispens skulle ge begränsad effekt

Enligt utredningens beräkningar kommer färre verksamheter vara intresserade av att söka dispens än av att använda frival, eftersom dispenser ställer större krav och innebär mer arbete. Dessutom är en dispensprövning förknippad med osäkerhet om utfallet.

Om utökad dispens väljs som alternativ skulle endast cirka 300 verksamheter och cirka 30 000 ton avfall att byta till privat avfallsinsamling enligt våra beräkningar, och utifrån de mindre avfallsvolymer som förväntas bli aktuella för en dispens än för frival skulle därmed en mindre mängd avfall sorteras ut till materialåtervinning. Om livsmedelsbutiker och restaurangkök räknas in blir enbart kostnaden för dispensansökningar cirka 90 miljoner kronor högre jämfört med kostnaderna för frivalsanmälningarna.

• Sida 22
•  Original

Ett frival kan bidra till cirkulär ekonomi

Det finns många mål och strategier på området cirkulär ekonomi, och nödvändigheten av att hushålla bättre med samhällets resurser och sluta kretsloppen har konstaterats under decennier tillbaka. Övergången till en cirkulär ekonomi beräknas ge stora ekonomiska och miljömässiga fördelar i form av lägre kostnader, ökad sysselsättning, mindre resursförbrukning och lägre klimatutsläpp. Forskning framhåller dock att förutsättningarna för en fungerande cirkulär ekonomi, liksom för en linjär ekonomi, behöver innehålla beståndsdelar i form av äganderätt, tydligt regelverk och konkurrens.

Eftersom ett stort ansvar ligger på verksamheterna att hitta lösningar för att förbygga avfall och avfallets hantering är det viktigt att undanröja hinder så att dessa kan jobba långsiktigt med förbättringar, samt utveckla innovationer och affärsmodeller. Verksamheterna ser möjligheter i den cirkulära ekonomin och vill kunna äga sitt avfall, och det kommunala avfallet är en del i den helheten. Även om förändringen vid införande av ett frival kommer gå relativt långsamt och inte vara dramatiskt stor, bedömer utredningen att den är strategisk och principiellt viktig.

Vi bedömer att ett frival därmed kommer kunna förstärka verksamheternas incitament att skapa en cirkulär ekonomi.

• Sida 23
•  Original

• Sida 24
•  Original

Summary

Our remit

The inquiry has examined alternative solutions for giving commercial businesses greater opportunity to deal with their municipal waste. At present, the municipalities, with certain exceptions, have a monopoly in collecting and treating municipal waste from both households and businesses. Our proposed solutions enable new models and methods for a circular economy.

Our remit has included studying more closely the proposal for freedom to choose previously presented by the Swedish Government. Freedom to choose means that businesses can choose to manage their waste in a different way than handing it over to the municipality. Our remit also included studying expanded exemption options in relation to the municipal waste of businesses. We have also assessed the impact of the proposals.

Municipal waste – definition, volumes and origin

The term municipal waste was introduced into Swedish legislation on 1 August 2020. Guidance is currently being prepared in the EU and in Sweden, but the new term has not yet been tested in Swedish law. The former term household waste, on the other hand, has been the object of a number of disputes and court rulings.

Previous assessments of the term household waste have been based on the waste being a result of human consumption, in accordance with the preliminary works to the Environmental Code. The delimitation of the new term municipal waste forming the background to the Swedish Environmental Protection Agency’s forthcoming guidance is primarily based on the updated guidance published by the EU in October 2020 and the most recent amendment to the Waste

• Sida 25
•  Original

Directive (EU 2018/851). Which fractions and residues are to be classified as municipal waste is determined on the basis of the waste categories stated in Annex 3 to the Waste Ordinance (2020:614) and the interpretation of what is included in each category in the EU guidance.

The municipal waste of businesses consists, among other things, of leftover food, food packaging, napkins, paper towels and hygiene products. The waste often arises in dining rooms and breakout rooms, and it often ends up in the wastepaper bin in various common areas. The inquiry has focused on mixed general waste and separated food waste, as these two fractions account for the largest volumes of waste the municipalities collect today. These fractions are therefore expected to be of most interest for the businesses to take responsibility for under freedom to choose.

There is a lack of statistics on the municipal waste of businesses

There are no combined statistics on what volume of municipal waste may originate from businesses. This is because the municipalities collect the municipal waste from both households and businesses on the same route, and the waste is then taken as a whole for pretreatment or treatment. In 2019, the municipalities collected around 2.2 million tonnes of household waste, both in the form of general waste in bags and bins and in the form of food waste. The largest proportion of household waste came from households, but around 490 000 tonnes were estimated to come from private and public businesses, with separated food waste accounting for just over 100 000 tonnes. Municipal waste from businesses is estimated to have accounted for almost 1.5 percent of all waste in Sweden in 2019 unless mining waste is included.

At present, the largest volume of municipal waste from businesses comes from restaurants and hotels, but a large proportion also arises in the public sector, for example in schools and pre-schools and in health and social care. A significant portion of municipal waste additionally arises in offices, industry and the retail sector.

Municipal waste from food stores and restaurant kitchens today is handled as enterprise waste, but it may need to be reclassified due to the new term municipal waste. This concerns approximately

• Sida 26
•  Original

300 000 tonnes of waste from food stores and a smaller volume from restaurant kitchens.

The lack of comprehensive statistics has required us to make a number of assumptions. We have been able to do so on a solid basis using statistics from the City of Gothenburg, which applies weightbased waste tariffs.

A Nordic overview of the management of municipal waste

The inquiry has reviewed how Denmark, Finland and Norway have legislated and organised the collection and management of municipal waste from businesses. Most of the changes in these countries took place 10–15 years ago, and the changes have primarily been made to increase competition. Businesses have wanted commercial conditions to govern the choice of carrier, which has led to these countries completely or partially abandoning the municipal monopoly for the municipal waste of businesses. The changes have thus not primarily been environmentally motivated or intended to promote the circular economy, although these are effects that the countries hope to be able to observe in the longer term. Although the different countries have different starting points, their experience has been valuable to the work on our inquiry.

Our considerations and proposals

The inquiry proposes that the Environmental Code, the Waste Ordinance and the Environmental Sanctions Ordinance be amended so that those businesses that have a waste subscription with the municipality from 1 January 2022 will have freedom to choose transport and management of their municipal waste. The inquiry also presents a proposal for an expanded exemption option.

• Sida 27
•  Original

Waste subscribers would be able to choose transport and management of waste

The municipalities would continue to have core responsibility for municipal waste that has been produced during or in connection with commercial activity. Businesses would, however, be given the option of discontinuing municipal waste management and deciding for themselves on the transportation and management of their waste. This is set out in the inquiry’s proposals for amendments to the Waste Ordinance.

It is therefore the waste subscribers who would have the option of choosing freedom to choose. On the other hand, a scheme in which other waste producers can opt for freedom to choose might pose a risk of an unclear distribution of responsibility within properties, particularly if space for waste is shared. In the worst case, this might lead to undesirable littering if no one acknowledges ownership of the waste.

An application for freedom to choose in principle covers both transport and management of waste, and a freedom to choose should not be subject to requirements for more closely specified conditions or criteria to be met by the businesses; the operator wishing to make use of the option of freedom to choose would be able to opt for this without burdening the municipal administration with a lengthy and costly prior examination, as such a scheme would weigh the system down.

The application for freedom to choose would be made to the municipality six weeks before freedom to choose starts to be applied. The enterprise would have to be able to present a contract stating that a professional waste contractor has been engaged and that those who transport and treat the waste have to submit figures on their waste management to their municipality annually. The subscriber should have obtained confirmation from the municipality in good time before application of freedom to choose begins.

As we estimate that freedom to choose will not to any major extent affect the volumes of waste that are currently transported under municipal auspices, we consider the specified timeframe to be sufficient. It should be possible for the supervisory authority to revoke a registration of freedom to choose.

• Sida 28
•  Original

The scheme we propose means that some of the municipality’s obligations to submit figures needed for statistical purposes, etc. would pass to those who manage the waste, necessitating an addition to Chapter 7 of the Waste Ordinance (2020:614). Those who collect municipal waste covered by freedom to choose would therefore have to submit figures for the previous calendar year to the municipality by 31 March regarding who has delivered the waste and the composition, origin and weight in kilograms of the waste. In addition, those who commercially treat waste covered by freedom to choose under Chapter 7 Section 2(c) of the Waste Ordinance (2020:614) would have to submit combined figures to the municipality by 31 March, with figures on treated waste in terms of – the weight of the waste in kilograms; – the place where the waste has been treated; – the treatment methods that have been used; – the number of kilograms of products and materials that have

ceased to be waste after having been prepared for re-use or material recovery or been recycled in some other way.

Failure to submit specified figures on time would be subject to payment of a sanction charge under the addenda we propose in Chapter 11 of the Environmental Sanctions Ordinance.

An alternative is the possibility of an expanded exemption for certain types of waste

As an alternative to freedom to choose, the inquiry presents a proposal for new rules on exemption. We have chosen to propose a basis for exemption that is reserved for businesses.

The type of waste or waste fraction for which an enterprise applies for an exemption should be aimed overall at increased sustainability, locally, regionally or nationally. We propose that an exemption should be aimed at reducing the volume of waste or promoting conservation of raw materials and energy, and an application for exemption should present a well thought-through idea of how this can be achieved.

• Sida 29
•  Original

Taken together, a granted exemption should lead to waste being managed better than would be the case based on the procedure the municipality can offer. The exemption is to be viewed as a tool with which to accomplish greater sustainability.

Consequences of introducing freedom to choose

The inquiry estimates that around 130 000 tonnes of businesses’ municipal waste (around 27 percent) will be managed by the businesses’ chosen providers instead of the municipalities’ providers if freedom to choose is introduced.

Impact on businesses

The inquiry estimates that just over 7 000 businesses will switch to private waste collection within 5 years, while around 160 000 of present-day waste subscribers will continue to manage their waste under municipal auspices. Freedom to choose will probably be used mainly in metropolitan municipalities, in urban municipalities and in municipalities close to large cities, as almost 80 percent of municipal waste is generated in such municipalities. As most companies in Sweden are small (96 percent have fewer than 10 employees), often have a smaller volume of municipal waste and therefore pay a relatively low waste rate, we anticipate that the vast majority of small businesses will continue to use the municipality’s service. In our view there are no other obstacles to prevent any enterprise applying to register for freedom to choose, apart from a certain administrative charge that the municipalities will levy to administer applications for freedom to choose as well as costs associated with supervision. Of the slightly larger private-sector businesses, with 50 or more employees, we estimate that just over half will switch to a private waste collector.

Freedom to choose would enable private waste collectors to specialise and offer new collecting solutions. Waste producers, for example, are looking for better ways of obtaining statistics on their waste from collectors, which necessitates the waste being weighed.

• Sida 30
•  Original

Impact on municipalities’ waste collection

Based on the inquiry’s calculations, introducing freedom to choose would reduce turnover for the municipalities’ collection of general waste and food waste from households and businesses by around 7 percent. The inquiry’s estimates indicate that the municipalities’ revenue from businesses’ subscriptions for general waste and food waste collection will decrease by an average of 25 percent.

Impact on supervision, control and information

It will be possible to strengthen the municipalities’ environmental and health supervision by levying supervisory charges on businesses applying for freedom to choose. As the supervision is largely funded by charges, the new supervisory charges will be able to contribute to greater supervision in an area that is neglected and difficult to supervise because many players are active in several municipalities. Supervision is also an important principle in enabling a market economy to work. Supervision by the municipalities in the area of waste is at present often limited to complaints and hazardous waste.

When the inquiry calculates the consequences of freedom to choose including food stores and restaurant kitchens, the number of registrations with the municipality doubles, from around 7 000 to around 14 000. This is due to our assumption that most grocery stores that at present manage their own municipal waste will continue to do so. In addition, we believe that a proportion of restaurants will apply for freedom to choose for used cooking oils, for example, as these have market value.

We propose that freedom to choose be accompanied by options for society to check that the freedom-to-choose players comply with the rules, such as working preventively and in accordance with the waste hierarchy in the Environmental Code. A crucial condition is a requirement for those who collect and treat the waste to report to the municipality annually. Competition is also favoured by good access to information about the nature and volume of the waste.

As well as available data on waste management providing a basis for supervision, it provides opportunities for customers and members of the public to compare the waste management of different businesses. The reporting also provides a basis for the statistics that

• Sida 31
•  Original

are needed for the Swedish Environmental Protection Agency’s reporting to the EU.

Tasks for the Swedish Environmental Protection Agency

It would be advantageous for the Swedish Environmental Protection Agency to prepare national guidelines concerning how applications for freedom to choose, reporting and supervision should be organised, so that national coordination is achieved and duplication of work is avoided in the municipalities. The inquiry assumes that nationally uniform digital solutions for application and reporting can save both municipalities and businesses a large amount of time, and we consider digital solutions and expanded information to be crucial if freedom to choose is to work effectively for businesses and municipalities.

Impact on the regions

The inquiry estimates the impact on the regions to be small, but as public-sector businesses can also apply for freedom to choose, municipal waste from hospitals, for example, could become the object of freedom to choose. Providers of general communications in a county could also engage a collection company to deal with the waste in several municipalities.

Impact on private individuals

The municipalities raise concerns that freedom to choose may lead to higher charges for smaller companies and for households. No such effect has been visible in Finland, Norway or Denmark since these countries reduced the municipalities’ responsibility for municipal waste. The inquiry considers that some adjustment may nevertheless be appropriate in the municipalities’ waste charges, but we regard the change with freedom to choose as minor compared with other decisions and planned changes such as future kerbside collection.

• Sida 32
•  Original

Impact on crime

There are no signs that crime would increase due to a freedom to choose. The inquiry bases this assessment partly on the experiences of Finland, Norway and Denmark.

Impact on the environment

Pick analysis, in which an analysis is made of what a refuse bag contains, shows that up to 80 percent of general waste consists of fractions that can be separated and recycled, for example food, paper and plastic. The inquiry considers that more fractions must be separated than at present, ideally with requirements for separation at national level. These fractions must additionally be kept apart, so that larger and cleaner waste streams for material recovery become available. In comparison with the municipal waste of households, however, enterprise waste is expected to be easier to separate and to consist of larger streams. It may therefore be advantageous to keep this waste apart from household general waste.

Freedom to choose will make it easier for waste producers to adapt their collection and management of waste based on the needs and requirements of businesses. At the same time it will create incentives to increase material recovery, as some fractions, for example paper and plastic waste, have a positive value compared with incinerating the waste, which involves a cost to the waste producer.

Freedom to choose can reduce the waste producers’ costs by around SEK 85 million annually if waste separation and material recovery increase by ten percent over a period of 5 years. Greenhouse gas emissions would decrease at the same time by around 5 300 tonnes of carbon dioxide equivalents.

The greatest environmental effects of all obviously arise if waste can be avoided and prevented, and the option of freedom to choose also facilitates circular business models where businesses wish to hand over municipal waste in the form of used goods, such as certain types of furniture, to other companies.

• Sida 33
•  Original

Impact on transport

There is no research showing that the number of transport journeys will increase if waste producers are enabled by freedom to choose to coordinate general waste and food waste with producer responsibility fractions and other enterprise waste. Calculations made by Transport Analysis show that municipal waste transport accounts for a small proportion (1.2 percent) of all transport in Sweden. Municipal waste transport journeys estimated to be switched to freedom to choose will therefore account for 0.09 percent of transport journeys in Sweden. An increased degree of material recovery will increase the need for transport but results in substantial climate savings compared with energy recovery.

Impact on incineration plants

The volume of waste estimated to be transferred from the municipalities to private waste companies is around 0.5 percent of the fuel mix in Swedish incineration plants. The private companies will also, however, continue to be dependent on the municipalities’ incineration capacity, as 72 percent of incineration capacity is owned by central and local government. It is therefore not anticipated that the change will have an impact on combined heat and power generation. On the other hand, the plants will need to report annually on how the waste of businesses has been managed, which entails a small but new cost.

Impact on regulatory interpretation

The municipalities, waste producers, collectors and processors describe the constant disputes over where the lines are drawn as an obstacle to long-term investment in a circular economy. Paving the way for freedom to choose makes it possible to avoid disagreement in interpreting the concept of municipal waste.

• Sida 34
•  Original

Economic effects

In a system of freedom to choose, collection of municipal waste from businesses will be transferred from the municipality’s providers at a value of SEK 800 million per year. The costs to the waste producers of municipal waste collection will decrease by around SEK 85 million annually as a result of competition, service adaptation and increased separation at source. SEK 10 to 20 million annually will be added in charges for municipal supervision.

Expanded exemption would have limited effect

According to the inquiry’s calculations, fewer businesses would be interested in applying for an exemption than in using freedom to choose, as exemptions make greater demands and involve more work. In addition, review of an exemption is associated with more uncertainty regarding the outcome.

If expanded exemption is chosen as an option, only around 300 businesses and around 30 000 tonnes of waste would switch to private waste collection, according to our calculations as, based on the lower volumes of waste expected to be relevant for exemption than for freedom to choose, a smaller volume of waste would therefore be separated for material recovery. If food stores and restaurant kitchens are included, the cost of applications for exemption alone would be around SEK 90 million higher than the costs of applications for freedom to choose.

Freedom to choose can contribute to a circular economy

There are many goals and strategies in the area of a circular economy, and the need to be more economical with society’s resources and close the loop has been noted for decades. The transition to a circular economy is estimated to bring great economic and environmental benefits, in the shape of lower costs, increased employment, lower consumption of resources and lower greenhouse gas emissions. Research highlights, however, that the conditions for a functioning circular economy, as for a linear economy, need to include elements of right of ownership, a clear regulatory framework and competition.

• Sida 35
•  Original

As great responsibility rests on businesses to find solutions to prevent waste and for waste management, it is important to eliminate obstacles so that these businesses can work in the long term on improvements, as well as developing innovations and business models. Businesses see opportunities in the circular economy and wish to be able to own their waste, and municipal waste is a part of that whole. Although the change in the event of introducing freedom to choose will proceed relatively slowly and not be dramatic, the inquiry considers it to be important strategically and as a matter of principle.

We consider that freedom to choose could strengthen the incentive for businesses to create a circular economy.

• Sida 36
•  Original

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs att 15 kap.21 och 24 §§miljöbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

15 kap.

21 §

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela undantag från kommunens ansvar enligt 20 och 20 a §§ i fråga om avfall som omfattas av producentansvar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 §.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela undantag från kommunens ansvar enligt 20 och 20 a §§ i fråga om

1. avfall som omfattas av pro-

ducentansvar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 §, samt

2. kommunalt avfall som inte

kommer från hushåll.

25 §

Kommunen får i det enskilda fallet

1. ge dispens från förbudet i 24 § första stycket, om det finns särskilda skäl och den som ska hantera avfallet med stöd av dispensen kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt, och

2. ge tillstånd till avfallshantering som avses i 24 § andra stycket, trots att tillstånd inte krävs.

• Sida 37
•  Original

I fråga om kommunalt avfall som inte kommer från hushåll ska kommunen, efter ansökan om det, ge dispens från förbudet i 24 § första stycket, om mängderna avfall minskar eller hushållningen med råvaror och energi främjas. En medgiven dispens får återkallas, om förutsättningarna för dispensen inte längre föreligger.

En dispens får begränsas i tiden.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2022.

• Sida 38
•  Original

1.2. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter

Regeringen föreskriver i fråga om förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter att det ska införas två nya paragrafer 11 kap. 9 a och 9 b §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

11 kap.

9 a §

För en överträdelse av 7 kap. 2 a § avfallsförordningen (2020:614) , genom att inte i tid lämna uppgifter till kommunen enligt de krav som framgår av samma paragraf, ska en miljösanktionsavgift betalas med 5 000 kronor.

9 b §

För en överträdelse av 7 kap. 2 b § avfallsförordningen (2020:614) , genom att inte i tid lämna uppgifter till kommunen enligt de krav som framgår av samma paragraf, ska en miljösanktionsavgift betalas med 5 000 kronor.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

• Sida 39
•  Original

1.3. Förslag till förordning om ändring i avfallsförordningen (2020:614)

Härigenom föreskrivs i fråga om avfallsförordningen (2020:614) att det ska införas sju nya paragrafer, 7 kap. 2 a–2 g §§ samt närmast före 7 kap. 2 c § en rubrik av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

2 a §

Den som samlar in kommunalt avfall som omfattas av frival enligt 2 c § ska senast den 31 mars varje år lämna uppgifter avseende föregående kalenderår till kommunen om vem som har lämnat avfallet, avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilogram samt de uppgifter i övrigt som följer av kommunens uppgiftsskyldighet om kommunalt avfall enligt särskilda föreskrifter från Naturvårdsverket.

2 b §

Den som yrkesmässigt behandlar avfall som omfattas av frival enligt 2 c § ska senast den 31 mars varje år i samlad form lämna uppgifter avseende föregående kalenderår till kommunen med de uppgifter som anges i 7 § första stycket 2 samt de uppgifter i övrigt som rör kommunalt avfall och som kommunen behöver för sin uppgiftsskyldighet enligt särskilda föreskrifter.

• Sida 40
•  Original

Frival

2c §

Den som är avgiftsskyldig enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 27 kap. 4 § första stycket miljöbalken får, i fråga om kommunalt avfall som inte kommer från hushåll, lämna avfallet för vidare hantering till någon som yrkesmässigt transporterar avfall (frival).

Ett frival enligt första stycket omfattar också sådan hantering som avses i 15 kap. 24 § första stycket miljöbalken .

2 d §

En anmälan för registrering om frival ska göras till kommunen där avfallet uppstår. Anmälan ska innehålla uppgift om insamlarens namn, organisationsnummer eller personnummer, kontaktuppgifter, vilken yrkesmässig verksamhet som frivalet avser samt vilka avfallsfraktioner som frivalet avser eller om det omfattar allt kommunalt avfall från verksamheten.

Utöver första stycket ska till anmälan fogas ett skriftligt avtal med den som samlar in och transporterar avfallet samt den eller de som i övrigt hanterar avfallet på sätt som anges i 15 kap. 5 § 1 miljöbalken .

Den som har gjort en anmälan för registrering om frival ska

• Sida 41
•  Original

snarast underrätta kommunen om uppgifterna i anmälan har ändrats.

2 e §

Hämtning av avfall som avser omfattas av frival får påbörjas tidigast sex veckor efter det att anmälan om frival har gjorts.

Under den tid som frivalet gäller för avfallet ansvarar kommunen inte för detta avfall.

2 f §

Den som har gjort ett frival får återgå till att lämna avfallet till kommunen eller den som kommunen anlitar. Det får ske inom sex månader efter det kommunen har mottagit ett sådant besked.

2 g §

Om avfall som omfattas av frival orsakar störningar på människors hälsa och miljön och störningarna har sin orsak i hur avfallet har hanterats, får kommunen besluta att frivalet ska upphöra.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2022.

• Sida 42
•  Original

2. Utredningens uppdrag och genomförande

2.1. Uppdraget

Många yrkesmässiga verksamheter är intresserade av att få ökade möjligheter att ta hand om sitt kommunala avfall för att på så sätt möjliggöra utveckling av nya modeller och metoder för en cirkulär ekonomi. I vårt uppdrag ligger därför att utreda om verksamheter bör ges möjlighet att hantera sitt kommunala avfall på nya sätt för att främja miljömässigt goda lösningar som bidrar till den cirkulära ekonomin. Tanken är att om verksamheterna kan välja en annan aktör än kommunen för att hantera sitt avfall, ska det kunna bidra till att stimulera framväxten av en marknad med innovativa cirkulära lösningar.

Ett förslag om frival togs fram av Regeringskansliet (Miljödepartementet) och remitterades i promemorian ”Genomförande av reviderade EU direktiv på avfallsområdet” (dnr M2019/01776/R). Förslaget innebar en möjlighet till undantag från kommunens ansvar att transportera och behandla kommunalt avfall från andra källor än hushåll. Det skulle ge en möjlighet för verksamheter att ta ett eget ansvar för sitt kommunala avfall. Vid remitteringen av promemorian framkom att remissinstanserna hade olika syn på behov och konsekvenser av att införa ett undantag från det kommunala avfallsmonopolet. Många remissinstanser, även de som i grunden var positiva till ett undantag, hade invändningar mot förslagets utformning. Mot bakgrund av kritiken från remissinstanserna ansåg regeringen det lämpligt att ytterligare analysera det förslag om frival som remitterades.

När det gäller det tidigare remitterade förslaget har utredningen sålunda uppdraget att närmare analysera konsekvenser av förslaget som exempelvis de ekonomiska konsekvenserna för små och stora

• Sida 43
•  Original

privata aktörer liksom kommunala och statliga aktörer samt de miljömässiga för- och nackdelarna. Det ligger i vårt uppdrag att om vi finner bättre lösningar än de som ska utredas enligt direktiven, bör även dessa förslag beskrivas.

Ett annat spår som utredningen ska följa rör dispenser från den kommunala ensamrätten att transportera och behandla kommunalt avfall. En utökad dispensmöjlighet kan således utgöra ett alternativ till frival. Därför ingår i vårt uppdrag att utreda om det finns anledning att inte längre kräva särskilda skäl, eller på annat sätt utöka möjligheterna att lämna dispens. Dispensmöjligheten, säger våra direktiv, ska utformas så att den är tydlig, förutsägbar, administrativt enkel och ger lika villkor för verksamheter oavsett i vilka kommuner de bedriver sin verksamhet. Som en särskild fråga i samband med dispensprövningen har vi på uppdrag övervägt om det ska krävas ett miljömässigt lika bra eller bättre omhändertagande för att bevilja dispens.

För både förslag om dispens och frival gäller att konsekvenserna för miljö och ekonomi ska analyseras, samt att ska vi redovisa nödvändiga författningsändringar.

En särskild fråga, vid sidan av frival eller dispens rör den rapportering om kommunalt avfall som ska till enligt ramdirektivet för avfall. Sverige ska i enlighet med avfallsdirektivet årligen rapportera uppgifter om kommunalt avfall till EU (artikel 37). För att få de uppgifter som krävs för denna rapportering behövs det en översyn av hur uppgifterna ska lämnas i de fall som frival har valts eller om dispens har beviljats.

Utredningens direktiv finns i sin helhet i bilaga 1.

2.2. Genomförande

Utredningen har under det dryga halvår som den varit bemannad arbetat i tre faser. I den inledande fasen påbörjade vi samråden och att samla in underlag. Samråd har fortlöpande genomförts som dialog med verksamheter inom kommuner, inom näringslivet, med tillsynsmyndigheter, forskning och med övriga organisationer. På grund av den rådande pandemin har vi tvingats till en rad digitala möten och telefonkontakter för att på bästa möjliga sätt genomföra samtalen. Samråden redovisas närmare i bilaga 7.

• Sida 44
•  Original

För att få fram ytterligare underlag tog vi fram sex konsultstudier. Dels gjordes en analys av de miljöeffekter som en ökad återvinning av de aktuella avfallsslagen skulle kunna leda till. En annan studie genomfördes i syfte att samla in statistik från kommunerna för att få en tydligare bild av vilka verksamheter som genererar kommunalt avfall. Tre studier genomfördes för att få en bättre inblick i hur de nordiska grannländerna Finland, Norge och Danmark organiserat sin avfallshantering, där verksamheterna i olika utsträckning har ett ansvar för det kommunala avfallet. Slutligen genomfördes även en ekonomisk konsekvensanalys. Pandemin försvårade möjligheterna att träffas och göra studiebesök. Delar av utredningen hade dock möjlighet att besöka ett antal verksamheter med olika sophanteringslösningar.

I den följande fasen arbetade utredningen med att analysera underlaget och att ta fram förslag på möjliga alternativ i enlighet med direktivet. I den tredje fasen genomfördes samråd med berörda aktörer för att presentera förslagen och inhämta synpunkter på dessa.

Expertgruppen som varit knuten till utredningen har haft digitala möten vid tre tillfällen i de tre olika faserna i arbetet. I gruppen har ingått representanter från Avfall Sverige, Miljödepartementet, Naturvårdsverket, Näringsdepartementet, Svensk Dagligvaruhandel, Svensk Handel, Sveriges Kommuner och Regioner, Visita och Återvinningsindustrierna. Utredningens experter har bidragit med kunskaper som varit av stort värde för slutresultatet.

• Sida 45
•  Original

• Sida 46
•  Original

3. Mängder, ursprung och behandling av kommunalt avfall – en nulägesbeskrivning

3.1. Verksamheternas kommunala avfall uppstår ofta i lunchmatsalen

Under 2018 genererades sammanlagt 139 miljoner ton avfall i Sverige, varav 75 procent bestod av gruvavfall. Kommunerna samlade samma år in cirka 2,2 miljoner ton hushållsavfall i form av restavfall i säckar och kärl samt som matavfall. Den största andelen av detta så kallade hushållsavfall kom från just hushållen, men cirka en halv miljon ton beräknades komma från privata och offentliga verksamheter. Verksamheternas hushållsliknande avfall utgjorde därmed cirka 1,5 procent av allt avfall i Sverige, om man inte räknar med gruvavfallet. Naturvårdsverket ansvarar för att rapportera in officiell statistik om avfall till EU vartannat år och den senaste rapporteringen bygger på avfallsmängder från 2018.¹ Sedan den senaste rapporteringen har ny lagstiftning införts i Sverige och begreppet hushållsavfall har ersatts av begreppet kommunalt avfall. Den juridiska innebörden av dessa två begrepp diskuterar vi i avsnitt 7.2.1 om överväganden och förslag.

Kommunalt avfall omfattar avfall från hushåll och sådant avfall som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll, det vill säga även sådant avfall som uppstår i verksamheter och som är likt hushållens avfall. Vilken typ av kommunalt avfall en verksamhet genererar kan i viss mån skilja sig åt beroende på vilken verksamhet det handlar om och om det hushållsliknande avfallet inte hålls åtskilt

¹ Naturvårdsverket (2020). Avfall i Sverige 2018. Uppkomst och behandling. Rapport 6932. Rapporten innehåller den avfallsstatistik som rapporterades i juni 2020 i enlighet med Avfallsstatistikförordningen (2150/2002/EC).

• Sida 47
•  Original

från övrigt verksamhetsavfall. I teorin är det hushållsliknande avfallet dock relativt ensartat eftersom det vanligtvis uppstår i lunchmatsalar och fikarum samt hamnar i papperskorgar i gemensamma utrymmen och lokaler. Det handlar då typiskt om matrester, livsmedelsförpackningar, servetter, pappershanddukar och hygienartiklar. Även från restauranger, caféer och inom turistnäringen har det kommunala avfallet en likartad karaktär, dock ofta med en större andel matrester. Just nu pågår ett arbete med att tydliggöra vilken typ av avfall som ska betraktas som kommunalt avfall och vilket avfall som ska sägas utgöra verksamhetsavfall. Det som slängs i matbutikerna och det avfall som uppstår i restaurangköken har länge varit föremål för olika uppfattningar och även domstolstvister under tiden då begreppet hushållsavfall tillämpades. Den nya lagstiftningen har för avsikt att tydliggöra gränsdragningen mellan kommunalt avfall och övrigt avfall genom att mer än tidigare ta utgångspunkt i avfallets klassning som avfallstyp som det beskrivs i bilaga 3 till avfallsförordningen (2020:614).

Figur 3.1 visar hur vissa avfallsströmmar beräknas vara fördelade mellan verksamheter och hushåll.

Figur 3.1 Fördelning avfallsfraktioner mellan verksamheter och hushåll (ton)

Både kommunalt avfall och verksamhetsavfall

Källa: SCB, Statistikdatabasen. Inom parentes avfallskod enligt EWC-Stat.

I denna utredning har vi fokuserat på restavfallet och på det utsorterade matavfallet eftersom dessa två avfallsströmmar är de två största fraktionerna som kommunen har ansvar för och samlar in

0

1000000 2000000

Matavfall (09.1)

Restavfall/blandat/brännbart (10.1)

Pappers- och pappavfall (07.2)

Plastavfall (07.4)

Glasavfall (07.1) Textilavfall (07.6)

Hushåll Verksamheter

• Sida 48
•  Original

i dag. Det är därmed innehållet i dessa två fraktioner som förväntas vara mest intressant för verksamheterna att ta eget ansvar för framöver. I grova drag består detta avfallsflöde av 75–80 procent restavfall och 20–25 procent matavfall.²

Det är svårt att skaffa sig en överblick över vilka mängder kommunalt avfall som uppstår i verksamheterna, eftersom sådan statistik inte samlas in varken på lokal eller nationell nivå. Mängderna för 2018 som rapporterats till EU uppskattades genom att allokera en viss andel av den totala mängden hushållsavfall till verksamheterna. Enligt en tidigare uppskattning baserad på uppgifter från kommuner med viktbaserad avfallstaxa allokeras 78 procent av restavfallet och 75 procent av matavfallet till hushållssektorn.³ Verksamheternas andel uppskattas utgöra resten, det vill säga 22 procent av mängden hushållsavfall som förbrändes, och 25 procent av det matavfall som behandlades biologiskt.⁴ De uppgifter som fanns i miljörapporter från de 17 verksamhetsgrenar som har skyldighet att rapportera hushållsliknande avfall i sina miljörapporter räknades samman och drogs bort ifrån den totala mängden. Övrigt hushållsavfall från verksamheter antogs härstamma från servicesektorn.⁵Utifrån dessa beräkningar uppskattas att verksamheternas kommunala avfall utgjorde cirka 633 000 ton avfall 2018. Av detta var cirka 113 000 ton utsorterat matavfall och cirka 520 000 ton restavfall.⁶ Denna beräkning baserar sig på mottagningen av avfall till förbrännings- och rötningsanläggningar, se figur 3.2.

² Naturvårdsverkets statistikblad om hushållsavfall (2020). ³ Naturvårdsverket (2020) Kvalitetsdeklaration. Avfall, uppkommet och behandlat www.scb.se/contentassets/d643da232a8d493b8f07ea1890f4820b/mi0305_kd_2018_bn_200615.pdf ⁴ Personlig kommunikation SMED/SCB/Naturvårdsverket. ⁵ Det vill säga verksamhetsgrenarna enligt SNI G455-T99. ⁶ Det finns också en del byggavfall som lämnas av exempelvis hantverkare på kommunernas återvinningscentraler (63,5 k ton som benämns som övrigt i statistiken). Denna andel byggavfall utgör en bråkdel av allt byggavfall och ursprunget gör att det med dagens lagstiftning inte ska kategoriseras som kommunalt avfall.

• Sida 49
•  Original

Figur 3.2 Uppkommet och slutbehandlat hushållsavfall 2018

Källa Bearbetad från Naturvårdsverket, 2020⁷, Den ljusare blå visar avfallsflöden från verksamheterna. Utsorterat producentansvar är markerad för att visa att detta flöde ansvarar producenterna för.

Om man i stället enbart räknar på insamlade mängder från kommunernas statistik, med samma fördelningsnyckel 22 procent för restavfallet respektive 25 procent av matavfallet blir resultatet något annorlunda eftersom hushållens grovavfall och avfall från parker inte tas med i beräkningen. Med denna metod skulle verksamheternas kommunala avfall utgöra 385 000 ton restavfall och 103 000 ton matavfall, se tabell 3.1. Vi har i våra fortsatta analyser använt oss av

⁷ Naturvårdsverkets statistikblad om hushållsavfall (2020).

• Sida 50
•  Original

den insamlade mängden avfall, baserad på Avfall Sveriges statistik från 2018 efter som vi tror att den bättre speglar verksamheternas kommunala avfall i form av restavfall och matavfall.

Tabellen visar alltså de mängder som hanterades 2018. Om livsmedelsbutikernas avfall ska räknas in som kommunalt avfall tillkommer ytterligare cirka 300 000 ton restavfall och matavfall, varav matavfallet utgör ungefär en tredjedel.

Tabell 3.1 Kommunalt restavfall och matavfall 2018

Från hushåll och verksamheter, två olika räknemetoder

Kommunalt rest- och matavfall

(

1)

Kommunalt insamlat rest- och

matavfall (2)

Restavfall från hushåll

1 840 000 1 364 000

Utsorterat matavfall från hushåll

339 000

310 000

Restavfall från verksamheter

520 000

385 000

Utsorterat matavfall från verksamheter

113 000

103 000

Totalt

2 812 000 2 162 000

1. Enligt Naturvårdsverket (2019).

2. Baserat på insamlade mängder från Avfall Sverige (2019).

3.1.1. Restavfallet innehåller felsorterade fraktioner

Det blandade restavfallet är det avfall som är kvar när avfall som samlas in separat har sorterats ut. Det som ska sorteras ut innefattar fraktioner som omfattas av producentansvar som exempelvis förpackningar, returpapper, el-avfall och batterier. Farligt avfall ska hållas skilt från annat avfall. Cirka 80 procent av kommunerna har också infört system för insamling av matavfall från verksamheter eller från både verksamheter och hushåll. Restavfallet går till förbränning och energiutvinning. Trots kraven som finns på utsortering innehåller en soppåse med restavfall en betydlig mängd fraktioner som kan och bör sorteras ut, såsom förpackningsavfall och tidningar. Många kommuner genomför regelbundet plockanalyser av hushållens restavfall, det vill säga man tar stickprov på soppåsar och undersöker innehållets olika beståndsdelar. Däremot har det varit svårare att hitta motsvarande typer av plockanalyser från verksamheter. Plockanalyser från hushållens soppåsar visar att 80 procent av restavfallsmängderna som i dag går till avfallsförbränning skulle kunna sorteras

• Sida 51
•  Original

till annan behandling.⁸ Drygt 30 procent av innehållet i restavfallet består i dag av förpackningar och tidningar, något mer utgörs av matavfall och cirka tre procent är textil.⁹

Det är sannolikt att vi har ett liknande beteende på jobbet som hemma i bostaden och därmed att det ser ut på liknande sätt i verksamheters restavfall från exempelvis lunchrummet. Från ett mindre antal plockanalyser från kontor och restauranger kan vi få en indikation på restavfallets innehåll. Plockanalyserna från kontor, restauranger och från hushållets avfallskärl visar att det finns en stor andel plast, papper och matavfall i restavfallet, se figur 3.3

Farligt avfall såsom kemikalier, olja, lysrör, batterier, elektronik ska hanteras separat, förvaras skilt från annat avfall och lämnas till en transportör med tillstånd att transportera farligt avfall, men plockanalyser visar att soppåsen innehåller 0,5 procent farligt avfall, batterier och el-avfall.

Även den som har förpackningsavfall ska sortera ut förpackningsavfallet från annat avfall (enligt 3 kap. 3 § avfallsförordningen). Förpackningsavfallet ska lämnas för borttransport i de insamlingssystem som producenterna eller kommunen tillhandahåller för sådant avfall. Detta gäller både hushåll och verksamheter.

⁸ Avfall Sverige (2019) Bränslekvalitet - Nuläge och scenarier för sammansättningen av restavfall till år 2025. Rapport 2019:27. ⁹ Avfall Sverige (2016). Vad slänger hushållen i soppåsen? Nationell sammanställning av plockanalyser av hushållens mat- och restavfall. Rapport 2016:28. Avfall Sverige.

• Sida 52
•  Original

Figur 3.3 Avfall i plockanalyser från restauranger, kontor och hushåll

Källor: Restauranger: Avfall Sverige (2019) Avfallshantering hos storkök och restauranger. Potential till ökad källsortering och förebyggande. Kontor: Ragn-Sells (2013) Plockanalys Vasakronan Hushåll: Avfall Sverige (2016).

3.1.2. Betydande mängder matavfall

Matavfall består av bland annat rester från grönsaker, frukt, bröd, kött, fisk och skaldjur. Insamling av matavfall kan ske genom kärlhämtning, sopsug, container, avfallskvarn till tank och avfallskvarn till avlopp. Många kommuner har infört separat insamling av matavfall. Från den 1 januari 2024 kommer det vara ett nationellt krav på att kommunerna ska tillhandahålla ett system för att samla in matavfall från hushåll (3 kap 1 § avfallsförordningen).

Sammanlagt uppstod 1,3 miljoner ton matavfall i Sverige 2018. Det motsvarar i genomsnitt 133 kilo per person. Hushållen genererar en betydande andel av den totala mängden matavfall. Verksamheter som alstrar stora mängder matavfall, utöver livsmedelsindustrin, är restauranger, livsmedelsbutiker och storkök, se tabell 3.2. ^{10 11}

¹⁰ Naturvårdsverket (2020) MATAVFALL I SVERIGE Uppkomst och behandling 2018 www.naturvardsverket.se/Documents/publ-filer/8800/978-91-620-8861-3.pdf?pid=26710 ¹¹ SMED (2019) Uppföljning av etappmålet för ökad resurshushållning i livsmedelskedjan Data för år 2018. SMED Rapport nummer 15 http://naturvardsverket.diva-portal.org/smash/get/ diva2:1394202/FULLTEXT01.pdf

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

Matavfall, sorterat Matavfall, osorterat

Papper

Pappersförpackningar

Glasförpackningar Metallförpackningar

Plast

Övrigt brännbart

Övrigt icke-brännbart Farligt avfall, elektronik

Restaurang Kontor Hushållssopor

• Sida 53
•  Original

Tabell 3.2 Matavfall från hushåll och verksamheter (ton)

Källa Mängd i ton

Hushåll

761 000

Restauranger

73 000

Livsmedelsbutiker

100 000

Skolkök

51 000

Övriga storkök

24 000

Källa: Naturvårdsverket (2020), SMED (2019). Matavfall från primärproduktionen är inte med i tabellen.

3.2. Störst andel kommunalt avfall från restauranger

Det finns ingen samlad statistik från Sveriges kommuner om vilken mängd kommunalt avfall som kan härledas från verksamheter. Skälet är att kommunalt avfall från hushåll och verksamheter normalt samlas in under samma körtur. Som exempel kan matavfall från hushåll och matavfall från restauranger hämtas av en sopbil på samma färd och transporteras vidare till förbehandling för rötning.

För att ta reda på vilka verksamheter som genererar kommunalt avfall har utredningen använt olika metoder. Genom ett konsultuppdrag försökte utredningen få fram statistik från de kommuner som tillämpar viktbaserad avfallstaxa om vilka verksamheter som genererar kommunalt avfall. Genom en förfrågan till 40 avfallsaktörer där det är känt att kommunerna använder sig av viktbaserad avfallstaxa efterfrågades statistik för verksamheters kommunala avfall inom respektive kommun. Endast fem kommuner Danderyd, Göteborg, Umeå, Vilhelmina och Örnsköldsvik, hade möjlighet att dela med sig av sådan statistik. Skälet som uppgavs från de andra kommunerna var bland annat att de inte bokför vilka typer av verksamheter som förekommer hos olika avfallsproducenter eller att de inte hade tid. Eftersom kommunerna kategoriserade sitt avfall på olika sätt är det emellertid svårt att dra några fasta slutsatser om fördelningen kommunalt avfall från olika verksamheter baserat på denna studie. Resultaten från de fem kommunerna indikerar att restaurangbranschen är den verksamhetstyp som avger mest kommunalt verksamhetsavfall, följt av kontorsverksamhet, skola och förskola, sjukvård, vård och omsorg och därefter hotell- och campingverksamhet. ¹²

¹² Profu (2020). PM: Statistik för verksamheter kommunala avfall på uppdrag för Regeringskansliet/SOU. Dnr: Komm2020/00574/M 2020:05.

• Sida 54
•  Original

Göteborg Stad kunde dock tidigt dela med sig till utredningen av en detaljerad statistik uppdelad på verksamheter och bostäder. Göteborg väger avfallet vid insamling. Göteborg som storstad har stort utbud på restauranger och en tredjedel av det kommunala hushållsavfallet kommer från dessa. Det brännbara restavfallet utgör cirka 3/4 och matavfallet cirka 1/4. Göteborg har både mycket turism och industri, vilket påverkar mängden kommunalt avfall och andelen matavfall. Göteborg jobbar samtidigt aktivt med att förebygga avfall i sina verksamheter. Genom att jämföra de totala mängderna på nationell nivå ser det ut som att verksamheterna i Göteborg alstrar något mindre avfall än vad man kan förvänta sig utifrån folkmängd. Skillnaden är inte så stor, vilket gör att uppdelningen mellan verksamheter ändå kan ge en god bild över vilka verksamheter som alstrar mest kommunalt avfall, se tabell 3.3.

Tabell 3.3 Fördelningen av uppkommet kommunalt avfall mellan verksamheter i Göteborg

År 2019

Verksamhet Andel kommunalt avfall, i procent

Restauranger

30

Skola

9

Förskola

5

Sjukhus

14

Kontor

12

Äldreboende

7

Gruppboende

3

Industri

6

Hotell

5

Butik

4

Fritidsanläggning

2

Matbutik

1

Fartyg

1

Bygg

1

Källa: Göteborgs Stad (2020).

Det är tydligt att restaurangerna intar en särställning vad gäller mängden kommunalt avfall. När även hotell inkluderas i samma kategori alstrar de en tredjedel av verksamheters kommunala avfall i Göteborg. Från restaurangerna är ungefär hälften matavfall. Fördelningen mellan matavfall och restavfall i olika verksamheter kan ses i figur 3.4.

• Sida 55
•  Original

Figur 3.4 Kommunalt insamlat hushållsavfall från verksamheter i Göteborg

Andel brännbart och matavfall. Insamlat år 2019

Källa: Göteborg (2020).

Cirka 40 procent av det kommunala avfallet i Göteborg uppstår i offentlig verksamhet, i skolor, förskolor, sjukhus, äldreboende, gruppboende och på fritidsanläggningar. Dessa offentliga verksamheter drivs i olika utsträckning både i privat och kommunal samt regional regi. Exempelvis drivs 25 procent av landets gymnasieskolor, 40 procent av vårdcentralerna och 21 procent av landets äldreboenden i privat regi 2019.¹³

En betydlig del av det kommunala avfallet uppstår därutöver där människor arbetar på kontor, i industrier och i butiker.

En kontorsanställd genererar mellan 50 och 200 kilo avfall per år, exklusive grovavfall, enligt avfallsstatistik från fem olika kontor i Göteborg.¹⁴

¹³ Ekonomifakta www.ekonomifakta.se/Fakta/Valfarden-i-privat-regi/ ¹⁴ Göteborgs stad (2016) Förebygg avfall på kontoret. Vägledning https://goteborg.se/wps/ wcm/connect/2a8df754-e5ff-4213-91c1-8721f3f2c2de/F%C3%B6rebygg+avfall+p%C3%A5+ kontoret+v%C3%A4gledning_II.pdf?MOD=AJPERES

0 2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000

Restaurang & hotel

Skola & förskola

Sjukhus

Kontor

Äldreomsorg & gruppboende

Industri

Affär & matbutik

Sport & fritid

Brännbart Matavfall

• Sida 56
•  Original

3.2.1. Exempel från några av verksamheterna och deras kommunala avfall

Enligt statistik från Sveriges Statistiska Centralbyrå finns i dag 1 341 659 företag i Sverige. Statistiken visar också var företagen finns i landet och hur många anställda som finns i varje kommun. Många av företagen har inga anställda (nästan 1 miljon företag) eller få anställda (upp till 4 anställda: 1,2 miljoner företag). Av dessa är det en stor andel som inte har något avfallsabonnemang som verksamhet, exempelvis därför att verksamhetsutövaren bedriver sitt arbete i hemmet.

Restauranger, storkök, hotell

Matavfall från restauranger och storkök uppstår både i köket vid förvaring, beredning och tillagning och i samband med servering. Vissa verksamheter har tillagningskök och vissa har mottagningskök inklusive serveringskök. Var matavfallet uppstår och hur stort det är påverkas av vilken typ av kök verksamheten har. Studier har visat att mottagningskök som är vanligare inom förskolan och äldreomsorgen har en större mängd matavfall från serveringen än vad tillagningskök har. Matavfall från servering består exempelvis av matrester som skrapas av från tallrikarna. Mat och dryck som hälls ut i avloppet finns inte med i matavfallsstatistiken. Enligt SMED utgjordes 78 740 ton från restaurangerna av matsvinn, sådant matavfall som kan undvikas. Det är till största del matavfall som lämnas av matgästerna. I skolkök och övriga storkök var cirka hälften av matavfallet matsvinn.

I En studie utförd av SAMSA, en samverkansorganisation för kommunala avfallsverksamheter i Skåne och Blekinge, sammanställdes data och erfarenheter av källsortering och förebyggande av avfall från storkök och restauranger i Lund, Kristianstad och Helsingborg. I genomsnitt bestod avfallet av 54 procent restavfall och 23 procent förpackningar. Vidare var 17 procent oundvikligt matavfall (skalrester, ben etc.) och 5 procent bestod av onödigt matsvinn. Det konstaterades att det finns en stor potential att förebygga matavfall. I ett storkök som tillagar 400 portioner per dag beräknas mängden restavfall kunna minska med 30–40 procent eller i genomsnitt 1,5–2,5 ton per år. För en restaurang som tillagar 150 portioner

• Sida 57
•  Original

per dag beräknas mängden restavfall kunna minska med 30–50 procent eller i genomsnitt 1–2 ton per år.¹⁵

Det fanns 12 565 restauranger och 1339 hotell, campingplatser, stugbyar mm som erbjöd logi 2019.¹⁶

Butiker inklusive livsmedelsbutiker

Många människor har sin anställning inom handeln i Sverige. År 2019 hade nästan 300 000 sin sysselsättning inom detaljhandeln, varav drygt 100 000 inom dagligvaruhandeln. Därutöver arbetade cirka 214 000 personer inom partihandeln. ¹⁷

Matavfall i livsmedelsbutiker uppkommer främst för att matprodukter hinner bli dåliga, närma sig eller når bäst före-dag eller passerar sista förbrukningsdag. Det kan handla om frukt och grönt som blir mjuka eller får fläckar och rensas ut eller ägg, kött- och mejeriprodukter som gått ut. Orsaker till att man inte får varorna sålda kan handla om att man lagt för stor order eller att det till exempel inte var grillväder när man hade kampanj för matvaror lämpliga att grilla. Matavfall kan även uppstå vid leveranser av undermålig kvalitet och när förpackningar skadas i butiken. I vissa fall lämnas produkter som närmar sig eller når sin bäst före-dag i retur till grossister och producenter. Det är till exempel vanligt att brödtillverkare tar med sig gammalt bröd från hyllorna när de levererar nytt, matavfallet tas då oftast om hand hos tillverkarna.

I Sverige var antalet dagligvarubutiker 5 551 varav de stora kedjorna ICA, Axfood, COOP, Bergendahls (Hemköp) och Lidl sammanlagt hade 3 360 butiker år 2019. Dessa fem kedjor står för cirka 93 procent av dagligvarubutikernas omsättning.¹⁸ Övriga butiker som säljer livsmedel finns i skilda storlekar, allt från bensinmackar, kiosker, och andra butiker/kedjor utanför de stora kedjorna, upp till större enskilda butiker såsom t.ex. gränshandelsbutiker.

Sedan en dom 2012 som fastslog att avfallet i matbutiken är att betrakta som verksamhetsavfall (inte kommunalt avfall) har mat-

¹⁵ Avfall Sverige (2019) Avfallshantering hos storkök och restauranger. Potential till ökad källsortering och förebyggande. Rapport 2019:28. ¹⁶ Delfi Marknadspartner AB, statistik från 2019. ¹⁷ RAMS, SCB, Statistik från år 2019. ¹⁸ Delfi Marknadspartner AB, statistik från 2019.

• Sida 58
•  Original

butikerna i stor utsträckning anordnat egen avfallshantering av detta avfall.

I en rapport till utredningen beskriver Svensk Dagligvaruhandel exempel på hur några olika butiker löst sin avfallslogistik. Eftersom livsmedelsbutikernas matavfall ofta är förpackade behövs ett förbehandlingssteg för att ta bort emballaget om avfallet ska kunna rötas i stället för att förbrännas. En lägre behandlingsavgift i samband med rötningen väger upp en ökad transportkostnad för en av butikerna. I ett annat fall har en butikskedja använt en transportör som optimerat logistikkedjan med insamling från flera butiker över kommungränserna och transporterna har minskat totalt sett. Kostnadsbesparingar på 40 procent beskrivs från två av butikerna. Ny teknik som gör att butikspersonalen inte själva behöver avlägsna förpackningarna har förbättrat arbetsmiljön. Avfallsmängderna från de nitton butiker som finns beskrivna varierar stort, mellan 0,05–0,28 ton per miljoner kronor i omsättning. ¹⁹

Vård och omsorg

Nästan 1,2 miljoner människor arbetar inom vården, skolan och omsorgen. Drygt 21 procent av dessa är sysselsatta i privat sektor.

Hushållsavfallet från sjukhusen i Stockholm består i snitt till 66 procent av den brännbara restfraktionen, men det varierar mellan olika sjukhus, till exempel beroende på hur stor utsorteringen av matavfall är. ²⁰

3.2.2. Samband mellan storlek på avfallsdebiterade kunder och volym avfall

Göteborg har redovisat hur spridningen ser ut mellan företagens verksamhetsstorlek och avfallsvolym, se tabell 3.4. Från denna statistik kan konstatera att det är 10 procent av företagen som debiteras över 100 000 kronor i avfallstaxa per år. Dessa företag står för 75 procent av allt kommunalt avfall från verksamheter i Göteborg. Det stora antalet företag, 72 procent, debiteras mindre än 20 000 kronor för

¹⁹ Svensk Avfallsrådgivning AB (2021) Rapport Frivalsutredning. Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05-10. ²⁰ Locums avfallsrapport 2019 2019-avfallsrapport-per-sjukhus.pdf (locum.se).

• Sida 59
•  Original

sin avfallshantering och de alstrar enbart 8 procent av den totala mängden kommunalt avfall från verksamheter i Göteborg.

Tabell 3.4 Avfalldebiterade kunder i Göteborg år 2020

Samband mellan verksamhetsstorlek och avfallsvolym

antal i % i volym %

Avfallsdebiterad <20 t kr

7 222

72

8

Avfallsdebiterad 20 tkr -40 tkr

1 150

12

8

Avfallsdebiterad 60 tkr- 80 tkr

345

3

5

Avfallsdebiterad 80 tkr- 100 tkr

239

2

4

Avfallsdebiterad ^>100 tkr

1 040

10

75

Totalt

9 996

Källa: Bearbetade data från Göteborg Kretslopp och Vatten.

3.3. Behandling av kommunalt avfall i Sverige

Den behandlade mängden kommunalt avfall, i statistiken benämnt hushållsavfall, uppgick 2018 till 5 590 000 ton. Det som utgör verksamheternas kommunala avfall som kommunerna har ansvar för att samla in och behandla, hanteras tillsammans med hushållens och är därmed en delmängd i den totala mängden behandlat kommunalt avfall, cirka 520 000 ton, se figur 3.2

3.3.1. Förbränning av avfall

Avfallsförbränningsanläggningar är konstruerade på olika sätt. Vid avfallsförbränning kan energi i form av värme, el, kyla eller ånga utvinnas. Avfall är ett viktigt bränsle i de svenska fjärrvärmeverken, motsvarande cirka 22 procent av landets fjärrvärmeproduktion. För en närmare beskrivning av olika anläggningstyper, se till exempel SOU 2017:83. Det finns 37 avfallsförbränningsanläggningar i Sverige. De flesta har kommunalt ägande åtminstone delvis, fem anläggningar är i privat ägo. En anläggning i Uppsala ägs av statliga Vattenfall. En mindre del hushållssopor används som bränsle i cementugnar. ²¹

Sverige importerar avfall från andra länder för att utnyttja den överkapacitet som finns och för att stödja andra närliggande länder

²¹ Pers. komm. Jenny Westin, Avfall Sverige. Uppgifter från Avfall Web 2021-02-05.

• Sida 60
•  Original

som saknar behandlingskapacitet. Det finns en kapacitet att förbränna 7,1 Mton, medan det svenska behovet består av 5,3 Mton år 2020. Dessutom är ytterligare nyetablering på gång så att Sverige beräknas ha kapacitet att förbränna 7,7 Mton år 2025 (det svenska behovet beräknas då vara 5,6 Mton). Import sker i dag från främst Norge och Storbritannien, men även från några andra länder såsom Irland, Finland, Tyskland, Polen och Italien. ²²

Plastförpackningar och plast i pappersförpackningar står för 60 procent av förbränningsanläggningarnas koldioxidutsläpp. I dag finns cirka 18 viktprocent plast kvar i det avfall som hämtas upp och körs till kraftvärmeverken. För att minska utsläpp av klimatgaser pågår ett arbete med att kunna mäta fossilt innehåll för att kunna debitera rätt avfallsalstrare, liksom med att avlägsna avfall med fossilt innehåll. Under 2020 etablerades en sorteringsanläggning vid Bristaverket, i samarbete med avfallsbolaget Sörab som beräknas medföra betydande utsläppsminskningar då stora mängder plast kan sorteras ut och skickas till materialåtervinning. En motsvarande anläggning planeras också av Stockholm Vatten och Avfall vid Högdalenverket. ²³

Även om plasten skulle sorteras ut i högre grad är den dock i liten grad anpassad för materialåtervinning.²⁴ Vid plastsorteringsanläggningen i Motala sorteras mer än hälften bort och förbränns.²⁵

3.3.2. Biologisk behandling genom rötning eller kompostering

Den biologiska återvinningen sker vanligtvis genom rötning vid en biogasanläggning. Vid dessa anläggningar produceras ungefär hälften av den biogas som tillverkas i Sverige genom så kallad samrötning. I dessa anläggningar rötas en mix av olika ursprung såsom matavfall, gödsel och avfall från livsmedelsindustrin. Av de 36 större samrötningssanläggningar är cirka hälften privatägda. Cirka 35 procent av biogastillverkningen sker vid ett 20-tal avloppsreningsverk. Där rötas pumpbart avfall som hämtats genom slamsugning från exem-

²² Katja Dvali, Profu, vid frukostmöte anordnat av Waste Refinery om styrmedels inverkan på den svenska energiåtervinningen. ²³ www.stockholmexergi.se/nyheter/stockholm-exergis-verksamhet-ska-vara-klimatpositivredan-2025/ ²⁴ Avfall Sverige (2019) Bränslekvalitet -Nuläge och scenarier för sammansättningen av restavfall till år 2025. Rapport 2019:27. ²⁵ Pers. kommunikation. Rickard Jansson, Svensk Plaståtervinning.

• Sida 61
•  Original

pelvis större restauranger. Merparten av biogasen uppgraderas för användning främst som fordonsgas. Totalt finns cirka 280 anläggningar där rötning sker, varav en stor del är gårdsanläggningar i anslutning till ett jordbruksföretag.²⁶

En mindre och minskande andel av den biologiska behandlingen sker vid komposteringsanläggningar.

3.3.3. Materialåtervinning

Materialåtervinning av exempelvis förpackningar, returpapper, bilar och elektronik ska ske inom ramen för producentansvar. För vissa material med hög återvinningspotential har införts pant, exempelvis på flaskor och burkar med dryck. Det finns både lagstadgade och helt frivilliga producentansvar. I den mån producentansvarsfraktioner samlas in i kommunens regi sker det på uppdrag av producentansvarsorganisationerna.

Det krävs specialistkunskaper om de särskilda egenskaper som ett material eller en vara innehar och hur det på bästa sätt kan återvinnas. Det finns en stor potential för materialåtervinning av enskilda fraktioner, eftersom rena flöden enklare kan återföras med god kvalitet till samma eller liknande användning igen.

I rutan nedan beskrivs ett mjukpappersflöde av torkhanddukar som ett tillverkande företag sett potentialen i att sluta cirkeln för efter användning.

²⁶ Energigas Sverige, www.energigas.se/fakta-om-gas/biogas/karta-biogasanlaggningar/

• Sida 62
•  Original

Essitys Tork PaperCircle är en tjänst som tillverkaren av pappershanddukar i dag erbjuder företag och organisationer. Tjänsten innebär att det förbrukade mjukpapperet, som ofta uppstår i hygienutrymmen, samlas in och materialåtervinns och blir till nya produkter. Genom att sortera ut pappershanddukar kan företaget minska mängden avfall med upp till 20 procent baserat på pilotprojekt i Tyskland och Nederländerna. Det insamlade pappret har ett värde på cirka 1 500 kronor per ton när det går till pappersbruket för återvinning. I den vanliga avfallshanteringen, som en del i restavfallet, utgör pappershanddukarna i stället en kostnad på 600–800 kronor per ton i gate-fee när det körs till en förbränningsanläggning. Det insamlade pappret har en hög kvalitet, med mycket liten nedsmutsning. Vid återvinning av mjukpapper till nytt mjukpapper beräknas minskade koldioxidutsläpp för en livscykel med 40 procent²⁷.

Essity har ett utvecklat system i Tyskland och Belgien. I Sverige fanns år 2019 ett 20-tal kunder i Sverige med dispens från aktuella kommuner eller i något fall där kommunen erbjudit sig att transportera torkpappret till pappersbruket. Den potentiella marknaden och återvinningspotentialen är mycket större med stora användare bland annat inom skolor, förskolor, universitet, kontor, vårdinrättningar, flygplatser och köpcenter.

3.3.4. Varierande förutsättningar i landet

Kommunerna ansvarar för att samla in och behandla hushållens och verksamheternas kommunala avfall. Insamlingen och behandlingen sker vanligtvis samordnat, det vill säga sopbilen hämtar upp restavfall och matavfall från både hushåll och verksamheter under samma körtur. De vanligaste typerna av behandling av det kommunala avfallet är att – förbränna restavfallet (cirka 75 procent) – röta matavfallet (cirka 15 procent) – kompostera matavfallet (cirka 10 procent).

²⁷ Essity (2017) Tork PaperCircle Life Cycle Assessment.

• Sida 63
•  Original

Runt 80 procent av Sveriges kommuner samlar i dag in matavfall separat och utbyggnaden pågår. Från större restauranger kan matavfallet ha gått igenom en kvarn för att samlas upp i en cistern i flytande form. I dessa fall är det en slamsugningsbil som hämtar avfallet för att transporteras till en rötningsanläggning.

Sveriges 290 kommuner ska utarbeta egna renhållningsförordningar och de beslutar självständigt om avfallstaxor och lämplig organisationsform för att hantera avfallet. En majoritet av de svenska kommunerna anlitar efter upphandling privata entreprenörer för insamling av hushållsavfallet. Totalt samlades 60 procent av mat- och restavfallet in av privata entreprenörer 2019. Övriga kommuner utför insamlingen i egen regi. Det är företrädesvis större kommuner som har insamling i egen regi. Som egen regi räknas insamling genom egen kommunal förvaltning, kommunalförbund, gemensam nämnd eller ägt kommunalt bolag. Några kommuner har en kombination av egen regi och anlitande av entreprenörer. De har delat upp kommunen i olika områden och har lagt ut en eller flera av dessa områden på entreprenad. Den större andelen ligger vanligtvis inom egen regi för dessa kommuner. Under 2019 var cirka 60 privata entreprenörer verksamma på avfallsmarknaden för insamling av mat- och restavfall i svenska kommuner.

Kommunerna behöver organisera sin hantering av avfall på skilda sätt beroende av de olika förutsättningar som finns. Det finns en självklar korrelation mellan det kommunala avfallets mängd och antalet invånare, vilket naturligtvis beror på de verksamheter som behövs för att ge invånarna utbildning, vård och service såsom skolor, sjukhus, äldreboende, matbutiker och restauranger. Skillnaden från den folktätaste kommunen, Stockholm, med cirka en miljon invånare till Bjurholms kommun med landets minsta antal invånare på 2 400, betyder uppenbara skillnader i utmaningar för kommunens avfallshantering. I glesbygden kan transportavstånden vara långa, medan i tätorterna behöver många transporter samsas på samma gator och det kan vara trångt och svårt för sopbilarna att komma fram.

• Sida 64
•  Original

3.3.5. Avfallets fördelning på kommunal nivå

En stor del av det kommunala avfallet genereras i tätbebyggda kommuner. Nästan 80 procent av avfallet uppstår i storstadskommuner eller täta kommuner nära en större stad, Se tabell 3.5. Se också kartan i kapitel 10, figur 10.1 över hur olika kommuner kategoriseras i landet.

Tabell 3.5 Fördelning av hushållsavfall mellan kommuner per kommunkategori, i ton och procent

Tabellen visar även invånarantal per kommunkategori

Typ av kommun

Antal kommuner

Antal Invånare 1000-tal

Antal invånare, i procent

Avfallsmängd

ton

Avfallsmängd,

i procent

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna

15 117 1% 21 093 1%

Landsbygdskommuner avlägset belägna

45 605 6% 121 820 6%

Landsbygdskommuner nära en större stad

70 1 006 9% 191 337 9%

Täta kommuner avlägset belägna

28 721 7% 147 930 7%

Täta kommuner nära en större stad

103 4 641 44% 918 779 43%

Storstadskommuner

29 3 564 33% 760 851 34%

Totalt

290 10 653

2 161 811

Källa: SCB och Avfall Sverige (2020).²⁸

Det är inte ovanligt att flera kommuner samarbetar vad gäller insamling och behandling av avfall från hushåll och verksamheter för att skapa samordningsvinster. I södra Skåne äger exempelvis 14 kommuner avfallsbolaget Sysav och i Östra Skaraborg äger 9 kommuner Avfallshantering Östra Skaraborg (AÖS).

²⁸ Avfall Sverige (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. Rapport 2020:27.

• Sida 65
•  Original

3.3.6. Befintliga behandlingsställen och upphandlad entreprenad

Det finns, som nämnts tidigare, 37 avfallsförbränningsanläggningar i Sverige. Stockholm, Skåne, Västra Götaland och Östergötland är de län som förbränner mest hushållsavfall. Blekinge, Gotland, Jämtland och Södermanland har ingen egen förbränningsbehandlingskapacitet.²⁹

Den största andelen privata avfallsentreprenörer (75 respektive 84 procent) finns i landsbygdskommuner som är mycket avlägset belägna och avlägset belägna. Om man jämför årskostnaden (viktad per hushåll) för ett avfallsabonnemang för hushållen i glesbygdskommuner och storstadskommuner finns ingen större skillnad, se tabell 3.6. Någon motsvarande jämförelse vad gäller årskostnad för verksamheternas kommunala avfall har vi inte hittat, men i många kommuner är avfallstaxan uppbyggd på likartat sätt för både verksamheter och hushåll.

I tabell 3.6 redovisas också medelavstånd i minuter till förbränningsanläggning respektive rötningsanläggning för de olika kommuntyperna.

Tabell 3.6 Kommunalt avfall, viktad efter avfallsmängd

Typ av kommun Viktad

avfallsmängd per person (kg)

Viktad befolknings-

densitet

(invånare

/kvm 2 )

Viktad årskostnad per hushåll

(kr)

Avstånd till förbrännings-

anläggning

(minuter)

Avstånd till

rötning

(minuter)

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna 180

1 1 628

121 185

Landsbygdskommuner avlägset belägna 201

16 1 779

83 80

Landsbygdskommuner nära en större stad 190

37 1 834

42 46

Täta kommuner avlägset belägna

205

48 1 627

49 68

Täta kommuner nära en större stad

198

97 1 650

27 33

Storstadskommuner

214 2 503 1 256

17 33

Källa: Bearbetade data från Avfall Sverige (2020)³⁰, SCB, Energigas Sverige och Energiföretagen Sverige

²⁹ Avfall Sverige (2020). Hushållsavfall i siffror 2019. Kommun- och länsstatistik 2019. Rapport 2020:27. ³⁰ Avfall Sverige (2020). Hushållsavfall i siffror 2019. Kommun- och länsstatistik 2019. Rapport 2020:27.

• Sida 66
•  Original

4. Aktörer inom avfallshanteringen och deras ansvar

4.1. Avfallshantering ska ske utan att orsaka risk på människors hälsa eller miljön

Den som innehar avfall enligt 15 kap. 11 § miljöbalken ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. Avfall ska behandlas i enlighet med avfallshierarkin. Det är den prioriteringsordning för lagstiftning och politik som medlemsstaterna ska ha avseende förbyggande och hantering av avfall. Enligt avfallshierarkin ska avfall alltid först och främst förebyggas. För avfall som ändå uppstår ska den som behandlar avfall eller är ansvarig för att avfall blir behandlat i första hand se till att det förbereds för återanvändning, i andra hand materialåtervinns, i tredje hand återvinns på annat sätt och i sista hand bortskaffas. Den behandling av avfallet som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet ska anses som lämpligast, om behandlingen inte är orimlig. Vilket återvinningsförfarande som ska vidtas bestäms vid en bedömning i det enskilda fallet.

4.2. Roller och ansvarsfördelning

4.2.1. Centrala myndigheter

Naturvårdsverket är ansvarig för att ta fram föreskrifter och vägledning, inklusive tillsynsvägledning, inom avfallsområdet och ansvarar för ett elektroniskt avfallsregister, inledningsvis över farligt avfall. Verket utarbetar efter uppdrag från regeringen förslag till nya föreskrifter på avfallsområdet. Många av Naturvårdsverkets uppgifter på avfallsområdet styrs genom avfallsförordningen (2020:614).

• Sida 67
•  Original

Naturvårdsverket samverkar med länsstyrelser och kommuner för att främja och stödja tillsynsarbetet. I Naturvårdsverkets ansvar ingår även att se till att det finns en nationell avfallsplan och ett program för att förebygga uppkomsten av avfall. Naturvårdsverket är behörig myndighet när det gäller avfall som transporteras över Sveriges gränser i enlighet med Baselkonventionen samt förordningarna (EG) 1013/2006 och (EU) 2017/852. Det innebär bland annat att det många gånger krävs att Naturvårdsverket godkänner transporten.

Andra centrala myndighet med ansvar inom eller med nära koppling till avfall och avfallsförebyggande är bland andra Boverket, Kemikalieinspektionen, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Livsmedelsverket, Konsumentverket, Energimyndigheten, Upphandlingsmyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Tillväxtverket, Trafikverket och Vinnova.

4.2.2. Länsstyrelserna

Länsstyrelsen kan sägas ha ett stort ansvar för att verksamheternas avfall tas om hand på rätt sätt men deras roll för det kommunala avfallet är begränsat. Inom ramen för länsstyrelsernas verksamhet meddelar sålunda miljöprövningsdelegationen tillstånd till miljöfarlig verksamhet för de verksamheter som närmare anges i miljöprövningsförordningen (2013:251). Länsstyrelsen utövar tillsyn över dessa verksamheter i enlighet med miljötillsynsförordningen (2011:13). Länsstyrelsen har också en överordnad roll gentemot kommunerna i tillsynshänseende, vilket närmare regleras i 26 kap. 8 § miljöbalken som stadgar att länsstyrelsen får förelägga en kommun som inte fullgör de skyldigheter som följer av kommunens tillsynsuppdrag att avhjälpa bristen. Genom avfallsförordningen har länsstyrelsens ansvar härutöver definierats för ett antal avfallsfrågor. Således är länsstyrelsen tillståndsmyndighet för yrkesmässiga transporter av avfall. Annan yrkesmässig hantering av avfall kan kräva anmälan till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska föra register över verksamheter som har tillstånd eller gjort anmälan enligt avfallsförordningen. Av 9 kap. 9 § avfallsförordningen framgår att länsstyrelsen ska sammanställa kommunernas avfallsplaner och lämna sammanställningen till Naturvårdsverket. I fråga om den nationella avfalls-

• Sida 68
•  Original

planen och avfallsförebyggande programmet har länsstyrelserna och kommunerna en dialog med Naturvårdsverket.

4.2.3. Kommunerna

Den i särklass viktigaste myndighetsrollen i fråga om det kommunala avfallet har kommunerna: som regelgivare och tillsynsmyndighet. Dessutom är kommunen utförare.

Kommunen som regelgivare

Avfallsområdet tillhör det område som i väsentliga delar har givits kommunen rätt att själv bestämma över. Kommunens kompetens att meddela föreskrifter på avfallsområdet regleras genom 9 kap. avfallsförordningen där kommunen bemyndigas meddela sådana föreskrifter. Kommunen får t.ex. meddela föreskrifter om utrymmen, behållare och andra anordningar ska vara beskaffade och skötas liksom att vissa slag av avfall ska förvaras skilt från annat avfall. Vidare kan kommunen enligt 9 kap. 1 § i förordningen meddela föreskrifter om att verksamhetsutövare ska lämna de uppgifter om avfall i sin verksamhet som kommunen kan behöva för sin renhållningsordning. Tillsammans med avfallstaxan är renhållningsordningen bland de viktigaste föreskrifter som kommunen meddelar i fråga om kommunalt avfall. Enligt miljöbalken ska alla kommuner ha en gällande renhållningsordning som antagits av kommunfullmäktige. Renhållningsordningen består av en avfallsplan och föreskrifter för avfallshanteringen. I avfallsföreskrifterna ska det framgå hur kommunen fullgör sina skyldigheter på avfallsområdet och vilka fastigheter som omfattas.

Kommunen som tillsynsmyndighet

Det är genom den kontroll som sker genom tillsynen som systemet ska fungera och det är genom tillsynen som medborgarna ska garanteras att regelverket följs. Tillsynens främsta ändamål är således kontrollerande åtgärder som riktas direkt mot ett tillsynsobjekt och som

• Sida 69
•  Original

syftar till att säkerställa att företag och enskilda som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder följer reglerna.

Hur myndigheterna ska bedriva sin tillsyn så att den blir effektiv regleras genom 26 kap. 1 a §. Arbetet ska bedrivas genom tillsynsvägledning med vilket avses att tillsynsmyndigheten ska utvärdera, följa upp och samordna tillsynen samt ge råd och stöd till underordnade tillsynsmyndigheter. Syftet med åtgärderna är att tillsynen ska vara ändamålsenligt eller med andra ord effektiv. Länsstyrelsen får förelägga en kommun som inte fullgör sina tillsynsskyldigheter att avhjälpa bristen enligt 26 kap. 8 §.

En kommun kan träffa avtal med en annan kommun att tillsynsuppgifterna helt eller delvis ska skötas av den andra kommunen. Detta gäller dock inte befogenheten att meddela beslut i ärendet, om inte särskild överenskommelse om detta finns mellan kommunerna.

Vid överträdelser av miljöbalkens regelverk är det tillsynsmyndigheternas sak att ingripa i den utsträckning som behövs för att åstadkomma rättelse. En tillsynsmyndighet får därför meddela de förelägganden och förbud som behövs i enskilda fall för att åstadkomma att miljöbalken efterlevs och myndigheten får förena sitt beslut med vite. Ett tillsynsföreläggande ska klart ange vad adressaten för föreläggandet ska iaktta och det är tillsynsmyndighetens sak att klart precisera detta med angivande av lagrum och skälen för ingripandet.

Normalt är det verksamhetsutövaren som är adressat för tillsynsmyndighetens föreläggande och föreläggandet riktas mot den som har de rättsliga och faktiska möjligheterna att se till att nödvändiga åtgärder vidtas.

Tillsynsmyndighetens föreläggande ska alltså i görligaste mån utformas som ett klart besked om vad som behöver göras däremot inte nödvändigtvis hur det ska göras. I fråga om val av tekniska lösningar kan det finnas olika vägar att gå och tillsynsmyndighetens ambition bör stanna vid att åstadkomma ett fullgott resultat av de vidtagna åtgärderna naturligtvis under förutsättning att lösningen är fackmannamässigt genomförd med hänsyn till arten och omfattningen av det som krävs, något som MÖD gett uttryck för t.ex. i fråga om hur brister i enskilda avlopp ska åtgärdas.

Om tillsynen ger vid handen att verksamhetsutövaren kan ha begått brott mot miljöbalken, är myndigheten enligt 26 kap. 2 § miljöbalken skyldig att anmäla saken till polisen, om inte gärningen

• Sida 70
•  Original

framstår som helt bagatellartad. Enligt miljöbalkspropositionen ska tillsynsmyndigheten inte själv göra någon bedömning av om överträdelsen kan föranleda en fällande dom eller om det är ett ringa brott utan anmäla de faktiska förhållandena så snart en straffbar överträdelse kan konstateras. Gärningens allvar, om vårdslöshet eller uppsåt förelegat, vem som är ansvarig för överträdelsen i straffrättslig mening och liknande bedömningar ska ske i den efterföljande brottsutredningen. Som ett led i den brottsbekämpande verksamheten mot olagliga avfallstransporter får också tillsynsmyndigheten hålla kvar eller omhänderta avfall i avvaktan på den fortsatta polisutredningen.

Tillsynsmyndigheterna har också rätt att söka verkställighet av sina förelägganden och förbud hos Kronofogdemyndigheten, om inte föreläggandet eller förbudet har blivit åtlytt. Detta betyder att beslutet får verkställas enligt utsökningsbalken, om det har vunnit laga kraft eller beslutet uttryckligen gäller utan hinder av laga kraft. Tillsynsmyndigheten kan också begära särskild handräckning hos Kronofogdemyndigheten för att begära rättelse, detta när någon har begått en gärning som på ett objektivt sätt utgör miljöbrott som kan skada miljön. Den misstänkte behöver inte vara dömd för brottet, utan Kronofogdemyndigheten får göra en självständig prövning av lagligheten av tillsynsmyndighetens begäran.

I stället för att vända sig till Kronofogdemyndigheten för verkställighet eller rättelse kan tillsynsmyndigheten besluta att rättelse ska vidtas på den felandes bekostnad. Om det är brådskande, kan tillsynsmyndigheten fatta ett sådant beslut utan att det har föregåtts av föreläggande eller förbud.

Det kunskapskrav som gäller för verksamheter och åtgärder blir inte sällan i tillsynsmyndighetens uppdrag en utredningsskyldighet för myndighetens egen del. Denna skyldighet uppkommer exempelvis när grannar klagar över att de blir störda av verksamheter i deras omgivning.

I tillsynsmyndigheternas uppgifter ingår inte bara myndighetsutövning i dess traditionella betydelse. Exempel på andra uppgifter som det ankommer på tillsynsmyndigheterna att genomföra är rådgivning och information.

Tillsynsmyndigheterna skyldigheter har allt eftersom preciserats i miljötillsynsförordningen och det åligger numera tillsynsmyndigheten att för varje verksamhetsår upprätta en samlad tillsynsplan

• Sida 71
•  Original

som omfattar myndighetens ansvarsområde enligt miljöbalken. Tillsynsmyndigheten ska med utgångspunkt i sin tillsynsplan upprätta och regelbundet uppdatera ett tillsynsprogram för varje verksamhet som är tillståndspliktig eller omfattas av ett tillstånd enligt miljöprövningsförordningen samt för sådana verksamheter som där man yrkesmässigt hanterar avfall. I tillsynsprogrammet ska myndigheten bestämma hur ofta tillsynsbesök ska genomföras utifrån en bedömning av verksamhetens risk för människors hälsa och miljön. Besöken ska ske årligen för tillståndsprövad verksamhet om verksamheten bedöms kunna innebära betydande risker för människors hälsa eller miljön och i annat fall minst vart tredje år. När det gäller avfallshantering finns uttryckliga föreskrifter vad som ska kontrolleras i fråga om sådant som avfallets ursprung och typ samt hur det planeras tas om hand.

Tillsynsmyndigheten kan begära upplysningar och handlingar från verksamhetsutövaren. Mer ingripande är att tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 22 § miljöbalken kan förelägga den som bedriver en verksamhet som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller miljön skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen. Om det är lämpligare, får tillsynsmyndigheten i stället besluta att en sådan undersökning ska utföras av någon annan och utse någon att göra undersökningen. Ändamålet med bestämmelserna är att skapa förutsättningar för tillsynsmyndigheten att utöva tillsyn genom att tillförsäkra myndigheten underlag för bedömning av verksamheten. Undersökningsplikten är dock begränsad till vad som behövs för att tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Det är verksamhetsutövaren som betalar för vad undersökningen kan kosta.

Kommunen som utförare

Den kommunala renhållningsskyldigheten innebär ett operativt ansvar för att samla in, transportera bort och återvinna eller bortskaffa kommunalt avfall som har uppkommit inom kommunen. Omhändertagandet av avfallet utförs på det sätt som kommunen bestämmer, genom egen regi genom förvaltning, kommunalförbund, gemensam nämnd eller hel- eller delägt kommunalt bolag. Det operativa ansvaret omfattar både insamling som drift av avfallsanläggningar

• Sida 72
•  Original

som i många fall utförs av olika aktörer. Huvudmannaskapet för den kommunala renhållningsskyldigheten kan dock inte överföras till ett bolag.

I praktiken innebär det kommunala renhållningsansvaret att kommunerna anordnar särskild insamling av kommunalt avfall.

Sveriges 290 kommuner ansvarar således för insamling och hantering av kommunalt avfall både från privatbostäder och från verksamheter. Undantaget är det avfall som omfattas av producentansvar. För sådant avfall som omfattas av producentansvar men som hushållen ändå inte lämnar i producenternas system har kommunen ett ansvar för att säkerställa att avfallet samlas in, återvinns och bortskaffas som kommunalt avfall.

Kommuner kan samarbeta och utarbeta gemensamma regionala avfallsplaner. Kommunerna arbetar allt mer med att främja förebyggande och återanvändning av avfall. Det åligger kommunerna att inom ramen för avfallshierarkin vidta åtgärder för förberedelse för återanvändning av det kommunala avfallet. Kommunerna har även skyldighet att informera om hantering av avfall och om innehållet i avfallsplanerna.

I kommunallagen finns sedan år 2019 en reglering som innebär att kommuner får ingå avtal om att någon av dess uppgifter helt eller delvis ska utföras av en annan kommun (avtalssamverkan). Bestämmelsen innebär inte något undantag från kravet på att tillämpa Lagen om offentlig upphandling, LOU. Bestämmelsen innebär heller inte någon utvidgning av undantaget för upphandling mellan upphandlande myndigheter enligt LOU, men innebär en möjlighet att i större utsträckning använda undantaget. Om undantaget enligt LOU är uppfyllt kan kommunerna nämligen inrätta samarbetet utan krav på att lokaliseringsprincipen i kommunallagen är uppfylld. Kommuner kan samverka genom gemensamma upphandlingar.

Kommunalt avfall inom kommunen ska borttransporteras om det behövs för att tillgodose såväl skyddet för människors hälsa och miljön som enskilda intressen. Miljöbalkens krav i detta hänseende innebär dock inte att varje kommun ska ha egna resurser för insamling, återvinning och bortskaffande. Sådana resurser kan vara en gemensam kommunal angelägenhet för flera kommuner och kan organiseras i bolagsform. De kan också ägas och drivas av någon juridisk person som är fristående från kommunen. För kommunen gäller dock skyldigheten att avfallet antingen ska återvinnas eller

• Sida 73
•  Original

bortskaffas. Förberedelse för återanvändning inkluderas i definitionen av återvinning och kommunerna verkar på olika sätt för att förebygga uppkomsten av avfall. Miljöbalkens regler i 15 kap. miljöbalken om kommunens skyldigheter ska ses som rambestämmelser som ger kommunen stor frihet att utforma sin avfallshantering efter lokala förhållanden med iakttagande av miljöbalkens mål och andra föreskrifter. Det är som nämnts relativt vanligt att kommuner på olika sätt samverkar inom hela eller delar av sitt ansvarsområde.

På kommunernas bemannade återvinningscentraler lämnar hushållen själva in sitt grovavfall, trädgårdsavfall, el-avfall och farliga avfall. Även producentansvarsavfall får lämnas in där, om kommunen har etablerat en sådan insamling. Grovavfall är kommunalt avfall som är för tungt, för skrymmande eller har andra egenskaper som gör att det inte är lämpligt att samla in i säck eller kärl. På flera orter i landet finns det obemannade återvinningscentraler där hushållen kan lämna sitt avfall. Det finns även mobila återvinningscentraler, bemannade rörliga anläggningar, som bland annat tar emot farligt avfall, visst grovavfall och ofta även elavfall. Det pågår också försök med kvartersnära återvinningscentraler på flera håll.

Att samla in och behandla latrin, slam och andra fraktioner från små, enskilda avlopp är också en del av kommunens avfallsansvar. Slam från slamavskiljare och klosettvatten från slutna tankar behandlas ofta på kommunala avloppsreningsverk tillsammans med övrigt inkommande avloppsvatten.

Kommunerna har ansvar för insamling, transport och behandling av hushållens farliga avfall. Ansvaret regleras i miljöbalken, avfallsförordningen och de kommunala avfallsföreskrifterna. Kommuner kan samarbeta och utarbeta gemensamma regionala avfallsplaner.

Hushållen är skyldiga att sortera ut sitt farliga avfall från övrigt kommunalt avfall. De flesta kommuner har denna skyldighet inskriven i sina avfallsföreskrifter. Det vanligaste insamlingssystemet för hushållens farliga avfall är inlämning på kommunernas bemannade återvinningscentraler. Nästan hälften av landets kommuner tillämpar även fastighetsnära insamling av hushållens farliga avfall i någon form, visar en undersökning som Avfall Sverige har genomfört. Vissa kommuner har miljöbilar som komplement till återvinningscentraler.

Kommunens kostnader för avfallshanteringen tas ut genom avfallsavgifter enligt en taxa som kommunfullmäktige fastställer.

• Sida 74
•  Original

Kommunens avfallsavgift, eller avfallstaxa, täcker som regel hela kostnaden för avfallshanteringen, men om underskott uppstår får det skattefinansieras. I kostnaderna ingår att administrera verksamheten genom avfallsplanering, upphandling, kundservice, fakturering och information. Dessutom ska avgiften täcka kostnaden för service vid återvinningscentraler, som mottagning av grovavfall och hushållens farliga avfall. Taxan delas ofta in i grundavgift och rörlig avgift, exempelvis hämtnings- och behandlingsavgift. Enligt kommunallagens självkostnadsprincip får kommunerna inte ta ut högre avfallsavgifter än de totala kostnader de har för avfallshanteringen.

Kommunerna arbetar allt mer med att främja förebyggande och återanvändning av avfall. Det åligger kommunerna att inom ramen för avfallshierarkin vidta åtgärder för förberedelse för återanvändning av det kommunala avfallet. Kommunerna har även skyldighet att informera om hantering av avfall och om innehållet i avfallsplaner och avfallsförebyggande program.

Kommunen har under vissa förutsättningar rätt att bedriva verksamhet som har en naturlig anknytning till sådan kommunal verksamhet som kommunen bedriver inom ramen för den kommunala kompetensen. I 2 kap. 8 § kommunallagen (2017:725) anges således att kommunen får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller regionen. I en kommentar till kommunallagen anges att sådana åtgärder kan röra kommunalteknisk service till företagen. Upplåtelse av behandlingskapacitet i kommunala avfallsanläggningar och energiåtervinningsanläggningar eller mottagande av annat avfall än kommunalt avfall vid återvinningscentraler bör utgöra exempel på kommunalteknisk service till företag, som hade haft svårigheter att behandla sitt avfall på ett miljö- och hälsomässigt godtagbart sätt i enlighet med kraven i miljöbalken, om inte kommunerna hade ställt sin kapacitet till förfogande.

Den kommunala anknytningskompetensen tar sikte på verksamheter som kommuner tillåts att bedriva trots att dessa verksamheter, sett fristående, varit att betrakta som kompetensstridig näringsverksamhet. De exempel som finns från praxis visar att den anknytande verksamheten ska vara en naturlig följd av den större, kompetensenliga verksamheten. Vidare måste den vara av begränsad omfattning och bedrivas utan vinstsyfte. Gränserna för kommunal näringsverksamhet framgår närmare av kommunallagen och 3 kap.27–32 §§konkurrenslagen (2008:579).

• Sida 75
•  Original

Som en garant för att denna offentliga säljverksamhet inte blir för omfattande och riskerar att snedvrida konkurrensen på marknaden framgår av de nämnda bestämmelserna i konkurrenslagen att kommunen kan förbjudas att tillämpa ett visst förfarande om detta snedvrider eller är ägnat att snedvrida förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden eller är ägnat att hämma förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens, se vidare i avsnitt 7.5.2.

Figur 4.1 Aktörer på avfallsmarknaden

4.2.4. Avfallsproducenterna

De allmänna hänsynsreglerna m m

Den som producerar avfall har det ansvar som följer av miljöbalkens allmänna hänsynsregler jämte de särskilda hänsynsregler som gäller särskilt för avfallshantering. Av de allmänna hänsynreglerna framgår att verksamhetsutövaren måste ha tillräckliga kunskaper om verksamhetens verkningar samt de risker som är förknippade med den. Tillräckliga skyddsåtgärder måste alltid vidtas och vid kemikaliehantering gäller särskild försiktighet, om det finns risk för skador på omgivningen. Av 2 kap. 5 § miljöbalken framgår att alla som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd ska hushålla med råvaror och energi och därvid bl.a. minska de negativa effekterna av avfallet och återvinna avfall. Verksamheten måste lokaliseras till en plats där störningarna blir så små som möjliga och hänsynen till naturen måste iakttas i enlighet med miljöbalkens naturvårdsbestämmelser. Det framgår av 15 kap. 11 § miljöbalken som även i övrigt stadgar att den som hanterar avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. I 11 a § finns regler om den ursprunglige avfallsproducentens ansvar.

• Sida 76
•  Original

Avfallsförordningens krav på sortering m.m. vad gäller yrkesmässig verksamhet

När avfall ska klassificeras ska avfallsinnehavaren bestämma sitt avfall enligt 2 kap. 1 § avfallsförordningen och välja avfallskod, något som kräver att denne måste känna till vilka produkter som har hanterats och hur uppkomsten av farligt avfall kan förebyggas genom olika åtgärder. Den som har avfall som innehåller eller utgörs av elektriska eller elektroniska produkter ska sortera ut det och hantera det skilt från annat avfall på ett sätt som underlättar återvinning eller annan hantering som är godtagbar från miljösynpunkt. Spillolja ska samlas in separat och hanteras i ett särskilt förfarande. I fråga om bygg- och rivningsavfall ska den som producerat avfallet sortera ut ett antal fraktioner som innefattar sådant som trä, metall, glas och plast. Brännbart avfall ska sorteras ut och förvaras skilt från annat avfall. Avfall som har samlats in separat för att förberedas för återanvändning eller för att materialåtervinnas får inte förbrännas. Den som innehar returpapper ska från den 1 januari 2022 sortera ut det från annat avfall och lämna returpapperet till det system för insamling av utsorterat returpapper som kommunen tillhandahåller och kommunen ska då se till att det returpapper som har samlats in hanteras så att det blir lätt att materialåtervinna.

Farligt avfall

Farligt avfall och dess hantering är särskilt utförligt reglerat i avfallsförordningen, då hantering av farligt avfall kräver särskild kunskap och försiktighet. Farligt avfall får inte blandas eller spädas ut med annat avfall. Särskilda regler återfinns i 6 kap. avfallsförordningen om spårbarheten av farligt avfall med skyldigheter för avfallsproducenten, transportörer, insamlare handlare och mäklare och behandlare i fråga om anteckningsskyldighet. De inblandade personerna ska lämna uppgifter till Naturvårdsverkets register över farligt avfall, avfallsregistret.

• Sida 77
•  Original

Uppgifts- och anteckningsskyldighet

Uppgifts- och anteckningsskyldighet intar en central roll i avfallsförordningen och framgår av 7 kap. Kommunen ska senast den 30 juni varje år lämna uppgifter till Naturvårdsverket om det avfall som samlats in av kommunen under föregående kalenderår eller rapporterats enligt 2 §. Informationen ska innehålla uppgifter om avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilogram. I 2 § sägs att den som yrkesmässigt samlar in kommunalt avfall senast den 28 februari varje år ska lämna information till kommunen om det avfall som insamlaren har samlat in i kommunen under föregående kalenderår. Informationen ska innehålla uppgifter om avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilogram.

Behandling av icke farligt avfall

Den som yrkesmässigt behandlar icke-farligt avfall ska för varje typ av avfall anteckna vem som senast hanterade avfallet på annat sätt än genom att transportera eller lasta om det och på vilken plats avfallet hanterades samt datum för mottagandet och avfallets vikt i kilogram. När avfallet har behandlats ska uppgifter om sådant som vikt, plats och behandlingsmetoder liksom vad som upphört vara avfall också antecknas.

Aktörer som ingår i producentansvar

De flesta av de befintliga svenska producentansvaren grundar sig på EU-rättsliga direktiv. Sverige har lagstiftat om producentansvar för åtta produktgrupper: förpackningar, returpapper, batterier, elutrustning, bilar, däck, läkemedel och radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor. ¹

Producentansvaret utgör en särreglering där kommunens monopol för kommunalt avfall inte gäller. Producenterna ges genom

¹ Förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar, Förordningen (2014:1074) om producentansvar för returpapper (upphör 2021-01-31), Förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier. Batterier som är inbyggda i produkter omfattas även av förordningen om producentansvar för elutrustning, förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar eller förordningen (2007:193) om producentansvar för vissa radioaktiva produkter och herrelösa strålkällor, Förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning, Förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar.

• Sida 78
•  Original

särskilda förordningar om producentansvar skyldigheter och rättigheter avseende de utpekade produkterna samt för det avfall som uppstår när produkterna är förbrukade. Med ansvaret följer såväl äganderätten till avfallet som skyldigheten att samla in och hantera avfallet på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Producentansvarets syfte är också att motivera producenterna att ta fram produkter som är mer resurssnåla, lättare att återvinna och som inte innehåller miljö- och hälsofarliga ämnen.

Inom alla producentansvaren har producenterna skyldighet att tillhandahålla insamling, även om de uppdrar detta åt någon annan part. Producenterna har möjlighet, eller enligt producentansvaret för elutrustning skyldighet, att gå samman i insamlingssystem, även kallade materialbolag, och genom sådana tillhandahålla lämpliga insamlingssystem. Hushåll och övriga som innehar avfall bär ett ansvar för att sortera ut avfall som omfattas av producentansvar från det övriga avfallet och lämna det på en insamlingsplats som producenterna tillhandahåller. Kommunen har ett ansvar inom vissa av producentansvaren för det avfall som omfattas av producentansvar men som inte sorteras ut och lämnas i producenternas insamlingssystem.

Det pågår en översyn av producentansvarsförordningarna för att de ska följa minimivillkoren i avfallsdirektivet, vilket ska vara infört senast 5 januari 2023. Kraven på producentansvaren förväntas öka.

Producenternas ekonomiska ansvar för att förpackningar samlas in uppfylls genom att producenterna betalar s.k. förpackningsavgifter till serviceorganisationerna. Avgiftssystemet bygger på huvudprincipen att fyllaren och varuimportören betalar en avgift. I fråga om returpapper gäller en ny ordning från 1 januari 2022. Genom en förordning, 2020:1304, föreskrevs att förordningen (2018:1463) om producentansvar för returpapper ska upphöra efter år 2021 och föreskrifter om returpapper återfinns numera i 3 kap. avfallsförordningen, särskilt 7 a–7 c §§, och ska gälla där från 1 januari 2022 med en föreskrift bl.a. om att 90 viktprocent av det returpapper som produceras ska återvinnas. I förordningen (2018:1462) om producentansvar för förpackningar har ambitionsnivån höjts när det gäller materialåtervinning av olika förpackningsmaterial som papper, kartong, wellpapp, plast m.m. Detta beskrivs i 17–25 §§ i förordningen. Särskilda föreskrifter som syftar till att öka insamlingen från bostadsfastigheter av förpackningsmaterial finns i både förpackningsförordningen som avfallsförordningen. I avfallsförordningen återfinns också föreskrifter om att

• Sida 79
•  Original

kommunen ska ha lättillgängliga insamlingssystem för returpapper och skyldighet för den som innehar returpapper att sortera ut det och lämna det till det kommunala insamlingssystemet.

Den som yrkesmässigt tappar eller till Sverige för in förpackningar med konsumtionsfärdig dryck i plastflaska (PET-flaskor) eller metallburk i aluminium ska se till att flaskan eller burken ingår i ett godkänt retursystem (pantsystem). För att bedriva retursystem krävs godkännande från Jordbruksverket.² Returpack AB är i dag det enda godkända retursystemet som är öppet för nya kunder. Alla burkar och flaskor som har pantmärke på sig kan pantas i en pantautomat eller på något av de ställen som tar emot pantförpackningar på annat sätt.

4.2.5. Transportörer och behandlingsanläggningar

Av avfallsförordningen (2020:614) framgår följande som kan omnämnas i detta sammanhang. Transport av avfall i yrkesmässig verksamhet kräver tillstånd eller anmälan. Den som från Sverige låter transportera spillolja för behandling ska för varje typ av avfall senast den 31 mars varje år lämna uppgifter till Naturvårdsverket. Den som från Sverige låter transportera kommunalt avfall eller icke-farligt bygg- och rivningsavfall kan också ha rapporteringsskyldighet till Naturvårdsverket.

I fråga om transport av avfall till annat land finns särskilda föreskrifter i avfallsförordningen om uppgiftslämnande till Naturvårdsverket och anteckningsskyldighet. Den som behandlar annat elavfall än konsument-elavfall ska således senast den 31 mars varje år lämna uppgifter till Naturvårdsverket om

1. vikten i kilogram på det avfall som har transporterats för

behandling till ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES),

2. vikten i kilogram på det avfall som har exporterats för behandling

till ett land utanför EES, och

² Förordningen (2005:220) om retursystemet för plastflaskor och metallburkar.

• Sida 80
•  Original

Verksamhetsavfall hanteras i huvudsak genom privata entreprenörer vad gäller insamling och materialåtervinning. Vid insamling av verksamhetsavfall så konkurrensutsätts behandlingsledet.

Avfallsentreprenörer erbjuder servicetjänster till såväl kommuner som producenter för att samla in och behandla avfall. Det är de kommunala bolagen som i stort dominerar marknaden för behandling av avfall då de driver majoriteten av anläggningarna för biologisk behandling, avfallsförbränning och deponier.

I miljöprövningsförordningen (2013:251) regleras närmare i 29 kap. krav på tillstånd eller anmälan för olika typer av avfallsförbränningsanläggningar och annat bortskaffande och omhändertagande av avfall som exempelvis deponier. Tillstånd lämnas av mark- och miljödomstol eller länsstyrelsen beroende på mängden avfall och avfallets farlighet. För mindre miljöfarlig hantering gäller anmälningsplikt till kommunen.

• Sida 81
•  Original

• Sida 82
•  Original

5. Mål och strategier av betydelse för avfallshantering och cirkulär ekonomi

5.1. Inledning

I kommittédirektivet till denna utredning framgår att lösningarna som föreslås ska möjliggöra utveckling av nya modeller och metoder för en cirkulär ekonomi. I detta kapitel beskrivs översiktligt de mål och strategier som finns i Sverige, inom EU och internationellt och som stakar ut vägen framåt inom avfallsområdet, resurshushållning och cirkulär ekonomi. Det är ett komplext nätverk av mål och strategier där avfall och cirkulär ekonomi förenar affärsutveckling, kemikalie-, resurs- och energianvändning.

5.2. Sveriges miljömål

Det svenska miljömålssystemet består av ett generationsmål och sexton miljökvalitetsmål samt ett antal etappmål inom områdena avfall, begränsad klimatpåverkan, biologisk mångfald, cirkulär ekonomi, farliga ämnen, hållbar stadsutveckling, luftföroreningar och minskat matsvinn.¹ Nedan beskrivs de olika målen med kopplingar till resursförbrukning och cirkulär ekonomi.

¹ www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/

• Sida 83
•  Original

5.2.1. Generationsmålet

Det av riksdagen beslutade generationsmålet är vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället och visar riktningen för vad som måste göras inom en generation för att miljökvalitetsmålen ska nås. Generationsmålet lyder: ”Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”. Strecksatser under generationsmålet anger bland annat att: – Människors hälsa utsätts för minimal negativ miljöpåverkan sam-

tidigt som miljöns positiva inverkan på människors hälsa främjas. – Kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från

farliga ämnen. – En god hushållning sker med naturresurserna. – Konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö-

och hälsoproblem som möjligt.

5.2.2. Miljökvalitetsmålen

Miljökvalitetsmålen beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till. Preciseringarna ska förtydliga vad miljökvalitetsmålen innebär. Hur samhällets resurser används och hanteras som avfall har betydelse för de flesta av de sexton miljökvalitetsmål som är beslutade av riksdagen. Vi fokuserar på tre av målen som har nära koppling till resurshantering.

Mål om säker och effektiv avfallshantering och avfallsförebyggande är främst placerade under miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö:

Städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas. Byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas.

• Sida 84
•  Original

Två av preciseringarna i målet är av särskilt vikt för cirkulär ekonomi och den andra preciseringen kan särskilt riktas till denna utredning:

• Hushållning med energi och naturresurser. Användningen av energi, mark, vatten och andra naturresurser sker på ett effektivt, resursbesparande och miljöanpassat sätt för att på sikt minska och att främst förnybara energikällor används.
• Hållbar avfallshantering. Avfallshanteringen är effektiv för samhället, enkel att använda för konsumenterna och avfallet förebyggs samtidigt som resurserna i det avfall som uppstår tas till vara i så hög grad som möjligt samt att avfallets påverkan på och risker för hälsa och miljö minimeras

Hur resurserna hanteras på ett säkert sätt i ett kretsloppsperspektiv med avseende på farliga ämnen behandlas under miljökvalitetsmålet Giftfri Miljö:

Förekomsten av ämnen i miljön som har skapats i eller utvunnits av samhället ska inte hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden. Halterna av naturfrämmande ämnen är nära noll och deras påverkan på människors hälsa och ekosystemen är försumbar. Halterna av naturligt förekommande ämnen är nära bakgrundsnivåerna.

Tre av preciseringarna är av särskilt vikt för cirkulär ekonomi:

• Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen. Den sammanlagda exponeringen för kemiska ämnen via alla exponeringsvägar inte är skadlig för människor eller den biologiska mångfalden.
• Användningen av särskilt farliga ämnen. Användningen av särskilt farliga ämnen har så långt som möjligt upphört.
• Information om farliga ämnen i material och produkter. Information om miljö- och hälsofarliga ämnen i material, kemiska produkter och varor är tillgänglig.

Miljöpåverkan från resursanvändningen, avfallshanteringen och avfallsförebyggande har avgörande betydelse för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.

• Sida 85
•  Original

Halten av växthusgaser i atmosfären ska i enlighet med FN:s ramkonvention för klimatförändringar stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. Sverige har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.

Preciseringen för miljökvalitetsmålet är:

• Den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt under

2 grader Celsius över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen under 1,5 grader Celsius över förindustriell nivå. Sverige ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål.

Etappmål

Etappmål fastställs av regeringen och är steg på vägen för att nå generationsmålet och ett eller flera miljökvalitetsmål. Nedan presenteras fyra etappmål som berör avfallshantering och avfallsförebyggande av verksamheternas avfall. Etappmålet om kommunalt avfall är en bearbetning av de mål som finns i avfallsdirektivet. Målåren och viktprocenten är desamma som i direktivet. – Senast 2025 ska förberedelse för återanvändning och material-

återvinning av kommunalt avfall ha ökat till minst 55 viktprocent, 2030 till minst 60 viktprocent och 2035 ha ökat till minst 65 viktprocent. – Etappmålet är att matsvinnet ska minska så att det sammantagna

livsmedelsavfallet minskar med minst 20 viktprocent per capita från 2020 till 2025. – Etappmålet är att en ökad andel av livsmedelsproduktionen ska

nå butik och konsument år 2025. – Senast 2023 ska minst 75 procent av matavfallet från hushåll,

storkök, butiker och restauranger sorteras ut och behandlas biologiskt så att växtnäring och biogas tas tillvara.

• Sida 86
•  Original

5.3. Sveriges strategi för cirkulär ekonomi

I regeringens strategi Cirkulär ekonomi – strategi för omställningen i Sverige² som beslutades i juli 2020 är visionen Ett samhälle där

resurser används effektivt i giftfria flöden och ersätter jungfruliga material. Det övergripande målet är att omställningen till en cirkulär

ekonomi ska bidra till att nå miljö- och klimatmålen samt de globala målen i Agenda 2030. Genom teknikutveckling och innovation för cirkulära lösningar ska steg tas för stärkt konkurrenskraft. I strategin presenteras fyra fokusområden:

1. Cirkulär ekonomi genom hållbar produktion och produktdesign

2. Cirkulär ekonomi genom hållbara sätt att konsumera och använda material, produkter och tjänster

3. Cirkulär ekonomi genom giftfria och cirkulära kretslopp

4. Cirkulär ekonomi som drivkraft för näringsliv och andra aktörer genom åtgärder som främjar innovation och cirkulära affärsmodeller

I vart och ett av fokusområdena finns den övergripande inriktningen utpekad.

Till strategin ska handlingsplaner tas fram där styrmedel och åtgärder presenteras. Den första handlingsplanen presenterades i januari 2021. I handlingsplanen presenteras aktuella styrmedel och åtgärder som regeringen har beslutat eller har för avsikt att besluta. Det finns också åtgärder som beskriver centrala pågående processer inom EU eller globalt där Sverige driver, eller avser att driva, vissa frågor som är extra relevanta i omställning till cirkulär ekonomi.

Utredningen om verksamheters kommunala avfall finns som en åtgärd under 3.6.4.³

² Regeringskansliet (2020) Cirkulär ekonomi, Strategi för omställningen i Sverige www.regeringen.se/4a3baa/contentassets/619d1bb3588446deb6dac198f2fe4120/200814_ce_ webb.pdf ³ Regeringskansliet (2021). Cirkulär ekonomi. Handlingsplan för omställning av Sverige. www.regeringen.se/48f821/contentassets/561eea8cac114172b993c1f916e86a9b/cirkularekonomi-handlingsplan-for-omstallning-av-sverige.pdf

• Sida 87
•  Original

5.4. Mål inom näringspolitiken

För att omställningen för en cirkulär ekonomi ska kunna lyckas, behöver företagen lyckas. Mål och satsningar inom näringspolitiken blir därmed viktiga. Målet för näringspolitiken är att stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Delmålen är:

• Stärkta förutsättningar för innovation och förnyelse.
• Stärkt entreprenörskap för ett dynamiskt och diversifierat näringsliv.
• Ramvillkor och väl fungerande marknader som stärker företags konkurrenskraft. 4

De näringspolitiska insatserna ska liksom alla andra politikområden, även bidra till att genomföra Agenda 2030, Parisavtalet och att uppnå målen i EU:s gemensamma tillväxtstrategi, Den europeiska gröna given.

5.5. Mål inom EU Mål inom avfallsdirektivet

Nedan redogörs för några av de mål som finns inom EU:s avfallspolitik och lagstiftning, mål för förebyggande av avfall (1.4.1) målen för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning (1.4.2) och målen för materialåtervinning av förpackningsavfall liksom de olika materialspecifika materialåtervinningsmålen (1.4.3). Målen höjs gradvis fram till år 2030 och 2035. Därutöver finns även ett nytt bindande mål om att minska deponering av det kommunala avfallet till max 10 procent år 2035. ⁵

5.5.1. Mål för att förebygga avfall

I EU:s avfallsdirektiv finns det krav på att medlemsstaterna att ta fram nationella program för förebyggande av avfall. I programmen ska mål för det förebyggande arbetet sättas upp. Kommunerna

⁴ www.regeringen.se/regeringens-politik/naringspolitik/mal-for-naringspolitik/ ⁵ Rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall.

• Sida 88
•  Original

ansvarar för att ta fram en kommunal renhållningsordning som omfattar kommunens föreskrifter och en avfallsplan. Avfallsplanen ska innehålla mål och åtgärder för att förebygga och hantera det avfall som kommunen ansvarar för, och för övrigt avfall i kommunen i den utsträckning kommunen kan påverka detta. Planen ska även innehålla mål och åtgärder för att förebygga och begränsa nedskräpning.

Medlemsstaterna ska övervaka och bedöma genomförandet av de avfallsförebyggande åtgärderna.

5.5.2. Mål för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning

I syfte att uppnå målen i avfallsdirektivet och närma sig en europeisk cirkulär ekonomi med en hög nivå av resurseffektivitet ska medlemsstaterna enligt artikel 11.2 vidta alla nödvändiga åtgärder som är avsedda att uppnå följande mål:

• Senast 2020: Förberedande för återanvändning och materialåtervinning av avfallsmaterial, som ska omfatta åtminstone papper, metall, plast och glas från hushåll och, eventuellt, samma material från andra källor förutsatt att dessa avfallsflöden liknar avfall från hushåll, ska öka till totalt minst 50 viktprocent.
• Senast 2025: Förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall ska öka till minst 55 viktprocent.
• Senast 2030: Förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall ska öka till minst 60 viktprocent.
• Senast 2035: Förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall ska öka till minst 65 viktprocent.

5.5.3. Mål om återvinning av förpackningar

I revideringen av förpackningsdirektivet som beslutades år 2018 finns nya EU-gemensamt återvinningsmål för förpackningar i två steg. Till år 2025 ska minst 65 procent av förpackningarna återvinnas. Till år 2030 ska återvinningsnivåerna ligga på 70 procent. Dessutom är särskilda mål satta för förpackningar av vissa material/ämnen, se sammanfattning i tabell 5.1

• Sida 89
•  Original

Tabell 5.1 Återvinningsmål för förpackningar

Till år 2025 Till år 2030

Alla förpackningar

65%

70%

Plast

50%

55%

Trä

25%

30%

Järnhaltiga metaller

70%

80%

Aluminium

50%

60%

Glas

70%

75%

Papper och kartong

75%

85%

Varje år rapporterar alla EU-länder in statistik om förpackningsåtervinning till EU:s statistikorgan Eurostat. Enligt den rapporteringen uppfyller Sverige de flesta av de mål som EU satt upp till år 2020. Målet om en materialåtervinningsgrad på 55 procent uppfylldes med god marginal då i genomsnitt 68 procent av förpackningarna återvanns 2019. ^{6 7} I den beräkningsmetod som användes för rapportering till kommissionen fram till 2020, beräknas vikten av det förpackningsavfall som har tillförts en effektiv återvinnings- eller materialåtervinningsprocess dividerat med den totala mängden som är satt på marknaden. Det finns dock många osäkerheter i underlaget som ligger till grund för beräkningarna. ⁸

Från år 2020 höjs målen med cirka 20 procent och beräkningsmetoden ändras. Nu ska det som rapporteras som materialåtervinning beräknas utifrån vad som faktiskt kommer till användning som nya material. Detta innebär att målen kommer att bli svårare att nå.

⁶ Naturvårdsverket (2019). Återvinning av förpackningar och returpapper 2019. www.naturvardsverket.se/Sa-mar-miljon/Mark/Avfall/forpackningar-returpapper/ ⁷ Naturvårdsverket (2019) Sveriges återvinning av förpackningar och tidningar. Uppföljning av producentansvar för förpackningar och tidningar 2019 www.naturvardsverket.se/upload/ sa-mar-miljon/mark/avfall/Forpackningsrapport-2019.pdf ⁸ Naturvårdsverket (2019) Sveriges återvinning av förpackningar och tidningar. Uppföljning av producentansvar för förpackningar och tidningar 2019.

• Sida 90
•  Original

Klimatmål

I tillväxtstrategin den europeiska gröna given är målet att EU ska vara klimatneutralt år 2050. EU-kommissionen har lagt fram ett förslag om en klimatlag för att detta mål om nettonollutsläpp av växthusgaser senast 2050 ska bli rättsligt bindande. ⁹

EU:s övergripande klimatmål är att hindra den globala uppvärmningen från att öka med mer än två grader jämfört med tiden innan industrialiseringen startade. EU-kommissionen anser att de globala utsläppen av växthusgaser måste minska med åtminstone 50 procent till 2050 jämfört med 1990 och vara nära noll år 2100 för att temperaturökningen ska kunna hållas under två grader. EU:s klimatmål för 2030 är att minska utsläppen av växthusgaser inom EU med minst 40 procent fram till 2030 jämfört med 1990.¹⁰

EU:s tillväxtstrategi – Den europeiska gröna given

Den europeiska gröna given, The European Green Deal är EU:s tillväxtstrategi till 2030.¹¹ Strategin har fokus på att skapa en modern, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi, som är klimatneutral, rättvis och har frikopplat tillväxt från resursanvändning. Den gröna given är en viktig del av kommissionens strategi för att genomföra FN:s Agenda 2030 och målen för hållbar utveckling. Några betydelsefulla delar av strategin, förutom klimatmålen som nämnts tidigare, är EU:s nya handlingsplan för cirkulär ekonomi, EU:s industristrategi och EU:s kemikaliestrategi för hållbarhet som alla presenterades under 2020.

⁹ KOM (2020). Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordning (EU) 2018/1999 (Europeisk klimatlag). COM/2020/80 final. ¹⁰ KOM 2020, 2030 climate & energy framework, Europeiska kommissionen. ¹¹ KOM 2019, Den europeiska gröna given, COM(2019) 640 final, Europeiska kommissionen.

• Sida 91
•  Original

Figur 5.1 Den europeiska gröna given

Källa: EU-kommissionen (2019).

5.5.4. EU:s handlingsplan för en cirkulär ekonomi

År 2015 presenterade den dåvarande kommissionen en första EUhandlingsplan för cirkulär ekonomi.¹² Resultaten redovisades våren 2019. I mars 2020 presenterade den nya kommissionen en ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin: För ett renare och mer kon-

kurrenskraftigt Europa.¹³ Handlingsplanen tar avstamp i utmaningen

att den globala konsumtionen är på väg att överstiga de resurser jorden har. Kommissionen konstaterar att en uppskalning av den cirkulära ekonomin från ett fåtal föregångare till de stora ekonomiska aktörerna kommer att vara avgörande för att uppnå klimatneutralitet senast 2050 och för att frikoppla ekonomisk tillväxt från resursanvändning, samtidigt som man säkerställer EU:s långsiktiga konkurrenskraft. Kommissionen slår fast att EU måste påskynda övergången till en tillväxtmodell som ger mer tillbaka till planeten än den tar, göra framsteg när det gäller att hålla sin resursförbrukning inom planetens gränser och därför sträva efter att minska sitt kon-

¹² KOM (2015)614 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska och sociala kommittén samt Regionkommittén Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin. ¹³ KOM (2020) 98 Meddelande från Kommissionen till Europaparlamentet, Rådet, Europeiska och sociala kommittén samt Regionkommittén En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin, För ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa.

• Sida 92
•  Original

sumtionsavtryck och fördubbla sin cirkulära materialanvändning under det kommande decenniet.

Handlingsplanen ska vara vägledande för omställningen i alla sektorer, men insatserna inriktas särskilt på resursintensiva sektorer som textil, bygg- och anläggningsverksamhet, elektronik- och kommunikationsteknik och plast. Andra värdekedjor som lyfts fram är batterier och fordon, förpackningar samt livsmedel, vatten och näringsämnen.

Handlingsplanen för den cirkulära ekonomin omfattar en strategi för hållbara produkter för att stödja en cirkulär design av alla produkter enligt gemensamma metoder och principer. Att minska på och återanvända material ska prioriteras före återvinning av dem. Handlingsplanen ska främja nya affärsmodeller och fastställa minimikrav som hindrar att miljöskadliga produkter släpps ut på marknaden i EU. Producentansvaret kommer också att utökas. En hållbar produktpolitik ska leda till minskade avfallsmängder.

Kommissionen lyfter fram problemet med att mängden avfall inte minskar trots åtgärder både på EU-nivå och i medlemsstaterna. Om avfall inte kan undvikas måste dess ekonomiska värde tas till vara och dess inverkan på miljön och på klimatförändringarna undvikas eller minimeras. Detta kräver ny lagstiftning, med mål och åtgärder för att ta itu med överförpackning och avfallsgenerering. Samtidigt ska företagen i EU kunna dra nytta av en stabil och integrerad inre marknad för returråvaror och biprodukter.

För att förenkla avfallshanteringen för enskilda och se till att företagen får renare returråvaror kommer kommissionen också att föreslå en EU-modell för sopsortering. Kommissionen anser att EU bör sluta att exportera sitt avfall utanför EU och kommer därför att se över bestämmelserna om avfallstransporter och olaglig export.

5.5.5. EU:s Industristrategi

I mars 2020 presenterade kommissionen en ny industristrategi för ett globalt konkurrenskraftigt, grönt och digitalt EU. Strategin ska hjälpa EU:s industri i den dubbla omställningen till att bli världens första klimatneutrala världsdel till år 2050 och digitalt ledarskap. Syftet med strategin är att öka EU:s konkurrenskraft och strategiska oberoende i en tid av skiftande geopolitiska grundvalar och ökande

• Sida 93
•  Original

global konkurrens. EU-kommissionen pekar på att industrin måste delta fullt ut för att kunna uppnå en klimatneutral och cirkulär ekonomi. Vidare behövs omfattande åtgärder och alla industriella värdekedjor, även i de energiintensiva sektorerna, har betydelse. Alla dessa behöver arbeta för att minska sina egna koldioxidavtryck, men också påskynda omställningen genom att tillhandahålla lösningar för ren teknik till rimliga priser och genom att utveckla nya affärsmodeller. För att bli mer konkurrenskraftig i takt med att den blir grönare och mer cirkulär kommer industrin att behöva trygga leveranser av ren energi till överkomligt pris och av råvaror.

Ökade investeringar i forskning, innovation, driftsättning och modern infrastruktur ska bidra till att utveckla nya produktionsprocesser och skapar samtidigt arbetstillfällen. Kommissionen anser att regleringspolitik, offentlig upphandling, rättvis konkurrens och små och medelstora företags fulla deltagande kommer vara avgörande för omställningen.

5.5.6. EU:s kemikaliestrategi för hållbarhet

I oktober 2020 presenterade EU-kommissionen strategin ”Kemikaliestrategi för hållbarhet. På väg mot en giftfri miljö” som en del i ett av EU:s nyckelåtagande om en nollutsläppsvision om giftfri miljö.¹⁴Totalt finns 56 konkreta åtgärder varav ett flertal är åtgärder för en säker och hållbar design, samt säkra produkter och giftfria materialkretslopp. Åtgärderna ska bland annat syfta till att varor utformas för ökad återanvändning och återvinning. Här ingår, förutom att ta fram kriterier för vad som ska känneteckna sådana varor, även stöd och finansiering av utveckling, innovation, kommersialisering och användning, kunskaps- och kompetensutveckling samt samarbete i leverantörskedjorna. Det ingår också krav för att minimera innehållet av skadliga ämnen i produkter och varor. Produktgrupper av som särskilt pekas ut och som särskilt viktiga för cirkulär ekonomi är textilier, förpackningar inklusive livsmedelsförpackningar, möbler, elektronik, byggmaterial och byggnader. Krav på information om kemikalieinnehållet i produkter och varor längs hela varukedjan är ytterligare en åtgärd som kommer kunna en viktig roll för en cirkulär ekonomi.

¹⁴ EU-kommissionen (2020) Chemicals strategy. The EU’s chemicals strategy for sustainability towards a toxic-free environment. COM/2020/667final. https://ec.europa.eu/environment/strategy/chemicals-strategy_en

• Sida 94
•  Original

5.6. Globala målen för hållbar utveckling inom Agenda 2030

FN:s generalförsamling antog år 2015 Agenda 2030 för hållbar utveckling – en resolution innehållande 17 globala mål och 169 delmål för en bättre värld. ¹⁵Agenda 2030 är den överordnade ramen för det globala miljö- och utvecklingsarbetet och innebär att alla medlemsländer i FN förbundit sig att fram till år 2030 tillsammans arbeta för att uppnå en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar utveckling. Sveriges miljömål konkretiserar den miljömässiga dimensionen av hållbar utveckling i Agenda 2030.

Det finns ett antal mål och delmål som har direkta kopplingar till resurshantering och avfallshantering inom mål 12 om hållbara konsumtions- och produktionsmönster, se nedan. Många fler av målen har tydliga kopplingar, till exempel mål 3 om hälsa och välbefinnande och mål 6 om rent vatten och sanitet. ¹⁶– Delmål 12.2 Senast 2030 uppnå en hållbar förvaltning och ett

effektivt nyttjande av naturresurser. – Delmål 12.3 Till 2030 halvera det globala matsvinnet per person i

butik- och konsumentledet, och minska matsvinnet längs hela livsmedelskedjan, även förlusterna efter skörd. – Delmål 12.4 Senast 2020 uppnå miljövänlig hantering av kemi-

kalier och alla typer av avfall under hela deras livscykel, i enlighet med överenskomna internationella ramverket, samt avsevärt minska utsläppen av dem i luft, vatten och mark i syfte att minimera deras negativa konsekvenser för människors hälsa och miljön. – Delmål 12.5 Till 2030 väsentligt minska mängden avfall genom

åtgärder för att förebygga, minska, återanvända och återvinna avfall.

¹⁵ De globala mål en www.globalamalen.se ¹⁶ Se till exempel delmål 3.9: Till 2030 väsentligt minska antalet döds- och sjukdomsfall till följd av skadliga kemikalier samt föroreningar och kontaminering av luft, vatten och mark. Och delmål: Till 2030 förbättra vattenkvaliteten genom att minska föroreningar, stoppa dumpning och minimera utsläpp av farliga kemikalier och material, halvera andelen obehandlat avloppsvatten och väsentligt öka återvinningen och en säker återanvändning globalt.

• Sida 95
•  Original

• Sida 96
•  Original

6. En nordisk utblick över hantering av kommunalt avfall

6.1. Inledning

Avfallshanteringen skiljer sig åt i olika länder och speglar inte sällan landets kultur. I EU är det stor skillnad mellan ländernas avfallshantering, trots en gemensam ramlagstiftning. Det kan illustreras med att några länder deponerar några enstaka procent till att några andra deponerar nästan allt sitt avfall. Mängderna skiljer sig också avsevärt åt.¹ De nordiska länderna har många gemensamma nämnare och det gäller även avfallshanteringen. Vi har i denna utredning valt att titta närmare på hur Danmark, Finland och Norge lagstiftat och organiserar insamling och behandling av verksamheternas kommunala avfall. Det har gett oss intressanta uppslag i vårt arbete. ² Nedan beskriver vi de tre nordiska ländernas lagstiftning och vilka eventuella konsekvenser förändringar i ansvarsfördelningen gett upphov till vad gäller miljö och ekonomi. Vi listar också några andra länder där verksamheter har ansvar för hanteringen av sitt kommunala avfall.

De flesta av förändringarna i de nordiska länderna har skett för 10–15 år sedan och har i första hand handlat om att öka konkurrensen och för att företagen har önskat att affärsmässiga betingelser ska styra valet av transportör samtidigt som den obligatoriska kommunala verksamheten kan inskränkas åtminstone på ett område. Förändringarna som gjorts har inte primärt varit miljömässigt motiverade eller syftat till att främja den cirkulära ekonomin, samtidigt som det indikerats att detta är effekter man hoppas kunna se på sikt. I den norska lagstiftningen motiverades exempelvis ändringen i 2007 års

¹ Eurostat Waste statistics – Statistics Explained (europa.eu) Hämtad 2021-01-27. ² Konsultrapporterna ligger som bilagor till utredningen; bilaga 2: Danmark, bilaga 3: Norge, och bilaga 4: Finland.

• Sida 97
•  Original

proposition enligt följande: ”Det er ønskelig å gi næringslivet større handlefrihet og ansvar til å velge avfallshåndtering innenfor de gjeldende miljøpolitiske rammebetingelser. Økt handlefrihet vil gi en oppfordring til å utvikle kostnadseffektive løsninger som leder til at målene i avfallspolitikken nås, samtidig som pliktene for kommunen reduseres.” Denna ambition kan nog sägas ha gällt även för de två övriga nordiska länderna.

6.2. Danmark

6.2.1. Regelverket

Dansk avfallslagstiftning regleras på ett övergripande sätt genom Lov om miljøbeskyttelse.³ Av lagens inledande kapitel framgår att lagen syftar till att minska resursförbrukningen och att främja en ren teknologi samt att begränsa olägenheterna från avfallshantering i alla led. Ansvaret för dessa åtgärder ligger särskilt på tillverkare och importörer. Avfallspolitiken och reglerna om avfall ska utformas med beaktande av avfallshierarkin och i den mån undantag görs därifrån ska dessa undantag ske utifrån ett livscykelperspektiv. Det är det samlade miljömässiga resultatet som ska stå i fokus vid tillämpningen av avfallshierarkin och eventuella undantag från den.

I lagens andra kapitel ges en rad bemyndiganden för miljöministern att meddela föreskrifter på avfallsområdet. Dessa föreskrifter genomförs närmare genom avfallsförordningen, Bekendtgørelse om affald samt Bekendtgørelse om affaldsregulativer, gebyrer och aktører, den senare en avfallsförordning som omfattar bl.a. regleringen av hantering av avfall som inte omfattas av andra föreskrifter med betoning på kommunala föreskrifter och den innehåller vidare föreskrifter om s.k. ”benchmarking af affaldsbehandlingsanlæg”. Kommunerna reglerar sin avfallshantering närmare genom lokala renhållningsföreskrifter i respektive kommun.

Ansvaret för hanteringen av företagens återvinningsavfall flyttades 2010 från kommunerna till att bli en sak som de själva fick ordna. Beslutet baserades på en tidigare politisk överenskommelse från 2007 om att öppna avfallshanteringen för flera aktörer. Regleringen följdes av föreskrifter närmast i Bekendtgørelse om affald. Där stadgas att

³ www.retsinformation.dk/eli/lta/2010/879 Hämtad 2021-01-23.

• Sida 98
•  Original

avfallsproducerande verksamheter ska källsortera sitt avfall och säkra att betydande delar av det sorterade avfallet (bl.a. papper, kartong, plast, metall och trä) återanvänds, återvinns eller på annat sätt materialåtervinns.

Det närmare ansvaret för att ta hand om det sorterade avfallet som är avsett för materialåtervinning regleras genom kapitel 6 i

Bekendtgørelse om affaldsregulativer, gebyrer och aktører. Där sägs att

avfallsproducenten ska se till att avfallet antingen återvinns eller att det överförs till en återvinningsanläggning eller anläggning som förbereder avfall till återanvändning och som är registrerad i Avfallsregistret. Andra alternativ som står till buds är att överlåta avfallet till något av följande:

• ett avfallshämtningsföretag
• ett företag som tillåter mottagande av vissa typer av avfall för att använda materialet direkt i sin egen produktion
• en kommunal behandlingsanläggning som är registrerad i Avfallsregistret
• ett kommunalt återvinningsställe eller en tillståndsgiven privat aktör.

Det avfallsproducerande företaget är skyldigt att efter begäran från behörig myndighet visa dokumentation på att avfallet har tagits om hand i enlighet med gällande föreskrifter. Sammanfattningsvis måste företagen sortera sitt avfall och se till att det återvinningsbara avfallet faktiskt återvinns. Företagen kan överföra sitt ansvar för förfarandet till en tillståndsgiven aktör och man måste också kunna dokumentera att man följt sina skyldigheter. Det är möjligt för danska företag att exportera sitt källsorterade avfall ägnat för materialåtervinning, om det sker i enlighet med den ordning som är fastlagd i den danska lagstiftningen.

Kommunerna får inte ordna insamling eller behandling av återvinningsbart avfall från yrkesmässig verksamhet, för det avfall som är ägnat för materialåtervinning. Dock undantas sådant avfall som kommer från kommunala institutioner och företag. I den utsträckning det finns ledig kapacitet på grund av att återvinningsbart avfall från hushållen har minskat, får kommunen erbjuda ledig kapacitet på den öppna marknaden för marknadsmässiga priser. Kommunerna

• Sida 99
•  Original

måste se till att företagen får tillgång till åtminstone en kommunal anläggning för sådant avfall som är av samma karaktär som hushållsavfall. För denna tjänst måste kommunerna ta betalt. Det är dock att observera att kommunerna kan erbjuda avfallshantering för företagen med lokaler på fastigheter som också inrymmer bostäder enligt den ordning för källsorterat återvinningsbart avfall som kommunen etablerat för hushåll. Det innebär att även om principen är att hålla återvinningsbart avfall från företagen och hushållen åtskilda hanteras ofta företagens återvinningsbara avfall inom ramen för den kommunala servicen.

Som nämnts finns i Danmark ett avfallsregister. En ordning med anmälan, tillståndsprocess, avgifter m.m. är reglerad genom Bekendtgørelse om Affaldsregistret og om godkendelse som indsamlingsvirksomhed. Registret omfattar insamlare, transportörer, behandlingsanläggningar och mäklare. Den privata aktör som vill arbeta i någon av dessa sektorer måste registrera sig i detta Affaldsregister. Registret finns tillgängligt på den danska Miljøstyrelsens hemsida och den som söker efter ett godkänt företag inom avfallsbranschen kan hitta det där.

Tillsynen av avfallshanteringen sköts av kommunerna och sker med stöd av Miljøbeskyttelseloven och då som en del av den allmänna miljötillsynen (kap. 5) och finansieras genom företagets miljötillsynsavgifter eller som en del av tillsynen över företagens avfallshantering (kap. 6) och finansieras då genom kommunalskatten. Tillsynen har blivit föremål för kritik dels för att den är otillräcklig, dels för att det kan framstå som oklart när det ena eller andra kapitlet i Miljøbeskyttelseloven har tillämpats.

Som en följd av 2018 års uppdatering av ramdirektivet för avfall håller den danska avfallslagstiftningen på att revideras och i fråga om materialåtervinning ska tydligare sortering- och insamlingssystem införas för både hushåll och företag när det gäller följande tio avfallsfraktioner

• Mat
• Papper
• Kartong
• Mat- och dryckesförpackningar av papp
• Plast (hård och mjuk)

• Sida 100
•  Original

• Glas
• Metall
• Farligt avfall
• Trädgårdsavfall
• Restavfall

Reglerna ska tillämpas senast 1 juni 2021 för hushållens avfall och 31 december 2022 för verksamheternas kommunala avfall. Reglerna införs senare för textilavfall och trädgårdsavfall och vad gäller företagens hushållsliknande avfall får samhämtning av vissa fraktioner ske.⁴ Dessutom har ett enhetligt märkningssystem utvecklats med 91 olika piktogram, som är tänkt att bidra till enklare sortering. ⁵⁶Det kommer därmed att ställas högre krav på avfallsproducerande företag att källsortera och att visa på en högre återvinningsgrad än tidigare. Den straffavgift som ska påföras företag som inte sorterar sitt avfall eller som inte bryr sig om att se till att avfallet återanvänds, har hittills inte fungerat som ett styrmedel, vilket rapporteras bero på brister i tillsynen.

6.2.2. Miljöeffekter

Danmark har haft fyra nationella avfallsplaner sedan 1993, och den nuvarande planen ”Danmark uden affald. Ressourceplan for affaldshåndtering 2013–2018” har fokus på att minska mängden avfall och minska mängderna som går till förbränning. Regeringen har satt upp ett mål om att 50 procent av hushållsavfallet ska återvinnas 2022. Däremot finns för närvarande inget producentansvar för förpackningar i landet.

Det finns inte så mycket konkret information om hur återvinningsgraden förändrats efter 2010 när företagen fick ansvar att hantera kommunalt avfall som går att återvinna. Dessutom har systemet för att rapportera in och föra statistik över avfall ändrats under

⁴ Se kap. 6 för hushållens avfall och kap. 9 och 10 för verksamheternas hushållsliknande avfall www.retsinformation.dk/eli/lta/2020/2159 ⁵ The Danish system of pictograms for waste sorting https://danskaffaldsforening.dk/thedanish-pictograms-waste-sorting ⁶ Detta är numera ett nordiskt skyltsystem där branschorganisationerna för kommunalt avfall i de nordiska länderna samverkar. www.sverigesorterar.se/om-skyltsystemet/

• Sida 101
•  Original

denna tidsperiod. Det finns flera andra förändringar i regelverken som kan ha påverkat återvinningsgraden i Danmark. Återvinningsgraden för det kommunala avfallet har ökat generellt men i högre grad vad gäller företagens kommunala avfall jämfört med hushållens. Servicesektorn⁷ har ökat återvinningen från 52 procent till 60 procent mellan 2014 och 2018. Servicesektorn beräknas generera 85 procent av allt kommunalt avfall som inte kommer från hushåll. Hushållens avfall återvanns till 48 procent. Det återvinningsbara avfallet från företag är vanligtvis renare, dvs mindre blandat och därmed enklare och mer värdefullt att återvinna än avfallet från hushåll. En högre kvalitet på det återvunna materialet som härstammar från företagen, där inte avfall från lika många olika källor mixas vid upphämtningen, är en fördel som lyfts fram med systemet i Danmark.⁸

På uppdrag av danska Energistyrelsen genomförde Deloitte och Incentives 2016 en utvärdering av reformerna från 2007 och 2010. Miljökvalitet ingick som ett av utvärderingskriterierna där utvecklingen av andel återvunnet material och kvaliteteten på det återvunna materialet var två centrala indikatorer. Författarna av studien menar att det inte går att utläsa några större förändringar av exempelvis ökad återanvändning eller återvinning.⁹

Avfallsproducenterna själva säger i intervjuer att de sorterar mer, särskilt större verksamheter. Kommunerna anger däremot att sammanblandningen av avfallet ökat. Utvärderingen kan inte dra några slutsatser om förändrade transportmängder. Det finns inga tecken på ökad nedskräpning. Sammantaget konstaterar författarna att miljökvaliteten bedöms oförändrat eller svagt förbättrat sedan reformerna genomfördes, men att det inte går att säkerställa samband till denna förändring i lagstiftningen. Det antas till viss del bero på att det inte gått så lång tid sedan genomförandet av förändringen och att det nya systemet inte satt sig ännu.

Återvinningsföretagen menar att det behövs ytterligare förbättringar av lagstiftningen för att öka konkurrensen och skapa

⁷ Servicesektorn definieras här som alla aktiviteter med undantag av hushåll, tillverkningsindustri, jordbruk och energisektorn. Det inkluderar: detaljhandel, försäljning och reparation av fordon, metallhandel, grosshandel, transport och frakt, hotell och restauranger, kommunikation, kultur, finans- och privata tjänster, offentlig verksamhet, utbildning och hälsovård. ⁸ Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies. ⁹ Lind Petrén, J. (2020). Avfallshantering i Danmark med focus på kommunalt avfall. På uppdrag av Svenskt Näringsliv. Komm2020/00620/M 2020:05–7.

• Sida 102
•  Original

tillgång till större flöden av avfall och därmed möjligheter för innovation. ¹⁰

Danmark presenterade en ny klimatplan för en grön avfallssektor och cirkulär ekonomi den 16 juni 2020.¹¹ Planen har en bred politisk förankring och syftar till att minska klimatutsläppen från avfallssektorn. Visionen är att avfallssektorn ska vara klimatneutral 2030. I dag beräknas utsläppen från avfallshanteringen, inklusive förbränning, biologisk behandling och behandling av avloppsvatten utgöra 5,7 procent av landets klimatpåverkande utsläpp. För att nå målet om en klimatneutral avfallssektor ska: – mängden avfall minska – avfallsförbränningen minska, i synnerhet plastförbränningen pekas

ut med ett mål på minskad förbränning på 80 procent – återvinningen öka.

Danmark vill komma ifrån importen av avfall till förbränning, År 2016 beräknades överkapaciteten på danska förbränningsanläggningar uppgå till 700 000 ton per år. ¹²

Inom kort förväntas regeringen presentera en ny nationell avfallsplan för 2020–2032 och förändringar i lagstiftningen för att uppfylla det reviderade avfallsdirektivet inom EU.

6.2.3. Ekonomiska effekter

Mindre företag utanför storstadsområdena tenderar att källsortera i mindre utsträckning, eftersom det saknas privata transportörer och behandlingstjänster. Därför transporteras mycket av deras avfall som blandat restavfall till kommunala förbränningsanläggningar. Kommunerna har olika regler vad gäller vem som får transportera avfallet, vilket gör att transporterna kan vara både privat och kommunalt ordnade. Avfallsförbränning av det privata kommunala rest-

¹⁰ Deloitte & Incentive (2016) Evaluering af de politiske aftaler om organisering af affaldssektoren https://ens.dk/sites/ens.dk/files/Vindenergi/evaluering_af_de_politiske_ aftaler_om_organisering_af_affaldssektoren_20160307.pdf ¹¹ Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi, 2020. www.regeringen.dk/media/9591/aftaletekst.pdf ¹² Miljøministeriet, Danmark. Bred politisk aftale sikrer grøn affaldssektor i 2030. Nyhet 2020-06-16 https://mim.dk/nyheder/2020/jun/bred-politisk-aftale-sikrer-groen-affaldssektori-2030/

• Sida 103
•  Original

avfallet sker däremot ofta i kommunernas behandlingsanläggningar, men i den senaste planen finns en politisk överenskommelse om att behandlingsanläggningarna ska privatiseras och att import av avfall för förbränning inte ska tillåtas.

Man har uppskattat att kostnaden för avfallstjänsterna för företag i urbana och semiurbana områden har blivit lägre eller är desamma. Avfallsföretag (insamling och transport) är överlag mer positiva till prisnivå och service som de privata behandlingsanläggningarna erbjuder jämfört med de kommunala tjänsterna. Totalt har förändringen sannolikt medfört lägre kostnader för transport och behandling när tjänsterna öppnats för konkurrensutsättning.

Det finns inget som tyder på någon utbredd kriminell verksamhet som rör hantering av återvinningsbart kommunalt avfall från företag. Kriminalitet beskrivs däremot förekomma vad gäller elektronikavfall och för vissa typer av metallavfall. Avfall från Danmark har såvitt känt inte heller omfattats av den ökade illegala utförseln av plastavfall från Europa och Nordamerika.

Läs mer om det danska systemet i bilaga 2.¹³

6.3. Norge

6.3.1. Regelverket

Den övergripande lagen som reglerar avfallshantering i Norge är Forurensningsloven från 1981. Lagen kompletteras med föreskrifter på lägre nivå som Forskrift om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften). Även kommunerna kan inom ramen för sina respektive renhållningsordningar reglera sortering av hushållsavfall och andra lokala frågor. Forurensningsloven definierar begrepp som hushållsavfall (husholdningsavfall) och avfall från näringsverksamheter (næringsavfall). Med det senare avses avfall från offentliga och privata verksamheter och institutioner. Den tydliga och genomgående åtskillnaden mellan hushållsavfall och näringsavfall genomfördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 2004. Den motiverades i lagstiftningsärendet på följande sätt.

”Forslaget til endring av forurensningslovens avfallsdefinisjoner har to hovedmålsetninger. Det er ønskelig å gi næringslivet større

¹³ Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies.

• Sida 104
•  Original

handlefrihet og ansvar til å velge avfallshåndtering innenfor de gjeldende miljøpolitiske rammebetingelser. Økt handlefrihet vil gi en oppfordring til å utvikle kostnadseffektive løsninger som leder til at målene i avfallspolitikken nås, samtidig som pliktene for kommunen reduseres. I dag er næringslivet for en stor del avhengig av kommunens tilbud for å redusere sine avfallskostnader dersom avfallet er å anse som forbruksavfall. Eksempler på dette er avfall fra butikker og kontorer. Endringen er også ment å gjøre grensen mellom de ulike avfallstypene klarere. Dagens grensedragning mellom forbruks- og produksjonsavfall er i mange tilfeller uklar, og begrepene blir praktisert ulikt i landets kommuner. Ettersom grensen har betydning for hvilket avfall som er undergitt tvungen kommunal renovasjon eller kan håndteres av private renovatører uten kommunens samtykke, skaper dette liten forutberegnelighet for avfallsbesitter, ulike rammevilkår i ulike deler av landet og potensial for konflikter mellom avfallsbesitter, private renovatører og kommunene. Miljøverndepartementet mener derfor at det er behov for å klargjøre denne grensen.”

För insamling av hushållens avfall råder ensamrätt för kommunen. Det finns dock ingen skyldighet för varje kommun att själv behandla avfallet, utan det kan skickat till någon annan kommun eller överlämnas till näringslivet för att behandla, allt utifrån vad som bedöms vara miljömässigt bäst. För avfall från näringslivet råder -en stor frihet för företagen att själva organisera detta. Den som i näringsverksamhet producerar avfall ansvarar för att avfallet transporteras till en godkänd avfallsanläggning eller blir föremål för återvinning. Om de kommunala anläggningarna har kapacitet får de agera på den öppna marknaden på marknadsmässiga villkor. För att förebygga problem med avfall eller föroreningar kan miljömyndigheten besluta att avfall ska återanvändas, återvinnas eller behandlas på annat sätt. Lagen öppnar möjligheter för parterna, myndigheter och branschorgan, att träffa frivilliga avtal. Avtalen kan handla om utpekade avfallsfraktioner, om mål för verksamheten och de åtgärder som branschen ska vidta. Dessa s.k. bransjeavtal (branschavtal) mellan ansvariga myndigheter och avfallsproducenter spelar en stor roll i den norska avfallspolitiken, exempelvis när det gäller hanteringen av förpackningsavfall, elektronikavfall och matavfall. I avtalen har staten och branschen ställt upp mål, exempelvis om att 50 procent av plastförpackningarna ska materialåtervinnas senast 2030. Ett annat mål handlar om att minska matavfallet med 50 procent. Företagen finan-

• Sida 105
•  Original

sierar sina åtaganden genom medlemsavgifter till branschorganisationen. Det är kommunen som hämtar det separerade avfallet hos hushållen och ersätts för detta av branschen genom branschavtalet.

6.3.2. Miljöeffekter

Norge antog en avfallsstrategi 2017.¹⁴ I denna föreslogs ett obligatoriskt krav på utsortering och separat insamling av plastförpackningar och matavfall både för hushållen och för servicenäringen¹⁵. Miljødirektoratet lade fram ett sådant förslag i januari 2017, därefter har förslaget reviderats i oktober 2020, men beslut har ännu inte fattats i frågan. Under våren 2021 förväntas regeringen också att presentera en ny strategi för cirkulär ekonomi.

Konsekvenserna för miljön med ordningen som infördes 2004 där företagen själva fick ansvar för att hantera allt sitt avfall har inte utvärderats på ett systematiskt sätt. Det saknas också statistik över vad som är att betrakta som hushållsliknande avfall från verksamheter. Statistik finns för olika verksamheters avfallsmängder där de största avfallsmängderna totalt kommer från grossist och handelssektorn, där även t.ex. bilverkstäder ingår. Vid en jämförelse med servicesektorns avfall, där handeln står för cirka hälften av uppkommet avfall, konstateras att andelen av olika avfallskategorier är relativt lika de för hushållen. Servicesektorn har något mindre mängd restavfall som går till förbränning, 38 procent, jämfört med hushållens på 43 procent. ¹⁶ Det finns dock relativt stora skillnader mellan olika sektorer i vilken behandlingsmetod avfallet genomgår. Förändringen 2004 drevs fram med dagligvaruhandeln i spetsen och just dagligvaruhandeln har gjort större förändringar än övriga sektorer genom att i högre grad sortera ut sitt matavfall som därefter rötas i biogasanläggningar. Handelsföretag och dagligvaruhandeln, har minskat sitt restavfall till förbränning från cirka 50 procent 2008 till

¹⁴ Klima- og miljødepartementet (2017), Meld. St. 45 - Avfall som ressurs – avfallspolitikk og sirkulær økonomi www.regjeringen.no/contentassets/4c45f38bddee47a7b7847af108894c0c/ no/pdfs/stm201620170045000dddpdfs.pdf ¹⁵ Servicesektorn består av företag inom handel och dagligvaruhandel, transport och lager, hotell- och restaurangverksamhet, företag inom vetenskap och teknik, administration och service, offentlig verksamhet och försvar samt hälso- och socialsektorn. ¹⁶ Nordre Glosli Produksjon (2020) Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies.

• Sida 106
•  Original

30 procent 2018 av den totala mängden avfall. ¹⁷ NORSUS har gjort beräkningar som visar på minskade klimatutsläpp med anledning av mindre matsvinn från näringslivets aktörer.¹⁸

6.3.3. Ekonomiska effekter

Under de senaste åren har avfallsentreprenörerna blivit färre och större i Norge eftersom ett antal sammanslagningar och övertagande av mindre företag skett. Avfallsentreprenörerna erbjuder både privata och offentliga verksamheter differentierade tjänster, men fokus har sammantaget varit på att konkurrera om lägsta pris. En relativt stor andel av företagens avfall är osorterat restavfall som går till förbränning. I hög utsträckning exporteras detta avfall till Sverige för att förbrännas. Det är i stort sett företagens egna interna ambitioner vad gäller avfallshantering och cirkulär ekonomi som styr den miljömässiga hanteringen och om företagen är beredda att betala mer för att ha tillgång till tjänster som gör det lättare att källsortera.

Branschorganisationerna för handel, näringsliv och industri i Norge är mycket positiva till den nuvarande ordningen. De anser att systemet med en mångfald av aktörer tillgodoser de olika behov som de olika verksamheterna har för olika avfallshanteringstjänster. De menar att systemet medför att näringslivets avfall hanteras på det sätt som mest effektivt utnyttjar avfallets resurser, samtidigt som det är kostnadseffektivt för företagen. ^{19 20}

Kommunsektorns organisation i Norge (Kommunesektorens organisasjon, KS) driver att man bör återställa systemet till som det var innan 2004. De anser bland annat att kommunerna med sin lokala förankring har större möjlighet att samla in och hantera avfallet miljömässigt på ett bättre sätt, att kontrollen på avfallet därmed ökar

¹⁷ Nordre Glosli Produksjon (2020) Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. ¹⁸ NORSUS (2020) Livsløpsvurdering av produktene og tjenestene levert av Romerike biogassanlegg. Rapportnummer OR38.20 OR-38.20-Livslopsvurdering-av-produktene-ogtjenestene-levert-av-Romerike-biogassanlegg.pdf (norsus.no). ¹⁹ Norsk Industri (2017) Næringslivet tar ansvar for egne avfallsressurser. Artikel i Nasjonen 13 mars 2017 www.norskindustri.no/bransjer/gjenvinning/aktuelt/naringslivet-tar-ansvarfor-egne-avfallsressurser/ ²⁰ New Republic och Lind Petrén, J. (2020). Avfallshantering i Norge och Finland. På uppdrag av Svenskt Näringsliv. Komm2020/00620/M 2020:05–2.

• Sida 107
•  Original

och att det avfall som kommunerna har ansvar över från hushållen sorteras och återvinns i högre grad än näringslivets avfall. ²¹

Det finns inga studier på att miljökriminaliteten ökat med anledning av förändringen i ansvarsområde för verksamheternas avfall. Däremot är det väl känt att det pågår omfattande stölder av värdefullt elektronikavfall, liksom att annat avfall kommer på avvägar, från att det dumpas i naturen till att det exporteras olagligt.²²

Det har inte skett några direkta förändringar i avfallstaxor för hushållen på grund av förändringen. ²³

Läs mer om det norska systemet i bilaga 3. ²⁴

6.4. Finland

6.4.1. Regelverket

Den kommunala ensamrätten att transportera, vad som numera kallas, kommunalt avfall begränsades 2007 i den finska avfallslagstiftningen till att endast omfatta avfall från hushåll. Begränsningen avsåg alltså enbart transporterna, inte behandlingsanläggningen. Behandlingen ska fortfarande ordnas av kommunen. Denna ordning behölls i den nuvarande avfallslagen. En viss justering skedde dock så att avfall från offentliga åtaganden inom hälso- och utbildningsväsendet m.m. återgick till de kommunala transporterna 2011, för att återigen åläggas verksamheterna 2018, med undantag för de tjänster som kommunen tillhandahåller.

Syftet med den finska avfallsslagen från 2011 är att

• förebygga den fara och skada för hälsan och miljön som avfall och avfallshantering orsakar
• minska avfallets mängd och skadlighet
• främja ett hållbart utnyttjande av naturresurserna

²¹ Kommunesektorens organisasjon (2017): Miljøeffektive avfallsløsninger Muligheter og konsekvenser for kommunesektoren ved økt ansvar på avfallsområdet KS FoU-prosjekt nr. 164012. www.ks.no/contentassets/1f5a50d1a315417baada20706c922c7b/rapportmiljoeffektive-avfallslosninger.pdf ²² Nordre Glosli Produksjon (2020) Sammanfattning. Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. ²³ Nordre Glosli Produksjon (2020) Sammanfattning. Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. ²⁴ Nordre Glosli Produksjon (2020) Report on collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies.

• Sida 108
•  Original

• säkerställa en fungerande avfallshantering
• förhindra nedskräpning.

Liksom svensk avfallslagstiftning är den finska lagstiftningen i mycket byggd på EU:s ramdirektiv för avfall och innehåller definitioner, föreskrifter om avfallshierarki, den så kallade prioriteringsordningen (8 § avfallslagen) m.m. Alltså ska råvaror användas sparsamt vid tillverkningen och användningen av råvaror som innehåller miljö- och hälsoskadliga ämnen ska undvikas. Produktionsmetoden ska väljas på ett sådant sätt att så lite avfall som möjligt uppkommer vid tillverkningen och det avfall som ändå uppstår ska vara så oskadligt som möjligt för hälsan och miljön. Produkter ska inte förpackas i onödan och de ska kunna repareras, återanvändas samt materialåtervinnas. Den som bedriver produktion och den som tillverkar eller importerar en produkt ska känna till det avfall som uppkommer inom produktionen eller av produkten, avfallets miljö- och hälsopåverkan, avfallshanteringen och möjligheterna att utveckla produktionen eller produkten så att avfallets mängd och skadlighet minskar. Avfallsinnehavaren ska känna till avfallets ursprung, mängd, typ, beskaffenhet och andra sådana egenskaper hos avfallet som är av betydelse för avfallshanteringen samt avfallets och avfallshanteringens miljö- och hälsopåverkan och vid behov lämna övriga aktörer inom avfallshanteringen information om dessa. Principen vid avfallshantering är att bästa tillgängliga teknik ska användas och bästa miljöpraxis följas.

I fråga om omhändertagande av fall ska målet vara att det i landet finns tillräckliga och mot behovet svarande möjligheter att återvinna eller bortskaffa blandat kommunalt avfall vars hantering kommunen är skyldig att ordna och att bortskaffa annat avfall (självförsörjningsprincip). När möjligheterna bedöms ska det tas hänsyn till avfallshanteringens prioriteringsordning, geografiska förhållanden och behovet av särskild behandling av vissa slag av avfall.

Avfallsinnehavaren ska se till att avfallet förs för behandling till någon av de närmast belägna för ändamålet lämpliga anläggningarna (närhetsprincip). Den ursprungliga avfallsproducenten eller den nuvarande eller tidigare avfallsinnehavaren svarar för kostnaderna för avfallshanteringen (principen om förorenarens ansvar). Allmänna tillsynsmyndigheter är närings-, trafik- och miljöcentralen och den kommunala miljövårdsmyndighet som avses i lagen om kommu-

• Sida 109
•  Original

nernas miljövårdsförvaltning. Avfallsinnehavaren ska ordna avfallshanteringen om inte något annat är bestämt.

32 § avfallslagen är central i sammanhanget. Av den framgår att kommunen ska ordna hanteringen av följande slag av avfall som inte är farligt avfall:

1. avfall från stadigvarande bostäder, fritidsbostäder, internat och

annat boende, inbegripet slam från slamavskiljare och samlingsbrunnar,

2. kommunalt avfall från kommunens förvaltnings- och service-

verksamhet,

3. sådant kommunalt avfall från affärslokaler som samlas in på

fastigheten tillsammans med avfall enligt 1 och 2 punkten,

4. annat kommunalt avfall som samlas in tillsammans med avfall

enligt 1–3 punkten inom ramen för ett områdesvist sopsugssystem eller något motsvarande insamlingssystem.

Kommunen ska dessutom ordna mottagningen och behandlingen av farligt avfall från boende.

Kommunen ska ordna hanteringen av annat avfall än det som avses i 32 §, om avfallsinnehavaren begär det på grund av bristande utbud av andra tjänster och avfallet till sin beskaffenhet och mängd lämpar sig för transport eller behandling i kommunens avfallshanteringssystem (kommunal avfallshantering i andra hand).

Av 42 § framgår att verksamhetshavare inte är underkastade ett obligatoriskt hämtningsmonopol för sitt kommunala avfall. Kommunen kan nämligen på ansökan av avfallsinnehavaren besluta att hanteringen av avfall, som avses i 32 §, får ordnas om detta som helhet är befogat för att ordna fastighetens avfallshantering. Hanteringen ska leda till ett minst lika gott slutresultat med tanke på prioriteringsordningen och ska inte medföra någon fara eller skada för miljön eller hälsan. Beslutet om ett sådant undantag fattas för viss tid, högst fem år. Avfallsinnehavaren ska årligen lämna uppgifter till den kommunala avfallshanteringsmyndigheten om typen och mängden av avfall som uppkommit i verksamheten och om leveransplatserna och behandlingssättet.

Ytterligare föreskrifter på avfallsområdet ger statsrådet genom förordningar om avfall. Sådana bemyndiganden till statsrådet åter-

• Sida 110
•  Original

finns bl.a. i 14 och 15 §§ avfallslagen och rör förebyggande av fara och skada orsakad avfall och avfallshantering. Bemyndigandena avser sådant som krav i fråga om insamling, transport, förpackning och märkning av avfall samt separering av olika typer av avfall.

Den kommunala avfallshanteringsmyndigheten ska enligt 143 § avfallslagen föra ett register där de uppgifter som avses i 39 § 2 mom. antecknas. Detta avser att avfallstransportören årligen ska lämna uppgifter till den kommunala avfallshanteringsmyndigheten om vilka fastigheter avfall har avhämtats på och om antalet sopkärlstömningar per fastighet och avfallstyp. Den kommunala avfallshanteringsmyndigheten kan begära in uppgifterna kvartalsvis, om det är nödvändigt för uppföljning av verksamheten. Transportören ska årligen dessutom ge in ett enligt avfallstyp specificerat sammandrag över mängden avfall som samlats in på fastigheterna och över leveransplatserna. Närmare bestämmelser om de uppgifter som ska lämnas får utfärdas genom förordning av statsrådet. Personuppgifter som antecknats i registret ska bevaras i fem år från det att anteckningen gjordes.

Statsrådets förordning om avfall säger att verksamhetsutövare inom industri- eller servicebranschen eller annan näringsverksamhet, andra avfallsinnehavare samt kommunerna, under närmare angivna förutsättningar, kan ordna separat insamling och materialåtervinning av pappers-, kartong-, glas-, metall-, plast- och bioavfall. För producenters skyldighet i fråga om att ordna separat insamling och materialåtervinning av kasserade pappersprodukter och pappers-, kartong-, glas-, metall- och plastförpackningar finns regler i 6 kap. avfallslagen.

6.4.2. Miljöeffekter

Finland har haft målsättningen att 50 procent av det kommunala avfallet ska återvinnas 2016. EU:s mål för detta är satt till 2020. Återvinningsgraden av det kommunala avfallet (både från verksamheter och hushåll) var 42 procent 2016 och 2018. EU-kommissionen gav Finland en varning för att inte målen skulle uppnås och presenterade en rad förslag till möjliga förändringar som Finland kunde överväga att genomföra. Bland annat fanns kritik över att det skett många

• Sida 111
•  Original

förändringar i ansvarsfrågan under kort tid och att ansvaret var för splittrat på olika aktörer.

Det går inte att följa om återvinningen av verksamheternas kommunala avfall förändrats över åren, eftersom det saknas statistik. Från en uppskattning med befintliga data 2015 kan man dock konstatera att verksamheternas materialåtervinning av kartong, bioavfall, glas och metall är högre än motsvarande avfall från bostäder, se figur 6.1. Det kan förklaras med att avfallet från verksamheter är enklare att hålla isär och att bostädernas avfall är mer av blandat ursprung. ²⁵

Figur 6.1 Behandling av kommunalt avfall i Finland

Källa: Ecolabel Partnership AB (2020).

²⁵ Ecolabel Partnership AB (2020) The Finnish approach to municipal solid waste from other sources than households.

• Sida 112
•  Original

Statistik över hur den totala mängden kommunalt avfall behandlats efter förändringarna i ansvar 2007 och 2011 finns i figur 6.2.

Figur 6.2 Trender i hanteringen av kommunalt avfall i Finland efter förändringar i lagstiftningen 2007 och 2011

Källa: Ecolabel Partnership (2020) från Finnish Environmental Institute (Kojo et al. Rapport 2016/20).

6.4.3. Ekonomiska effekter

Reformerna har utvärderats i två olika konsekvensanalyser inför nya föreslagna regeländringar 2016.^{26 27} Studierna visar att marknadspriserna för förbränning respektive återvinning i hög grad har styrt hur företagen väljer att behandla sitt kommunala avfall. Större privata företag har investerat i egna behandlingsanläggningar och fått möjlighet till mer skräddarsydda och kostnadseffektiva lösningar. För mindre företag på landsbygden har det inte funnits lika många aktörer och troligen har kostnaderna ökat för dem. Transportörerna behöver inte längre tävla om kontrakt som kommunen upphandlar. En utökad sortering i fler fraktioner leder till ökade transportavstånd och kostnaderna för transporter av både matavfall och brännbart kostar 15–20 procent mer än att bara transportera avfallet till förbränning. Transportkostnaderna bedöms vägas upp av andra positiva

²⁶ Ministry of the Environment (2016) Impact Assessment of the limitation of municipality’s responsibility in community waste management. Författare Riitta Kojo, Jouni Alanen, Juha Kaila, Raimo Lilja ja Helena Sundström. Original: YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 2016/20 https://julkaisut.valtioneuvosto.fi/bitstream/handle/10024/75205/YMra_20_2016.pdf? sequence=1&isAllowed=y Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:0. ²⁷ Ramboll (2016) Impact assessment for municipalities and private actors on changing the division of responsibilities in municipal waste management. Original Report (ytpliitto.fi) Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05.

0 200 400 600 800 1 000 1 200 1 400 1 600 1 800

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

10 00 t

År

Materialåtervinning, exklusive biologisk behandling

Kompostering och rötning

Energiutvinning

Deponering

• Sida 113
•  Original

ekonomiska och miljömässiga effekter, såsom billigare behandlingskostnad och mindre utsläpp av koldioxid vid materialåtervinningen.²⁸

Från konsekvensanalyserna drogs även slutsatsen att reglerna inte är lika långgående för företagen som för den kommunala verksamhetens avfallshantering. Det saknas också mål i kommunernas föreskrifter om källsortering och separat insamling av olika avfallsfraktioner som företagen genererar, medan kommunerna måste följa de återvinningsmål som finns i nationella och regionala avfallsplaner. Vidare gäller inte regler om avfallsförebyggande för privata aktörer och kvalitetskrav på servicen är enbart fastställd för offentliga verksamheter. Avfallsproducenterna erbjuds inte längre rådgivning från kommunerna. Deponiskatten gällde från början enbart kommunala deponier, inte de privata. Ytterligare nationella regler förväntas snart träda i kraft med krav på källsortering av avfallet från både hushåll och verksamheter.

Det finns inga indikatorer på att verksamheternas ökade ansvar för kommunalt avfall har ökat kriminaliteteten vad gäller transporter eller behandling. Det finns inga data tillgängliga som kan koppla förändringar i minskat monopol på avfallstaxorna. Avfallstaxorna har höjts på grund av att krav på mer källsortering och investeringar i regionala deponier, förbränningsanläggningar och biogasanläggningar.

Det är mycket ovanligt att företag dumpar sitt kommunala avfall eller använder illegala transporter. Det är mer vanligt förekommande för annan typ av avfall såsom från byggindustrin eller rötslam.

Studierna från Finland pekar på att det behövs en tillförlitlig och långsiktig tillgång på ett avfallsflöde för att aktörerna ska våga satsa på nyinvesteringar, vilket gäller oavsett om det handlar om privata eller offentliga aktörer. En brist som också lyfts fram är att det har saknats nationella krav på källsortering och materialåtervinning, och att reglerna har sett olika ut i olika kommuner, vilket är på väg att ändras.

Läs mer om det finska systemet i bilaga 4.²⁹

²⁸ The Ministry of Environment, Finland (2018) Recycling: guidance instruments, economic impacts, and feasibility. Finnish report of municipal waste and a comparison between Finland, Sweden, Austria and Wales. Reports of the Ministry of Environment 17, 2018 Original: Kierrätyksen keinot, taloudelliset vaikutukset sekä toteutettavuus (valtioneuvosto.fi) Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:0. ²⁹ Ecolabel Partnership AB (2020) The Finnish approach to municipal solid waste from other sources than households.

• Sida 114
•  Original

6.5. Lärdomar från de nordiska länderna

Sammanfattningsvis har våra nordiska grannländer överfört ansvaret att hantera det kommunala verksamhetsavfallet i stor utsträckning från kommunerna till verksamheterna. Länderna har olika lösningar som bygger på de olika grundförutsättningar och utgångspunkter som finns i länderna. Mycket är lika i våra länders kulturer men det finns också tydliga skillnader, vilket även gäller för avfallshanteringens organisation.

I Norge finns en tydlig uppdelning mellan avfall från hushållen, som kommunen har ansvar för, och avfall från företagen, både offentliga och privata företag, som verksamheterna själva har ägarskap och ansvar för. Kommunala aktörer i Norge kan konkurrera om de avfallshanteringstjänster som företagen behöver.

I Danmark ska verksamheterna källsortera, transportera och se till att det sorterade avfallet återvinns. Företagen har ägarskap och ansvar för de återvinningsbara fraktionerna vad gäller kommunalt avfall. Restavfallet transporteras och behandlas ofta i kommunens regi, men det kan variera beroende på lokala föreskrifter. Även i Danmark kan kommunala verksamheter konkurrera om avfallstjänster som rör företag.

I Finland har verksamheterna ansvar för att ombesörja sina avfallstransporter. Avfallet transporteras till en av kommunen anvisade behandlingsanläggningar. Producenterna ska inom de befintliga producentansvaren ordna avfallshanteringen för förpackningsavfallet. En viktig skillnad i det finska systemet är att kommunerna i princip inte får konkurrera om verksamheters avfall. Det finns möjlighet för exempelvis mindre företag att använda kommunens tjänster, men först efter att det har säkerställts att ingen privat aktör är villig att ordna transporterna.

Miljöeffekterna är svåra att utvärdera bland annat beroende på att statistiken sällan är så tydligt uppdelad att det går att se hur utvecklingen sett ut vad gäller verksamheternas kommunala avfall. Dessutom rapporteras det att tillsyn inom detta område inte är prioriterat i de studerade länderna. Studier från Danmark och Finland visar att verksamheterna återvinner en större andel av sitt avfall än hushållen. I Norge har livsmedels- och handelsföretagen minskat sin förbränning avsevärt. Det återvinningsbara avfallet från företag är vanligtvis

• Sida 115
•  Original

renare, dvs mindre blandat och därmed enklare och mer värdefullt att återvinna än avfallet från hushåll.

Det är ofta svårt att dra slutsatser utifrån vissa regelförändringar, men kraven i direktivet om deponering av avfall (99/31/EG) som kom 1999 har haft stor effekt på de nordiska ländernas avfallshantering. Finlands kommuner har på samma sätt som Sverige, Danmark och Norge investerat i förbränningskapacitet allteftersom deponering fasats ut som behandlingsmetod och kraven på deponering skärpts. Detta har medfört att förbränningskapaciteten i dag utgör en stor och lättillgänglig behandlingsmetod.

En annan faktor som försvårar när man ska dra slutsatser om olika effekter är att även andra förändringar skett under tiden som påverkar vilka val de olika aktörerna gör. I Finland har dessutom lagstiftningen ändrats flera gånger. Just nu håller Danmark och Finland på att anpassa lagstiftningen efter EU:s reviderade ramdirektiv för avfall och Norge har också förändringar på gång inom kort.

Konsekvensanalyser i Finland visar att marknadspriserna för förbränning respektive återvinning i hög grad har styrt hur företagen väljer att behandla sitt kommunala avfall. Större privata företag har investerat i egna behandlingsanläggningar och fått möjlighet till mer skräddarsydda och kosteffektiva lösningar. För mindre företag på landsbygden har det inte funnits lika många aktörer och troligen har kostnaderna ökat för dem. Företagen i de studerade nordiska länderna är positiva till att kunna hantera sitt eget kommunala avfall. De framför att tjänsterna går att anpassa till deras behov i större utsträckning, att resurserna därmed kan tas till vara på ett bättre sätt och att kostnadseffektiviteten ökar.

Kommunernas branschorgan i Norge vill återgå till ordningen före 2004. I Finland diskuteras främst ansvarsuppdelningen vad gäller transporterna av hushållens avfall medan företagens avfall inte längre verkar vara en aktuell fråga. I Danmark har regeringen beslutat att import av avfall till och förbränning av avfall ska minska och att kommunerna inte ska få investera och äga avfallsbehandlingsanläggningar framöver. Danmark har även infört nya krav på källsortering i tio fraktioner som gäller både företag och hushåll. Krav på nationella regler om källsortering vid källan har lyfts fram som en viktig åtgärd i alla de tre studerade länderna och nya krav håller på att införas kring detta.

• Sida 116
•  Original

Kriminaliteten har inte ökat i Danmark, Norge eller Finland vad avser dumpning eller illegala transporter vad gäller kommunalt avfall. Det rapporteras däremot om stölder av elektronik- och metallavfall, liksom illegala transporter för byggavfall och farligt avfall.

Ingen av länderna kan koppla att förändringar i ökat ansvar för företagen att transportera och behandla avfall har lett till ändrade avfallstaxor för hushållen.

6.6. Andra europeiska länder

Förutom att studera de nordiska grannländernas system kan det vara intressant att ta del av hur andra länder inom EU och i Europa organiserar hanteringen av verksamheternas kommunala avfall. EU har gemensam ramlagstiftning och därmed samma målsättningar vad gäller återvinningsgrad av vissa material och förpackningar. I samband med översynen av det så kallade avfallspaketet har sex olika avfallsdirektiv reviderats och som en följd trädde fyra nya ändringsdirektiv i kraft den 1 juli 2018. Ändringsdirektiven syftar till att genomföra avfallshierarkin i samtliga medlemsländer, minska de genererade avfallsmängderna, säkerställa återvinning av hög kvalitet och att säkerställa att avfall kan utgöra en betydande och tillförlitlig källa av råvaror för unionen. Materialåtervinningsmålen har höjts och kommer stegvis höjas under åren fram till år 2035.

Både i Sverige och i de nordiska grannländerna pågår införlivande av de nya kraven från EU:s reviderade avfallsdirektiv. I vissa fall aktualiseras och ses även ansvarsfrågor i samband med införlivandet. Detta verkar gälla även andra EU-länder och det är därför svårt att skaffa sig en bild av det aktuella läget utan att göra djupare studier för varje land. För att få en överblick lät vi göra en sammanställning av Europeiska miljöbyråns landrapporter från år 2016.³⁰ Dessa rapporter visar hur utvecklingen sett ut för kommunalt avfall och dess hantering under åren 2001–2014. Det finns dock stora skillnader i hur man rapporterar och redovisar data om avfall och återvinning. Det framgår inte heller tydligt hur man definierar kommunalt avfall och/eller vem som har ansvar för de olika stegen i hanteringen av detta avfall. För åtta av de undersökta länderna går det att utläsa att verksamheterna i stort, med vissa undantag, har eget ansvar för att

³⁰ Profu (2020). Organisation av avfallsinsamling. PM. Dnr. Komm2020/00574/M 2020:05–6.

• Sida 117
•  Original

hantera sitt kommunala avfall., Dessa länder är Danmark, Estland, Finland, Irland, Lettland, Nederländerna, Norge och Storbritannien. Vi har inte haft möjlighet att studera de övriga länderna utöver Finland, Norge och Danmark i detalj. I flera länder har lokala och regionala myndigheter ansvar för avfallshanteringen och kan lagstifta om olika lösningar (till exempel i Österrike och Tyskland).

EU:s statistikmyndighet redovisar ländernas kommunala avfall som en indikator för det globala målet 12. Mängderna uppgår till cirka 10 procent av EU:s totala avfallsmängder, men anses särskilt intressant eftersom det både är komplext och i viss mån speglar konsumtionsmönster. Mängderna varierar stort mellan länderna och det förklaras med, förutom skillnaderna i konsumtionsmönstren, att det beror på hur avfallet samlas in och hanteras. Exempelvis skiljer det mellan länderna om företagens (kommunala) avfall samlas in och hanteras separat eller tillsammans med hushållens avfall.

• Sida 118
•  Original

7. Våra överväganden och förslag

7.1. Flera tidigare förslag

Flera tidigare utredningar har analyserat och föreslagit förändringar om vem som ska äga och ha ansvaret för avfall som liknar eller är jämförligt med hushållsavfall från verksamheter, det avfall som sedan 1 augusti 2020 betecknas som verksamheters kommunala avfall.

Naturvårdsverket utredde möjligheterna att ändra i bestämmelserna om vad som skulle avses med hushållsavfall år 2000. Miljödepartementet utarbetade sedermera ett förslag som ingick i promemorian Nya avfallsregler (Ds 2009:37) i samband med att EU:s avfallsdirektiv skulle införas. Förslaget innebar att den som bedriver en yrkesmässig verksamhet skulle få möjlighet att anlita någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för att transportera bort och i övrigt ta hand om hushållsavfall som uppkommer i samband med verksamheten. Den som valde att anlita någon annan skulle anmäla detta till kommunen. Kommunens insamlingsansvar skulle kvarstå för de verksamhetsutövare som inte ville välja en annan aktör än kommunen. Remissinstanserna hade skilda uppfattningar om förslagets förtjänster och nackdelar och någon förändring kom inte till stånd.

När regeringen tillsatte en utredning år 2011 för att göra en översyn av avfallsområdet inkluderade man frågan om ansvaret för verksamheters hushållsnära avfall i utredningsdirektivet (dir 2011:66). Utredningen lämnade betänkandet Mot det hållbara samhället – resurseffektiv avfallshantering (SOU 2012:56) år 2012. Utredningens förslag innebar att hushållsavfall i miljöbalken skulle begränsas till att enbart omfatta avfall från bostäder och att alla andra verksamheter skulle få ansvar för hanteringen av allt sitt eget avfall. Remissinstanserna hade även denna gång skilda uppfattningar om fördelarna och nack-

• Sida 119
•  Original

delarna med förslaget och inte heller denna gång blev det någon ändring i lagstiftningen.

Regeringen lät åter frågan om ansvaret för verksamheternas hushållsavfall ingå när EU:s reviderade avfallslagstiftning skulle införas i svensk lagstiftning år 2019. Miljödepartementet tog fram en promemoria där det ingick förslag till ändringar av 15 kap. miljöbalken som innebar att kommunerna skulle bibehålla grundansvaret för kommunalt avfall som produceras i eller i samband med yrkesmässig verksamhet, men att regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar skulle få meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar i fråga om avfall från andra källor än hushåll. Till detta föreslogs ändringar i avfallsförordningen om möjlighet för den som är skyldig att betala renhållningsavgift att hantera kommunalt avfall som har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet på annat sätt än genom att lämna det till kommunen eller den som kommunen anlitar, dvs. att göra ett så kallat frival. En anmälan till kommunen skulle ha inkommit senast 1 mars för att frivalet skulle kunna göras gällande kalenderåret efter det att anmälan hade gjorts. Åter igen blev remissutfallet blandat och flera av instanserna ansåg att konsekvenserna av förslaget om frival inte var tillräckligt utredda. Utifrån denna utgångspunkt tillsatte regeringen denna utredning.

7.2. Vad är kommunalt avfall

Utredningens bedömning: Tidigare bedömningar om begreppet

hushållsavfall har utgått från att avfallet är ett resultat av människors konsumtion, i enlighet med miljöbalkens förarbeten. Den avgränsning av det nya begreppet kommunalt avfall som bildar bakgrunden till Naturvårdsverkets pågående arbete om vägledning utgår främst från det utkast till vägledning som EU publicerade i oktober 2020 samt senaste ändringen av avfallsdirektivet (EU 2018/851). Ändringen från begreppet hushållsavfall till kommunalt avfall kan därför komma att få en betydligt större räckvidd för tolkningen av miljöbalken än vad som kunnat utläsas av konsekvensanalysen av förslagen i prop. 2019/20:156.

• Sida 120
•  Original

7.2.1. Ett nytt avfallsbegrepp

Genom den kommunala renhållningslagen (1970:892) fick kommunerna ett principiellt ansvar för att omhänderta hushållsavfall. Syftet var att öka det allmännas inflytande över renhållningen för att motverka den tilltagande nedskräpningen. Avfallslagstiftningen omarbetades 1979 genom en ny renhållningslag (1979:596) och enligt 1 § definierade hushållsavfall med som: Avfall och orenlighet som

härrör från hushåll och därmed jämförligt avfall. I miljöbalken fick

definitionen följande lydelse: Med hushållsavfall avses i detta kapitel

avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet.

Miljöbalken 15 kap. 3 § lyder numera: Med kommunalt avfall av-

ses i denna balk avfall från hushåll och sådant avfall från andra källor som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll, dock inte

1. avfall från tillverkning,

2. avfall från jord- och skogsbruk,

3. avfall från fiske,

4. avfall från septiktankar, avloppsnät och avloppsrening,

5. bygg- och rivningsavfall, och

6. uttjänta bilar.

Avfall enligt punkterna 1–6 faller således utanför definitionen på det sätt paragrafen är uppställd.

7.2.2. Det kommunala avfallets reglering i miljöbalken

Varje kommun ansvarar för att kommunalt avfall behandlas inom kommunen liksom avfall som till sin art och sammansättning liknar kommunalt avfall samt avloppsfraktioner och filtermaterial från enskilda avloppsanläggningar, som är dimensionerade för högst 25 personekvivalenter, om anläggningen används endast för hushållsspillvatten, eller spillvatten som till sin art och sammansättning liknar hushållsspillvatten, latrin från torrtoaletter och jämförliga lösningar, och slutligen bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet.

• Sida 121
•  Original

I 15 kap. 20 a § miljöbalken föreskrivs i enlighet härmed, att varje kommun, med undantag för avfall som omfattas av producentansvar, ska svara för att kommunalt avfall inom kommunen transporteras bort, om det behövs för att tillgodose skyddet för människors hälsa och miljön, eller enskilda intressen, eller för att fastighetsinnehavaren begär att kommunen ska transportera bort avfallet och det inte är oskäligt med hänsyn till omständigheterna.

När kommunen planerar och beslutar hur den ska ta sitt ansvar för avfallet, ska kommunen ta hänsyn till fastighetsinnehavarnas förmåga att själva hantera avfall på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön och de behov som finns för olika slag av bebyggelse.

I 15 kap. 41 § miljöbalken föreskrivs att det för varje kommun ska finnas en renhållningsordning som ska innehålla en avfallsplan. Avfallsplanen ska innehålla uppgifter om avfall inom kommunen och om kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet. När kommunen antar renhållningsordningen ska kommunen ta hänsyn till de synpunkter som har kommit fram i samrådet med fastighetsinnehavarna och granskningen som följt på det utställda förslaget till renhållningsordning.

När avfall ska hanteras genom kommunens försorg får enligt 15 kap. 24 § inte någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar utföra hanteringen i fråga. Med hantering avses enligt 15 kap. 5 § 1. närmast att samla in, transportera, sortera, bortskaffa eller ta annan fysisk befattning med avfallet.

Om avfall skall transporteras bort genom kommunens försorg gäller vidare enligt 15 kap. 21 § miljöbalken att någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för ändamålet inte får ta befattning med transporten.

I förarbetena till miljöbalken sägs, att med avfall från annan verksamhet som är jämförligt med hushållsavfall menas avfall från industrier, affärsrörelser och annan likartad verksamhet som i renhållningssammanhang är jämförligt med avfall som kommer från hushåll. Där anges vidare, att det är sådant avfall som uppkommer som en direkt följd av att människor oavsett ändamål eller verksamhet uppehåller sig inom en lokal eller i en anläggning. Som exempel nämns avfall från personalmatsalar, restaurangavfall och toalettavfall (prop. 1997/98: 45 del 2 s. 185). Jämförligheten knyter an dels till avfallets härkomst, det vill säga att det uppstår i lokaler med mera där människor uppehåller

• Sida 122
•  Original

sig, dels till uttrycket renhållningssammanhang. Av förarbetena till tidigare gällande renhållningslagstiftning, framgår att det närmast är nedskräpningsaspekten som därvid åsyftas (prop. 1978/79: 205 s. 10 och 14). Avfall från annan liknande verksamhet ska därför räknas som hushållsavfall främst om det har en potential att skräpa ner på samma sätt som avfall från hushåll och då efter konsumtion. Från den 1 augusti 2020 (prop. 2019/20:156, SFS 2020:601) har begreppet hushållsavfall utmönstrats ur 15 kap. miljöbalken och ersatts med termen kommunalt avfall. Skälen till detta förklarar regeringen enligt följande.

Termen hushållsavfall i miljöbalken och uttrycket kommunalt avfall i avfallsdirektivet är närliggande. Båda omfattar avfall från hushåll och jämförligt avfall från annan verksamhet. Uttrycket kommunalt avfall omfattar dock inte hushållens avloppsslam och inte heller bygg- och rivningsavfall. Kommunalt avfall omfattar enligt avfallsdirektivet blandat och separat insamlat avfall från hushåll, inklusive papper och kartong, glas, metall, plast, biologiskt avfall, trä, textilier, förpackningar, avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrustning, förbrukade batterier och ackumulatorer samt grovavfall, inklusive madrasser och möbler. I avfallsdirektivet finns mål för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning för kommunalt avfall och krav på att rapportera uppgifter om kommunalt avfall till kommissionen. Termen hushållsavfall i svensk rätt har dessutom en annan innebörd än den europeiska termen hushållsavfall. Regeringen anser därför trots remissinstansernas invändningar, att det är lämpligt att uttrycket kommunalt avfall ersätter termen hushållsavfall. Det är inte nödvändigt att i bestämmelsen i miljöbalken om vad som avses med kommunalt avfall ange alla de exempel på blandat och separat insamlat avfall som anges i direktivet. I stället bör det anges att kommunalt avfall omfattar avfall från hushåll och sådant avfall som till sin art och sammansättning liknar avfall från hushåll. På det sättet ges förutsättningar för att i tillämpningen av bestämmelsen ge den en tolkning som, i enlighet med skälen till ändringsdirektivet, är i linje med den tolkning som används av Eurostat och OECD (jfr skäl 10 i direktivet om ändring av avfallsdirektivet). De undantag som anges i avfallsdirektivet bör dock anges i bestämmelsen. I dag används termen hushållsavfall i miljöbalken för att reglera kommunens ansvar för avfall. (Prop. 2019:20:156 s. 28 f.).

7.2.3. Vad betyder lagändringen?

Begreppet hushållsavfall har alltså den 1 augusti 2020 ersatts med uttrycket kommunalt avfall med hänvisning till ramdirektivet för avfall ändrat genom EU-direktivet 2018/851. Man kan i detta samman-

• Sida 123
•  Original

hang påminna sig att de stora förändringar som EU-lagstiftningen har medfört för den svenska avfallslagstiftningen dessförinnan egentligen inte har påverkat regelverket om hushållsavfall på något mer påtagligt sätt annat än att det utökade producentansvaret efter hand har minskat det kommunala ansvaret på avfallsområdet

Inom EU pågår ett arbete med att utarbeta en vägledning som har till syfte att få fram ett underlag för jämförbar och tillförlitlig statistik. Som utgångspunkt har tjänat Eurostat och OECD riktlinjer för rapportering om avfallsstatistik.

EU-arbetet är inte inriktat på att göra någon uppdelning av avfallet beroende vem som hämtar det, eller som det beskrivs: Further-

more, the definition is without prejudice to the allocation of responsibilities for waste management between public and private actors. In other words, waste from households and waste similar in nature and composition shall be included in municipal waste, no matter who collects this waste. ¹

Under vårt utredningsarbete har en fråga varit om avfallsbegreppet har ändrats genom den nya lagstiftningen på så sätt att det avfall som tidigare inte räknats som hushållsavfall genom den ökade tydligheten om vad som räknas som kommunalt avfall från handel, hotell och restauranger m.m. numera också är att räkna som kommunalt avfall.

Vi noterar i detta sammanhang att den remitterade promemorian som föregick propositionen möttes av många synpunkter om begreppet kommunalt avfall och dess innehåll. Naturvårdsverket skriver t.ex. i sitt remissvar från februari 2020: ”Naturvårdsverket bedömer dock att förslaget inte löser nuvarande tolkningssvårigheter kring vilket avfall som omfattas av det kommunala insamlingsansvaret. Det gäller exempelvis avfall från livsmedelsbutiker, avfall från fettavskiljare och avfall från cateringsverksamhet.”

Naturvårdsverket har därefter uppgivit att i den vägledning verket nu utarbetar om kommunalt avfall, kommer avfall både från dagligvaruhandeln och restaurangkök inklusive catering att omfattas på ett annat sätt än tidigare på grund av avfallets kategorisering. Bakgrunden är det arbete som pågår inom EU med syfte att klarlägga det närmare innehållet i de olika avfallskategorierna och som hittills

¹ European Commission Eurostat (2020) Guidance for the compilation and reporting of data on municipal waste according to Commission Implementing Decisions 2019/1004/EC and 2019/1885/EC, and the Joint Questionnaire of Eurostat and OECD https://ec.europa.eu/ eurostat/documents/342366/351811/Guidance+on+municipal+waste+data+collection/

• Sida 124
•  Original

manifesterat sig genom den nyss omnämnda EU-guiden. Där återfinns sålunda en tolkning av vad som ingår i respektive avfallskategori, bilaga 3 till avfallsförordningen (2020:614). Osäkerheten, som Naturvårdsverket gav uttryck för i sitt remissvar, synes ha skingrats genom den version till vägledning som EU publicerade i oktober 2020 i fråga om kategoriseringen och dess innehåll.

Utredningen anser att den förändring av avfallsbegreppet som Naturvårdsverket nu ger uttryck för är så betydande att det hade varit önskvärt om förändringen på ett tydligare sätt kommit till uttryck i lagstiftningsärendet i dess beskrivning av konsekvenserna av regeringens förslag. För svenskt vidkommande är det ju en förändring av helt annan dignitet än t.ex. för våra nordiska grannländer, där 2018 års förändringar av ramdirektivet för avfall i enlighet med Eurostats och OECD:s riktlinjer enbart kommer vara en fråga om rapportering och statistik, eftersom avfallsproducenten själv i dessa länder som vi tidigare redovisat kan välja transportör och i flertalet av dem också behandlingsanläggning. För Danmark, Norge och Finland är det här alltså enbart en fråga om enskildheter av begränsad omfattning i det reformarbete på avfallsområdet som pågår i dessa länder. För svensk del kan däremot frågan om avfallsstatistik sägas vara en sidofråga. En mer övergripande fråga i sammanhanget är i stället kopplingen mellan kommunalt avfall och ensamrätten för kommunerna till detta avfall enligt miljöbalken. För avfallsbranschen, dagligvaruhandeln och många besöksnäringar utgör begreppet kommunalt avfall i hög grad ett rättsligt begrepp som genom 15 kap.20 och 20 a §§miljöbalken påverkar verksamheterna genom att det styr omfattningen av det kommunala monopolet och företagens möjligheter att själva bestämma över avfallet och dess omhändertagande. Som framgår av vår konsekvensanalys rör det sig om sammanlagt cirka 300 000 ton avfall eller med en uppskattning cirka 75 000 transporter som – med den tolkning som Naturvårdsverket säger sig göra av ändringsdirektivet och den nya lagstiftningen – övergår till att betecknas som kommunalt avfall med den betydelse det kommer att få för berörda näringar. En stegrad ambition med bättre statistikredovisning från EU:s sida får alltså för svenskt vidkommande konsekvenser som ligger långt vid sidan av vad EU har eftersträvat med sin tydligare definition av begreppet kommunalt avfall. Tvärtom har man från EU:s sida klargjort att de konsekvenser

• Sida 125
•  Original

lagändringen har för svenskt vidkommande är något som man inte åsyftat, något som också framgått av det nyss angivna citatet.

I vilken utsträckning Naturvårdsverkets vägledning i framtiden helt kommer att styra tolkningen av vad som är kommunalt avfall eller om miljödomstolarna gör en annan tolkning av begreppet får framtiden utvisa. I vår konsekvensbeskrivning har vi räknat på mängderna kommunalt avfall utifrån både hittillsvarande rättspraxis och den vidare bedömningen av vad som ska räknas som kommunalt avfall som Naturvårdsverket avser göra.

7.2.4. Rättspraxis

Det kan vara osäkert i vilken utsträckning hittillsvarande rättspraxis fortfarande är relevant, men det kan finnas skäl att här redovisa den för att visa var vi står i dag i fråga om rättspraxis.

Avfall från sjukhuscafé

MÖD 2006:65: I målet vid dåvarande Miljööverdomstolen var fråga

om huruvida avfall som uppkommit från ett café på ett sjukhus skulle hanteras som sjukvårdsrelaterat verksamhetsavfall eller som hushållsavfall. Bakgrunden var att miljönämnden i Göteborgs kommun hade förelagt Sahlgrenska Universitetssjukhuset att hantera avfallet från caféet som med ”hushållsavfall jämförligt avfall”. Miljööverdomstolen fann att även om det i målet aktuella avfallet i viss utsträckning kunde antas präglas av den verksamhet som bedrivs vid sjukhusen, hade det inte framkommit att avfallet vad gäller härkomst och karaktär i väsentliga avseenden skulle avvika från avfall som uppstod i andra slag av lokaler och anläggningar till följd av att människor vistades där. Miljööverdomstolen fann därför att avfallet var jämförligt med avfall från hushåll. Det utgjorde därmed hushållsavfall enligt den i miljöbalken givna definitionen.

• Sida 126
•  Original

Avfall från frukt och grönt i en livsmedelsaffär

MÖD 2012:49: Här var det fråga om huruvida avfall i form av frukt

och grönsaker från en livsmedelsaffär var jämförligt med hushållsavfall. – En livsmedelsaffär önskade att själv transportera bort avfallet i form av utrensad frukt och grönsaker. Kommunen ansåg att avfallet var att jämställa med hushållsavfall vilket innebar att endast kommunen hade rätt att transportera avfallet. Kommunen ansåg vidare att det inte fanns skäl för dispens i fråga om bortforsling. Samtliga instanser ansåg att även om avfallet till sin karaktär påminde om hushållsavfall uppstod det som en följd av verksamheten och inte som en följd av att människor vistades i lokalerna. Avfallet var därmed inte jämförligt med hushållsavfall och någon dispens för bortforsling krävdes därför inte.

Fett från fettavskiljare i restaurang

MÖD mål M 6920 och 6924–19; dom 2020-03-19: Målen rörde

dispens från förbud i dåvarande 15 kap. 24 § miljöbalken (alltjämt i huvudsak samma paragraf) rörande kommunens ensamrätt till avfallshantering. MÖD bedömde att spillfett och fett från fettavskiljare från McDonald´s hamburgerrestauranger ska anses vara verksamhetsavfall, varför dispens inte krävdes. MÖD motiverade sitt ställningstagande på följande sätt.

I komplettering till Naturvårdsverkets vägledning till definitionen av hushållsavfall – spill- och fett från fettavskiljare (2008), daterad den 7 november 2017, anges att verket sammantaget anser att spillfett och fett från fettavskiljare inte är att betrakta som hushållsavfall och därmed jämförligt avfall, utan bör ses som ett verksamhetsavfall. Skälen anges i huvudsak vara följande: Spillfett och fett från fettavskiljare uppkommer som en följd av restaurangverksamhet och inte till följd av att människor uppehåller sig i lokalen. Det stöds av det faktum att likadant avfall skulle uppstå om enbart mat för cateringverksamhet tillagades i köket. Det är därmed liknande omständigheter som i frågan om utrensad frukt vid livsmedelsförsäljning. Även där uppstår likadant avfall vid exempelvis en grossistcentral. Fett från fettavskiljare kan också liknas vid avfall från reningsutrustning för att förhindra eller minska utsläpp från andra verksamheter. Sådant avfall bör inte anses ha samma nedskräpningspotential som avfall från hushåll. I en restaurang med servering kan avfall uppkomma både i restaurangköket och i restaurangmatsalen. Det avfall som uppkommer i matsalen i form av t.ex. överbliven mat, använda servetter och annat använt förbrukningsmaterial påminner till sin karaktär om

• Sida 127
•  Original

hushållsavfall och det uppstår som en följd av att människor vistas i lokalen. Det avfallet är således jämförligt med hushållsavfall. Det avfall som uppkommer i ett restaurangkök uppstår oavsett om maten serveras i en intilliggande restaurangmatsal eller om den äts någon annanstans. Den ståndpunkt som hävdas av McDonald’s – att det avfall som uppkommer i restaurangmatsalen är jämförligt med hushållsavfall medan det spillfett och fett från fettavskiljare som uppkommer i restaurangköket är verksamhetsavfall – innebär att avfall som uppkommer i restaurangerna skulle hanteras på olika sätt beroende på var i lokalen det uppkommer. Nämndens ståndpunkt – att allt avfall som uppkommer i McDonald’s restaurangkök ska bedömas som jämförligt med hushållsavfall – skulle å andra sidan innebära att avfall som uppkommer i ett restaurangkök skulle kunna komma att klassificeras olika beroende på om det finns en restaurangmatsal i anslutning till köket eller om den tillagade maten är avsedd att intas någon annanstans. Mark- och miljööverdomstolen bedömer att avfall i form av spillfett och fett från fettavskiljare i restaurangköken uppstår som en följd av den verksamhet som bedrivs i lokalerna och inte som en följd av att människor uppehåller sig där. Detta innebär att avfall från restauranger kan innehålla såväl hushållsavfall som verksamhetsavfall. Om spillfett och fett från fettavskiljare hanteras och förvaras separat från hushållsavfallet så kan en tydlig avgränsning mellan det använda fettet och övrigt avfall upprätthållas och det är då möjligt att skilja de olika avfallsslagen åt vid bortforsling. Frågan i målet bör alltså besvaras på följande sätt. Spillfett och fett från fettavskiljare i restaurangerna ska anses vara verksamhetsavfall. Med denna bedömning omfattas detta avfall inte av förbudet enligt 15 kap. 24 § miljöbalken. Följaktligen krävs det då inte dispens för att McDonald’s ska få ansvara för bortforslingen av det aktuella avfallet.

Hämtning av hushållsavfall från livsmedelsproducerande företag

MÖD dom i mål M 7925–12 dom 2013-02-19: I målet, som rörde

dispens från bortforsling, beviljades inte dispens från den kommunala hämtningen av hushållsavfall för ett livsmedelsproducerande företag. Skälet till detta var att bolaget inte uppfyllde kraven för dispens enligt kommunens renhållningsordning när det gällde hushållsavfall. Inte heller förelåg särskilda skäl att meddela dispens enligt dåvarande 15 kap.18 § tredje stycket miljöbalken (numera 15 kap. 25§ punkt 1).

Länsstyrelsens motiverade sitt avslag med att det visserligen fanns mycket som talade för att företaget uppfyllde kravet på att avfallet hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt, men

• Sida 128
•  Original

det inte i sig var tillräckligt för att det skulle anses finnas särskilda skäl för dispens från skyldigheten att lämna avfallet till kommunen för borttransport. Den omständigheten att företaget bedriver en verksamhet där likartat avfall uppkommer medför visserligen att det finns samordningsvinster som är bra ur miljösynpunkt, men därutöver får utifrån den rättspraxis som bildats anses finnas krav på att den mängd avfall som uppkommer är av en mycket ringa omfattning eller att det finns något annat mycket tungt vägande skäl för ett undantag säger Länsstyrelsen. Den mängden avfall det är fråga om hos företaget är på årsbasis inte av sådan ringa omfattning att det var motiverar med ett undantag var Länsstyrelsens skäl för att det inte förelåg särskilda skäl för dispens.

Mark- och miljödomstolen ändrade Länsstyrelsens avgörande, men MÖD upphävde mark- och miljödomstolens dom och avslog dispensansökan och då med följande motivering

I bestämmelserna om dispens från föreskrifterna i renhållningsordningen anges förutsättningarna för eget omhändertagande. Av 45 och 46 §§ framgår att hushållsavfall får endast tas om hand på den egna fastigheten under förutsättning att det kan ske utan risk för olägenhet för människors hälsa och miljön och att dispens kan komma i fråga för kompostering av matavfall på den egna fastigheten. 1 52 § anges att befrielse från hämtning och tömning av rest- och matavfall kan medges om sökanden själv kan ta hand om sitt avfall enligt 45–46 §§, dvs. genom kompostering, och om fastigheten inte nyttjas för vistelse så att rest- och matavfall kan antas uppkomma. Eftersom bolaget inte uppfyller kraven för dispens enligt kommunens renhållningsordning avseende hushållsavfall kan dispens enligt renhållningsordningen inte meddelas.

Nästa fråga för MÖD var om bolaget kunde ges dispens enligt dåvarande 15 kap. 18 tredje stycket (nuvarande 15 kap. 25 § punkt 1) som angav att kommunen i enskilda fall får tillåta fastighetsinnehavare eller nyttjanderättshavare att själva ta hand om avfall som uppkommit hos dem och som annars ska tas om hand av kommunen, om de kan göra detta på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön och det finns särskilda skäl för en sådan dispens. I denna del säger MÖD:

Det finns i och för sig i detta fall inte skäl att tro annat än att bolaget, genom att lämna avfallet till en annan avfallshanterare än kommunen, på ett godtagbart sätt uppfyller kravet på att avfallet ska tas om hand på ett sätt som är betryggande för människors hälsa och miljön även om det finns frågetecken, främst beträffande hur det avfall som omfattas av producentansvar hanteras. För att dispens ska kunna ges krävs dock

• Sida 129
•  Original

även att det finns särskilda skäl. Att bolaget bedriver en verksamhet där likartat avfall uppkommer utgör inte ett sådant särskilt skäl, även om samordning avseende bortforsling av avfallet ger något mindre transporter. Det kan vidare konstateras att den mängd hushållsavfall som uppkommer, cirka 300 kg per år, inte kan anses vara så ringa att en dispens är motiverad av det skälet. Något annat skäl för dispens har inte heller framkommit, varför någon dispens enligt 15 kap. 18 § tredje stycket miljöbalken inte kan medges. Mark- och miljödomstolens dom ska därför upphävas och kommunens beslut att avslå bolagets ansökan om att få dispens från kommunens hämtning av hushållsavfallet ska fastställas.

7.3. Överväganden och förslag om frival

7.3.1. Kommunalt avfall från verksamheter som frival

Förslag: Kommunerna ska alltjämt ha ett grundansvar för kommu-

nalt avfall som har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska dock få meddela föreskrifter om undantag från kommunens ansvar i fråga om kommunalt avfall från andra källor än hushåll. I avfallsförordningen föreslår vi ändringar som innebär att den verksamhetsutövare som är avfallsabonnent helt eller delvis kan välja detta undantag, kallat frival, för omhändertagande av sitt kommunala avfall, efter anmälan om registrering till kommunen. Regeringen bör lämna uppdrag till Naturvårdsverket att samordna rutinerna med frivalsanmälningar. Avfall som omfattas av producentansvar omfattas inte av förslaget.

Skälen för våra förslag: Avfallshanteringen i Sverige har under de

senaste åren genomgått en positiv utveckling och en rad strategiska beslut har fattats i syfte att minska deponeringen av avfall och i stället öka återvinningen och resursutnyttjandet av avfallet, inte minst det växande engagemanget för avfallet som en resurs i den cirkulära ekonomin speglar detta. Lagstiftningen på avfallsområdet har allt eftersom fortlöpande moderniseras för att anpassas till denna utveckling. Reformeringen av de EU:s direktiv inom avfallsområdet som trädde i kraft i juli 2018, har stakat ut vägen för den kommande avfallspolitiken liksom den handlingsplan för den cirkulära ekonomin som EU-kommissionen presenterade den 11 mars 2020. Av den handlingsplanen framgår bl.a. att mål för avfallsminskning för vissa

• Sida 130
•  Original

avfallsströmmar liksom att jobba med att genomföra, stärka och vidareutveckla de befintliga avfallsregelverken. För svenskt vidkommande var ett viktigt steg i den process som kommissionen speglar ändringarna i 15 kap. miljöbalken som trädde i kraft den 1 augusti 2020 (prop. 2019/20:156) och en ny avfallsförordning samt därtill den handlingsplan med styrmedel och åtgärder för att uppnå cirkulär ekonomi som regeringen presenterade i januari 2021.

Avfall som har genomgått ett återvinningsförfarande ska under givna villkor anses ha upphört att vara avfall om ämnet eller föremålet ska användas för ett visst ändamål och det finns en marknad för eller efterfrågan på sådana ämnen eller föremål. Ämnet eller föremålet ska uppfylla tillämpliga krav i lag och annan författning, och självklart får inte användningen av ämnet eller föremålet leda till allmänt negativa följder för människors hälsa eller miljön. På motsvarande sätt ska avfall som har genomgått ett återvinningsförfarande anses ha upphört att vara avfall om det uppfyller de villkor som anges. Bestämmelserna om när biprodukter uppstår har utvecklats och ett motsvarande arbete pågår i fråga om när avfall upphör att vara avfall enligt miljöbalken. Ett ämne eller ett föremål som uppkommer genom en produktionsprocess ska sålunda inte betraktas som avfall utan som en biprodukt om vissa angivna villkor är uppfyllda. Bedömningen är att det kommer kunna medföra att mer material kan utnyttjas som en resurs och bidra till att stärka den cirkulära ekonomin. Genom att återvinna det som har blivit avfall som sekundära råvaror, näringsämnen eller energi kan avfallet utnyttjas som en resurs i en cirkulär ekonomi. Potentialen för ökad materialåtervinning är fortsatt stor. I sammanhanget kan nämnas att Naturvårdsverket i sitt regleringsbrev för år 2021 har fått uppdrag att analysera förutsättningar inklusive för- och nackdelar med nationella kriterier för när avfall upphör att vara avfall (end of wastekriterier) och göra en bedömning om det skulle kunna vara aktuellt att ta fram nationella end of waste-kriterier. Om myndigheten anser det som aktuellt ska myndigheten också redovisa en möjlig plan för vilka avfallsströmmar som är mest prioriterade och relevanta. Naturvårdsverket ska också analysera och lämna föreslag på produktgrupper eller materialflöden där kvotplikter för användningen av återvunnen råvara skulle vara lämpligt att införa. Uppdraget ska redovisas till regeringen (Miljödepartementet) senast den 1 december 2021.

• Sida 131
•  Original

Över huvud taget kommer en omställning till cirkulär ekonomi att kräva en rad författningsändringar som ligger utanför vårt uppdrag. I regeringens handlingsplan för cirkulär ekonomi skisseras ett antal frågor som kräver författningsändringar både i miljöbalken och i förordningar under miljöbalken. Även i uppdrag som regeringen lämnat till Naturvårdsverket omnämns som nyss nämnts frågor som kan kräva författningsändringar. En annan sådan fråga är t.ex. hämtning av grovavfall. Regeringen har i regleringsbrevet för myndigheten för 2021 också givit Naturvårdsverket i uppdrag att utreda ökade möjligheter för att privata entreprenörer inom ramen för kommunala ansvaret möjlighet att kunna erbjuda hämtning av grovavfall från hushållen i syfte att höja servicenivån och för att främja en hantering högt upp i avfallshierarkin. Naturvårdsverket ska i detta sammanhang även analysera möjligheter och risker som finns med detta, samt, tillägger regeringen, utifrån analysen bedöma om det är lämpligt att lämna förslag på ändringar i befintliga regelverk. Ytterligare ska man i Regeringskansliet se över regelverket om producentansvar för förpackningar.

En utveckling är alltså på gång som i fråga om det kommunala avfallet involverar andra aktörer än kommunen samtidigt som avfallet i mindre utsträckning ska ses som ett avfall utan i stället som en del av ett flöde för resursanvändning. Andra avfallsaktörer än de kommunala hanterar i dag avfall och det kan med visst fog ifrågasättas varför en verksamhetsutövare inte ska kunna välja avfallsaktör för sitt kommunala avfall när det är möjligt för annat avfall. En verksamhetsutövare som utöver det kommunala avfallet ger upphov till annat avfall har i dag svårt att på ett effektivt sätt samordna avfallsinsamlingen, något som rättspraxis ger exempel på. I dag saknas möjlighet för en engagerad verksamhetsutövare att välja en mer resurseffektiv för behandling av sitt kommunala avfall än den som kommunen tillämpar. Den nuvarande regleringen innebär vidare att man inte tar vara på de möjligheter till konkurrens som skulle kunna finnas, en brist som innebär att man inte tar vara på möjligheter till effektivisering, teknikutveckling och anpassning till verksamhetsutövarens behov. Dessa brister kan i sin tur leda till ett sämre resultat än vad som annars skulle vara fallet.² Ett frival, dvs. att verksamhetsutövaren själv får välja hur man vill ta ansvar för sitt

² Konkurrensfrågan behandlas närmare i avsnitt 7.5.2 samt i avsnitt 10.5. I avsnitt 9.1 behandlas också andra hinder för en cirkulär ekonomi.

• Sida 132
•  Original

kommunala avfall, framstår därför som en naturlig utveckling. Ett undanröjande av den obligatoriska kommunala ensamrätten för kommunen att ta hand om verksamheternas kommunala avfall tar dessutom bort ett hinder för de verksamheter som önskar att ta ett större ansvar för sitt avfall. Avfallsproducenterna och de privata avfallsinsamlarna beskriver monopolet och de ständiga tvisterna om gränsdragningar som ett hinder för långsiktiga investeringar för en cirkulär ekonomi. Genom att öppna för frival ges möjlighet att undvika oenighet vid tolkningen av begreppet kommunalt avfall.

De som i dag skulle kunna återvinna avfallsfraktioner får alltså möjlighet att göra det samtidigt kan den föreslagna ordningen även kan fungera som ett incitament för andra verksamhetsutövare att gå i den riktningen. Till detta kan läggas att om begreppet kommunalt avfall utvidgas på det sätt som Naturvårdsverket aviserat inför sin kommande vägledning om vad som ska anses inrymmas i begreppet kommunalt avfall, kan det antas att intresset av frival kommer att öka hos företagen, då många företag anser sig ha funnit en väl fungerande ordning utanför det kommunala monopolet.

I regeringens handlingsplan för den cirkulära ekonomin från januari 2021 redovisas att man beslutat höja målen för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall stegvis fram till 2035. Den inslagna vägen som vi föreslår med frival ligger i linje den utveckling som vi kan se, en utveckling som alltså innefattar att den som bedriver en yrkesmässig verksamhet bör ha en möjlighet att anlita någon annan än kommunen eller den som kommunen anlitar för att transportera bort och i övrigt ta hand om kommunalt avfall som uppkommer i samband med verksamheten. Med en sådan möjlighet kan verksamhetsutövaren anlita samma entreprenör för kommunalt avfall som för annat avfall.

• Sida 133
•  Original

7.3.2. Författningsändringar med anledning av frivalet m.m.

Förslag: I avfallsförordningen (2020:614) genomförs frivals-

förslaget genom förslag till ändringar i förordningen (2020:614). Den verksamhetsutövare som innehar ett avfallsabonnemang kan anmäla sitt frival för registrering hos kommunen. Frivalet kan omfatta allt kommunalt avfall eller valda avfallsfraktioner. Förslaget innebär ytterligare ändringar i förordningen som rör rapportering m.m. samt förslag om tillägg till förordningen (2012:259) om miljösanktionsavgifter.

Skälen för förslaget: Av 15 kap. 21 § miljöbalken framgår att

regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela undantag från kommunens ansvar enligt 20 och 20 a §§ i fråga om avfall som omfattas av producentansvar enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 §. Till paragrafen föreslår vi att det fogas en möjlighet för regeringen att föreskriva att undantaget också kan avse kommunalt avfall som inte kommer från hushåll.

Frival bör kunna inkludera både enskilda avfallsfraktioner såväl som allt kommunalt avfall från en verksamhet. De största fraktionerna kommunalt avfall från verksamheter som kommunen i dag ansvarar för är blandat brännbart restavfall för energiåtervinning samt matavfall för rötning och biogasproduktion.

Verksamheter kan ha skiftande avfallsfraktioner och olika möjligheter och behov. Återvinning av avfall kräver ofta specialistkunskaper om de särskilda fraktionernas egenskaper och därför är det en fördel om återvinningsföretag får möjlighet att specialisera sig på enskilda avfallsflöden och material. I de fall det finns enskilda fraktioner idag, till exempel torkpapper och frityrolja, har man byggt upp specialiserade logistiksystem med specialiserade bilar, mellanlagring och högvärdig materialåtervinning. Frival för enskilda fraktioner möjliggör hög materialåtervinning istället för att allt material går till energiåtervinning eller rötning.

Det finns få stordriftsfördelar med att samma avfallsinsamlare har ansvar för alla avfallsfraktioner, speciellt de fraktioner som har högt återvinningsvärde som troligtvis kommer köras till specialiserade behandlingsanläggningar. Vår bedömning är att möjligheten att ta hand om enskilda fraktioner gynnar mindre företag och en ökad materialåtervinning.

• Sida 134
•  Original

Utredningen tror att kommunen, i egen regi eller med privat utförare, även efter frivalets införande kommer ha en dominerande ställning för insamling av matavfall och restavfall från verksamheter i många delar av Sverige. Frivalet för enskilda fraktioner är extra viktigt i regioner där bara en eller ett par alternativa lösningar finns. Frival för enskilda fraktioner kommer troligtvis vara den åtgärd i utredningens förslag som kommer att gynna innovation och nya affärsmodeller mest. Det ska alltså vara möjligt för en avfallsproducent att efter nödvändiga kontroller av avfallet kunna lämna enbart utvalda fraktioner av det kommunala avfallet vidare till en avfallsinsamlare. Frival för enskild fraktion är nära kopplat till tanken att se avfallet som en resurs.

7.3.3. Förordningsändringar

Den närmare ordningen för frival regleras genom avfallsförordningen (2020:614). Genom ändringar i förordningen genomförs förslaget om frival och de övriga förordningsändringar som förslaget medför. Även miljösanktionsförordningen (2012:259) föreslås ändrad som en följd av de rapporteringskrav som följer av ändringar i avfallsförordningen.

En anmälan om registrering för frival omfattar i princip både transport och behandling av avfallet. Anmälan görs till kommunen sex veckor före det frivalet kan börja tillämpas, vid vilken tidpunkt abonnenten i god tid dessförinnan bör ha erhållit en bekräftelse av kommunen. Eftersom vi beräknar att frivalet inte i någon större utsträckning kommer att påverka mängderna avfall som i dag transporteras i kommunal regi, anser vi det tillräckligt med angiven tidsram.

Fördelarna med frival är störst för de verksamhetsutövare som vill samordna hanteringen av kommunalt avfall, exempelvis för verksamheter som innehar matavfall samt för verksamhetsutövare där privata avfallsaktörer kan erbjuda en lika bra eller bättre avfallshantering till ett lägre pris och/eller service än kommunen. Detta kan exempelvis vara aktuellt för verksamheter som driver butiker i en kedja på många fysiska ställen och vill ha en anpassad hämtning, sortering eller behandling. För de verksamhetsutövare där det kommunala ansvaret i dag fungerar tillfredsställande, kommer hanteringen av kommunalt avfall att fungera på samma sätt som tidigare. Förslaget

• Sida 135
•  Original

innebär i praktiken en regelförenkling då gränsen för vad som omfattas av definitionen av kommunalt avfall inte längre bör ge upphov till några konflikter. Kommunerna är således även i fortsättningen bundna av självkostnadsprincipen. Då kommunen även fortsättningsvis har det generella ansvaret för omhändertagandet av kommunalt avfall, och även tillsynsansvaret över avfallshanteringen, behöver kommunen få information om vilka verksamhetsutövare som väljer att lämna sitt kommunala avfall till någon annan än kommunen. Därför bör den som avser att anlita någon annan än kommunens utförare för hantering av kommunalt avfall ha en skyldighet att anmäla det för registrering hos kommunen, liksom att underrätta kommunen när avfallsproducenten inte längre avser eller har förutsättningar att lämna avfallet till någon annan.

Det är normalt fastighetsägaren som är avgiftsskyldig enligt kommunens avfallstaxa och som sedan i sin tur debiterar hyresgästen (avfallsproducenten), t.ex. som en del av hyran. I de fall där avfallsproducenten inte själv äger den fastighet där verksamheten bedrivs kan det i praktiken bli så att abonnentförhållandet till kommunen styr vem som kan göra en anmälan om registrering om frival. I den utsträckning det är fastighetsägaren som är abonnent får frågan om anmälan för registrering om frival regleras mellan hyresgästen och fastighetsägaren. Eftersom enligt förslaget en anmälan om frival kan avse utvalda fraktioner är det alltså inget som hindrar att fastighetsägaren för hyresgästens räkning anmäler frival för visst avfall i enlighet med det avtal parterna har ingått. Däremot föreslår vi inte att avfallsproducenten/hyresgästen som är utan avfallsabonnemang ska få anmäla frival för egen räkning. Det ser vi som en ordningsfråga som skulle kunna bli aktuell exempelvis när flera avfallsproducenter delar på samma utrymmen för sitt avfall eller om situationen uppstår att det inte är tydligt från vem avfallet kommer och en avfallsproducent omfattas av frival för sitt avfall. Det måste vara tydligt vem som har ansvaret och inte försvåra för fastighetsägaren att kunna upprätthålla sitt ansvar för ordningen i fastigheten gentemot alla hyresgäster, besökare och avfallshanterare.

En förutsättning för att en avfallsproducenten ska få lämna kommunalt avfall till någon annan än kommunen bör vara att den som tar hand om avfallet kan visa att avfallet tas om hand av någon som innehar erforderliga tillstånd. Det bör vara tillräckligt att den som lämnar sitt avfall till en entreprenör försäkrar sig om entreprenörens

• Sida 136
•  Original

avsikt, t.ex. genom information om till vilken behandlingsanläggning avfallet avses att transporteras. Att avfallsproducenten själv transporterar sitt avfall ser vi som en olämplig lösning med beaktande av den risk för oönskade effekter av ett frival som det har varnats för.

Ett frival ska kunna omfatta allt avfall eller delar av det. Genom att frivalet kan avse enbart utvalda fraktioner menar vi att vi öppnar för innovativa lösningar med sikte på den cirkulära ekonomin. Marknaden öppnar sig för specialiserade återvinnare som på så sätt ska få tillfälle att hämta utvalda fraktioner och från dem återvinna värdefulla ämnen och material.

Ett frival bör inte omgärdas med krav på närmare angivna förutsättningar eller kriterier för verksamheterna att kunna välja frival. Den verksamhetsutövare som vill begagna sig av möjligheten till frival ska kunna välja detta utan att belasta den kommunala förvaltningen med en omständlig och kostnadskrävande förhandsprövning. En sådan ordning skulle tynga systemet och kunna ge till resultat att olika praxis skapas hos skilda kommuner och så småningom överklaganden och domstolsprövningar. Det räcker med en skriftlig bekräftelse från kommunen att man tagit emot anmälan och registrerat den. En sådan bekräftelse behöver innehålla en erinran att vid händelse av misskötsel av hanteringen av avfallet kan tillsynsmyndigheten förelägga avfallsabonnenten att återgå till den kommunala ordningen för hämtning och omhändertagande av avfallet. Det sker genom ett ordinärt förvaltningsrättsligt förfarande.

Att avfallet omhändertas i enlighet med entreprenörens avsikt bör kunna kontrolleras inom ramen för den ordinarie tillsynen över avfallshanterarna. Vi noterar i sammanhanget att regeringen föreslår en satsning i budgetpropositionen för 2021 på ökad tillsyn och miljöövervakning och att regeringen genom uppdrag i februari 2021 till Naturvårdsverket och andra myndigheter aviserat stärkta insatser mot brottslighet inom avfallsområdet.

Om en entreprenör inte håller måttet, bör det kunna läggas till grund för antagandet att det inte längre finns förutsättningar för verksamhetsutövare att lämna kommunalt avfall till den entreprenören. Kommunen bör då kunna, i stället för att återta hanteringen av avfallet, förelägga verksamhetsutövaren att upphöra med att lämna sitt avfall till den entreprenören. Om verksamhetsutövaren då inte väljer att i stället lämna sitt avfall till någon annan som hanterar avfallet på lämpligt sätt, riskerar verksamhetsutövaren att man inte

• Sida 137
•  Original

längre kan anse att förutsättningarna för att få lämna avfallet till någon annan än kommunen är uppfyllda. Som nämnt måste tillsynsmyndigheten kunna återkalla en registrering om frival.

För de privata entreprenörerna gäller givetvis avfallshierarkin på samma sätt som för de offentliga aktörerna. Det innebär t.ex. att energiåtervinning får ske endast om det är lämpligare än materialåtervinning och att biologisk behandling ska prioriteras före sådan förbränning som innebär energiåtervinning. För att undvika att kommunalt avfall lämnas till oseriösa entreprenörer bör det krävas att avfallslämnaren kontrollerar att den som tar emot avfallet omfattas av en anmälan eller ett tillstånd för hanteringen av avfallet. Någon särskild reglering om detta behövs dock inte, då en sådan föreskrift redan finns i 5 kap 18 § avfallsförordningen (2020:614).

Kommunen bör ha kvar ansvaret för allt kommunalt avfall som en verksamhetsutövare inte aktivt väljer att lämna till någon annan. Kommunens ensamrätt upphör alltså endast i fråga om avfall som en verksamhetsutövare aktivt väljer att lämna till någon annan. Möjligheten att anlita någon annan än kommunen bör också gälla kommunalt avfall som uppkommer i yrkesmässiga verksamheter som institutioner för vård eller tillsyn, detta för att åstadkomma samordningsvinster och regelförenkling. Möjligheten att anlita någon annan än kommunen bör dock inte gälla kommunalt avfall som uppkommer i privatbostäder eller i samband med verksamheter som bedrivs i sådana privatbostäder. Det finns, så vitt vi ser det, få samordningsvinster med att låta sådant kommunalt avfall lämnas till annan än kommunens utförare. Dessutom kan det i fall där en yrkesmässig verksamhet bedrivs i hemmet vara svårt att dra gränsen mellan kommunalt avfall från den yrkesmässiga verksamheten och annat kommunalt avfall. Några förändringar i övrigt sker inte i fråga om kommunernas ansvar eller kompetens.

Om en avfallsproducent vill återgå till att kommunen tar hand om avfallet, ska detta anmälas för registrering hos kommunen som har sex månader på sig att inordna verksamheten i den kommunala ordningen. Detta ska framgå av avfallsförordningen. Tiden är vald för att en ordnad övergång ska kunna ske.

Anmälan om registrering för frival ska alltså göras till kommunen. Det är kommunen som hanterar kommunalt avfall och det är där den lokala kännedomen och i många fall kunskapen om verksamheterna finns. Samtidigt är det en ny ordning som vi föreslår.

• Sida 138
•  Original

Flera aktörer har lyft frågan om det går att få till en nationell registrering i stället för att anmälan av registrering ska gå till varje kommun. Syftet med en nationell modell för registrering är enligt förslagsställarna att få en förenkling och enhetlig tolkning samt resurser att utveckla ett digitalt system. Utredningen har ingen annan uppfattning, men anser att frågan om att förändra ansvaret för tillsynen av kommunalt avfall ligger utanför utredningens uppdrag. I kap. 8 återkommer vi dock till kompletterande åtgärder som bör övervägas.

För att åstadkomma en likartad och fungerande marknad är det således viktigt att någon lokal praxis inte etableras. Vi anser därför att det vore värdefullt om regeringen gav Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta rutiner och riktlinjer för handläggningen av anmälningar om registrering för frival. Naturvårdsverket bör även utforma eller åtminstone vägleda utformningen av ett digitalt formulär som kommunerna kan använda för administration av frivalet. En sådan ordning kan också framdeles underlätta en utvidgning av det avfallsregister som finns hos verket och som är tänkt att succesivt utvidgas till annat avfall än farligt avfall.

Det har från återvinningsindustriernas sida framförts att det finns behov av att kunna sekretessbelägga uppgifter som framgår av en anmälan om frival, då en anmälan skulle kunna innehålla uppgifter om affärshemligheter och skada företaget om uppgifterna blir offentliga. Vi noterar att sekretess i sammanhang som det förevarande i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) har knutits till avfallsregistret. För vår del förordar vi att öppenhet i största möjliga utsträckning om avfallets ursprung och hur det tas om hand och har svårt att se vilken skada som skulle kunna uppstå för företagen om en anmälan om frival blir offentlig.

Den av oss föreslagna ordningen innebär att en del av kommunens skyldigheter att lämna de uppgifter som behövs för statistikändamål m.m. övergår till dem som hanterar avfallet, något som föranleder tillägg i 7 kap. avfallsförordningen (2020:614). Således ska den som samlar in kommunalt avfall som omfattas av frival senast den 31 mars varje år lämna uppgifter avseende föregående kalenderår till kommunen i fråga om vem som lämnat avfallet, avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilo. Vidare ska den som yrkesmässigt behandlar avfall som omfattas av frival, i enlighet med 7 kap. 7 § 2 avfallsförordningen (2020:614) senast den 31 mars varje år i samlad form lämna

• Sida 139
•  Original

uppgifter avseende föregående kalenderår till kommunen med uppgifter om – när avfallet har behandlats – avfallets vikt i kilo, den plats där avfallet har behandlats, de behandlingsmetoder som har använts och slutligen den mängd produkter och material i kilo som har upphört att vara avfall efter att ha förberetts för återanvändning, materialåtervunnits eller återvunnits på annat sätt. Att inte i tid lämna föreskrivna uppgifter ska föranleda sanktionsavgift.

7.4. Dispens som alternativ till frival

Förslag: I enlighet med våra direktiv föreslår vi en utökad dispens-

möjlighet som ett alternativ till frival. Dispensen avser enbart verksamheter och har som utgångspunkt att verksamhetsutövaren ser möjligheter att gagna den cirkulära ekonomin genom att det aktuella avfallet tas om hand utanför den stadgade ordningen. Som skäl för dispensen ska gälla att mängderna avfall minskar eller hushållningen med råvaror och energi främjas. Dispensen bör leda till ett bättre omhändertagande av avfallet än vad som skulle ha skett, om kommunen hade tagit hand om av det.

Skälen för vårt förslag: Av våra direktiv framgår att vi ska analysera

och överväga att utveckla den befintliga dispensmöjligheten i miljöbalken. Våra utredningsdirektiv ser en utökad dispens som ett alternativ till frival genom att slå fast att ”Kommunens grundansvar för det ”därmed jämförliga avfallet” kvarstår i ett system med utökade dispenser.”

7.4.1. Dispensmöjligheten i miljöbalken

Kommunen får i det enskilda fallet enligt 15 kap. 25 § 1 miljöbalken ge dispens från förbudet i 15 kap. 24 § första stycket, en dispens som innebär att kommunen kan medge någon annan än kommunen att hantera det kommunala avfallet. Förutsättningarna för detta är att det ska finnas särskilda skäl och att den som ska hantera avfallet kan göra det på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt. Mot bakgrund av att kritik har riktats mot hur dispensfrågan har fungerat, har vi alltså fått i uppdrag att se över dispenssystemet som ett alter-

• Sida 140
•  Original

nativ till frivalet. I detta ligger att utreda om det finns anledning att inte längre kräva särskilda skäl, eller på annat sätt utöka möjligheterna att lämna dispens. I våra direktiv står att dispensmöjligheten i så fall ska utformas så att den är tydlig, förutsägbar, administrativt enkel och ger lika villkor för verksamheter oavsett i vilka kommuner verksamheten bedrivs och tillägger att vad gäller denna lösning ”bör det övervägas om det ska krävas ett miljömässigt lika bra eller bättre omhändertagande för att bevilja dispens.”

Av motiven till 15 kap. 25 § miljöbalken framgår att dispensbestämmelsen behövs av praktiska skäl eftersom den planeringsskyldighet och de planeringsförutsättningar som ges för kommunerna rimligen inte kan omfatta alla de situationer som kan uppstå då fastighetsinnehavarna vill slippa omfattas av renhållningsmonopolet, dvs. de fall då de anser att deras utnyttjande av fastigheten inte motiverar en skyldighet att erlägga renhållningsavgift. Dispensmöjligheten bygger på två förutsättningar, nämligen dels att fastighetsinnehavaren eller nyttjanderättshavaren själv kan ta hand om sitt avfall på ett betryggande sätt, dels att det dessutom finns särskilda skäl för dispens. Även den omständigheten att fastigheten utnyttjas i så begränsad omfattning att något avfall över huvud taget inte uppstår, får anses täckas av bestämmelsen.

Regeln, som den fungerar i dag, bygger till övervägande del på att ägare till fritidshus vill slippa att helt eller delvis betala renhållningsavgift enligt taxa oftast beroende på att fritidshuset inte utnyttjas eller utnyttjas i så ringa utsträckning att något avfall inte behöver bortskaffas i kommunal regi. Miljödomstolarnas tolkning av vad som utgör särskilda skäl är mycket snäv med utgångspunkt i de grunder som burit upp äldre renhållningslagstiftning och den praxis som vuxit fram genom avgöranden redan av Regeringsrätten och sedan därefter av Miljööverdomstolen och så småningom av Mark- och miljööverdomstolen. Så t.ex. räckte det inte med att hänvisa ”till sin miljömedvetna livsstil” som uppgavs innebära att endast en ringa mängd avfall genererades vid nyttjandet av fastigheten (MÖD 2001:35). Miljööverdomstolen fann att det i målet saknades närmare utredning till stöd för påståendet att endast en s.k. restfraktion uppstod på fastigheten och vidare ansåg domstolen att det saknades en redovisning av hur förbränning och kompostering gick till och den påverkan på omgivningen som avfallshanteringen kunde medföra. Därmed ansåg MÖD att makarna inte hade visat att avfalls-

• Sida 141
•  Original

hanteringen kunde ske på ett sätt som var godtagbart från hälsoskydds- och miljövårdssynpunkt och deras begäran om undantag avslogs. Här lade MÖD alltså en betydande utredningsbörda på avfallsinnehavaren.

Av Kommentaren till miljöbalken framgår att dispensgivning enligt 15 kap. 25 § miljöbalken bör tillämpas främst i fråga om fritidsbebyggelse och enbart om starka skäl talar för dispens föreligger. Överklagade mål som prövats av MÖD och där dispens medgivits rör genomgående fritidshus som är föremål för enstaka besök per år eller i vart fall besök mycket sällan och då på ett sätt som inte genererar avfall av nämnbar omfattning, framför allt inte avfall som kvarblir på fastigheten efter besöket. Avgörandena ger klart uttryck för att beviljade dispenser beror på sociala hänsynstaganden som ges en objektiv form, t.ex. att fastighetsinnehavaren på grund av ålder och sjukdom saknar möjlighet att i någon utsträckning besöka fastigheten. Annorlunda blir bedömningen i MÖD för verksamheter som söker dispens. Där är ju omständigheterna annorlunda. Som nämnts i avsnittet om rättspraxis i avsnitt 7.2.1 beviljades inte dispens från den kommunala hämtningen av hushållsavfall för ett livsmedelsproducerande företag (mål M 7925–12). Några särskilda skäl ansågs inte föreligga.

7.4.2. Överväganden för en utökad dispensmöjlighet

Vid våra upprepade samråd med företrädare för enskilda verksamheter som hotell och restaurang och andra besöksnäringar liksom när det gäller avfallsproducenter inom handel och industri har det framgått att dispensansökningar inte är särskilt vanliga. Tvärtom har vi fått intrycket av att det är sällan som en ansökan om dispens ges in av enskilda näringsidkare och ännu mer sällan som den beviljas. Från företagens sida bedömer man det som ganska utsiktslöst att få framgång med sin ansökan särskilt med beaktande att kvalifikationsgränsen för dispens enligt miljöbalken är bestämd till att det ska föreligga ”särskilda skäl”. Det har också givits uttryck från näringslivets sida att man oftast upplever ett ointresse från kommunernas sida när det gäller frågor om dispenser för enskilda verksamheter.

Vi uppfattar vårt uppdrag som så att vi ska föreslå en utökad eller annorlunda dispensmöjlighet jämfört med dagens lagstiftning. Enligt

• Sida 142
•  Original

vår uppfattning har den aktuella bestämmelsen i 15 kap. 25 § en gedigen bakgrundshistoria och kan sägas höra samman närmast med sådana omständigheter som fastighetsinnehavararnas möjlighet att slippa betala renhållningsavgift för sådana fritidsfastigheter som de sällan eller aldrig besöker och där behovet av snygghet och ordning inte kräver regelbunden sophämtning eller där den lokala renhållningsordningen i övrigt sätter upp särskilda hinder (jmf MÖD 2007:24).

Vårt uppdrag är annorlunda och handlar om att utveckla möjligheter till en utökad cirkulär ekonomi. Det är idén om en ökad hållbarhet i vårt sätt att ta hand om avfallet som bär fram våra förslag, alltså det rör sig om andra bevekelsegrunder för att bevilja dispens än vad som är tänkt regleras i dag. Vi föreslår därför en ytterligare dispensgrund reserverad för verksamheter. Det avfallsslag eller den avfallsfraktion som en näringsidkare söker dispens för ska helt enkelt på ett övergripande sätt syfta till en ökad hållbarhet, lokalt, regionalt eller nationellt. Det sagda innebär att en utökad dispensmöjlighet som den beskrivs i vårt uppdrag ska regleras skild från övriga dispenser enligt 15 kap. Vi föreställer oss att dispensen ska sikta mot att minska mängderna avfall eller främja hushållningen med råvaror och energi och redovisa en genomtänkt idé hur detta ska åstadkommas. Samlat bör en beviljad dispens leda till att avfallet tas om hand bättre än det förfarande som kommunen kan erbjuda. Dispensen ska alltså ses som ett verktyg som ska användas för att åstadkomma en ökad hållbarhet. I likhet med andra dispenser som avser en pågående verksamhet bör dispensen kunna begränsas i tiden.

En särskild fråga har varit vem som ska bevilja dispensen, ska den beviljas centralt, regionalt eller kommunalt. Som alltid i sådana här sammanhang är det viktigt att förutsättningarna är tydliga. I fråga om det kommunala avfallet eller hushållsavfallet som det benämndes tidigare har alltid kommunerna hanterar frågor med anknytning till det avfallet – även dispenser. Länsstyrelserna saknar erfarenheter av att handlägga ärenden om kommunalt avfall och kan misstänkas, åtminstone i storstadsregionerna, sakna tillräckliga kunskaper om de lokala förhållandena. Skulle det bli fråga om en central instans återstår enbart Naturvårdsverket att välja och förutom vad som anförts beträffande länsstyrelserna ligger det numera i sakens natur att verket enbart i undantagsfall beslutar i enskilda ärenden som rör enstaka personer. En handläggning av dispensansökan utanför kommunen skulle dessutom innebära en nödvändig remiss till kommunen och

• Sida 143
•  Original

därmed föranleda en ovälkommen tidsutdräkt av handläggningstiden. Ingenting hindrar dock att Naturvårdsverket i sitt övergripande arbete – på samma sätt som tidigare gällt för hushållsavfall – utarbetar närmare riktlinjer för bedömningar av dispenser. Vi anser inte i fråga om dispenser att det är nödvändigt med någon särskild rapporteringsskyldighet för avfallsproducenterna. Redan av dispensansökan till kommunen kommer mängder och behandlingsmetoder att framgå och behöver kommunen ytterligare uppgifter kan man på ett enkelt sätt begära in uppgifterna från avfallsproducenten.

7.5. Avgifter – särskilt om renhållningsavgifter

Bedömning: Det finns inga rättsliga hinder som stoppar en kom-

mun från att utforma renhållningstaxan i styrande riktning för att främja miljön. Det går således att använda taxan som ett instrument för att stimulera till ökad källsortering. Inte heller utgör den kommunala likställighetsprincipen något hinder för att utforma taxan med differentierade avgifter när det föreligger beaktansvärda skillnader vad avser rörliga kostnader som transportsträckor inom kommunen.

7.5.1. Skatt eller avgift

När föreskrifter om avgifter beslutas och vilket syfte de ska tjäna måste alltid gränsdragningen mellan skatt och avgift beaktas. Skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det allmänna utan direkt motprestation, medan med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna.

Gränsdragningen mellan skatt och avgift har aktualiserats framför allt när centrala tillsynsmyndigheter enligt förordningar ska få finansiera sin verksamhet med avgifter. Ett belysande exempel på detta är rättsfallet RÅ 1991 ref. 87. Regeringsrätten konstaterar där att kemikalieavgiften utgår huvudsakligen för att bekosta samhällets kemikaliekontroll och att det uppenbarligen är ett starkt allmänt intresse att en sådan kontroll upprätthålls, men att det även kan ligga i de enskilda företagens intresse att så sker. Eftersom kemikalie-

• Sida 144
•  Original

avgiften utgår som en allmän produktavgift utan direkt anknytning till någon motprestation från Kemikalieinspektionens sida kunde det enligt Regeringsrätten inte anses att ”ett specificerat vederlag utgår för den erlagda penningprestationen”. Kemikalieavgiften kan därmed knappast sägas uppfylla avgiftskriteriet. Vid en bedömning med utgångspunkt i de förarbeten till regeringsformen som rör gränsdragningen mellan skatter och avgifter i statsrättslig bemärkelse måste det därför, enligt Regeringsrätten, visserligen starkt ifrågasättas om kemikalieavgiften är att betrakta som en avgift. Emellertid tog Regeringsrätten sikte på att det saknades uttryckliga föreskrifter i regeringsformen om skatte- och avgiftsbegreppens innebörd och föredragande statsråd hade framhållit att gränsen var flytande, varför det fanns ett visst utrymme för en vidare bestämning av det statsrättsliga avgiftsbegreppet. Mot bakgrund av detta godtog Regeringsrätten kemikalieavgiften som en avgift i regeringsformens mening. I rättsfallet redovisar också Regeringsrätten andra fall där avgiftsbegreppet enligt regeringsformen getts en vidsträckt innebörd.

Därefter har Lagrådet också bland annat bedömt en föreslagen allmän fiskevårdsavgift (prop. 1994/95:231). I propositionen framhölls att avgiftsmedlens användning skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt befrämjar fiskevården och som därmed skapar goda fiskemöjligheter för den enskilde. Lagrådet konstaterade att fiskevårdsavgiften inte kunde hänföras till en sådan typ av avgift för vilken det lämnas en direkt motprestation till den enskilde avgiftsbetalande. Det stod emellertid klart att avgiftsbegreppet sedan länge ansetts kunna inbegripa även vissa fall där vederlaget inte är individuellt bestämt utan i stället utgörs av en s.k. kollektiv motprestation. Lagrådet gjorde bedömningen att fiskevårdsavgiften, sådan den beskrivits i propositionen, rättsligt kunde betraktas som en avgift.

7.5.2. Renhållningsavgifter i miljöbalken

Renhållningsavgifterna regleras i 27 kap.4–6 §§miljöbalken. Där sägs i 4 § att kommunen får meddela föreskrifter om att avgift ska betalas för insamling, transport och behandling av avfall som utförs av kommunen eller den som kommunen anlitar. Vidare betalas avgift för åtgärder som kommunen vidtar i syfte att informera hushåll och

• Sida 145
•  Original

verksamhetsutövare om avfallsförebyggande åtgärder särskilt i fråga om kommunalt avfall samt andra åtgärder som kommunen vidtar i fråga om sådant avfall för att underlätta insamling och sortering av återanvändbara produkter från hushåll och verksamhetsutövare.

Av 5 § framgår att avgiften ska bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga kostnader för den infrastruktur som behövs för avfallshantering samt nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas.

I 6 § slås det fast att huvudregeln är att renhållningsavgiften bestäms genom den taxa som kommunfullmäktige antar. Taxan ska innehålla bestämmelser om vem som är avgiftsskyldig och till vem avgiften ska betalas.

Av paragrafen framgår således efter vilka grunder renhållningsavgiften ska beräknas. Självkostnadsprincipen enligt kommunallagen (2017:725) gäller, vilken innebär att kommunen inte får ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som den tillhandahåller.

7.5.3. Likställighetsprincipen

Av 2 kap. 3 § kommunallagen (2017:725) följer att kommuner och regioner ska behandla sina kommunmedlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat. Denna så kallade likställighetsprincipen innebär i huvudsak att kommuninvånarna ska vara likställda i fråga om sina rättigheter och skyldigheter gentemot kommunen. Av praxis från Regeringsrätten framgår emellertid att en kommun kan särbehandla vissa medlemmar i förhållande till andra, om det sker på objektiv, saklig grund. Likställighetsprincipen går inte längre än att kommunmedlemmar i samma situation inte får behandlas olika eller med andra ord: lika fall ska behandlas lika. I fråga om avgifter gäller att samma avgift ska tas ut för samma prestation, om samma omständigheter föreligger. Det betyder samtidigt att utan hinder av likställighetsprincipen kan en viss differentiering ske, exempelvis för att uppnå en rättvis kostnadsfördelning. I fråga om renhållningsavgifter rör rättspraxis mestadels förhållandet mellan fritidshus och permanentboende i kostnadshänseende och då närmast antalet hämtnings-

• Sida 146
•  Original

tillfällen och körsträckor. Således får renhållningsavgifter differentieras med hänsyn till fastigheternas belägenhet.³ Då kommunallagen inte omfattar företag på samma sätt som kommunens medlemmar blir möjligheten till differentierad avgift med beaktande av objektiva omständigheter ännu tydligare och här gäller framför allt vad som sägs i miljöbalken. Samtidigt är många företag fastighetsägare varför allmänna kommunalrättsliga grunder för taxans utformning gäller. Ytterst är det ju inte en fråga om en vinstgivande verksamhet i traditionell mening.

Som framgår av propositionen till miljöbalk (prop. 1997/98:45 II s. 290) hindrar således inte likställighetsprincipen att renhållningsavgiften tas ut på sådant sätt att återanvändning, återvinning och annan miljöanpassad avfallshantering främjas och stimuleras både för hushåll och verksamheter, samt att nödvändiga planeringskostnader kan få innefattas i avgiften. Miljöbalken är alltså tydlig med att renhållningstaxan får differentieras i styrande syfte. Ett typiskt exempel på hur man kan differentiera taxan, utan att komma i konflikt med kommunallagen, är att renhållningstaxan kan utformas i förhållande till hushållens och verksamheternas källsortering.

Genom prop. 2019/20:156 justerades 27 kap.4 och 5 §§miljöbalken för att understryka vad renhållningsavgifterna får bekosta i fråga om den kommunala avfallshanteringen. Således underströks i propositionen att renhållningsavgiften även får täcka nödvändiga kostnader för den infrastruktur som behövs för avfallshantering. I författningskommentaren angavs som exempel på detta (sid. 102) ”ett sopsugningssystem i ett tättbebyggt område för att minska transportbehovet vid insamling av avfall.” I propositionen angavs också upplysningsvis, som svar på ett en oklarhet som påpekats i remissomgången, att i fråga om producentansvar ansåg regeringen att ”avgiften bör kunna avse information om förebyggande av avfall och avfallsförebyggande åtgärder för produkter som omfattas av producentansvar”.

En övergång till möjlighet till frival för näringslivet hindrar inte kommunerna att även fortsättningsvis erbjuda sina tjänster i fråga om hämtning och behandling av kommunalt avfall från företagen. I den utsträckning det kan bli fråga om konflikt med annan lagstiftning är det närmast konkurrenslagstiftningen som då blir aktuell.

³ Rune Lavin, Den kommunala likställighetsprincipen i nyare rättspraxis, Förvaltningsrättslig Tidskrift, häfte 6, 1975.

• Sida 147
•  Original

I fråga om huruvida offentlig verksamheten innebär en otillåten konkurrens gäller att det fråga om statlig, regional- eller kommunal verksamhet, alternativt verksamhet bedriven i ett bolag som kontrolleras av stat, region eller kommun kan verksamheten nämligen falla under konkurrenslagens regler.

7.6. Konkurrens från det offentliga

7.6.1. Allmänt om offentlig säljverksamhet

Våra förslag lägger inga hinder, om kommunen önskar konkurrera med den privata sektorn i fråga om omhändertagande av kommunalt avfall från yrkesmässiga verksamheter.

En vanligt förekommande typ av klagomål till Konkurrensverket gäller vad som uppfattas som snedvridande konkurrens från den offentliga sektorn när denna bedriver ”säljverksamhet”. Med ”säljverksamhet” menas att det bedrivs ”verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur”, eller med andra ord att verksamheten agerar som ett ”företag”. När så är fallet konkurrerar ju offentlig verksamhet med privata aktörer på marknaden.

Frågan om hur mycket verksamhet av mer eller mindre kommersiell natur det offentliga ska ägna sig åt är i grunden av politisk karaktär. Det finns inte någon klar juridisk skiljelinje mellan vad som typiskt sett är offentlig verksamhet av allmänintresse (”försvarbar från allmän synpunkt”) och när verksamheten i själva verket borde – eller i alla fall skulle kunna – bedrivas av privata aktörer. Offentlig närvaro i en marknad kan leda till att nyetableringar hämmas, om en potentiell näringsidkare avstår från att inträda på marknaden därför att man anser sig inte kunna konkurrera på lika villkor.

Mot denna bakgrund infördes år 2009 en särskild bestämmelse i 3 kap.27–32 §§konkurrenslagen. Konkurrensbegränsande säljverksamhet avser konkurrens från företag som erhåller sin finansiering från det allmänna och gäller stat, kommun och landsting. Det spelar ingen roll om verksamheten bedrivs av en kommun eller annan offentlig enhet eller ett bolag. Det viktiga är att ”det allmänna” har ett dominerande inflytande över den juridiska personen. Detta kan ske genom ägande eller genom tillskjutande av ekonomiska medel eller genom kontroll över verksamheten.

• Sida 148
•  Original

Staten, regionen eller kommunen får förbjudas att i en säljverksamhet som omfattas av 1 kap. 5 § första stycket tillämpa ett visst förfarande, om detta snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. En kommun eller en region får även förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i första stycket. En sådan verksamhet får dock inte förbjudas, om den är förenlig med lag. Ett förbud gäller omedelbart, om något annat inte har bestämts.

Det sagda innebär att olika former av verksamheter som typiskt utförs av både kommuner och andra offentliga organ kräver en analys av vad de innebär och på vilket sätt som de kan komma att otillbörligen konkurrera med privat verksamhet. Utgångspunkten är att det måste röra sig om en verksamhet som konkurrerar med privata aktörer på en relevant marknad och där frågan väcks om det offentliga utnyttjar sin relativa makt genom att tillhandahålla en offentligt stödd verksamhet på den privata marknaden. I rättspraxis och litteratur har ofta hänvisats till kommuners verksamheter som innebär en konkurrens med företag: till exempel rörande simhall bowlingbanor o.d. eller regioner i fråga om inom exempelvis tvätteriverksamhet. Till detta skulle nu alltså kunna föras sådant som transporter och annan avfallshantering rörande verksamheters kommunala avfall.

Domstol kan med stöd av 3 kap. 27 § konkurrenslagen förbjuda staten, kommuner och regioner att sälja varor och tjänster på ett sätt som begränsar konkurrensen. Även uthyrning innefattas. Kommuner och regioner kan också förbjudas att helt driva en viss säljverksamhet om den begränsar konkurrensen. En offentlig aktör som bryter mot ett förbud kan bli tvungen att betala vite till staten.

Verksamheten ska vara av ekonomisk eller kommersiell natur men behöver inte nödvändigtvis vara förenad med krav på vinst. I detta avseende finns ingen skiljaktighet mot övrig konkurrenslagstiftning.

Om verksamheten snedvrider, hämmar, påverkar eller är ägnad att påverka en effektiv konkurrens för andra företag är det fråga om en otillåten säljverksamhet. Olika exempel finns, som kommunala badanläggningars konkurrens med privata, där de kommunala aktörerna inte har några vinstkrav eller ett annorlunda vinstbegrepp och

• Sida 149
•  Original

annan möjlighet till finansiering (och kontroll, eftersom kommunerna till exempel ansvarar för skolan). Det kan röra sig om inlagring och arkivhållning, transporttjänster och andra nyttigheter där också privata aktörer är verksamma. På motsvarande sätt som i övrig konkurrensrätt måste den relevanta marknaden avgränsas och en bedömning av konkurrenspåverkan göras. I de fall där det saknas konkurrens från privata aktörer, exempelvis vid tillhandahållande av vissa samhälleliga tjänster, är lagen inte tillämplig.

Exempel från ett avgörande om ett kommunägt bussbolag och den rättsliga regleringen i konkurrenshänseende

Som framgår av 3 kap. 27 § konkurrenslagen får staten, regioner eller kommuner inte utföra ”säljverksamhet” som snedvrider, hämmar eller hindrar en effektiv konkurrens på marknaden – om sådan verksamhet inte är ”försvarbar från allmän synpunkt”.

Den centrala frågan är alltså om en viss ”säljverksamhet” är ”försvarbar från allmän synpunkt”. Ett bra exempel på resonemanget i detta sammanhang kan sägas röra det kommunalägda bussbolaget Skelleftebuss. Vid bedömningen av dess verksamhet med s.k. beställningstrafik hänvisade Stockholms tingsrätt (tingsrätten var fram till 1 september 2016 domstol för dessa mål; numera är rätt domstol Patent- och marknadsdomstolen) till den allmänna kompetensregeln i 2 kap. 1 § i dåvarande kommunallagen (1991:900. Av den framgick att kommuner själva får ta hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Tingsrätten konstaterade vidare att kommuner – enligt kommunallagens förarbeten – ska kunna ägna sig åt ”sedvanlig kommunal affärsverksamhet, såsom energiförsörjning och kollektivtrafik, men endast i undantagsfall engagera sig på det egentliga näringslivets område”. I fallet med Skelleftebuss beställningstrafik, en verksamhet som bedrevs på marknadsmässiga grunder i konkurrens med privata aktörer, fann tingsrätten, att denna verksamhet inte kunde uppbäras av allmänintresse, och inte föll under den kommunala kompetensen (till skillnad från kommunens linjebussverksamhet).

Vid tillämpningen av 3 kap. 27 § konkurrenslagen gäller att konkurrenssnedvridningar som underprissättning, att behandla olika företag på olika sätt utan godtagbara skäl (diskriminering), eller att neka ett företag tillgång till en strategisk nyttighet, till exempel en viss

• Sida 150
•  Original

infrastruktur, på rimliga villkor strider mot konkurrensreglerna. Dessa snedvridningar känns igen från förbudet mot missbruk av en dominerande ställning i 2 kap. 7 § konkurrenslagen med den avgörande skillnaden att ingen dominans behövs – det är tillräckligt att konstatera att offentlig säljverksamhet är för handen och att den hämmar, eller är ägnad att hämma, förekomsten av effektiv konkurrens.

En näringsidkare som anser att en offentlig aktör begränsar konkurrensen kan därför vända sig till Konkurrensverket som kan göra en bedömning av frågan. Om verket beslutar att inte utreda ärendet vidare, finns också möjlighet för den berörda näringsidkaren att vända sig direkt till Patent- och marknadsdomstolen och begära att domstolen ska utfärda ett förbud.

Är den offentliga verksamheten eller förfarandet i fråga ”myndighetsutövning”? I så fall är konkurrenslagen inte tillämplig. Detta medför att verksamheten inte kan analyseras utifrån konkurrensreglerna och offentlig säljverksamhet.

För frågan om saken rör säljverksamhet eller inte saknar det betydelse om säljverksamheten är vinstdrivande eller ej. Säljverksamhet är enkel att slå fast. Gör man samma sak som mitt ”privata” företag? Tar man betalt och hur tar man betalt?

Kan sådan säljverksamhet sägas vara ”försvarbar från allmän synpunkt”? Här krävs en mer noggrann analys som syftar till att säkerställa att verksamheten, även om den konkurrerar med privat verksamhet, inte är så viktig att den måste få tillhandahållas även om villkoren i alla delar inte är konkurrensmässiga och kanske även innefattar en subvention. Notera att det inte bara är reglerna om säljverksamhet som spelar roll, i vissa fall kan det även röra statsstöd.

För frågan om säljverksamheten snedvrider konkurrensen på marknaden måste varje fall bedömas på sina egna meriter. Viktiga faktorer är korssubventionering, dvs. att annan verksamhet bekostar ett lågt pris för den tillhandhållna tjänsten eller produkten, eller att det rör sig om överskottskapacitet som kan avyttras ”billigt” eftersom den redan finns.

• Sida 151
•  Original

7.6.2. Vad innebär frival i sammanhanget

År 2016 utarbetade de nordiska konkurrensmyndigheterna rapporten Competition in the Waste Management Sector – Preparing for a Circular Economy. ⁴ Den huvudsakliga slutsats som dras i rapporten är att det finns ett avsevärt utrymme för ökad konkurrens inom avfallshanteringssektorn i de nordiska länderna. Införande av marknadslösningar kan skapa möjligheter till nya och innovativa lösningar som skulle kunna medföra kostnadsbesparingar, minska resursbristen och generera en totalt sett ökad effektivitet inom avfallshanteringstjänster. Studier har visat, säger rapporten, att användning av upphandlingsförfaranden inom avfallshantering kan sänka kostnaderna avsevärt, särskilt kostnaden för insamling enligt rapporten. Marknader gynnar innovation och kommuner som inte främjar fungerande marknader riskerar att gå miste om bättre lönsamhet på kort sikt och hindra långsiktiga vinster för samhället, såsom innovation.

Slutsatserna i rapporten kan i övrigt sammanfattas enligt följande. Förändringar som kan genomföras på kort sikt, såsom ökad och bättre användning av upphandlingsförfaranden och förbättrad konkurrensneutralitet, kan bidra till att åstadkomma de fördelar som en ökad konkurrens kan erbjuda. På lång sikt kan emellertid ett antal mer radikala förändringar behövas när det gäller avfallshanteringssystemens uppbyggnad, t.ex. för att främja bättre materialåtervinning och öka handeln med värdefulla avfallsmaterial. En sådan omstrukturering kan leda till ett antal svåra men nödvändiga kompromisser och det är viktigt att inte bara titta på de aktuella (eller snävt definierade) avfallsmarknaderna, utan även ta hänsyn till den övergripande effektiviteten och den effekt som ett system har på flera angränsande marknader. Åtgärder behöver genomföras med ett perspektiv som inte bara statiskt har fokus på en viss tidpunkt, utan även på ett dynamiskt sätt följa utvecklingen med tiden.

Avfallsmarknaden kan beskrivas som en kedja, där varje länk har betydelse för hela systemets funktion. De tre huvudsakliga stegen i avfallsvärdekedjan är insamling, sortering och behandling. Marknadsvillkoren för varje enskilt steg varierar kraftigt, inte bara mellan olika länder, utan även på kommunal nivå.

⁴ Report from the Nordic competition authorities (2016). Competition in the waste management sector – preparing for a circular economy. www.konkurrensverket.se/globalassets/ publikationer/nordiska/nordic-report-2016_waste-management-sector.pdf

• Sida 152
•  Original

De val som har gjorts historiskt sett kan ha skapat en infrastruktur baserad på en affärsmodell som inte stämmer så väl överens med dagens politiska mål att minska mängden avfall. Det kan därför vara nödvändigt att göra större förändringar av befintlig infrastruktur, t.ex. för att frångå en affärsmodell där det centrala konceptet är att ju mer avfall som tas emot, desto större blir vinsten.

För att övervinna eller undvika problem med eller snedvridningar av konkurrensen kan det enligt den nordiska rapporten vara nödvändigt att skaffa sig en ny syn på äganderätten till avfall. Det kan även vara nödvändigt att säkerställa en enhetlig definition av kommunalt avfall. I vissa fall innebär det här att hitta sätt att lära sig mer om marknadslösningar, i andra kan det innebära en strategisk omställning till att använda marknadslösningar i större utsträckning.

På avfallshanteringsmarknader verkar problem med konkurrensneutraliteten härröra från tre källor. För det första har kommunerna flera och ibland motstridiga roller inom avfallshantering. För det andra har kommunerna ensamrätt till visst avfall. För det tredje har kommunala företag i vissa fall otillbörliga fördelar jämfört med privata företag.

Rapportens rekommendationer ⁵

De nordiska konkurrensmyndigheterna rekommenderar följande:

• Det bör vara obligatoriskt för kommuner att kontinuerligt utvärdera sin verksamhet, att överväga marknadslösningar, inklusive upphandling av avfallshanteringstjänster, och att lägga fokus på att skapa välfungerande marknader.
• För att korrekt utvärdera nuvarande verksamhet och bedöma de möjliga fördelarna måste kommunerna särredovisa avfallshantering.
• Som ett grundläggande instrument vid anpassning eller ändring av regelverk bör sektorsmyndigheter främja skapande och upprätthållande av avfallsmarknader. Innovation genom konkurrens kommer att vara nyckeln för att frigöra avfallsresursernas potential.
• Internationell handel som ökar effektiviteten bör uppmuntras och hindren för handel bör undanröjas.

⁵ Vi återkommer till frågor som har relevans i detta sammanhang i avsnittet som rör konsekvensbeskrivningen av våra förslag i kapitel 10 särskilt avsnitt 10.5.

• Sida 153
•  Original

• Sida 154
•  Original

8. Kompletterande åtgärder som bör övervägas

8.1. Utredningen har identifierat behov av kompletterande åtgärder

Sverige har en tydlig ambition för en cirkulär ekonomi. Det behövs många olika åtgärder för att en cirkulär ekonomi ska realiseras.

I den här utredningen är det kommunala självstyret en viktig utgångspunkt och avfallshanteringen behöver utformas utifrån de skilda förutsättningar som finns i kommunerna. Det kommunala självstyret syftar till att ge människor ansvar och inflytande över gemensamma frågor och ger kommunen ett stort handlingsutrymme, men kommunerna styrs samtidigt av nationella mål och lagstiftning inte minst inom avfallsområdet

.

Inom ramen för vad kommunerna gemensamt kan åstadkomma är det viktigt att de kommunala tillsynsmyndigheterna i alla praktiska frågor kan samordna sig för att effektivt kunna utöva tillsyn och dela information och erfarenheter med varandra. En gemensam tolkning av reglerna utgör också grunden för att ge verksamhetsutövare förutsägbarhet i deras avfallsarbete.

Vi anser att följande insatser skulle vinna på att utvecklas på central nivå för att minska den administrativa bördan för både verksamheterna och för kommunernas tillsynsmyndigheter: – Vägleda om hur registrering om frival ska göras. Vilka uppgifter

som ska finnas med och vad som är en rimlig prestation av kommunen, som inom vilken tid anmälande abonnent bör få bekräftelse. – Utforma digitala blanketter och register som kan användas för att

göra registreringen och underlätta för tillsynsarbetet. Förslag till rapportering bör tas fram i samverkan med användare av verktyget.

• Sida 155
•  Original

– Utreda om rapportering kan ske till det centrala avfallsregistret,

i stället för till varje kommun. Uppgifterna behövs för Naturvårdsverkets rapportering till EU och varje kommun behöver också ha tillgång till uppgifterna för tillsynsändamål. Vår bedömning är att uppgifterna i ett sådant register bör vara öppen data och att systemet därför bör ha ett API som kan integreras med andra system, exempelvis verksamheternas och avfallsinsamlarnas egna affärssystem. – Genomföra en uppföljning och tillsynsinsats, ett par år efter in-

förandet, om hur frivalet fungerar. Naturvårdsverket bör samordna insatsen och vägleda kommunerna och kommunerna kan på frivillig basis ansluta och granska de verksamheter som finns i kommunen. – Genomföra en större informationskampanj om värdet av att

förebygga avfall och att sortera ut återvinningsbara fraktioner. En sådan kampanj kan med fördel bedrivas när flera olika avfallsreformer träder i kraft inom kort.

Regeringen bör också överväga att på skilda sätt tydliggöra att både verksamheter och hushåll ska källsortera ett antal utpekade avfallsflöden med störst värde för en cirkulär ekonomi. Som en ytterligare åtgärd på den vägen bör kommunerna överväga att införa en avgift i sina avfallstaxor för de abonnenter som underlåter att sortera ut enligt gällande bestämmelser. Utrymme för kommunerna att genomföra detta torde redan finnas i 27 kap. 4 § första stycket 3 miljöbalken. Möjligen finns också erfarenheter från Danmark att inhämta i denna fråga.

• Sida 156
•  Original

9. Cirkulär ekonomi och miljöeffekter av utredningens förslag

9.1. Grundläggande principer för en fungerande linjär ekonomi gäller även för cirkulär ekonomi

Omställningen till ett mer cirkulärt samhälle är nödvändig för att minska resursanvändningen och därmed begränsa klimat- och miljöpåverkan. Omställningen kräver genomgripande förändringar i vårt samhälle. Vi har beskrivit mål och strategier som syftar till denna utveckling i kapitel 5 och i avsnitt 9.2 beskriver vi några av de åtgärder och förändringar som nu håller på att genomföras eller ska genomföras inom kort. Regeringen har tagit fram en strategi och en handlingsplan för cirkulär ekonomi där viktiga områden och åtgärder pekas ut.

I avfallsdirektivet lyfts avfallshierarkin fram som den prioriteringsordning för lagstiftning och politik som medlemsstaterna ska ha avseende förbyggande och hantering av avfall. Enligt avfallshierarkin ska avfall alltid först och främst förebyggas. Förebyggande åtgärder handlar om att – minska mängden avfall – minska mängden farliga kemiska ämnen i material och produkter – minska de negativa effekter på människors hälsa och miljön som

avfall ger upphov till.

Genom avfallsförebyggande åtgärder minskas mängden avfall men framför allt mängden resurser som går åt vid produktionen av produkter. I en studie där man beräknat hur mycket avfall som bildas i produktionen genom ett så kallat avfallsfotavtryck hade elektroniska produkter det högsta avfallsfotavtrycket (kg avfall/ produkt) en

• Sida 157
•  Original

bärbar dator 1 200 kg, en mobiltelefon 86 kg och en borrmaskin 52 kg. Ett kilo nötkött visade sig vidare generera 4 kg avfall och ett par bomullsbyxor 25 kg avfall, som exempel. IKEA har undersökt flöden som går till energiåtervinning i dag och konstaterar att cirka hälften av deras produkter skulle kunna återbrukas med olika insatser som att tvätta och reparera. De beräknar att en återställd/reparerad IKEA-produkt har halva klimatfotavtrycket mot en ny produkt.¹ Fler avfallsförebyggande exempel finns beskrivna i en rapport från RE:Source. ²

Vid förebyggande av avfall kan även användningen av farliga kemiska ämnen minskas. I Kemikalieinspektionens kartläggningsuppdrag undersöktes användningen av farliga ämnen i olika material och i branscher. Kartläggningen syftade till att hitta farliga ämnen som inte är begränsade. Kartläggningen visar att ett stort antal kemiska ämnen, varav många har farliga egenskaper, användes i olika material såsom papper och papp, gummi och silikon, samt i plaster.³ I en tidigare undersökning identifierade Kemikalieinspektionen att drygt 3 500 kemiska ämnen används inom textilproduktion. ⁴ Av dessa hade 368 ämnen särskilt farliga egenskaper vilket innebär att ämnena exempelvis har egenskaper som påverkar fortplantningen, orsakar cancer eller inte bryts ned i naturen.

9.1.1. Hinder för en cirkulär ekonomi

Denna utredning har i uppgift att lämna förslag som kan bidra till cirkulär ekonomi genom att yrkesmässiga verksamheter får ökade möjligheter att ta hand om sitt kommunala avfall. EU har beräknat att övergången till en utökad cirkulär ekonomi skulle innebära stora ekonomiska och miljömässiga fördelar. I ekonomiska termer beräknas det kunna handla om i storleksordningen 600 miljarder euro och hundratusentals arbetstillfällen, motsvarande 3,3 procent av den pro-

¹ Inskickat material till utredningen av experten Ann Christiansson, Svensk Handel. Dnr Komm2020/00620/M 2020:05-4 ² RE:Source (2020) Underlag för utveckling av policy för förebyggande av avfall. Slutrapport för projekt C480. C480.pdf (ivl.se). ³ Kemikalieinspektionen (2020). Regeringsuppdraget om kartläggning av farliga ämnen 2017 – 2020 Slutredovisning. Rapport 3/20. ⁴ Kemikalieinspektionen (2014) Chemicals in textiles – Risks to human health and the environment Report from a government assignment. Report 6/14.

• Sida 158
•  Original

duktion som finns inom EU i dag.⁵ Men trots såväl starka ekonomiska som miljömässiga skäl för en mer effektiv resursanvändning är utvecklingen långsam. En slutsats från en nyligen publicerad artikel är att även hinder som kan verka små, kan stoppa framväxten av en cirkulär ekonomi.⁶ Artikeln utgår från ekonomisk teori och är en sammanställning och utvärdering av många forskningsstudier om hinder för en cirkulär ekonomi. Enligt författarna så fungerar en cirkulär ekonomi på i princip samma sätt som den traditionella linjära ekonomin. För att en ekonomi ska fungera så krävs grundläggande krav som äganderätt, tydliga regelverk samt prissignaler genom konkurrens. Fri etableringsrätt och privat ägande gör det möjligt för entreprenörer att erbjuda nya tjänster och möjligheten för kunder att välja det pris och de lösningar som passar dem bäst. Ett tydligt regelverk med krav på öppen information, aktiv tillsyn så att spelreglerna följs och gemensamma standarder, samt strikta miljökrav som internaliserar de externa kostnaderna skapar tillsammans en förutsägbar och rättvis spelplan. Om någon av dessa essentiella delar saknas på en marknad kan man förvänta sig att den cirkulära, i likhet med den linjära, ekonomin hämmas. Hinder för en cirkulär ekonomi kan delas in i följande områden:

• institutionella
• marknadsmässiga
• tekniska
• kulturella

Institutionella hinder kan utgöras av monopol, otydliga regler, och otillräcklig tillsyn. Många företag har internationella leverantörskedjor och då kan olika regler i olika länder utgöra institutionella hinder. Marknadsmässiga hinder hänger nära samman med de institutionella, men kan också bestå i felaktig prissättning och avsaknad av ekonomiska incitament. Ett tekniskt hinder är om produkter och varor inte är designade för lång livslängd, uppgradering eller materialåtervinning. Andra hinder som har teknisk karaktär är exempelvis felaktiga investeringar och brist på standarder. Avsaknad

⁵ KOM (2020). En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin. För ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa. COM/2020/98 final. ⁶ Grafström, J. & Aasma, S. (2020) Review. Breaking circular economy barriers. Journal of Cleaner Production. Volume 292, 21 January 2021.

• Sida 159
•  Original

av IT-system, system som är föråldrade eller som inte är kompatibla med andra, som kan användas i uppföljning och utvärdering är ytterligare ett tekniskt hinder. De kulturella hinder som kan finnas kan handla om brist på intresse i företagen och ovilja att samarbeta mellan olika industrier och företag.⁷

I denna utredning har vi konstaterat att ett frival skulle kunna undanröja vissa institutionella hinder genom att företagen får äganderätt över sitt avfall och det finns utökad möjlighet för konkurrens som kan göra att företag kan erbjuda nya tjänster och anpassa lösningar för olika kunder. Förlängda producentansvar bygger på att den individuella producenten behåller ansvaret av de resurser de sätter in och om avfall förebyggs eller minskas tillfaller fördelen producenten. Om producenten tvärtom misslyckas med att producera varor där resurserna går att utnyttja efter att varan blivit avfall, ska avfallskostnaderna tillfalla producenten, det vill säga förorenaren ska betala. I praktiken är dock många producentansvar utformade med ett kollektivt ansvar och då blir återkopplingen till den enskilde producenten inte tydlig, vilket leder till en lägre innovationskraft.^{8 9 10}

9.1.2. Information behövs för en fungerande marknad och innovation

Det finns fler hinder för en fungerande cirkulär ekonomi och som utredningen belyser. Exempelvis saknas i dag information om avfallsmängder, kvalitet och standarder för dokumentation och handel. Avfall måste mätas, klassas och spåras på ett enhetligt och öppet sätt för att möjliggöra enkel informationsspridning så att efterfrågan och utbud kan matchas och prissättningen kan fungera.

Ett fritt utbyte av information är en nödvändighet för en fungerande marknad och innovation. Skälen för ökad transparens kan sammanfattas i tre punkter:

⁷ Grafström, J. & Aasma, S. (2020) Review. Breaking circular economy barriers. Journal of Cleaner Production. Volume 292, 21 January 2021. ⁸ Lindhqvist, T. (2000). Extended Producer Responsibility in Cleaner Production: Policy Principle to Promote Environmental Improvements of Product Systems. IIIEE dissertations 2000:2. ⁹ Milios, L. (2018). Advancing to a Circular Economy: three essential ingredients for a comprehensive policy mix. Sustain Sci 13, 861–878 (2018). ¹⁰ OECD (2016). Extended Producer Responsibility. Updated Guidance for Efficient Waste Management. OECD Publishing, Paris.

• Sida 160
•  Original

1. Relevant information om överskott och behov av material är väsentligt för marknadens aktörer vid prissättning.

2. Tillsynsmyndigheterna ges betydligt bättre förutsättningar om det finns spårbarhet och sekretessen begränsas.

3. Medborgare och konsumenter behöver ha tillgång till information om olika leverantörer för att kunna välja det mest effektiva. Tillgänglig avfallsstatistik skapar också förutsättningar också för andra initiativ för cirkulär ekonomi.

I denna utredning föreslår vi att en årlig rapporteringsskyldighet om mängder, ursprung och sammansättning ska råda brist på den avsaknad av information som är ett problem för att kunna fatta välinformerade beslut. För att kunna göra denna rapportering behöver avfallet mätas och vägas vilket också är en förutsättning för att kunna förändra och förebygga avfallet. Forskning visar att avfallsmängderna minskar vid införandet av en viktbaserad avfallstaxa. Minskningen beräknas enligt flera olika studier att ligga mellan 20–31 procent.¹¹Andra åtgärder såsom informationsinsatser som infördes samtidigt som den viktbaserade taxan bidrog troligen också för en del av minskningen. Det har visat sig att när hushållen får en differentierad taxa i form av en lägre avgift om de sorterar ut matavfallet från restavfallet har detta gett effekt i form av utökad utsortering.¹²

Naturvårdsverket kan i vägledning till kommunernas miljöförvaltningar i detalj beskriva hur rapportering och öppenhet om avfallsflödena ska kunna åstadkommas och att företag kan begära sekretess för affärskritiska delar såsom prissättning. Grunden för de uppgifter som ska finnas i anmälningarna om frival och rapporteringen ska användas dels som underlag för tillsynen av verksamheten. Uppgifterna bör vara publikt åtkomlig i digitalt format för att samhället på företagsnivå ska kunna se vilka avfallsflöden som skapas och hur olika fraktioner återvinns. Detta är enligt vår uppfattning uppgifter som bör finnas för alla avfallsflöden på sikt. Sverige är ett av de mest digitala länderna i världen, men när det gäller tillgänglighet till data från offentlig förvaltning så placerar sig Sverige näst

¹¹ Avfall Sverige 2014. Miljöstyrande taxa? En vägledning till viktbaserad avfallstaxa inför beslut, vid införande och drift. U2014:05. ¹² Avfall Sverige (2020). Miljöstyrande avfallstaxor - Användning, effekt och goda exempel. Rapport 2020:28.

• Sida 161
•  Original

sist i en större studie över 33 länder. ¹³ Fördelarna med öppna data kan handla om förbättrad effektivitet inom offentlig förvaltning, ekonomisk tillväxt i den privata sektorn och en mer omfattande social trygghet. Utredningen ser att ökad digital tillgänglighet till information om materialflöden och avfallsflöden (som inte är affärskänsligt såsom pris och andra avtalsvillkor) kan bidra i dessa delar.

9.1.3. Otydlighet i ansvarsfrågan hindrar utvecklingen

Vad gäller lagstiftningen har otydligheten i ansvarsfrågan om hushållsliknande avfall hindrat både kommuner och företag att vilja investera långsiktigt i nya lösningar. Vidare visar våra studier, bland annat från våra nordiska grannländer, att om det inte finns tydliga krav eller incitament på sortering hindras den cirkulära ekonomin eftersom de ekonomiska förutsättningarna för det önskvärda beteendet kan saknas. Detta gäller även när det finns krav men reglerna inte efterföljs och tillsyn saknas.

En annan viktig förutsättning för en cirkulär ekonomi är storskaliga satsningar på forskning och utveckling. Kunskap är en publik nyttighet som gör det svårt för enskilda företag att skydda på ett sätt som motiverar stora investeringar. Samhället måste därmed investera i forskning för att investeringarna ska ske i en tillräcklig omfattning.

9.2. Utvecklingen utan förändring (nollalternativ)

Som tidigare nämnts i denna utredning pågår en rad förändringar på avfallsområdet och aktiviteter bland annat för att minska klimatutsläppen, andra miljörisker och att skapa en cirkulär ekonomi. Lagstiftningen inom EU och i Sverige är under förändring. Många andra styrmedel och aktiviteter pågår som gör det omöjligt att göra en bra prognos av vad som kommer hända vid ett så kallat nollalternativ, det vill säga om varken frival eller utökad dispens införs.

I samband med corona-pandemin har stora förändringar kunnat ses i avfallsmängderna, bland annat har restaurangavfallet minskat med 27 procent i Göteborgs Stad med anledning av människors minskade antal restaurangbesök. Pandemin lägger en ytterligare

¹³ OECD (2019) Government at a Glance 2019. www.oecd.org/gov/government-at-a-glance-22214399.htm. Hämtad 20210311.

• Sida 162
•  Original

osäkerhet över utvecklingen framåt. Om det går att begränsa smittspridningen tror många att näringslivet kommer få en rejäl skjuts, vilket i sin tur kan innebära mer avfall. Samtidigt menar andra att pandemin innebär möjligheter att göra saker på nya sätt.

Nedan redogör vi för några av de förändringar som är lite mer påtagliga och som vi tror kan påverka utvecklingen. Under varje avsnitt gör vi en bedömning om händelsen kommer leda till ökade möjligheter att förebygga avfall eller öka materialåtervinningen av verksamheters kommunala avfall. Symbolerna som används är – Positiv utveckling (+) – Neutral eller osäker utveckling (+/-) – Negativ utveckling (-)

9.2.1. Betydande regelförändringar som förväntas inom de närmaste 5 åren

Det pågår en rad förändringar inom svensk och europeisk avfallslagstiftning för att förbättra resurshanteringen med syfte att förebygga avfall, öka återanvändningen och slutligen kunna nyttja avfallet som en råvarukälla. I Sverige har en rad anpassningar införts och fler är på gång för att bland annat införliva nya krav till följd av 2018 års revidering av sex EU-direktiv på avfallsområdet. En större förändring i svensk lagstiftning genomfördes 1 augusti 2020. Exempelvis infördes höjda återvinningsmål för kommunalt avfall och förpackningar, samt ny en beräkningsmetod för vad som ska anses vara återvunnet material. (+)

Innebörden av begreppet kommunalt avfall

I augusti 2020 infördes även det nya begreppet kommunalt avfall i svensk avfallslagstiftning. Förändringen innebar att begreppet hushållsavfall ersattes med kommunalt avfall. EU-kommissionen har också ett vägledningsdokument¹⁴ som nyss reviderats för hur med-

¹⁴ European Commission Eurostat (2020) Guidance for the compilation and reporting of data on municipal waste according to Commission Implementing Decisions 2019/1004/EC and 2019/1885/EC, and the Joint Questionnaire of Eurostat and OECD https://ec.europa.eu/eurostat /documents/342366/351811/Guidance+on+municipal+waste+data+collection/ Hämtad 20210223.

• Sida 163
•  Original

lemsländerna ska rapportera statistik om kommunalt avfall, som kan få följdeffekter i svensk lagsstiftning. Naturvårdsverket arbetar med att uppdatera sin vägledning om kommunalt avfall utifrån EU-kommissionens dokument. Enligt den avisering som Naturvårdsverket gjort, kommer betydande förändringar kunna ske vad gäller hur man tolkar avfall från restauranger, catering och livsmedelsbutiker. Läs mer om förväntade konsekvenser i kapitel 10. En osäker bedömning, men en tydlighet skulle förbättra förutsättningarna på lång sikt. (+/)

Separat insamling och utökat producentansvar

• EU:s ramdirektiv föreskriver nya krav på separat insamling av bioavfall (mat-, trädgård- och parkavfall), farligt avfall från hushåll samt textilavfall. Regeringen har hittills beslutat om att kommuner ska tillhandahålla ett system för separat insamling av matavfall från hushåll från 1 januari 2024. Motsvarande krav förväntas även införas för verksamheter. (+) Medlemsländerna har också skyldighet sedan tidigare att inrätta separat insamling av åtminstone pappers-, metall-, plast- och glasavfall.
• Fastighetsnära insamling av förpackningar för hushåll ska införas men när det ska ske, är under utredning. Denna förändring kan också komma att gälla verksamheter. Enligt en finsk forskningsrapport kan fastighetsnära insamling öka materialåtervinningen av det kommunala avfallet med 1,9 procent. 15 (+)
• Nytt producentansvar för textil har utretts och en ny förordning föreslås träda i kraft 1 januari 2022 och börja tillämpas år 2024. (+)
• Översyn av producentansvarsförordningar för att de ska följa minimivillkoren i avfallsdirektivet senast 5 januari 2023 för att säkerställa att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel. Regeringen har tillsatt en utredning för att se över producentansvaret för förpackningar. Utredningen ska ta fram de förslag som behövs för att genomföra de särskilda bestämmelserna i EU:s avfallsdirektiv om producent-

¹⁵ Salmenperä, H., Sahimaa, O., och Koutonen, H. (2018): Recycling: guidance instruments, economic impacts, and feasibility, Ministry of The Environment, Finland.

• Sida 164
•  Original

ansvar, de så kallade minimikraven för förpackningar, retursystemet för plastflaskor och metallburkar, läkemedel, bilar, däck och eventuellt batterier. (+)

• Regeringen beslutade i december 2020 att producentansvar för returpapper, till exempel tidningar och trycksaker, ska upphöra från 1 januari 2022 och att ansvaret läggs på kommunerna. Osäker bedömning. (+/-)
• Det har också införts ett förbud mot att förbränna separat insamlat avfall, som samlats in för att förberedas för återanvändning eller för att materialåtervinnas, med vissa undantag. (+)

Teknisk utveckling – digitalisering

Några exempel på teknisk utveckling, inklusive digitalisering, som kan påverka avfallshanteringen:

• nytt rikstäckande elektroniskt avfallsregister. Beror på hur det utvecklas, osäker bedömning (+/-)
• utredning och utvecklingsstöd plastraffinaderi (+)
• utveckling av andra nya återvinningsmetoder (+)
• fortsatt utbyggnad av förbränningskapacitet (-) och rötningskapacitet (+).

Ökade möjligheter för tillsynen

Regeringen föreslår även ny lagstiftning för att ge kommuner större möjligheter att ingripa mot bristande avfallshantering.¹⁶ (+)

Styrmedel uppströms och nedströms

– Utvecklat ekodesigndirektiv. EU-kommissionen har föreslagit

att återvinningsbarhet ska ingå som ett krav som ställs på ett stort antal produkter (+)

¹⁶ Ordning och reda på avfallet www.regeringen.se/490592/contentassets/21397918373f483a 9b1fedfba85da840/promemoria-ordning-och-reda-pa-avfallet.pdf

• Sida 165
•  Original

– Förbränningsskatt, stegvis höjning till 125 kr/ton år 2022 (en

stegvis höjning från 75 kronor 1 april 2020), osäker bedömning (+/-).

Andra initiativ

Det pågår flera utvecklingsinsatser som både är frivilliga och som stöds av stat och kommun. Kommuner arbetar allt mer med förebyggande av avfall, vilket förväntas ha en positiv effekt särskilt på det avfall som kommer från de offentliga verksamheterna.

Ett annat exempel är färdplanerna inom Fossilfritt Sverige där många viktiga branscher ställt upp mål som handlar om att utnyttja befintliga resurser bättre och minska avfallet. Delegationen för Cirkulär Ekonomi är en annan aktör som på kort tid lyckats samla både verksamhetsutövare, tillsynsmyndigheter, myndigheter och beställare för att tillsammans ge råd till regeringen avseende cirkulär ekonomi. (+)

9.3. Miljöeffekter vid ökad återvinning av det kommunala avfallet

Miljönyttan av att återanvända eller materialåtervinna beror på hur mycket resurser och energi som gått åt vid tillverkningen och vad som krävs för att åter kunna nyttja produkten eller materialet. Vid tillverkningen förbrukas olika typer av råmaterial och resurser. En del av dessa kan vara svåra och energikrävande att extrahera såsom kritiska råvaror och metaller.¹⁷ Förutom utsläpp av klimatgaser vid tillverkning och transport, används en stor mängd landyta, vatten och kemikalier. Miljönyttan med att återbruka varor är stor, det vill säga, att förlänga produkters livslängd. En viktig aspekt är inte minst de stora avfallsmängder som genereras vid tillverkningen ¹⁸

Under de senaste decennierna har ett framgångsrikt skifte i avfallsbehandlingsmetoderna skett i Sverige. Sverige är ett av de länder med lägst andel deponering av det kommunala avfallet. Vid skiftet att gå ifrån deponeringen byggde kommunerna ut avfalls-

¹⁷ SG U Kritiska råvaror (sgu.se). ¹⁸ Laurenti, R. & Stenmarck Å. (2015) Produkters totala avfall – en studie om avfallsfotavtryck och klimatkostnad. Populärvetenskaplig rapport från IVL nr B 2444.

• Sida 166
•  Original

förbränningskapaciteten. Förbränning av avfall i ett kontrollerat system ger flera fördelar genom att samtidigt som avfallet reduceras kan många av de organiska föroreningarna destrueras, metaller kan utvinnas, samt energi och värme tas till vara. Avfallsförbränning innebär samtidigt en stor källa till luftutsläpp, bland annat oavsiktligt bildade dioxiner.¹⁹ Genom att konstruera bättre reningsanläggningar och optimera förbränningen har utsläppen kunnat minskas.²⁰ Energiåtervinningen i Sverige (varav kommunalt avfall utgör cirka 20 procent) resulterar i cirka 1 miljon ton slaggrus och 0,3 miljoner ton flygaska. ²¹ Svensk värmekraftindustri har en hög verkningsgrad och vid sidan av att leverera värme till fjärrvärmenätverket så omvandlas 30–50 procent av energin till el, vilket motsvarar 9 procent av den producerade elen i Sverige. Andra länder i Europa som saknar motsvarande infrastruktur exporterar avfall till svenska anläggningar. ²²Genom importen av avfall till svenska värmekraftverk minskar koldioxidutsläppen jämfört med deponering och det är också en ekonomiskt lönsam affär.²³

Den ökade resursförbrukningen och -slöseriet i världen innebär ökande risker för människa och miljö. Den ohållbara resurshanteringen kan kopplas till en rad miljö- och hälsoproblem, såsom global uppvärmning genom utsläpp av växthusgaser, föroreningar i vatten, mark och luft samt exploatering och utarmning av den biologiska mångfalden. Medvetenheten kring en hållbar resursanvändning växer och därmed insikten att material måste användas mer cirkulärt, i giftfria och resurseffektiva kretslopp. Det kräver att de varor och produkter som produceras är utvecklade för en cirkulär användning, så att produkten klarar att användas länge, kan lagas, uppgraderas och slutligen materialåtervinnas. Materialen behöver vara säkra att användas utan risker för människor och miljö. Lagstiftningen och regelverket måste möjliggöra och driva på hållbara cirkulära affärsmodeller där producenterna tar ansvar för hela livscykeln.

¹⁹ Naturvårdsverket (2019). Luftstatistik - Utsläpp av dioxin till luft - Naturvårdsverket (naturvardsverket.se). ²⁰ Avfall Sverige (2017) Dioxin och avfallsförbränning. Rapport 2017:24. ²¹ Enligt Expertgruppen för Cirkulär Anläggningsindustri 2020. ²² Energiföretagen (2021). ²³ Waste Refinery (2013) Import av avfall till energiåtervinning i Sverige. Projektnummer WR-35. År: 2013.

• Sida 167
•  Original

Klimateffekter vid ökad materialåtervinning

Det finns möjlighet att bespara omfattande utsläpp av växthusgaser om verksamheterna sorterar ut sitt avfall i olika fraktioner i stället för att slänga det i det kommunala restavfallet när de olika fraktionerna återvinns istället för att förbrännas. Det visar en analys som IVL utfört åt utredningen, se bilaga 5.²⁴ En stor del av det som återfinns i restavfallet består av förpackningar som omfattas av producentansvar och utsorteringskrav.

Återvinningen av olika avfallsfraktioner påverkar utsläppen av växthusgaser i olika grad. Beräkningarna redovisas i form av återvinningsklimatpotential som är ett mått för att kunna jämföra olika fraktioner.²⁵ När beräkningar görs med antagande om att materialet ersätter den troliga produkt som annars skulle ha producerats om inte återvinningen ägt rum (s.k. netto materialåtervinning) är metall viktigast att återvinna, därefter mjukpapper, returpapper, plast och plastförpackningar. Pappersförpackningar och glas är också klimatmässigt lönsamt att återvinna.

När det gäller plastförpackningar vet vi att de består av många olika plaster, med olika kvaliteter, tillsatser, färg och form som gör de svåra att återvinna. Vid Svensk Plaståtervinning i Motala är i dag minst 50 procent rejekt, det vill säga sådan plast som inte går att återvinna och därför skickas till energiåtervinning. ²⁶ Resten tvättas och sorteras och skickas till återvinning i Europa.²⁷ Detta ska alltså beaktas när man ska använda studiens resultat.

Enligt studien har rötning av matavfall en viss positiv klimateffekt, jämfört med om man måste producera fossilt bränsle i stället för metanet som rötningen ger. Dessutom används rötrestprodukten som gödsel. Det krävs inget extra processteg för att återvinna den för EU kritiska och ändliga resursen fosfor till gödningsmedel. Det är dock små skillnader vad gäller klimatpåverkan mellan rötning och förbränning av matavfall. Sammantaget är rötning av matavfall ändå bra

²⁴ IVL (2020) Materialåtervinningens klimatpotential hos olika fraktioner av verksamheters kommunala avfall. Nr U 6380. December 2020. ²⁵ Återvinningsklimatpotential (ÅKP) är framräknad som skillnaden mellan utsläpp från återvinning och avfallsförbränning inkluderande effekten på dess producerande el och värme (medelmix). Enheten är koldioxidekvivalenter/kg avfall. Antaget i beräkningarna var att den energi som går förlorad vid minskad avfallsförbränning ersätts med biogen, dvs det vanligaste bränslet i avfallsförbränningsanläggningar. ²⁶ Pers. komm. Rickard Jansson, Svensk Plaståtervinning ²⁷ IVL (2019) Kartläggning av plastavfallsflöden, återvinningsmetoder och marknader: kunskapsunderlag för ett returraffinaderi. Nr C516.

• Sida 168
•  Original

ur resurssynpunkt eftersom den ger både bränsle i form av metan och jordförbättringsmedel med den kritiska resursen fosfor, samt att den inte ger upphov till aska som för avfallsförbränning. Om matavfall komposteras bildas till skillnad från den anaeroba rötningsprocessen, ammoniak (NH

3

) och lustgas (N

2

O). Lustgasen är en

aggressiv växthusgas som drar ned klimatnyttan under noll. Även från komposteringen får man ut ett jordförbättringsmedel. I en industriell kompostering kan processen och därmed utsläppen i högre grad styras än vid hemkompostering.

Se en sammanfattning av klimatnyttan av att återvinna de olika materialen i figur 9.1.

Figur 9.1 Klimatnyttan vid återvinning av olika avfallsfraktioner, kg CO

2

-ekvivalenter per ton

Källa: IVL (2020), Mjukpapper: Essity (2017).

Beräkningar gjordes också på hur långa transporter som kan göras innan klimatnyttan av återvinningen går förlorad. Det visade sig att det går att transportera avfallet långt, flera hundra kilometer för avfall av metall-, plast-, glas- och pappersförpackningar, liksom av retur-

1800

700

600

800

350

200

100

-100

-100

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700 1800

M et allf ör p ack n in gar

Ret u rp ap p er

Pla st

M ju kp ap p er

Glasf ö rp ack n in ga r

Pa p p ersf ör p ack n in gar

M at avf all med rö tn in g

M at avfa ll me d k omp ost er in g

• Sida 169
•  Original

papper utan att klimatnyttan försvinner. För matavfallet behöver sträckan vara kortare för att få en positiv klimateffekt.

9.4. Klimateffekter vid införande av frival respektive utökad dispensmöjlighet

För att bedöma den möjliga miljöeffekten vid ett införande av frival eller en möjlighet till utökad dispens har vi utgått från potentialen i de plockanalyser som finns beskrivna i kap 3 från kontor och restauranger. Dessa visar att det finns en stor potential att sortera ut mer av de återvinningsbara fraktionerna som nu hamnar i restavfallet och förbränns. Plockanalyser visar att det kan vara så mycket som 80 procent i restavfallet som är felsorterat. Det finns skillnader i klimatnytta mellan att återvinna olika fraktioner som beskrevs ovan och om man tittar på restavfallet från ett kontor respektive en restaurang fördelar sig potentialen enligt figur 9.2 och 9.3. Om vi viktar dessa två lika blir den teoretiska besparingen av minskade växthusgaser genom att återvinna de fraktioner som är felsorterade 413 kg CO

2

-ekvivalenter per ton restavfall.

Figur 9.2 Återvinningspotential från restaurang

Från plockanalys av restavfall

Källa: Bearbetade data från Avfall Sverige (2019)²⁸ och IVL (2020).

²⁸ Avfall Sverige (2019) Avfallshantering hos storkök och restauranger. Potential till ökad källsortering och förebyggande. Rapport 2019:28.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Avfallsfraktionernas viktandel

Återvinningsklimatpotential (ÅKP)

Restaurang

Matavfall, sorterat Matavfall, osorterat Papper Pappersförpackningar Glasförpackningar Metallförpackningar Plast Övrigt brännbart

• Sida 170
•  Original

Figur 9.3 Återvinningspotential från kontor

Från plockanalys av restavfall

Källa: Bearbetade data från Ragn-Sells (2013)²⁹ och IVL (2020).

För att en utökad sortering ska ske krävs att avfallsproducenten har starka incitament eftersom avfallshanteringen endast utgör en procent eller mindre av verksamhetens omsättning. Det ska påpekas att en stor andel av det som ingår i restavfallet är avfallsfraktioner som omfattas av producentansvar och därmed ska sorteras ut. Eftersom utsorteringen vid frival tydligare kommer kunna kopplas till en kostnadsbesparing, har vi antagit att det avfall som övergår till frival i högre grad kommer att materialåtervinnas. I Finland gjorde miljömyndigheterna en bedömning att graden av återvinning kan öka med 11 procent för privata företag under en femårs-period om vissa styrmedel infördes såsom viktbaserad taxa och nationell styrning av krav på utsortering av fler fraktioner.³⁰ Med utgångspunkt i Finlands beräkningar räknar vi med att det finns en potential för att återvinna cirka 10 procent av den volym som övergår till frival på fem års sikt. Vi har räknat med att materialåtervinningen ökar med 2 procent per år till och med år 2027 då den når 10 procent.

Den ökade materialåtervinningen innebär en besparing som kommer av minskad förbränning vilket har en marginalnytta på cirka 1 000 kronor per ton.³¹ Besparingen består av minskade kostnader för

²⁹

Ragn-Sells (2013) Plockanalys Vasakronan. ³⁰ Salmenperä, H., Sahimaa, O., och Koutonen, H. (2018): Recycling: guidance instruments, economic impacts, and feasibility, Ministry of The Environment, Finland. ³¹ Egna beräkningar utifrån IVL (2020) och intervjuer med avfallsproducenter och återvinningsföretag.

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Avfallsfraktionernas viktandel

Återvinningsklimatpotential (ÅKP)

Kontor

Matavfall, sorterat Matavfall, osorterat Papper Pappersförpackningar Glasförpackningar Metallförpackningar

• Sida 171
•  Original

förbränning och vissa intäkter från ökad materialåtervinning. Värdet av detta är totalt 13 miljoner kronor år 5. Den förväntade ökade materialåtervinningen minskar koldioxidutsläppen motsvarande cirka 5 300 ton C0

2

år 5 baserat på en uppskattad genomsnittlig ut-

släppsminskning på cirka 400 kg C02 per ton material som återvinns i stället för att förbrännas, se sammanfattande tabell 9.1.

Man skulle också kunna göra en samhällsekonomisk beräkning av minskade koldioxidutsläpp vilket skulle öka värdet av materialåtervinningen ytterligare.

Tabell 9.1 Minskade växthusgasutsläpp vid ökad utsortering efter 5 år (mängd restavfall minskar med 10 procent)

Total

mängd avfall (ton)

Minskad mängd

restavfall (-10%)

efter 5 år (ton))

Förväntad

minskning i

CO2e (ton)

Kostnadsbesparing

(kr)

Förändring efter 5 år

130 000

13 000 5 300 13 000 000

Källa: Egna beräkningar.

9.5. Andra miljöeffekter

Miljöbrottslighet – illegal hantering av avfall

Under 2020 uppdagades flera allvarliga miljöbrott där verksamheter använt målvakter för mottagning av farligt avfall. Avfallet som hanterats illegalt har bestått av verksamhetsavfall i form av byggavfall, batterier och elektronikavfall. Tidigare har också brott kopplat till restaurangavfall uppmärksammats, när ett företag i strid med kommunens ensamrätt att borttransportera, hämtade avfall från restauranger i Stockholm. Avfallet lagrades i öppna högar med råttinvasion som följd. Farhågor om ökade problem vid ett genomförande av frival har uppmärksammats av flera aktörer och särskilt av kommunernas tillsynsmyndigheter. Vi har varit i kontakt med Utvecklingscentrum hos Åklagarmyndigheten i Göteborg om avfallsrelaterad brottlighet liksom Polisen Nationella Operativa Avdelning (NOA) och andra delar av polisverksamheterna. Vi har även ställt frågor till våra konsulter i de nordiska grannländerna om hur utvecklingen ser ut efter det att respektive land har avvecklat det kommunala monopolet för verksamheternas kommunala avfall. Från studierna framgår att vare sig Norge, Danmark eller Finland kan rapportera om ökade

• Sida 172
•  Original

problem med illegal dumpning eller annan miljöfarlig hantering av avfall efter att verksamheter fått större befogenheter att hantera sitt kommunala avfall. Problem med illegal dumpning och stölder finns i dessa länder men rapporteras i första hand handla om elektronikavfall och metall. I våra samtal har Polisen i Sverige redovisat dagens problem och lämnat tydliga råd för att stävja kriminell verksamhet inom miljöområdet. De anser att det behövs utökad uppsökande tillsyn, avskaffande av sekretess mellan myndigheter och ökade möjligheter till hemliga tvångsmedel såsom avlyssning.

Vid samråd med Håll Sverige Rent framkom att organisationen sedan 2011 haft en mobil-applikation där privatpersoner kan rapportera in olika typer av nedskräpning och förstörelse.³² En kategori heter ”illegal tippning” och totalt finns det cirka 1 000 rapporter i denna kategori under de år mobilapplikationen funnits tillgänglig. Totalt har totalt 9 400 anmälningar gjorts som till stor del handlar om nedskräpning (6 400 anmälningar). Mobilapplikationen håller just nu på att uppdateras och Håll Sverige Rent planerarar att marknadsföra den mycket bredare när den är klar. Rapporteringen som gjorts hittills beror mycket på hur många som använder applikationen och var de bor. Den kan därför inte ge någon rättvisande bild av situationen i landet. När observationerna i mobil-appen sammanställs utgör illegal tippning av hushållsavfall cirka en femtedel av de rapporterade fallen, se figur 9.4. Även andra kategorier skulle kunna utgöra kommunalt avfall, men det går inte att spåra möjlig ägare till avfallet.

Utredningens slutsats är att det inte finns några underlag som pekar på att brottsligheten och dumpningen skulle öka vid ett frival. De avfall som utredningen fokuserat på innehar heller inte så stort värde eller innebär en så stor kostnad att hantera som exempelvis elektronikavfall. Samtidigt ser vi med allvar på att miljömyndigheterna uttrycker denna oro. Detta utgör ett av skälen till att vi anser att det är viktigt att de som väljer frival har kontrakt med en yrkesmässig transportör och att det sker återrapporteringar om hur avfallet tagits om hand på en årlig basis. Detta bör kunna vara redskap för tillsynsmyndigheterna i arbetet med att följa upp företag, förbygga och upptäcka brottslig avfallshantering. Samtidigt noterar vi den satsning mot att bekämpa avfallsbrottslighet som regeringen aviserat i februari 2021 genom sitt uppdrag till Naturvårdsverket, polisen, tullen och andra myndigheter att ta fram konkreta förslag på åtgärder.

³² Per. Komm. Stefan Hållberg, Håll Sverige Rent.

• Sida 173
•  Original

Figur 9.4 Rapporter om illegal tippning

Rapporter i mobilapplikation från Håll Sverige Rent

Källa: Håll Sverige Rent (2021).

9.6. Sammanfattande slutsatser

Sammanfattningsvis kan även till synes mindre steg att undanröja marknadsmässiga hinder och skapa ett tydligare regelverk vara viktiga för att bidra till de förbättringar som en cirkulär ekonomi kommer kunna medföra för människor och miljön. Det finns vidare stora fördelar med att hålla avfallsfraktioner så åtskilda och ensartade som möjligt. Renare avfallsflöden utgör en grund för att materialen efter återvinning ska kunna uppfylla de kvalitetskrav som ställs på nya produkter. En ökad utsortering vid källan är därför en nyckel till att skapa en utökad och säker materialåtervinning, samtidigt som det förutsätter att materialen är utformade för att kunna återvinnas.

Eftersom verksamheternas kommunala avfall ofta uppstår i lunchmatsalen eller återfinns i papperskorgar finns alla förutsättningar att sortera ut så att det nästan inte förekommer något restavfall alls. När det gäller matavfall återstår mycket arbete med att förebygga detta svinn som utgör ett stort resursslöseri. Det behövs fler företag som ser potentialen i att plocka ut enskilda fraktioner för materialåtervinning. Exemplet med att samla in torkpapper som en separat avfallsström för materialåtervinning är en av de få fraktioner vi hittills sett i Sverige, men som kan komma att utvecklas till fler. Genom att syn-

24

20

14

13

7

6

6

5

3

2 1

Byggavfall (257)

Hushållsavfall (217)

Övrigt (152)

Sopsäckar (135)

Elektriska produkter (74)

Större bildelar (67)

Farligt avfall (66)

Bildelar (50)

Trädgårdsavfall (35)

Entreprenadavfall (16)

Restaurangavfall (13)

• Sida 174
•  Original

liggöra fler enskilda avfallsströmmar och genom att mer avfall vägs finns större förutsättningar för att förebygga avfall. Vi bedömer att möjligheten att kunna hålla isär hushållens restavfall och verksamheternas restavfall i sig är ett miljömässigt argument till att införa ett frival. I synnerhet gäller detta för större verksamheter som har potential att sortera ut stora mängder av olika ensartade avfallsflöden, såsom olika plast- och pappersfraktioner.

Om man sorterar ut fler fraktioner kommer det med stor sannolikhet att bli fler transporter, eftersom fler bilar kommer att behöva köra enskilda fraktioner (transporterna behandlas mer i avsnitt 10.5.4). Miljöbelastningen från transporter i samhället behöver generellt minskas, samtidigt visar IVL:s beräkningar att transporternas klimatpåverkan i detta sammanhang vida understiger nyttan med att kunna materialåtervinna mer.³³ Vi vill i sammanhanget understryka behovet av att kunna väga och mäta den påverkan som verksamhetens material- och avfallsflöde har och att denna information är offentlig. Spårbarhet och vikt underlättar även tillsyn och bidrar till att skapa en fungerande marknad. Information om avfallsflödenas mängd och egenskaper utgör en grund för att kunna fatta kloka beslut på olika nivåer, vilket i sin tur skapar förutsättningar för en ökad cirkulär ekonomi.

Som nämnts tidigare får man de allra största miljöeffekterna om avfall kan undvikas och förebyggas. Möjligheten till frival kan även förenkla för cirkulära affärsmodeller där verksamheter vill lämna kommunalt avfall i form av förbrukade varor, exempelvis vissa möbler och husgeråd, till andra företag.

³³ IVL (2020). Materialåtervinningens klimatpotential hos olika fraktioner av verksamheters kommunala avfall. Nr U6380. December 2020.

• Sida 175
•  Original

• Sida 176
•  Original

10. Konsekvenser av utredningens förslag

10.1. Utredningens uppdrag

Syftet med denna utredning är att föreslå lämpliga lösningar som ökar möjligheterna för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommunala avfall med målet att gynna innovativa cirkulära lösningar. Uppdraget handlar om kommunalt avfall som inte kommer från hushåll. Se utredningens uppdrag i bilaga 1. Utredningen ska analysera det förslag till frival som regeringen remitterade 2019 i promemorian ”Genomförande av reviderade EU- direktiv på avfallsområdet”. En alternativ lösning som ska utredas är att ge verksamheter utökade möjligheter att få dispens från det kommunala avfallsmonopolet. Enligt direktivet ska utredningen bedöma de ekonomiska och miljömässiga konsekvenserna av de förslag som läggs fram. Konsekvenserna av det frivalsförslag som remitterades och förslaget om utökad dispens ska analyseras. Under vårt arbete har vi kommit fram till att promemorians förslag om frival faller väl inom ramen för vårt förslag till frival. Därmed bedömer vi att även promemorians förslag om frival täcks in i den konsekvensanalys som presenteras i detta kapitel.

De ekonomiska konsekvenserna beskrivs i detta kapitel och konsekvenserna för miljön i kapitel 9. Slutsatserna från båda kapitlen sammanfattas i slutet av detta kapitel.

• Sida 177
•  Original

10.2. Alternativa förslag för konsekvensanalysen

Konsekvensanalysen utreder följande alternativa förslag:

1. det så kallade nollalternativet, dvs. utvecklingen utan regel-

förändring

2. ett förslag till frival

3. ett förslag till utökad dispens.

Detta kapitel sammanfattar framför allt arbetet med att skatta och värdera marginaleffekterna av alternativ 2 och 3 relativt alternativ 1.

10.2.1. Frivalsförslagets huvudsakliga innehåll

Utredningens förslag innebär en viss justering jämfört med det förslag till frival som regeringen presenterade 2019, framför allt gällande tre punkter:

• den som ansöker om frival ska inneha ett kontrakt med den som ska utföra avfallshanteringstjänsten
• det ska finnas möjlighet att söka om frival för en fraktion eller för alla avfallsfraktioner
• rapporteringskraven skärps, så att den som samlar in kommunalt avfall som omfattas av frival senast den 31 mars varje år ska lämna uppgifter avseende föregående år till kommunen i fråga om avfallets sammansättning, ursprung och vikt i kilogram. Även den som behandlar avfallet ska lämna uppgifter till kommunen varje år senast den 31 mars med uppgifter om behandlat avfall vad gäller vikt, plats, behandlingsmetod och hur mycket som upphört att vara avfall.

Kommunerna ska alltjämt ha grundansvar för kommunalt avfall som har producerats i eller i samband med yrkesmässig verksamhet, men verksamheterna ska ges möjlighet att lämna kommunernas hantering och själva bestämma över transporter och annan hantering av sitt avfall. Frivalet föreslås kunna göras utan tidsbegränsning.

• Sida 178
•  Original

10.2.2. Dispensförslagets huvudsakliga innehåll

Utredningens föreslår även en utökad dispens som alternativ till frivalet. Detta innebär att man ska kunna söka och få dispens om mängderna avfall minskar eller hushållningen med råvaror och energi främjas. Dispensen ska kunna utnyttjas av verksamheter som själva har en idé hur man vill ordna sin avfallshantering, under en kortare eller längre tid.

10.2.3. Utgångspunkter för analysen och avgränsningar

Avfallsmarknaden är komplex och omfattar många delmarknader som i sin tur påverkas av omvärldsfaktorer, incitament och strukturer inklusive befintlig lagstiftning. Vi har för avsikt att skildra vilka direkta konsekvenser ett införande av frival kan komma att få på den del av avfallsmarknaden som i dag omfattas av kommunalt avfall från verksamheter och dess aktörer inklusive avfallsproducenter, transportörer och behandlare såväl som tillstånds- och tillsynsmyndigheter. Vi har även för avsikt att redovisa indirekta konsekvenser på miljö och klimat samt potentialen för ökad cirkulär ekonomi och innovation.

Enligt god praxis i genomförande av konsekvensanalyser har utredningen ambitionen att skatta marginaleffekterna av frivalet relativt vad som skulle hänt i varje fall, det så kallade nollalternativet. I den mån det är möjligt finns även en målsättning att värdera dessa effekter i monetära termer utifrån förväntade samhällsekonomiska och kostnader och nyttor.

Där det på grund av bristande evidens eller alltför osäkra antaganden inte är möjligt att kvantifiera effekter och/eller dess monetära värde kommer tänkbara effekter och konsekvenser att beskrivas i kvalitativa termer.

Genomgående kvantifieras eller värderas inga effekter på längre sikt än fem år. Värde utrycks i löpande priser.

• Sida 179
•  Original

10.3. Nollalternativet – nuläget och förväntad utveckling fram till 2027

Fokus för analysen av nollalternativet har varit att förstå både nuläget och effekterna av eventuella förändringar som kan komma att påverka verksamheternas kommunala avfall, vad gäller inhämtning, omfattning, organisation och värde inom de närmsta åren.

Det som gäller i dag är att verksamhetsutövare är skyldiga att lämna det avfall som definieras som kommunalt avfall till kommunen. Verksamheterna kan söka dispens för att få rätt att hantera avfallet själva, men mycket få dispenser beviljas. För att få dispens krävs särskilda skäl och dispensmöjligheten är därför mycket begränsad. Det är nästan inga ansökningar som bedöms uppfylla dessa krav.

Många större verksamheter har en privat avfallsinsamlare som hämtar de fraktioner som omfattas av producentansvar och andra fraktioner som verksamheten själv har ansvar för såsom verksamhetsavfallet och det farliga avfallet. De fraktioner som kommunen ansvarar för hämtas upp genom en annan organisation i kommunens regi. På många arbetsplatser är det avfall från lunchmatsalen, papperskorgar och hygienutrymmen som utgör det kommunala avfallet. Separat insamling av matavfall har blivit allt vanligare och 235 kommuner (81 procent) har infört separat insamling av matavfall från verksamheter och ofta även från delar av hushållen. ¹ Från den 1 januari 2024 kommer det vara ett nationellt krav på att kommunerna ska tillhandahålla ett system för att samla in matavfall från hushållen.

För livsmedelsbutiker och restaurangkök har det under lång tid pågått juridiska processer kring vilken del av avfallet som ska räknas som verksamhetsavfall respektive hushållsliknande avfall. En längre beskrivning av detta finns i kapitel 7.2.1.

I det restavfall som uppkommer som kommunalt avfall har det visat sig finnas en stor andel förpacknings- och tidningssavfall, men även matavfall som skulle kunna materialåtervinnas i stället för att som i dag gå till energiutvinning. Ur ett hållbarhetsperspektiv är det ett resursslöseri som bland annat orsakar onödiga växthusgasutsläpp.

I våra samtal med många aktörer under utredningens arbete har det också framkommit att det är mycket ovanligt med tillsyn när det

¹ Avfall Sverige (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. Rapport 2020:27.

• Sida 180
•  Original

gäller kommunalt avfall. Tillsynsmyndigheternas insatser på avfallsområdet begränsas ofta till ärenden där det inkommit klagomål eller i fråga om farligt avfall. Hur mycket tillsyn som ska bedrivas styrs av hur kommunen prioriterar mellan sina olika uppdrag och insatser.

En svårighet i arbetet med denna analys har varit att få fram robust data om vilka avfallsmängder olika verksamheter genererar. Kommunernas branschorganisation inom avfallshantering, Avfall Sverige, har ett eget statistikregister, Avfall Web, vars syfte är att ge stöd till medlemmarna vid verksamhetsplanering, uppföljning och analys. I brist på egen datainsamling så använder sig Naturvårdsverket och SCB av den information som finns i detta register. Det finns ingen uppdelning av avfallsströmmarna mellan hushåll och verksamheter i Avfall Web.

Det pågår också en rad olika utredningar och regelförändringar som berör både ansvarsfördelning och krav på källsortering. Flera av dessa regler följer av reviderad EU-lagstiftning. En särskild fråga är hur begreppet kommunalt avfall ska tolkas. Vägledande dokument från EU är inte färdigställda, men utkast (oktober 2020) pekar ut riktningen. I ljuset av att begreppet ändrades från hushållsavfall till kommunalt avfall så sent som i augusti 2020 i svensk lagstiftning, har ännu inte vägledande dokument fastställts nationellt. Naturvårdsverket har sagt sig kunna presentera ett förslag under våren 2021.

Den statistik som finns är framtagen innan begreppet ändrades och gäller alltså hushållsavfall insamlat till och med 2019. Ansvarsfördelningen är nära kopplad till begreppet kommunalt avfall i svensk lagstiftning och Naturvårdsverkets bedömning är att förändringar i klassificeringen av avfallet kan påverkas särskilt för livsmedelsbutiker, restaurangkök och cateringverksamhet, jämfört med vad som gällt för hushållsavfall.

Denna konsekvensanalys utgår ifrån hur dagens avfallsinsamling är organiserad, men gör även beräkningar på vilka effekter alternativen får utifrån Naturvårdsverkets aviserade vägledning om kommunalt avfall.

I nuläget bedömer vi att den insamlade mängden kommunalt avfall från verksamheter främst består av restavfall och matavfall, totalt motsvarande cirka 490 000 ton. Från 1 januari 2022 upphör producentansvaret för returpapper, vilket motsvarar insamlad mängd

• Sida 181
•  Original

i Sverige på 160 000 ton. Om man fördelar 22 procent² av returpappret till verksamheter, handlar det om cirka 35 000 ton som kommunerna ska samla in, detta utan att ta hänsyn till att den totala mängden tidningspapper förväntas minska över åren framåt.³

Man kan också i de ekonomiska beräkningarna utgå från de samlade avfallsflöden som kommer från de verksamheter som berörs. Detta oavsett vem som har ansvar för insamlingen i dag, eftersom det är de totala avfallsmängderna som kan bli föremål för konkurrens vid ett frival. De största producentansvarsflödena hos verksamheterna är pappers- och plastförpackningar som utgör 848 000 ton.⁴

Om man i enlighet med Naturvårdsverkets aviserade vägledning, också räknar in livsmedelsbutikernas avfallsmängder rör det sig om cirka 300 000 ton restavfall och matavfall som i dag i stor utsträckning hanteras av verksamheterna själva, utanför den kommunala hanteringen.

10.3.1. Berörda verksamheter och mängd kommunalt avfall

I analyser om framtidens avfallsgenerering ökar mängden av vad som numera kallas kommunalt avfall.⁵ I samband med pandemin har en annan karta ritats och många verksamheter är hårt drabbade. Som en följd har även dessa verksamheters avfallsmängder minskat. I tabell 10.1 finns statistik från Göteborgs Stad från år 2019 och 2020. Mängden kommunalt avfall från hushållen ökade med 6 procent och mängden kommunalt avfall från verksamheter minskade med 19 procent under 2020 jämfört med 2019. De verksamheter som minskade sitt avfall mest är restauranger och hotell samt industri. I denna utredning har vi använt data från Göteborgs Stad år 2019, eftersom vi antar att den fördelningen mer speglar ett ”normalår”.

² Fördelningsnyckeln som SCB och Naturvårdsverket använder för att allokera insamlad och behandlad mängd kommunalt avfall mellan hushåll (78 procent) och resten till verksamheter (22 procent). ³ Miljödepartementet (2020). Kommunalt ansvar för insamling och materialåtervinning av returpapper. Promemoria. M2020/01079/Ke. ⁴ Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. ⁵ Se t.ex. Naturvårdsverket (2020) Att göra mer med mindre. Nationell avfallsplan och avfallsförebyggande program 2018–2023. Kap 15 Framtida avfallsprognoser. Rapport 6946.

• Sida 182
•  Original

Tabell 10.1 Insamlat kommunalt avfall (restavfall + matavfall) insamlat

av Göteborgs Stad år 2019 respektive 2020, i ton, avrundat

Vikt 2019

Vikt 2020 Förändring

Restaurang & hotell

11 600

8 100

Skola & förskola

4 600

4 200

Sjukhus

4 500

3 900

Kontor

4 000

3 300

Äldreomsorg & gruppboende

3 500

3 300

Industri

2 400

1 800

Affär & matbutik

1 800

1 600

Sport & fritid

700

500

Kommunalt avfall från verksamhet

33 100

26 700

Flerbostad

72 600

73 200

2%

Fritidsbostad

100

100

0%

Villa

14 000

15 300

4%

Kommunalt avfall från alla hushåll

86 700

88 600

6%

Källa: Göteborgs Stad 2020.

10.3.2. Verksamheter med abonnemang för kommunalt avfall

En central fråga i analysen har varit att få svar på hur många verksamheter som i dag producerar kommunalt avfall och som innehar ett avfallsabonnemang. Det finns i dag cirka 1,2 miljoner företag i Sverige. Flertalet av dessa, drygt 96 procent, är småföretag med färre än 10 anställda, vilket oftast betyder att mängderna kommunalt avfall som genereras är begränsade, med undantag för exempelvis restauranger.

Eftersom det inte finns några exakta siffror för hur många verksamheter som innehar avfallsabonnemang i Sverige i dag, har vi använt oss av olika metoder för att skatta antalet avgiftsbelagda företag per kommun i Sverige. För att kunna göra detta har vi utgått från SCB-statistik över antalet företag per kommun, uppdelat på nio storlekskategorier. Vi har också använt detaljerad statistik från Göteborgs kommun över hur många avgiftsbelagda företag det finns per storlek. Genom att extrapolera data från Göteborgs kommun har vi kunnat skatta att det uppskattningsvis finns cirka 174 000 företag i Sverige som i dag betalar ett abonnemang för kommunalt avfall.

• Sida 183
•  Original

Detta utgör i sin tur samtliga företag över 5 anställda men enbart en mindre fraktion av företag med 1–4 anställda och inga mikroföretag, enligt våra beräkningar.

För att bedöma effekten av frival på olika typer av kommuner har vi valt att använda oss av Tillväxtanalys kategorisering.⁶ Den bygger på befolkningsdensitet och avstånd från större städer, se fördelning enligt karta i figur 10.1.

Flest antal avfallsabonnenter finns i Storstadskommuner och Täta Kommuner nära en större stad, se tabell 10.2 nedan.

⁶ Indelning enligt Tillväxtanalys (2014): Bättre statistik för bättre regional- och landsbygdspolitik, Rapport 2014:04. www.tillvaxtanalys.se/download/18.62dd45451715a00666f1f3a9/1 586366195534/rapport 2014 04 rev1.pdf

• Sida 184
•  Original

Figur 10.1 Indelning av kommuner i olika kategorier

Källa: Tillväxtanalys.⁷

⁷ Indelning enligt Tillväxtanalys (2014): Bättre statistik för bättre regional- och landsbygdspolitik, Rapport 2014:04.

• Sida 185
•  Original

Tabell 10.2 Antal verksamheter med abonnemang för kommunalt avfall

per kommunkategori och antal kommuner per kommunkategori

Siffror avrundade till närmaste tusental

Kommuner Antal abonnemang

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna

15 2 000

Landsbygdskommuner avlägset belägna

45 10 000

Landsbygdskommuner nära en större stad

70 15 000

Täta kommuner avlägset belägna

28 12 000

Täta kommuner nära en större stad

103 72 000

Storstadskommuner

29 63 000

Totalt

290 174 000

Källa: Bearbetad data från SCB (2020a) och Göteborgs Stad (2020).

10.3.3. Fördelningen av avfallsmängder per kommuntyp

Utifrån data från Avfall Sverige⁸, SCB⁹ och Naturvårdsverket¹⁰ är den skattade totala mängden kommunalt avfall från verksamheter cirka 490 000 ton (se beskrivning i kapitel 3, tabell 3.1). Insamlad mängd hushållsavfall år 2019 som inrapporterats per kommun utgör grunden, där 22 procent av det kommunala restavfallet och 25 procent av matavfallet uppskattas uppstå i verksamheter. Hur mängden avfall fördelar sig per kommuntyp finns sammanfattat i tabell 10.3. I vissa landsbygdskommuner är mängden kommunalt avfall mycket begränsad. Notera att vi har utgått ifrån läget i dag då livsmedelsbutikerna i hög utsträckning ordnar sin avfallshantering själva. I Göteborg stod avfallsmängden från livsmedelsbutiker exempelvis för 1 procent. Livsmedelsbutikernas avfallsmängd är alltså inte medräknad i tabell 10.3, men vi gör även beräkningar när dessa mängder är medräknade.

⁸ Avfall Sverige (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. Rapport 2020:27. ⁹ SCB (2020a). företagsregister. ¹⁰ Naturvårdsverket (2018). Statistikblad Hushållsavfall. http://naturvardsverket.se/upload/ sa-mar-miljon/mark/avfall/statistikblad/hushallsavfall-statistikblad-avfall-200429.pdf

• Sida 186
•  Original

Tabell 10.3 Mängd insamlat kommunalt avfall från verksamheter

per kommunkategori, i ton och procent

Tabellen visar även hur invånarantalet är fördelat per kommunkategori

Invånare,

antal

Invånare i procent

Kommunalt avfall, ton

Avfall, i procent

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna 120 000 1 3 000 1 Landsbygdskommuner avlägset belägna 600 000 6 23 000 5 Landsbygdskommuner nära en större stad 1 010 000 9 34 000 7 Täta kommuner avlägset belägna 720 000 7 34 000 7 Täta kommuner nära en större stad 4 640 000 44 195 000 40 Storstadskommuner 3 560 000 33 199 000 41

Totalt 10 650 000

488 000

Källa: Bearbetad data från SCB (2020a), Avfall Sverige (2020) och Göteborgs Stad (2020). Med kommunalt avfall från verksamheter ingår här i kommunerna insamlat brännbart/restavfall och matavfall, utifrån uppgifter från Avfall Sverige (2020). Från SCB (2020c) har vi fått uppgifter om antal invånare och verksamheter per kommun.

När det gäller hotell och restauranger har vi fått ta del av detaljerade data om var dessa verksamheter är belägna i landet.¹¹ Det finns fler restauranger och hotell per invånare i landsbygdskommunerna, men mängden avfall ökar däremot med mängden invånare/anställda. Antalet som förvärvsarbetar inom hotell- och restaurangnäringen är större i städerna, se tabell 10.4. Omsättningen, antalet besökare och avfallet är därmed större där. ¹²

¹¹ Delfi Marknadsinformation (2021). Dnr Komm2020/00620/M 2020:05. ¹² SCB (2020c) Statistikdatabasen, folkmängd den 1 november 2020 efter region och år, samt SCB (2020a) Företagsregistret, utdrag antal verksamheter och storlek per verksamhet per kommun.

• Sida 187
•  Original

Tabell 10.4 Fördelning av restauranger och hotell i Sverige

Restauranger

per 1 000 invånare

Hotell per

1 000 invånare

Antal förvärvsarbetande inom restaurang och hotell per 1 000

invånare

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna

2,0 0,5

13,9

Landsbygdskommuner avlägset belägna

1,6 0,3

15,1

Landsbygdskommuner nära en större stad

1,1 0,2

9,6

Täta kommuner avlägset belägna

1,3 0,2

13,9

Täta kommuner nära en större stad

1,2 0,1

13,3

Storstadskommuner

1,4 0,1

21,5

Källa: Delfi Marknadsinformation (2021) och SCB företagsregister.

10.3.4. Det ekonomiska värdet av nuvarande situation för svenska kommuner

Ytterligare en viktig parameter att skatta i analysen handlar om det ekonomiska värde som det kommunala avfallet från verksamheter har för kommunerna i dag. Värdet har beräknats utifrån taxor och avfallsabonnemang. Eftersom kommunernas avfallsinsamling finansieras enligt självkostnadsprincipen är det rimligt att anta att avfallstaxan i stort speglar de kostnader som kommuner har för att samla in och behandla avfallet.

Utifrån information om antalet företag som debiterats i de olika taxenivåerna i Göteborgs kommun har vi skattat värdet av abonnemangen enligt verksamheternas storlekskategorier. Abonnemangen omfattar sex nivåer där den minsta är abonnemang som understiger 20 000 kronor per verksamhet och år upp till och med den högsta kategorin som omfattar avfallsdebiteringar över 100 000 kronor per år. Denna typ av uppskattningar är förknippad med stora osäkerheter och siffrorna bör ses som ungefärliga och det finns risk att det finns stora skillnader med verkligheten. Utredningen anser dock att vi i avsaknad av statistik och data har nytta av ungefärliga skattningar för att kunna sätta in förändringen i ett större sammanhang.

Utifrån information om antalet företag som debiterats i de olika taxenivåerna i Göteborgs kommun har vi skattat värdet av abonnemang enligt verksamheternas storlekskategorier. Denna information har i sin tur använts som en nyckel för att extrapolera värdet av abon-

• Sida 188
•  Original

nemangen per verksamheters storlekskategori i varje kommun. Sammantaget visar analysen att det totala värdet för hanteringen av verksamheternas kommunala avfall i dag är värd cirka 3 miljarder kronor årligen, se tabell 10.5. I samma tabell redovisas uppdelningen per kommuntyp. Beräkningarna visar att avfallsmarknaden är störst i storstadskommuner och täta kommuner nära en större stad.

Tabell 10.5 Det skattade värdet på det kommunala avfallet från

verksamheter baserat på den kommunala taxan, avrundat, i kronor

Värde, i kronor

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna 21 100 000 Landsbygdskommuner avlägset belägna 165 300 000 Landsbygdskommuner nära en större stad 243 400 000 Täta kommuner avlägset belägna 211 700 000 Täta kommuner nära en större stad 1 297 400 000 Storstadskommuner 1 213 100 000

Totalt 3 152 100 000

Källa: Egna beräkningar utifrån data från Göteborg (2021), Avfall Sverige (2020), SCB (2020a) och egna insamlade data.

Av landets 290 kommuner använder 197 kommuner helt eller delvis sig av privata utförare. Detta motsvarar 60 procent av avfallsmängderna.¹³ Avfallstaxan i Sverige varierar beroende på olika förutsättningar i olika kommuner. Det finns inte någon tydlig statistik som visar att glesbygdskommuner har högre taxa jämfört med exempelvis tätorter nära större städer, se tabell 10.6. Kommuner med privat utförare har i genomsnitt lägre avgift jämfört med kommuner som samlar in i egen regi, med undantag för landsbygdskommunerna. Variationen mellan kommunerna är stor. Olikheter i taxor kan bero på olika servicegrad som kommunen har för sina invånare och företag, vilket inte går att utläsa av statistiken. Landsbygdskommuner som är mycket avlägset belägna och avlägset belägna har i högre utsträckning privat utförare (84 procent) än övriga kommunkategorier.

¹³ Avfall Sverige (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. Rapport 2020:27.

• Sida 189
•  Original

Tabell 10.6 Andelen avfall som samlas in via upphandlad privat utförare

respektive i egen regi samt genomsnittlig årskostnad i olika kommunkategorier

Privat utförare

(kr/år)

Kommunal regi (kr/år)

Privat utförare, i procent

Kommunal

regi, i procent

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna

1 670 1 380

84

16

Landsbygdskommuner avlägset belägna

1 790 1 730

84

16

Landsbygdskommuner nära en större stad

1 810 1 890

69

31

Täta kommuner avlägset belägna

1 540 1 800

48

52

Täta kommuner nära en större stad

1 540 1 770

46

54

Storstadskommuner

1 170 1 620

73

27

Viktat genomsnitt i Sverige

1 460 1 750

60

40

Källa: Bearbetad data från Avfall Sverige (2020), SCB (2020a) och egna insamlade data. Årskostnaden är viktad efter boendeform i respektive kommun för att spegla det genomsnittliga hushållets kostnad. Detta gör att landsbygdskommunernas kostnadsnivå överdrivs något eftersom andelen lägenheter där är mindre.

Totalt finns ett 60-tal avfallsföretag som samlar in kommunalt avfall i Sverige. Avfallsinsamlingen domineras av tio företag som tillsammans samlar in 94 procent av mängden av det kommunala avfallet från hushåll och verksamheter, där insamlingen sköts av upphandlad utförare, Flera av företagen har inriktat verksamheten på kommuner med en hög befolkningstäthet, se tabell 10.7.

• Sida 190
•  Original

Tabell 10.7 De största avfallsinsamlingsbolagen som är utförare åt kommuner

i dag.

Tabellen visar också i hur många kommuner de är aktiva, deras andel av marknaden, befolkningstätheten i de aktiva kommunerna och den genomsnittliga taxan

Antal kommuner*

Andel av marknaden i

avfallsmängd,

i procent

Befolknings-

täthet i kommunerna

viktat efter

mängd

Genomsnittlig

taxa, viktad efter mängd per kommun

och fördelning

av bostads-

typer

Urbaser

28

16,7

2 329

1 270

Suez

43

15,7

3 000

1 350

Nordisk Återvinning

12

5,6

632

1 580

Ohlssons

26

5,4

153

1 700

Ragn-Sells KommunPartner

21

5,3

164

1 570

Allmiljö

25

4,2

56

1 700

Stena Recycling

5

1,3

88

1 240

Sandahls

4

0,8

20

1 740

Remondis

7

0,6

0

1 540

Lundstams Återvinning

6

0,6

2

1 720

Resterande 20 utförare

32

3,8

36

1 700

Genomsnitt i kommuner med privat utförare

197

60,1

211

1 460

Genomsnitt i kommuner med kommunal regi

93

39,9

1 144

1 620

Hela Sverige

290

100,0

776

1 560

Källa: Bearbetade data från Avfall Sverige (2010) och egna insamlade data. Taxorna avser hushållen och är viktade utifrån respektive boendeform. *Det finns två eller fler utförare i 9 kommuner.

10.4. Sammanfattning av nollalternativet

Sammantaget är flera regeländringar nyligen beslutade eller på gång att införas inom avfallsområdet och samtidigt tas en rad frivilliga initiativ på området för en cirkulär ekonomi. Vi har beskrivit dessa närmare i avsnitt 9.2 om Cirkulär ekonomi och miljöeffekter.

När stora delar av EU:s reviderade avfallslagstiftning infördes i svensk lagstiftning 1 augusti 2020, infördes begreppet kommunalt avfall som då ersatte begreppet hushållsavfall. Som tidigare nämnts är vägledningar på gång att tas fram inom EU och i Sverige, men det nya

• Sida 191
•  Original

begreppet har ännu inte prövats i svensk rätt. Det tidigare begreppet hushållsavfall har däremot varit föremål för en rad tvister och domstolsavgöranden. Naturvårdsverket bedömer att avfall från matbutiker, catering och restaurangkök kommer att påverkas av det nya begreppet i så mån att avfallet därifrån ska klassas som kommunalt avfall. Det får betydande konsekvenser för inblandade verksamheter, i synnerhet dagligvaruhandeln, som i dag i stor utsträckning ordnat med egen avfallshantering. Livsmedelsbutikerna som består av fem större kedjor som står för 93 procent av omsättningen från dagligvaruhandeln i Sverige. Vi uppskattar att det handlar om cirka 300 000 ton avfall, som alltså kan tillkomma att räknas som kommunalt avfall utöver de 490 000 ton som i dag hanteras av kommunerna.

10.5. Konsekvenserna av frival

I följande avsnitt beskriver vi innehållet och tillvägagångssättet för konsekvensanalysen av förslaget till frival inklusive skattning av marginaleffekter och resulterande marginalnyttor respektive kostnader. De källor och metoder som använts är sammanfattade i figur 10.2.

Figur 10.2 Metod i konsekvensanalys

• Sida 192
•  Original

10.5.1. Utgångspunkter för skattningen av frivalets konsekvenser

Utgångspunkten för det föreslagna frivalet är att det utgör en optout modell snarare än en opt-in modell som i Finland. Med andra ord föreslår vi att det ska vara frivilligt att registrera ett frival, medan det i stort sett är obligatoriskt för privata verksamheter att ordna sina avfallstransporter i Finland. Det finns en möjlighet för företag att återgå till kommunens tjänster under vissa förutsättningar. Det är därför troligt att antalet företag som övergår till frival i Sverige kommer att vara betydligt färre än i Finland där 60–80 procent av avfallsmängderna från privata verksamheter sköts av privata avfallsinsamlare.¹⁴ Kommunen ordnar insamlingen åt de kommunala verksamheterna i Finland.

En annan faktor som har betydelse är geografiska förhållanden. När obligatoriskt frival infördes i Finland innebar kombinationen av små volymer, låga taxor och långa avstånd att cirka en fjärdedel av kommunerna, framför allt i glesbygd, behövde fortsätta med kommunal service. Givet detta förväntas ingen märkbar förändring ske i kommunal avfallshantering i mycket avlägsna och avlägsna Landsbygdskommuner i Sverige. Vi vet även från tidigare studier att intresset bland privata utförare att erbjuda konkurrenskraftig service också påverkas av tillgängliga avfallsmängder. ^{15 16}

Vad gäller avfallsproducenter är det troligt att de kostnader för anmälan, tillsyn och rapporter som är kopplade till frivalet medför att det kommer vara mest intressant för större företag i kommuner med många aktörer där ökad konkurrens kan innebära en prissänkning, även om andra skäl kan ligga till grund för att välja frival. Det gäller framför allt i kommuner med relativt hög befolkningstäthet och där kommunen bedriver insamlingen i egen regi, alltså där insamlingen hittills inte konkurrensutsatts.¹⁷

Centrala antaganden för beräkningar i frivalsalternativet är att det främst är verksamheter med mer än 50 anställda i Storstadskommuner och Täta kommuner nära en större stad samt verksamheter med över 100 anställda i Täta kommuner avlägset belägna och Lands-

¹⁴ Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. ¹⁵ Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies. ¹⁶ Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. ¹⁷ Report from the Nordic competition authorities (2016). Competition in the waste management sector – preparing for a circular economy.

• Sida 193
•  Original

bygdskommuner nära en större stad som kommer vara intresserade av att anmäla frival, se grön markering i tabell 10.8. Detta baserar sig också på att verksamheterna behöver ha en kritisk avfallsmängd för att det ska vara lönsamt att ansöka om frival och att avfallstaxan korrelerar med antalet anställda.

Tabell 10.8 Verksamheter per storlek och kommunkategori för vilka frival

antas kunna vara aktuellt

Antal anställda

0–49

Antal anställda

50–99

Antal anställda 100–199

Antal anställda 200–499

Antal anställda

500-

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna 1 600

70

20

10

-

Landsbygdskommuner avlägset belägna 9 400 570 220

70

20

Landsbygdskommuner nära en större stad 14 200 840 290 120

40

Täta kommuner avlägset belägna

10 700 700 250

90

60

Täta kommuner nära en större stad 65 000 4 390 1 720 660 240 Storstadskommuner 56 300 3 720 1 680 750 300

Källa: Egna antaganden baserade på Ramboll (2021)¹⁸, Plan&Miljo (2021)¹⁹. I Finland får verksamheter som har en avfallstaxa på mindre än 2000 Euro använda sig av den kommunala tjänsten.

Bland dessa kategorier förväntas en större andel av företagen vara intresserade av frival i de kommuner där avfallsinsamlingen sker i kommunens regi. Detta baserar sig på tidigare studier som visat att möjligheten att pressa priserna är större där insamlingen tidigare skedde i egen regi.²⁰ Vi antar att privata aktörer i mycket större utsträckning än offentliga kommer att vara intresserade av frival. Andelen verksamheter som förväntas övergå till frival presenteras i tabell 10.9, baserat på extrapoleringar från data från Finland och samtal med olika avfallsproducenter.

¹⁸ Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. ¹⁹ Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from companies. ²⁰ Report from the Nordic competition authorities (2016). Competition in the waste management sector – preparing for a circular economy.

• Sida 194
•  Original

Tabell 10.9 Andelen verksamheter som väljer att övergå till frival

under de första fem åren, uppdelat på typ av utförare i dag

Insamling i dag 2022 2023 2024 2025 2026

Privat verksamhet Kommunal regi 45% 49% 53% 57% 61% Offentlig verksamhet Kommunal regi 10% 12% 14% 16% 18% Privat verksamhet Privat utförare 35% 39% 43% 47% 51% Offentlig verksamhet Privat utförare 5% 7% 9% 11% 13%

Källa: Egna antaganden baserade på Ramboll (2021). I Finland hanteras 60–80 procent av det kommunala avfallet av privata verksamheter.

10.5.2. Övergripande effekter av frivalet

Enligt våra beräkningar kommer cirka 7 300 verksamheter i Sverige ha övergått till frival efter 5 år (fram till år 2027). Den totala mängden kommunalt insamlat avfall från verksamheter som övergår till privat utförare uppgår till cirka 130 000 ton till ett värde av cirka 800 miljoner kronor år 5, se tabell 10.10.

Tabell 10.10 Sammanfattning övergripande effekter på mängder, värde och

antal abonnenter som övergår till frival under de första fem åren

2022 2023 2024 2025 2026

Antal abonnenter

5 100 5 600 6 200 6 700 7 300

Värdet av avfallshanteringen (tkr) 551 000 613 000 674 000 736 000 797 000 Volymen avfall (ton) 89 000 100 000 110 000 121 000 131 000

Källa: Egna beräkningar.

10.5.3. Effekter på den kommunala avfallsinsamlingen

Under de kommande fem åren efter frivalets införande, mellan 2022 och fram till 2027, kommer enligt våra beräkningar cirka en fjärdedel av verksamheternas kommunala avfall att vara en del av frivalet. Kommunernas insamlingsverksamhet minskar med motsvarande andel. Mängden avfall som överförs till privat insamling beräknas motsvara ett värde på cirka 800 miljoner kronor i avfallsabonnemang.

Förändringen kommer i första hand ske i följande fyra kategorierna av kommuner: – Storstad, – Täta kommuner nära en större stad,

• Sida 195
•  Original

– Täta kommuner avlägset belägna och – Landsbygdskommuner nära en större stad.

Andelen abonnenter motsvarar 4 procent av antalet abonnenter från verksamheter och 27 procent av mängden kommunalt avfall från verksamheter, se tabell 10.11.

Efter ett införande av frival förväntas de kommunala avfallsföretagen att anpassa sin verksamhet för att kunna behålla kunderna. Detta kan göras genom att förändra servicenivå och priser. Enligt erfarenheter från Danmark har kundnöjdheten ökat för de kommunala utförarna efter frivalets införande. ²¹

Tabell 10.11 Samlad påverkan på kommunens insamling av kommunalt avfall

från verksamheter efter 5 år (2026)

Andel av abonnenterna,

i procent

Andel av värdet, i procent

Andel av avfallsmängden, i

procent

Landsbygdskommuner mycket avlägset belägna

0

0

0

Landsbygdskommuner avlägset belägna

0

0

0

Landsbygdskommuner nära en större stad

-1 -13

-18

Täta kommuner avlägset belägna

-2 -14

-19

Täta kommuner nära en större stad

-5 -30

-31

Storstadskommuner

-5 -29

-30

Totalt

-4 -25

-27

Källa: Egna beräkningar.

Verksamheternas kommunala avfall som samlas in av kommunen utgör enligt uppskattningar från flera kommuner cirka 25 procent. I SCB:s statistik för förbränning av hushållsavfall så räknar man med att verksamhetsandelen är 22 procent, vilket då också inkluderar brännbart material från återvinningscentraler där hushållens andel troligtvis är högre. I Göteborg är verksamheternas andel 28 procent 2019, vilket kan bero på att Göteborg har många tillresta gäster särskilt under sommarhalvåret.

I tabell 10.12 kan man se avfallsinsamlingens uppskattade omsättning i kronor före frivalet och utvecklingen under de kommande

²¹ Deloitte & Incentive (2016) Evaluering af de politiske aftaler om organisering af affaldssektoren.

• Sida 196
•  Original

fem åren. Utredningen uppskattar att det sammanlagda värdet av kommunernas avfallsinsamling av kommunalt avfall från både hushåll och verksamheter kommer att minska med 7 procent under de kommande fem åren.

Tabell 10.12 Avfallshanteringens värde och påverkan på kommunernas

avfallshantering, TSEK

2021 2022 2023 2024 2025 2026

Uppskattat värde av hushållens avfallstaxa 8 460 000 8 460 000 8 460 000 8 460 000 8 460 000 8 460 000 Uppskattat värde av verksamheternas avfallstaxa 3 150 000 2 600 000 2 540 000 2 480 000 2 420 000 2 350 000 Uppskattat värdet av avfallet som omfattas av frival 0 550 000 610 000 670 000 740 000 800 000 Potentiell minskning för kommunens insamling

0% 5% 6% 6% 7% 7%

De uppskattade värdena för hushållens taxa är baserade på genomsnittlig avfallstaxa och fördelningen av bostadstyper per kommun. De skattade värdena för verksamheternas taxa är en extrapolering av data från Göteborgs Stad.

10.5.4. Påverkan på transporter

Kommunerna uttrycker oro över ökade antal transporter, ökat buller, trängsel och säkerhetsrisker från fler sopbilar i stadsmiljön, men vad gäller antalet transporter finns ingen forskning som visar att de skulle öka om avfallsproducenter med frivalet får möjligheten att samordna restavfallet och matavfallet med producentansvarsfraktioner och sitt övriga verksamhetsavfall.

Erfarenheter visar dock att mängden transporter ökar när man inför källsortering, vilket observerats vid övergången till att samla in utsorterat matavfall och restavfall i två fraktioner. Enligt Ramboll kommer körturerna för insamling av kommunalt avfall från hushåll att kunna optimeras med 9 procent vid ett frival när inte verksamheterna ingår i rutterna. Om allt kommunalt avfall från verksamheter skulle överföras till frival beräknar Ramboll att transportavstånden kommer öka med cirka 14 procent. När de räknar på att hälften av verksamheternas kommunala avfall skulle överföras och hälften vara

• Sida 197
•  Original

kvar på hushållens rutter skulle det totala transportbehovet (hushåll och verksamheter) minska med 3 procent.²²

Beräkningar från Trafikanalys, se tabell 10.13 visar att transporterna av kommunalt avfall utgör en liten andel (1,2 procent) av alla transporter. ²³Det betyder att de transporter som görs inom frivalet skulle utgöra 0,09 procent²⁴ av transporterna i Sverige.

Flera kommuner har hårda krav på miljöfordon i upphandlingen av avfallsinsamling, vilket inte längre skulle kunna göras vid ett frival. Samtidigt visar forskning att administrativa styrmedel såsom ett krav på ett visst drivmedel i en upphandling är en dyr åtgärd, medan ekonomiska incitament på nationell nivå, såsom utsläppsskatt, är mer kostnadseffektivt. ²⁵

²² Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. ²³ Trafikanalys (2020) Statistik 2020:14 Lastbilstrafik 2019 . lastbilstrafik-2019.pdf (trafa.se) ²⁴ Dvs 1,2 procent (Trafikanalys) x 22 procent (andel kommunalt avfall från verksamheter) x 27 procent (den andel som förväntas gå över till frival). ²⁵ Konkurrensverket (2009). Miljöhänsyn i offentlig upphandling. Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsande överväganden. Uppdragsforskningsrapport 2009:1.

• Sida 198
•  Original

Tabell 10.13 Tunga transporter i Sverige år 2020

km, 1000-tal

Transport,

i procent

ton, 1000-tal Mängd,

i procent

Styckegods och samlastat gods 475 900 19,1% 37 100 8,4% Livsmedel och drycker 460 400 18,5% 33 600 7,6% Utrustning för transport av gods 246 200 9,9% 22 100 5,0% Virke och andra skogs- och jordbruksprodukter 183 400 7,4% 53 600 12,1% Annat avfall och returråvara 170 100 6,8% 26 200 5,9% Massa och pappersvaror 152 200 6,1% 31 100 7,0% Sten, jord och sand 149 600 6,0% 144 700 32,6% Post och paket 99 800 4,0% 7 000 1,6% Metallvaror exkl. maskiner och utrustning 85 200 3,4% 11 400 2,6% Andra icke-metalliska mineraliska produkter 84 700 3,4% 20 400 4,6% Maskiner och instrument 68 000 2,7% 8 700 2,0% Kemikalier och kemiska produkter 57 600 2,3% 8 800 2,0% Stenkols- och raffinerade petroleumprodukter 52 900 2,1% 16 100 3,6% Transportutrustning 51 300 2,1% 8 600 1,9% Möbler och andra tillverkade varor 38 500 1,5% 1 600 0,4% Textil 38 400 1,5% 2 100 0,5% Hushållsavfall 30 400 1,2% 2 200 0,5% Flyttgods, fordon för reparation 19 600 0,8% 2 500 0,6% Andra varor, ej tidigare specificerade 13 000 0,5% 3 300 0,7% Oidentifierbart gods 5 800 0,2% 1 100 0,2% Kol, råolja och naturgas 5 500 0,2% 2 000 0,5%

Totalt

2 488 400

444 200

Källa: Trafikanalys (2019), bearbetad.

• Sida 199
•  Original

10.5.5. Effekter för avfallsproducenter

De mängder och det värde som överförs till de privata avfallsleverantörerna via frivalet innebär en transferering i storleksordningen 550 miljoner kronor år 1 som ökar till cirka 800 miljoner kronor år 5.

Givet konkurrensutsättningen kommer de privata avfallsinsamlarna att kunna erbjuda ett lägre pris till avfallsproducenterna. Vi har i denna analys räknat med en 15 procentig minskning baserat på tidigare studier.²⁶ Se övriga antaganden i tabell 10.21.

Frivalet innebär att vissa krav ställs på avfallsproducenten. Till exempel måste producenten anmäla om registrering till kommunen. Kostnaden för att göra en anmälan uppskattats till cirka 1 000 kronor (322 kronor per år utslaget på 3 år) i lönekostnad för verksamheten, samt en avgift till kommunen på cirka 2 300 kronor (772 kronor per år utslaget på 3 år). En anmälan för registrering skulle därmed kosta cirka 3 300 kr. Därutöver finns krav på att använda sig av en yrkesmässig avfallsinsamlare. Kostnaden för upphandling i samband med frival estimeras till cirka 7 000 kronor (2 327 kronor per år utslaget på 3 år). Tillsynskostnaden förväntas att uppgå till i genomsnitt 1 600 kronor per år. Första årets administrativa kostnader per verksamhet beräknas totalt därmed vara cirka 12 000 kronor. Kostnaderna i samband med ett frival innebär en viss tröskel och vår bedömning är därför att det i första hand är medel- till större företag som kommer att anmäla en registrering av frival, dvs verksamheter som har lite större avfallsvolymer.

Vi förutsätter att all anmälan och rapportering kommer att ske digitalt och att utformningen av anmälan kommer att samordnas nationellt för att få en enhetlig process och minska parallellt arbete i kommunerna.

10.5.6. Effekter på den kommunala tillsynen och administrationen

Kommunen förväntas lägga en viss, men begränsad tid, på att administrera anmälan om frival, en kostnad som faktureras avfallsproducenten som lämnat in anmälan. Ingen prövning ska göras men för att kunna konstatera att anmälan är komplett innebär viss tids-

²⁶ Report from the Nordic competition authorities (2016). Competition in the waste management sector – preparing for a circular economy.

• Sida 200
•  Original

åtgång. I samband med anmälan förväntas en mycket liten andel av ärendena bli föremål för tvister.²⁷

Kommunen förväntas även få ökade kostnader för tillsyn jämfört med i dag, men tillsynen kommer samtidigt kunna förstärkas genom att ta ut tillsynsavgifter från de verksamheter som anmäler frival. Tillsynsavgiften faktureras avfallsproducenten och därmed räknas den som en ökad marginalnytta, i form av en intäkt motsvarande 9,3 miljoner, se tabell 10.14. I våra beräkningar har vi utgått från att tillsyn genomförs på 17 procent av verksamheterna med frival per år.²⁸Kommunen får en kostnad för administrationen av den årliga rapporteringen från avfallsinsamlarna och behandlingsanläggningarna. Kostnaden för detta uppgår till 1,8 miljoner kronor år 5.

Tabell 10.14 Intäkter och kostnads- och nyttoförändringar för den kommunala

tillsynen, i kronor

År 5

I kronor, avrundat

Tillsyn och anmälningsavgifter 16 750 000 Årlig rapportering -1 840 000 Tvistelösning -50 000

Totalt 14 860 000

Källa: egna beräkningar.

Exempel tillsyn på verksamheter i Malmö

För att se vilka effekter frivalet kan innebära för tillsynen har vi gjort ett räkneexempel som bygger på Malmö Stads tillsynsplan för 2020–2022.²⁹ Vi utgår från att tillsynen bedrivs utifrån prioriteringsbehov lågt till sporadiskt³⁰ och att tillsynen av frival avgiftsfinansieras till fullo. I våra beräkningar har vi utgått från en tillsynsfrekvens på 17 procent av tillsynsobjekten per år. Vid lågt tillsynsbehov utförs ett

²⁷ MSB (2018): Uppföljning av kommunernas tillståndsprövning och tillsyn enligt LBE för 2017 Sammanställning av enkätsvar, Dnr 2018-00280. www.msb.se/siteassets/dokument/ amnesomraden/skydd-mot-olyckor-och-farliga-amnen/brandfarligt-och-explosivt/tillsyn/ arsuppfoljning-lbe/arsuppfoljning-lbe-2018.pdf ²⁸ MSB (2018): Uppföljning av kommunernas tillståndsprövning och tillsyn enligt LBE för 2017 Sammanställning av enkätsvar. ²⁹ Malmö Stad, Miljöförvaltningen (2020) bilaga-2-behovsutredning-och-tillsynsplan-2020-2022avdelningen-for-miljo-och-halso-skyddpdf (malmo.se). ³⁰ Sveriges Kommuner och Landsting. Kommunala behovsutredningar. En skrift om tillsynsbehov för miljötillsyn och livsmedelskontroll. 7585-600-1.pdf (skr.se).

• Sida 201
•  Original

tillsynsbesök vart tredje år, enligt Sveriges Kommuner och Regioner, medan vi förväntar oss en lägre frekvens utifrån hur tillsynsfrekvensen för kommunalt avfall beskrivits vara i dag. Vi anser att det är rimligt att delar av tillsynsavgiften kan utgöra en fast kostnad varje år, men räknar på en timtaxa så som Sveriges Kommuner och Regioners behovsutredning beskriver att sporadisk tillsyn brukar finansieras. Den genomsnittliga tillsynskostnaden per frivalsansluten skulle då bli cirka 1 600 kronor per år med en timkostnad på 1 170 kronor per timme. Den ökade tillsynen av frivalsaktörer skulle i detta räkneexempel utgöra cirka 2,3 procent av antalet tillsynstimmar i Malmö.

Tillsynsvägledande myndighet kan tillsammans med kommunerna med fördel utarbeta gemensamma riktlinjer om exempelvis frekvens och timtaxa för att få ett gemensamt tillvägagångssätt i hela landet.

Tabell 10.15 Exempel tillsyn av frival i Malmö

Räkneexempel Malmö

Antal frivalskunder i Malmö år 5

340

Tillsynsfrekvens, frival

17%

Antal timmar per ärende, frival

8

Antal tillsynstimmar i Malmö, frival

460

Antal tillsynstimmar i Malmö enligt tillsynsplan

19 875

Tillskott av tillsynstimmar

2,3%

Avgiftsfinansiering

100%

Källa: Egna beräkningar, baserat på underlag från Malmö behovsutredning och tillsynsplan 2020 och SKR:s skrift om behovsutredning.

10.5.7. Effekter på behandlingsanläggningar

Konsekvenser av den årliga rapporteringen till kommunen som förknippas med frivalet kommer att orsaka en kostnad för behandlingsanläggningarna på 5,5 miljoner år 5 för de 7 300 verksamheter som övergått till frival.

Energiåtervinning av avfallet kommer initialt att skötas till stor del av kommunen, eftersom kommunerna äger huvudparten av dessa behandlingsanläggningar, se tabell 10.19. Behandlingskostnaden står för 14–61 procent beroende på hur avfallshanteringen organiseras, se

• Sida 202
•  Original

tabell 10.16³¹ och tabell 10.17³². Erfarenheter från Finland visar att en stor del av avfallsförbränningen sker hos kommunala bolag och att få privata företag investerat i förbränningskapacitet.³³ Behandling av matavfall (mestadels rötning) kommer fortsättningsvis att ske hos de redan etablerade aktörerna som är både privat- och kommunalägda, se tabell 10.19. Fler insamlare av restavfall och matavfall kommer att stärka behandlingsanläggningarnas ställning på marknaden.

Tabell 10.16 Fördelning av kostnader för avfallshantering för kommunernas

hantering av hushållsavfall 2019

Del i avfallshanteringen Kostnad, i procent

Behandling inklusive fjärrtransport

14

Administration och återvinningscentraler

46

Övriga kostnader

6

Insamlingskostnad

34

Källa: Avfall Sverige (2020).

Tabell 10.17 Fördelning av kostnader för avfallshantering

Avfallshanteringens verksamhet Andel av det totala priset, i procent

Insamling

33–48

Vidaretransport

3–5

Behandling

45–61

Källa: Ramboll (2021).

10.5.8. Effekter på materialåtervinning

Det finns potential för att öka utsorteringen av avfall, framför allt av papper och plast. Se vidare utveckling och beräkningar i avsnitt 9.3–9.4 om miljöeffekter.

Sammanfattningsvis beräknas en kostnadsmotiverad ökning av materialåtervinningen minska koldioxidutsläppen motsvarande cirka 5 300 ton C0

2

-ekvivalenter år 5, se beräkning i kapitel 9.4. Beroende

på mindre mängd till förbränning och en viss intäkt från materialåtervinning så beräknar vi att man kan spara cirka 1 000 kronor/ton

³¹ Avfall Sverige (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och länsstatistik 2019. Rapport 2020:27. ³² Ramboll (2021) Studie om konsekvenser vid hantering av verksamheters kommunala avfall. ³³ Ecolabel Partnership AB, The Finnish approach to municipal solid waste from other sources than households.

• Sida 203
•  Original

avfall. Det totala värdet motsvarar en besparing på 13 miljoner kronor år 5. Se tabell 10.18.

Tabell 10.18 Effekter och nyttor av ökad materialåtervinning, avrundat

Avfallsmängd under frival, ton

130 000

10 procent minskad avfallsmängd genom källsortering, ton

13 000

Minskad klimatpåverkan, ton CO2e

5 300

Besparingar, kr 13 000 000

Avfall utgör cirka 22 procent av bränslet till värme- och elproduktion i förbränningsanläggningarna, se figur 10.3. ³⁴ Verksamheternas andel är cirka 22 procent av det kommunala avfallet och av det beräknas cirka en fjärdedel (27 procent) av avfallet gå över till frival. Den andel av bränslet som potentiellt skulle försvinna i samband med frivalet skulle därmed utgöra cirka 0,5 procent³⁵ av bränslemixen till förbränningsanläggningarna. Frivalets avfall kommer dock även i fortsättningen i stor utsträckning gå till den kommunägda energiåtervinningen, se fördelning av ägande i behandlingsanläggningar, tabell 10.19.

Om materialåtervinningen ökar kommer avfallet att ersättas av andra bränslen för att fylla värme- och elbehovet. Som konstateras i kapitel 3.3.1 tar svenska anläggningar även emot restavfall från länder som saknar förbränningskapacitet.

10.5.9. Nya uppgifter för Naturvårdsverket

Naturvårdsverket får en ny uppgift i att vägleda om frivalet. Verket kan med fördel ta fram nationella riktlinjer för hur anmälningar om frival, rapportering och tillsyn ska bedrivas, för att få en nationell samordning och undvika parallellt arbete i kommunerna. Utredningen utgår från att nationellt enhetliga digitala lösningar för anmälan och rapportering kan spara mycket tid för både kommuner och verksamheter, och vi ser digitala lösningar och utökad information som viktiga förutsättningar för att frivalet ska fungera effektivt för verksamheter och kommuner.

³⁴ Energiföretagen Sverige (2019). Fjärrvärmens bränslemix. ³⁵ Avfall Sverige Avfallsimport och materialåtervinning (2016). Rapport 2016:23. Andel svenskt kommunalt avfall av det avfall som energiåtervinns utgör 37,5 procent.

• Sida 204
•  Original

Tabell 10.19 Ägande av behandlingsanläggningar, i procent

Stat Kommun Privat

Energiåtervinning av avfall, tillförd värmeenergi

10 62 28

Samrötning av matavfall, kapacitet

0 36 64

Källa: Energiföretagen 2020, Energigas 2020, bearbetade data.

Figur 10.3 Bränslen till el- och värmeproduktion i de svenska förbränningsanläggningarna

Avfall utgör 22,3 procent av bränslemixen.

Källa: Energiföretagen (2020).

10.5.10. Övriga direkta och indirekta konsekvenser

Som beskrivs i kapitel 9 om cirkulär ekonomi och miljöeffekter finns fördelar att låta verksamheterna själva ta ansvar för och bekosta sin egen avfallshantering. Detta ligger också i linje med att förorenaren betalar. Risk att drabbas av tillsyn och kontroll är viktigt för att skapa en rättvis spelplan för marknadens aktörer. Kännbara åtgärder från samhällets sida om avfallsbrott begås, gynnar de företag som har god kontroll och arbetar avfallsförebyggande. Utredningen föreslår också att man ska kunna bli av med sitt frival vid misskötsel.

22,3%

1,9%

42,5%

5,9%

1,2%

0,4%

2,9%

1,2%

1,2% 0,9% 0,1%

8,4%

11,1%

Avfall

Avfallsgas

Biobränslen

Värmepumpar

Torv

Elpannor

Hjälpel

Naturgas

Olja

Stenkol

Övrigt fossilt bränsle

• Sida 205
•  Original

Påverkan på innovation

Större satsningar och förutsättningar för innovation kräver att det finns möjlighet att planera långsiktigt. Den till vissa delar oklara situationen över vem som ansvarar för hushållsavfallet har inneburit strider under mer än 10 år i Sverige. Vid ett frival bedömer utredningen att en övergång på cirka 27 procent av verksamheternas kommunala avfall kommer flyttas från kommunens hantering under de första fem åren. Det kommer innebära en del omfördelningar och förändringar för de kommunala verksamheterna, ojämnt fördelade i landet, men därefter bedömer vi att marknaden stabiliseras vilket kan borga för att både företag och kommuner kan fokusera på förbättringsarbetet och lägga mindre tid på tvistefrågor.

Påverkan på mindre företag och andra enskilda

Kommunerna lyfter farhågan att frivalet kan komma att drabba det kvarvarande taxekollektivet, det vill säga de mindre företagen och hushållen. Varken i Finland, Danmark eller Norge har en sådan effekt kunnat ses. Vår bedömning är att en viss justering ändå kan komma att ske i kommunernas avfallstaxa men förändringen är liten i jämförelse med andra beslutade eller planerade förändringar såsom den kommande fastighetsnära insamlingen. Som vi konstaterat i tidigare avsnitt, är det mycket få mindre företag som i dag har abonnemang för kommunalt avfall och detta kommer inte att förändras.

Vår bedömning är att även de mindre företagen som har ett avfallsabonnemang producerar så små mängder avfall att de därmed har en relativt låg avfallstaxa, vilket i sin tur betyder att de inte har en lika stor drivkraft att anmäla frival som ett större företag med mycket avfall och hög taxa. Vidare kostar det en del tid och pengar att upphandla en ny avfallsinhämtare så därför kommer det i första hand ses som intressant för företag med stora mängder och hög taxa. Det finns inga andra hinder, som vi ser det, för vilket företag som helst att ansöka om frival, mer än en viss administrativ avgift som kommunerna kommer ta ut för att administrera anmälan om frival, samt kostnader förknippade med tillsyn. Livsmedelsbutiker oavsett storlek, liksom restaurangkök som redan i dag hanterar sitt avfall utanför kommunens monopol kommer att vilja fortsätta göra det och i dessa fall bedömer vi att även mindre företag, som tillhör dessa

• Sida 206
•  Original

kedjor, och som redan har en samordnad avfallshantering, kommer att vara motiverade att anmäla registrering av frival.

Effekter på det kommunala självstyret

Förslaget kommer inte ha några effekter på det kommunala självstyret.

Påverkan på regionerna

Utredningen bedömer att påverkan på regionerna blir liten, men eftersom även offentliga verksamheter kan söka frival skulle exempelvis kommunalt avfall från sjukhus kunna bli föremål för frival. Även utförare av allmänna kommunikationer i ett län skulle kunna anlita ett insamlingsföretag som tar hand om avfallet i flera kommuner.

Effekter på brottslighet

I kapitlet om miljöeffekter beskriver vi närmare om vilka risker ett frival skulle kunna ha för brottsligheten, särskilt ökad illegal dumpning som tillsynsmyndigheterna uttrycker en oro för. Vår bedömning är att det inte finns några tecken på att brottsligheten skulle öka med anledning av frivalet. Bedömningen baseras bland annat på erfarenheter från Finland, Norge och Danmark. Vi noterar också att det ingår i det regeringsuppdrag som ett antal myndigheter fått, att ta fram underlag om omfattningen av och hur illegal avfallshantering är organiserad.³⁶ Det har varit svårt att få fram uppgifter om detta i vår utredning.

Effekter på sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Förslaget till frival är konstruerat så att inte mindre företag eller företag i glesbygd ska drabbas av att det saknas avfallshanteringstjänster. Kommunen ska fortsatt kunna erbjuda dessa tjänster där det saknas privata alternativ eller när företag är nöjda med den

³⁶ Regeringsbeslut 2021-02-25. Dnr M2021/00438.

• Sida 207
•  Original

service som kommunen erbjuder. När Finland genomförde reformer skulle verksamheterna ordna sina egna avfallstransporter. Det visade sig dock vara svårt att få tag i denna service i glest bebyggda områden.

Sysselsättningen kommer inte påverkas på kort sikt eftersom samma tjänster behövs men det kan vara olika aktörer som utför tjänsten. Vid ett gynnsamt utfall på lång sikt minskar avfallsmängderna och nya innovationer för att ta till vara resurserna utvecklas. Om materialåtervinningen ökar enligt våra beräkningar är denna typ av avfallshantering mer arbetsintensiv än om avfallet behandlas genom förbränning.

Effekter på förhållandet mellan fastighetsägare och avfallsproducenter

Utredningens förslag föreslår inga förändringar som kommer att påverka förhållandet mellan fastighetsägare och avfallsproducent. Utredningen tar sin utgångspunkt i att det är avfallsabonnenten som ansöker om frival eftersom det är den som i dag är ansvarig för avfallshanteringen. Det kan naturligtvis finnas tillfällen då fastighetsägaren och den avfallsproducerande hyresgästen kan ha olika uppfattningar om avfallshanteringen, men vårt förslag gör det också möjligt för fastighetsägaren att ansöka om frival för en enskild fraktion som härrör från en hyresgäst.³⁷ Det går dock inte att förneka att det kan finnas tillfällen då en fastighetsägare skulle kunna skapa inlåsningseffekter för hyresgästen genom att neka denne möjlighet till frival och därmed förhindra ökad återvinning. Utgångspunkten får vara att fastighetsägare och avfallsproducent har samma regelverk som ska följas och båda parter kan förväntas ha ett gemensamt intresse av att minimera avfallsmängden, möjliggöra källsortering och öka materialåtervinningen. Det kan finnas anledning att följa upp utvecklingen på detta område.

³⁷ Se avsnitt 7.4.1.

• Sida 208
•  Original

Påverkan jämställdheten mellan kvinnor och män

Vi ser inte att jämställdheten mellan kvinnor och män kommer att påverkas av förslaget.

Möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen

Vi ser inga skäl att förslaget kan påverka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Påverkan på personlig integritet

Förslaget innehåller inga delar som påverkar den personliga integriteten.

10.5.11. Känslighetsanalys

Känslighetsanalysen testar hur olika antaganden påverkar utfallet av analysen. I tabellen nedan har vi sammanfattat ett troligt utfall om matavfall från livsmedelsbutiker och restaurangernas³⁸ köksavfall räknas in i det kommunala avfallet. Eftersom 93 procent av omsättningen inom dagligvaruhandeln tillhör 5 kedjor är vår bedömning att de flesta matbutiker önskar behålla den avfallshantering de har i dag, dvs med privata utförare. Livsmedelsbutikernas avfallsmängd uppskattar vi till cirka 300 000 ton per år och som inte räknas in i de 488 000 ton som kommunerna hanterar i dag.

När det gäller restauranger omfattas de till största del redan i dag av den kommunala insamlingen. Vi räknar med att de övergår till frival i samma utsträckning som andra verksamheter avseende avfallsmängden. Däremot tror vi att ett flertal restauranger kommer att anmäla frival för enskilda fraktioner, från restaurangköket, såsom frityrolja.

Sammantaget innebär detta att det i stort sett inte kommer att ske några ytterligare ekonomiska transfereringar mellan kommunala och privata avfallsinsamlare när vi i detta scenario inkluderar livsmedelsbutikerna och restaurangkökens kommunala avfall. Detta beror på

³⁸ Olika typer av restauranger inklusive inom catering och besöksnäring.

• Sida 209
•  Original

att kommunerna i dag inte hanterar avfallet från livsmedelsbutikerna, utan det hanteras av en privat insamlare. Eftersom dessa butiker antas vilja behålla denna hantering innebär frivalet inte någon ökad upphandlingskostnad, men däremot en administrativ kostnad för anmälan och tillsyn för varje butik i olika kommuner. Ur dagligvaruhandelns perspektiv skulle alltså frivalet jämfört med dagens hantering innebära en ökad regelbörda som följd, eftersom verksamhetsavfallet hanteras utan anmälan. Den rapportering om matavfall som dagligvaruhandeln gjort, har dessutom kunnat gå direkt till Naturvårdsverket utan att först gå genom varje kommun.

Antalet anmälningar för frival till kommunen kommer att fördubblas med livsmedelsbutiker och restaurangkök, enligt våra beräkningar, se tabell 10.20. Detta innebär samtidigt att den kommunala tillsynens resurser fördubblas.

Tabell 10.20 Uppskattad förändring i antal frivalsanmälningar

om restaurangkök och matbutiker räknas in

Antal anmälningar

Frivalsanmälningar basberäkning

7 300

Frivalsanmälningar från livsmedelsbutiker

5 300

Frivalsanmälningar från restauranger

1 900

Totalt

14 500

10.5.12. Distributionsanalys

I distributionsanalyserna³⁹ nedan framgår kostnader och nyttor för olika aktörer förknippade med frivalet. Den största förändringen i samtliga analyser är en transferering av avfallshantering från kommunala utförare till privata. Den kommunala tillsynen får marginellt ökade kostnader på grund av att avfallsproducenten finansierar stora delar av det ökade tillsynsarbetet. De privata och offentliga avfallsproducenterna får minskade kostnader på grund av sänkta priser och ökad materialåtervinning. Våra antaganden redovisas i tabell 10.21.

³⁹ Värdena presenteras i tusentals kronor (TSEK) och är avrundade till hundratusental i tabellerna.

• Sida 210
•  Original

Tabell 10.21 Uppskattning av kostnader för anmälan om registrering vid frival

Aktivitet

Yrkesroll Vem betalar

Hur ofta Antal

timmar

Timkostnad

(kr)

Årlig kostnad

(kr)

Upphandling, (avfallsproducent)

Inköpare

Avfalls-

producent

Vart tredje år 20 353 2 327

Anmälan av registrering, (avfallsproducent)

Administrativ chef

Avfalls-

producent

Vart tredje år 2 487 322

Mottagning av registrering, (miljöförvaltning)

Miljöhand-

läggare

Avfalls-

producent

Vart tredje år 2 1 170 772

Årlig rapportering, (avfallsinsamlare)

Ekonomiassistent

Avfalls-

insamlare

Årlig kostnad 3 253 759

Årlig rapportering, (avfallsbehandlare)

Ekonomiassistent

Avfallsbehandlare

Årlig kostnad 3 253 759

Årlig rapportering, (miljöförvaltning)

Ekonomiassistent

Miljöförvaltning

Årlig kostnad 1 253 253

Viten och administration, (avfallsproducent)

Förvaltningsjurist

Avfalls-

producent

0,10% 1 487 10

Tvistlösning vid överprövning, (miljöförvaltning)

Miljöhand-

läggare

Miljöförvaltning

0,10% 8 433 6

Tvistlösning vid överprövning, (avfallsproducent)

Administrativ chef

Avfalls-

producent

0,10% 8 487 7

Tillsyn av verksamheten

Miljöhand-

läggare

Avfalls-

producent

17% 8 1 170 1 591

Källa: Egna beräkningar, SCB lönestatistik, MSB statistik över tvister och tillsyn. Timkostnader för miljöhandläggare är baserade på Malmö Stads taxa och resterande timkostnader är beräknade med hjälp av lönestatistik. Vite på 5 000 kronor tillfaller staten och kostnaden för ansökningsavgiften till tingsrätten vid tvist är 2 800 kronor.

• Sida 211
•  Original

Tabell 10.22 Distributionsanalys, frival år 1 (2022), TSEK avrundat

Privata verk-

samheter

Offentliga

finanser

Privata avfallsproducenter

Privata avfallsinsamlare

Behandlingsanlägg-

ningar

Offentliga

avfallsproducenter

Miljöförvalt-

ning

Kom-

munala Avfallsinsamlare

Summa

Transferering

551 100

−551 100 0

Prissänkning 76 800

• 500

2 700

0

Återvinning

1 600

100

1 700

Upphandling (a)

• 600
• 800

Registrering av frival (a)

• 600
• 600

Mottagning av registrering (m)

• 900

-100

• 000

Tvistelösning & viten (a) -100

-100

Tillsyn (m)

-8 100

• 100

Tillsynsavgifter (a)

-8 000

-100 8 100

0

Årlig rapportering (i) och (b)

• 900
• 900

-1 300

• 100

Summa

53 200 467 700

• 900 2 400 −1 300 −551 100
• 000

Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m)=miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlingsanläggning.

• Sida 212
•  Original

Tabell 10.23 Distributionsanalys, frival år 5 (2026), TSEK avrundat

Privata verk-

samheter

Offentliga

finanser

Privata avfallsproducenter

Privata avfallsinsamlare

Behandlingsanläggningar

Offentliga

avfallsproducenter

Miljö-

förvalt-

ning

Kommunal

Avfallsinsamlare

Summa

Transferering

797 300

−797 300 0

Prissänkning 108 900

• 000

6 100

Återvinning 11 600

1 300

12 900

Upphandling (a)

• 500
• 900

Registrering av frival (a)

• 300
• 400

Mottagning av registrering (m)

• 500

-100

• 600

Tvistelösning & viten (a)

Tillsyn (m)

-11 600

-11 600

Tillsynsavgifter (a) -11 300

-300 11 600

Årlig rapportering (i) och (b)

• 500 -5 500
• 800
• 800

Summa

84 800 676 800

• 500 6 500
• 800 −797 300
• 500

Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m)=miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlingsanläggning.

• Sida 213
•  Original

Tabell 10.24 Distributionsanalys, livsmedelsbutiker och restaurangkök inräknade,

år 1 (2022), TSEK avrundat

Privata verk-

samheter

Offentliga

finanser

Privata avfallsproducenter

Privata avfallsinsamlare

Behandlingsanläggningar

Offentliga

avfallsproducenter

Miljö-

förvalt-

ning

Kommunal

Avfallsinsamlare

Summa

Transferering

551 100

−551 100 0

Prissänkning 76 800

• 500

2 700

0

Återvinning (a) 1 600

100

1 700

Återvinning (l o r)

4 000

4 000

Upphandling (a)

• 600

−11 800

Registrering av frival (a)

• 600
• 600

Registrering av frival (l o r)

• 800
• 800

Mottagning registrering av a (m)

• 900
• 000

Mottagning av registrering av l o r (m)

• 300
• 300

Tvistelösning & viten (a)

Tillsyn av a (m)

-8 100

-8 100

Tillsynsavgifter (a) -8 000

-100 8 100

0

Tvistelösning & viten (l o r) -100

-100

Tillsyn av l o r (m)

-8 800

-8 800

Tillsynsavgifter (l o r) -8 800

8 800

0

Årlig rapportering a (i) och (b)

• 900
• 900
• 300
• 100

Årlig rapportering, l o r (i) och (b)

• 200
• 200
• 400
• 800

Summa

42 200 463 500

• 100 2 400
• 700 −551 100 −53 800

Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m) =miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlingsanläggning, (l o r)=livsmedelsbutiker och restauranger.

• Sida 214
•  Original

Tabell 10.25 Distributionsanalys, livsmedelsbutiker och restaurangkök

inräknade, år 5 (2026), TSEK avrundat

Privata verk-

samheter

Offentliga

finanser

Privata avfallsproducenter

Privata avfallsinsamlare

Behandlingsanläggningar

Offentliga

avfallsproducenter

Miljö-

förvalt-

ning

Kommunal

Avfallsinsamlare

Summa

Transferering

797 300

−797 300

Prissänkning 108 900

• 000

6 100

Upphandling

• 500
• 900

Återvinning (a)

11 600

1 300

12 900

Återvinning (l o r)

4 400

4 400

Registrering (a)

• 300
• 400

Registrering (l o r)

• 300
• 300

Mottagning av registrering av a (m)

• 500

-100

• 600

Mottagning av registrering av l o r (m)

• 500
• 500

Tvistelösning & viten (a) -100

-100

-200

Tillsyn av a (m)

-11 600

-11 600

Tillsynsavgifter (a) -11 300

-300 11 600

Tvistelösning & viten (l o r) -100

-100

Tillsyn av l o r (m)

-11 400

-11 400

Tillsynsavgifter (l o r) -11 400

11 400

Årlig rapportering a (i) och (b)

• 500
• 500
• 800
• 800

Årlig rapportering, l o r (i) och (b)

• 400
• 400
• 400
• 200

Summa

69 900 671 400

• 900 6 500
• 300 −797 300
• 700

Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m) =miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlingsanläggning, (l o r)=livsmedelsbutiker och restauranger.

• Sida 215
•  Original

10.6. Andra effekter

Miljöeffekterna är redovisade i kapitel 9. Sammanfattningsvis bedömer vi att en ökad materialåtervinning innebär en besparing som kommer av minskad förbränning vilket har en marginalnytta på cirka 1 000 kronor per ton.⁴⁰ Besparingen består av minskade kostnader för förbränning och vissa intäkter från ökad materialåtervinning. Värdet av detta är totalt 13 miljoner kronor år 5. Ökad materialåtervinning minskar också koldioxidutsläppen motsvarande cirka 5 300 ton C0

2

-ekvivalenter (år 5) baserat på en uppskattad genom-

snittlig utsläppsminskning på cirka 400 kg C0

2

-ekvivalenter per ton

material som materialåtervinns i stället för att förbrännas.

10.7. Sammanfattning av frivalets konsekvenser

Samlade slutsatser från avsnitten om konsekvenser för miljö- och ekonomi:

• Frival skapar möjlighet för avfallsproducenter att anpassa sin avfallsinsamling och -hantering utifrån verksamhetens behov och krav, samt skapar incitament för ökad materialåtervinning. Ett frival kan minska avfallsproducenternas kostnader med cirka 85 miljoner per år.
• Utsortering till materialåtervinning kommer vid ett frival tydligare kunna kopplas till en kostnadsbesparing. Utredningen beräknar att det kommer ske en minskning av mängden restavfall från verksamheter som går till energiåtervinning med 10 procent under en 5-årsperiod, genom den ökade källsorteringen.
• Frival ger privata avfallsinsamlare möjlighet att specialisera sig och erbjuda nya insamlingsslösningar. De kommer enligt utredningens uppskattningar överta 27 procent av insamlingen av verksamheternas restavfall och matavfall från kommunen, vilket motsvarar cirka 130 000 ton år 5.
• Frival kommer att användas främst i storstadskommuner och kommuner med en tätort eller i närheten av en storstad. Sammanlagt kommer cirka 7 000 verksamheter att byta till privat avfalls-

⁴⁰ Egna beräkningar utifrån IVL (2020) och intervjuer med avfallsproducenter och återvinningsföretag.

• Sida 216
•  Original

insamling, medan 160 000 av dagens avfallsabonnenter kommer stanna kvar i kommunens regi. Drygt hälften av de privata verksamheterna med fler än 50 anställda kommer att byta till en privat avfallsinsamlare, enligt våra beräkningar.

• Frival kommer att påverka de som utför kommunernas avfallstjänster genom att den samlade omsättningen från insamling av restavfall och matavfall från både hushåll och verksamheter minskar med cirka 7 procent. Kommunernas intäkter från verksamheternas avfallsavgifter för insamling av restavfall och matavfall kommer att minska med 25 procent i genomsnitt. Överföringen av avfallsinsamling från kommunal till privat regi kommer inte att påverka kommunens övriga avfallsinsamling eftersom den sker till självkostnadspris.
• Förutsättningar för en cirkulär ekonomi är i likhet med linjär ekonomi privat ägande, ett tydligt regelverk samt konkurrens. Cirkulär ekonomi ger stora ekonomiska och miljömässiga fördelar med lägre kostnader mindre resursförbrukning och mindre klimatutsläpp.
• Frivalet som föreslås omgärdas av rapporteringskrav. Konkurrens gynnas av en god tillgång till information om avfallets beskaffenhet och mängd, aktiv tillsyn och ger större möjligheter för kunder att jämföra mellan olika verksamheter.
• När livsmedelsbutiker och restaurangkök omfattas av beräkningarna för konsekvenser för frivalet kommer antalet anmälningar till kommunen att fördubblas från cirka 7 000 till cirka 14 000.
• Frivalet innebär att verksamheterna som anmäler frival kommer behöva erlägga en tillsynsavgift. Eftersom tillsynen är avgiftsfinansierad utökas resurserna för tillsynsmyndigheternas arbete i stort sett i motsvarande grad, vilket innebär ett tillskott på 12 miljoner år 5. Om frivalsansökningar från livsmedelsbutiker och restaurangkök inkluderas i beräkningarna kommer 23 miljoner att tillföras tillsynsmyndigheterna.

• Sida 217
•  Original

10.8. Konsekvenserna av en utökad dispensmöjlighet

Som ett alternativ till frival har utredningen tagit fram ett förslag till utökad dispens. Konsekvenserna av en sådan utökad dispens beskrivs nedan.

10.8.1. Utgångspunkter för skattningen av dispensen konsekvenser

Utgångspunkten är att den utökade dispensen införs under år 2022.

Dispensen innebär krav på avfallsproducenten att kunna visa att mängderna avfall minskar eller hushållningen med råvaror och energi främjas. Detta innebär en tillståndsprocess som är mer omfattande än frivalets anmälan, samt är förenad med osäkerhet om utgång. Därför är det troligt att dispensen i första hand intresserar de allra största företagen, de med minst 200 anställda, i mer tättbefolkade kommuner, vilket skulle utgöra max 2 000 verksamheter, se tabell 10.25. Vi räknar med att en dispensansökan tar 40 h för avfallsproducenten och 32 h för kommunens handläggare att administrera. I genomsnitt kostar då en dispensansökan 57 000 kronor för avfallsproducenten. Som jämförelse har vi tidigare beräknat att en registrering för anmälan om frival kostar 3 300 för verksamheten.

Vi antar att enbart en mindre andel företag kommer att ansöka om dispens, se tabell 10.26 för skattning av antalet verksamheter som söker om dispens under de första fem åren.

En möjlig målgrupp för den utökade dispensen är de verksamheter som arbetar med en strukturerat arbetssätt motsvarande ett miljöledningssystem. Gruppen omfattar cirka 800 verksamheter i dag.⁴¹

Efter samtal med olika tillsynsmyndigheter har vi fått vetskap om att ett 20-tal kunder till Essity har fått beviljade dispenser för insamling av mjukpapper. Det är troligt att det finns ett antal ytterligare dispenser i landet.

⁴¹ Stockholm Stad (2020). Företag med miljöledningssystem. Företag med miljöledningssystem – Stockholms miljöbarometer.

• Sida 218
•  Original

Tabell 10.26 Verksamheter per storlek och för vilka dispens antas vara

aktuellt, per kommuntyp

Antalet anställda 200–499

Antalet anställda

500-

Totalt

Landsbygdskommuner nära en större stad

100

20

120

Täta kommuner avlägset belägna

80

30

110

Täta kommuner nära en större stad

580

140

710

Storstadskommuner

660

170

830

Totalt

1 490

370 1 860

På grund av den höga kostnaden för dispens på cirka 57 000 per ansökan samt osäkerheten om dispens kommer att bli beviljad, beräknar vi att anslutningsgraden av verksamheter vid dispens ligger på 12 procent år 5 för privata verksamheter över 200 anställda och 7 procent för offentliga verksamheter, se tabell 10.27.

Tabell 10.27 Antal dispensansökningar de kommande fem åren

2022 2023 2024 2025 2026

Hela Sverige 220

250

270

290

310

10.8.2. Effekter

Eftersom dispensansökningarna förväntas vara så få till antalet blir effekterna små. Om livsmedelsbutiker och restaurangkök räknas med antar vi, precis som vid frivalet, att de flesta livsmedelsbutiker vill fortsätta att hantera det kommunala avfallet som det görs nu utanför den kommunala insamlingen och att de flesta därför kommer att ansöka om dispens. Det kan då komma att handla om cirka 5000 livsmedelsbutiker i Sverige, vilket skulle medföra en omfattande arbetsinsats både för företaget som ansöker och för kommunerna som ska pröva alla ansökningar, se sammanfattning i tabell 10.33.

• Sida 219
•  Original

10.8.3. Distributionsanalys

I distributionsanalyserna nedan framgår kostnader och nyttor för olika aktörer. ⁴²Våra antaganden redovisas i tabell 10.28.

Tabell 10.28 Uppskattning av kostnader för utökad dispensmöjlighet

Aktivitet

Yrkesroll Vem betalar

Hur ofta Antal

timmar

Timkostnad

Årlig kostnad

Upphandling, avfallsproducent

Inköpare Avfalls-

producent

Vart tredje

år 20 353 2 327

Ansökan om dispens, verksamheten

Administrativ

chef

Verksamheten

Vart tredje

år 40 487 6 431

Prövning av dispensansökan, tillsynen

Miljöhandläggare

Verksam-

heten

Vart tredje

år 32 1 170 12 355

Årlig rapportering, avfallsinsamlare

Ekonomiassistent

Avfalls-

insamlare

Årlig kostnad 3 253 759

Årlig rapportering, (avfallsbehandlare)

Ekonomiassistent

Avfallsbehandlare

Årlig kostnad

3 253 759

Årlig rapportering, miljöförvaltning

Ekonomiassistent

Miljöförvaltning

Årlig kostnad 1 253 253

Viten och administration, avfallsproducent

Förvaltnings-

jurist

Avfalls-

producent 0,10% 1 487 10

Tvistlösning vid överprövning, miljöförvaltning

Miljöhandläggare

Miljöförvaltning 2,00% 8 433 125

Tvistlösning vid överprövning, avfallsproducent

Administrativ

chef

Avfalls-

producent 2,00% 8 487 134

Tillsyn av verksamheten, tillsynen

Miljöhandläggare

Avfalls-

producent 17% 8 1 170 1 591

Källa: Egna beräkningar, SCB lönestatistik, MSB statistik över tvister och tillsyn. Timkostnader för miljöhandläggare är baserade på Malmö Stads taxa och resterande timkostnader är beräknade med hjälp av lönestatistik. Vite på 5 000 kronor tillfaller staten och kostnaden för ansökningsavgiften till tingsrätten vid tvist är 2 800 kronor.

⁴² Värdena presenteras i tusentals kronor (TSEK) och är avrundade till hundratusental i tabellerna.

• Sida 220
•  Original

Tabell 10.29 Distributionsanalys, utökad dispens, år 1 (2022), TSEK avrundat

Privata verksam-

heter

Offentliga

finanser

Privata avfallsproducenter

Privata avfallsinsamlare

Behandlingsanläggningar

Offentliga

avfallsproducenter

Miljö-

förvalt-

ning

Kommunal

Avfallsinsamlare

Summa

Transferering

61 300

• 300

Prissänkning 6 600

• 200

2 600

Återvinning 300

100

400

Upphandling (a)

Dispensansökan (a)

• 100
• 400

Prövning (m)

• 200
• 800

Tvistelösning & viten (a) -30

-10 -30

-70

Tillsyn (m)

-400

-400

Tillsynsavgifter (a)

• 400

Årlig rapportering (i) och (b)

Summa

2 800 51 900 -200 1 700 -100

• 300
• 200

Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (b)=behandlingsanläggning (m)=miljöförvaltning.

• Sida 221
•  Original

Tabell 10.30 Distributionsanalys, utökad dispens, år 5 (2026), TSEK avrundat

Privata verk-

samheter

Offentliga

finanser

Privata avfallsproducenter

Privata avfallsinsamlare

Behandlingsanläggningar

Offentliga

avfallsproducenter

Miljö-

förvalt-

ning

Kommunal

Avfallsinsamlare

Summa

Transferering

85 800

• 800

Prissänkning 9 200

• 900

3 600

-100

Återvinning 1 400

1 000

2 400

Upphandling (a)

Dispensansökan (a)

• 600
• 000

Prövning (m)

• 3 100
• 900

Tvistelösning & viten (a) -40

-10 -40

-90

Tillsyn (m)

-500

-500

Tillsynsavgift er (a)

• 500

0

Årlig rapportering (i) och (b)

Summa

5 000 72 700

• 3 100
• 800
• 300

Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (b)=behandlingsanläggning (m)=miljöförvaltning.

• Sida 222
•  Original

Tabell 10.31 Distributionsanalys, utökad dispens, livsmedelsbutiker

och restaurangkök, inräknade, år 1 (2022), TSEK avrundat

Privata verksam-

heter

Offentliga

finanser

Privata avfallsproducenter

Privata avfallsinsamlare

Behandlingsanläggningar

Offentliga

avfallsproducenter

Miljö-

förvalt-

ning

Kommunal

Avfallsinsamlare

Summa

Transferering

61 300

−61 300

Prissänkning 6 600

• 200

2 600

Återvinning (a) 300

100

400

Upphandling (a)

Dispensansökan (a)

• 100
• 400

Dispensansökan ( l o r)

• 000

−34 000

Prövning a (m)

• 200
• 800

Prövning l or (m)

• 300

−65 300

Tvistelösning och viten (a)

-30

-10 -30

-70

Tillsyn av a (m)

Tillsynsavgift (a)

-300

-100 400

Tvistelösning (l o r)

-800

-800 -700

-2 300

Tillsyn av l o r

-8 400

-8 400

Tillsynsavgift (l o r) -8 400

8 400

Årlig rapportering a (i) och (b)

Årlig rapportering l o r (i) och (b)

• 000
• 000
• 300
• 300

Summa

• 600 47 900 -4 200 900 -2100 −61 300 −124 400

Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m) =miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlingsanläggning, (l o r)=livsmedelsbutiker och restauranger.

• Sida 223
•  Original

Tabell 10.32 Distributionsanalys, utökad dispens, livsmedelsbutiker

och restaurangkök inräknade, år 5 (2026), TSEK avrundat

Privata verksam-

heter

Offentliga

finanser

Privata avfallsproducenter

Privata avfallsinsamlare

Behandlingsanläggningar

Offentliga

avfallsproducenter

Miljö-

förvalt-

ning

Kommunal

Avfallsinsamlare

Summa

Transferering

85 800

−85 800

Prissänkning 9 200

• 900

3 600

-100

Återvinning (a) 1 400

1 000

2 400

Upphandling (a)

Dispensansökan (a)

• 600
• 000

Dispensansökan (l o r)

• 000

−34 000

Prövning a (m)

• 100
• 900

Prövning l or (m)

• 300

−65 300

Tvistelösning och viten (a)

-40

-10 -40

-90

Tillsyn av a (m)

Tillsynsavgift (a)

-400

-100 500

0

Tvistelösning (l o r) -800

-800 -700

-2 300

Tillsyn av l o r

-8 400

-8 400

Tillsynsavgift (l o r

-8 400

8400

0

Årlig rapportering a (i) och (b)

Årlig rapportering l o r (i) och (b)

• 000
• 000
• 300
• 300

Summa

• 500 68 700
• 4200 2 400
• 100 −85 800 −124 500

Källa: Egna beräkningar. (a)=avfallsproducent (m) =miljöförvaltning (i)=avfallsinsamlare (b)=behandlingsanläggning, (l o r)=livsmedelsbutiker och restauranger.

• Sida 224
•  Original

10.9. Sammanfattning konsekvenser av en utökad dispensmöjlighet

Samlade slutsatser från avsnitten om konsekvenser för miljö- och ekonomi:

• Om dispens införs i stället för frival kommer endast cirka

300 verksamheter och cirka 30 000 ton avfall att byta till privat avfallsinsamling, vilket i sin tur inte får så stora effekter på berörda aktörer vare sig på ekonomi eller miljö.

• Ansökan av dispens kommer att uppgå till 57 000 kronor per dispens jämfört med frivalet där kostnaden att registrera en anmälan skattas till 3 300 kronor per anmälan.
• Om livsmedelsbutiker och restaurangkök räknas med uppskattar vi att en stor andel av livsmedelsbutikerna skulle vilja söka dispens, vilket rör sig om cirka 5 000 butiker i Sverige. Det skulle innebära en omfattande arbetsbörda och kostnad för verksamheterna som ansöker om dispens, men även en omfattande hantering för att pröva dispenserna vid kommunernas miljöförvaltningar.
• Sammantaget innebär dispensen en samhällsekonomisk kostnad eftersom de samlade marginalkostnaderna i hög grad överstiger nyttorna.

10.10. Jämförelse av alternativ

En jämförelse av alternativen frival och utökad dispens visar att den samhällsekonomiska kostnaden för en utökad dispens kommer att vara högre än för frivalsalternativet. Dispensen kommer även att omfatta betydligt färre aktörer än frivalet. Med anledning av de mindre avfallsmängder som förväntas bli aktuella för en dispens än för ett frival skulle därmed även mindre mängd avfall sorteras ut till materialåtervinning. Om livsmedelsbutikerna och restaurangköken räknas in, blir enbart kostnaden för dispensansökningarna 89 miljoner kronor dyrare jämfört med frivalsanmälningarna (105 miljoner jämfört med 16 miljoner). Se tabell 10.33.

• Sida 225
•  Original

Utredningen bedömer därmed att frivalsalternativet är det alternativ som är mest kostnadseffektivt och som kan ge störst incitament för verksamheternas arbete för en cirkulär ekonomi.

Tabell 10.33 Sammanfattning av antalet verksamheter, mängd avfall, samt

kostnad för anmälan för registrering av frival respektive ansökan om dispens, år 5

Antal verksamheter

Mängd avfall

(ton)

Årlig kostnad för avfallsproducenter för registrering av

frival respektive

ansökan om dispens (kr)

Årlig kostnad per verksamhet för registrering

av frival respektive

ansökan om dispens (kr)

Frival

7 300 130 000

• 900 000
• 100

Frival, inkl. livsmedelsbutiker och restaurangkök

14 400 420 000

• 700 000
• 100

Dispens

300

30 000

• 900 000
• 800

Dispens, inkl. livsmedelsbutiker och restaurangkök

5 600 310 000

• 200 000
• 800

Källa: Egna beräkningar. Kostnaden för registrering av frival respektive ansökan om dispens är utslagen på 3 år. Anslutningsgraden av verksamheter vid frival ligger år 5 på 56 procent för privata verksamheter över 50 anställda och 16 procent för offentliga verksamheter över 50 anställda medan anslutningsgraden av livsmedelsbutiker beräknas ligga på 95 procent eftersom 94 procent av all omsättning bland livsmedelsbutiker kommer från de fem största dagligvarubutikskedjorna. Anslutningsgraden av verksamheter vid dispens ligger år 5 på 12 procent för privata verksamheter och 7 procent för offentliga verksamheter medan anslutningsgraden av livsmedelsbutiker beräknas ligga på 95 procent eftersom 94 procent av all omsättning bland livsmedelsbutiker kommer från de 5 största matkedjorna. Den höga anslutningen av livsmedelsbutiker till både frival och dispens bygger på att kostnaden för att byta från ett etablerat anpassat system till kommunal service är betydligt högre för en livsmedelsbutikskedja jämfört med en restaurang eller kontor som har den kommunala tjänsten i dag. Vi räknar med att 13 procent av restaurangköken kommer att ansöka om frival för en (frityrolja) eller flera fraktioner om köksavfall klassas som kommunalt avfall. Vi räknar med att få restauranger ansöker om dispens.

• Sida 226
•  Original

11. Författningskommentar

11.1. Förslag till lag om ändring i miljöbalken

15 kap.

21 §

Paragrafen har delats upp i två punkter varav den första punkten motsvarar vad som tidigare har gällt i fråga om möjligheterna att föreskriva undantag i fråga om det kommunala ansvaret för kommunalt avfall. Punkten 2 saknar tidigare motsvarighet och lägger den rättsliga grunden för vad som kallas för frival. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får föreskriva om undantag från kommunens ensamrätt enligt 20 och 20 a §§. Motiveringen till bestämmelsen framgår närmare av avsnitten 7.3 och 7.4.

25 §

Andra stycket är nytt. Kommunen kan medge dispens från den kommunala ensamrätten i fråga om sådan behandling och transport som avses i 20 och 20 a §§, En dispens kräver att angivna förutsättningar finns. Dessa förutsättningar är att avfallet ska tas om hand på sådant sätt att mängderna avfall minskar eller att hushållningen med råvaror och energi främjas. Att mängderna avfall minskar ska i detta sammanhang förstås som att förfarandet gagnar den cirkulära synen på resursutnyttjande och att avfallsmängderna i det perspektivet minskar. Det senare uttrycket, att främja hushållningen med råvaror och energi är hämtat från 2 kap. 5 § och med det menas detsamma här. Sökanden måste ange vilken nytta som ska åstadkommas med dispensen och hur den är tänkt att uppnås. Sökanden ska alltså kunna göra troligt att den avsedda nyttan kan nås med dispensen. Längre

• Sida 227
•  Original

än så ska prövningen av dispensen inte sträcka sig och föreligger förutsättningarna, så ska dispens beviljas. Utgångspunkten för dispensprövningen är att dispensen ger bättre förutsättningar för att avfallet tas om hand på ett bättre sätt än om kommunen tar hand om det. Kommunen kan återkalla dispensen, om den avsedda nyttan inte nås. Det ska då stå klart att dispensen inte realiserade de avsedda förväntningarna. Återkallelsen ska inte grunda sig på en tillfällig omständighet som är begränsad till en kortare tidsrymd.

Av tredje stycket framgår att en dispens får begränsas i tiden. Det ska framgå av dispensbeslutet. Det normala torde vara att dispensen begränsas i tiden för projekt som är avsedda att pågå under en bestämd tid. Ingenting hindrar dock att en medgiven dispens förlängs, om förutsättningar för det föreligger.

• Sida 228
•  Original

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av experten Martin Andersson

Jag delar utredningens slutsatser att ett frival för verksamheters kommunala avfall definitivt är att föredra framför en dispensmodell. Dagligvaruhandelns aktörer har höga miljöambitioner och i det ingår att förfoga över verksamheternas samtliga materialflöden inklusive avfallsflöden, för att kunna optimera miljönyttan och därmed sänka verksamheternas totala miljö- och klimatpåverkan. Detta sammanfaller väl med utredningens uppdrag och slutsats att frival kommer att kunna förstärka verksamheternas incitament att skapa en cirkulär ekonomi. Jag anser att det ska vara administrativt enkelt och tydligt för företag att utveckla sitt hållbarhetsarbete och frivalsförslaget svarar väl mot detta. Utredarens slutsats är att förslaget till dispens inte ger lika stor effekt och att det är mer administrativt betungande, vilket jag anser är en korrekt bedömning. Därför anser jag att dispensförslaget bör förkastas.

I förslaget till frival anser jag att det finns brister, som innebär att det riskerar att inte leda till en så stor omställning som är önskvärt. Och det finns till och med risk för en sämre situation för aktörerna i dagligvaruhandeln än vad som är fallet idag. Mot bakgrund av företagens höga miljöambitioner, regeringens målsättning i strategin för cirkulär ekonomi och målsättningarna i livsmedelsstrategin ser jag det som mycket olyckligt och jag anser därför att kompletterade utredningar och förslag i vissa delar krävs.

Till att börja med föreslår utredaren att det är den som har avfallsabonnemanget hos kommunen som kan söka om ett frival. I det fall en verksamhet hyr sina lokaler och fastighetsägaren har abonnemanget finns risk att det uppstår en inlåsningseffekt, vilket även utredaren pekar på. Verksamheten som genererar avfallet är då beroende av att fastighetsägaren går med på att skriva över abonnemanget på verk-

• Sida 229
•  Original

samhetsutövaren för att det ska vara möjligt att göra frival. En verksamhet med högre miljöambitioner än fastighetsägaren i fråga kan alltså begränsas i sina ambitioner. De företag som valt att äga sina egna fastigheter hamnar dessutom här i en mer gynnsam situation än de konkurrenter som valt att hyra lokaler. Jag anser att det dels saknas en fullständig konsekvensanalys av detta, samt dels att alternativa lösningar inte har utvärderats. Jag önskar därför en kompletterande utredning för att belysa problematiken och föreslå en bra lösning. Jag anser inte att de argument som framförs i mycket korta ordalag mot en alternativ lösning, oklar ansvarsfördelning och oönskad nedskräpning, är tydligt belagda.

Vidare anser jag att anmälan för registrering av frival och inlämning av avfallsstatistik ska göras direkt till central myndighet. Naturvårdsverket ska ändå samla in uppgifterna för förmedling till kommissionen och det skulle underlätta administrationen avsevärt att alla verksamheter lämnar in uppgifter på ett enhetligt sätt till en och samma mottagare. Med en sådan ordning skulle det vara möjligt för kommunen, att vid behov, begära ut uppgifter samlat för kommunen i fråga. Systemet bör då fungera på liknande sätt som rapporteringen till Läkemedelverket gällande försäljning av receptfria läkemedel.

Jag anser också att det ska vara möjligt för aktörer som har verksamhet under samma organisationsnummer i flera kommuner, att göra en samlad frivalsregistrering för samtliga verksamhetsställen hos central myndighet.

Överlag anser jag att Naturvårdsverkets (eller annan central myndighets) roll och mandat behöver vara mycket tydligt i denna fråga. Jag delar utredarens uppfattning att nationella riktlinjer är mycket viktiga och att digitala lösningar är en förutsättning för det resultat som utredaren önskar. Jag kan, med erfarenhet av andra tillsynsområden, inte nog understryka vikten av detta och tydliggöra min oro att förutsättningarna att få en digital lösning på plats är mycket små om det handlar om en frivillig anslutning för kommunerna. Sammantaget vill jag att förslaget kompletteras med tydliga uppdrag och resurser till Naturvårdsverket (eller annan central myndighet) för att minimera den administrativa bördan för företagen. Tillämpningen av de föreslagna förändringarna får inte försvåra företagens möjligheter att investera i hållbara lösningar

• Sida 230
•  Original

Slutligen vill jag kommentera de uppgifter om eventuella kommande förändringar i ansvaret för olika avfallsfraktioner kopplat till begreppet kommunalt avfall som utredaren nämner i samband med nollalternativet. De mycket sent inkomna uppgifterna från Naturvårdsverket försvagar dessvärre konsekvensanalysen. Utredaren har justerat utifrån de nya förutsättningarna på ett föredömligt sätt, men här uppstår ändå en del osäkerhet som måste klargöras av ansvarig myndighet och departement snarast. Ett frivalsalternativ måste vara konstruerat på ett sådant sätt att det innebär en ökad möjlighet för verksamheter att hantera sina avfallsströmmar jämfört med rådande läge. Om en kommande förändring i det kommunala avfallsmonopolet faller ut på ett sådant sätt, att det trots frival, innebär en sämre situation för verksamhetsutövarna än vad som är fallet idag, kan inte utredningens syften anses som uppnådda. Då riskeras även företagens och politikens högt uppsatta miljömål. De justeringar i och kompletteringar till frivalsalternativet som föreslås ovan ska även ses mot bakgrund av denna risk.

• Sida 231
•  Original

Särskilt yttrande av experten Fredrik Bäck

Generellt om uppdraget och processen i utredningsuppdraget

Jag anser att de förslag utredningen har landat i på ett avsevärt sätt kommer att påverka avfallsinsamlingen och tillsynen av det kommunala avfallet och att utredningen hade behövt mer tid för att genomlysa konsekvenserna av denna förändring.

Det som för mig står klart när jag har läst betänkandet är att det har brister i analysen av systemsyn och att det är tveksamt om förslaget kommer att uppnå de eftersträvade målen i direktiven; om det kommer att gynna en cirkulär omställning och leda till mer miljönytta än dagens reglering.

Bakgrunden till dagens reglering

Även om utredningen har tydliga direktiv för sitt arbete och ska presentera en lösning för s.k. frival och en möjlighet till dispens för vissa situationer finns det anledning att uppehålla sig vid bakgrunden till det kommunala ansvaret för kommunalt avfall (tidigare hushållsavfall) mer än var utredningen har gjort.

Det kommunala ansvaret för renhållningen som vi känner det i dag grundas på antagande av prop. 1970:157 som innebar en kommunal renhållningslag. Genom prop. 1974:63 utvidgades lagen och i det senare lagstiftningsarbetet (nämnda prop. s. 9) konstaterade departementschefen att det kommunala renhållningsmonopolet bidragit till att förbättra för miljön och att nedskräpningen, särskilt i glesbygdsområden, minskat kraftigt. Det fanns enligt departementschefen inte anledning att frångå bedömningen att ett heltäckande renhållningsmonopol behövs för att motverka föroreningar och nedskräpning i naturen (ibid).

Två tydliga strömningar – den seriösa och den oseriösa avfallshanteringen

Även om tiderna har ändrats mycket finns i dag fortfarande relevans i dessa uttalanden. Idag syns två tydliga strömningar som utredningen borde ha analyserat djupare för att kunna lägga till grund för väl avvägda förslag. Det finns ambitiösa avfallsproducenter som för

• Sida 232
•  Original

att kunna följa uppsatta miljömål vill visa på att visst avfall återvunnits på visst sätt. Det finns också tydliga bevis för en ökad kriminalitet inom avfallssektorn och vi har i närtid sett miljömässiga effekter av en oseriös avfallshantering där tillsynen har haft begränsade möjligheter att agera mot en huvudman på obestånd eller en okänd huvudman.

Även om utredningen haft i uppdrag att presentera två typer av förslag borde utredningen ha kunnat bidra med en djupare analys av vilket förslag som kan tillgodose båda de ovan nämnda strömningarna. Några förespråkare för den oseriösa avfallshanteringen har av naturliga skäl ingen plats i utredningen men en djupare förståelse för de problem som kan följa av ett frival hade varit bra för utredningens slutresultat. En tillräckligt anpassad dispensmöjlighet är det som bäst kan tillgodose de målkonflikter som föranleds av de ovan nämnda strömningarna.

Den kommunala tillsynen

Förslaget om frival innebär en stor administrativ börda; både genom att hantering av själva ärendena om frival, behov av utökad, och i vissa fall närmast omöjlig, tillsyn i flera led och genom hantering av utökade uppgifter för statistikinsamling. De oklara frågorna om hur tillsynen skulle hanteras var ett av skälen till att utredningen överhuvudtaget tillsattes.

Vad gäller ärendena om frival hade det behövts betydligt större klarlägganden om hur ärendena ska hanteras för att överhuvudtaget ta ställning till om föreslagen är ändamålsenliga, och vad de kommer att kosta kommunerna - i dess samtliga roller.

I vissa delar framgår att utredningen tycks mena att ärendena inte ska ge upphov till särskild hantering hos miljönämnderna. Trots detta ska ett antal särskilda handlingar och uppgifter inges till myndigheten, vilket antagligen kommer föranleda kontroll eller i vart fall någon form av hantering. Samtidigt som inget särskilt beslut ska ske förutskickas att kommunen ska kunna besluta att frivalet ska upphöra, i mycket oklara situationer (när det orsakar störningar på människors hälsa och miljön och störningarna har sin orsak i frivalet). Ett ”beslut att något ska upphöra” framstår som en ny beslutskategori inom miljöbalken och kan t.ex. inte förenas med vite enligt

• Sida 233
•  Original

26 kap. 14 § MB. En av de största bristerna i utformningen av frivalet från ett miljöperspektiv är att det inte alls tar sikte på de goda ambitionerna i avfallshanteringen utan kommer att gälla alla som oavsett om avsikten är att spara pengar eller låta avfallet behandlas högre upp i avfallstrappan.

Ett av de största problemen är att utredningen inte gått tillräckligt på djupet i förutsättningarna för tillsyn.

Frivalet kommer innebära flertal nya objekt med behov av regelbunden tillsyn från ett avfallsperspektiv (avfallsproducenter och fastighetsägare som nyttjar frival) samtidigt som det kommer uppstå ett större behov av följa avfallstransporter och följa upp transporter där kommunen med de förstnämnda objekten inte har tillsyn.

Dumpning

Dumpning av avfall exempelvis i anslutning till återvinningsstationer eller i tätortsnära natur är redan idag ett problem för kommunerna att hantera, både i egenskap av ansvarig för att hantera nedskräpning när ingen annan är tydlig adressat och som tillsynsmyndighet. Om avfall dyker upp där det inte ska vara är det närmast omöjligt att genom tillsyn följa upp det övergivna avfallet och hitta den ansvarige. En förhoppning är att Polismyndigheten ska ha resurser att hantera frågorna i en förundersökning. Det dumpade avfallet kommer dock bli kommunens kostnad. Med ett flertal nya aktörer som hanterar det kommunala avfallet genom frival blir den uppsökande tillsynen för dessa situationer än mer besvärlig och kommer med all sannolikhet att gynna kriminell avfallshantering.

Tillsynsbehovet

Utredningens avsnitt om tillsyn är inte särskilt utvecklat, vilket det kanske inte heller behöver vara, men den knapphändiga beskrivningen innebär också att det blir svårt att göra en ordentlig kostnadsanalys för alla landets kommuner. Att utgå från Malmö stad som exempel för att beskriva läget på en mer generell nivå i landet är inte rimligt. En analys av situationen i medelstora och små städer och landsbygdskommuner kräver betydligt mer handpåläggning än så

• Sida 234
•  Original

och Malmös exempel är därför inte i alla delar relevant för dra slutsatser om alla andra kommuner.

Utredningen bör innehålla ett tydligare ställningstagande i att vägledning kommer behöva komma på plats i god tid. Utredningens idéer om digitalt stöd från Naturvårdsverket framstår som vällovliga, men sådana lösningar är mer komplexa än vad som antyds.

Vem gynnas av förslaget?

Av utredningen framgår att kommunernas intäkter kommer att minska med 25 procent men det framgår inte vem som gynnas av förslaget och vem som får betala. Det är min uppfattning att utredningens förslag kommer betyda att hushållen kommer att få bära kostnaden och därför behöva betala höjda avgifter för att finansiera de besparingar verksamheterna gör. Systemet i sig kommer inte att leda till några besparingar för kommunernas avfallsverksamheter eftersom det i upphandlingar m.m. finns fler osäkra faktorer att förhålla sig till.

• Sida 235
•  Original

Särskilt yttrande av experten Ann Christiansson

Jag förordar förslaget om ett frival framför en dispens. Jag delar utredningens bedömning om att frivalssystemet är det alternativ som är mest kostnadseffektivt och ger störst incitament för verksamheters arbete för en cirkulär ekonom.

Många företag inom handeln har höga ambitioner och tufft uppsatta mål kring ökad resurseffektivisering och cirkulär ekonomi. Effekterna av att verksamheter får möjlighet att själva avgöra hur avfallsströmmar som uppstår i verksamheten hanteras, kommer kunna leda till en bättre styrning och en större miljönytta. Något som gynnar såväl enskilda företag som samhället i stort och ligger helt i linje med regeringens ambitioner i handlingsplanen för cirkulär ekonomi samt strävan efter att bli ett fossil fritt samhälle.

Bakgrund

Bakgrunden till denna utredning är det förslag om frival som togs fram av Regeringskansliet (Miljödepartementet) och remitterades i promemorian ”Genomförande av reviderade EU direktiv på avfalls-

området” (dnr M2019/01776/R). Enligt utredningsdirektivet ska

utredningen föreslå lämpliga lösningar som ökar möjligheterna för yrkesmässiga verksamheter att ta hand om sitt kommunala avfall i syfte att gynna innovativa cirkulära lösningar. I utredningens uppdrag har legat att utreda om verksamheter bör ges möjlighet att hantera sitt kommunala avfall på nya sätt för att främja miljömässigt goda lösningar som bidrar till den cirkulära ekonomin.

Frival

Jag anser att frivalet är det alternativ som har bäst förutsättningar för att understödja engagerade företag i deras fortsatta strävan att nå högre upp i avfallshierarkin och bidra till en resurseffektiv och cirkulär ekonomi.

Det är därför positivt att utredningen föreslår förändringar i avfallslagstiftningen som innebära att en avfallsproducent helt eller delvis ska kunna välja ett undantag för omhändertagande av sitt kommunala verksamhetsavfall, ett s.k. frival. Vidare föreslås det att

• Sida 236
•  Original

det ska vara administrativt enkelt att nyttja ett frival, då detta ska göras via en anmälan till den kommun där avfallet uppstår. Samt att avfallsproducenten har möjlighet att välja att ansöka för en eller flera avfallsfraktioner. Verksamheter som fortsatt vill nyttja kommunernas tjänster ska kunna göra detta utan någon förändring.

Jag anser dock att det finns vissa brister i utformningen av det föreslagna frivalssystemet för att det ska nå sin fulla potential. Syftet med att förändra regelverket bör vara att öka återvinningen och det cirkulära resursutnyttjandet av avfallet samtidigt som cirkulära lösningar stimuleras.

Som förslaget ligger nu är det den som är avgiftsskyldig enligt renhållningstaxan som har möjlighet att ansöka om ett frival. Då många verksamheter inom handeln sitter i hyrda lokaler är det därmed inte de som betalar denna avgift utan fastighetsägaren. Därmed kan detta kraftigt begränsa effekten av frivalet samt bidra till inlåsningseffekter. Företag inom handeln får inte rådighet över sin avfallshantering som de kan önska utan blir beroende av vad respektive fastighetsägare har för intresse och ambitioner av att nyttja och ansöka om ett frival. För att förslaget ska nå sin fulla potential måste ett kommande lagförslag innehålla en mekanism som även möjliggör att verksamheter som genererar avfallet (avfallsproducenten), och som vill nyttja möjligheten till frival, faktiskt har möjlighet att kunna göra det. Här vill jag se en komplettering.

Jag ställer mig positiv till utredningens ambition om att vilja göra frivalet administrativ enkelt genom en s.k. anmälan till kommun. Tanken är god men det blir ett problem för företag inom handeln, speciellt kedjor som finns geografiskt över hela Sverige. Oftast styrs planering och optimering av avfallshanteringen centralt och inte i enskilda butiker. Det blir därmed extremt betungande om ett företag ska behöva ansöka om frival i varje enskild kommun (290) samt man kan inte på samma sätt optimera avfallshanteringen med övriga avfallsströmmar. Vilket också skulle kunna leda till fler transporter. Här skulle jag vilja se att en anmälan om frival ska kunna göras central för flera enheter, för denna typ av verksamheter.

Överlag anser jag att Naturvårdsverkets roll och mandat behöver tydligöras i denna fråga.

Jag delar utredningens uppfattning om att nationella riktlinjer är mycket viktiga och att digitala lösningar är en förutsättning för det resultat som utredaren önskar. Därför vill jag se att förslaget kom-

• Sida 237
•  Original

pletteras med tydliga uppdrag och resurser till Naturvårdsverket, för att minimera den administrativa bördan för företagen.

Dispens

En utökad dispensmöjlighet från den kommunala ensamrätten att transportera och behandla kommunalt avfall ska undersökas och föreslås utgöra ett alternativ till frivalet. Enligt utredningsdirektivet ska dispensmöjligheten utformas så att den ”är tydlig, förutsägbar,

administrativt enkel och ger lika villkor för verksamheter oavsett i vilka kommuner de bedriver sin verksamhet.”

Som föreslaget ligger nu uppnås tyvärr inte dessa syften. I min mening är föreslaget svårtolkat och det finns därmed stor risk för att företag inte kommer att söka eller få dispens. Bland annat på grund av olika bedömningar i olika kommuner. Vidare kommer utredningens förslag om kravet på att dispens endast ska ges om hanteringen är att anses som ”miljömässigt bättre” innebära att det blir oförutsebart för verksamhetsutövaren och i praktiken väldigt svårt att få beviljat. Detta då det kan vara svårt att hitta alternativ som har en högre återvinningsform än kommunens. Därför borde det räcka som grund för att godkänna dispensen om återvinningsformen är lika bra eller bättre

än kommunens alternativ. Det finns annars risk för att det blir väldigt

godtyckligt och upp till kommunen att motivera. Speciellt om det gäller en avfallsfraktion som har ett marknadsvärde (t ex frityrolja). Varför skulle en kommunen välja att avstå från en sådan värdefull resurs?

Tidsbunden dispens kan göra det tveksamt om företag kommer vilja välja att förändra nuvarande hantering, då risken finns att dispensen dras in och företaget därmed måste återgå. Vidare föreslås dispens ges per avfallsfraktion vilket kan bli svårhanterat om en verksamhet bara får dispens för en eller två av sina totalt tre fraktioner. Därmed är det säkert att det finns tillräckligt med värde för att gå vidare med en sådan förändring.

Som utredningen själva anger skulle föreslagen dispensmöjlighet ge en mycket begränsad effekt. Här vore det bättre att exempelvis ta bort kravet på särskilda skäl i den dispensmöjlighet som föreligger idag i 15 kap. 25 § miljöbalken och istället bevilja dispens om den som ska hantera avfallet kan göra det på ett hälso- och miljömässigt

• Sida 238
•  Original

godtagbart sätt och det inte föreligger särskilda skäl att neka dispens. I och med detta skulle det bli enklare att söka och få dispens och det skulle ändå finnas möjlighet för kommunerna att neka om det föreligger särskilda skäl att göra det.

Ny tolkning av begreppet kommunalt avfall

Definitionen av kommunalt avfall och vad som omfattas av frivalet måste vara helt tydlig i avfallslagstiftningen. Frågan om hur begreppet kommunalt avfall, som infördes i svensk lagstiftning den 1 augusti 2020, ska tolkas är för närvarande uppe för diskussion. Under utredningens gång har Naturvårdsverkets aviserat att man håller på och tar fram en ny vägledning där begreppet kommunalt avfall kan komma att vidgas vilket kan få konsekvenser för att även sådant som idag anses utgöra verksamhetsavfall i bland annat dagligvaruhandel, restaurang- och hotellverksamhet kommer att innefattas i begreppet och härmed omfattas av det kommunala monopolet

Med anledning av detta kan det finnas ett ännu större behov för verksamhetsutövare att kunna ansöka om ett frival. Jag vill därför åter understryka vikten av att ett frival utformas så det möjliggör att så många verksamhetsutövare som kan och vill har möjlighet att ansöka om ett frival. Detta ligger också helt i linje med regeringens handlingsplan för cirkulär ekonomi.

Cirkulär ekonomi

EU:s handlingsplan för cirkulär ekonomi och den reformering av avfallsdirektivet som gjordes i och med revideringen 2018 har stakat ut en ny väg för synen på resurser och avfall, med där till hörande policyområden. Där avfall ska ses som en resurs. Målet är att minska mängden avfall och att material och produkter nyttjas längre, så vi når högre upp i avfallshierarkin. Gemensamma mål om ökat återbruk och materialåtervinning har nu införts inom EU. Som en följd av detta pågår också en rad initiativ i Sverige för att anpassa oss till denna utveckling, där man kan se en tendens till utveckling av att involvera andra aktörer än kommunerna i olika delar av avfallshantering. Vilket är mycket positivt.

• Sida 239
•  Original

Företag inom handel vill bidra till att bygga en resurseffektiv och cirkulär ekonomi. Detta gör företagen bäst genom att skapa hållbara, lönsamma och effektiva affärsmodeller för ökat återbruk och återvinning. Det gäller såväl reparationstjänster, uthyrning och secondhand, som återtag och insamling av gamla produkter som fixas till, rengörs och sedan kan säljas på nytt (återbrukas). Här måste fortsatt olika hinder undanröjas.

Denna utredning ser jag som ett första steg för hur lagstiftaren framöver kan komma att öppna upp marknaden och hanteringen av flera avfallsströmmar i syfte att driva på utvecklingen för en cirkulär ekonomi; med effektivare nyttjande av resurser, ökad miljönytta och en hållbarare avfallshantering. Där företag med cirkulära ambitioner, på ett ansvarsfullt sätt, har möjlighet att få tillgång till produkter och material i syfte att satsa på innovation och utveckla nya affärslösningar. Antingen via ett frival eller ett annat förfarande.

• Sida 240
•  Original

Särskilt yttrande av experten Viveke Ihd FRIVAL

Jag förordar ett frivalssystem. Frivalet är det alternativ som kan ge störst incitament i engagerade verksamheters miljöarbete. Jag delar därför utredningens bedömning att frivalet är det alternativ som är mest kostnadseffektivt och som kan ge störst incitament för verksamheternas arbete för en cirkulär ekonom. Det ligger också helt i linje med regeringens handlingsplan för cirkulär ekonomi att verksamhetsutövaren själv får möjlighet att välja vem som ska ta ansvar för verksamhetens avfall. Syftet med att förändra regelverken måste vara att öka återvinningen och det cirkulära resursutnyttjandet av avfallet samtidigt som entreprenörskap stimuleras.

Det måste vara självklart att en engagerad verksamhetsutövare ska kunna ta ansvar för sina materialflöden och välja vilket återvinningsföretag som ska hantera avfallet. En verksamhetsutövare bestämmer redan idag vem som ska hämta både verksamhets- och producentansvarsavfallet. Återvinningsföretag konkurrerar med varandra och om en verksamhetsutövare inte är nöjd kan avtalet avbrytas.

Frivalet främjar också att verksamhetsutövare får bättre möjligheter att hålla isär avfallsfraktioner och försöka få dessa så homogena som möjligt eftersom renare avfallsflöden utgör en grund för ökad materialåtervinning. Genom att uppfylla specifika kvalitetskrav på avfallet kan mer material återvinnas. Därmed kan tillgång och efterfrågan på återvunnet material öka, vilket är en förutsättning för en cirkulär ekonomi. En ökad utsortering vid källan är på så vis en viktig nyckel för att skapa en utökad och effektiv materialåtervinning.

Alla verksamheter vill dock inte ta ett helhetsansvar för sina avfallsflöden. Det är därför positivt att utredningen föreslår att de verksamheter som redan i dag är nöjda med ett kommunalt ansvar, även fortsättningsvis ska kunna ha det.

Kommunalt avfall och äganderätten

Definitionen av kommunalt avfall och vad som omfattas av frivalet måste vara helt tydlig i avfallslagstiftningen. En av utgångspunkterna när Frivalsutredningen startades var bl a en hänvisning till

• Sida 241
•  Original

prop. 2019/20:156, Genomförande av EU-direktiv på avfallsområdet. På s. 28 framgår det att ”Regeringen anser därför trots remissinstansernas invändningar, att det är lämpligt att uttrycket kommunalt avfall ersätter termen hushållsavfall”.

Jag anser att det är nödvändigt att begreppet kommunalt avfall tydligt ska framgå i lagstiftningen. Detta för att undvika framtida diskussioner om vilket avfall som kan komma att omfattas av frival.

Tillsynen – vikten av seriösa återvinningsföretag

För seriösa verksamheter och återvinningsföretag är en kunnig och effektiv tillsynsmyndighet grundläggande. Jag skulle vilja se att miljökontoren alltid kontrollerar avfallsabonnemanget, dvs antal kärl och hämtningsfrekvens hos en verksamhet utifrån en årlig basis. Utifrån verksamhetens storlek och antal avfallskärl kan en inspektör uppskatta om volymerna verkar rimliga för både hushållsavfallet, därmed jämförligt avfall och verksamhetsavfallet. På så sätt undviks så kallad gråhämtning. Värt att notera är dock att det framgår i utredningen att miljöbrottsligheten inte har ökat i våra grannländer när kommunala monopol har avvecklats.

Vikten av att anlita seriösa återvinningsföretag kan inte nog understrykas. Den som omhändertar avfallet ska kunna visa att erforderliga tillstånd finns. För att vara medlem hos Återvinningsindustrierna krävs att både en Uppförandekod och Värdegrund undertecknas. Detta för att avfallsproducenten ska veta att återvinningsföretaget är seriöst.

Jag skulle vilja att de återvinningsföretag som kan komma ifråga för frival är prekvalificerade, exempelvis på samma sätt som för grovavfallshämtningen i Stockholm.

Anmälan

En anmälan till kommunen innebär mindre administrativ börda för kommunerna eftersom endast en bekräftelse måste skickas. Mindre tid på administration innebär att kommunen kan lägga tiden på tillsyn istället. I utredningen framgår att man förutsätter att all anmälan och rapportering kommer att ske digitalt och att utformningen av

• Sida 242
•  Original

anmälan kommer att samordnas nationellt för att få en enhetlig process och minska parallellt arbete i kommunerna. Det är positivt.

Det är dock av största vikt att de uppgifter som ska lämnas in, av den som samlar in och behandlar avfall, till kommunen senast den 31 mars, hanteras med största försiktighet hos tillsynsmyndigheten. Dessa uppgifter måste kunna redovisas till tillsynsmyndigheten på ett sätt så att inte insamlingsföretagens kundstock blir offentliga.

Jag anser att det är rimligt att enbart utvalda fraktioner av det kommunala avfallet ska kunna anmälas som frival till att börja med. Efterhand kommer fler fraktioner att kunna anmälas, men detta är ett rimligt första steg.

Naturvårdsverkets roll

Ur ett konkurrensperspektiv, både gentemot kommunala bolag och andra privata återvinningsföretag, måste en säker hantering av konkurrenskänsliga uppgifter tillförsäkras. Av den anledningen anser jag att den årliga rapporteringen ska ske direkt till Naturvårdsverket. Med en sådan ordning är det också smidigt för varje kommun att begära ut uppgifter som underlag i sitt tillsynsarbete. Naturvårdsverket ska ju ändå rapportera avfallsstatistik till kommissionen. Det går att dra paralleller till den nya lagreglerade inrapporteringen av farligt avfall. I det systemet är det endast tillsynsmyndigheten som har tillgång till uppgifterna och detta är ett viktigt underlag för tillsynen.

Jag stödjer utredningens förslag att Naturvårdsverket får i uppdrag att utarbeta rutiner och riktlinjer för handläggningen av anmälningar om frival. När anmälningarna samordnas finns förutsättningar att avfallsuppgifterna ska finnas samlade hos Naturvårdsverket.

DISPENS

Jag förordar inte ett dispenssystem. Dispens skulle kunna ges i det enskilda fallet, men dispenssystemet blir ett trögt system, med långa väntetider innan dispenserna kan träda ikraft. Det skulle innebära att en verksamhet kan få vänta upp till ett år innan dispensen börjar gälla. Det i sig innebär ett hinder för mer cirkulära lösningar när systemet blir stelbent.

• Sida 243
•  Original

Redan idag är tillsynen eftersatt hos kommunerna. Dispensförfarandet riskerar att öka administrationen ytterligare och uppta tid som istället skulle kunna läggas på tillsynen. Jag ser också en risk med att dispenser kan komma att bedömas olika och bli godtyckliga i kommunerna, främst där de kommunala bolagen verkar och har ett egenintresse i att hämta avfallet. Det faktum att ett krav för att beviljas dispens är att särskilda skäl ska föreligga gör utrymmet för godtycke mycket stort. Hur ska t.ex. särskilda skäl motiveras, kan det exempelvis vara att få detaljerad statistik från ett återvinningsföretag?

• Sida 244
•  Original

Särskilt yttrande av experten Sven Lundgren

Särskilt yttrande av experten Anna Sandborgh

Referenslista

Avfall Sverige (2014). Miljöstyrande taxa? En vägledning till vikt-

baserad avfallstaxa inför beslut, vid införande och drift. U2014:05.

Avfall Sverige (2016). Avfallsimport och materialåtervinning.

Rapport 2016:23. Avfall Sverige (2016). Vad slänger hushållen i soppåsen? Nationell

sammanställning av plockanalyser av hushållens mat- och restavfall. Rapport 2016:28.

Avfall Sverige (2017). Dioxin och avfallsförbränning. Rapport 2017:24. Avfall Sverige (2019) Bränslekvalitet – Nuläge och scenarier för sam-

mansättningen av restavfall till år 2025. Rapport 2019:27.

Avfall Sverige (2019) Avfallshantering hos storkök och restauranger.

Potential till ökad källsortering och förebyggande. Rapport 2019:28.

Avfall Sverige (2020). Hushållsavfall i siffror – kommun- och läns-

statistik 2019. Rapport 2020:27.

Avfall Sverige (2020). Miljöstyrande avfallstaxor – Användning,

effekt och goda exempel. Rapport 2020:28.

Deloitte & Incentive (2016) Evaluering af de politiske aftaler om

organisering af affaldssektoren.

Ecolabel Partnership AB (2020) The Finnish approach to

municipal solid waste from other sources than households.

Essity International (2017). Tork PaperCircle Life Cycle Assessment.

LCA reviderad av IVL. European Commission Eurostat (2020) Guidance for the compilation

and reporting of data on municipal waste according to Commission Implementing Decisions 2019/1004/EC and 2019/1885/EC, and the Joint Questionnaire of Eurostat and OECD.

• Sida 261
•  Original

Grafström, J. & Aasma, S. (2020) Review. Breaking circular economy

barriers. Journal of Cleaner Production. Volume 292, 21 January

2021. Göteborgs stad (2016). Förebygg avfall på kontoret. Vägledning. IVL (2019) Kartläggning av plastavfallsflöden, återvinningsmetoder och marknader: kunskapsunderlag för ett returraffinaderi. Nr C516. IVL (2020). Materialåtervinningens klimatpotential hos olika

fraktioner av verksamheters kommunala avfall. Nr U6380.

December 2020. Kemikalieinspektionen (2014) Chemicals in textiles – Risks to human

health and the environment. Report from a government assignment. Report 6/14.

Kemikalieinspektionen (2020). Regeringsuppdraget om kartläggning

av farliga ämnen 2017 – 2020 Slutredovisning. Rapport 3/20.

Klima- og miljødepartementet (2017). Avfall som ressurs – avfalls-

politikk og sirkulær økonomi Meld. St. 45(2016–2017) Melding

til Stortinget. KOM (2015). Meddelande från Kommissionen till Europaparla-

mentet, Rådet, Europeiska och sociala kommittén samt Regionkommittén. Att sluta kretsloppet – en EU-handlingsplan för den cirkulära ekonomin. COM (2015)614.

KOM (2020). Meddelande från Kommissionen till Europaparla-

mentet, Rådet, Europeiska och sociala kommittén samt Regionkommittén. En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin, För ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa. COM 2020(98).

KOM (2019). Den europeiska gröna given. COM (2019) 640 final. KOM (2020) 2030 climate & energy framework. KOM (2020). Chemicals strategy. The EU’s chemicals strategy for

sustainability towards a toxic-free environment. Publicerad

14 oktober 2020. COM/2020/667 final. KOM (2020). En ny handlingsplan för den cirkulära ekonomin. För

ett renare och mer konkurrenskraftigt Europa. COM/2020/98 final.

• Sida 262
•  Original

KOM (2020). Förslag till EUROPAPARLAMENTETS OCH

RÅDETS FÖRORDNING om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordning (EU) 2018/1999 (Europeisk klimatlag). COM/2020/80 final.

Kommunesektorens organisasjon (2017). Miljøeffektive avfalls-

løsninger Muligheter og konsekvenser for kommunesektoren ved økt ansvar på avfallsområdet KS FoU-prosjekt nr. 164 012.

Konkurrensverket (2009). Miljöhänsyn i offentlig upphandling.

Samhällsekonomisk effektivitet och konkurrensbegränsande överväganden. Uppdragsforskningsrapport 2009:1.

Laurenti, R. & Stenmarck Å. (2015) Produkters totala avfall – en

studie om avfallsfotavtryck och klimatkostnad. Populärveten-

skaplig rapport från IVL nr B 2444. Lind Petrén, J. (2020). Avfallshantering i Danmark med focus på

kommunalt avfall. På uppdrag av Svenskt Näringsliv.

Komm2020/00620/M 2020:05–7. Lindhqvist, T. (2000). Extended Producer Responsibility in Cleaner

Production: Policy Principle to Promote Environmental Improvements of Product Systems. IIIEE dissertations 2000:2.

Milios, L. (2018). Advancing to a Circular Economy: three essential

ingredients for a comprehensive policy mix. Sustain Sci 13, 861–878

(2018). Miljödepartementet (2020). Kommunalt ansvar för insamling

och materialåtervinning av returpapper. Promemoria.

M2020/01079/Ke. Miljøministeriet, Danmark. Bred politisk aftale sikrer grøn affalds-

sektor i 2030.

MSB (2018): Uppföljning av kommunernas tillståndsprövning och

tillsyn enligt LBE för 2017 Sammanställning av enkätsvar.

Dnr 2018–00280. Naturvårdsverket (2019) Sveriges återvinning av förpackningar och

tidningar. Uppföljning av producentansvar för förpackningar och tidningar 2019.

Naturvårdsverket (2019). Luftstatistik – Utsläpp av dioxin till luft. Naturvårdsverket (2020). Kvalitetsdeklaration. Avfall, uppkommet

och behandlat.

• Sida 263
•  Original

Naturvårdsverket (2020). Matavfall i Sverige. Uppkomst och

behandling 2018.

Naturvårdsverket (2020). Avfall i Sverige 2018. Uppkomst och

behandling. Rapport 6932.

Naturvårdsverket (2020). Att göra mer med mindre. Nationell

avfallsplan och avfallsförebyggande program 2018–2023.

Rapport 6946. New Republic och Lind Petrén, J. (2020). Avfallshantering i Norge

och Finland. På uppdrag av Svenskt Näringsliv.

Komm2020/00620/M 2020:05–2. Nordre Glosli Produksjon (2020) Report on collection and

management of municipal-like waste from the business sector/private companies. Norway.

Nordre Glosli Produksjon (2020) Sammanfattning. Report on

collection and management of municipal-like waste from the business sector/private companies. Norway.

Norsk Industri (2017) Næringslivet tar ansvar for egne avfalls-

ressurser. Artikel i Nasjonen 13. mars 2017.

NORSUS (2020) Livsløpsvurdering av produktene og tjenestene

levert av Romerike biogassanlegg. Rapportnummer OR38.20.

OECD (2016). Extended Producer Responsibility. Updated

Guidance for Efficient Waste Management. OECD Publishing,

Paris. Plan&Miljø (2020). The Danish Approach to household waste from

companies.

Ramboll (2016). Impact assessment for municipalities and private

actors on changing the division of responsibilities in municipal waste management. Original Report (ytpliitto.fi) Översättning

till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05. Ramboll (2021). Studie om konsekvenser vid hantering av

verksamheters kommunala avfall. Dnr: Komm2020/00577/M

2020:05. Profu (2020). PM: Statistik för verksamheter kommunala avfall.

På uppdrag för Regeringskansliet/SOU. Dnr: Komm2020/00574/M 2020:05.

• Sida 264
•  Original

Profu (2020). PM: Organisation av avfallsinsamling. På uppdrag för

Regeringskansliet/SOU. Dnr: Komm2020/00574/M 2020:05–6. RE:Source (2020) Underlag för utveckling av policy för förebyggande

av avfall. Slutrapport för projekt C480.

Regeringen Danmark (2020). Klimaplan for en grøn affaldssektor og

cirkulær økonomi, 2020.

Regeringskansliet (2020). Cirkulär ekonomi, Strategi för omställ-

ningen i Sverige.

Regeringskansliet (2021). Cirkulär ekonomi. Handlingsplan för om-

ställning av Sverige.

Report from the Nordic competition authorities (2016). Competition

in the waste management sector – preparing for a circular economy.

Rune Lavin. Den kommunala likställighetsprincipen i nyare rätts-

praxis. Förvaltningsrättslig Tidskrift, häfte 6, 1975.

Salmenperä, H., Sahimaa, O., och Koutonen, H. (2018). Recycling:

guidance instruments, economic impacts, and feasibility. Ministry

of The Environment, Finland. SMED (2019) Uppföljning av etappmålet för ökad resurshushållning i

livsmedelskedjan Data för år 2018. SMED Rapport nummer 15.

Svensk Avfallsrådgivning AB (2021) Rapport Frivalsutredning. På uppdrag av Svensk Dagligvaruhandel. Komm2020/00620/M 2020:05–10. The Ministry of the Environment (2016). Impact Assessment of the

limitation of municipality’s responsibility in community waste management. Författare Riitta Kojo, Jouni Alanen, Juha Kaila,

Raimo Lilja ja Helena Sundström. Original: YMPÄRISTÖMINISTERIÖN RAPORTTEJA 2016/20 Översättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05 The Ministry of Environment, Finland (2018). Recycling: guidance

instruments, economic impacts, and feasibility. Finnish report of municipal waste and a comparison between Finland, Sweden, Austria and Wales. Reports of the Ministry of Environment 17,

2018 Original: Kierrätyksen keinot, taloudelliset vaikutukset sekä toteutettavuus. Ö versättning till engelska: Dnr: Komm2020/00620/M 2020:05–9.

• Sida 265
•  Original

Trafikanalys (2020). Statistik 2020:14, Lastbilstrafik 2019. Tillväxtanalys (2014): Bättre statistik för bättre regional- och

landsbygdspolitik. Rapport 2014:04.

Waste Refinery (2013) Import av avfall till energiåtervinning i

Sverige. Projektnummer WR-35. År: 2013.

Pressmeddelanden och webbpublikationer

De globala målen www.globalamalen.se Ekonomifakta www.ekonomifakta.se/Fakta/Valfarden-i-privat-regi/ Eurostat Waste statistics – Statistics Explained (europa.eu) Klimaplan for en grøn affaldssektor og cirkulær økonomi, 2020.

www.regeringen.dk/media/9591/aftaletekst.pdf Locums avfallsrapport 2019. 2019-avfallsrapport-per-sjukhus.pdf

(locum.se) Naturvårdsverket. Återvinning av förpackningar och returpapper

2019. www.naturvardsverket.se/Sa mar miljon/Mark/Avfall/

forpackningar-returpapper/ Naturvårdsverkets statistikblad om hushållsavfall (2020). OECD (2019) Government at a Glance 2019. www.oecd.org/gov/

government-at-a-glance-22214399.htm. Regeringen. Mål för näringspolitik. www.regeringen.se/regeringens-

politik/naringspolitik/mal-for-naringspolitik/ Stockholm Exergi. Stockholm Exergis verksamhet ska vara klimat-

positiv redan 2025. www.stockholmexergi.se/nyheter/stockholm

-exergis-verksamhet-ska-vara-klimatpositiv-redan-2025/ SCB (2020a), Företagsregister, Antal arbetsställen fördelat på kom-

mun, SNI-avdelning och storleksklass, anställda kategorierna inkluderar; 0, 1–4, 5–9, 10–19, 20–49, 50–99, 100–199, 200–499 samt 500-anställda. SCB (2020b). Antal företag fördelat på ägarkategori november

2020. SCB (2020c). Statistikdatabasen, Folkmängden den 1 november efter region och år. SCB (2020d). Lönestatistik.

• Sida 266
•  Original

Stockholm Stad (2020). Företag med miljöledningssystem. Företag

med miljöledningssystem – Stockholms miljöbarometer. Sveriges miljömål: www.sverigesmiljomal.se/miljomalen/ Verksamt.se. Räkna ut vad en anställd kostar inkl. lön, sociala

avgifter och försäkringar. Årsarbetstid www.arbetstimmarpermanad.se/

• Sida 267
•  Original

• Sida 268
•  Original