Beslut vid regeringssammanträde den 29 juni 1995

Sammanfattning av uppdraget

En kommitté tillkallas med uppgift att göra en översyn av den organisatoriska strukturen inom domstolsväsendet. Översynen skall göras med utgångspunkt i de ökande kraven på domstolarnas, främst underrätternas, kompetens och förmåga att handlägga allt svårare mål samt kraven på rationaliseringar inom domstolsväsendet. I en första etapp skall kommittén lämna förslag till en ny organisation för domstolsväsendet som helhet.

Domstolsväsendet skall vara organiserat så att det kan uppfylla högt ställda krav på kvalitet i rättskipningen och kompetens hos domstolspersonalen. Organisationen skall också vara effektiv. För att klara dessa krav är det nödvändigt att domstolsväsendet omorganiseras så att domstolarna blir slagkraftigare. Arbetet skall bedrivas utifrån en helhetssyn på domstolsväsendet. Med hänsyn till bl.a. rimlig samhällsservice samt geografiska, demografiska och ekonomiska förhållanden skall utredningen föreslå var i landet domstolarna skall vara belägna. Att antalet tingsrätter kommer att minska är ofrånkomligt. Utredningen skall även ta ställning till hur många överinstanser som skall finnas.

En annan övergripande utgångspunkt för utredningen är att samverkan mellan olika slag av domstolar på samma nivå skall utvecklas betydligt. Vad gäller överinstanserna kan sammanslagning av Högsta domstolen och Regeringsrätten liksom av hovrätter och kammarrätter också komma i fråga om utredningen skulle finna detta lämpligt.

Slutligen skall kommitténs förslag till en ny domstolsorganisation på sikt medföra en sänkning av det årliga medelsbehovet för domstolsväsendet (ca 2,5 miljarder kronor) med minst 200 miljoner kronor.

Nuvarande organisation

Det svenska domstolsväsendet består huvudsakligen av två parallella organisationer, de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vid sidan av dessa finns dessutom ett mindre antal fristående specialdomstolar. De allmänna domstolarna utgörs av 97 tingsrätter i första instans, sex hovrätter i andra instans och Högsta domstolen som slutinstans. De allmänna förvaltningsdomstolarna består av 24 länsrätter i första instans, fyra kammarrätter i andra instans och Regeringsrätten som högsta allmänna förvaltningsdomstol. Till de fristående specialdomstolarna brukar räknas Arbetsdomstolen, Marknadsdomstolen och Patentbesvärsrätten. I detta sammanhang kan också de tolv hyres- och arrendenämnderna nämnas, trots att de egentligen är förvaltningsmyndigheter.

Inom domstolsväsendet har under senare år ett stort antal reformer genomförts på både det processrättsliga och det organisatoriska området. Vidare har förslag lagts fram om ytterligare förändringar. Det utredningsarbete som bedrivits under senare år och de reformer som genomförts redovisas i bilaga till dessa direktiv.

Problem med den nuvarande organisationen

De allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna består i dag av sammanlagt 133 domstolar, varav 97 tingsrätter. Ungefär en fjärdedel av tingsrätterna är så små att de inte har fast arbetsunderlag för mer än en eller två domare. Några domstolar i både första och andra instans är å andra sidan mycket stora. Redan det stora antalet domstolar och deras varierande storlek skapar svårigheter när det gäller att administrera domstolsväsendet som helhet.

De små domstolarna erbjuder i sig ett antal problem som har behandlats bl.a. i departementspromemorian Domstolsväsendet - Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38), den s.k. organisationspromemorian. I detta sammanhang kan nämnas deras sårbarhet vid sjukdom och annan ledighet för domarpersonalen, en kostnadseffektivitet som inte är särskilt god samt mindre goda möjligheter att omsätta rationaliseringar i kostnadsminskningar. Möjligheterna att omfördela personal mellan olika arbetsuppgifter vid skiftningar i arbetsbördan är också sämre i ett system med många små domstolar. Små domstolar har i allmänhet inte heller lika god administrativ bärkraft som större, vilka kan ha en eller ibland flera anställda som har till särskild uppgift att sköta de administrativa uppgifterna. Detta kan innebära att lagmannen får ägna mycket tid åt administrativa rutinärenden, ibland till förfång för frågor som verkligen kräver chefens medverkan. De minsta domstolarna har också sämre praktiska förutsättningar än de större att följa den rättsutveckling som följer bl.a. av den ökade internationaliseringen.

Tingsrätterna är ojämnt spridda över landet. Problemet kan med en viss förenkling uttryckas så att de ligger mycket tätt i landets södra och tättbefolkade delar medan de ligger glest i norr. Det stora antalet tingsrätter är en följd av en långtgående strävan efter en god lokal anknytning i dömandet i tingsrätt. Denna strävan har också inneburit att det i stor utsträckning är i landets norra delar som de allra minsta tingsrätterna finns. Ett uttryck för strävan efter lokal anknytning i dömandet är också de tingsställen som många tingsrätter har utanför sin kansliort och där förhandlingar, främst i brottmål, äger rum med viss regelbundenhet. Vissa tingsställen är i förhållande till utnyttjandet oproportionerligt dyra i drift.

Även ur en rent ekonomisk synvinkel finns det nackdelar med ett stort antal mycket små domstolar. Kostnaden per domarrotel vid dessa är betydligt högre än vid större enheter som kan utnyttja personalen, lokalerna och utrustningen på ett effektivare sätt.

Länsrätterna är genomgående lokaliserade till landets residensstäder och har länet som domkrets. Generellt sett uppvisar länsrätterna inte samma organisatoriska problem som tingsrätterna.

Hovrätterna och kammarrätterna kan inte heller sägas vara berörda av den typ av problem som kan finnas vid de minsta tingsrätterna. Ett vikande målunderlag och förenklade handläggningsrutiner innebär dock att det kan uppstå övertalighet av personal och därmed problem från effektivitetssynpunkt.

När det gäller de största domstolarna kan domstolens storlek leda till viss administrativ tungroddhet. Detta har ibland medfört svårigheter när det gällt att omfördela personal vid ändringar i arbetsbördan.

Det vore önskvärt med en mer utvecklad främst administrativ och personell samverkan mellan tingsrätter och länsrätter, hovrätter och kammarrätter, respektive mellan Högsta domstolen och Regeringsrätten. Den nuvarande organisationsstrukturen försvårar detta redan i och med att antalet domstolar av varje slag varierar så kraftigt. Det förekommer också på sina håll bristande samordning mellan åklagarväsendets distriktsindelning och tingsrätternas domkretsar, vilket i vissa fall medför onödigt hinder i verksamheten.

Ekonomiska och budgetmässiga förutsättningar

Det krävs att statlig verksamhet bedrivs kostnadseffektivt. De statliga finanserna medger inte att ytterligare medel tillförs verksamheten. Tvärtom måste omfattande utgiftsminskningar ske för att få ned det statliga budgetunderskottet. Det är därför angeläget att alla möjligheter tas till vara att rationalisera verksamheten inom rättsväsendet. I 1995 års budgetproposition (prop. 1994/95:100, bil. 3, bet. 1994/95:JuU15, rskr. 1994/95:255) framhålls särskilt att bl.a. arbets- och organisationsformer måste omprövas och förbättras och samordningen mellan myndigheterna förbättras och stärkas. Målet för detta reformarbete är att trots minskade resurser rättssäkerheten och rättstryggheten skall stärkas och att rättsväsendets resurser skall utnyttjas effektivare.

Enligt budgetpropositionen skall rättsväsendets utgifter minskas med 400 miljoner kronor redan under budgetåret 1995/96 (räknat på 12 månader). Av detta skall 89 miljoner kronor bäras av domstolsväsendet. Enligt regeringens bedömning kan domstolsväsendet klara detta genom de rationaliseringar och kostnadsminskningar som följer av många av de i bilagan beskrivna reformerna på bl.a. det processuella området. Emellertid kommer inte dessa åtgärder att räcka utan strävandena efter ett effektivare och mindre kostsamt rättsväsende måste fortsätta även i framtiden. Därför kommer enligt budgetpropositionen inriktningen att vara att utgifterna inom rättsväsendet som helhet skall skäras ned med ytterligare sammanlagt 600 miljoner kronor under budgetåren 1997 och 1998. Detta ställer krav på att reformarbetet fortsätter.

Organisatoriska och arbetsmässiga utgångspunkter för en förändring av domstolsorganisationen

Förutom de särskilda krav som bör ställas på en ny domstolsorganisation och som redovisas i nästa avsnitt kan följande allmänna utgångspunkter för en organisationsförändring läggas fast.

Flera nya ärenden kräver domstolsprövning och EG-rätten kommer att kräva en hög kompetens inom domstolsväsendet.

Den tekniska utvecklingen kommer att underlätta omställningar och förändringar men kräver också ökad kompetens för att kunna tas till vara.

Till följd av redan genomförda reformer eller förväntade sådana, särskilt när det gäller ett utökat krav på prövningstillstånd, kommer behovet av domare och övrig personal i mellaninstanserna med all sannolikhet att minska. I detta sammanhang kan särskilt Hovrättsprocessutredningens (Ju 1993:04) arbete nämnas. Mycket talar för att tyngdpunkten i dömandet i framtiden kommer att ytterligare förskjutas mot första instans. Införandet av det databaserade målhanterings- systemet (MÅHS) för i första hand tingsrätter och länsrätter men också för mellaninstanserna kommer att medföra ett minskat behov av biträdespersonal.

Möjligheten att föra bort inskrivningsväsendet, dvs. fastighets- inskrivningen, inskrivningen av företagshypotek och Sjöfarts- registrets verksamhet, från de allmänna domstolarna skall utredas i annat sammanhang. Detsamma gäller bouppteckningsverksamheten och den därmed sammanhängande skattläggningen. Utredningen har därför att utgå från att dessa funktioner i framtiden inte skall ligga kvar hos tingsrätterna.

Ytterligare en utgångspunkt för utredningen skall vara att hyres- och arrendenämndernas verksamhet kommer att integreras med tingsrätterna. Om detta i framtiden skall ske genom en rent administrativ samverkan mellan nämnderna och tingsrätterna eller om integrationen skall drivas längre är en öppen fråga som övervägs i annat sammanhang.

Utredningen skall ta hänsyn till att Miljöbalksutredningen (M 1993:04) genom tilläggsdirektiv (dir. 1994:134) har i uppdrag att överväga och lämna förslag till instansordningen i mål och ärenden om skydd för miljön under beaktande av förslag om miljödomstol och andra alternativ bl.a. redovisade av Miljöskyddskommittén.

Slutligen skall beaktas att Regionberedningen (C 1992:06) nyligen föreslagit att länsstyrelsens nuvarande uppgift att pröva överklaganden i ärenden som därefter överklagas till domstol, i princip bör övertas av länsrätten som första överprövningsinstans (SOU 1995:27). Förslaget remissbehandlas för närvarande.

Krav på en ny domstolsorganisation

Hög kvalitet på rättskipningen och hög kompetens hos domstolspersonalen

Domstolsväsendets betydelse kommer att öka i framtiden. Dess roll kommer att bli än mer central i morgondagens samhälle. Det krävs domstolar som på alla sätt är väl rustade att möta denna utveckling.

Kraven på domstolarnas kompetens ökar. Många måltyper blir mer komplicerade, t.ex. målen om ekonomisk brottslighet, skattemålen och de dispositiva tvistemålen. I detta sammanhang kan nämnas att Skiljedomsutredningen (Ju 1992:04) har i uppdrag att överväga om förfarandereglerna i allmän domstol kan ändras så att rättegång i domstol blir ett mera slagkraftigt alternativ till skiljeförfarande vad avser förmögenhetsrättsliga tvister på näringslivets område (dir. 1992:22).

Den fortgående internationaliseringen medför också ökade krav. Var domstolarna än ligger måste de ha en beredskap att inom ramen för de flesta måltyper identifiera och ta ställning till EG-rättsliga frågor. Den ökade internationaliseringen, inte minst till följd av vår anslutning till EU, kommer att leda till att nya områden blir föremål för domstolsprövning. Detta har hittills främst märkts inom de allmänna förvaltningsdomstolarnas områden men en liknande utveckling kan förutses också inom andra rättsområden.

Tyngdpunkten i rättskipningen skall ligga i första instans. En stor del av de reformer som genomförts eller planeras på det judiciella planet har haft denna princip som utgångspunkt. Som exempel kan nämnas att regler om prövningstillstånd i ledet länsrätt - kammarrätt redan har införts i ett stort antal måltyper och att utvecklingen i framtiden går mot ett ökat användande av prövningstillstånd även i ledet tingsrätt -hovrätt.

Domstolarna måste också ha förutsättningar att även i framtiden kunna erbjuda nödvändig specialisering inom ramen för sin verksamhet. Kraven på detta kan komma att öka. Strävan efter ett sammanhållet domstolsväsende kräver att de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna kan erbjuda viss specialisering för att därigenom minska behovet av att inrätta fristående specialdomstolar. Nyligen har införts regler som kräver att det inom varje tingsrätt och hovrätt ordnas någon form av speciallottning av ungdomsbrottmål. Den fortsatta satsningen inom polis- och åklagarväsendet på ärenden rörande ekonomisk brottslighet kan medföra krav på ökad speciallottning av sådana mål. Det kan också förutses att utvecklingen inom de allmänna förvaltningsdomstolarnas område medför behov av en ökad specialisering vid länsrätterna för att klara av vissa nya måltyper som nu flyttas ned från kammarrätterna.

En ytterligare aspekt på frågan om de ökade kompetenskraven är den framtida utvecklingen vad gäller en renodlad och förändrad domarroll. Detta ställer krav inte bara på en förändring av organisationen utan också på domstolspersonalens kompetens.

Ett effektivt domstolsväsende

Ett viktigt krav på en förändrad organisation är att den skall vara effektivare än den nuvarande. Den skall med bibehållna krav på rättssäkerhet i domstolarna vara mindre kostsam än i dag samtidigt som medborgarnas krav på rimlig service tillgodoses.

Detta förutsätter bl.a. att domstolarna måste vara tillräckligt stora för att kunna ta till vara de besparingseffekter som följer av att olika rationaliseringsåtgärder har genomförts eller kommer att genomföras.

Beredningsorganisation

Som nyss nämnts kan man förutse en förändrad domarroll i framtiden. Detta visar inte minst de överväganden som görs i 1993 års domarutrednings betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99). Utvecklingen kan gå olika långt men att domarrollen kommer att bli mer renodlad torde stå utom allt tvivel. En sådan utveckling är önskvärd. Domstolarna måste därför ges personalmässiga och organisatoriska förutsättningar att utforma sin beredningsorganisation på ett sätt som i högre grad än för närvarande kan medverka till att domarrollen renodlas mot de dömande uppgifterna. Den modell som går längst och som har skissats av domarutredningen förutsätter väsentligt större enheter än de nuvarande minsta domstolarna.

Rekrytering av personal och personalrörlighet

Alla domstolar måste ha dugliga chefer. Domstolarna måste även i övrigt kunna rekrytera kompetent personal. Svårigheterna att rekrytera framför allt vikarier men även ordinarie domare till vissa domstolar måste övervinnas. Alla domstolar måste vara attraktiva och stimulerande arbetsplatser som förmår att locka till sig högt kvalificerad personal.

För närvarande är ett antal reformer på det processuella området under genomförande eller har nyligen genomförts (se bilagan). Detta medför att personalbehovet vid olika domstolar förändras. För att reformerna skall bli framgångsrika inte minst från effektivitetssynpunkt krävs att personalen blir mer rörlig mellan domstolar av olika slag eller olika slags uppgifter. En ny organisation måste alltså främja en sådan personalrörlighet, varför den för både underrätterna och överrätterna bör utformas så att den medger en långt gående administrativ samverkan mellan domstolar på samma nivå inom de olika domstolshierarkierna. I detta ligger naturligtvis också att sådan samverkan mellan domstolar bör kunna resultera i ett effektivt och flexibelt utnyttjande av personal- resurserna även för mer tillfälliga behov.

Den framtida domstolsorganisationen bör vara så utformad att en gemensam eller samordnad notarie- och fiskalsutbildning kan genomföras om detta skulle visa sig lämpligt. En sådan kan bidra till ökad rörlighet för domarpersonalen mellan de olika domstolsslagen.

Administration

Domstolarna måste i likhet med annan statlig verksamhet administreras på ett effektivt sätt. Detta ställer höga krav på domstolarnas förmåga att använda ekonomisk och annan information om den egna domstolen. Kraven på en adekvat verksamhetsplanering även vid domstolarna kommer successivt att ställas allt högre, liksom förmågan att efter behov göra omprioriteringar och omdisponeringar inom ramen för befintliga resurser. Varje domstol bör därför ha någon eller några anställda med administrativ specialkompetens så att chefen kan koncentrera sina administrativa insatser till frågor på chefsnivå.

Storlek och lokal förankring

Domstolsorganisationen skall bestå av domstolar med en storlek som från olika synpunkter ter sig ändamålsenlig. Dessa bör alltså inte vara alltför stora eller alltför små; båda kategorierna uppvisar problem. Det går inte att slå fast några mer allmänt tillämpliga riktlinjer för hur stora eller små domstolarna bör vara. Sådana blir svårtillämpade och leder med säkerhet till att organisationen på sina håll blir utformad på ett mindre lämpligt sätt. Som en utgångspunkt kan nämnas de överväganden som gjordes redan inför genomförandet av 1970-talets domkretsreform. I prop. 1969:44 uttalade föredragande statsrådet att en tingsrätts domkrets inte borde göras mindre än att den ger arbetsunderlag för minst tre domare om inte särskilda skäl av lokal natur talar emot detta. Även om detta synsätt då inte fick helt genomslag bör det dock nu ses som ett absolut minimum. Så små domstolar bör inte förekomma annat än i undantagsfall. Det råder också delade meningar om hur stor en domstol ur effektivitetssynpunkt bör tillåtas vara. Det har bl.a. framhållits att alltför stora domstolar åtminstone kräver att särskilda organisatoriska åtgärder vidtas inom domstolen för att garantera flexibilitet, rörlighet och överblickbarhet för ledningen.

En fråga som naturligtvis hänger samman med storleken på underrätterna är hur den lokala förankringen av dömandet i underrätt skall ordnas. Organisationen skall givetvis kunna erbjuda en service till medborgarna som är rimlig i förhållande till vad som erbjuds inom andra samhällssektorer som tillhandahåller specialiserade tjänster av olika slag.

Landets befolkningsstruktur medför att tingsrätterna nu i princip ligger tätt i de befolkningstäta delarna av landet. Där bör tingsrätterna i framtiden kunna spridas ut utan att för den skull kravet på rimlig medborgarservice eftersätts. Den nu- varande strukturen kom till i en tid när kommunikationerna - vägar, transportmedel, tele, data - var väsentligt sämre än i dag. De allra flesta av de enskilda personer som har ett ärende till tingsrätten kommer dit ytterst sällan i sitt liv. Att få köra bil eller åka tåg någon timme extra kan inte anses orimligt i det perspektivet. Organisationen bör dessutom kunna ta till vara och utnyttja de senaste informationstekniska landvinningarna på ett sådant sätt att nackdelarna med större avstånd till domstolarna i huvudsak elimineras. En av de mest betydelsefulla faktorerna är dock att behovet av lokal förankring minskar i och med att flera av tingsrätternas sidofunktioner övertas av andra myndigheter.

Såvitt avser behovet av lokal- och personkännedom kan betydelsen av detta i och för sig ifrågasättas i dagens samhälle. Om det ändå anses betydelsefullt med sådan kännedom finns det alltid möjligheter att ordna det inom ramen för en större domstol genom t.ex. lokala enheter och/eller speciallottning inom domstolen.

Ett annat argument som brukar anföras i dessa sammanhang är att nedläggning av tingsrätter skulle kunna leda till försämrad service genom att de lokala advokaterna antagligen flyttar. Även när det gäller tillgången till advokat måste man emellertid beakta de förbättrade kommunikationerna. Farhågorna för en advokatflykt i större skala skall för övrigt inte överdrivas. Redan nu finns det advokatbyråer på många orter utan tingsrätt. Många byråer har också lokalkontor på mindre orter.

Vad gäller de mindre tättbefolkade delarna av landet kan särskilda hänsyn behöva tas så att reseavstånden till domstolarna inte blir orimligt stora.

Även i dessa sammanhang måste utgångspunkten vara flexibilitet inom ramen för givna resurser. Man kan exempelvis tänka sig en framtida domstolsorganisation med underrätter som förutom en regional enhet med full behörighet arbetar med lokala enheter med behörighet som begränsats till de vanligast förekommande måltyperna.

Domstolsorganisationen är i mycket vägledande för hur andra myndigheter, främst åklagarväsendet, i sin tur utformar sin organisatoriska struktur. Ett alltför splittrat domstolsväsende medför svårigheter för åklagarväsendet att skapa rationella och bärkraftiga enheter inom sin organisation. Även om domstolsväsendet inte främst skall organiseras med andra myndigheters bästa för ögonen är det givetvis nödvändigt att ta hänsyn till viktiga intressen på andra närliggande områden.

Uppdraget

I samband med ställningstaganden till tidigare förslag om domstolsväsendets organisation har man stannat vid att inte ändra den nuvarande organisationen. I bilagan redovisas den modell som Statskontoret presenterade i Statskontoret Rapport 1991:31 A och det förslag som lämnades i organisationspromemorian. Mot bakgrund av vad som nu redovisats måste tiden anses mogen att i grunden se över organisationsstrukturen.

Utredningens uppdrag är därför att i en första etapp främst utreda en ny organisation för domstolsväsendet på 2000-talet i enlighet med de riktlinjer som anges i det följande. Även vissa andra frågor - som främst är avsedda att bli berörda i en andra etapp av utredningen - får behandlas redan nu om utredningen finner det önskvärt eller nödvändigt.

Mot bakgrund av bl.a. de krav på den framtida domstolsorganisationen som redovisats i tidigare avsnitt kan konstateras att varken Statskontorets förslag eller organisationspromemorians slutliga ståndpunkt går tillräckligt långt. En viktig utgångspunkt är ju att morgondagens domstolsväsende utformas så att underrättsorganisationen blir slagkraftigare.

Varken i Statskontorets rapport eller i promemorian finns några beräkningar av de ekonomiska effekterna av förslagen. I Statskontorets rapport sägs att de administrativa resurserna inom domstolsväsendet är tillräckliga för att kunna genomföra förslaget och att vissa besparingar kan göras. Inom Justitiedepartementet har våren 1995 gjorts överslagsmässiga beräkningar av promemorians förslag, den s.k. tredomar- modellen. Utan hänsyn till övergångskostnader har besparingseffekten beräknats till högst 35 miljoner kronor per år. Om man skulle följa promemorieförslaget att låta i princip varje nedlagd domstol även i fortsättningen utgöra ett fast tingsställe skulle besparingseffekten bli ännu mindre.

Utredningen bör gå längre än tidigare förslag med avseende på det ekonomiska utfallet. En av de viktigaste utgångspunkterna för en organisationsöversyn för domstolsväsendet är ju som tidigare framhållits det allvarliga ekonomiska läget i landet. Utredningens arbete måste därför inriktas mot sådana förslag som innebär avsevärda utgiftsminskningar för domstolsväsendet som helhet. En riktpunkt skall vara att den organisation som utredningen föreslår på lång sikt skall kunna medföra en sänkning av de årliga utgifterna för domstolsväsendet som helhet (ca 2,5 miljarder kronor) med minst 200 miljoner kronor.

Att övergångskostnader måste uppstå är ofrånkomligt. Utred- ningen skall därför analysera kostnadskonsekvenserna av sina förslag på både lång och kort sikt. Det skall också göras en bedömning av de effekter förslagen kan ha på andra sektorer inom främst rättsväsendet. Det kan förutses att dessa effekter kan medföra såväl ökade som minskade kostnader på andra områden. Det är väsentligt att kostnadsanalyserna av förslagen blir så uttömmande som möjligt. I de fall precisa beräkningar är svåra att åstadkomma bör utredningen belysa kostnadskonsekvenserna av olika alternativa utfall.

Tidigare förslag är även i övrigt tillkomna i ett något för snävt perspektiv. Det är angeläget att övervägandena om en ny organisation får styras av en helhetssyn på domstolsväsendet. En sådan skall alltså inte bara inriktas på de små tingsrätterna, även om dessa har de största organisatoriska problemen, utan också behandla frågan hur tingsrätter och länsrätter, hovrätter och kammarrätter och även de högsta domstolarna skall kunna samarbeta i fastare organisatoriska former.

Organisationsöversynen bör vidare inte inskränkas till att endast försöka fastställa någon nedre eller övre gräns för hur stor en domstol bör vara för att utgöra en ändamålsenlig enhet, även om sådana resonemang i och för sig är till hjälp vid prövande av olika modeller. I stället bör man med beaktande också av andra faktorer som geografiska och demografiska förhållanden, nödvändig samhällsservice, effek- tivitetsskäl m.m. söka fastställa på vilka orter det behövs en domstol.

Utgångspunkten kan då vara att det bör finnas en tingsrätt i varje residensstad eller större stad. Från denna huvudregel måste dock avsteg kunna göras med hänsyn till befolkningsstruktur, avstånd och kommunikationer m.m. I mer tättbefolkade områden skulle en sådan regel strikt tillämpad innebära onödigt stora domstolar samtidigt som andra stora orter helt skulle komma att sakna domstol. På sådana ställen måste därför en annan indelningsgrund övervägas. I glesbefolkade delar av landet kan å andra sidan regeln innebära att avstånden på vissa håll blir orimligt stora. För att lösa detta problem bör det vara möjligt att även här i viss utsträckning sprida tingsrätterna utanför residensstäderna. I några fall kan det också finnas skäl att låta det lokala dömandet skötas vid någon lokal enhet till tingsrätten som då är belägen på annan ort. Att avstånden mellan tingsrätterna kan komma att öka är dock något som man knappast kan undvika om man vill skapa en kostnadseffektivare och i övrigt mer ändamålsenlig struktur. Av stor betydelse i detta sammanhang är de nya möjligheter till förändringar som skapats genom den snabba utvecklingen inom det informationstekniska området.

Riksdagen har nyligen antagit en lagändring som innebär att de tingsrätter som nu har tingsställen själva utifrån en ekonomisk bedömning får bestämma om tingsstället bör vara kvar i drift (prop. 1994/95:100, bil. 3, bet. 1994/95:JuU15, rskr. 1994/95:255). I fråga om tingsställen bör utgångspunkten vara att sådana inte utan bärande skäl skall ersätta tingsrätter som läggs ned.

Tingsrätternas domkretsar bör helst inte bryta länsgränserna om inte detta är nödvändigt för att uppnå en mindre kostsam och mer ändamålsenlig struktur.

I fråga om de allra största domstolarna bör utredas om dessa skall delas upp på flera självständiga domstolar eller om en förändrad inre organisation är en framkomlig väg för att lösa eventuella problem. Utredningen bör i detta sammanhang bl.a. ta del av de erfarenheter som vunnits vid Stockholms tingsrätt av den nya organisationsmodell som tillämpas där. Regeringen har den 6 april 1995 givit Domstolsverket i uppdrag att göra en utvärdering av denna. Uppdraget skall redovisas senast den 15 september 1995.

Vad gäller mellaninstanserna skall utredningen kartlägga hur deras framtida domkretsar bör vara beskaffade och var domstolarna bör vara belägna i framtiden samt därvid också besvara frågan i vilket antal dessa domstolar bör finnas.

Utredningen skall också lämna förslag till hur ett mer långtgående administrativt samarbete mellan tingsrätter och länsrätter, hovrätter och kammarrätter samt Högsta domstolen och Regeringsrätten bör utformas. Utredningen är därvid fri att när det gäller överrätterna föreslå lösningar som går längre än till enbart ett administrativt samarbete. Som exempel kan nämnas den i 1993 års domarutredning refererade tanken på en sammanslagning av Högsta domstolen och Regeringsrätten till en domstol, eventuellt verksam på två kamrar. Ett annat exempel är en motsvarande sammanläggning av hovrätter och kammarrätter i varje fall på orter där respektive överrätt är förhållandevis liten. Ett tredje exempel är att till en hovrätt knyta kammarrättsavdelningar eller vice versa.

De organisationsförändringar som nu berörts är omfattande och kommer naturligtvis att kunna genomföras fullt ut först på lång sikt. Utredningen skall därför också lämna förslag till genomförandeordning och genomförandetakt vad gäller förslagen till en förändrad organisation.

Ytterligare frågor som kan tas upp

Förutom vad som nu sagts får utredningen även ta upp de frågor som berörs i det följande. Utredningen behöver dock endast avge förslag i dessa delar om det anses nödvändigt för att kunna genomföra något av förslagen i de organisatoriska delarna. I den mån dessa frågor inte behandlas nu kan de komma att beröras i en andra etapp av utredningsarbetet.

I samband med förslagen om en ny organisationsstruktur för domstolsväsendet får också frågorna om domares förflyttningsskyldighet och tjänstgöringsskyldighet i annan domstol än den han är anställd i utredas.

Som anförts är frågor om domstolarnas ledning och den administrativa styrningen av domstolarna viktiga faktorer i skapandet av effektiva och kostnadsmedvetna domstolar. Utredningen kan ta upp dessa frågor och lämna förslag om hur chefsrollen i domstolarna bör utformas för att uppnå dessa mål utan att det inkräktar på domarnas självständighet i deras dömande verksamhet. Utredningen får vidare, bl.a. mot bakgrund av erfarenheterna från Stockholms tingsrätt, undersöka om det är lämpligt att generellt ersätta plenum och kollegium som administrativa beslutsorgan i domstolarna med andra beslutsformer.

Det står utredningen fritt att med utgångspunkt från 1993 års domarutrednings betänkande närmare överväga frågorna om befordrade domaranställningar utan chefsansvar och om den framtida domaruppgiften (se betänkandet avsnitt III.5.3 och III.7). Övervägandena bör i så fall ge svar på frågan om det är lämpligt att införa befordrade domaranställningar utan chefsansvar och ange de närmare kriterierna för detta. Utredningen bör då också, i belysning av de reformer som genomförs och planeras i andra instans, överväga om man bör behålla ett system där rådstjänsterna i överrätt lönemässigt och på annat sätt är likställda med rådmanstjänster i underrätt.

Utredningen kan vidare, bl.a. mot bakgrund av 1993 års domarutredning och en utvärdering av de erfarenheter som finns av den nuvarande beredningsorganisationen hos de högsta domstolarna, överväga frågan om en ny beredningsorganisation och om så är lämpligt avge ett principförslag till en sådan för främst underrätterna. I den mån ett sådant förslag får konsekvenser även för beredningsorganisationen i överrätt bör nödvändiga förändringar föreslås även för denna.

Slutligen får utredningen, mot bakgrund av sina överväganden beträffande beredningsorganisationen, undersöka om det finns behov av att reformera notarie- och domarutbildningen samt lämna förslag även till sådana förändringar.

Avslutande riktlinjer

Utredningen skall samråda med Domstolsverket, Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsen i de delar som rör deras intressen. Utredningen skall också samråda med Hovrättsprocessutredningen (Ju 1993:04) i de frågor som har beröringspunkter med den utredningens arbete samt med Miljöbalksutredningen (M 1993:04).

Utredningen skall lägga fram förslag till de författningsändringar som föranleds av dess ställningstaganden.

För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredningsarbetet såvitt avser den nu aktuella etappen skall vara avslutat senast den 1 december 1996.

(Justitiedepartementet)

Bilaga till dir. 1995:102

Senare års utredningsarbete

De större stegen i det svenska domstolsväsendets utveckling har tagits vid skilda tidpunkter och med olika samhälleliga och rättsliga förutsättningar. Under årens lopp har ett stort antal reformer genomförts både på det processrättsliga och på det organisatoriska området. Det senaste större reformarbetet på domstolsväsendets område inleddes år 1989 med departe- mentspromemorian Domstolarna i framtiden - en idéskiss (Ds 1989:2). Efter remissbehandling av promemorian tillsattes år 1990 en kommitté med uppgift att utreda domstolarnas framtida uppgifter, arbetssätt och organisation (dir. 1989:56). Kommittén antog namnet Domstolsutredningen. På regeringens uppdrag biträdde Statskontoret utredningen med att göra en översyn av tingsrättsorganisationen. Resultatet redovisades i en rapport som tog upp både organisationsfrågor och produktivitetsfrågor (Statskontoret Rapport 1991:31 A och B).

Den modell som Statskontoret presenterade i Rapport 1991:31 A innebar i korthet att antalet tingsrätter skulle begränsas till cirka 30 mot nuvarande 97 och att övriga tingsrätter skulle upphöra som egna myndigheter och i stället bli lokala enheter inom de nya tingsrätterna. Den dömande verksamheten skulle alltså fortfarande bedrivas på samma orter som tidigare. Domare skulle anställas i tingsrätten och vara placerade på centralorten eller vid någon lokalenhet men vara skyldiga att tjänstgöra vid alla arbetsställen. Förslaget innebar alltså att det administrativa ansvaret för verksamheten skulle centraliseras och att domarnas tjänstgöringsskyldighet skulle utökas något. Det fanns också på olika sätt modifierade förslag där man i stället för länsgränserna utgick från gränserna för hovrättsområden.

Genom olika beslut av regeringen under år 1991 begränsades Domstolsutredningens uppdrag, senast i tilläggsdirektiv den 7 november 1991 (dir. 1991:94) som innebar att uppdraget inte längre skulle omfatta en översyn av domstolsväsendets organisation.

Utredningen överlämnade våren 1992 sitt betänkande Dom- stolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106). I betänkandet behandlas frågor om arbetsfördelningen mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter, arbetsfördelning mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna, frågor om omprövning, överklagande och instansordning samt slutligen vissa andra processuella frågor.

Med bl.a. Statskontorets promemoria som underlag upprättades inom Justitiedepartementet våren 1992 departementspromemorian Domstolsväsendet - Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38), den s.k. organisationspromemorian. Promemorian behandlade, utöver de frågor som föll under det från utredningen återkallade uppdraget att utreda domstolsorganisationen med avseende på underrätterna, även frågor om specialdomstolarna och den centrala admini- strationen inom domstolsväsendet.

Såvitt avsåg domstolsorganisationen hade organisationspromemorian en helt annan utgångspunkt än Statskontorets promemoria för sina resonemang, nämligen frågan om domstolarnas bärkraft ur administrativ och judiciell synvinkel. I promemorian drogs slutsatsen att domstolar som var mindre än att de hade ett arbetsunderlag för minst tre domare inte var bärkraftiga och att de följaktligen borde läggas samman med andra så att ingen tingsrätt i landet skulle vara mindre än att den kunde ge arbete åt minst tre domare. Promemorians förslag blev också en domkretsreform som innebar att 24 av landets minsta tingsrätter skulle läggas ned. I förslaget togs vissa hänsyn till frågan om den lokala förankringen i dömandet, bl.a. i fråga om länsrätterna, som föreslogs få en oförändrad organisation. I promemorian diskuterades också utifrån samma utgångspunkter en modell där minimigränsen sattes till fyra domare, vilket innebar att 43 tingsrätter skulle läggas ned och en annan modell där gränsen sattes till sju domare, vilket innebar att 53 av dagens tingsrätter skulle försvinna. I promemorian diskuterades vidare ett par organisationsmodeller som byggde på Statskontorets förslag i kombination med en nedläggning av 24 av de minsta tingsrätterna.

Vidare föreslogs att Domstolsverket skulle upphöra som administrativ centralmyndighet för domstolsväsendet och att verkets arbetsuppgifter på sikt skulle övertas av domstolarna själva, regeringen och en nyinrättad stabsmyndighet utan centralmyndighetsuppgifter. I promemorian berördes också frågor om specialdomstolarnas och hyres- och arrendenämndernas framtida verksamhet och ställning.

Förslaget att lägga ned Domstolsverket utsattes för omfattande kritik vid remissbehandlingen. Den dåvarande regeringen uttalade mot bakgrund av detta i 1993 års budgetproposition att önskvärd decentralisering och delegering av arbetsuppgifter och beslutsbefogenheter från Domstolsverket till domstolarna kunde ske inom ramen för den befintliga myndighetsstrukturen (prop. 1992/93:100, bil. 3).

Även förslaget att lägga ned 24 av de minsta tingsrätterna mötte remisskritik. Med anledning av detta uttalade den dåvarande regeringen bl.a. i 1994 års budgetproposition att man inte var beredd att föreslå någon generell domkretsreform (prop. 1993/94:100, bil. 3).

Promemorians överväganden om specialdomstolarna gick ut på att dessa frågor i alla delar utom vad gällde Försäkrings- överdomstolen rymde sådana komplikationer att de inte kunde helt utredas inom ramen för den promemorian. I fråga om Försäkringsöverdomstolen däremot föreslogs att denna skulle läggas ned den 1 juli 1995 och dess uppgifter övertas av Regeringsrätten. Beslut hade redan tidigare fattats om att avskaffa försäkringsrätterna. Vad gällde övriga specialdom- stolar utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian Specialdomstolarna i framtiden (Ds 1993:34). I promemorian föreslogs att Bostadsdomstolen skulle upphöra och inordnas i Svea hovrätt, att Patentbesvärsrätten skulle upphöra och inordnas i Länsrätten i Stockholms län samt att hyres- och arrendenämnderna skulle samordnas administrativt med de tingsrätter som låg närmast. Beträffande Marknadsdomstolen och Arbetsdomstolen lades inga konkreta förslag fram.

Redan Domstolsutredningen hade behandlat frågan om den organisatoriska hemvisten för inskrivningsmyndigheterna, dock utan att lägga fram något konkret förslag. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen (dir. 1993:11) föreslog i principbetänkandet Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag (SOU 1993:99) bl.a. att inskrivningsmyndigheternas verksamhet skulle överföras till de regionala fastighets- myndigheter som utredningen föreslog skulle inrättas. Förslaget utarbetades bl.a. mot bakgrund av de resonemang som Domstolsutredningen fört om renodling av domstolarnas verksamhet. Principbetänkandet behandlades därefter i en proposition där riktlinjerna för det fortsatta reformarbetet inom fastighetsområdet lades fram för riksdagens ställnings- tagande. I propositionen föreslogs ingen ändring av inskrivningsmyndig- heternas organisatoriska hemvist men regeringen uttalade att inskrivningsverksamheten på sikt borde föras samman med fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen. Riksdagen delade regeringens uppfattning (prop. 1993/94:214, bet. 1993/94:BoU19, rskr. 1993/94:375).

Under våren 1993 tillsattes en utredning med uppgift att kartlägga behovet av att stärka domarnas ställning och lämna förslag till inriktning av fortsatt utredningsarbete (dir. 1993:47). I direktiven angavs som exempel på i sammanhanget aktuella frågor bl.a. utnämning av ordinarie domare, domarnas rättsliga ställning, avlöning och arbetsuppgifter samt nämndemännens ställning. Utredningen, som tog namnet 1993 års domarutredning, lämnade i juni 1994 sitt betänkande Domaren i Sverige inför framtiden (SOU 1994:99). Betänkandet har remissbehandlats under hösten 1994. En remissammanställning finns publicerad (Ds 1995:17).

Betänkandet innehåller i enlighet med begränsningen av uppdraget inga konkreta förslag till förändringar utom i ett fall som rör juryn i tryckfrihetsmål. Däremot diskuterar utredningen olika frågor och lämnar förslag om vilka som bör utredas närmare. I betänkandet diskuteras vissa grundlagsändringar och andra lagändringar bl.a. i syfte att göra domarnas konstitutionella ställning tydligare, frågor som hänger samman med utnämnings- och rekryteringsförfarandet för ordinarie domare, frågor om förändringar i systemet för prövning av domarnas rättsliga ställning, frågor om domarnas bisysslor och slutligen frågor som rör nämndemännen. Dessa spörsmål kommer för närvarande inte att bli föremål för särskild utredning. Utredningen behandlar dock även vissa frågor om domstolarnas organisation och administration som är relevanta att beakta i samband med en översyn av domstolsorganisationen (utgångspunkterna anges i avsnitt III.1.2). Bland dessa märks utredningens förslag att närmare utreda om det i större skala kan införas befordrade domaranställningar utan chefsansvar (avsnitt III.5.3). Vidare förs en diskussion om den framtida domaruppgiften och den beredningsorganisation som en förändrad domaruppgift kan komma att kräva (avsnitt III.7). Utredningen tar också upp frågor om chefskap inom domstolsväsendet och frågor om både den externa och interna administrativa styrningen av domstolarna.

Genomförda reformer

Inom det processuella och domstolsorganisatoriska området har under de senare åren genomförts ett antal reformer. En del har grundat sig direkt på Domstolsutredningens eller specialdomstolspromemorians överväganden, andra har sin grund om inte direkt i utredningarnas överväganden så i alla fall i samma tankegångar som varit grundläggande för de olika utredningar som nämnts i föregående avsnitt.

Den 1 januari 1992 överfördes den s.k. summariska processen från domstolarna till kronofogdemyndigheterna (prop. 1989/90:85, bet. 1989/90:JuU31, rskr. 1989/90:311).

Handläggningen av vissa likvidationsärenden flyttades den 1 april 1994 över från tingsrätt till Patent- och registreringsverket (prop. 1993/94:43, bet. 1993/94:LU7, rskr. 1993/94:54). Förändringar har också gjorts i reglerna om förmynderskap och gode män. Lagändringarna, som träder i kraft den 1 juli 1995, innebär bl.a. att förmynderskap, godmanskap och förvaltarskap inte längre skall skrivas in hos tingsrätt. Vidare flyttas många ärenden som rör förordnande och entledigande av gode män och förvaltare från tings- rätterna, liksom uppgiften att utöva tillsyn över överförmyndarna (prop. 1993/94:251, bet. 1994/95:LU03, rskr. 1994/95:29).

Den 1 juli 1993 infördes ett system med utökat användande av prövningstillstånd i ledet tingsrätt - hovrätt (prop. 1992/93:216, bet. 1992/93:JuU34, rskr. 1992/93:373). I samma lagstiftningsärende behandlades också en ändrad instansordning i de s.k. utsökningsmålen som bl.a. innebär att kronofogdemyndighetens beslut kan överklagas till tingsrätt i stället för som tidigare direkt till hovrätt. Lagändringen trädde i kraft den 1 januari 1994.

Som en direkt följd av bl.a. Domstolsutredningens arbete har den betydelsefulla reformen med avseende på instans- ordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna genomförts. Den första etappen trädde i kraft den 1 oktober 1994. Reformen innebar bl.a. att generella regler om prövnings- tillstånd i kammarrätt infördes, att första domstolsinstans i ett par stora målgrupper (studiestödsmål och kriminalvårdsmål) skall vara länsrätt i stället för kammarrätt. Vidare innebär lagändringarna dels att länsstyrelse som första instans skall fatta beslut om körkortsingripande i stället för länsrätt som dock kan överpröva länsstyrelsens beslut efter överklagande, dels att krav på prövningstillstånd i ledet länsrätt - kammarrätt infördes för de aktuella måltyperna (prop. 1993/94:133, bet. 1993/94:JuU24, rskr. 1993/94:319).

Den andra etappen av instansordningsreformen inom de allmänna förvaltningsdomstolarna har trätt i kraft den 1 april 1995 (prop. 1994/95:27, bet. 1994/95:JuU06, rskr. 1994/95:165) och innebär bl.a. att ytterligare ett hundratal måltyper kommer att prövas i första instans av länsrätt i stället för av kammarrätt. Samtidigt har också krav på prövnings- tillstånd i ledet länsrätt - kammarrätt införts i de mål som berörs av den ändrade instansordningen. Härutöver har kammarrätterna fått samma befogenheter som hovrätterna har för de allmänna domstolarnas del att pröva frågor om resning och återställande av försutten tid. Kammarrätterna har slutligen givits behörighet att pröva vissa mål enligt lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut.

Regeringen har den 21 juni 1995 beslutat en lagrådsremiss avseende den tredje etappen av instansordningsreformen. Regeringens förslag innebär att de flesta kvarvarande mål som överklagas direkt till kammarrätt flyttas ned till länsrätt som första domstolsinstans. Det gäller bl.a. mål enligt plan- och bygglagen, hälsoskyddslagen och djurskyddslagen. Vidare föreslås att det införs en obligatorisk tvåpartsprocess i förvaltningsprocessen, där det allmänna företräds av den myndighet som först beslutade i saken. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1996.

Redan den 1 juli 1992 avslutades en viktig del av reformarbetet med en ny instansordning i socialförsäkringsmål genom att de tre försäkringsrätterna lades ned. Uppgiften att pröva dessa mål i första domstolsinstans övertogs då av länsrätterna med möjlighet att överklaga till kammarrätterna. Också det sista steget i reformen är nu under genomförande. Genom lagändringar som träder i kraft den 1 juli 1995 upphör Försäkringsöverdomstolen och dess uppgift att vara slutinstans i socialförsäkringsmål övertas av Regeringsrätten (prop. 1992/93:215, bet. 1992/93:JuU33, rskr. 1992/93:372).

På grundval av de överväganden som gjordes bl.a. i departementspromemorian Specialdomstolarna i framtiden har Svea hovrätt fr.o.m. den 1 juli 1994 övertagit Bostadsdomstolens uppgift att överpröva de avgöranden som överklagats från hyresnämnderna. I samma lagstiftningsärende har riksdagen också uttalat sitt godkännande av en fortsatt inriktning av reformarbetet inom det hyres- och arrendeprocessuella området som bl.a. innebär att huvuddelen av hyres- och arrendenämndernas uppgifter i framtiden bör övertas av tingsrätterna (prop. 1993/94:200, bet. 1993/94:JuU31, rskr. 1993/94:431).

Som ett led i det organisatoriska reformarbetet har vissa förändringar gjorts i fråga om uppgiftsfördelningen mellan Domstolsverket och domstolarna i administrativt hänseende. Domstolsverket har också i samband med detta fått en ny organisation (prop.1993/94:17, bet. 1993/94:JuU10, rskr. 1993/94:98, Domstolsverkets rapporter 1994:1 och 2).