Beslut vid regeringssammanträde 1992-03-26

Chefen för Kommunikationsdepartementet, statsrådet Odell, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utarbeta förslag till den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som behövs vid en ändrad konkurrenssituation på postområdet.

Utredaren skall också föreslå den författningsreglering som behövs för att föra över Postverkets myndighetsuppgifter till någon annan myndighet eller till ett bolag.

Uppdraget bör vara slutfört senast den 15 december 1992.

Bakgrund

Allmänt

Postverkets huvuduppgift är att dagligen och rikstäckande upprätthålla brev- och paketbefordran samt annan postservice, främst betalnings- och kassaservice, till i princip enhetliga priser. Verket har också ålagts ett socialt ansvar för bl.a. befordran och utdelning av tidningar, befordran av blindskriftsförsändelser och viss service till handikappade. Regeringen har i årets budgetproposition (1991/92:100 bil.7) närmare utvecklat vilka regionala och sociala mål som bör gälla inom postområdet.

Inom regeringskansliet pågår en översyn av förutsättningarna och formerna för Postverkets verksamhet (se prop. 1990/91:87, Näringspolitik för tillväxt). Regeringens slutsatser av det hittillsvarande utredningsarbetet har redovisats av mig i årets budgetproposition. De innebär bl.a. följande. Postverkets ensamrätt till brevbefordran bör avskaffas i samband med en lagstiftning som bl.a. ger staten förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på postområdet så att gällande regionalpolitiska och sociala mål kan uppfyllas. En ytterligare slutsats är att Postverket bör ombildas till aktiebolag.

Nuvarande ordning

Postområdet är reglerat i förhållandevis liten utsträckning. Någon särskild lagstiftning som reglerar utövande av postverksamhet förekommer inte. Den reglering som finns är väsentligen offentligrättslig och utgörs främst av förordningar och särskilda regeringsbeslut som styr Postverkets verksamhet.

De viktigaste bestämmelserna finns i förordningen (1988:79) med instruktion för postverket, kungörelsen (1947:175) angående postverkets ensamrätt till brevbefordran m.m., lagen (1990:291) om obeställbara försändelser och postverkets kungörelse (1966:120) angående postverkets ansvarighet för försändelser och medel. Postverkets uppgifter inom totalförsvaret regleras i verkets instruktion, i förordningen (1986:294) om ledning och samordning inom totalförsvarets civila del och i kungörelsen (1951:51) om postbehandling under beredskapstid och krig. Beträffande postgirot finns bestämmelser i bl.a. 2 § bankrörelselagen (1987:617) och förordningen (1974:591) om skyldighet för statlig myndighet att anlita riksbanken eller postgirot.

Därutöver finns vissa författningar av betydelse för postverkets verksamhet på postområdet. Jag tänker då närmast på reglerna i sekretesslagen (1980:100), särskilt 9 kap. 8 § om postsekretess, 4 kap.8 och 9 §§brottsbalken om brytande av posthemlighet och intrång i förvar, bestämmelserna i 27 kap.rättegångsbalken om beslag av brev och andra försändelser som finns hos postverket, reglerna i delgivningslagen (1970:428) om särskild postdelgivning, reglerna i vallagen (1972:620) om röstning på postkontor samt bestämmelserna i tullagen (1987:1065) och tullförordningen (1987:1114) om Postverkets medverkan i Tullverkets kontrollverksamhet. Nämnas kan även bestämmelserna om posttjänstemans befogenheter i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Sverige är anslutet till Världspostföreningen (Universal Postal Union, UPU) och de internationella postförbindelserna regleras i väsentlig utsträckning genom den till UPU knutna Världspostkonventionen (Universal Postal Convention, UPC), som är obligatorisk för alla medlemsländer. Inom ramen för UPU har Sverige också anslutit sig till fördrag om postpaket (Postal Parcels Agreement), postanvisningar och postresekreditiv (Money Orders Agreement), postgirorörelsen (Giro Agreement), postförskottsrörelsen (Cash-on-Delivery Agreement) samt till konventionen och övriga fördrag hörande expeditionsreglementen.

Avtalen inom UPU är mellanstatliga. För Sveriges del ingås dessa avtal av regeringen. Avtalen med expeditionsreglementen ingås av postverket. Under senare tid har UPU:s framtida roll och struktur diskuterats mot bakgrund av förändringarna i världsekonomin och den snabba tekniska utvecklingen.

Utöver UPU finns avtal om Nordiska postföreningen och om det Europeiska post- och teleorganet CEPT (the European Conference of Postal and Telecommunications Administrations). Nordiska postföreningen är ett samarbetsorgan mellan de nordiska postförvaltningarna som innefattar överenskommelser om bl.a. befordringsavgifter för brevförsändelser och om transit- och terminalavgifter. Inom CEPT pågår för närvarande en uppdelning i skilda organ för operatörsfrågor och regleringsfrågor. Inom postområdet har kommittén för den europeiska regleringen av postväsendet CERP (the Committee for European Regulation of Posts) nyligen bildats och en ny postoperatörsorganisation under arbetsnamnet EUROPOST (the European Postal Operators Association) är under bildande.

Vissa utredningar och förslag

Utredningen om översyn av formerna för postverkets och televerkets kundvillkor (TPK) (K 1989:02) avgav i december 1990 betänkandet (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter, En rättslig översyn av postens och televerkets kundvillkor. Utredningens förslag innebär för Postverkets del att dess kundvillkor skall ha formen av privaträttslig a avtalsvillkor i stället för författningsbestämmelser. Förslaget har remissbehandlats.

Tulldatalagstiftningsutredningen (Fi 1988:11) fick genom tilläggsdirektiv (dir. 1990:32) i maj 1990 uppdraget att bl.a. göra en översyn av tullmyndigheternas rätt att öppna brev och andra förtroliga försändelser för tullkontroll. Utredningen beräknas avge sitt slutbetänkande under mars eller april 1992.

Regeringen har den 19 mars 1992 givit Riksrevisionsverket i uppdrag att bl.a. lämna förslag till hur det statliga betalningssystemet skall vara utformat. Bakgrunden finns redovisad i årets finansplan (prop. 1991/92:100 bil.1). Inriktningen är att uppdraget skall redovisas senast den 30 september 1992.

Datastraffrättsutredningen (Ju 1989:04) har i uppdrag (dir. 1989:54) att överväga straff- och processrättsliga frågor med anknytning till data- och teleteknikens utveckling. Uppdraget skall redovisas senast den 1 juli 1992.

Vallagsutredningen (Ju 1991:02) har i uppdrag att göra en teknisk och administrativ översyn av vallagen. Utredningsarbetet skall vara avslutat före den 1 juli 1993.

Den snabba tekniska utvecklingen och en ökad konkurrens skapar nya behov

Postverket driver verksamhet huvudsakligen inom de fem affärsområdena Posten Brev, Posten Lättgods, Posten Bank och Kassa, PostGirot och Posten Utrikes samt inom ett flertal särskilda resultatenheter såsom Posten Finans, Posten Frimärken, Postens Adressregister och Postfastigheter. Härutöver bedrivs verksamhet i Postbolagen AB med tillhörande dotterbolag. Postbolagen AB ägs helt av Postverket.

Postverkets roll som statlig myndighet har alltmer kommit i skymundan. Verksamheten skiljer sig inte i någon större utsträckning från verksamhet som drivs av privata företag. All verksamhet, bortsett från den som berörs av Postverkets ensamrätt till brevbefordran och i viss utsträckning postgirots verksamhet, bedrivs på konkurrensutsatta marknader utan särskilda begränsningar för någon.

Konkurrensen på dessa marknader har skärpts och förändringstakten ökar. Detta har sin förklaring bl.a. i att den snabba tekniska utvecklingen gett förutsättningar för konkurrerande media att överföra meddeland en och annan information. Jag tänker här på bl.a. telefaxtekniken och de ökade möjligheterna till datakommunikation. Även på postverkets traditionella affärsområden har konkurrensen ökat genom t.ex. budservice och elektronisk postservice -- det senaste databaserade sättet att ta emot, sortera och distribuera skrivna meddelanden.

Inte bara den snabba tekniska utvecklingen utan även den pågående internationella liberaliseringen av postmarknaderna kan förväntas medföra förändringar och en ökad konkurrens. Sålunda kommer ett förverkligande av riktlinjerna i förslaget till den Grönbok för postområdet, som nu är under utarbetande inom EG, att innebära en väsentlig avreglering av den internationella postbefordringen inom Europa. Detta kan ge möjlighet för världsomspännande kurirföretag som Federal Express och UPS (Universal Parcel Service) att överta den lönsamma volymen av det svenska postverkets internationella postbefordran.

Enligt fastlagda och föreslagna regionalpolitiska och sociala mål inom postområdet skall det allmänna se till att viss postservice finns även där den inte är lönsam. Vid ett avskaffande av brevmonopolet och postgirots konkurrensfördelar blir därför konkurrensförutsättningarna ändå inte likvärdiga. På en konkurrensutsatt marknad måste villkoren givetvis vara lika för alla. Det regionalpolitiska och sociala ansvar som har beslutats av riksdagen och som inte kan anses ligga inom ramen för affärsmässiga överväganden och är ekonomiskt betungande bör därför fördelas rättvist mellan marknadens alla aktörer.

Integritetsskydd

Ett meddelande som befordras av postverket som postförsändelse har i dag ett lagreglerat skydd främst genom bestämmelserna i 4 kap. 8 § brottsbalken och 9kap. 8 § sekretesslagen (1980:100). Bestämmelserna i sekretesslagen innefattar också sekretess för uppgifter om enskildas adresser och förbindelser med postgirorörelsen eller bank. Bestämmelserna gäller inte meddelanden som befordras av annan än Postverket eller för sådana uppgifter som förekommer hos en enskild postoperatör. Med hänsyn till den förväntade utvecklingen är det nödvändigt med en reglering som ger alla ett tillfredsställande integritetsskydd oavsett vilken postoperatör som anlitas.

Totalförsvarets behov under kriser och i krig

Totalförsvarets behov av postbefordran regleras i skilda författningar. Inom totalförsvaret har Postverket vissa uppgifter av myndighetskaraktär. Med hänsyn till att frågan om Postverkets myndighetsutövning bör ges en övergripande lösning bör även denna fråga tas upp till särskild översyn. Den framtida fältposttjänsten är i detta sammanhang av särskild betydelse. Mycket talar för att ett framtida statligt postbolag och andra enskilda postoperatörer bör åläggas en skyldighet att medverka för att tillgodose totalförsvarets särskilda behov inom postområdet.

Frimärken

Utgivning och försäljning av frimärken sker idag inom ramen för postverkets huvuduppgift att driva poströrelse.

Det finns skäl att överväga om inte staten bör förbehållas ensamrätt till frimärksutgivningen eller att i vart fall införa en reglering med krav på tillstånd för sådan utgivning.

Utredningsuppdraget

Min slutsats av det redovisade är att det behövs nya föreskrifter i lag på postområdet.

Jag föreslår därför att en särskild utredare får i uppdrag att utarbeta förslag till en postlag och de övriga författningsändringar som kan behövas.

Utredaren skall också lägga fram förslag av innebörd att Postverkets myndighetsutövning så långt det är praktiskt möjligt flyttas över till någon annan myndighet.

Jag skall i det följande ange några ytterligare utgångspunkter och riktlinjer för arbetet samt belysa några frågor som kräver närmare överväganden.

Utredningsuppdragets närmare inriktning

Myndighetsutövning

Utredarens förslag bör innebära att all myndighetsutövning som inte av praktiska skäl bör överlämnas till ett blivande statligt postbolag skall skiljas från Postverket. Myndighetsfunktioner som bör kunna överlämnas till ett blivande statligt postbolag är bl.a. arbetet med särskild postdelgivning och röstning på postkontor. Oavsett hur man betraktar postverkets roll som signatär i det internationella arbetet menar jag att den uppgiften under alla förhållanden bör föras över till någon annan myndighet. Det bör vidare finnas möjlighet för en myndighet att ge enskilda operatörer en sådan formell status som behövs för att de skall kunna delta i det internationella samarbetet.

Utredaren bör i detta sammanhang också överväga var de olika myndighetsfunktionerna inom postsektorn skall förläggas. Jag vill här anmärka att det arbete som krävs för den organisatoriska uppbyggnaden av myndighetsfunktionerna inom postsektorn kommer att utföras i annat sammanhang.

En postlag

En utgångspunkt är att staten genom en postlag skall ges förutsättningar att styra och kontrollera verksamheten på postområdet så att gällande regionalpolitiska och sociala mål kan uppfyllas. En postlag skall ge förutsättningar för konkurrensneutralitet och likabehandling. Regleringen bör inte göras för detaljerad så att den inverkar negativt på en ändamålsenlig konkurrens.

Det finns skäl som talar för att ett nytt regelsystem bör innefatta krav på tillstånd för den som skall bedriva postverksamhet. I lag kan då anges de allmänna förutsättningarna för beviljande av tillstånd, giltighetstid för tillstånden och förutsättningar för återkallelse av dessa. En tillstånds- och tillsynsmyndighet bör ges bemyndigande att uppställa närmare villkor för tillståndet. Samma myndighet bör även utöva tillsyn över att uppställda regler och villkor följs. Viktiga frågor för utredaren att överväga i detta sammanhang är vem som skall anses som postoperatör och om krav på tillstånd bör införas för alla postoperatörer.

Frågan om vilka förutsättningar och villkor som bör uppställas för operatörer intar en central plats. Det kan gälla skyldigheter att upprätthålla vissa prisstrukturer, att delta i kostnaderna för olika samhällsuppdrag (t.ex. postbefordran för totalförsvaret och befordran av blindskriftsförsändelser) och att tillhandahålla postservice till alla på likartade villkor, även där det inte är lönsamt. Jag kan tänka mig att kraven kan variera beroende på verksamhetens omfattning.

Andra frågor som bör behandlas sammanhänger i stor utsträckning med den praktiska posthanteringen. Jag tänker då bl.a. på hanteringen av adresser och postnummer, brevlådor samt obeställbara försändelser. Dessa frågor bör ges en generell lösning.

Vidare skall utredaren överväga ett betalningssystem för finansiering av statens kostnader för att utöva myndighet på postområdet och som bidrag till finansieringen av kostnaderna för olika samhällsuppdrag. I detta sammanhang bör utredaren även överväga på vilket sätt och i vilken utsträckning ett tillstånds- och finansieringssystem kan kombineras med statlig upphandling av samhällsuppdrag och från allmän synpunkt önskvärd, men olönsam postservice.

Överklagande av beslut

En särskild fråga som utredaren bör överväga är hur beslut om tillstånd att bedriva postverksamhet och beslut om återkallelse av sådana tillstånd skall kunna överklagas. För att Sverige skall fullgöra sina åligganden enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna kan det ifrågasättas om inte sådana beslut borde kunna få överklagas till domstol. Genom att lagen (1988:205) om rättsprövning av förvaltningsbeslut är tillämplig på denna typ av beslut torde en reglering med rätt att överklaga till regeringen för närvarande inte stå i konflikt med konventionen. I propositionen om Europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige (prop. 1987/88:69 s. 18) förordade dock den dåvarande justitieministern en fortsatt översyn av aktuella författningar med målsättningen att noga undersöka i vad mån det är ändamålsenligt att låta domstolsprövning ersätta överklagande i administrativ ordning. Genom en lagändring (SFS 1991:1825), som trädde ikraft den 1 januari 1992, har föreskrivits bl.a. att rättsprövningslagen skall tillämpas på beslut som meddelas fram till utgången av år 1994 (se prop. 1990/91:176 s. 7 ff). Det bör i detta sammanhang även nämnas att regeringen nyligen tillsatt en kommitté (Ju 1992:01) som har i uppdrag att bl.a. ta ställning till om den svenska domstolskontrollen bör utvidgas så att en generell möjlighet till domstolsprövning införs. Utredaren bör vid utarbetande av förslag i fråga om överklagande av beslut beakta de resursmässiga konsekvenserna för domstolsväsendet.

Ytterligare frågor för översyn

Med de utgångspunkter som jag har angett i det föregående skall utredaren även se över den nuvarande ordningen avseende totalförsvarets behov av postbefordran under kriser och i krig, frågan om integritetsskydd i postverksamhet och frågan om utgivning av frimärken. Utredaren bör lämna de förslag till lagändringar eller andra åtgärder som behövs.

Utredaren bör även se över om de åtaganden Sverige gjort genom skilda internationella konventioner på postområdet kräver lagstiftning.

Problem utanför det egentliga uppdraget

Om utredaren under sitt arbete uppmärksammar problem som ligger utanför det egentliga uppdraget så bör han vara oförhindrad att lämna förslag till lösningar även av dessa.

Utredningsuppdragets genomförande

Samråd m.m.

I frågor som rör postsekretess i samband med tullkontroll bör utredaren beakta Tulldatalagstiftningsutredningens kommande betänkande.

Utredaren bör samråda med Riksrevisionsverket i frågor som angår postgi rot.

I fråga om totalförsvarets behov av postbefordran under kriser och i krig bör utredaren samråda med Överbefälhavaren, Överstyrelsen för civil beredskap och andra berörda myndigheter inom totalförsvaret.

I fråga om integritetsskydd i postverksamhet bör utredaren beakta Datastraffrättsutredningens kommande förslag.

I frågor med anknytning till vallagen bör utredaren samråda med Vallagsutredningen.

Utredaren bör beakta Tele- och postkundsutredningens förslag i dess betänkande (SOU 1990:100) Avtalsvillkor eller föreskrifter.

Övrigt om uppdraget

Jag vill erinra om regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43). Erfarenheter från andra länder när det gäller lagstiftning på postområdet bör tas till vara.

Utredningsuppdraget bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört senast den 15 december 1992. I den utsträckning särskilda omständigheter gör det nödvändigt med skyndsamma lagändringar eller andra åtgärder bör sådana förslag presenteras för sig. Detta gäller särskilt sådan lagstiftning som är nödvändig vid en bolagisering av Postverket.

Jag har samrått med cheferna för Justitie-, Försvars-, Finans-, Närings- och Civildepartementen i de frågor som faller inom dessa departements ansvarsområden.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Kommunikationsdepartementet

att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att föreslå den lagstiftning och den ändrade reglering i övrigt som behövs vid en ändrad konkurrenssituation på postområdet,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjätte huvudtitelns anslag, A2. Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Kommunikationsdepartementet)