SOU 1993:99

Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag : principbetänkande

Statsrådet Görel Thurdin Miljö- och naturresursdepartementet

Genom beslut den 28 januari 1993 bemyndigade regeringen det stats- råd som har till uppgift att föredra ärenden om lantmäteriet, landskaps- information och fastighetsdataverksamhet att tillkalla en särskild utre- dare med uppdrag att lämna förslag om en ny organisation för fastig- hetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet, produk- tion av kartor och annan landskapsinformation m.m. samt att överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna organisation och undersöka förutsättningarna för ett Ökat samarbete inom land- och sjökarteverksamheten samt att besluta om sakkunniga, experter, sekre- terare och annat biträde åt utredaren.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades fr.o.m. den 1 feb— ruari 1993 Kjell Larsson som särskild utredare.

Som experter har fr.o.m. den 23 mars 1993 deltagit hovrättsasses- sorn Sten Andersson, Justitiedepartementet (t.o.m. den 3 maj 1993), avdelningschefen Åke Burman, Statens lantmäteriverk, avdelnings- direktören Lena Bång, Domstolsverket, överstelöjtnanten Gunnar Drakenberg, konsult åt Högkvarteret, byråchefen Bengt Kjellson, Centralnämnden för fastighetsdata, bankdirektören Lars Lindgren, Svenska Handelsbanken, avdelningschefen Mats Norrlund, Statens lantmäteriverk, teknD Rune Olsson, Miljö- och naturresursdeparte- mentet, departementsrådet Stefan Strömberg, J ustitiedepartementet samt departementssekreteraren Per Östensson, Finansdepartementet. Vidare har som experter fr.o.m. den 13 april 1993 deltagit kommun— chefen Lars-Göran Loré, Hällefors kommun, stadsbyggnadsdirektören Arne Santesson, Malmö kommun och fr.o.m. den 4 maj 1993 avdel- ningsdirektören Ulf Andersson, Statskontoret, hovrättsassessorn Britta Ahnmé-Kågerman, J ustitiedepartementet samt sjökartedirektören Folke Hallbjörner, Sjöfartsverket (t.o.m. den 14juni 1993). Fr.o.m. den 15 juni har vidare avdelningsdirektören Mats Rosander, Sjöfartsverket deltagit som expert.

Huvudsekreterare har fr.o.m. den 1 april 1993 varit departements- sekreteraren Ivar Frostenson, Miljö- och naturresursdepartementet samt sekreterare fr.o.m. den 19 april 1993 kammarrättsassessorn Madeleine Kanold, Kammarrätten i Göteborg och fr.o.m. den 13 april 1993 stadsingenjören Peter Nyström, Skövde kommun.

Utredningen har antagit namnet Lantmäteri- och inskrivningsut- redningen.

Regeringen har till utredningen överlämnat skrivelser den 26 feb— ruari 1993 från Lantbrukarnas länsförbund i Dalarna, den 5 mars 1993 från Svenska kommunförbundet samt den 17 augusti 1993 från Stock- holms stadsbyggnadsnämnd.

Jag får härmed överlämna principbetänkandet Kart- och fastighets— verksamhet i myndighet och bolag.

Jag fortsätter mitt arbete med frågor om bl.a. författningsändringar och finansieringslösningar och avser att före den 1 juni 1994 överläm- na mitt slutbetänkande.

Stockholm den 29 oktober 1993

Kjell Larsson

/ Ivar Frostenson

Madeleine Kanold Peter Nyström

Sammanfattning

Enligt utredningens direktiv har jag att lämna förslag om en ny organi— sation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverk- samhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. samt att överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras i denna organisation.

Mitt arbete skall enligt direktiven vara uppdelat i två steg varvid det första skall behandla principöverväganden och en huvudstruktur samt en genomförandeplan m.m. Detta första steg redovisas i före- liggande principbetänkande Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag. I ett andra steg som jag har att redovisa före den 1 juni 1994 skall jag behandla frågor om bl.a. författningsändringar och finansieringslösningar. Jag avser att i det sammanhanget också ta upp frågan om förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan bl.a. land— och sjökarteverksamheterna.

De berörda verksamheterna utgör en viktig del av samhällets grundläg- gande infrastruktur. Staten har ett övergripande ansvar för denna infrastruktur. Satsningar på lätt tillgängliga grundläggande och korrek- ta data är lika angelägna som insatser för den fysiska infrastrukturen i form av t.ex. vägar och järnvägar. De bidrar till att effektiviteten höjs i grundläggande register— och informationssystem samt till snab- bare och bättre funktioner i många verksamheter. En väl fungerande och samlad organisation för denna infrastruktur utgör en förutsättning för ett samhällsekonomiskt utnyttjande av denna resurs. Mina förslag, som ligger i linje härmed, utgår från en helhetssyn över hela verksam- hetsområdet.

En sådan helhetssyn innebär att varje delfråga inte enbart bör bedö— mas för sig och i ett statiskt perspektiv med risk för överbetoning av fördelarna med dagens system samt av svårigheter och problem vid

övergången till ett nytt. I stället bör en dynamisk syn på överordnade samband och långsiktiga utvecklingsperspektiv ligga till grund för den framtida organisationen.

De verksamheter som jag har att studera har varit föremål för ett flertal undersökningar och utredningar redan tidigare. De förslag som lämnats i organisationshänseende har emellertid enbart i begränsad utsträckning blivit genomförda. Vissa förslag har inte kommit till genomförande beroende på att tiden inte bedömts vara "mogen" eller att vissa bestämda förutsättningar i övrigt inte varit för handen.

Jag konstaterar att tiden nu inte bara är mogen utan den rätta för att företa önskvärda förändringar i den nuvarande organisationsstruk— turen. Jag vill till och med påstå att det i viss utsträckning är frågan om ett "nu eller aldrig". Om ett genomförande av de föreslagna struk- turförändringarna inte sker nu och i samlad form torde det inte bli möjligt att på relativt lång tid aktualisera liknande åtgärder på nytt.

***

En central fråga som jag har haft att pröva berör verksamhetsavgräns— ningen i en ny myndighetsorganisation. Jag har kommit till den slutsat- sen att från de nuvarande myndigheterna bör skiljas dels upp- dragsverksamhet, dels sådan anslagsfinansierad produktion som lämpli- gen kan utföras av ett uppdragsbolag.

Gränsdragningsproblematiken har studerats ingående. Detta gäller framför allt produktionen av allmänna kartor där beaktandet av bl.a. säkerhets— och beredskapsaspekter, kompetensfrågor samt möjlighe- terna att bibehålla såväl nuvarande samverkansfördelar som en lokalt förankrad lantmäteriorganisation utgjort viktiga förutsättningar för mina ställningstaganden. I den produktion som bör skiljas bort från myndighetsuppgifterna finns i princip två huvudtyper, nämligen vissa förrättningsförberedelser och merparten av produktionen av allmänna kartor m.m. Produktion och uppdragsverksamhet bör samlas i ett av staten ägt uppdragsbolag, som har att konkurrera med andra aktörer på marknaden.

En utgångspunkt för mitt arbete har varit att söka möjligheter till förenklingar. Ett viktigt förslag i det avseendet är vad som kommit att

kallas det administrativa förfarandet vid fastighetsbildning. En förut- sättning för att förfarandet skall tillämpas är att tvistigheter mellan sakägare inte föreligger. Förfarandet, som innebär att kommunal PBL- myndighet får fatta vissa beslut som berör fastighetsindelningen, före- slås tillämpas inom sådana områden där markanvändningen tidigare blivit prövad och fastlagd, dvs. inom detaljplanelagda områden. Det är inom just sådana områden som den starka kopplingen finns till den plan— och byggprocess som kommunerna har ansvaret för. Genom att knyta fastighetsbildningen inom sådana områden till det kommunala verksamhetsfältet ökar bl.a. kommunernas valfrihet och onödigt dub- belarbete kan undvikas. Samtidigt skapas förutsättningar för konkur- rens i utförandet.

För Stockholm, Göteborg och Malmö föreslår jag, eftersom den dominerande delen av dessa kommuner är detaljplanelagda, att det administrativa förfarandet skall kunna tillämpas över kommunernas hela yta.

Det administrativa förfarandet är i första hand ett sätt att förenkla. Samtidigt kan införandet av ett administrativt förfarande anses utgöra en rimlig avvägning i frågan om huvudmannaskapet för fastighetsbild- ningen. Mitt förslag innebär således att staten blir huvudman för fas- tighetsbildningen, men att kommunen genom tillämpandet av ett admi- nistrativt förfarande skall svara för det fastighetsrättsliga genomföran- det inom områden med detaljplan. Förutsättningar för att utveckla det effektiva och rationella s.k. aktiva förrättningsförfarandet vid mera komplicerade förrättningar bibehålls genom den föreslagna avgräns- ningen.

Jag föreslår att de kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna läggs ned.

F astighetsregistreringen bör integreras i fastighetsbildningen. Jag anser att detta är en naturlig utveckling. Genom utarbetande av ett ADB— baserat handläggningssystem för fastighetsbildningen som inrymmer automatiska kopplingar mot fastighetsdatasystemet finns det stora vinster att göra.

Jag anser också att verksamheten i de nuvarande överlantmätarmyn- digheterna bör integreras i en ny myndighetsorganisation samtidigt som vissa funktioner bör avlastas myndigheten, bl.a. uppgiften att

bevaka statens möjlighet att överklaga en lantmäteriförrättning. Rollen som samordnare inom landskapinformationsområdet framhävs och kompetens i detta avseende tillförs den nya myndigheten.

Beträffande inskrivningsverksamheten är min bedömning att den bör föras från domstolarna till fastighetsområdet. Renodlingen av dom— stolarnas verksamhet samt översynen av organisationen inom det tradi— tionella lantmäteriområdet bör resultera i uppbyggnaden av en ny slag- kraftig organisation för fastighetsfrågor och landskapsinformation och denna nya organisation bör inkludera inskrivningsverksamheten. En sådan ny organisation förses med den kvalificerade juridiska kompe- tens som krävs inom inskrivningsområdet samtidigt som fastighetsverk- samheten i övrigt erhåller en sådan förstärkning inom detta område som det under utredningens gång framkommit behov av.

Mitt förslag är således att nuvarande lokala och regionala myndigheter inom verksamhetsområdet — fastighetsbildnings-, fastighetsregister—, inskrivnings— och överlantmätarmyndigheter — avvecklas. I stället skapas nya regionala myndigheter, i huvudsak knutna till länen. Dessa får inte bedriva uppdragsverksamhet och skall vad beträffar sin pro— duktion handla upp vissa förrättningsförberedelser. De skall, i de fall så befinns vara ändamålsenligt, kunna bedriva verksamhet vid lokala kontor. I ett medelstort län kommer myndigheten att ha en personal- styrka som uppgår till i storleksordningen 50 personer. Jag föreslår att den nya myndigheten benämns Myndigheten för kartor och fastigheter (MKF) för respektive län. Totalt bedömer jag att i storleksordningen 1 200 personer kommer att vara verksamma vid de regionala myndig— heterna.

Mitt förslag vad avser den centrala myndighetsorganisationen är att Centralnämnden för fastighetsdata och Statens lantmäteriverk avvecklas och att en ny central myndighet med ansvar för bl.a. ledning och tillsyn av den regionalt bedrivna verksamheten tillskapas. Till denna

myndighet förs också det ansvar som Domstolsverket har för inskriv- ningsväsendet. Mitt ställningstagande i denna fråga bygger bl.a. på ingående studier av sambanden mellan de verksamheter och den fram- tida utvecklingen inom de verksamhetsområden som de nuvarande centralmyndighetena ansvarar för.

Myndigheten får enligt mitt förslag inte bedriva uppdragsverksam- het och skall handla upp i storleksordningen 70 procent av produk— tionen av allmänna kartor. Antalet årsarbetskrafter inom den nya centralmyndigheten bedöms uppgå till i storleksordningen 500. Den nya myndigheten benämns Kart- och fastighetsverket (KFV) och skall vara lokaliserad i Gävle.

Uppdragsbolaget, Svenskt Lantmäteri AB (SLAB), kommer att organi- seras som en koncern och få en mångfacetterad verksamhet, bl.a. bestående av lokal mätning, beräkning och kartframställning, fastig- hetsrättslig service, fastighetsekonomisk verksamhet, den nuvarande uppdragsverksamhet som bedrivs inom de centrala myndigheterna samt produktion av vissa förrättningsförberedelser och allmänna kartor. Genom kombinationen av traditionell, centralt bedriven uppdragsverk- samhet och produktion av allmänna kartor skapas förutsättningar för att på ett optimalt sätt tillvarata de samverkansfördelar som finns mellan verksamhetsområdena samtidigt som myndighetens kompetens— försörjning tryggas.

En stor del av SLAB:s verksamhet är knuten till Gävle där det också bör ha sitt säte. Tyngdpunkten i verksamheten kommer dock att vara inriktad mot en regional och lokal marknad. Genom den ovan nämnda kombinationen av traditionell uppdragsverksamhet och produk— tion av vissa förrättningsförberedelser skapas förutsättningar för bibe- hållandet av en lokalt förankrad lantmäteriservice. Antalet verksamma i bolaget/koncernen bedöms uppgå till i storleksordningen 1 300 perso- ner.

Jag föreslår att KartCentrum ingår i koncernen. Distributionen av allmänna kartor upphandlas, under konkurrens, av den centrala myn- digheten.

Swedesurvey AB är främst inriktat på att sälja svenskt myndighets— kunnande på området och knyts därför till den centrala myndigheten.

För genomförandet av mina förslag föreslår jag bildandet av tre orga- nisationskommittéer med uppgift att leda arbetet vad avser myndig- heternas bildande, bolagets bildande respektive avvecklingen av befint— liga myndigheter.

Det kommer att uppstå en viss minskning av antalet arbetstillfällen vid bildandet av de nya myndigheterna och bolaget samt till följd av att det kommunala ansvaret för fastighetsbildningen förändras. Enligt en mycket preliminär bedömning uppgår minskningen till omkring tio procent, dvs. i storleksordningen 300 arbetstillfällen, varav en del följer av den tekniska utvecklingen snarare än av mina förslag.

Det bör bl.a. ankomma på organisationskommitte'erna att så långt som möjligt begränsa de negativa effekterna härav. Fackliga represen— tanter för de anställda bör ingå i organisationskommittéerna eller i referensgrupper knutna till dessa.

Dagens myndighetsstruktur är splittrad. Den inrymmer totalt drygt 290 myndigheter med olika relationer och kopplingar till varandra. Mitt förslag innebär att dessa myndigheter ersätts med 24 regionala myn— digheter och en centralmyndighet i Gävle. Myndigheternas dubbla roller upphör vilket bl.a. medför en förstärkning av rättssäkerheten samtidigt som förslaget leder till ökad konkurrens. Förslaget leder vidare till ökad service, valfrihet och Ökat inflytande.

Förslagen har också positiva ekonomiska konsekvenser. De hänför sig bl.a. till rationaliseringar inom det administrativa området och uppkomsten av nya verksamhetssamband. Genom att integrera fastig- hetsregistreringen i fastighetsbildningen och införa ett handläggnings- system som medger automatiska uppdateringar i fastighetsdatasystemet uppkommer betydande rationaliseringseffekter. Även upphandlingsför- farandet och det administrativa förfarandet i fastighetsbildningen med— för positiva ekonomiska effekter.

Ett genomförande medför vissa engångs— och vissa omställnings— kostnader till följd av avveckling av lokaler, flyttning samt behov av utbildningsinsatser m.m. Dessa kostnader måste ägnas särskild upp— märksamhet i samband med genomförandet av förslaget.

Jag anser'att redan de positiva effekterna vad avser möjligheter till styrning, rättssäkerhet och service samt de ekonomiska konsekvenserna motiverar ett genomförande av förslagen. De potentiellt största effek— terna ligger emellertid i de möjligheter de skapar inför framtiden när det gäller samordnad verksamhet, utveckling och lagstiftning, tillvara- tagande av ny teknik, tillhandahållande av information m.m. Bety- dande samhällsekonomiska vinster står härvid att vinna.

Mitt förslag är att de organisatoriska förändringarna genomförs vid halvårsskiftet 1995.

.- i ' ' -..:'ri.-. .i'lhb l..-'JW' ”13 ”””-” R*”L

* .+'u$miäll1.Jdl..”i57' .*"A'mih

y

(' * fån-ql»: F.;,(äjgjffitf' :'Ju äl —' m1,w"_1t| 'i %Wmlåäw #1. 3.54"— t= *- ? "wi ”**” ." Tati, Clkiu- tagits... it wiwsääviel " " " '— :|, ,;y'W. * w ' . I, » [i;-Lf”? 111??th f.e-(lgifu': Äh”? '. Wigan till??? 1711 tia-u. IAF-fiil'fn'v ' tyg!=wwxv wie

n m.m

Fl, f_l _|; ,11 ' m, * H” U ' .”!" * Jil x 1 lli , . 71.- l , * m:. , . t

.. ”uu. tör-

.! .. _Luu'

. J.,

4 l '” l l . ”EW in, I'L'l

_iwi'lh

PMa-Hill”? ,är-lleh: ""

- .l

41.” "Alpi

A VDELNIN G A

UPPDRAG, ORGANISATION OCH VERKSAMHET M.M.

1. Utredningens uppdrag m.m.

1 . 1 Utredningens direktiv

Utredningens uppdrag är att lämna förslag om en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. Det ingår också i uppdraget att överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras i denna organisation och undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land— och sjökarteverksamheterna.

Direktiven för utredningsarbetet återges i bilaga 1. Det övergri— pande målet bör enligt direktiven vara att i ett samhällsekonomiskt perspektiv utforma en organisation som främjar en effektiv fastighets— marknad och rationell markanvändning samt god försörjning med kartor och annan landskapsinformation. Organisationen skall präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens. Ansvarsroller skall vara klara. Organisationen skall vara utformad så att den underlättar fortlöpande rationalisering och utveckling. De totala kostnaderna skall minska. En decentraliserad och marknadsanpassad organisation skall eftersträvas. Den nya organisationen skall vara logisk och konsekvent uppbyggd. Den skall vara enkel och tydlig. Den skall så långt som möjligt vara enhetlig över hela landet. Det är naturligt att myndighetsfunktionen är statlig.

För myndighetsutövning skall ett delat huvudmannaskap undvikas. Former för förenkling av fastighetsbildningen i t.ex. enkla plansituatio- ner bör särskilt kunna övervägas i detta sammanhang. Lösningar bör eftersträvas som tillgodoser såväl kraven på enhetlighet och effektiv organisation som kommunernas behov. En utgångspunkt för arbetet bör vidare vara att de särskilda fastighetsregistermyndigheterna skall avvecklas. Detta kan ses som ett viktigt led i en generell utveckling mot registrering vid källan, dvs. där besluten fattas. Registreringsfunk— tionen bör utgöra ett avslutande led vid fastighetsbildning och andra beslut som skall registreras.

Det läggs i direktiven fast som ett grundläggande synsätt att det verksamhetsområde som utredningen har att behandla utgör en viktig del av samhällets infrastruktur, för vilken staten har ett ansvar. En väl fungerande sådan infrastruktur är av gemensamt intresse för stat, kommun, näringsliv, kreditinstitut, organisationer och enskilda. Före- komsten av ett sådant gemensamt intresse bör, enligt direktiven, underlätta en lösning av frågor om arbetsfördelning och former för samverkan m.m.

En grundläggande utgångspunkt för utredningsarbetet är att organi— sationen varit oförändrad under lång tid trots en genomgripande teknisk utveckling och en påtaglig omstrukturering av statlig och kommunal verksamhet generellt. Ett väl strukturerat och sammanhållet förändringsarbete bör nu komma till stånd. En vidareutveckling av förrättningsförfarandet som grundläggande arbetsmetod bör vara ett viktigt led i denna verksamhet.

Den generella problembild som tecknas i direktiven innehåller följande huvudpunkter. Organisationen såväl på central, regional som lokal nivå är splittrad och oklar. Gränsdragningen är otydlig mellan myndighets- och uppdragsverksamhet, vilket leder till risker för partiskhet och snedvriden konkurrens. Det delade huvudmannaskapet för fastighetsbildning m.m. leder till konflikter och till ett mindre effektivt utvecklings— och förändringsarbete. Delar av verksamheten präglas av kostnads- och finansieringsproblem.

När det gäller den av staten finansierade produktionen av kartor, flygbilder och annan landskapsinformation samt verksamheten med rikets geodetiska nät och riksgränsarbeten anger direktiven att verk- samheten även i fortsättningen bör bedrivas i statlig form eller i samarbete mellan stat och kommun. Motiven till detta är bl.a. att verksamheten även skall tillgodose försvarets behov och att arbetet därför behöver bedrivas på ett från säkerhetssynpunkt och andra synpunkter godtagbart sätt. Ifrågavarande produktion går ibland under benämningen statsuppdraget. I den fortsatta framställningen används begreppet allmänna kartor som en samlingsbeteckning för hela den statanansierade produktionen.

För en sammanhållen uppdragsorganisation talar såväl det starka samband som finns mellan allmän kartläggning och därtill knuten uppdragsproduktion, som att svåra avgränsningsproblem skulle upp— komma vid ytterligare uppdelning. l direktiven anges vidare att uppdelning av verksamhet som nu drivs integrerat bl.a. innebär att

vissa samhällsekonomiska fördelar gär förlorade, och att förslagen bör eftersträva att dessa fördelar så långt som möjligt tas tillvara även i fortsättningen.

Direktivens inriktning är ett huvudalternativ där ansvaret för allmänna kartor ligger på myndigheten medan själva produktionen upphandlas bl.a. från ett statligt ägt bolag. Direktiven anger dock att det krävs ingående överväganden när det gäller denna produktion. Direktivens allmänna mål om att lägga grund för Ökad konkurrens avser även här berörd verksamhet.

De studier som utredningen har genomfört, det material som utredningen samlat in, de omfattande kontakterna samt diskussionerna inom utredningen har i huvudsak bekräftat direktivens problembeskriv- ning och de angivna frågeställningarnas relevans. Skilda aktörer lägger naturligvis olika vikt vid respektive grundproblem och i vissa hänseen- den - framför allt när det gäller frågan om huvudmannaskap för fastighetsbildningen - har utredningen haft att ta ställning också till framställningar och synpunkter med andra utgångspunkter och annan inriktning än i utredningsdirektiven. Genomförda omvärldsanalyser m.m. redovisas i kapitel 3 och en sammanfattande problembeskrivning redovisas i kapitel 7.

1.2. Betänkandets uppläggning m.m.

Avdelning A är avsedd att ge erforderlig bakgrund till analyser, överväganden och förslag i avdelningarna B och C. I kapitel 2 be— skrivs berörda myndigheter och verksamheter. I de två följande kapitlen kompletteras direktivens beskrivning med' vad som under utredningsarbetet kommit fram om omvärldens syn på berörda verk- samheter samt med en utvecklad redogörelse för samhälls- och teknik— utveckling. Avdelningen avslutas med dels en översikt över gällande lagar och andra regler - inklusive vissa EG—regler - som är styrande för olika verksamhetsområden, dels en redovisning av erfarenheterna från några organisationsförändringar som är likartade med den som nu skall övervägas.

Avdelning B inleds med en sammanfattande problemanalys och en måldiskussion som utmynnar i några centrala krav och kriterier. Mot bakgrund härav redovisas i kapitel 8 - 11 en analys av vissa grundläg- gande frågeställningar. Denna analys utmynnar dels i överväganden

och förslag i vissa frågor, dels i riktlinjer och bedömningar som därutöver utgör grund för överväganden och förslag i avdelning C.

Avdelning C innehåller förutom organisationsavsnittet (kapitel 12) en samlad konsekvensanalys (kapitel 13) och ett kapitel om genom- förandefrågor (kapitel 14).

Enligt direktiven skall jag också undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land— och sjökarteverksamheterna, dock utan att överväga någon organisatorisk sammanslagning av verksamheterna. Behovet av att först ta grundläggande ställning till frågan om land- karteverksamhetens organisation har lett till att jag - efter samråd med Miljö- och naturresursdepartementet — har stannat för att skjuta be— handlingen av samordningen med sjökarteverksamheten till etapp två i utredningsarbetet. Utredningens kontakter har pekat mot att det därvid kan finnas anledning att — i enlighet med den möjlighet som anges i direktiven — ta upp frågor om samband även med andra an— gränsande verksamheter som t.ex. Sveriges geologiska undersöknings kartproduktion och den fjärranalysinformation som Satellitbild AB producerar och tillhandahåller.

2. Berörda myndigheter och verk- samheter

2.1. Myndigheterna

Berörda myndigheter beskrivs i det följande. Avsikten är endast att ge en översiktlig bild av dessa. I instruktionen för respektive myndighet, som har bilagts betänkandet, kan inhämtas ytterligare, mer utförlig information.

2. 1 . 1 Det statliga lantmäteriet

Det statliga lantmäteriet omfattar Statens lantmäteriverk (LMV), en överlantmätarmyndighet och en fastighetsregistermyndighet i varje län samt 81 fastighetsbildningsmyndigheter. Totalt sysselsattes den 1 juli 1993 ca 3 100 personer, varav knappt 900 vid LMV i Gävle och 2 200 personer fördelade på det statliga lantmäteriet i övrigt.

Verksamheten regionalt och lokalt leds och styrs i fem divisioner. Regionalt finns ett antal enheter för specialiserad produktion, t.ex. Kiruna kartcentral, GIS-Centrum i Stockholm, Lindesberg GSD— enheten och KP-syd i Karlskrona samt enheter för fastighetsekonomi.

Det statliga lantmäteriets huvudsakliga myndighetsuppgifter är att svara för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, förberedelser för fastighetstaxering och framställning av allmänna kartor och annan landskapsinformation samt geodetisk verksamhet. Det statliga lant- mäteriet bedriver också uppdragsverksamhet i form av t.ex. geode- tiska/fotogrammetriska uppdrag, kartläggning, flygfotografering, fastighetsvärdering och fastighetstaxering.

Verksamheten omsatte budgetåret 1992/93 totalt ca 1 275 mkr, varav 865 mkr i avgifter, 15 mkr i bidrag och 395 mkr i anslag. Av den avgiftsfinansierade delen omsatte fastighetsbildningsverksamheten ca 400 mkr och uppdragsverksamheten 425 mkr. I sistnämnda summa ingår utlandsverksamhet med 40 mkr och fastighetstaxeringsverksam- het med 20 mkr.

Myndighetsuppgifterna för respektive myndighet enligt ovan anges i instruktionen för lantmäterimyndigheterna, se bilaga 2a. Lantmäteri- verkets organisationsplan redovisas i bilaga 3a och det statliga lant- mäteriet och de kommunala fastighetsbildnings- och fastighetsregister- myndigheterna i bilaga 3b.

2.1.2. Domstolsväsendet och inskrivningsmyndigheterna

Domstolsverket (DV) är central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, Bostadsdomstolen, hyres— och arrendenämnderna, Försäkringsöverdomstolen, Rättshjälps- myndigheten och de allmänna advokatbyråerna. Totalt innefattar förvaltningsområdet drygt 7 000 anställda vid 176 myndigheter.

Vid DV är ca 150 personer verksamma, varav 30 personer arbetar med fastighetsdatareformens genomförande och med inskrivningsfrågor i övrigt.

Domstolsväsendets budget uppgick budgetåret 1992/93 till 3 405 mkr. Myndighetsuppgifterna redovisas i instruktion för dom- stolsverket, se bilaga 2b. Organisationsplan för verket återfinns som bilaga 3c.

Regeringen har i propositionen (1993/94:17) Förvaltningen inom domstolsväsendet lagt fram ett förslag om ökad självförvaltning av domstolsväsendet. Bland annat får domstolarna större ansvar för sin administration och ett större inflytande över ledningen av den ad— ministrativa centralmyndigheten för domstolsväsendet. Detta åstadkoms dels genom att den verksamhet som idag bedrivs av DV ges en något annorlunda och mer decentraliserad inriktning och dels genom att myndigheten leds av en styrelse som är sammansatt av personer huvudsakligen hämtade från domstolarna. Organisationsförändringar och ändringar i verksamheten föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.

Inskrivningsväsendet är knutet till de allmänna domstolarna och bedrivs vid inskrivningsmyndigheterna. Det finns 93 inskrivnings- myndigheter (IM). Varje myndighet är knuten till en tingsrätt. Normalt motsvarar IM:s upptagningsområde tingsrättens domsaga. Fyra av landets 97 tingsrätter saknar IM, nämligen Tierps, Enköpings, Han— dens och Mölndals tingsrätter. IM i Uppsala fungerar som en läns— inskrivningsmyndighet och handlägger ärenden inte bara från Uppsala utan även från Tierp och Enköping.

Vid tingsrätterna arbetar ca 3 500 personer, varav drygt 350 inom inskrivningsverksamheten. Inskrivningsmyndigheternas huvudupp- gifter är inskrivning av lagfarter och inteckningar.

Expeditionsavgifterna vid inskrivningsmyndigheterna uppgick till 405 mkr budgetåret 1991/92. Dessa avgifter täckte kostnaderna för inskrivningsverksamheten, varav 165 mkr vid inskrivningsmyndig— heterna, 82 mkr vid Centralnämnden för fastighetsdata, 21 mkr vid LMV och 123 mkr vid de statliga fastighetsregistermyndighetema.

2.1.3. Centralnämnden för fastighetsdata

Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) bedriver verksamhet förutom i Gävle också i Kiruna och Ronneby. Totalt sysselsätts ca 220 perso— ner, varav 200 i Gävle.

CFD har det övergripande ansvaret för fastighetsdatasystemet. Detta inbegriper utveckling av system och rutiner för ajourhållning och användning av den i systemet ingående informationen, driften av systemet samt ett samordningsansvar för genomförandet av fastighets— datareformen vid landets fastighetsregister- och inskrivningsmyndig— heter.

CFD:s verksamhet är i huvudsak anslagsfinansierad. För budgetåret 1993/94 uppgår anslaget till drygt 100 mkr. Den verksamhet som finansieras med avgifter beräknas omsätta knappt 50 mkr motsvarande period.

Myndighetsuppgifterna redovisas i instruktionen för centralnämnden för fastighetsdata, se bilaga 2c. Organisationsplan redovisas i bilaga 3d.

2.1.4. De kommunala fastighetsbildnings- och fastighets- registermyndigheterna

I 41 kommuner finns kommunala fastighetsbildningsmyndigheter (KFBM), varav 14 verkar över hela kommunens yta. Dessa myndig- heter är s.k. specialenheter med särskild inriktning på förrättningar för tätortsutveckling. Inom 29 av dessa kommuner finns också kommunala fastighetsregistermyndigheter (KFRM).

2.2. Verksamheterna

Den följande redovisningen har begränsats till de verksamheter som är av särskilt intresse för utredningsarbetet. Det innebär att det finns ytterligare uppgifter såsom utveckling, rådgivning och fastighetsekono- misk verksamhet som inte behandlas i detta avsnitt. Information om dessa verksamheter m.m. kan hämtas från bilagda instruktioner. Karta samt sammanställning utvisande lokaliseringsorter m.m. för de statliga och kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna samt inskrivnings— myndigheter redovisas i bilaga 4a respektive 4b.

2.2.1. Fastighetsbildning

Fastighetsbildning utgör tillsammans med fastighetsregistrering, inskrivningsverksamhet och fastighetsdatasystem, viktiga verksamheter för att kunna underhålla och utveckla fastighetsindelningen som en grund för dels samhällets redovisning av äganderätten till mark, dels samhällets styrning av markanvändningen. Att verksamheterna bedrivs rationellt och ändamålsenligt och med iakttagande av höga krav på rättssäkerhet och enhetlighet över landet är en förutsättning för att fastighetsindelningen skall fungera som en del av samhällets grund- läggande infrastruktur. Verksamheten är därför av starkt statligt intresse.

Ett väl fungerande fastighetsindelningssystem är av grundläggande betydelse för många samhällsfunktioner. Som exempel kan nämnas fysisk planering, markanvändning, fastighetsomsättning, kreditmarkna- den med fastigheter som pant, fastighetstaxering och fastighetsbeskatt— ning, folkbokföring och statistik. De samlade kostnaderna för dessa verksamheter fördelas i dag främst på staten, kommunerna och fastig- hetsägarna.

Samhällets behov av mark för olika ändamål, bostäder, anlägg- ningar kan tillgodoses på tre olika sätt - genom avtal eller genom domstols- respektive förrättningsförfarande.

I många avseenden är förrättningsförfarandet det mest ändamåls— enliga för hantering av markägarinformation, mark— och rättighets- åtkomst, värdering, förhandling, medling och ersättning. I praktiken väljer dock parterna i hög grad att lösa markåtkomst— och ersättnings— frågorna själva genom avtal innan förrättning söks.

Ett effektivt förfarande för att lösa markåtkomst och ersättnings— frågor kännetecknas inte enbart av enkelhet, snabbhet och låga kost— nader. Det är också i väsentlig grad en fråga om rättssäkerhet för och likabehandling av de enskilda markägarna. Dessa omständigheter ställer särskilda krav på förfarandet, vilket är beaktat i fastighetsbild- ningslagstiftningen.

Fastighetsbildningsförrättningar handläggs av fastighetsbildnings- myndigheten (FBM) enligt, i första hand, fastighetsbildningslagen , anläggningslagen och ledningsrättslagen . Den principiella upplägg— ningen av förrättningar är densamma i de tre lagarna.

Förrättningsförfarandet bygger på att en förrättningslantmätare handhar ärendet efter ansökan från den som önskar få en åtgärd genomförd, t.ex. överföring av ett markområde från en fastighet till en annan eller uttag av ledningsrätt. Förrättningslantmätaren har utredningsplikt och måste hålla överläggningar eller sammanträden med berörda sakägare under ärendets handläggning. När ärendet är fårdigutrett prövar förrättningslantmätaren framställda yrkanden och eventuella överenskommelser mot lagstiftningens materiella regler och fattar beslut. Förrättningslantmätaren beslutar om tillträdestidpunkt, ersättningar m.m. Förrättningsbeslutet kan överklagas till fastighets— domstol och vidare till hovrätt och Högsta domstolen. Kommunalt medgivande kan i vissa lägen krävas till förrättningsåtgärden. Före— ligger antagen detaljplan måste åtgärden överensstämma med vad som anges i planen. Det medför att ett administrativt beslut utgör en förutsättning för förrättningen.

Fastighetsbildning är en åtgärd genom vilken fastighetsindelningen ändras eller servitut bildas, ändras eller upphävs. Fastighetsbildning sker såsom fastighetsreglering, om den avser ombildning av fastig- heter, och såsom avstyckning, klyvning eller sammanläggning, om den avser nybildning av fastighet.

Genom fastighetsbestämning avgörs frågor om beskaffenheten av gällande fastighetsindelning samt frågor rörande beståndet eller omfånget av ledningsrätt eller vissa servitut.

Fastighetsbildningsverksamheten omsatte ca 438 miljoner under budgetåret 1992/93. Statliga fastighetsbildningsmyndigheter (SFBM) svarade för 401 mkr och KFBM för omkring 37 mkr. Av omsätt— ningen svarade sakägarnas avgifter för 424,5 mkr. Återstoden, eller 13,5 mkr, tillfördes verksamheten i form av anslag för nedsättning av

sakägarnas avgifter. Under budgetåret 1992/93 avslutade SFBM ca 20 200 och KFBM 3 900 förrättningsåtgärder.

Avstyckningsförrättningarna svarade totalt för 42 procent av intäkterna för det statliga lantmäteriet. Därnäst kommer fastighets— regleringar med 40 procent. Av övriga förrättningar svarade anlägg- ningsförrättningar för 7 procent och ledningsrättsförrättningar för 5 procent av intäkterna. Av övriga förrättningstyper år det ingen som svarade för mer än 2 procent av intäkterna.

Antalet sökta förrättningar minskade under perioden 1972-1985 med ca 45 procent. Från budgetåret 1986/87 ökade antalet sökta förrättningar. Under de senaste två åren har efterfrågan åter minskat. Antalet nybildade fastigheter per år har minskat väsentligt under perioden. Under budgetåret 1972/73 nybildades ca 70 000 fastigheter. Motsvarande antal var budgetåret 1992/93 ca 16 900. Av dessa handlades ca 13 800 av SFBM och ca 3 100 av KFBM.

Antalet avslutade förrättningsåtgärder under den senaste sexårs— perioden framgår av nedanstående tabell

budgetåret 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 SFBM 19 945 20 860 21 898 24 075 23 392 20 224 KFBM 4 629 4 488 4 839 4651 4 427 3 879

Totalt 24 574 25 348 26 737 28 726 27 819 24 103

Förslag till förändringar i fastighetsbildningslagen

De ändringar i fastighetsbildningslagen som beslutades 1990 har inneburit en anpassning till ändringarna i jordförvärvslagen, vilka trädde i kraft 1987. När förslaget till ändringar i fastighetsbildnings— lagen var föremål för riksdagens prövning, var den nya livsmedelspoli- tiken redan beslutad och förslag till ändringar i jordförvärvslagen hade förelagts riksdagen. Bostadsutskottet uttalade med anledning härav att det, när den nya livsmedelspolitiken fått fullt genomslag och jordför- värvslagen fått en annan inriktning, kunde finnas skäl att åter överväga frågan om vilka villkor'som skall ställas vid fastighetsbildning för jord- och skogsbruksändamål.

Regeringen har mot denna bakgrund utarbetat ett förslag till ändringar i 3 kap. FBL (förslaget berör vissa ytterligare ändringar) i proposition (1993/94:27) Ändringar i fastighetsbildningslagen.

Propositionen innehåller förslag till sådana ändringar som skall göra det möjligt att bilda mindre jord- och skogsbruksfastigheter. Enligt förslaget skall bedömningen av om en jord— eller skogsbruks- fastighet är lämpad för sitt ändamål göras efter delvis nya kriterier. De regionalpolitiska intressena skall därvid tillmätas ökad vikt. Den särskilda skyddsregeln för jordbruksnäringen mjukas upp, medan skyddsregeln för jordbruket jämkas så att skyddet för skogsnäringen och miljöintressena förstärks.

Enligt propositionen finns det anledning att sträva efter en ordning som ger utrymme för mera småskaliga och flexibla lösningar än som hittills har ansetts kunna komma i fråga vid fastighetsbildning på landsbygden. Sålunda bör det vara möjligt att tillmäta främjandet av sysselsättning och bosättning i glesbygden ökad vikt.

Samarbetsavtal mellan lantmäteriet och kommuner

Till lantmäteriverksamhet räknas bl.a. sådan kommunal mätning, beräkning och kartframställning (MBK-verksamhet) som utförs delvis utan samband med fastighetsbildningen.

Många kommuner som inte har egen fastighetsbildningsmyndighet har särskilda mätningskontor som utför MBK—verksamheten. Ungefär hälften av landets kommuner, främst de små och medelstora, saknar dock helt egen mätningsorganisation. På grund av det delade verksam- hetsansvaret mellan stat och kommun och de faktiska skillnaderna mellan kommunerna vad avser lokal lantmäteriverksamhet finns ofta ett behov av att reglera samarbetet mellan enskilda kommuner och det statliga lantmäteriet. Samarbetsavtal finns därför mellan det statliga lantmäteriet och kommuner enligt två olika huvudalternativ. Dessa benämns normalavtal A, resp. C. Normalavtalen har utformats i samarbete mellan LMV och Svenska Kommunförbundet.

A-avtal, som är den vanligast förekommande avtalstypen, innebär att det statliga lantmäteriet svarar för delar av eller hela den fristående mätningsverksamheten och oftast också annan fastighetsrättslig och fastighetsekonomisk service i kommunen. A-avtal tecknas i allmänhet med kommuner där kommunal mätningsorganisation saknas. Ca 120 kommuner i dag har A-avtal.

C—avtal innebär att den kommunala mätningsorganisationen med- verkar med förrättningsförberedelser, t.ex. mätningstekniska moment i den statliga förrättningsverksamheten. Ett sjuttiotal kommuner har C-avtal.

Det förekommer även olika kombinationer av avtalen. Dessa benämns specialavtal. Ett tjugotal kommuner har specialavtal.

2 . 2.2 Fastighetsregistrering

Fastighetsregistreringen är en statlig angelägenhet med möjlighet till kommunalt huvudmannaskap. Statliga fastighetsregistermyndigheter (SFRM) ingår sedan den 1 juli 1990 i det statliga lantmäteriets organi- sation. Verksamheten sköts av fastighetsregistermyndighet (FRM) som har geografiskt avgränsade ansvarsområden.

Nuvarande förfarande med registrering av förrättningar vid fastig- hetsregistermyndighet där fastighetsdatareformen är genomförd kan beskrivas på följande sätt.

När FBM avslutat förrättningen skickas den till fastighetsregister- myndigheten. FRM kan påbörja beredningen av ärendet redan innan förrättningen vunnit laga kraft.

Införandet av nya och förändrade uppgifteri fastighetsregistret sker via terminal som är ansluten till fastighetsdatasystemet (FDS). Vissa kontroller är inbyggda. När alla uppgifter i ett ärende förts in tas ett kontrollblad ut. Uppgifterna är då lagrade i en mellanlagringsdatabas.

En kontroll görs sedan av behörig person genom att denne jämför uppgifter i förrättningsakten med de införda uppgifterna. Kontrollen sker genom motläsning av kontrollbladet. Eventuella fel rättas.

Snarast möjligt efter det att förrättningen vunnit laga kraft skall dagsgodkännande göras. Dagsgodkännandet innebär att FRM anmäler att de mellanlagrade uppgifterna skall uppdatera fastighetsregistret. Detta sker genom en särskild transaktion för vilken det krävs personlig lösen.

När terminalsystemet stängts för dagen påbörjas uppdateringen i FDS. Innehållet i mellanlagringsdatabasen överförs till fastighets- registret. Vid denna uppdatering utförs vissa kontroller som inte kunnat ske tidigare.

Till fastighetsregistret hör en registerkarta som skall föras i omedel- bar anslutning till registret. Denna karta förs för närvarande i stor utsträckning fortfarande analogt. ADB-stöd vid produktion och ajour-

hållning blir dock mer och mer vanligt. Formell digital registerkarta förs för närvarande endast i ett fall efter särskilt medgivande från LMV.

Fastighetsbildningen är fullbordad när förrättningen har registrerats i FDS och på registerkarta. Ärendet avslutas därefter hos FRM. Förrättningshandlingarna arkiveras i fastighetsregistermyndighetens arkiv som innehåller en stor mängd äldre förrättningsakter.

Den statligt bedrivna fastighetsregisterverksamheten är anslags- finansierad och de totala kostnaderna uppgick budgetåret 1992/93 totalt till 155 mkr. Den löpande registreringsverksamheten utgjorde därav 104 mkr, fastighetsdatareformen 19 mkr, upprustning av registerkarta 22 mkr och LMV:s kostnader för utveckling och rådgivning ca 6 mkr. Kartvårdscentralen i Ånge hade kostnader på drygt 5 mkr.

Kommunala fastighetsregistermyndigheter (KFRM) finns i 29 kommuner. De svarar för fastighetsregistreringen i hela eller delar av kommunen. KFRM finansieras med kommunala medel. Detaljerad redovisning av kostnaderna saknas. I vissa sammanhang har de uppskattats till ca 15 mkr per år (denna uppskattning är några år gammal).

I grova drag kan verksamheten vid FRM delas upp i följande funktioner

- förande av fastighetsregister och registerkarta - skötsel av förrättningsarkiv - tillhandahållande av information från fastighetsregister, registerkarta och förrättningsarkiv.

Att föra fastighetsregister och registerkarta innebär dels att nya uppgifter förs in (om förrättningar, planer, adresser m.m.) och dels att registret kompletteras med redan befintliga, ej registrerade, uppgifter. Förandet av registerkarta omfattar också arbete med att ersätta gamla registerkartor med nya.

Den information som FRM skall registrera har normalt sitt ur- sprung i olika myndigheters beslut, t.ex.

- fastighetsmyndighet (lantmäteriförrättningar) - domstol (expropriation, fastighetsbestämmande domar m.m.)

- länsstyrelse (expropriation, markreglerande bestämmelser m.m.) - kommun (planer, adressuppgifter m.m.)

- inskrivningsmyndighet (inskrivna avtalsservitut).

Vissa ärenden handläggs efter ansökan från enskilda personer eller föreningar (t.ex. samfällighetsföreningar).

I storleksordningen 70 procent av fastighetsregistermyndighetens verksamhet kan uppskattas ha direkt koppling till registrering av förrättningar.

10—15 procent avser registrering av planer och markreglerande be— stämmelser.

5-10 procent avser handläggning av övriga ärenden, dvs. samfällig- hetsföreningsregister, avtalsservitut, adressregister, ärenden om ändring av administrativ indelning och fristående namnärenden.

3-13 procent avser service till myndigheter och allmänheten.

Detta är genomsnittliga siffror för SFRM. Betydande skillnader kan förekomma mellan enskilda enheter. Motsvarande bedömningar saknas för KFRM.

2.2.3. Inskrivning

Inskrivningsverksamheten är sedan lång tid tillbaka knuten till dom— stolarna och detta präglar också den prövning som utförs. IM företar vid handläggningen både en formell prövning av förutsättningarna för inskrivning och en viss materiell granskning av den bakomliggande rättshandlingen och dess giltighet. I vissa länder innebär inskrivningen bara att handlingarna ges publicitet genom registrering.

I korthet innebär inskrivningsverksamheten att inskrivningsmyndig- heterna administrerar ett offentligt register över landets fastigheter. Den som förvärvar en fastighet är skyldig att ansöka om inskrivning av förvärvet, lagfart. I registret skrivs in inte enbart uppgifter om vem som äger fastigheter utan även den som har en nyttjanderätt i en fastighet. Inskrivning är också en förutsättning för att en fastighet skall kunna användas som säkerhet för lån. Bifall till ansökan om sådan inteckning leder till att begärt penningbelopp skrivs in i registret och att pantbrev utfärdas. Pantbrevet kan sedan användas som säkerhet för lån.

Inskrivning i offentliga register sker även för fartyg, luftfartyg och för egendom som ingåri näringsverksamhet. Dessa inskrivningsverk- samheter ingår emellertid inte i utredningsuppdraget.

Arbetsuppgifter och arbetsrätt

Ärenden om lagfart, inteckning eller annan inskrivning i fastighetsbok eller tomträttsbok samt ärenden om anteckning i sådan bok på grund av föreskrift i lag eller annan författning är att anse som inskrivnings- ärende. Jordabalkens (JB) bestämmelser utgår således från det manuel- la inskrivningssättet. Av 3 & lagen (1973:98) om inskrivningsregister framgår att 19—23 kap JB med vissa undantag även gäller inskrivning i inskrivningsregistret (IR).

I den mån det inte finns förfaranderegler i JB som reglerar hur inskrivningsärenden skall behandlas gäller bestämmelserna om tviste— mål, dvs. rättegångsbalkens regler, i tillämpliga delar.

Inskrivningsmyndigheterna har som alla andra myndigheter skyl- dighet att lämna service till allmänheten. Den huvudsakliga arbets- uppgiften i detta avseende är att besvara frågor om innehållet i IR och att ge upplysningar om verksamheten. En stor del av serviceverksam— heten består också i att tillhandahålla sådan information som finns i myndigheternas arkiv.

IM är dessutom beskattningmyndighet enligt lagen (1984:404) om stämpelskatt vid inskrivningsmyndigheter.

En inskrivningsmyndighet förestås av en lagfaren inskrivnings- domare. I allmänhet är den ordinarie inskrivningsdomaren rådman eller tingsfiskal. Det förekommer också att lagmannen är ordinarie inskrivningsdomare. I praktiken är det emellertid en tingsnotarie som, efter särskilt förordnande, fungerar som inskrivningsdomare.

Inskrivningsbiträdena kan genom långtgående delegeringsbestäm- melser förordnas att på eget ansvar handlägga inskrivningsärenden. Förutsättningen för ett sådant förordnande är att biträdet har tillräcklig kunskap och erfarenhet samt har genomgått den utbildning som DV föreskriver.

Delegeringsförordnandet innebär att inskrivningsbiträdet har möjlighet att handlägga allt utom inskrivningsärenden som rör lag— fartssammanträden, lagfarter på grundval av protokoll från sådana sammanträden och vissa rättelser. Förordnandet innefattar behörighet att göra upplägg i fastighetsboken för nybildade fastigheter eller nödvändiga ändringar i IR med anledning av uppgifter från fastighets-

registermyndigheten beträffande ändringar i fastighetsregistret (FR) och att lämna dagsgodkännande. Det innefattar också behörighet att vidta de åtgärder som enligt lagen om stämpelskatt ankommer på IM.

Förordnande kan inte avse utdömande av vite och medför inte behörighet att awisa ett ärende. Förordnande får inte heller avse ärenden som är vidlyftiga eller svåra eller som av någon annan orsak kräver särskild erfarenhet.

Formellt sett kan biträdespersonalen således utföra en mycket stor del av arbetet eftersom inskrivningsärenden som rör lagfartssamman- träden och övriga undantag från förordnandet sällan förekommer. Hur stor andel av ärendena som tas på delegation beror på biträdespersona— lens erfarenhet och ärendenas svårighetsgrad. Utnyttjandet av delege- ringsmöjligheten varierar mellan olika inskrivningsmyndigheter. Någon statistik över andelen ärenden där besluten fattats med stöd av delege- ringsförordnade finns inte. Biträdespersonalen har ofta lång erfarenhet av sitt arbete. Ärendenas svårighetsgrad varierar inom olika områden. Inom storstadsområdena utgör intresseanmälningar om att förvärva fast egendom för ombildning av hyresrätt till bostadsrätt och ärenden som rör stiftelser exempel på relativt komplicerade ärenden. Det är också vanligt att juridiska innovationer först uppträder i storstadsområdena. På landsbygden kan vissa ärenden som är förknippade med de särskil- da förhållanden inom skogs— och jordbruket vara relativt komplicerade.

Inskrivningsärenden skall tas upp på inskrivningsdag. Vid in- skrivningsmyndigheter som fortfarande arbetar med manuellt förda register hålls inskrivningsdag en gång i veckan. Inskrivningsmyndig- heter som är anslutna till fastighetsdatasystemet har inskrivningsdag varje måndag till fredag om det inte är helgdag. Inskrivningsdagen slutar kl 12.00 och IM måste i princip fatta beslut i alla ärenden som kommit in under inskrivningsdagen samtidigt. Beslut i inskrivnings— ärenden kan bestå i bifall, avslag, avvisning, vilandeförklaring eller uppskov. Inskrivningsärende får skjutas upp om ärendets omfattning eller beskaffenhet gör att det inte lämpligen kan prövas omedelbart. Ärendet måste då tas upp till prövning senast femte inskrivningsdagen efter den inskrivningsdag då ansökan gjordes. Arbetet med en inskrivningsdag behöver nödvändigtvis inte göras på inskrivningsdagen men det går inte att godkänna nästa inskrivningsdag förrän den tidigare inskrivningsdagen är godkänd.

Handlingar som utfärdats hos en inskrivningsmyndighet skall tillhandahållas parten inom fjorton dagar från den inskrivningsdag då

ärendet behandlades. För de inskrivningsmyndigheter som för IR gäller att handlingarna expedieras från Centralnämnden för fastighets- data dagen efter beslutet.

Domstolsverkets roll som centralmyndighet

Domstolsverket (DV) är centralmyndighet för inskrivningsverksam— heten. Eftersom domstolarna har en grundlagsskyddad självständighet och inskrivningsverksamheten sedan länge är knuten till domstolarna präglas arbetssättet av denna långt drivna självständighet i förhållande till centralmyndigheten. DV:s lednings- och styrningsfunktioner är således begränsade.

Den juridiska enheten på DV gör rättsutredningar samt utarbetar föreskrifter och anvisningar i juridiska frågor. Enheten har till uppgift att följa den lagstiftning som rör förvaltningsområdet och ta initiativ till förändringar. Vidare har den ledande uppgifter bl.a. avseende EES/EG-rättsliga frågor, inskrivningsfrågor och fastighetsdatapro— jektet.

I den juridiska enheten ingår inskrivningssektionen. Den har ansvaret för fastighetsdatareformens genomförande vid inskrivnings— myndigheterna och ger ut och ajourhåller Handbok IM och Handbok IR samt ingivarhandledningar. Bland arbetsuppgifterna kan också nämnas ansvar för utbildning och vidareutbildning av personalen vid inskrivningsmyndigheterna samt arbete med utvecklingsfrågor rörande fastighetsdatasystemet och inskrivningsväsendet. Vidare prövas över- klaganden av beslut om expeditionsavgift i inskrivningsärenden.

Till inskrivningssektionen är beredningscentralen för fastighetsdata och den s.k. reservstyrkan kopplad. Den förstnämnda har hand om arbetet med att föra över fastighets- och tomträttsböckerna till fastig— hetsdata. Reservstyrkan hjälper till med ärendehandläggningen i samband med övergång till fastighetsdata och används också till att hjälpa arbetstyngda inskrivningsmyndigheter att arbeta ned balanser.

Antal inskrivningsärenden och personaldimensionering

Antalet inskrivningsärenden har under årens lopp varit ganska konstant men 1992 sjönk ärendena med ca 30 procent enligt nedanstående tabell.

Inkomna ärenden till inskrivningsmyndigheterna under 1988-1992.

1988 1989 1990 1991 1992

Lagfansärenden 360 581 401 438 375 849 370 909 272 455

Intecknings-

ärenden 1 604 092 1 633 327 1 448 849 1 643 192 1 108 059 Övr dagboks- ärenden 2 106 1 492 1 765 2 505 1 638

Gravations- och äganderättsbevis 493 627 468 195 393 676 325 470 179 900

Övr ärenden" 46 436 40 232 40 307 43 288 31 620 Summa ärenden 2 506 842 2 544 684 2 260 446 2 385 364 1 593 672

') Uppgifter till fastighetsbildningsmyndighet, upplägg för nybildade fastigheter, yttranden enligt 12:10 FBL.

Orsaken till förändringen är krisen på fastighetsmarknaden. Vilken omfattning inskrivningsärendena kommer att ha i framtiden beror dels på den ekonomiska utvecklingen, dels på utvecklingsmöjlig— heterna för inskrivningsverksamheten (se avsnitten 4.1 och 10.4).

Vid den årliga personaldimensioneringen av tingsrätterna använder DV dimensioneringstal för de olika verksamheterna. För inskrivnings- myndigheten finns dimensioneringstal för biträden och notarier. IM ansluten till fastighetsdatasystemet har dimensioneringstalet 8 500 ärenden per årsarbetskraft för biträden och dimensioneringstalet 40 000 ärenden för notarier. IM som inte är ansluten till fastighets— datasystemet har dimensioneringstalet 5 000 ärenden för biträden och 25 000 ärenden för notarier.

Dimensioneringstalen utgör grunden för tingsrätternas personal- dimensionering men även andra faktorer vägs in. Biträdespersonalen är anställd vid tingsrätten och därför har chefen för tingsrätten, lagmannen, ansvaret för personalens placering. Det kan innebära att biträdespersonalen växlar mellan arbete på IM och målkanslierna beroende på bl.a. lagmannens bedömning av det verkliga resursbe— hovet för respektive arbetsuppgifter inom tingsrätten.

1992 svarade inskrivningsmyndigheterna för omkring 12 procent av all personal vid tingsrätterna.

Ingi varna

Inskrivningsmyndigheternas ingivare kan delas in i följande grupper

- banker och andra kreditinstitut

— statliga organ

- kommuner

- övriga, t.ex. försäkringsbolag, fastighetsmäklare, advokater, revi- sionsbyråer, begravningsbyråer och privatpersoner.

Den största ingivargruppen är banker och andra kreditinstitut. De står för ca 80 procent av de ärenden som ges in till inskrivningsmyndig- heterna.

2.2.4. Fastighetsdatasystemet

I sitt betänkande Fastighetsregistrering (SOU 1966z63) framhöll Fastighetsregisterutredningen bl.a. behovet av en reformering inom fastighetsregistreringens och inskrivningens område och av en bättre lägesredovisning av data. Med anledning härav beslutade statsmakterna 1968 om en reform som innebar att ett ADB-baserat fastighetsregister skulle byggas upp och att registret skulle förses med fastighetsan- knutna koordinater. Samma år beslutade regeringen om inrättande av Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) med uppgift att fortsätta det utredningsarbete som tidigare bedrivits av Fastighetsregisterutred- ningen och att genomföra fastighetsregisterreformen. Nämnden fick till en början i huvudsak samma ställning som den en statlig kommitté intar.

CFD fick 1971 uppgiften att förbereda uppbyggnad av centrala fastighets— och inskrivningsregister. En av nämndens uppgifter har därefter varit att samordna utvecklingen och uppbyggandet av ett informationssystem som berör dessa verksamhetsområden med två olika huvudmän, Statens lantmäteriverk och Domstolsverket. Samma år fick nämnden en fast organisation och en av regeringen utfärdad instruktion. Nämnden blev härigenom en självständig myndighet.

FDS togs i drift med början i Uppsala län 1976 och kommer enligt planerna att omfatta hela landet från och med hösten 1995. CFD har huvudansvaret för genomförandet av fastighetsdatareformen.

FDS har genomgått successiva förändringar. Detta gäller såväl tekniska lösningar som databasernas innehåll. Datordriften som ursprungligen var förlagd till en servicebyrå sker sedan halvårsskiftet 1986 i egen regi.

Systemet innehåller i grunden två delregister - ett fastighets- och ett inskrivningsregister. I och med de beslut som riksdag och regering fattat under våren 1993 kan uppbyggnaden av ett tredje register - ett basregister över byggnader - påbörjas. FDS innehåller vidare uppgifter som fastställs vid fastighetstaxeringen.

Sambanden mellan departement, centrala myndigheter och fastig- hetsbildnings-, fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheter kan redovisas på nedanstående sätt:

Miljö—och naturresurs- . _ departementet Justitiedepartementet

Centralnämnden för Fastighetsdata

Lantmöteri- Domstols-

verket

24 statliga

,; OCh 29 ;;_ 93 statliga kommunala kommunala ”vr FBM FRM ”5

Fastighetsregistret

Fastighetsregistret (FR) regleras av fastighetsregisterkungörelsen (1974:1059) och består av huvudregister, koordinatregister, plan— register, kvartersregister, adressregister och gemensamhetsanlägg— ningsregister. Till FR hör registerkarta. Registret förs av fastighets-

registermyndighet. Adress- och vissa delar av planregistret förs i vissa fall av kommunal organisation.

Fastighetsdatasystemets fastighetsregisterdel inrymmer inte den till fastighetsregistret hörande registerkartan. Anledningen härtill är att det tidigare saknats tekniska och ekonomiska förutsättningar att upprätta och lagra en digital registerkarta. Förutsättningarna är dock i dag delvis annorlunda. På flera ställen i landet ajourhålls numera ADB- baserade registerkartor.

Förändring av registrets information initieras i regel av att en av fastighetsbildningsmyndigheten avslutad fastighetsbildningsåtgärd vunnit laga kraft. Den grundinformation som fastighetsbildnings— myndigheten behöver för att handlägga förrättningen hämtas bl.a. från fastighetsdatasystemet.

Inskrivningsregistret

Inskrivningsregistret regleras av inskrivningsregisterkungörelsen (1974: 1061) och består av sex avdelningar. Dessa inrymmer uppgifter om lagfart, tomträttsupplåtelse, tomträttsinnehav, inteckningar m.m. samt anteckningar om äldre förhållanden. Handläggning av inskriv- ningsärenden sker vid inskrivningsmyndighet.

Förändring av innehållet i inskrivningsregistret kan initieras av att en ny fastighet bildas och registreras i fastighetsregistret av fastig— hetsregistermyndighet. De flesta förändringarna kommer emellertid till stånd till följd av ansökningar om lagfart eller beviljande av inteck- ning. Sådana förändringar initieras normalt av förvärvare, mäklare samt banker och andra kreditinstitut.

Basregister över byggnader

Basregistret över byggnader skall innehålla två delar, basinformation och tilläggsinformation. De obligatoriska uppgifterna innefattar uppgifter om byggnadsbeteckning, administrativ tillhörighet, läge, taxeringsuppgifter, bygglovsuppgifter, ägare, alternativt namn, referen— ser samt aktualitetsuppgifter. Tilläggsinformation förs frivilligt efter beslut av respektive kommun.

Enligt regleringsbrev avseende budgetåret 1993/94 har Central- nämnden för fastighetsdata att bygga upp registret så att det i fråga om småhus skall kunna användas inför 1996 års allmänna fastighetstaxe- ring. Uppbyggnaden förutsätter samverkan mellan stat och kommun.

Avtal som reglerar frågor om uppläggning, ajourhållning och ekono- misk kompensation avses att tecknas mellan myndigheten och respekti- ve kommun. För att underlätta uppbyggnaden samordnas uppläggning- en med Lantmäteriverkets uppbyggnad av digitala databaser för den ekonomiska kartan forcerad databasuppbyggnad (FDU-projektet).

Användare och användningsområden

De registerförande myndigheter som angivits ovan är också stora användare av fastighetsdatasystemet. Den goda tillgängligheten till informationen i registret samt registerinnehållets omfattning och kvalitet har medfört att informationen också används i många andra sammanhang. Information lagrad i systemets databaser tillhandahålls kunderna genom olika typer av on-lineuppkopplingar, aviseringar och telefonförfrågningar. Informationsförmedling sker bl.a. genom termi— naler försedda med s.k. visa-funktioner.

Den största gruppen användare av informationen är banker och andra kreditinstitut. Dessa använder informationen i samband med beviljande av krediter och vid upprättande av köpehandlingar. Infor- mationen i fastighetsdatasystemet är härvid en förutsättning för en väl fungerande fastighetsomsättning. Andra stora användare är fastig— hetsmäklare, fastighetsvärderare, fastighetsförvaltande företag samt försäkringsbolag.

Till de stora statliga användarna kan nämnas länsstyrelserna, Vägverket, Statistiska centralbyrån, Skatteförvaltningen, skogsvårds- styrelserna, kronofogdemyndigheterna och Boverket. Förutom i sin myndighetsroll använder sig det statliga lantmäteriet av informationen också i sin uppdragsverksamhet.

Det i fastighetsdatasystemet ingående fastighetsregistret utgör en nödvändig förutsättning för vår folkbokföring. Genom att fastighets— registret innehåller koordinater är det möjligt att göra demografiska undersökningar inom fritt valda geografiskt avgränsade områden. Informationen i fastighetsdatasystemet kommer i övrigt till användning inom många olika samhällssektorer. Bland dessa kan nämnas samhälls— planering (fysisk och ekonomisk), miljö- och naturvårdsplanering, statistikproduktion samt vid fastighetstaxering.

Många kommuner har byggt upp ADB-baserade informationssystem (FIR) som innehåller sådan grundläggande fastighets- och byggnads- information som är av gemensamt intresse i kommunen. Uppdatering av dessa system sker i regel genom kontinuerliga aviseringar från

fastighetsdatasystemet. Genom att flera kommuner numera har byggt upp digitala databaser inrymmande primärkartans olika skikt skapas möjlighet att utnyttja kartdatabasen och innehållet i fastighetsdatasyste- met parallellt.

Vid kommunens tillämpning av plan- och bygglagen (översikts-, detalj-, och fastighetsplan, områdesbestämmelser, bygg-, och marklov samt lokaliseringsprövningar) och vid den kommunala tillämpningen av miljöskyddslagen utnyttjas information som ingår i fastighetsdata- systemet. Så är också fallet vid genomförande av upprättade planer. Motsvarande förhållande gäller vid kommunens planering för bl.a. barnomsorg, äldreomsorg och skolverksamhet. Informationen används också som underlag för kommunal fastighetsförvaltning, ärendehand— läggning, debitering m.m. Också allmänheten är stora användare av fastighetsdatasystemet.

Fastighetsdatasystemets användare uppfattar i regel inte att den information de erhåller är hämtad från två skilda register och att dessa register ajourhålls av två separata myndigheter, fastighetsregister— myndighet och inskrivningsmyndighet. Användarna ser i stället den information som de erhåller som en helhet och uppfattar att den kommer från en och samma källa, fastighetsdatasystemet.

Produktion och uppdragsverksamhet

Regleringsbrevet för budgetåret 1993/94 anger bl.a. att CFD som övergripande mål har att rationalisera och minska kostnaderna för hanteringen och användningen av fastighetsdata inom olika verksam- hetsområden. CFD har vidare i uppdrag att undersöka möjligheterna att minska driftskostnaderna för fastighetsdatasystemet genom att t.ex. lägga datordriften på servicebyrå. Redovisning av detta uppdrag skall ske senast den 1 september 1994.

Enligt sin instruktion, se bilaga 2c, får CFD bedriva uppdrags- verksamhet. Av regleringsbrevet framgår att verksamheten skall finansieras med avgifter i den utsträckning som kostnaderna inte täcks med bidrag till myndighetsuppgifter.

Införandet av fastighetsdatasystemet utgjorde ursprungligen kärnan i CFD:s verksamhet. I takt med fastighetsdatareformens stegvisa genomförande har dock systemets användning och uppdragsverksam- heten vuxit alltmer. Uppdragsverksamheten, som bedrivs under programmet Informationsförmedling och användarsystem, har ökat kraftigt den senaste femårsperioden och omsatte under 1992/93 ca

40 mkr vilket motsvarade en tredjedel av myndighetens totala om- sättning.

Förutom obearbetad information tillhandahåller CFD även mer eller mindre förädlade produkter. Det kan bl.a. röra sig om stommar till fastighetsförteckningar, fastighetsutdrag och tematiska kartor. Till uppdragsverksamheten räknas också Fastighetsbarometern och Små- husbarometem (som utarbetas av CFD och LMV tillsammans), utbild— ning, konsulttjänster och utgivande av olika publikationer m.m. Dessa verksamheter är av mindre omfattning.

Via terminaler erbjuds kunderna förutom tillgång till informationen i fastighetsdatasystemet även taxeringsinformation samt information från företagsinteckningsregistret och aktiebolagsregistret.

Till fastighetsdatasystemet och delvis integrerade med detta har sedermera också, på uppdragsbasis, kopplats system för bl.a. bostads— kreditgarantier och pantbrevsförvaring.

Statens Bostadskreditnämnd har för sin verksamhet valt att bygga upp ett datasystem och en databas hos CFD. Systemet har automatiska kopplingar till fastighetsdatasystemet och står också i förbindelse med det av Boverket utarbetade FENIX-systemet, som bl.a. innehåller uppgifter till grund för utbetalning av vissa bostadssubventioner.

De pantbrevstjänster CFD utför består av överföring och förvaring. Tjänsterna bygger på att myndigheten på uppdrag av kreditinstituten lägger upp ett elektroniskt pantbrevsarkiv åt kunden. Verksamheten bedöms bli lagreglerad inom den närmsta framtiden.

2.2.5. Landskapsinformation och allmänna kartor m.m.

Med landskapsinformation avses här sådan information som är läges— bestämbar, dvs innehåller uppgifter som traditionellt redovisas på kartor. Ett annat sätt att presentera landskapsinformation är bilder och register eller på en grafisk skärm. De produkter som inom ramen för utredningsdirektiven är av särskilt intresse är innehållet i de allmänna kartorna, fastighetsregisterkartan och de av kommunerna producerade primärkartorna.

Producenter och produkter

Inom den statliga sektorn finns ett trettiotal myndigheter som produ- cerar landskapsinformation. Av dessa bör förutom det statliga lant- mäteriet nämnas Sjöfartsverket, Sveriges geologiska undersökning (SGU), Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI), Vägverket och Statens naturvårdsverk.

Det statliga lantmäteriets uppgifter inom landskapsinformations- området framgår av instruktionen för lantmäterimyndigheterna - se bilaga 2a. Verksamheten omfattar hela spektrat av åtgärder från geodetisk verksamhet, flygfotografering och ortofotoframställning, uppbyggnad och förvaltning av geografiska databaser, bl.a. Geogra- fiska Sverigedata (GSD), registerkarteframställning och allmän kart- läggning, kartförlag och nyttjanderättsfrågor, nationalatlas till riks— gränsarbeten.

Gränsen mellan statlig och kommunal kartproduktion kan ansvars- mässigt sägas ligga vid skalan 1:10 000. Staten har ansvaret för produktion av de allmänna kartorna, dvs. för den ekonomiska kartan i skala 1:10 000 och för kartor i mindre skalor. Kommunerna svarar för de storskaliga kartorna, t.ex. primärkarteverken.

De av det statliga lantmäteriet producerade allmänna kartorna ges bl.a. ut i en serie som består av gula (ekonomiska) kartan, gröna (topografiska) kartan, blå (väg) kartan, fjällkartan och röda kartan. LMV producerar också översiktskartor i mindre skalor. Kartornas innehåll blir genom GSD i allt större omfattning tillgängligt också i digital form. Inom ramen för den anslagslinansierade verksamheten bedrivs vidare geodetisk verksamhet och så kallad omdrevsfotogra- fering. Denna ligger bl.a. till grund för framtagande av geometriskt korrigerade flygfoton, s.k. ortofoton.

Den kommunala kartframställningen avser främst kartor i skal- området 11400 till 12 000. Kartframställningen omfattar i regel tätbebyggda områden eller sådana områden som avses tas i anspråk för bebyggelseändamål. De kommunala kartorna utgörs av primärkarte- verken som numera ofta föreligger i digital form. Som följdprodukter till primärkartan kan nämnas grundkarta, nybyggnadskarta och förrätt- ningskarta samt olika översiktskartor som oftast omfattar ytterligare tematisk information. Andra kartprodukter som ofta framställs genom kommunens försorg är ledningskartor och turistkartor. De kommunala kartorna produceras och förvaltas i regel av kommunens stadsingen- jörs- eller mätningskontor. Många, framför allt små och medelstora,

kommuner anlitar det statliga lantmäteriet eller privata konsulter för sin kartframställning,

Användare och användningsområden

De som använder landskapsinformation är ofta också engagerade i produktionen. Några av dessa har nämnts ovan. Användandet är emellertid betydligt mera spritt än så.

Antalet statliga myndigheter och verk som på olika sätt använder det allmänna kartmaterialet respektive motsvarande geografiska databaser är mycket stort. Utöver de som nämnts kan framhållas Försvarsmakten, Räddningsverket, Skogsstyrelsen, Boverket, SCB och länsstyrelserna. Stora användare är också statliga affärsverk och bolag som exempelvis Telia, Banverket, SJ, Vattenfall och Satellitbild AB. Bland övriga användare inom den statliga sektorn kan nämnas olika forsknings- och utbildningsinstitutioner.

Som exempel på användningsområden kan nämnas olika typer av planeringsverksamhet. Det kan röra sig om sektorsplanering för vägar, naturvård, jord— och skogsbruk m.m. eller sektorsövergripande plane- ring såsom regionalpolitisk, ekonomisk eller fysisk planering på olika nivåer. Det kan vidare röra sig om planering inom naturvårds- eller miljöområdena.

På den kommunala sidan utgör innehållet i det allmänna kart— materialet och motsvarande storskalig information ett nödvändigt planerings— och beslutsunderlag.

Ikraftträdandet av plan- och bygglagen (PBL) och lagen om hus- hållning med naturresurser m.m. har inneburit att kommunerna har fått ett ökat ansvar för den fysiska planeringen. För att kunna leva upp till detta ansvar måste kommunerna i högre grad än tidigare ha tillgång till relevant landskapsinformation (ajourhållen information omfattande de rätta elementen och med krav på kvalitet och noggrannhet). Detta gäller bl.a. vid utarbetande av den för kommunen sedan PBL:s ikraftträdande obligatoriska översiktsplanen varvid bl.a. innehållet i den ekonomiska och topografiska kartan har betydelse. Tillgänglighet till denna information i digital form underlättar det kommunala arbetet vid framtagandet av översiktsplanen liksom länsstyrelsens granskning av planen.

På motsvarande sätt krävs tillgång till information om landskapet i samband med upprättande av detaljplan och fastighetsplan eller vid utformande av områdesbestämmelser. Det rör sig här ofta om mera

storskalig information än den som de allmänna kartorna redovisar. I dessa fall underlättas planarbetet om det finns tillgång till data i digital form varvid i princip hela produktionslinjen fram till koordinatsatta kvarters- och tomtgränser kan ske vid datorskärm.

Också i samband med handläggning av lokaliseringsärenden, vid väg—, va- eller annan ledningsprojektering krävs tillgång till mot- svarande information. Kartmaterialet utgör vidare underlag för ett flertal kommunala förvaltningars ärendehandläggning och redovisning - bl.a. för det egna fastighetsinnehavet. Lägesbestämd information, i vissa sammanhang framtagen i form av infrarödfotograferade bilder, erfordras i samband med kustnära sjömätning, ekologiska invente- ringar, vid naturvårdsplanering och i miljöövervakningssammanhang.

Till övriga stora användare hör skogsföretag och andra fastighets- förvaltande företag. Hit hör också telekommunikations-, kraftproduk- tions- och eldistributionsföretag. Materialet används vidare i stor utsträckning av turist-, frilufts- och orienteringsföreningar. Allmän- heten, den enskilde medborgaren, utgör också en stor användargrupp.

Mätning och kartframställning

Det traditionella sättet för insamling av data om landskapet är genom geodetisk inmätning. Inmätta detaljers läge i landskapet bestäms härvid med utgångspunkt från tidigare med hög noggrannhet geodetiskt inmätta s.k. triangelpunkter eller stompunkter. Detta är en mycket personalkrävande arbetsmetod. Redan på 1930-talet började nya metoder för kartläggning komma till användning för framställning av den ekonomiska kartan. Metoden byggde på användandet av flygfoto. De problem som denna teknik brottats med vad avser kvalitet, nog— grannhet och passningar m.m. har successivt i allt större utsträckning kunnat lösas genom alltmera raffinerad teknisk utrustning. Datorstödda metoder för insamling, lagring, överföring, bearbetning och presenta- tion har utarbetats sedan 1960—talet. Tillämpandet av dessa metoder, som kräver stora investeringar i teknik och kunnande, har kommit att ersätta stora delar av det tidigare personalintensiva mätnings- och kartläggningsarbetet. Vid kartframställning tillämpas numera i ökad utsträckning helt digitala produktionslinjer.

Också vid mera lokala mätningar exempelvis i samband med upprättande av förrättningskarta, nybyggnadskarta eller vid utsättning för olika ändamål har ny datorbaserad teknik i allt större utsträckning kommit till användning. Antalet arbetsmoment från inmätning till

färdig karta har kunnat nedbringas genom satsning på digital teknik och på för ändamålet utbildad personal.

I och med införandet av ny teknik för digital lagring av information i separata databaser för olika tematiska skikt har det blivit möjligt att producera kartor med varierande innehåll och i olika kartskalor med samma databaser som grund. Flexibiliteten i utnyttjandet har här- igenom ökat till gagn för användarna.

Den geodetiska mätningstekniken utvecklas alltjämt. Satellitbaserad GPS-teknik (Global Positioning System) bedöms i framtiden komma till ökad användning. Inom några år kan denna teknik bli vanlig även inom förrättningsverksamheten.

Fastighetsindelningen ajourhålls kontinuerligt på registerkartor som utgör den grafiska delen av fastighetsregistret. Den ekonomiska kartans fastighetsoriginal i skala 1:10 000 förs på landsbygden som registerkarta. Inom tätbebyggda områden förs registerkartan i regel i större skala. Kommuner med egen fastighetsbildningsmyndighet svarar för den mätnings- och kartläggningsverksamhet som är knuten till myndighetens verksamhet. På motsvarande sätt svarar kommuner med egen fastighetsregistermyndighet för upprättande och ajourhållning av fastighetsregisterkartan. På flera ställen i landet produceras register- kartan med hjälp av digital teknik.

Enligt regleringsbrev för budgetåret 1993/94 skall den digitala tekniken införas så snabbt som det är ekonomiskt och praktiskt möj- ligt. Det statliga lantmäteriet bör självt eller i samarbete med intressen— ter bygga upp databaser med grundläggande geografisk information. I regleringsbrevet anges vidare att upprustningen av konventionella registerkartor skall avvecklas och att resurserna i stället utnyttjas för produktion av registerkartor med digitala metoder.

Samordning och ajourhållning m.m.

Enligt sin instruktion har det statliga lantmäteriet en samordningsroll vad avser uppbyggnad och ajourhållning av databaser avseende lägesbestämd information. Insamling och ajourhållning av data in— gående i de allmänna kartserierna m.m. samt vissa delar av fastighets— registret sker under medverkan av statliga sektorsmyndigheter (exem— pelvis Riksantivarieämbetet, länsstyrelserna och Statens naturvårds- verk) eller av kommunal organisation. Ajourhållning av delar av innehållet i den ekonomiska kartan sker vidare fortlöpande vid över- lantmätarmyndigheterna.

Överlantmätarmyndigheten skall också enligt sin instruktion, bl.a. utöva tillsyn över mätningsverksamheten och verka för samordning av grundläggande mätnings- och kartläggningsverksamhet samt medverka i arbetet med framställning av allmänna kartor. Myndigheten skall vidare informera om och tillhandahålla allmänna kartor och andra inom det statliga lantmäteriet framställda produkter.

Både CFD och LMV är medlemmar i den nationella SamGIS— gruppen. Denna grupp syftar till att främja ett ökat utbyte av geo- grafiska data. Det statliga lantmäteriet är också en viktig aktör i de regionala SamGIS—grupper som bildats runt om i landet. Sådana grupper finns för närvarande etablerade i 14 län.

Den rådgivningsverksamhet som det statliga lantmäteriet nu be— driver regionalt och lokalt inom fastighets- och landskapsinforma- tionsområdena samt även inom området fastighetsrätt är av stor betydelse bl.a. för att tillgodose de små och medelstora kommunernas samt länsstyrelsernas behov.

Det finns emellertid ett starkt uttalat behov av en förstärkning av samordningsfunktionerna inom ifrågavarande område. Syftet med en sådan förstärkning skulle bl.a. vara att främja spridningen av teknik, kompetens och framför allt information om standarder, tillgängliga databaser och ajourhållningsrutiner m.m. Detta förhållande gäller såväl på nationell som på lokal nivå. Än mera tydligt framstår detta behov emellertid på länsnivå. Det bör i detta sammanhang påtalas den vikt statsmakterna, bl.a. i direktiven till denna utredning, lägger vid just frågor som rör fastighets— och landskapsinformationsområdena. Dessa områden utgör en betydelsefull del av samhällets gemensamma in- frastruktur.

Samordnad produktion och uppdragsverksamhet

Det statliga lantmäteriet producerar i dag de anslagsfinansierade allmänna kartorna nästan uteslutande med egna resurser. Undantag från egenregiproduktion utgör tryckning av kartor samt bärartjänster för flygfotografering. Huvuddelen av resurserna finns vid LMV i Gävle. Grundläggande produktion är förlagd till bl.a. Karlskrona, Luleå, Kiruna, Lycksele, Lindesberg och Östersund.

Det statliga lantmäteriet bedriver också en omfattande uppdrags— verksamhet inom mätnings- och kartläggningsområdet. Blandningen av egenregiproduktion och uppdragsverksamhet har sin grund i de synergier en sådan samordning medför. Personella och tekniska

produktionsresurser kan utnyttjas för såväl produktion av allmänna kartor som uppdragsproduktion vilket bl.a. leder till stordriftsfördelar. Närheten mellan utvecklingsverksamhet och produktion, sambanden mellan de produkter som framställs inom ramen för allmänna kartor samt samverkan med försvaret är andra exempel på sådana synergier som den nuvarande ansvarsfördelningen och avgränsningen av det statliga lantmäteriets verksamhetsområde fört med sig.

GIS och GIS-marknaden

Geografiska informationssystem (GIS) är ADB—baserade system med funktioner för att mata in, lagra, bearbeta, analysera och presentera lägesbunden information och associerade attributdata. Tekniken används såväl inom offentlig verksamhet som inom den privata sektorn. Härvid kommer bl.a. information från GSD-baserna till användning.

GIS-marknaden består bl.a. av tjänster i form av hårdvara, pro- gramvara, databasproduktion, försäljning och konsultverksamhet (applikationsutveckling, utbildning, konvertering och implementering). Det är svårt att beräkna marknadens storlek. En grov uppskattning anger att den svenska marknaden omsätter i storleksordningen 500 mkr per år.

Marknaden för tillämpningsutveckling och utbildning kan i dag bedömas uppgå till i storleksordningen 50 mkr per år. Drygt hälften av denna summa bedöms hänförlig till rikstäckande kunder, en fjärde— del till regionala kunder och en knapp fjärdedel till lokala kunder.

De företag som säljer tjänster inom tillämpningsutvecklingsområdet fristående från försäljning av generella GIS—programvaror sysselsätter ett sextiotal personer. Ungefär hälften av dessa är knutna till det statliga lantmäteriet.

Kundfinansierad utbildning bedrivs bl.a. vid SIGIT i Kiruna och vid LMV i Gävle. SIGIT är ett samarbetsprojekt mellan Satellit- bild AB, CFD, det statliga lantmäteriet och Kiruna kommun.

Producenter vid sidan av det statliga lantmäteriet

Det statliga lantmäteriets satsningar på uppdragsverksamhet inom mätnings- och kartläggningsområdet har resulterat i att verksamheten med undantag för de senaste åren successivt ökat i omfattning. I

förhållande till konkurrenterna har lantmäteriet ständigt kunnat öka sin marknadsandel.

Utanför den offentliga sektorn finns ett antal kart— och mätnings- tekniska företag som producerar kartor eller annan landskapsinforma- tion.

Beställare kan vara offentliga organ eller andra brukare av land- skapsinformation såsom skogsbolag och ledningsdragande verk. Kartproduktion sker också av landets orienteringsklubbar.

De privata mätnings- och kartläggningsföretagens verksamhet har inom ramen för föreliggande utredning studerats enligt nedan.

De i undersökningen ingående företagstyperna har delats in i fyra huvudgrupper, nämligen större konsult—, mätnings—, skogskarte- och informationskarteföretag. I följande redovisning har skogskarte- och informationskarteföretagen inkluderats i gruppen större konsultföretag. Företagens verksamhet har inventerats inom de fem divisionsområden som det statliga lantmäteriet indelat sin verksamhet i dvs. nord, öst, mellan, väst och syd.

Verksamheten omfattar bl.a. uppgifter för bygg— och anläggnings- verksamhet, primärkartor, småskaliga kartor, turist- och andra in- formationskartor, tekniska försörjningssystem, Skogsförvaltning och tillverkningsindustri.

Studien visar att de större konsultföretagen finns representerade i samtliga regioner. Företagen sysselsätter ca 260 personer och har en årlig omsättning uppskattad till ca 180 mkr. Mätningsföretag återfinns i samtliga län med undantag för vissa delar av sydöstra Sverige. De beräknas sysselsätta drygt 400 personer och omsätta ca 170 mkr per år.

De tre största verksamhetssegmenten utgörs av bygg— och anlägg- ning (ca 50 procent), primärkartor (ca 20 procent) och tekniska försörjningssystem (ca 25 procent).

De större konsultföretagen har inom sin organisation tillgång till i stort sett samma typ av utrustning som det statliga lantmäteriet näm- ligen såväl analoga som analytiska stereoinstrument, totalstationer, GPS-mottagare, digitaliseringsutrustning, scanners och arbetsstationer m.m. Informationskarteföretagen arbetar i huvudsak med småskaliga kartor för olika ändamål och använder härvid modernt datorstöd. Vissa företag har byggt upp egna kartdatabaser. Mätningsföretagens mätut- rustning består bl.a. av totalstationer och avvägningsinstrument.

De större konsultföretagen har under de senaste åren förlorat marknadsandelar till förmån för såväl mätningsföretagen som det statliga lantmäteriet.

I detta sammanhang kan nämnas att Konkurrensverket i ett beslut den 30 juni 1993 bedömt att det statliga lantmäteriets totala andel av MBK-marknaden är betydligt större än en tredjedel.

2.2.6. Det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet samt konkurrenssituationen

Den verksamhet som det statliga lantmäteriet bedriver inom land— skapsinformationsområdet och den konkurrenssituation som föreligger inom detta område har beskrivits ovan. Det statliga lantmäteriet bedriver emellertid uppdragsverksamhet inom flera områden. I detta avsnitt redovisas inledningsvis uppdragsverksamheten vid det statliga lantmäteriets centrala, regionala och lokala myndigheter. Verksam— heten har sedan budgetåret 1989/90 motsvarat ca 35 procent av det statliga lantmäteriets totala omsättning. Under budgetåret 1992/93 omsatte verksamheten 365 mkr exklusive utlands- och fastighets- taxeringsverksamhet.

Efter presentationen av det statliga lantmäteriets uppdragsverk— samhet följer en redovisning av verksamhet inom ramen för begreppet fastighetsrättslig service samt för fastighetsekonomisk verksamhet. Härvid studeras bl.a. privat och kommunal verksamhet inom dessa områden.

Lantmäteriverket

Lantmäteriverkets (LMV) verksamhet indelas redovisningsmässigt i anslags— och avgiftsfinansierad verksamhet. Den avgiftsfinansierade verksamheten består av fyra huvudgrupper - fastighetsbildning, uppdrag, fastighetstaxering samt försäljning av allmänna kartor och medgivande till följdproduktion.

Till de största kundgrupperna hör kommunerna, försvaret och skogsbolagen.

Den centralt bedrivna uppdragsverksamheten, som omsätter i storleksordningen 125 mkr per år, avser framför allt sådan verksamhet som kräver speciell teknologi eller sådan specialistkompetens som har nära samband med LMV:s myndighetsuppgifter. Normalt krävs relativt

stora investeringar och marknader för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt och med lönsamhet.

Kartframställning inklusive följdprodukter till det allmänna kart— materialet utgör ca 25 procent av uppdragsverksamheten på central nivå.

Ett nära samband med kartframställningen har flygfotograferingen. Flygbilder behövs bl.a. för framställning av ortofoto, stereokartering och bildtolkning. LMV har i stort sett ett defacto-monopol inom flygfotografering. Kunderna finns i hög grad inom den privata sektorn.

Mätningsverksamheten inom geodesiområdet handlar i stor ut- sträckning om tillämpning av såväl konventionell som ny mätnings- teknik t.ex. GPS— och tröghetsmätning.

LMV bedriver också uppdragsverksamhet inom det fastighets— ekonomiska området, i huvudsak fastighetsvärdering. Övriga delar av verkets uppdragsverksamhet, ca 50 procent, omfattar ett varierande utbud såsom försäljning av datatjänster, programvaror, förlagspro- dukter och utbildning.

Överlantmätannyndigheter och särskilda regionala enheter

Även den regionalt bedrivna uppdragsverkamheten, som omsätter i storleksordningen 110 mkr per år, fordrar förhållandevis stora investe- ringar och marknader.

Uppdragsverksamhet bedrivs på landskapsinformationssidan inom produktgrupperna industrimätning, repro samt stor- och småskaliga baskartor. Kartverksamheten avser huvudsakligen fotogrammetrisk kartframställning och kartografisk verksamhet. GIS—konsultverksamhet är i första hand en regional angelägenhet. Kart- och mätteknik står för huvuddelen av uppdragsverksamheten vid överlantmätarrnyndighetema.

Inom fastighetsområdet bedriver myndigheterna eller särskilda regionala enheter för fastighetsekonomi en relativt omfattande upp— dragsverksamhet inom produktgruppen fastighetsekonomi. Kunderna finns till största del bland statliga organisationer. Vidare bedrivs en viss begränsad uppdragsverksamhet inom produktområdena fastig- hetsinformation och fastighetsrättslig service. Vid fastighetsregister- myndigheterna bedrivs inte någon uppdragsverksamhet.

Fastighetsbildningsmyndigheter

Den lokala organisationens uppdragsverksamhet är i stor utsträckning inriktad på att bedriva lokal verksamhet som har nära anknytning till fastighetsbildningen. Anknytningen gäller såväl personal som teknik. Totalt omsätter denna uppdragsverksamhet i storleksordningen 130 mkr per år. Uppdragsverksamhetens andel av intäkterna varierar kraftigt mellan kontoren.

Stommätning tillsammans med mätning, beräkning och kartfram- ställning utgör hörnstenar i uppdragsverksamheten på lokal nivå. Tyngdpunkten i verksamheten ligger på de små och medelstora kommuner som inte har resurser eller inte bedömer det vara ekono— miskt rationellt att bedriva MBK—verksamhet i egen regi. Även om marknaden i sin helhet kan sägs vara konkurrensutsatt är de lokala variationerna stora. Allmänt sett har det statliga lantmäteriet svag eller obefintlig konkurrens i glesbygdsområdena.

En annan hörnsten i den uppdragsverksamhet som riktar sig mot kommunerna är storskaliga kartor och ajourhållningen av dessa. Ofta regleras denna uppdragsverksamhet genom samarbetsavtal mellan det statliga lantmäteriet och berörd kommun.

Uppdragsverksamheten på fastighetsområdet utgörs huvudsakligen av fastighetsrättslig service till den privata sektorn och till kommu- nerna.

Fastighetsrättslig service

Begreppet fastighetsrättsli g service inkluderar i detta sammanhang bl.a. deltagande i planarbete i form av upprättande av fastighetsplan, detaljplan, översiktsplan och genomförandebeskrivningar. Det rör sig alltså om arbetsuppgifter som i stor utsträckning är knutna till den kommunala planeringsprocessen och till tillämpningen av plan— och bygglagen.

Enligt 2 kap. PBL är det en kommunal angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Enligt 3 kap. samma lag skall varje kommun ha en aktuell översiktsplan. Regleringen av markens an- vändning och av bebyggelsen skall ske genom detaljplaner. För begränsade områden kan i vissa sammanhang områdesbestämmelser upprättas. Fastighetsplaner får antas för att underlätta genomförandet av detaljplaner. För samordning av flera kommuners planläggning får regionplaner upprättas.

Det kommunala ansvaret för markanvändningen manifesteras i att detär kommunen som antar upprättade planer. I vissa lägen och under vissa omständigheter kan konsultföretag medverka i olika grad i planläggningsprocessen. Detta kan ske genom att kommunen köper upp vissa delar av planarbetet.

Under 1980-talet tog byggföretagen ofta det första initiativet till genomförande av ett byggprojekt. Det förekom att kommunen överlät hela planhanteringen med undantag för samråd, utställning och plan- antagande till byggherren. Så kallad förhandlingsplanering blev en vanlig arbetsmetod i den kommunala bebyggelseplaneringen. Detta sätt att planera har bl.a. på grund av den förändrade fastighetssituationen så gott som helt upphört.

I andra lägen och under andra omständigheter köper vissa kommu- ner upp planläggningstjänster från lokalt eller regionalt etablerade arkitekt-, ingenjörs- eller andra konsultföretag.

Sådana planer som kan betraktas som plangenomförande, bl.a. fastighetsplaner samt vissa detaljplaner som mera syftar till att för— ändra markens användning än att på ett estetiskt sätt reglera tillkom- mande bebyggelses närmare utforming, har inom vissa delar av landet visat sig vara lämplig uppdragsverksamhet för den lokalt verkande statliga lantmäteriorganisationen. Oftast består dock uppdragsverksam- heten av att producera olika delar av planhandlingarna såsom grund- karta, fastighetsförteckning eller genomförandebeskrivning.

Utredningen har inte närmare studerat dagens omfattning av den kommunala upphandlingen av planläggningsunderlag. Det finns emellertid skäl att anta att konsult- och arkitektföretag i framtiden kommer att svara för en större del av detta planarbete.

Privat verksamhet på det fastighetsekonomiska området

Utredningen har studerat de sex största företagen som verkar inom den fastighetsekonomiska marknaden.

Studien visar att inom dessa företag sysselsattes under 1992 drygt 100 personer varav ca 70 procent var verksamma inom Stockholms- området. De undersökta företagen har även verksamhet som är förlagd till bl.a. Göteborg, Malmö, Karlstad och Sundsvall.

Företagen expanderade kraftigt under 1980—talet varvid omsätt- ningen ungefärligen tiodubblades. Den största omsättningen uppnåddes 1990 och uppgick då till ca 135 mkr. Härefter har en nedgång ägt rum och omsättningen under 1992 uppgick till ca 90 mkr.

Förutom de undersökta företagen finns det ett flertal regionalt och lokalt verksamma företag samt egenföretagare på marknaden. Någon närmare studie av dessa företags personalmässiga storlek och om— sättning har inte ägt rum. Mot bakgrund av en översiktlig uppskattning och av utredningen inhämtade uppgifter i övrigt, bedöms denna verksamhet vara av minst samma storleksordning som de ovan be- skrivna sex företagens samlade volym.

Vid sidan om ovan angiven fastighetsekonomisk verksamhet arbetar också landets banker och mäklare med fastighetsvärdering. Detta kan ske i egen regi eller genom anlitande av fristående värderare. Banker— nas värderingsverksamhet är ofta knuten till långivning och mäklarnas till direkta överlåtelsesituationer. Det rör sig alltså härtill viss del om andra fastighetsekonomiska analyser än de som de större företagen inom det fastighetsekonomiska området, och det statliga lantmäteriet, erbjuder.

Kommunala bolags verksamhet m.m.

Det finns sex kommunala bolag eller bolag med kommunalt majori- tetsinnehav som bedriver uppdragsverkamhet inom området MBK, fastighetsrätt samt mark— och fastighetsvärdering. Dessa är belägna i västra, norra och mellersta delen av Sverige.

Företagen, som inom de nämnda produktområdena har en sam— manlagd omsättning uppgående till ca 40 mkr per år, sysselsätter ungefär 70 personer.

Enligt bedömningar gjorda med underlag från uppgifter från dels ett tjugotal kommuner under 1992, dels LINFO—utredningen (SOU 1981 :73) dels även lantmäteriutredningen, LU80, (Ds Bo 1983z3) kan den årliga kostnaden för kommunal lantmäteriverksamhet beräknas uppgå till ca 1 300 mkr i 1993 års prisnivå.

Den av kommunerna upphandlade delen av denna kostnad kan uppskattas till i storleksordningen 300 mkr. Med utgångspunkt i de organisatoriska förändringar m.m. som pågår inom den kommunala sektorn kan andelen köpta konsulttjänster bedömas öka i framtiden. För närvarande svarar det statliga lantmäteriet för ca 60 procent av de kommunala uppdragen inom verksamhetsområdet.

3. Omvärldens syn

Utredningen har på olika sätt tagit del av de verksamheter som berörs av utredningsuppdraget, bl.a. genom studieresor i olika delar av landet med besök på kontor tillhörande de berörda myndigheterna på både lokal, regional och central nivå samt ett antal kommuner. Företrädare för olika myndigheter, organ och intresseorganisationer har vidare informerat utredningen i olika avseenden. Skrivelser har inkommit från i första hand ett antal kommuner. Utredningens experter har i olika avseenden tillfört utredningsarbetet ett omfångsrikt underlagsmaterial.

En särskild omvärldsanalys har för utredningen genomförts av TRIGON Informatik AB. Denna redovisas i avsnitt 3.1. Därefter återges vissa ännu gällande erfarenheter som redovisades av Lant— mäteriutredningen, LU80, samt synpunkter som framförts av bl.a. Svenska kommunförbundet, Lantbrukarnas riksförbund och Konkur- rensverket. I avsnitt 3.5 sammanfattas omvärldens syn på inskriv- ningsverksamheten. Totalförsvarets behov redovisas i avsnitt 3.6.

Min samlade syn på de nyanseringar av direktivens problembe- skrivning, som kan föranledas av redovisningen i hela avsnitt A presenteras i kapitel 7 som är det inledande avsnittet i betänkandets analysdel.

3.1. TRIGON Informatik AB

TRIGON Informatik AB har på uppdrag av utredningen utfört en omvärldsanalys. Analysen bygger på 23 strukturerade intervjuer med representanter för bl.a. infrastrukturföretag, fastighetsbolag, skogs- bolag, banker och andra kreditinstitut, kommuner, försäkringsbolag, exploatörer/byggare, mäklare, konkurrenter och intresseorganisationer.

Intervjuerna representerar ett mycket brett spektrum av verksam— heter och intressen. Få av de intervjuade har frekventa kontakter med

alla verksamheter inom det statliga lantmäteriet, inskrivningsväsendet och Centralnämnden för fastighetsdata.

Nedan redovisas en sammanfattning av sådana uppgifter och synpunkter som antingen lämnats vid flera intervjuer eller som av TRIGON Informatik AB bedömts väsentliga och väl underbyggda.

3. 1 . 1 Organisation och struktur

De ämnesområden som är berörda omfattar ett stort antal funktioner och verksamheter. Hur dessa hänger ihop och samspelar har få, om ens någon, en klar uppfattning om. Många anser att det är svårt att skilja på de olika myndigheterna och att veta vilken man i olika situationer skall vända sig till.

En klart uttalad uppfattning är att myndighetsuppgifter bör vara helt åtskilda från uppdragsverksamhet. En sammanblandning av dessa verksamheter kan leda till att det uppstår misstänksamhet och misstro både hos kunder och konkurrenter.

3.1.2. Fastighetsbildning och fastighetsregistrering

Endast de som arbetar inom verksamhetsområdet vet att det finns en myndighet för fastighetsbildning och en för fastighetsregistrering. De båda verksamheterna ses som en funktion. Fastighetsbildningsmyndig— het och fastighetsregistermyndighet bör därför kunna läggas samman till en myndighet.

Att bilda en fastighet upplevs som en svårgenomtränglig, dyrbar och ofta tidsödande process. Det är svårt att se kopplingen mellan prestation och kostnad.

Fastighetsbildningen har ett nära samband med den kommunala planeringen. Kommunen har ofta själv kompetens och utför redan nu stora delar av arbetet.

Förrättningsformen uppfattas som bra men den kan utvecklas metod- och ansvarsmåssigt. Förrättningarna borde tidsplaneras till- sammans med kunden och dokumentationen situationsanpassas.

Det är värdefullt att fastighetsbildningsmyndigheten har en lokal förankring.

3.1.3. Inskrivning

Det anses vara riktigt att samhället reglerar och "garanterar" innehav av fast egendom och att staten svarar för att inskrivningar registreras på ett säkert sätt. Flera intervjuade vill gärna se att motsvarande ordning tillämpas även när det gäller bostadsrätter.

Datoriseringen av verksamheten har på ett radikalt sätt förkortat handläggningstiderna. Detta har i sin tur medfört förändringar i handläggningen hos mäklare och banker. Formella gravationsbevis tas inte längre ut i samma omfattning som tidigare. Så länge det fysiska pantbrevet finns kvar föreligger en viss risk för falsarier. Denna risk skulle kunna undanröjas vid en övergång till elektroniska pantbrev.

Relaxation (avlyftning av gemensam inteckning från någon eller några fastigheter) i samband med avstyckning från belånade fastigheter är ett problem. Vid fastighetsreglering kan ett förenklat förfarande tillämpas.

Inskrivningsmyndigheten är bemannad med tjänstemän med gedigen erfarenhet och med notarier som inskrivningsdomare. Myndigheten fungerar bra och effektivt samt ger god service, särskilt inskrivnings— biträdenas insatser lovordas. Enda klagomålet på myndigheten är dess begränsade öppethållande och telefontid.

Stora fastighetsaffärer medför ofta kontakter med flera tingsrätter. En samordning är önskvärd i dessa fall. Eftersom de flesta kontakterna med inskrivningsmyndigheten sker brevledes eller per telefon behövs det inte någon lokal förankring.

3.1.4. Centralnämnden för fastighetsdata och fastighets— datasystemet

Flertalet har berömt Centralnämnden för fastighetsdata för att myndig— heten är serviceinriktad och i övrigt fungerar bra. Vissa klagar dock på kostnaden för anslutning till systemet och menar att ett lägre pris skulle ge ett större utnyttjande. Fastighetsdatasystemet anses vara en stor tillgång. Det är naturligt att systemet finns inom en myndighet med ansvar för tillsyn och kontroll över fastighetsinformationen.

Från flera håll beklagas att "lantmäteriservitut" inte finns konse- kvent registrerade i fastighetsdatasystemet. För att få reda på vilka sådana belastningar som vidhäftar en viss fastighet måste aktuella förrättningsakter studeras.

Beträffande pantbrevshanteringen framförs bl.a. att den kan ut- formas på samma sätt som VP-systemet (kontobaserat system för registrering av aktier m.m.). Det är angeläget att den "ekonomiska fastighetsbilden" registreras på ett korrekt och säkert sätt. Däremot behöver det inte finnas något fysiskt pantbrev.

3.1.5. Värdering

Värdering i fastighetsbildnings- och inlösensituationer beskrivs som svår. Det statliga lantmäteriet bedöms ha en gedigen erfarenhet och bra metoder för att bestämma ersättning i sådana situationer. Förtroendet för det statliga lantmäteriet har dock inte stärkts av svårigheterna att hålla isär de olika rollerna som myndighet och konsult. Således har kritik framförts mot att det statliga lantmäteriet i intrångs- och fastighetsregleringsärenden uppträtt som konsult för en av parterna.

Trenden mot att allt fler ärenden av expropriationskaraktär blir lantmäteriförrättningar i stället för dom stolsärenden har kritiserats. Vid en lantmäteriförrättning kommer den enskilde i underläge. Det är inte rimligt att förena en dömande funktion, myndighetsutövning och försäljning av kommersiella tjänster inom en myndighet.

Det statliga lantmäteriets värderingsverksamhet på konsultbasis kritiseras vidare för att konkurrensen inte bedöms ske på lika villkor.

3. 1 .6 Flygfotografering och mätteknik

Den svenska marknaden för flygfotografering är liten. LMV har i dag ett de-factomonopol. Allt bildmaterial finns samlat hos LMV och planering och prioritering sker på verkets villkor. Konkurrensen har helt satts ur spel. Ökad konkurrens skulle kunna medföra en radikal sänkning av kostnaderna.

Tekniken för mätning och bildtolkning utvecklas snabbt. LMV erhåller ett inte oväsentligt statligt stöd för denna utveckling. Stödet går inte till forskning utan till att kommersialisera tillgänglig teknik. Denna kanalisering av statliga medel i frågasätts.

Stödet till det statliga lantmäteriets produktutveckling i kombination med det marknadsföringsstöd som lantmäteriet har genom att vara myndighet samt tecknade " konkurrensbegränsningsavtal " kritiseras av

konkurrenterna och av de som skulle vilja köpa tjänster på en konkur- rensutsatt marknad.

Också den dubbla rollen som konsult på den lokala MBK-mark- naden och tillsynsansvarig inom området ifrågasätts.

3.1.7. Kartor, GIS och landskapsinformation

Den kartprodukt som de intervjuade använder mest är den ekonomiska kartan. Kartan används vanligen som en översikt, vilken kompletteras med egen kartinformation. Också den topografiska kartan används för att göra egna specialkartor. Kvaliteten och aktualiteten hos den ekono- miska kartan anses vara låg.

LMV anses vid sin kartframställning utföra ett tekniskt sett bra arbete.

Storanvändarna efterfrågar information i digital form. Bland annat efterfrågas en digital registerkarta. Det anses viktigt att basinformation finns tillgänglig och att stomnät och GPS-stationer m.m. fungerar. En allmän uppfattning är att den "grundläggande kartläggningen" är en statlig uppgift, en myndighetsuppgift. Definitionen av vad som är grundläggande skiljer sig dock åt. Alla intressenters behov måste komma med vid bedömningen av vad begreppet skall innefatta.

Det finns stora användningsmöjligheter för landskapsinformation i digital form. GIS anses vara den rätta vägen och detär viktigt med en medveten GIS—utveckling.

Priset för tillhandahållande av information bör sättas utifrån en marginalkostnad.

3. 1 .8 Lantmäteriverket

Lantmäteriverket skulle kunna göras om till en liten myndighet för rättsfallsbevakning, anvisningar, tillsyn och kontroll samt för utveck— ling och rådgivning.

3 .2 Lantmäteriutrednin gen

Lantmäteriutredningen (LU80) sammanställde i ett delbetänkande (DsBo 1983z3) bl.a. under åtta punkter det resultat som utredningen kom fram till när det gäller de mera direkta erfarenheterna av den organisationslösning som gällde vid tidpunkten för utredningens arbete. I det följande redovisas kortfattat de punkter som har aktualitet även i dag.

— Det delade huvudmannaskapet för fastighetsbildningen fungerade inte fullt ut med den funktionella samverkan mellan statliga och kommunala enheter som var avsedd. Vidare präglades situationen av att intresset av att ordna verksamheten på ett sätt i en kommun vägdes mot möjligheterna att ordna verksamheten på lämpligt sätt i omkringliggande kommuner.

- Liknande problem med intresseavvägningar och samverkansför- hållanden fanns i C—avtalskommunerna.

- Satsning på MBK-verksamhet har medfört en del nya frågeställ- ningar och accentuerat motsättningarna centralt mellan företrädarna för statligt och kommunalt lantmäteri.

- Vad avsåg fastighetsbildningsområdet betonade lantmäteriverket i långt högre grad än kommunförbundet verksamhetens judiciella karaktär med krav på bl.a. relativt stort verksamhetsunderlag för förrättningslantmätarna. Från den kommunala sidan ansåg man att möjligheterna att kunna integrera fastighetsbildningen i en kommunal organisation var en viktigare fråga.

- Regler om att fastighetsregistermyndigheten skall vara organisato- riskt skild från fastighetsbildningsmyndigheten ansågs inte nöd- vändiga.

- Den statliga organisationen uppträdde dels som myndighet, dels som uppdragstagare. Detta var inte problemfritt. Särskild kritik riktades mot att organisationen i olika egenskaper kunde delta i hela kedjan av åtgärder, från programskrivning och anbudsinfordran till kontroll av arbeten, när det gällde mätningsarbeten som upphandlades.

3.3. Svenska kommunförbundet

Svenska kommunförbundet (SK) hävdar att tidigare organisationsbeslut präglats av kompromisser. KFBM skulle enligt riksdagsbeslutet inrättas som specialenhet för tätortsutveckling. Tillämpningen innebar i vissa fall en avgränsning till centraltätorten. 1 andra fall frångicks denna princip och hela kommunen inklusive jordbruksmark ingick i KFBM:s område (t.ex. Västerås, Kalmar, Lund). Vid behandling av framställningar från kommuner efter 1972 har genomgående en mycket restriktiv hållning intagits från statsmakternas sida. SK menar att tillämpningen synes nu allt mer handla om effekten på det statliga lantmäteriets sysselsättning och ekonomi.

SK har under 1992 skickat ut en enkät till kommunerna om den lokala lantmäteriverksamheten. Drygt 80 procent av landets kommuner har besvarat enkäten. Syftet med enkäten har varit att kartlägga kommunala önskemål om förändring av organisations- och arbets- former.

SK har med ledning av bl.a. enkätutfallet tillskrivit regeringen och hemställt att en översyn genomförs av organisation och arbetsformer m.m. för fastighetsbildning och fastighetsregistrering.

Förbundet anser att en översyn bör ha som utgångspunkter att

- kommunernas valfrihet ökar inom fastighetsområdet, - verksamheten avregleras och vägen mot konkurrens öppnas, - kommunerna ges möjlighet att samverka inom den lokala lantmäteri- verksamheten,

— de särskilda fastighetsregistermyndigheterna avvecklas och — kommunerna ges rätt att ta betalt för sina investeringar i stomnät och grundläggande kartor genom fastighetsbildningen.

3.4. Kritik för dubbla roller

Det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet har vid olika tillfällen utsatts för kritik. Detta gäller framför allt den verksamhet som faller inom det tekniska eller det fastighetsekonomiska området. Utgångs- punkten har härvid varit att det statliga lantmäteriet uppträder i dubbla roller, dels som myndighet, dels som konkurrent. Kritik har vidare

riktats mot att lantmäteriet skulle söka skaffa sig en monopolställning (flygfotoverksamhet), att organisationen utnyttjar sin dominerande ställning på marknaden eller genom sin anslagsfinansierade verksamhet kan påverka upphandlingsförutsättningarna på marknaden (MBK m.m.). Kritiken har också gällt att det statliga lantmäteriet uppträder i dubbla roller i värderingssammanhang.

Kritiken har bl.a. framförts i form av anmälningar för rättslig prövning, skrivelser till departement och i form av artiklar i diverse facktidskrifter.

Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) har i skrivelse till regeringen framfört synpunkter bl.a. på rättssäkerheten vid lantmäteriförrättningar med expropriativa inslag och hemställt att regeringen föranstaltar om utredning av en bolagisering av det statliga lantmäteriets uppdragsverk- samhet. LRF har i andra sammanhang hävdat att det är oacceptabelt ur rättssäkerhetssynpunkt att lantmäteriet på uppdragsbasis bedriver en värderingsverksamhet som i vissa sammanhang kan få en direkt koppling till den värdering som kan vara behövlig som beslutsunderlag inom ramen för en lantmäteriförrättning. LRF har också ifrågasatt det lämpliga i att en kommunal FBM är förrättningsinstans med den egna kommunen som sökande av förrättning.

Konkurrensverket har kommenterat lantmäteriets uppdragsverk— samhet i samband med en anmälan från en privat konsult mot det statliga lantmäteriet angående underprissättning.

Konkurrensverket uttalar att för att uppnå en godtagbar garanti för konkurrensneutrala villkor på marknaden måste myndighetsutövning bedrivas fristående från näringsverksamhet som tillhandahålls i kon- kurrens med andra aktörer. Den konkurrensutsatta verksamheten bör därvid drivas i en egen juridisk person, t.ex. i bolagsform. Detta är enligt verket i princip det enda sättet att hindra korssubventionering mellan olika verksamheter, en företeelse som kan leda till en ineffektiv resursfördelning i produktionen och i övrigt riskera att snedvrida konkurrensen på marknaden. Om denna separering inte sker finns risk för att skattemedel delfinansierar konkurrentutsatt verksamhet, vilket kan leda till att myndigheten t.ex. underprissätter sina tjänster. Här- igenom snedvrids konkurrensen och privata företag kan då få svårt att göra sig gällande på marknaden, trots att de kanske har en högre ekonomisk effektivitet i sin produktion än myndigheten. Konkurrens- verket vill därför betona vikten av att anslagsfinansierade myndig- hetsuppgifter och avgiftsfinansierad och konkurrensutsatt uppdrags—

verksamhet vid LMV hålls organisatoriskt och ekonomiskt klart åtskilda.

I ett system med samproduktion och samfinansiering mellan stat och kommuner i framställandet och ajourhållandet av primärkartor och registerkartor i kostnadsbesparande syfte menar verket att det inte finns någon reell möjlighet för privata utförare att konkurrera. Sådan verksamhet bör enligt verkets mening inte heller upphandlas genom anbudstävlan, såvida inte samtliga kostnader som ingår i anbudet kan tas med.

Såvida inte MBK-verksamhet bedöms vara en verksamhet av sådant slag att samordningsfördelar kan beräknas överväga de positiva effekter som konkurrens kan ge finns ingen orsak för att verksamheten inte skall konkurrensutsättas. Ett nödvändigt villkor för en fungerande konkurrens, enligt Konkurrensverkets bedömning, är att inget företag ges möjlighet att genom en dominerande ställning utöva sin makt för att skaffa sig ekonomiska fördelar framför andra. Ett sätt att skapa bättre konkurrensneutralitet på marknaden är, enligt verket, att LMV:s nuvarande tillgång till fastighetsdata och annan grundläggande in- formation, blir allmänt tillgänglig på marknaden. Det innebär att alla företag på lika villkor ges tillgång till denna information till i förväg fastställda priser. På så sätt skulle mät— och kartritningsverksamhet komma att behandlas på samma sätt som andra verksamheter, t.ex. telekommunikationer eller järnvägstrafik, vilka kräver tillgång till en infrastruktur som i praktiken utgör ett naturligt monopol.

3 .5 Inskrivningsverksamheten

Att omvärldens syn på inskrivningsverksamheten överlag är mycket positiv bekräftas av TRIGON-rapporten. Verksamheten kännetecknas av hög kvalitet på besluten och kompetent handläggning. Den fast anställda personalen anses ha stor erfarenhet och goda kunskaper.

Datoriseringen och den långtgående delegeringen av beslutsbe— fogenheter har inte bara gett en snabb handläggning av inskrivnings- ärendena utan även stora rationaliseringsvinster. Den snabba hand— läggningen bedöms som mycket betydelsefull, särskilt av stora ingivare som banker och andra kreditinstitut. Under utredningsarbetet har bilden av en kostnadseffektiv verksamhet bekräftats.

Inskrivningsväsendet arbetar idag mycket decentraliserat beroende på att inga större domkretsförändringar genomförts sedan 1970—talet. Med tanke på att samtliga inskrivningsmyndigheter kommer att vara anslutna till FSD hösten 1995 kan det ifrågasättas hur stort behovet av lokal förankring är. Datoriseringen gör att det numera går mycket snabbt för IM att få fram information om innehållet i inskrivnings- registret oavsett var fastigheten i fråga är belägen. Ansökningar skickas ju normalt sett in till IM med posten och upplysningar om ansökan kan lämnas per telefon. Andra tänkbara anledningar för kontakt med IM kan t.ex. vara att den enskilde vill ha upplysningar ur gamla akter. IM tillhandahåller då kopior mot kopieringskostnaden. Avgifter tas ut med stöd av bestämmelser i avgiftsförordningen.

De riktigt stora ingivarna har inget behov av lokalt förankrade inskrivningsmyndigheter och de anser snarare att ett färre antal IM vore en fördel. Det kan dock inte bortses från att andra användare kan vilja se i inskrivningsregistret på egen hand eller bedriva aktforskning.

Jordbalkens regler om lagfartssammanträde och skyldighet för sökande att i vissa fall infinna sig på myndigheten är andra anled- ningar till besök. Sådana ärenden förekommer emellertid mycket sällan.

För att få en uppfattning om vilket behov det finns av lokal föran- kring för inskrivningsverksamheten, hur vanligt personliga besök annars är vid IM och anledningen till besöken har utredningen gjort en stickprovsundersökning vid sex inskrivningsmyndigheter under juni månad 1993. Undersökningen gjordes hos inskrivningsmyndigheterna vid Haparanda tingsrätt, Karlskrona tingsrätt, Stockholms tingsrätt, Uppsala tingsrätt, Växjö tingsrätt och Östersunds tingsrätt. Antal besök i förhållande till antal ärenden som handlades var 5 procent för Haparanda, 8 procent för Karlskrona, 4 procent för Stockholm, 3 procent för Uppsala, 10 procent för Växjö och 5 procent för Östersund. Inskrivningsmyndigheten i Uppsala har den lägsta besöks— frekvensen. Det kan bero på att den fungerar som länsinskrivnings— myndighet och att avstånden blir längre vid besök.

Merparten av dessa besök avsåg antingen att lämna in handlingar eller att se i inskrivningsregister eller fastighetsbok. En mycket liten andel avsåg aktforskning eller hjälp med ansökan. De besökande var till övervägande del privatpersoner. På några ställen, i Stockholm, Växjö och Uppsala utgjorde mäklare en inte helt obetydlig besöks-

grupp. Vidare visade det sig i Karlskrona och Växjö att banker i större omfattning än på andra orter besökte inskrivningsmyndigheterna.

Det kan vara vanskligt att dra långtgående slutsatser av en stick— provsundersökning av detta slag. I detta fall bekräftar den tidigare utredningars uppfattning och överensstämmer med vad som fram- kommit i TRIGON:s analys, nämligen att det är ett liten andel in- givare som utnyttjar och sannolikt har behov av lokalt förankrade inskrivningsmyndigheter. Samtidigt är antalet besök inte obetydligt, ca 75 000 om procentsiffran ovan tillämpas på hela landet.

På de flesta håll är servicen vid inskrivningsmyndigheterna god. Vissa klagomål finns dock när det gäller möjligheten att nå inskriv— ningsmyndigheterna per telefon. Även personalen vid inskrivnings- myndigheterna anser att det stundtals kan vara mycket hög belastning under telefontiden.

3.6. Totalförsvarets behov

Den civila myndigheten LMV är också totalförsvarets kart— och landskapsinformationsproducent.

LMV deltar i totalförsvarets förberedelser inför ofred. Försvars- makten har inom totalförsvaret och i viss mån även inom lantmäteriet en dominerade ställning när det gäller kartor och geografiska databaser i en upplösning motsvarande skalan 1:50 000 och mindre. Ett antal projekt drivs tillsammans av lantmäteriet och försvarsmakten till ömsesidig nytta och för användning även av andra. Försvarsmaktens egen organisation för att tillgodose krigsorganisationen med kartor och annan landskapsinformation inskränker sig till ett ringa antal, huvud- sakligen centralt placerade, handläggare och dessutom en del personal i förrådstjänst för att hantera anskaffat underlag.

Med hänsyn till möjligheterna till ett långsiktigt samarbete, vilket innebär fleråriga avtal och möjligheter att krigsplacera personal och dessutom att i viss omfattning bedriva hemlig produktion av diverse underlag har försvarsmakten framställt följande önskemål på en ny centralmyndighet avseende landskapsinformation.

- Myndigheten skall ha kvar myndighetsuppgiften som funktions- ansvarig (tillsammans med CFD, SGU och Sjöfartsverket — Sjö- karteavdelningen) för landskapsinformation inom totalförsvaret.

Bl.a. kvarligger uppgiften att i fred förbereda och i ofred genomföra teknisk och administrativ ledning av en krigstryckningsorganisation.

- Myndigheten skall ha kvar sina kontakter och sitt ansvar som militärt kartverk och nuvarande försvarsenhetens uppgifter skall finnas kvar inom myndigheten. Försvarsmakten är härvid beredd att som förut bistå med enhetschefen - militärassistenten.

- Myndigheten skall aktuellthålla och producera landskapsinformation i en organisation som i betydande delar skall ingå med krigsplacerad personal i första hand inom centralmyndighetens krigsorganisation, men även, med en begränsad mängd personal, inom militära staber (militärområden och försvarsområden). Försvarsmakten anser att det innebär krav på atti varje fall huvuddelen av produktionen av kartor och GSD i skala från 1:50 000 och mindre lämpligen bör ske inom myndigheten eller inom av myndigheten ägt (ägda) bolag i Sverige och med möjligheter att kräva personalkontroll på viss personal. Produktionen måste kunna påverkas i de flesta led och kunna göras efter långsiktiga planer.

- Det behöver finnas decentraliserade resurser att utifråni fred gjorda förberedelser uppdatera GSD och att efter ajourhållning av de

viktigaste datatyperna, i samverkan med försvaret, trycka kartor i skala 1:50 000 och mindre.

- Myndigheten skall kunna ordna så att dels pågående samarbets- projekt kan fortsätta, dels att nya kan organiseras till ömsesidig nytta. Lagerhållningen skulle t.ex. kunna samordnas bättre. Försva— ret har inga synpunkter på om detta skall ske enbart via centralmyn- digheten eller, vilket ligger närmare till hands, både via centralmyn- digheten och direkt med ett bolag.

- Då fastighetsinformation till viss del är landskapsinformation måste vissa krav även ställas på hantering av denna i och inför ofred. Det måste gå att nå fastighetsinformationen även i ofred. Det måste också gå att få hjälp med att inför ofred snabbt komma åt mark för befästningsarbeten m.m., som krävs för vissa förbands strid. Utöver att verksamheten bedrivs i betydande omfattning i landet innebär det

också att personal måste kunna krigsplaceras och då även personal— kontrolleras.

- Slutligen anser försvarsmakten att det är på sin plats att påverkan säkerställs inte bara i myndigheten via kartråd eller motsvarande, utan också inom "produktionsbolaget", t.ex. via en plats i styrelsen.

Försvarsmakten förutsätter att det även i fortsättningen kommer att finnas behov av sekretessgranskning vid myndigheten och i försvaret samt att försvaret kan fortsätta att kontrollera vilka som får flyg— fototillstånd inom landet.

Regeringen har nyligen föreslagit en ny lag om skydd för land- skapsinformation (prop. 1993/94:32). Lagförslaget innebär en an— passning till den utveckling som skett av teknik och metoder för att samla in, lagra, bearbeta och presentera information om landskapet. I förslaget uppställs krav på tillstånd för sjömätning, för fotografering och liknande registrering från luftfartyg inom restriktionsområden samt för upprättande av digitala databaser med landskapsinformation. Vidare innebär förslaget att det krävs tillstånd för att få sprida flyg- bilder och liknande registreringar, kartor samt andra sammanställ— ningar av landskapsinformation. Lagring i digitala databaser av landskapsinformation som framställts med hjälp av satelliter och spridning av sådan information blir dock undantagen från tillståndsplikt under förutsättning att informationen inte ställs samman med annan landskapsinformation avseende svenskt territorium.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 oktober 1994.

4. Utvecklingstendenser

4.1. Utvecklingen på vissa samhällsområden

4. 1 . 1 Byggnadsverksamheten

Enligt regeringens bedömning kommer byggandet av permanent- bostäder, hyreshus, handels— och industrilokaler för återstoden av 1990—talet inledningsvis att vara vikande för att sedan stabiliseras på en låg nivå.

Under 1960- och 1970-talen byggdes mellan 80 000 och 100 000 lägenheter per år. Byggandet sjönk därefter till omkring 20 000 lägenheter per år vid mitten av 1980-talet. Sedan vände det åter uppåt och under åren 1986—1991 påbörjades över 300 000 lägenheter. Byggnadsverksamheten har därefter minskat avsevärt. Ser man bara till bostadsbyggandet påbörjades 1991 ca 57 000 nya bostäder, medan motsvarande tal 1993 av Boverket beräknas komma att uppgå till 15 000 eller högst 20 000, varav ungefär drygt en tredjedel utgör speciallägenheter för äldre och för studenter. Omkring hälften av dessa lägenheter påbörjades redan under 1992. I regeringens kompletterings- proposition beräknas 8 000 bostadslägenheter påbörjas 1993 och 12 000 under 1994. Situationen är liknande när det gäller kontor och industrier. Här minskade byggandet med 14 procent under 1992. Först 1994 räknar man i kompletteringspropositionen med att byggnadsverk- samheten åter skall börja öka. Någon motsvarighet till 1980—talets omfattning på lokalproduktionen förutses inte alls i framtiden.

Det minskade nybyggandet påverkar givetvis efterfrågan på mark och behovet av nya detaljplaner. Detta i sin tur påverkar bl.a. behovet av fastighetsbildning. Nybildningen av fastigheter för bostadsändamål bedöms således bli mycket låg under ca fem år framåt.

Förändringar av betydelse för fastighetsbildningen kan inträffa om bostadsrättsföreningar med i huvudsak marklägenheter löses upp. Ombildning av fastigheter för anpassning till pågående markanvänd-

ning torde öka något under 1990—talet eftersom PBL uppfattas som "strängare" än tidigare byggnadslag med dess dispensregler.

Byggandet av fritidshus bedöms bli oförändrat under 1990-talet. Nybyggnationen torde ligga på låg nivå medan avstyckning av arrende- tomter kan öka något de närmaste åren genom utförsäljningar från bolag, kyrkan m.fl. Ett eventuellt EG-medlemskap får inte några större effekter inom fritidssektorn under 1990—talet om de svenska reglerna får samma innehåll som de danska, dvs. förbud för utländska medborgare att förvärva fritidshus inom attraktiva områden. En eventuell uppluckring av strandskyddsreglerna i naturvårdslagen med möjlighet till ny, insjönära fritidsbebyggelse kan ge ökad efterfrågan på fastighetsbildning.

Situationen på arbetsmarknaden har motiverat staten att tidigare- lägga investeringar i storleksordningen 100 miljarder på 10 år i den traditionella infrastrukturen (vägar, järnvägar, telenät etc.). Medverkan i genomförandet av dessa satsningar kan bli omfattande om förrätt- ningsförfarandets möjligheter till samordnade lösningar mellan mark- ägare och exploatörer tas tillvara, t.ex. markbyten på ömse sidor om en ny väg för att undanröja den ägosplittring som annars skulle bli bestående, upphävande av servitut och säkerställande av ersättnings- vägar med stöd av anläggningslagen .

Vidare föreligger ett grundläggande behov av fastighetsdatasystem och geografiska databaser för de intressenter som svarar för försörj- ningssystem med va, el, fjärrvärme, gas, gator och vägar samt tele. I det framtida perspektivet kommer allt större resurser att krävas för underhåll och förnyelse av aktuella försörjningssystem. För att möta denna utveckling kommer informationsadministrationen att få ökad betydelse.

ADB-stöd krävs för en effektivare informationshantering i samband med planering, projektering, drift, uppföljning, taxebeslut m.m. I alla dessa situationer är fastighetsinformation i såväl grafisk som verbal form av stor betydelse.

Fastighetsbildningen för infrastrukturbyggande och säkerställande av naturvårdens intressen bedöms öka de närmaste åren.

4.1.2. Utveckling inom statlig och kommunal förvaltning

Konkurrens och minskat ekonomiskt utrymme ställer stora krav på kostnadseffektivitet och produktivitetsförbättringar för all lantmäteri- verksamhet. Denna utveckling av ekonomin hänger starkt samman med dels den internationella utvecklingen, dels de strukturella förändringar som sker i Sverige.

I budgetpropositionen 1990/911100 bil. 2 behandlas utvecklingen av offentlig verksamhet, och synen på statens engagemang inom konkurrensutsatta verksamhetsområden. I propositionen konstateras att den offentliga sektorn bör utsättas för mer marknadsliknande förut— sättningar. Det innebär att beställar- och producentrelationer bör utvecklas. Entreprenader och upphandling bör prövas systematiskt i den offentliga sektorn.

En forskargrupp vid institutet för ekonomisk forskning vid Lunds universitet har följt tillämpningen av beställar— och utförarmodellen inom den kommunala sektorn sedan början av 1990-talet.

Erfarenheterna visar att modellen har potentiella fördelar om man vill förstärka organisationens kundorientering och konkurrensutsätta den egna produktionsorganisationen. Till nackdelarna hör att det kan finnas problem för aktörerna att finna sina nya roller. I första hand gäller detta tjänstemannabeställarna men också politikerna.

Beställarfunktionens styrka har visat sig vara mycket personbe- roende. Framförallt är den numerära bemanningen och befattnings- havarnas kompetens viktiga. Behovet av att ge beställarfunktionen styrka måste balanseras mot risken att bygga upp dyrbara dubbel— kompetenser och stora avtalsbyråkratier.

4. 1 .3 Landsbygdsutveckling

I regeringsförklaringen den 4 oktober 1991 behandlades bl.a. regional- politiken, omställningen av jordbruket, det öppna kulturlandskapet och förbättringar för det enskilda skogsbruket. I regeringsförklaringen den 6 oktober 1992 berördes samma frågor och därutöver nämndes bl.a. biobränsleproduktion samt miljö- och marklagstiftningen som aktuella åtgärdsområden.

Landsbygdsutveckling i vid bemärkelse kräver andra åtgärder än enbart satsning på de traditionella landsbygdsnäringarna. Möjligheterna att bibehålla ett tillräckligt befolkningsunderlag i glesbygdsområden så

att en fungerande samhällsservice kan upprätthållas måste förbättras. Frågor om bevarande av landskapsbild och kulturmiljö har fått ökad betydelse i tider av omstrukturering i jord- och skogsbruket.

Jord— och skogsbruk är - vid sidan av mer eller mindre intensiva etableringar inom industri- och tjänstesektorerna- den bas för deltids- sysselsättning som både är lämplig och av många eftersträvansvärd. Även fritidsboende kombinerat med sysselsättning 1 jord och skog skall kunna stödjas om det inte hämmar nationella intressen i näringarna.

Jordbruksnäringen är i en omställningsperiod med en successiv anpassning till nya villkor för näringen. Inom skogsbruksnäringen har vi å ena sidan en hög teknisk effektivitet med stordriftsfördelar men å andra sidan trender och strävanden åt småskalighet både arbets- tekniskt och i fråga om miljömässig ståndortsanpassning. Hur stödet utformas till glest befolkade regioner vid en EG-anslutning blir betydelsefullt.

Ny livsmedelspolitik 1990

Den nya livsmedelspolitiken innebär i grunden ett systemskifte där de gamla jordbrukspolitiska målen har spelat ut sin roll eller kraftigt tonats ner. Jordbruket skall i framtiden existera på samma villkor som andra näringar. De inhemska pris— och marknadsregleringarna skall vara avvecklade från och med den 1 juli 1996. Jordbruksproduktionen kommer därefter att styras av konsumenternas efterfrågan. Gräns- skyddet mot lågimport behålls tills vidare i avvaktan på internationella överenskommelser. Ett nytt inslag i politiken är att samhället genom olika stödåtgärder skall främja ett mer varierat odlingslandskap och en bättre miljö.

Med dagens ekonomiska realiteter och sociala villkor kan vi förvänta oss två utvecklingslinjer. Den ena är en utveckling mot större två- eller flerfamiljsjordbruk där ambitionen kommer att vara lönsam- hetsoptimering för att kunna överleva. Dessa kommer att svara för huvudparten av produktionen. Den andra kommer att vara deltids— företag eller kombinationsföretag med delvis andra mål för brukarna. Detta kan resultera i ett ökat utbud av mindre jordbruksfastigheter som skulle kunna bli ett värdefullt tillskott av boende och företagande på landsbygden.

Ändrad jordförvärvslag 1991

Jordförvärvslagen har genom ändringar den 1 juli 1991 fått en marke- rad regionalpolitisk prägel med inriktning på bosättning och sysselsätt- ning inom glesbygdsområden. En anpassning har skett till den nya livsmedelspolitiken. Rationaliseringsmotivet i tidigare jordförvärvs- lagar har starkt begränsats. Tidigare regler om prisprövning har slopats. Den nya lagen innebär en omfattande avreglering.

Sammanfattningsvis kan ändringarna i jordförvärvslagen sägas innebära att de rationaliseringssträvanden som tidigare utgjorde lagens viktigaste syfte nu har skjutits i bakgrunden och att lagen numera syftar framför allt till att främja bosättning och sysselsättning i gles- bygden.

Ny skogspolitik 1992

Den nya skogspolitiken medför ett större eget ansvar för skogsägarna och därmed ett mindre detaljreglerat skogsbruk. Till exempel får skogsägarna en friare avverkningsrätt och ett större ansvar för skogens skötsel. Kraven på återbeskogning och miljöhänsyn kvarstår eller skärps.

4.2 Teknikutvecklingen

De mest genomgripande verksamhetsförändringarna inom lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsområdena kommer av allt att döma att bero på den fortsatta informationsteknologiska utvecklingen. Informa- tionen kommer därmed att bli alltmer lättillgänglig.

Utvecklingen inom ADB-området, som bedöms komma att fortsätta minst i samma takt som hittills, berör i stor utsträckning frågor som hänger samman med standardisering och kommunikation.

Datorerna kommer att bli ännu snabbare, mer kraftfulla och mindre än i dag. Beräknings—, lagrings— och minneskapaciteten kommer att öka avsevärt medan kostnaderna per bearbetad och lagrad enhet fortsätter att sjunka. Grafikprocessorer kommer att möjliggöra upplösning som närmar sig den fotografiska bildens. Olika typer av data - text, bilder, kartinformation i raster- och vektorformat samt ljud - kan i framtiden kombineras med hjälp av multimediateknik.

Hårdvaruutvecklingen för med sig möjligheter till nya avancerade mjukvaror. Av särskilt intresse inom denna sektor är utvecklingen av programvaror för GIS, vilka möjliggör användarvänlig och flexibel bearbetning, analys och presentation av lägesrelaterade data.

Insamling och ajourhållning av data kommer, trots förbättrad teknik, att även fortsättningsvis vara kostsam. Detta leder till behov av fortsatta ansträngningar för att skapa möjligheter till samutnyttjande av data i syfte att bl.a. undvika onödigt dubbelarbete. Samutnyttjandet kommer efter hand att underlättas genom pågående standardiserings- arbete och andra insatser i syfte att underlätta ett effektivt utbyte av geografiska data.

I det följande lämnas en mycket översiktlig redovisning av behovet av standarder, datakommunikation, datorutveckling och övrig teknik- utveckling.

4.2. 1 Standardisering

Betydelsen av att följa gemensamma standarder kommer att vara mycket stor eftersom framtidens informationssamhälle i betydande utsträckning bygger på att det skall vara möjligt att på ett enkelt sätt utbyta information och utföra olika bearbetningar i datorer fristående från varandra eller kopplade till varandra i form av nätverk. Konceptet "öppna system" som Statskontoret rekommenderar är ett grundläg- gande exempel på standarder som befrämjar bl.a. ett bättre informa- tionsutbyte och leder till lägre kostnader. Utvecklingen av standardise- rade användargränssnitt är ett annat exempel.

Standardisering sker såväl vad avser hårdvara, mjukvara som data. Inom hårdvaruområdet är konceptet öppna system i dag en viktig och vedertagen standard. Öppna system kännetecknas bl.a. av portabilitet, dvs. att program och tillämpningar kan flyttas mellan olika dator— miljöer. Flyttbarheten åstadkoms genom att använda standardiserade gränssnitt mellan tillämpningarna.

Öppna system innebär ett sätt att komma bort från ett leveran- törsberoende. Teknisk utrustning skall kunna bytas ut utan att program eller data behöver bytas ut eller skrivas om. Även programvaran skall vara utbytbar och samma data skall kunna användas i olika program- system. Datorer av olika fabrikat eller med programvara från olika

leverantörer skall kunna kommunicera med varandra. Detta i sin tur leder till en ökad flexibilitet i datautbytet.

Frågor om standardisering inom landskapsinformationsområdet drivs framför allt av Utvecklingsrådet för landskapsinformation (ULI). ULI har bl.a. initierat det så kallade STANLI-projektet inom SIS/STG (Allmänna standardiserings gruppen vid Standardiseringskommissionen i Sverige). Standardiseringsarbetet omfattar såväl det tekniska, kom- munikationsmässiga som terminologiska fältet. Arbetet bedrivs såväl inom landet som genom svensk medverkan i det europeiska och internationella standardiseringssamarbetet.

4 .2.2 Datakommunikation

Möjligheten att överföra data via telenätet har förbättrats kraftigt under senare är bl.a. som en följd av uppbyggnaden av optonät och övergång till digital teknik. Detta tillsammans med standardiseringen inom området och fortsatta satsningar på bl.a. speciella datakommunika- tionsnät och höghastighetsnät kommer att väsentligt förbättra möjlig- heterna till överföring av de stora datamängder som det ofta är fråga om inom landskapsinformationsområdet.

Electronic Data Interchange, (EDI), är ett tillämpningsområde för datakommunikation som har sin bakgrund i en strävan att minska de administrativa kostnaderna i olika verksamheter såsom handel, trans- porter och banktransaktioner. Utgångspunkten är att kostnaderna kan sänkas genom övergång från manuell till datoriserad hantering av dokument. EDI förväntas få betydelse bl.a. inom fastighetsinforma- tionsområdet främst vid ajourhållningen av inskrivningsregistret. EDI kännetecknas av att datautbytet består av standardiserade meddelanden, att datautbytet mellan datasystemen sker automatiskt och utan mellan- liggande, manuell hantering samt att datautbytet sker mellan data- system i olika organisationer och datormiljöer.

För fungerande EDI krävs bl.a. att samverkande datorer och programsystem kan kommunicera med varandra samt en långt driven standardisering. Eftersom deti många fall kan röra sig om överföring av dokument som har stor ekonomisk eller juridisk betydelse krävs att sådana system inrymmer omfattande säkerhetsfunktioner.

Systemen för datorkommunikation utvecklas successivt och möjlig- gör ökad användning av distribuerade databaser, vilket i sin tur gör det

möjligt att kontinuerligt komma åt aktuella data från de organ som förvaltar olika databaser.

4.2.3 Datorutvecklingen

Arbetsplatsutrustning

I och med att kostnaden för datorkraft och lagringsutrymme blivit allt lägre ersätts terminalbaserade arbetsplatser i ökad omfattning av kraftfulla arbetsstationer. Dessa arbetsplatser är oftast kopplade i lokala nät Local Area Network (LAN). 1 ett sådant nät kan arbets— platserna kommunicera med varandra och inhämta gemensamt lagrad information. Ett LAN kan på olika sätt vara anslutet till publika nät och därmed nå andra tjänster och databaser.

Client/server

Olika verksamheters behov av information driver fram en utveckling av flexibla system som medger kommunikation med datorsystem vid sidan om det egna. En teknik som kommer att få ökad betydelse går under benämningen client/server. "Klienten" kan vara en persondator som ger användaren möjlighet att utföra tillämpningar av olika slag. "Servern" ger de resurser som traditionellt finns hos stor— och mini- datorer — kraftig bearbetningskapacitet, möjlighet att lagra och hantera stora datamängder m.m.

Med hjälp av denna teknik och moderna kommunikationslösningar finns det numera tekniska möjligheter att förlägga databaser decentralt. Bearbetning av data kan härvid ske både centralt och decentralt. Serverns roll är att utföra uppdrag, t.ex. läsa i en databas på beställ- ning från en eller flera klienter.

Datorkraft

Det sker i dag en snabb utveckling mot en utbyggnad med kraftfulla arbetsplatsutrustningar. Denna utveckling gör det möjligt att flytta över en del av det arbete som nu utförs i en stordatormiljö till arbetsplatsen. Stordatorn bedöms även i framtiden komma att spela en viktig roll som en del i ett nätverk som består av PC, arbetsstationer, nätverks- servers, mini- och stordatorer. I konceptet client/server kan stordatorn komma att vara server till de mera arbetsplatsnära datorerna. Storda-

torns funktion kommer härvid att bestå i att lagra stora gemensamma databaser och centrala administrativa system, svara för större be— arbetningar och fullgöra en kontroll— och kommunikationsfunktion. Centrala databaser, t.ex. fastighetsdatasystemet och bilregistret, kan även fortsättningsvis motiveras med att informationen skall vara tillgänglig för alla eller att den av olika skäl bör skyddas från otill- börligt utnyttjande eller av rent ekonomiska skäl.

4.2.4 Insamling, lagring, bearbetning och presentation av data

Insamling och förbearbetning av data

Flygfotografering kommer inom en överskådlig tid att behålla sin betydelse som en effektiv teknik för insamling av information om landskapet. De flygkameror med inbyggd s.k. rörelsekompensation som använts under några år har inneburit att långsammare film med högre upplösning kan användas. Detta innebär också att högre flyghöjd kan väljas med bibehållen bildkvalitet, vilket sänkt både fotogra— ferings- och bearbetningskostnaderna.

Vad avser flygkameror förväntas en utveckling av rent digitala kameror. Ett teknikskifte förväntas inom några år ske snabbt och fullständigt vilket medför att traditionell fotografering ersätts av digital teknik, när sensorer liknande de som finns i satelliter kommer att utnyttjas i större omfattning i flygplan.

Datatekniken har i ökande utsträckning tagits till hjälp vid flyg— fotografering för t.ex. exponeringskontroll och registrering av stråk- beteckning på filmen. Genom användning av GPS för positions- bestämning styrs också flygplanet numera ofta automatiskt mot förut- bestämda punkter där kameran automatiskt exponerar bilderna. Utvecklingen går också mot att använda GPS-teknik för att registrera kameraläget i varje exponeringsögonblick så att behovet av stödpunkter på marken minskar.

Inom det statliga lantmäteriets grundläggande kartverksamhet har data från jordresurssatelliter hittills haft en användning som begränsats till viss uppdatering av skogsbilvägnät och hyggesredovisning inom skog. Stereodata med 5 meters upplösning blir tillgänglig inom några år. Detta kan komma att öka intresset för satellitdata även för det statliga lantmäteriets grundläggande datainsamling. För andra tillämp-

ningsområden, t.ex. inom skogsbruk och miljöövervakning, får den ökade upplösningen sannolikt avsevärt större betydelse.

När det gäller geodetisk detaljmätning och positionsbestämning fokuseras intresset till stor del på användningen av GPS som för många tillämpningar kan ge hög geometrisk lägesnoggrannhet till en relativt låg kostnad. Det statliga lantmäteriet har byggt upp ett tjugotal fasta referensstationer för att möjliggöra positionsbestämning med GPS.

Digitalisering och lagring

Digitalisering med hjälp av stereoinstrument kommer även fortsätt— ningsvis att vara av grundläggande betydelse för inmätning och klassificering av geografiska data. Analoga stereoinstrument, som på optisk och mekanisk väg återskapar en modell av landskapet, har under senare år till stor del ersatts av analytiska. I dessa utnyttjas datorer för att beräkna de perspektiviska transformationerna. I instru- menten används vanliga flygbilder. För några år sedan introducerades även rent digitala stereoinstrument. I dessa används flygbilder i digital form och all bearbetning sker i datorer. Programvaran utvecklas intensivt och pris/prestandautvecklingen för datorer leder till att priserna sjunker.

Efterfrågan bedöms också öka snabbt på digitala ortofoton, vilka bl.a. kan utnyttjas som bakgrundsinformation i GIS.

Stora ansträngningar har gjorts under de senaste årtiondena för att genom automatiska och halvautomatiska metoder för scanning och kodning förbilliga digitaliseringen av befintliga kartor och dokument. Scanningtekniken får idag anses vara väl utvecklad, medan mycket återstår innan effektiva metoder för mer automatisk tolkning, generali- sering, vektorisering och editering får generell användning. Halvauto- matiska metoder där en operatör styr arbetet bedöms därför komma att tillämpas.

Bearbetning och analys av data

Användningen av GIS-teknik ökar snabbt. Tillgängliga data bearbetas härvid med logiska, matematiska, statistiska eller andra typer av funktioner. Exempel på operationer som normalt kan utföras i ett GIS ärskalförändringar, koordinattransformationer, ytberäkningar, gruppe- ring av klassade data i huvudklasser, beräkning av medelvärden,

beräkning av avstånd mellan olika punkter i ett nätverk, siktberäk— ningar, beräkning av buffertzoner, sökning i databaser utifrån olika villkor inklusive grafisk sökning i en kartbild samt överlagring av data från olika skikt.

Den fortsatta utvecklingen av GIS-programvaror bedöms komma att till stor del handla om att förenkla användningen i syfte att sprida tekniken till bredare användargrupper. Programvarorna kommer sannolikt också att bygga på objektorienterade databaser, medge interaktiv (stegvis) modellering och analyser i fyra dimensioner (tids- och rumsanalyser). Vidare kommer möjligheterna att göra felanalyser att förbättras liksom hanteringen av osäkra data.

När det gäller lagring och bearbetning av fastighets- och land- skapsinformation har den digitala tekniken inneburit en successiv uppbyggnad av databaser vilket bl.a. möjliggör ett mera flexibelt utnyttjande av kartdata än vad den analoga deloriginaltekniken med- gav. Den ökade flexibiliteten består dels i att ett visst informations- material kan presenteras i olika utformning, dels i att samma informa— tionsmaterial kan bearbetas och presenteras tillsammans med ADB- baserad tematisk information, ofta av registerkaraktär. Denna ut- veckling är kanske den mest grundläggande systemförändringen under den framtid som nu kan överblickas.

En förutsättning för att databastekniken skall medge hög flexibilitet är att grundläggande krav på samordning beaktas och att den enskilde dataproducenten anpassar sig till vissa standardkrav. Detta gäller t.ex. i fråga om lägesbestämningssystem, beskrivning och kodning av data samt regler för utväxling av data.

Databaser

De databaser som produceras av eller lagras i fastighetsdatasystemet och det statliga lantmäteriet är av grundläggande natur och utgör viktiga baselement inom olika tillämpningsområden.

Genomförandet av fastighetsdatareformen beräknas vara avslutad under hösten 1995 . Uppbyggnad av ett basregister över byggnader har påbörjats med inriktning på att baserna vad avser småhus skall vara uppbyggda under 1995. För dessa system har redan från början sörjts för en successiv ajourhållning av registerinnehållet.

På motsvarande sätt bygger Lantmäteriverket upp databaser inom landskapsinformationsområdet. Databaser för produktion av analoga kartor har använts sedan åtskilliga år tillbaka. För att skapa möjlig-

heter för en bredare och mera mångfasetterad användning byggs baserna numera upp enligt det så kallade Geografiska Sverigedata- konceptet (GSD). Syftet med dessa baser är bl.a. att de skall kunna användas vid olika typer av GIS-tillämpningar. Genom det så kallade FDU-projektet (forcerad databasuppbyggnad) byggs databaser upp som innehåller huvuddelen av de teman eller skikt som ingår i den ekono- miska kartan. Basema, som beräknas vara i det närmaste rikstäckande under hösten 1996, knyter an till detta koncept.

Genom databasuppbyggnaden och den nya tekniken kommer kartframställningen in i ett helt nytt skede. Framställandet av nya produkter kommer att baseras på innehållet i de uppbyggda data— baserna med eventuella kompletteringar med tidigare ej uppbyggda teman. För att denna modell skall fungera krävs att databaserna ajourhålls enligt förutbestämda rutiner.

Visualisering och presentationsteknik

Utvecklingen av tekniken för att presentera kartor m.m. bedöms även fortsättningsvis gå snabbt. Plottrar med hög upplösning kommer att kunna anskaffas till lägre priser, vilket gör det möjligt att enklare sprida ajourhållna kartor efterhand som förändringar sker.

För tryckning av kartor m.m. kommer utvecklingen av digitala tryckpressar att leda till att produktionen kan gå direkt från databaser till tryckning, utan att man först tar fram tryckoriginal. Nya former av presentationsteknik utvecklas också snabbt. Detta gäller t.ex. holografi och annan tredimensionell teknik, multimedia och "rörliga bilder" i tidssekvenser. Möjlighet kommer även att finnas att skapa sin egen karta genom urval av data och utritning på färgplotter.

4.2.5 Register och karta - två sidor av samma sak

Dagens tryckta kartor, eller kartor på papper, kommer att spela en viktig roll också i framtiden. Uppbyggnaden av digitala databaser kommer emellertid att medföra att det är databaserna som i framtiden kommer att utgöra de viktigaste informationsbärarna. Tillgänglighet och tillgång till ajourförda databaser kommer i framtiden att spela en allt större roll i planeringen eller vid beslutsfattande av olika slag. Tryckta kartor är ett bland flera sätt att distribuera informationen. I många fall, främst till de stora användarna, kommer informationen att

överföras på datamedium. Digitala baser kommer att utgöra grunden för produktionen av kartor. Dessa kan komma att framställas direkt på beställning, i t.ex en kartbutik eller på ett bibliotek, i form av en utplottning av vissa teman inom det område som efterfrågas.

Som en parallell till detta kan nämnas fastighetsdatasystemet, som innehåller dagligen uppdaterad information om bl.a. lagfartsförhållan— dena och där informationen kan presenteras på terminaler runt om i landet. Antalet terminalarbetsplatser anslutna till fastighetsdatasystemet uppgår till i storleksordningen 20 000, varav den största andelen är hänförlig till bankers och andra kreditinstituts terminalnät. Från dessa terminaler inhämtas den information som tidigare enbart kunde er- hållas genom besök, telefonsamtal eller skriftväxling.

Genom övergång från handskrivna register på respektive myndighet till registrering i ett för hela landet enhetligt system med nationell åtkomlighet kan den efterfrågade informationen levereras omgående och med angivande av aktualitet. Manuellt skrivna register har blivit digitalt förda databaser. På motsvarande sätt förs nu informationen i kartor som tidigare ritades manuellt in i digitalt förda baser. Genom att kart- och registerinformation finns i digital form kan kartdata och registerdata sambearbetas och därmed komma till ökad användning i samhället. Den digitala tekniken har härigenom medfört att gränsen mellan begreppen karta och register har suddats ut. En viktig förut- sättning är dock att de olika systemen samordnas tekniskt.

4.2.6 Effektiv dokumenthantering

Fastighetsregistermyndigheten har som uppgift bl.a. att föra register med tillhörande kartor och att arkivera alla de handlingar som hör till registerverksamheten. På motsvarande sätt ansvarar inskrivnings- myndigheten för register och arkiv.

Arkivhandlingarna skall underhållas och hållas tillgängliga för allmänheten och för den interna forskning som bedrivs i samband med respektive myndighets verksamhet i övrigt.

Arkiven kräver idag stora lokalytor med speciella klimatfunktioner. Den dagliga hanteringen av originalmaterial, som kan vara flera hundra år gammalt, innebär en fortgående förslitning med stora behov av lagning och underhåll av dokumenten.

Det är mot denna bakgrund nödvändigt att skapa sig en bild av vilka möjligheter som finns att med stöd av modern teknik och nya mediaformer uppnå en mer kostnadseffektiv dokumenthantering.

Den nya teknik som står till buds är bl.a. optisk lagring av doku- menten för att därmed effektivisera dokumenthanteringen.

Befintliga originalakter, om de i en framtid överhuvudtaget behöver framställas på papper, kan kompaktarkiveras och behöver bara i undantagsfall återsökas. Ett annat alternativ är förvaring i en gemen- sam arkivdepå för en region eller för hela landet.

De mest intressanta äldre färglagda kartorna samt lantmäteriets snedbilder i färg kommer att finnas digitaliserade och lagrade på optiska skivor och kan härigenom presenteras och göras mer till- gängliga för en bredare publik.

Denna utveckling kan leda till följande resultat:

— vid fullt genomförd depålagring och vid utnyttjande av ny teknik kan arkivytan minskas till ett mycket begränsat "buffertarkiv", - behovet av att sortera in och hämta akter upphör,

- minskade kopieringskostnader,

- dokumenthanteringen kan integreras med handläggningssystem för respektive myndighet vilket också innebär snabbare åtkomst än vid traditionell forskning eller mikrofilmsforskning, — informationen kan göras och blir mer tillgänglig för flera, - dokumentens livslängd ökar och en säkrare förvaring av original- dokumenten erhålls med minskad risk för slitage, förstörelse, skada och tillgrepp samt - de totala kostnaderna för arkivering och användning av arkivmaterial kan sänkas väsentligt.

Det statliga lantmäteriet bedriver för närvarande försöks- och ut— vecklingsarbete i det s.k. Segerstaprojektet tillsammans med Riks- arkivet och Riksantikvarieämbetet i syfte att göra historiskt kartmate— rial tillgängligt med hjälp av modern scanningteknik.

5. Gällande lagar och andra regler

5.1. Renodling av myndighets— och uppdragsverk- samhet

Inom det statliga området pågår, inom ramen för arbetet med av- reglering och konkurrens samt genom mål- och resultatstyrning, en renodling av myndighetsuppgifter och av verksamhet som är utsatt för konkurrens. Syftet är bl.a. att verksamhet som inte behöver drivas i offentlig regi skall avvecklas och att verksamhet som kan utsättas för konkurrens skall avskiljas från ren myndighetsutövning och bedrivas i annan form. Utredningsdirektiven betonar vikten av att främja rättssäkerheten genom renodling av myndighetsuppgifter.

5. l . 1 Rättssäkerhet och förtroendekonflikter

Förvaltningsmyndigheter har traditionellt sett bedrivit verksamheter som styrts av lagar och förordningar på ett sätt som i stor utsträckning liknar domstolarnas rättstillämpning. I sådan verksamhet finns grund- läggande krav på att rättssäkerhet och obundenhet till olika intressenter skall styra arbets- och beslutsformerna. Dessa krav kan sammanfattas i offentlighetsprincipen, legalitetsprincipen och objektivitetsprincipen. Genom att förvaltningsmyndigheternas uppgifter har förändrats kraftigt under senare decennier, från rättstillämpning och verkställighet till utvecklings-, rådgivnings- och informationsuppgifter samt produktion av varor och tjänster på konkurrensutsatta marknader, har andra krav gjort sig gällande. Sådana krav, t.ex. på effektivitet och lyhördhet för marknadens villkor, kan ibland stå i en motsatsställning till rättssäker- hetskraven.

Vid en organisatorisk sammanblandning av myndighetsuppgifter - särskilt sådana som innefattar myndighetsutövning - och uppdrags—

verksamhet finns det risk för att rättssäkerhetsaspekter inte beaktas i tillräcklig utsträckning. Oavsett om så sker eller ej innebär detta risker för minskat förtroende för myndigheten.

5.1.2. Konkurrens och konkurrensneutralitet

Motivet för att utsätta en verksamhet för konkurrens är att förbättra produktivitet och effektivitet. Vid konkurrens erhålls möjlighet att jämföra resursförbrukning och prestationer inom verksamhetsområdet.

För att konkurrens och nya delmarknader skall uppstå krävs det att aktörernas förutsättningar är lika, dvs. att det råder konkurrensneutra— litet. När en myndighet bedriver uppdragsverksamhet garanteras verksamheten ytterst av staten, vilket gör att det ekonomiska risktagan— det är annorlunda än för en egen juridisk person, t.ex. ett bolag.

När myndighets- och uppdragsverksamhet bedrivs i samma organi- sation uppstår korssubventionering om inte kostnaderna fördelas på ett neutralt sätt. Korssubventionering kan då innebära att skattemedel delfinansierar konkurrensutsatt verksamhet med underprissättning som följd. Detta kan leda till ineffektiv resursfördelning och snedvridning av konkurrensen.

I en monopolsituation eller när myndighetens uppdragsverksamhet har en dominerande ställning på marknaden kan också överprissättning ske. Det innebär att uppdragsverksamheten subventionerar myndighets— verksamheten på ett sätt som egentligen innebär att extra skatt uttas av kunderna.

5.1.3. Förvaltningspolitiska ställningstaganden om kon- kurrens

De riktlinjer och mål för översynen som angetts i utredningsdirektiven beträffande myndighetsutövning och uppdragsverksamhet kan ses mot bakgrund av vissa förvaltningspolitiska ställningstaganden som gjorts under senare år. I budgetpropositionen 1991 (prop. 1990/91:100 bil. 2) uttalade regeringen att konkurrensutsatt affärsverksamhet av större omfattning inte bör bedrivas i myndighetsform. För sådan verksamhet bör i stället bolagsformen övervägas och därvid bör alltid prövas om verksamheten bör bedrivas i statlig regi. I normalfallet är det inte lämpligt med bolag under förvaltningsmyndigheter. Rege—

ringen anförde också att verksamhet i bolagsform erbjuder goda möjligheter för staten att verka på ett mer effektivt sätt.

I budgetpropositionen 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 1) drog rege- ringen upp riktlinjer för renodling av statliga förvaltningsmyndigheters uppgifter, roller och finansiering. Vidare presenterade regeringen en strategi för statens förmögenhetsförvaltning i propositionen Den ekonomiska politiken en strategi för statens förmögenhetsförvaltning (prop. 1991/92:38). Strategin går ut på att staten endast i undantags- fall, och då med bestämda motiv, skall uppträda som ägare av verk- samheter som har kommersiella förutsättningar. Ett motiv till fortsatt statligt ägande är olika typer av marknadsimperfektioner, t.ex. ut- präglade oligopol- och monopolmarknader. I dessa fall bör, om möjligt, förändringar och strukturella åtgärder vidtas för att på så sätt skapa förutsättningar för överlåtelser också av sådana verksamheter till privata ägare.

Enligt Näringsfrihetsombudsmannen (NO) och statens pris- och konkurrensverk (fr.o.m. den 1 juli 1992 är Konkurrensverket centralt organ för konkurrensfrågor) bör konkurrensutsatt affärsverksamhet bedrivas i bolagsform. Ett viktigt skäl till denna bedömning är att starka krav bör ställas på att sådan affärsverksamhet i fråga om bl.a. kostnads- och intäktsredovisningen hålls åtskild från en myndighets övriga verksamhet för att motverka korssubventionering.

Riksrevisionsverket (RRV) har i ett uppdrag för regeringen gjort en översyn av konkurrensutsatt verksamhet hos förvaltningsmyndig- heterna. I rapporten Konkurrensutsatt verksamhet hos förvaltnings- myndigheterna, 1992—08-31, presenterar RRV en analysmodell som innehåller kriterier för bedömning av när en myndighets affärsverk- samhet är lämplig att bedriva i bolagsform. Utifrån RRV:s analys— modell har regeringen i budgetpropositionen 1993 (prop. 1992/93:100 bil.1) redovisat generella kriterier som bör gälla vid bedömningen av när en affärsverksamhet skall anses aktuell för ombildning till aktie- bolagsform:

- verksamheten är av betydande omfattning, - verksamheten styrs inte primärt av politiska uppgifter och mål, - verksamheten bedrivs under fungerande konkurrensvillkor — verksamheten har kommersiella förutsättningar och är oberoende av direkta anslagsmedel, - verksamheten innebär ingen myndighetsutövning

5.1.4. Konkurrenslagen

Den 1 juli 1993 trädde en ny konkurrenslag i kraft som innehåller två förbud, nämligen mot konkurrensbegränsande samarbete mellan företag och mot missbruk av dominerande ställning. Dessa materiella regler är utformade med EG:s och EES-avtalets konkurrensregler som förebild.

Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete riktar sig mot avtal eller överenskommelser mellan företag eller beslut av en samman- slutning av företag som syftar till att begränsa konkurrensen eller som får sådan effekt.

Förbudet mot missbruk av dominerande ställning riktar sig mot sådana åtgärder som företag med dominerande marknadsställning vidtar mot andra företag om de sker på ett sätt som skadar konkurren- sen.

Överträdelser av förbuden kan medföra skyldighet för företag eller sammanslutning av företag att betala särskild avgift (konkurrensskade— avgift) om företaget eller någon som handlar på företagets vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt förbuden.

Lagen är tillämplig på företag och sammanslutningar av företag. Med företag avses fysisk eller juridisk person som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Som företag räknas också statliga och kommunala organ som driver ekonomisk verksamhet såvida verksamheten inte består i myndighetsutövning.

5.1.5. Lagen om offentlig upphandling

Genom lagen om offentlig upphandling kommer EES-avtalets regel— verk, som i sin tur grundar sig på EG:s regler, att gälla för offentlig upphandling som görs bl.a. av staten och kommuner och sådana företag över vilka stat eller kommun har ett bestämmande inflytande. Med de sistnämnda avses endast sådana statliga och kommunala bolag som bedriver verksamhet i det allmännas intresse och som inte har en industriell eller kommersiell karaktär. Avtal som sluts mellan en myndighet och ett privat företag eller t.ex. mellan en myndighet och ett offentligt bolag omfattas av lagen. Verksamhet för produktion av tjänster m.m. i egen regi inom en och samma juridiska person omfat- tas inte av lagen.

Lagen bygger på tanken att all offentlig upphandling skall ske affärsmässigt och i konkurrens. Det anbud som är det lägsta skall i princip antas. Det finns möjlighet att välja ett dyrare anbud under förutsättning att det kan anses mest fördelaktigt med hänsyn till samtliga omständigheter såsom pris, driftskostnader, funktion, miljöpå- verkan m.m. En av förutsättningarna är att dessa alternativa pröv- ningsgrunder har redovisats i förfrågningsunderlaget.

Lagen gäller för upphandling såväl över som under tröskelvärdena. För upphandling under tröskelvärdena skall endast vissa förfarande- regler i lagen vara tillämpliga. Tröskelvärdet för varor och tjänster är 200 000 ECU, för bygg— och anläggningsarbeten är det 5 miljoner ECU, exklusive mervärdesskatt.

Det bör observeras att lagen bl.a. inte gäller vid upphandling som omfattas av sekretess eller andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet och upphandling av försvarsprodukter och tjänster som inte har civil användning.

Lagen innebär att överprövning av upphandlingsbeslut kan göras och att skadestånd kan tillerkännas den som lidit skada.

Lagen om offentlig upphandling träder i kraft den 1 januari 1994.

5.1.6. Förslag till lag om ingripande mot otillbörligt bete— ende avseende offentlig upphandling

Inom Näringsdepartementet har utarbetats ett förslag till lag om ingripande mot otillbörligt beteende avseende offentlig upphandling. Avsikten med förslaget är att skynda på omvandlingen av den offent- liga sektorn. Förslaget går i korthet ut på att förbjuda offentlig upp- handlare att tillämpa ett upphandlingsbeteende som otillbörligt och i påtaglig omfattning diskriminerar privata företag gentemot upphand- larens egenregiverksamhet. Förbudet kan också gälla beteenden som på något annat sätt i påtaglig omfattning snedvrider konkurrensförut- sättningarna. I lagrådsremissen anges att produktionen av sådana tjänster för stat, kommuner och landsting som inte innebär myndig- hetsutövning eller där annat är särskilt föreskrivet, på sikt bör i sin helhet handlas upp i konkurrens.

Regeringen har åt Statskontoret uppdragit att främja en ökad omfattning av verksamhet som upphandlas i konkurrens.

5 .2 Begreppet myndi ghetsutövnin g

Myndighetsutövning är ett centralt begrepp i direktiven för denna utredning. Begreppet har behandlats bl.a. i förarbetena till 1971 års förvaltningslag (ÄFL), skadeståndslagen (SkadestL), regeringsformen (RF), ändringarna i 17 och 20 kap brottsbalken (BrB), ändringarna i 1977 års kommunallag, och 1986 års förvaltningslag (FL). Inom det offentligrättsliga området har det använts för att beteckna en viss typ av offentlig verksamhet och definiera tillämpningsområdet för be- stämmelser i vissa lagar eller lagregler.

5.2. 1 1971 års förvaltningslag

En av utgångspunkterna för ÄFL var att förbättra rättssäkerheten i förvaltningsärenden där myndighets beslut träffar den enskilde på ett ingripande eller i övrigt betydelsefullt sätt. Själva termen myndig— hetsutövning introducerades visserligen inte förrän vid den nya för- valtningslagens tillkomst. Men redan ÄFL innehöll i 3 5 en definition som var avsedd att täcka begreppet, nämligen att det är fråga om "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättig- het, skyldighet, disciplinåtgärd, avskedande eller annat jämförbart förhållande". När förvaltningslagen reformerades ansågs innebörden av termen vara så känd att definitionen uteslöts i den nya lagen och dessutom ville man uppnå en enhetlig terminologi i förhållande till regeringsformen . Någon ändring i sak avsågs inte och definitionen i ÄFL anses fortfarande vara den grundläggande definitionen på myn- dighetsutövning.

Innebörden av begreppet myndighetsutövning utvecklas i förarbete- na till ÄFL (prop. 1971:30 s 331-335). Där anförs att det är gemen- samt för all myndighetsutövning att det rör sig om beslut eller andra åtgärder, som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Men det behöver inte vara fråga om åtgärder som innebär förpliktelser för enskilda. Även gynnande beslut kan hänföras till myndighetsutövning, t.ex. tillstånd att bedriva viss verksamhet, befrielse från en lagstadgad förpliktelse och beviljande av en social förmån. Karaktäristiskt är att den enskilde befinner sig i ett slags beroendeförhållande oavsett om beslutet är betungande eller gynnande. Är det fråga om ett förbud, föreläggande eller liknande måste den enskilde rätta sig efter beslutet eftersom han annars riskerar

att tvångsmedel av något slag används mot honom. Rör det sig om ett gynnande beslut kommer beroendeförhållandet till uttryck på det sättet att den enskilde måste vända sig till myndigheten för att få del av förmånen eller rättigheten och att myndighetens tillämpning av de aktuella författningsbestämmelserna får avgörande betydelse för honom.

I förarbetena till ÄFL betonas att myndighetsutövning avser ären- den som avgörs genom ensidiga beslut av myndigheten och som riktar sig mot enskild. Utanför begreppet faller därför ärenden som avgörs genom att myndigheten träffar avtal eller överenskommelse om saken med någon enskild. Ärenden som angår statens eller kommunens upphandling, affärsverksamhet, egendomsförvaltning och privaträttsligt reglerade mellanhavanden i övrigt berörs således i princip inte av reglerna om myndighetsutövning. I dessa typer av ärenden har den enskilde möjlighet att bevaka sina intressen och i övrigt skyddas den enskildes rätt av det civilrättsliga regelsystemet och möjligheten att föra process vid allmän domstol. Det kan dock i affärsverksamhet i vissa situationer bli fråga om myndighetsutövning, t.ex. när taxor skall fastställas och tillämpas och den enskilde p.g.a. offentligrättslig reglering är tvungen att ta i anspråk en viss tjänst. Vidare kan en myndighet ibland ha samma ställning som en privat fysisk eller juridisk person, t.ex när staten eller kommunen äger en fastighet, och den får då anses uppträda som enskild. Den omständighten att staten eller en kommun har ingått ett avtalsförhållande utesluter inte att myndighetsutövning kan förekomma i ärenden som har anknytning till avtalsförhållandet. Som exempel kan nämnas att relationerna mellan staten som arbetsgivare och en tjänsteman som arbetstagare i princip bestäms genom avtal men att vissa frågor inte kan regleras på av- talsrättslig väg. Medan ärenden som rör frågor inom den avtalsbara sektorn, t.ex lönefrågor faller utanför begreppet myndighetsutövning, gäller motsatsen beträffande exempelvis ärenden om tjänstetillsättning eller om avskedande av tjänstemän.

Begreppet myndighetsutövning täcker även ärenden som gäller meddelande av föreskrifter till allmän efterrättelse, s.k. normbeslut. Med normbeslut avses föreskrifter som är bindande för enskilda och myndigheter och som inte rör bara ett särskilt fall utan har generell tillämpning. Myndigheterna har fått denna uppgift att utfärda före- skrifter inom respektive sakområde genom bemyndigande från rege- r1ngen.

För att myndighetsutövning i förvaltningslagens mening skall föreligga krävs att myndigheten grundar sin befogenhet att bestämma om ett förhållande på en författning eller något annat beslut av rege— ring eller riksdag. Beslutet skall vara bindande. Utanför det som är myndighetsutövning faller alltså ärenden som uteslutande gäller råd, upplysningar eller andra besked som inte är bindande. Till denna kategori räknas även remissyttranden mellan myndigheter om annat inte föreskrivs i lag eller författning.

Det finns inget krav på att ett beslut skall innehålla ett s.k. direkt handlingsmönster för att det skall kunna hänföras till myndighetsut- övning. Med detta avses att det räcker att beslutet har indirekta rättsverkningar mot den enskilde. Som exempel kan nämnas att många registreringsbeslut, som i sig kanske endast innebär en anteckning om ett visst förhållande i ett register, utgör rättsfaktum och därför får olika rättsverkningar för den enskilde.

Verksamhet som, till skillnad från ärendehandläggning, består i vad som brukar kallas faktiskt handlande anses inte som myndighetsut— övning enligt förvaltningslagen , såvida den inte innebär tvång mot den enskilde. Till faktiskt handlande som inte innefattar myndighetsut- övning kan hänföras uppgifter av ren servicekaraktär, t.ex. information och rådgivning. Faktiskt handlande kan också avse uppgifter som innebär tillsyn, övervakning eller inspektion.

5.2.2. Regeringsformen

I 11 kap 6 & tredje stycket regeringsformen (RF) används begreppet myndighetsutövning för att avgränsa de fall i vilka det krävs lagstöd för att lämna över förvaltningsuppgifter till privaträttsliga subjekt som bolag, föreningar, samfälligheter, stiftelser och enskilda individer. Exempel på överlämnande av uppgifter som innefattar myndighets- utövning är att AB Svensk Bilprovning utför obligatoriska kontroller och att Advokatsamfundets styrelse beslutar om inträde i samfundet och disciplinåtgärder mot medlemmar. Rättsläget har tidigare varit mycket oklart om bestämmelsen gäller kommuner. I 3 kap 16 å i den nya kommunallagen(1991:900) finns numera en bestämmelse som reglerar förutsättningarna för kommunerna att lämna över förvaltnings- uppgifter till privaträttsliga subjekt. I bestämmelsen erinras om att vården av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning dock enligt 11 kap 6 & RF får överlämnas endast om det finns stöd för det i lag. Det bör observeras att kommunallagen innehåller en inskränk-

ning i förhållande till grundlagen eftersom kommunala angelägenheter inte får överlämnas till enskilda individer.

Överlämnandebegreppet är i sig inte helt entydigt. I förarbetena till RF anges inte vilka omständigheter som skall föreligga för att ett Överlämnande av en förvaltningsuppgift skall anses ha skett. Den uppfattning som ligger närmast till hands är att ett överlämnande innebär en klar och tydlig gräns mellan myndigheten och den som mottager uppgiften. Efter överlämnandet har myndigheten i princip inget inflytande på hur uppgiften utförs.

Även i 11 kap 7 & RF förekommer termen myndighetsutövning. I denna bestämmelse används begreppet för att tillförsäkra förvaltnings- myndigheterna självständighet i förhållande till regeringen och över- ordnade myndigheter när de i särskilt fall fattar beslut i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot en kommun eller som rör lagtillämpning. Av denna bestämmelse kan man nog dra slutsatsen att myndighetsutövning inte behöver ske enbart med stöd av lag utan även förordning samt att lagtillämpning inte alltid behöver innebära myndighetsutövning. Enligt förarbetena till regeringsformen (prop. 1973z90) avses myndighetsutövning ha samma innebörd som i ÄFL. Förbudet mot direktiv i särskilt fall i 11 kap 7 & RF omfattar även myndighetsutövning mot kommun.

5.2.3. Myndighetsutövningsbegreppet i skadeståndslagen och brottsbalken

Termen myndighetsutövning förekommer som tidigare nämnts i annan lagstiftning. Lagstiftarens avsikt torde ha varit att ge begreppet i stort sett samma innebörd i all lagstiftning. Trots detta har begreppet en vidare innebörd i t.ex. 3 kap 2 & skadeståndslagen och i 17 och 20 kap BrB än i FL.

Stat och kommun har i 3 kap 2 & skadeståndslagen ålagts ett särskilt ansvar för skador som vållas genom fel och försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Det innebär att den skadevållande handlingen bara behöver ha ett visst samband med den åtgärd som utgör myndighets- utövning. I förarbetena till skadeståndslagen (prop. 197225) angavs vissa allmänna utgångspunkter för gränsdragningen mellan vad som är och vad som inte är myndighetsutövning. Enligt denna beskrivning

karaktäriseras myndighetsutövning av att den enskilde intar en beroen- deställning. Den aktuella åtgärden kan för honom medföra förpliktelser som grundar sig på regler av offentligrättslig karaktär och innefattar en möjlighet för det allmänna att använda någon form av tvångsmedel. Beslutet eller åtgärden kan även innebära en förmån, men också i ett sådant fall finns ett beroende som har sin grund i den monopolställning som det allmänna intar. Förmånen eller rättigheten utgår således som en följd av ett beslut som sker med tillämpning av offentligrättsliga grunder.

De allmänna utgångspunkterna skiljer sig inte i någon nämnvärd utsträckning från vad som uttalas i förarbetena till ÄFL. Vid en närmare granskning av förarbetena finns det emellertid påtagliga skillnader. Som exempel kan nämnas att myndighetsutövnings- begreppeti skadeståndslagen omfattar olika handläggningsåtgärder som föregår själva myndighetsutövningen t.ex lämnande av råd eller upplysningar, om dessa ingår som ett led i myndighetsutövning, är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde. Även vissa andra handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband innefattas av uttrycket vid myndighetsutövning. Skadeståndsansvaret vid myndig— hetsutövning gäller oavsett inom vilken verksamhetsform myndighets- utövningen bedrivs. Att den enskilde fått en fördelaktigare ställning vid myndighetsutövning motiveras bl.a. av den beroendeställning som den enskilde intar i förhållande till det allmänna och dess företrädare.

Enligt 20 kap 1 & första stycket brottsbalken döms den som uppsåt— ligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåtenhet åsidosätter vad som gäller för uppgiften för tjänstefel. Är gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter att anse som ringa är gärningen inte straffbelagd.

Enligt förarbetena (prop l988/89:113) bör ledning till det straff- rättsliga ansvarets omfattning kunna sökas i förarbetena till skade— ståndslagen och det finns inte någon anledning att göra principiell skillnad mellan myndigheter och enskilda organ som har anförtrotts förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning.

5.2.4. Sammanfattning av myndighetsutövningsbegreppet

Myndighetsutövningsbegreppet är inte entydigt ens om man håller sig till den definition som används i ÄFL och den tolkningshjälp som förarbetena ger. Förs de resonemang in som finns i skadeståndslagen blir bilden än mer komplicerad.

ÄFL:s definition av myndighetsutövning får fortfarande anses vara den mest etablerade och det innebär att det är fråga om offentlig verksamhet som innebär "utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedan- de eller annat jämförbart förhållande". Till ledning för vad som skall anses innefatta myndighetsutövning har utredningen använt följande sammanfattning:

- det skall röra sig om en åtgärd eller ett beslut som är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna

- åtgärden eller beslutet skall grunda sig på offentligrättsliga regler och få rättsverkningar för den enskilde

— det skall i princip vara fråga om handläggning av ärende där saken avgörs ensidigt genom bindande beslut.

5.3. Associationsformer

I praktiken är det inte längre någon skillnad mellan "tusenkronors- myndigheter" eller rättare sagt myndigheter som bedriver verksamhet enligt uppdragsmodellen och andra myndigheter varför begreppet upphört att vara relevant. Regeringen har bedömt att affärsverks- formen är en mindre lämplig form för staten att utöva sin ägarroll (prop. 1990/91:87). Staten använder i stället aktiebolagsformen i stor utsträckning för att driva verksamhet i sådana fall där myndighets- formen inte ansetts som lämplig, t.ex. för affärsmässig verksamhet.

Vid en renodling av myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet bör uppdragsverksamheten bedrivas i aktiebolagsform. I det följande görs en från olika utgångspunkter jämförande beskrivning av myndig- heter och aktiebolaget.

En myndighet är rättsligt sett ett organ för den juridiska personen

staten och har i sig varken några tillgångar eller skulder utan är endast förvaltare av statlig egendom. I den mån en myndighet i sin verksam- het drar på sig förpliktelser är det juridiskt sett staten som är den förpliktade och inte myndigheten.

Ett aktiebolag är till skillnad från en myndighet en självständig juridisk person, skild från statsförvaltningen, med en egen förmö— genhetsmassa. Aktiebolaget kan förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. Det är alltså bolaget som har tillgångar och skulder och det finns inte något juridiskt hinder mot att ett statligt ägt bolag går i konkurs.

Utgångspunkten är att staten utövar ägarfunktionen enligt aktie- bolagslagens regler på samma sätt som andra ägare. Ett statligt ägt aktiebolag har principiellt sett samma möjligheter att agera som andra aktiebolag. Visserligen finns det olika sätt för staten att som ägare påverka bolagets verksamhet men en bolagisering innebär en faktisk begränsning av möjligheterna för riksdag och regering till påverkan, i synnerhet om staten inte är ensam aktieägare.

När en verksamhet drivs i aktiebolagsform bortfaller i princip riksdagens möjligheter till ekonomisk styrning enligt bestämmelserna i 9 kap RF . Givetvis gäller fortfarande RF:s regler om förfogandet över statlig egendom, vilket innebär att statens aktier i bolaget inte kan överlåtas helt eller delvis utan riksdagens medgivande.

Staten som aktieägare lyder under samma regler som övriga aktieägare och har således principiellt sett inte andra möjligheter till styrning av aktiebolag än andra aktieägare. Därmed är emellertid inte sagt att statsmakternas möjligheter till styrning i praktiken skulle minska på något dramatiskt sätt vid en bolagisering. Det är i huvudsak formerna för styrning som ändras.

Aktiebolagsformen utgör inte något hinder mot att bolaget i bolags— ordningen eller i samband med att staten utövar sin ägarroll åläggs att ta t.ex. sociala eller regionalpolitiska hänsyn eller i övrigt ägna sig åt uppgifter som inte är kommersiellt motiverade. Om saken regleras i bolagsordningen, kan i denna föreskrivas att den inte får ändras utan regeringens tillstånd. Frågor av detta slag kan också regleras i avtal mellan staten och bolaget.

För statliga förvaltningsmyndigheter gäller särskilda regelsystem. De är t.ex. underkastade regeringens direktivrätt, reglerna i förvalt— ningslagen om ärendehandläggning och serviceskyldighet, insyn till följd av offentlighetsprincipen och förhållandet mellan arbetsgivare och

arbetstagare regleras i särskild ordning av lagen (19761600) om offentlig anställning. Vidare är de underkastade den tillsyn och kont- roll som utövas av JO, JK, Riksdagens revisorer och RRV.

Ett aktiebolag har till skillnad från en myndighet ingen lydnadsplikt gentemot regeringen. Offentlighetsprincipen enligt tryckfrihetsför- ordningen (TF) gäller normalt inte hos aktiebolag och andra enskilda organ. I ett aktiebolag är i övrigt ovannämnda regelsystem i princip inte tillämpligt. När det gäller kontrollreglerna kan de dock vara tillämpliga t.ex om ett aktiebolag har uppgifter som innefattar myndig— hetsutövning. I den mån det finns önskemål om större offentlighet eller insyn i ett statligt aktiebolags verksamhet kan den frågan regleras i bolagsordningen inom ramen för aktiebolagens regler. Allmänheten kan emellertid inte grunda någon rätt på sådana regler. Enligt 1 kap 8 & sekretesslagen kan vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen avseende handlingsoffentlighet utsträckas till att gälla även annan organisation genom att denna jämställs med myndighet och tas upp i bilagan till sekretesslagen.

Den yttrandefrihet som principiellt sett tillkommer offentligt anställda i fråga om information som dessa förfogar över i tjänsten inskränks endast genom bestämmelserna om sekretess, i främst sekre- tesslagen. I ett aktiebolag är förhållandet annorlunda. Huvudregeln kan sägas vara att det i ett anställningsförhållande föreligger en lojali- tetsplikt gentemot arbetsgivaren som medför att anställda inte förfogar över information på motsvarande sätt. Generellt gäller dessutom lagen (l990:409) om skydd för företagshemligheter. Vidare kan bestämmel- ser om tystnadsplikt i viss annan lagstiftning vara tillämplig. I den mån skyldigheten att hålla information hemlig är ett utflöde av anställnings- förhållandet gäller inte någon meddelarfrihet.

Det allmänna kravet på saklighet och opartiskhet enligt 1 kap 9 & RF gäller inte i ett aktiebolags verksamhet. Styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag är skyldiga att verka med bolagets bästa för ögonen. De får inte företa rättshandlingar eller andra åtgärder till fördel för viss aktieägare eller någon tredje man och till nackdel för bolaget eller annan aktieägare.

De nu gällande bestämmelserna om offentlig upphandling är inte tillämpliga på aktiebolag. Den nya lagstiftningen om offentlig upp- handling kommer att innefatta endast aktiebolag som staten eller kommun har bestämmande inflytande över och som bedriver verk-

samhet i det allmännas intresse. Offentligtägda bolag som innehas av helt affärsmässiga skäl faller alltså utanför lagstiftningen.

En myndighet som ombildas till bolag kan inte längre ha bemyndi— gande att utfärda föreskifter för berörd verksamhet. Däremot kan bolaget givitvis uppställa föreskrifter som de anställda inom bolaget är skyldiga att följa.

Enligt 11 & arkivlagen(19902782) skall en myndighet som upphör inom tre månader överlämna sitt arkiv till en arkivmyndighet. Vid en bolagisering skall myndighetens arkiv överföras till en arkivmyndighet. Ofta har det nya bolaget behov av en större eller mindre del av arkivet för sin fortsatta verksamhet. Denna fråga brukar lösas så att arkiv- myndigheten träffar avtal med bolaget om lån av de handlingar som behövs i bolagets verksamhet. I regel rör det sig om så stora volymer att en kopiering av handlingarna inte skulle vara ekonomiskt för- svarbar. Bolaget åtar sig enligt avtalet att vårda och bevara arkivet. Enligt TF anses sådana handlingar vara förvarade hos arkivmyndig— heten. Det är därför anställda vid den myndigheten som prövar frågor om utlämnande av handlingar ur arkivet.

De anställda i bolaget kan på detta sätt få tillgång till hemliga handlingar. I praxis har man löst denna fråga så att de anställda har fått underteckna ett förbehåll enligt 14 kap 9 & sekretesslagen med förbud mot vidarespridning av handlingens innehåll.

I ett förslag som presenteras i departementspromemorian Förvaring av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter (Ds 1993:49) skall det nya organet få förvara de allmänna handlingarna så länge det behövs. En särskild lag föreslås.

5.3.1. EG-regler Synen på offentligt ägda företag

Det finns inget i EG-rätten som förhindrar medlemsstaterna att äga företag.

Artikel 90 i Romfördraget behandlar verksamhet inom offentligt ägda företag. Enligt artikelns första stycke skall förbud mot diskri- minering på nationella grunder och de allmänna konkurrensreglerna gälla för offentliga företag. Detsamma gäller för företag som har beviljats särskilda eller exklusiva rättigheter. Det är EG-kommissionen och EG-domstolen som avgör om dessa typer av monopol är nödvän—

diga och därför kan tillåtas. Av artikelns andra stycke framgår att konkurrensreglerna skall tillämpas också på allmännyttiga företag eller sådana företag som har karaktär av fiskalt monopol såvida tillämp- ningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem kan fullgöras. Villkoret är dock att handeln inom EG inte påverkas i sådan utsträckning att det strider mot gemenskapens intresse.

5.3.2. EG om samverkan mellan privat och offentlig sektor på informationsmarknaden

På grund av att informationstjänstemarknaden har blivit allt viktigare antog EG-rådet den 26 juli 1988 (0 J nr L288.21/1088 s 39) en åtgärdsplan för att åstadkomma en gemensam marknad för informa- tionstjänster. Åtgärdsplanen är mycket detaljerad och en av punkterna gäller samverkan mellan de privata och offentliga sektorerna.

Riktlinjerna syftar till att förbättra samarbetet mellan de offentliga och privata sektorerna på informationsmarknaden. Riktlinjerna avser att undanröja illojal konkurrens. De är endast rådgivande. Tanken är att de skall kunna användas vid utvecklingen av nationella riktlinjer i medlemsländerna.

Det bör observeras att riktlinjerna utgår från att organisationer som helt eller delvis ägs av den offentliga sektorn och som arbetar under de normala reglerna på marknaden skall anses tillhöra den privata sektorn.

Utgångspunkten är att den offentliga sektorn samlar basdata och information som har intresse för den privata sektorn att det är till fördel om materialet kommer till användning både i den offentliga och privata sektorn. Därför bör offentliga organ, så långt det är praktiskt möjligt och materialet inte är hemligt, låta den privata sektorn använda det och låta informationsindustrin exploatera det.

Ett offentligt organ som har en egen elektronisk informationstjänst bör undvika en praxis som leder till förvrängd konkurrens och innan en ny elektronisk service inrättas eller beslut fattas att fortsätta en redan existerande service bör organ i den offentliga sektorn pröva om en existerande privat service kan användas eller anpassas så att den tillgodoser behoven.

Enligt riktlinjerna finns det skäl för den offentliga sektorn att utveckla och stödja egna elektroniska informationstjänster i bl.a. följande fall:

- där servicen bedöms väsentlig men den privata sektorn är ovillig att erbjuda service på rimliga villkor eller inte kan erbjuda servicen - där servicen är en del av den offentliga uppgiften och den inte kan skiljas av — där en klart neutral service behövs som är oberoende av den privata informationsindustrin.

Sådan elektronisk informationstjänst bör omprövas regelbundet vad gäller frågorna om det är lämpligast att tjänsten utförs av offentlig eller privat sektor, om den privata sektorn bör involveras i produk- tionen eller om det är önskvärt att den offentliga tjänsten ersätts av lämplig kommersiell service.

Riktlinjerna omfattar också den offentliga sektorns stöd av in- formationstjänster. Offentligt stöd kan ges för att utveckla och under- hålla informationstjänster som inte kan drivas på kommersiell basis men som är nödvändiga i offentlighetens intresse. Det betonas dock att stödet inte får leda till diskriminering. Utvecklingen av informations- marknaden förutsätts också kunna ske genom joint ventures mellan de offentliga och privata sektorerna.

6. Erfarenheter från liknande orga— nisationsförändringar

6.1. Bolagiseringar

Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag gjort en studie av tre bolagiseringar av myndigheter som genomfördes under l980—talet och har i en rapport 1993—08—30, Konsten att bolagisera en myndighet, redovisat bl.a vilka lärdomar som kan dras av dessa fallstudier inför kommande bolagiseringar. De tre organisationer som studerats är DAFA Data AB (DAFA), SSPA Maritim Consulting AB (SSPA) och Sveriges Geologiska AB (SGAB). Rapporten visar att de tre organisa- tionerna hade mycket olika egenskaper eller identiteter och att detta innebar radikalt skilda förutsättningar för att respektive bolagisering skulle bli framgångsrik. Framställningen nedan, som i stort sett bygger på denna rapport, begränsar sig i huvudsak till bolagiseringarna av DAFA och SGAB eftersom de uppvisar störst olikheter sinsemellan.

6.1.1. DAFA

DAFA bildades i juli 1970 genom en uppdelning av SCB:s datacentral i två organisationer. Redan vid bildandet framfördes tankar på att DAFA borde bedrivas i bolagsform. DAFA organiserades emellertid som en fristående och helt uppdragsfinansierad myndighet under ledning av Statskontoret. 1975 upphörde Statskontoret att vara chefs- myndighet och DAFA blev då en självständig myndighet under regeringen. Den 1 juli 1986 bolagiserades verksamheten och organi- sationens självständiga ställning bekräftades. Bolaget har efter bolagi— seringen utvecklats från att vara en koncerngemensam dataservice- central för den civila statsförvaltningen till att bli ett av de stora kommersiella företagen i branschen. DAFA har tills helt nyligen ingått i den av staten helägda SKDföretagen. Regeringen har emellertid beslutat att privatisera SKDföretagen och DAFA har sålts till Sema

Group, som är ett av Europas största informationsteknologiföretag. DAFA var SKDföretagens största och lönsammaste företag.

Det finns flera tänkbara orsaker till att DAFA:s bolagisering blev framgångsrik. Bolagiseringen föregicks av en ordentlig marknads- analys. Marknadsförutsättningarna var goda. Dataservicebranschen har varit expanderande och verksamheten har karaktäriserats av skalför- delar. Den snabba expansionen i kombination med hög personalomsätt- ning underlättade genomförandet av de nödvändiga kulturella och strukturella förändringarna. Företaget har lyckats med att behålla sina ursprungliga statliga kunder, trots att många av dessa hade en klart negativ attityd till förändringen, samt att skaffa nya uppdragsgivare. Det statliga ägandet har troligen inneburit en fördel i det första av- seendet.

Bidragande orsaker till DAFA:s framgångar har förmodligen varit att organisationen var en ung myndighet vid bolagiseringen och att organisationskulturen redan under myndighetstiden var relativt affärs— mässig. Personalen var positiv till organisationsförändringen och arbetet med bolagiseringen drevs på inifrån organisationen. Organisa- tionen har inte heller varit föremål för eller beroende av politiska beslut i någon nämnvärd omfattning. Övergången var emellertid inte helt problemfri. Bland annat förelåg det oklara ansvarsförhållanden med flera kundmyndigheter.

6.1.2. SGAB

Sveriges geologiska undersökning (SGU) bildades redan i mitten av 1800-talet och inriktades till att börja med helt på framställning av geologiska kartblad men fick efterhand även praktiska och veten- skapliga uppgifter. SGU utvecklades till att bli den största organisa— tionen för geologiska undersökningar för prospekteringsändamål.

I slutet av 1970-talet bestod SGU av en anslagsfinansieriad del som i huvudsak sysslade med geologisk kartering samt med informations- och dokumentationsverksamhet. SGU ansvarade även för statens uranprospektering, finansierad med anslagsmedel. 1 övrigt bedrev man uppdragsverksamhet i form av prospektering och andra geologiska uppdrag. SGU:s verksamhet var således i huvudsak knuten till staten som uppdragsgivare antingen det gällde prospektering av metaller, mineraler och uran eller, i ett senare skede, projektering för lagring av kärnkraftsavfall.

1982 beslutades att det skulle ske en gränsdragning mellan SGU:s myndighetsuppgifter och affärsverksamheten. Affärsverksamheten fördes till ett bolag, som fick namnet SGAB (Sveriges Geologiska AB). Ägaransvaret utövades av Industridepartementet fram till 1990 då det statliga förvaltningsaktiebolaget Fortia tog över. SGAB:s utveckling har inte varit lyckosam och 1992 beslutades att verksam- heten skulle avvecklas.

I fallet SGU/SGAB var det till skillnad från bolagiseringen av DAFA frågan om delning av en befintlig organisation. SGU behöll myndighetsuppgifterna, dvs. kartering, informations—, dokumentations- och prognosverksamhet samt uppgifter som innebar lagtillämpning. SGAB övertog i princip SGU:s uppdragsverksamhet som var upp- byggd kring ett fåtal statliga kunder och beroende av politiska beslut. Den uppdragsverksamhet som överfördes hade inte gett full kostnads- täckning åren före bolagiseringen. Det bör också påpekas att SGU något år efter bolagiseringen fick Industridepartementets tillstånd att på nytt bedriva uppdragsverksamhet. Detta kan knappast ha underlättat SGAB:s situation.

Relativt omgående efter bolagiseringen minskade statens intresse för prospekteringsverksamhet och SGAB:s marknad försvann delvis. Kvar stod bolaget med en överdimensionerad organisation som formats för helt andra efterfrågeförhållanden. Även om bolaget tämligen omgående insåg att verksamheten behövde breddas dröjde det ett antal år innan någonting skedde och de diversifieringsförsök som då gjor- des, bl.a. genom företagsförvärv, lyckades inte.

En uppenbar brist vid bolagiseringen var att staten inte formulerade en affärsidé för SGAB. Förhållandet mellan SGAB och den domine- rande kunden, Nämnden för statens gruvegendom, liknade med sin otydliga rollfördelning inte heller ett normalt affärsförhållande.

Andra faktorer som kan ha bidragit till SGAB:s negativa utveckling hänger i hop med att bolaget ärvde SGU:s myndighetskultur. SGU:s verksamhet hade en vetenskaplig inriktning. Personalen var negativ till bolagiseringen och RRV anser att denna inställning förstärktes på grund av de nedskärningar och organisationsförändringar som den vikande efterfrågan tvingade fram.

I samtliga fallstudier har bolagen upplevt statens ägarroll som passiv. Detta aktualiserar frågan om vilken modell för ägarskap och styrning som skall tillämpas. RRV menar att den vägledning som kan erhållas är att den typ av koncernbildningar och holdingbolagskon-

struktioner som tillämpats för DAFA respektive SGAB tycks ha skapat förutsättningar för aktivare ägande än i det fall då ägandet utövas direkt av regeringen genom berört departement.

Trots kritiken mot statens ägarroll har det statliga ägandet ansetts vara förenat med fördelar, t.ex vid exportaffärer med andra länders regeringar eller myndigheter där det statliga ägandet setts som en garanti för opartiskhet.

När det gäller värderingen av tillgångarna bör den vägledande principen enligt RRV vara att dessa tas upp till det värde de beräknas ha för bolaget. Ett för högt värde kan snabbt försätta bolaget i ekono- miska svårigheter och även tvinga in bolaget i ett beteende som inte är optimalt. Sätts å andra sidan värdet på tillgångarna för lågt kommer bolaget att få en otillbörlig konkurrensfördel som dessutom innebär att bolagets ledning inte utsätts för ett tillräckligt ekonomiskt tryck.

Samtliga bolag fick goda ekonomiska förutsättningar vid starten. RRV anser det vara svårt att dra några entydiga slutsatser om vilken effekt detta hade. 1 SGAB:s fall kan det ha bidragit till att omstruktureringsåtgärderna försenades. För DAFA:s del innebar det sannolikt att expansionen underlättades. RRV menar därför att liksom i övriga frågor bör beslut fattas utifrån kunskap som vunnits genom insiktsfulla analyser om hur olika beslut påverkar bolagets handlande och utveckling.

6.1.3. RRV:s generella slutsatser

RRV anser att det går att dra vissa generella slutsatser av fallstudierna.

1) Ge tydliga signaler till organisationen och dess omgivning om förändringen och dess innebörd.

Organisationens roll och uppgift skall renodlas. Myndighetsuppgifter och myndighetsansvar skall inte finnas i den nya organisationen. En tydlig ansvarsgräns skall etableras mellan bolaget och dess kunder. Detta är viktigt när kunderna i någon betydande omfattning utgörs av myndigheter eller andra offentligt finaniserade organisationer.

2) Formulera väl underbyggda och tydliga lönsamhetskrav på bolaget.

Ombildningen från myndighet till bolag innebär i princip att staten säljer eller överför organisationen med dess tillgångar och skulder och får aktier i bolaget som ersättning. Statens relation till och ledning av organisationen ändras därigenom. Staten bör i större utsträckning formulera företagsekonomiska krav på organisationen, dvs. lönsam- hetsmål, som bör vara grundade i realistiska bedömningar av bolagets företagsekonomiska potential.

3) Formulera en tydlig och välgrundad affärsidé för bolaget.

RRV anser att det är nödvändigt med en sådan affärsidé

kring vilken organisationen kan samlas. Annars finns det risk för inre splittring som ger näring åt de från början regelmässigt förekommande negativa attityderna till förändringen.

4) Skapa en organisations- och kostnadsstruktur som är anpassad till affärsidén.

RRV har utifrån erfarenheterna från fallstudierna utkristalliserat följande strategiska beslutsområden

- organisationens dimensionering och struktur - organisering av ägar- och ledningsfunktionen - värdering av tillgångar

- soliditet/likviditet

I samtliga organisationer överfördes i princip den befintliga organi- sationen till bolaget. Det innebar att ansvaret för eventuella nedskär- ningar och strukturella förändringar överläts till bolagen. För SGAB innebar det att man startade med en för stor och sannolikt också delvis illa strukturerad organisation. Följden blev att bolaget efter en kort tid tvingades att minska och omstrukturera sin organisation, vilket ledde till såväl personalavvecklingskostnader som indirekta kostnader på grund av den störning som omstruktureringarna innebar. DAFA klarade anpassningsåtgärderna bättre än SGAB på grund av bolagets snabba expansion och den goda arbetsmarknaden för de dominerande personalkategorierna vid DAFA.

6.2. Vägverkets omorganisation

Vägverkets verksamhet har under de senaste åren präglats av de ökade satsningarna på infrastrukturområdet, framför allt när det gäller nyinvesteringar. Den 1 januari 1992 ändrades verkets organisation och den består nu av två delar, en beställardel - väg— och trafikdivisionen - och en produktionsdel - produktionsdivisionen. Syftet med den nya organisationen ärinte enbart att utsätta den egna produktionsverksam- heten för konkurrens utan även att skapa ett konkurrenskraftigt alterna- tiv inom bygg— och anläggningsbranschen, som till stora delar har monopol- och oligopolkaraktär. I samband med denna organisations- förändring föreslogs även en ändring av Vägverkets regionala för- valtning som innebar att den tidigare länsindelningen gjordes om till sju regioner för väg— och trafikdivisionen och till fem för produktions— divisionen.

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100) redovisades överväganden beträffande Vägverkets framtid. Statens roll som väghållare skall renodlas till att vara beställare av väghållningspro- dukter— och tjänster. Vägverkets produktionsverksamhet skall mark— nadsanpassas och så snart det är möjligt utsättas för full konkurrens. Siktet är inställt på att denna verksamhet skall bedrivas i ett fristående produktionsbolag 1995. Under tiden fram till dess skall en årligen ökande andel av verksamheten handlas upp i konkurrens.

Riksdagen har även fattat beslut om inrättande av en bolagsenhet som skall förvalta aktier i verkets dotterbolag och bedriva nödvändig affärsutveckling. Vägverkets Investeringsaktiebolag (Väginvest) skall under en övergångsperiod äga och förvalta till Vägverket knutna hel- och delägda bolag.

Det finns en del erfarenheter att hämta av den redan gjorda organi— sationsförändringen i Vägverket, dvs. införandet av en beställar— utförarorganisation. En av dessa är att det är viktigt att klarlägga vem som skall göra vad i den nya organisationen eftersom det annars finns en risk för att verksamheterna bygger upp parallella resurser. Det är också nödvändigt att identifiera i vilken mån som beställarkompetensen i verksamheten behöver förbättras. För Vägverkets del har erfaren- heten gjorts att det funnits vissa brister i denna kompetens och att kompetensen både måste byggas upp och underhållas i synnerhet på regional nivå. Det beror på att tidigare etablerade kontakter i större

utsträckning har varit styrande på regional nivå och att rollen som beställare inte har utövats tillräckligt självständigt där.

En orsak är att det i vissa delar har förelegat en bristande kon— kurrens. Produktionsverksamheten består dels av en byggnadsdel, dels av en drift- och underhållsdel. Det har visat sig vara svårt att handla upp drift- och underhållstjänsterna i konkurrens och detta bedöms vara det stora problemet för organisationen. I drifttjänsterna ingår bl.a. sådant arbete som inte kan planeras och som förutsätter beredskap. Dessa tjänster behöver ibland handlas upp för längre perioder, kanske 3-5 år. Sådana långa avtalsperioder skapar långsiktiga relationer som kan bli svåra att bryta. Ett problem med att utveckla långsiktig kon- kurrens hänger ihop med att upphandlad drifttjänst knyts till ett geografiskt område. Den som redan är etablerad inom området eller i närheten anses ha en konkurrensfördel.

6.3. Överflyttningen av summarisk process

Den 1 januari 1992 överflyttades handläggningen av den summariska processen från tingsrätterna till kronofogdemyndigheterna (KFM). Summarisk process var den gemensamma benämningen för hand— läggning av mål om lagsökning, betalningsföreläggande och hand- räckning vid tingsrätterna. Organisationsförändringen genomfördes samtidigt med att ny lagstiftning trädde i kraft. Den nya lagstiftningen innebar bl.a att lagsökning och betalningsföreläggande fördes samman till en processform. En ytterligare förändring var att ett nytt ADB— handläggningssystem infördes i hela landet.

Enligt projektplanerna uppskattades personalbehovet för biträdes- personalen till ca 220 för den nya organisationen. KFM anställde ungefär 100 personer som tidigare handlagt summarisk process vid tingsrätterna och 20 personer rekryterades externt. På juristsidan fanns en viss övertalighet vid KFM och det ledde till att man endast gjorde ett begränsat antal nyanställningar och då företrädesvis i storstads- regionerna. Såväl biträden som jurister genomgick utbildning under en vecka eller något kortare tid. För biträdespersonalen låg tyngdpunkten i utbildningen på ADB—kunskap. Det bör i detta sammanhang påpekas att viss del av personalen på KFM genom tidigare arbetsuppgifter var bekant med - och också hade kompetens för - den verksamhet som överflyttades.

Tämligen omgående efter reformen uppstod svårigheter i verk- samheten. Särskilt gällde detta det nya ADB—systemet, med stora målbalanser som följd. På grund av tidspress vid reformgenomförandet var inte alla funktioner färdigutvecklade i ADB—systemet och man fick även problem med utskriftsrutinerna. Systemet för ansökningsavgifter hade stora brister. Datoriseringen och personaldimensioneringen byggde bl.a. på förutsättningen att hälften av de stora ingivarna vid utgången av första verksamhetsåret skulle göra sina ansökningar på ADB-medium. Denna förutsättning uppfylldes visserligen men ansök- ningarna kom inte in kontinuerligt utan det var först i slutskedet av året som ADB-ingivandet kom igång på allvar.

Under det första året fick KFM vidta olika åtgärder för att komma till rätta med de initiala problem som flyttningen medförde men numera fungerar handläggningen bra i hela landet. Förändringen har inneburit radikalt lägre målbalanser samtidigt som rationaliserings- vinster gjorts jämfört med när den summariska processen handlades av tingsrätterna.

Bland de synpunkter som framförts kan nämnas att det var en fördel att förändringen genomfördes samtidigt som ny och förenklad lagstiftning infördes. En annan synpunkt som nämnts är att det visser- ligen inte var svårt att rekrytera personal från tingsrätterna som tidigare hade sysslat med summarisk process men att löneläget lade hinder i vägen för att få med den mest erfarna personalen. Det har också uppfattats som ett problem att många av de som följde med från tingsrätterna saknade nödvändig ADB-erfarenhet. En annan iakttagelse är att det är mycket viktigt att belysa ingivarperspektivet vid en sådan förändring som vidtogs med den summariska processen. De inkör- ningsproblem som reformen drabbades av berodde till stor del på en felbedömning av hur ingivarna skulle agera och att ingivarna behövde tid att lära sig den nya processen.

A VDELNIN G B

HUVUDFRÅGOR, ANALYS OCH RIKTLINJER

7. Mål och kriterier

7.1. Utvecklad problembild

Utredningsdirektivens problembeskrivning har i stor utsträckning bekräftats genom utredningens studier, materialinsamling och kontakter samtidigt som vissa ytterligare aspekter och frågeställningar har aktua- liserats.

Genomgående har frågan om en klarare skiljelinje mellan myn- dighets- och uppdragsverksamhet framstått som central för flera av de sakområden som utredningen haft att behandla. Det statliga lantmäte- riets kombination av myndighets- och uppdragsverksamhet har utsatts för kritik. Kritiken berör såväl bristande konkurrensneutralitet som att uppdragsverksamheten kan medföra bristande rättssäkerhet. Detta gäller framför allt för verksamhet inom det tekniska och det fastig- hetsekonomiska området. Utgångspunkten har härvid varit att det statliga lantmäteriet uppträder i dubbla roller, dels som myndighet dels som uppdragstagare. Kritiken har gått ut på att lantmäteriet söker skaffa sig en monopolställning (flygfotoverksamhet), att organisationen utnyttjar sin dominerande ställning på marknaden eller att den, genom sin anslagsfinansierade verksamhet, kan påverka upphandlingsförut- sättningarna på marknaden (MBK m.m.). Kritiken har också gällt att lantmäteriet uppträder i dubbla roller i värderingssammanhang.

Även när det gäller andra frågor - främst fastighetsbildningen - har rättssäkerhets- och konkurrensaspekterna tillmätts stor vikt. Det kan därvid noteras att utgångspunkten mera uttalat varit en önskan att förbättra konkurrensförutsättningarna. Från kommunalt håll har fram- hållits att riskerna för jävssituationer har överdrivits och tillmätts en för stor vikt i direktiven.

Det bästa sättet att eliminera kritiken i dessa delar bedöms genom- gående vara att i princip skilja bort uppdragsverksamheten från myn- dighetsfunktionen. Det har emellertid också understrukits att verksam- het som föreslås övergå i bolagsform skall ha möjlighet till varaktig

överlevnad, utveckling och lönsamhet utifrån normala marknadsförut- sättningar.

Andra frågor som relativt sett tillmätts en stor tyngd i utredningens material, kontakter och överläggningar är behovet av förenklingar - och därmed behovet av kostnadssänkningar - framför allt i fastighets- bildningen. En förkortning av handläggningstidernai fastighetsregistre- ringen har också bedömts som angelägen. Förrättningsformens bety— delse och angelägenheten att utveckla densamma har poängterats.

Fastighetsbildningskostnadsutredningen konstaterade bl.a. att

"nuvarande taxenivå medför att fastighetsägare i betydande omfatt- ning avhåller sig från att söka vissa slag av förrättningar och i stället väljer andra lösningar eller avstår helt från en åtgärd"

Taxenivån kan bl.a. bedömas ha ett samband med att den samlade statliga och kommunala organisationen på området — åtminstone i nuvarande konjunkturläge - har en överkapacitet. Framförda önskemål kan därför sammanfattas som ett behov av ett som helhet mera smidigt och anpassningsbart system - även när det gäller förmåga till anpass- ning till kommande växlingar i konjunktur och samlad arbetsvolym. Även detta behov skulle kunna tillgodoses bättre än nu genom ökad konkurrens och en viss renodling av nuvarande sammansatta struk- turer.

Från flera håll har framförts att produktionen av allmänna kartor skall ske med hög produktivitet, med angiven kvalitet och med lång- siktighet. Produkterna skall vara användaranpassade och tillhandahållas användarna på ett bra och kostnadseffektivt sätt. Så långt som möjligt bör de produktionssynergier som finns idag bevaras samtidigt som nya synergier tillskapas.

Vidareförädling grundad på anslagsfinansierade produkter skall ske på ett konkurrensneutralt sätt samtidigt som befintliga synergier kan bibehållas och utvecklas.

Något som förts fram med större tyngd i utredningsarbetet än i direktiven är frågorna kring arbetet med landskapsinformation på regional nivå och dess samverkan med motsvarande kommunal verk- samhet. Det finns ett stort behov av att ytterligare stärka framför allt den regionala samordningen och främja spridningen av teknik, kompe— tens och information om standarder, tillgängliga databaser, ajourhåll- ningsrutiner m.m.

Med utgångspunkt i de angivna målen att organisationen så långt som möjligt skall vara enhetlig över landet och att ett delat huvud- mannaskap för myndighetsutövningen skall undvikas, anges i direk- tiven som ett huvudalternativ uppbyggnaden av en fastighetsmyndighet som bör vara statlig. Direktiven anger emellertid också att en organi- sation skall eftersträvas som tillgodoser kommunernas behov. I arbetet med denna fråga har utredningen på grund av framställningar utifrån och expertsynpunkter inom utredningen haft att ta ställning också till delvis annorlunda och avvikande utgångsmaterial och opinioner än vad som anges i direktiven. Det gäller framför allt det från kommunalt håll framförda behovet av en fortsatt och utvecklad integrering av fastig— hetsbildning i plan- och byggprocessen och i de kommunala informa- tionssystemen. Sammantaget har dessa synspunkter gjort att frågorna om fastighetsbildning och huvudmannaskap blivit centrala i utrednings- arbetet. De har också nära koppling till de nyss nämnda frågorna om förenkling och kostnadssänkning.

7.2. Mål — krav och kriterier

De problem som skall lösas - enligt direktiven och med de nyanse- ringar som nu har redovisats — är många och komplicerade. En lång rad mål har också satts upp för arbetet. Dessa mål är inte alltid helt förenliga med varandra. För att få en hanterlig grund för övervägande- na har problem- och målformuleringarna arbetats samman till ett be- gränsat antal krav och kriterier som har varit vägledande för gjorda analyser och förslag till organisatoriska lösningar m.m. Synsättet vid urval och formulering av dessa krav och kriterier beskrivs i det följan- de.

Problembild och målformulering är i regel varandras spegelbilder. Ibland ger en konkret problembeskrivning bättre ledning för övervä- gandena än en allmänt hållen målangivelse. Kraven och kriterierna är emellertid i huvudsak uppbyggda med utgångspunkt i en genomgång av de uppsatta målen. Grundläggande för analysen är att dessa kan delas upp i två klart åtskilda kategorier. Dels finns en lång rad gene- rella mål som bör vara giltiga för i stort sett all offentlig verksamhet. Dels finns ett mindre antal specifika, verksamhetsanknutna mål. Det är rimligen dessa senare som bör utgöra grunden när man formulerar de samlade kraven och kriterierna. De kan bilda en operationell grund

för analys och förslag. De får emellertid fortlöpande vägas av mot de generella målen. Dessa blir en mera allmän riktpunkt, eller ibland en restriktion för hur långt man kan gå för att nå ett visst specifikt mål.

Mot ovan redovisad bakgrund kan de generella målen sammanföras i några grupper och karaktäriseras med vissa nyckelord ur direktiven:

- Infrastruktursyn. Samhällsekonomiskt perspektiv. Effektiv fastig- hetsmarknad. Rationell markanvändning. - Kvalitet, effektivitet, kompetens. - Fortlöpande rationalisering och utveckling. - Logiskt och konsekvent uppbyggd organisation. Enkel och tydlig. Klara ansvarsroller.

På motsvarande sätt kan de specifika, verksamhetsanknutna målen — som då också utgör centrala krav och kriterier - formuleras i några block. De återges här i en principiell ordningsföljd med hänsyn till vilken tyngd de har ansetts böra tillmätas vid eventuella målkonflikter:

1) Rättssäkerhet. Opartiskhet. Undvika situationer som innebär risk för rubbat förtroende. 2) Kostnadssänkning. Förenklingar. Flexibilitet. Ökad konkurrens.

3) Fastighetsbildningen: Enhetligt, statligt huvudmannaskap. Integre— rad fastighetsregistrering. Utvecklat förrättningsförfarande. Integre- ring i plan- och byggprocessen. 4) Decentralisering. Marknadsanpassning.

Gränsdragningen mellan de två kategorierna av mål kan naturligtvis diskuteras. Någon tydlig gräns finns inte. Målen om rättssäkerhet och opartiskhet är i och för sig av generell karaktär, men har här ändå förts till den senare gruppen beroende på att de är en så klart uttalad, specin utgångspunkt för flera av de centrala frågeställningarna.

Som påpekats ovan finns det konflikter mellan de olika målen. Det gäller såväl mellan generella och specifika mål och inbördes inom dessa målgrupper som inom de enskilda blocken av specifika mål. Typexemplet på det sistnämnda är block 3) med flera delvis motstri- diga ambitioner beträffande fastighetsbildningen. Utredningsarbetet har i dessa fall inneburit avvägning och präglats av en strävan att nå så optimala lösningar som möjligt.

7.3. Grundläggande frågeställningar

Direktiven och det kompletterande bakgrundsmaterial som har redovi- sats i avdelning A och i vissa delar sammanfattats ovan leder tillsam- mans med den nu redovisade synen på krav och kriterier fram till behov av att närmare analysera vissa grundläggande frågeställningar. Denna analys genomförs i fortsättningen av avdelning B. Den utmyn— nar i vissa delar i mina slutliga principöverväganden och principförslag som i flera avseenden förutsätter fortsatt utredningsarbete i etapp två. I andra delar utgör analysen grund för de konkreta förslagen om orga— nisation m.m. i avdelning C. 1 motsatt riktning utgör emellertid den föreslagna organisationen i vissa fall en förutsättning för analysen och riktlinjerna i denna avdelning. Ställningstagandena här utgår då från förslagen i avdelning C om en ny central kart— och fastighetsmyndighet och om en motsvarande regional myndighet, i princip på länsnivå.

De grundläggande frågeställningarna som behandlas i denna avdel— ning är följande:

- Uppdelningen mellan myndighets- och uppdragsverksamhet. Framför allt kraven på rättssäkerhet och bättre konkurrensförutsättningar ger klara utgångspunkter för den fortsatta analysen. Denna måste diffe- rentieras med hänsyn till de olika förutsättningar som gäller på lokal/regional respektive central nivå (kapitel 8)

— Frågan om framtida organisation av verksamheten med anslagsfi- nansierad produktion av allmänna kartor måste behandlas utifrån delvis andra förutsättningar än den renodlade uppdragsproduktionen. Denna fråga tas upp i senare delen av kapitel 8.

- Fastighetsbildningen. Förutsättningarna för att kombinera ett enhetlig huvudmannaskap med effektivitet, kostnadsbesparande förenklingar, samordning med kommunal verksamhet och ett aktivt förrättnings- förfarande. Fastighetsregistreringens integrering med fastighetsbild- ning (kapitel 9).

- Inskrivningsverksamheten. Överväganden och förslag om verksam- hetens organisatoriska hemvist mot bakgrund av direktiven, som i denna del är mer öppna än vad som gäller för övrigt, och ovan redovisade strukturering av målen (kapitel 10).

- Verksamheten med kartor och annan landskapsinformation. Ställ- ningstagande till vissa för organisationsförslagen avgörande frågor, främst den regionala kartverksamheten samt sambandet mellan land- skapsinformation och fastighetsfrågor (kapitel 11).

7.4. Behovet av helhetssyn

Som underlag för de följande analyserande kapitlen och för förslagen i avdelning C tas här upp vissa grundläggande och gemensamma aspekter som är viktiga att ha som bakgrund vid behandlingen av utredningens många delområden.

Som framgår redan av direktiven har utredningen haft att behandla en sammansatt och mångsidig verksamhet. Dess innehåll spänner över ett brett spektrum från hantering av stora register och judiciella av— göranden till högteknologiska tillämpningar inom t.ex. geodesin. Många organisationer är berörda. De är i regel präglade av sin upp— delning på central, regional och lokal nivå. Både stat och kommuner är mycket engagerade inom området. Förutsättningarna skall ökas för överflyttning av uppgifter till den privata sfären.

Det finns ett intrikat nät av samband inom vilket lämpliga snitt måste göras om hanterliga system skall kunna åstadkommas. Samtidigt måste grunden läggas för framtida samverkan mellan olika - mer eller mindre avskilda - delar inom systemet.

De grundläggande frågorna om rättssäkerhet, ökade konkurrens- möjligheter, ett förstärkt förrättningsförfarande, förenklingar samt integrering med annan kommunal verksamhet har alla beröringspunkter med varandra.

Flera av de problemkomplex som ingår i utredningens arbete - t.ex. inskrivningsverksamhetens hemvist, huvudmannaskapet för fastighets- bildningen och ansvaret för fastighetsdataverksamheten efter reform— genomförandet - har stått länge på dagordningen utan att man har nått lösningar med sådan förankring att de upplevts som hållbara för lång tid framåt.

Bl.a. dessa perspektiv har lett fram till en övertygelse inom utred- ningen att det är viktigt att man nu tar ett samlat grepp över hela fastighets— och kartområdet i vid mening. Utredningens arbete leder redan som en följd av direktiven till att nuvarande strukturer i stor utsträckning bryts sönder och att nya system byggs upp. Det är då

viktigt att alla relevanta delområden och aspekter tas med i bedöm- ningen. Utredningens förslag och statsmakternas på detta och remiss- behandlingen grundade beslut bör innebära ett principiellt ställnings- tagande till och klara, långsiktiga riktlinjer för hela verksamhetsområ— det. Mot bakgrund av ett sådant samlat grepp bör organisationsföränd- ringar m.m. - även om de naturligtvis bör ske så snabbt som möjligt — kunna genomföras under en lämplig tidsperiod och med hänsyn till faktiska förhållanden, specifika för skilda delområden.

Helhetssyn och samtidighet i förändringsarbetet kan vara viktiga även från andra utgångspunkter. Om en genomgripande omvandling och strukturförändring genomförs samlat för hela fastighets-, register- och kartområdet behöver inget delområde uppleva sig som "slukat" av någon större organisation. Snarare blir det så att man startar en samlad ny verksamhet där alla delar ingår i helt nya helheter.

Redan direktiven och än mer det hittills genomförda utrednings- arbetet ger en bild av utredningsområdet som präglas av omvandling och förändringsmöjligheter. Det krävs då övergripande prioriteringar och samordning inte minst när det gäller åtgärdernas tidsföljd.

En offentlig utredning med mycket begränsad tid till förfogande kan bara beröra huvudlinjer och ta upp de viktigaste frågorna. Det löpande förändringsarbetet måste ske och alla nya eller på nytt aktuali— serade frågor hanteras i ett löpande arbete med ansvariga myndigheter som den kanske viktigaste drivkraften. Därför är det sannolikt mest angelägna resultatet av översynen att den utmynnar i en kraftfull och väl avvägd myndighetsstruktur och organisation i övrigt där alla kraf— ter kan samverka och där t.ex. förestående stora ändringar av lagar och andra regelsystem kan beredas. Viktiga delar av det behandlade området bör inte ligga utanför en sådan myndighetsstruktur.

8. Verksamhet i myndighet eller i bolag

I detta kapitel behandlas frågan om hur den nuvarande verksamheten skall fördelas mellan myndigheter och bolag. Förutsättningarna för denna uppdelning är olika på central respektive regional/lokal nivå. Uppdelningen av den anslagsfinansierade produktionen kräver att vissa speciella förutsättningar beaktas.

Framför allt kraven på rättssäkerhet och ökad konkurrens bildar utgångspunkt för övervägandena i kapitlet, men även krav och kriterier med inriktning på låga samhällsekonomiska kostnader, decentralisering och marknadsanpassning är relevanta.

8. l Begrepp

Innehållet i begreppet myndighetsutövning har sammanfattats i avsnitt 5.2.4 med att det skall röra sig om en åtgärd eller ett beslut som är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgar— na. Åtgärden eller beslutet skall grunda sig på offentligrättsliga regler och få rättsverkningar för den enskilde. Det skall i princip vara fråga om handläggning av ärende där saken avgörs ensidigt genom bindande beslut.

Begreppet myndighetsuppgifter är inte definierat i lag eller andra rättskällor och någon allmänt accepterad definition finns inte heller i den juridiska litteraturen. I regeringsformen används det näraliggande begreppet förvaltningsuppgifter. I förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90) lämnas ingen närmare ledning för vad som skall förstås med begreppet.

Vad som konkret är en myndighets uppgifter kan framgå på flera olika sätt. I många fall styrs det av den materiella lagstiftningen inom sakområdet och vad som framkommer i förarbetena. Det kan finnas uttryckliga bestämmelser i en lag som anger vilken myndighet som skall tillämpa lagen. Regeringen kan vidare med stöd av bemyndigande utse den tillämpande myndigheten. Vad som är myndighetsuppgifter

framgår också av förordningar och enskilda regeringsbeslut. Genom myndighetsinstruktionen ger regeringen de allmänna ramarna för vilka uppgifter myndigheten skall arbeta med. Utöver lagtillämpning kan myndigheter alltså ha uppgifter av mycket skiftande natur. Vissa såda- na uppgifter är av centralmyndighetskaraktär såsom tillsyn, kontroll, samordning, forskning och utveckling. Också bevakning av sakom- rådet och initiativ till ny lagstiftning kan vara myndighetsuppgifter.

Myndigheter har en lagstadgad serviceskyldighet. Denna syftar till att förenkla förhållandet dels mellan myndigheter och enskilda, dels myndigheter emellan. Service kan ges i form av upplysningar, råd- givning och allmän information. Normalt sett är denna typ av service kostnadsfri. Skyldighet föreligger även för myndighet att på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om sekretess eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

En myndidghet skall under vissa förutsättningar ta ut avgift för kopior, registerutdrag m.m. enligt avgiftsförordningen (1992zl91). Avgiftsförordningen reglerar rätten för myndigheter att ta ut avgifter för sin verksamhet. Det framgår av förordningen att myndigheter bara får ta ut avgift om det följer av lag eller förordning eller av ett särskilt regeringsbeslut. Förordningen tillämpas endast när sådan reglering saknas.

Myndigheter kan ha som myndighetsuppgift att mot avgift produ— cera varor och tjänster. Avgiftsförordningen ger en generell rätt att ta ut avgift i vissa särskilt angivna fall, men verksamheten får i dessa fall bara vara av tillfällig natur eller av mindre omfattning.

Dessa två exempel på myndigheters möjlighet att tillhandahålla information mot avgift är inte tillämpliga på viktiga delar av den verk- samhet som utredningen omfattar. En grundläggande uppgift för LMV och CFD är att samla, förvalta och distribuera information med både anslag och avgifter som finansiering. Syftet är att nå en så stor sprid- ning som möjligt.

För att myndigheterna skall ha rätt att ta ut avgifter för ovannämn- da delar av verksamheten krävs det författningsreglering eller rege- ringsbeslut. Avgifterna för allmänna kartor beslutas för närvarande av regeringen i det årli ga regleringsbrevet och det innehåller också be— myndigande för LMV att fastställa priser för kartorna.

Som framgått är begreppet myndighetsuppgifter inte entydigt defi- nierat. I viss utsträckning blir det därigenom en bedömningsfråga var

gränsen mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet dras. Även ekonomiska och praktiska skäl kan då vägas in. Förutsättningen är naturligtvis att detta inte påverkar rättssäkerheten eller skadar för- troendet för myndigheten.

För utredningens del handlar det alltså om att, med denna utgångs— punkt, bedöma vilka delar av de nuvarande myndigheternas verksam- heter som också i fortsättningen bör bedrivas såsom myndighetsupp- gifter och vilka verksamheter som bör bedrivas av bolag och då i affärsmässiga former och under konkurrens.

Resultatet av bedömningen kan, eftersom nya förutsättningar skapas genom en uppdelning mellan myndigheter och bolag, komma att av- vika från den gränsdragning som etablerats inom de nuvarande myn— digheterna.

8.2 Avgränsning mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet

De berörda myndigheternas verksamheter har kortfattat beskrivits i kapitel 2. Vissa frågeställningar av intresse i detta sammanhang har också berörts i kapitel 5. Enligt direktiven skall, å ena sidan, upp- dragsverksamheten skiljas från " myndighetsfunktionen" . Å andra sidan ger direktiven uttryck för uppfattningen att det i praktiken inte går att klyva en integrerad verksamhet i två delar utan att samordningsför- delar kan komma att gå förlorade.

8.2. l Grånsdragningsfrågor

Utgångspunkten i direktiven är att de uppgifter som innefattar myn- dighetsutövning skall utgöra själva kärnan i vad som blir den nya myndighetsorganisationens ansvarsområde. Det grundläggande offent- liga ansvaret för de övriga myndighetsuppgifter som det statliga lant- mäteriet och CFD har är inte ifrågasatt. De förvaltningspolitiska ställ- ningstaganden som redovisats i avsnitt 5.1.3 visar dock att synen på vad som bör vara myndighetsuppgifter har förändrats i riktning mot att myndigheterna bör ägna sig mer åt styrning och ansvar för verksam- heter än produktion av sådant som kan utsättas för konkurrens.

Motiven för att skilja myndighetsuppgifter från uppdragsverksamhet varierar beroende på vilken av de nuvarande organisatoriska nivåerna inom lantmäteriet som studeras. På central och regional nivå ligger tyngdpunkten på krav på konkurrensneutralitet och politisk vilja att utsätta offentlig verksamhet för konkurrens. På lokal nivå är det sna— rare rättssäkerhets— och objektivitetsskäl i förrättningsverksamheten, som i första hand talar för en bodelning mellan myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet. Konkurrensaspekten är emellertid viktig i fråga om MBK-verksamheten.

Uppdragsverksamheten har vuxit starkt både inom lantmäteriet och hos CFD under 1980-talet liksom hos många andra myndigheter. För lantmäteriets del har detta inte främst berott på att tidigare anslags- finasierad verksamhet har blivit avgiftsfinansierad utan på att den traditionella uppdragsverksamheten har vuxit. För CFD:s del har fastighetsdatasystemets ökande omfattning av förldarliga skäl lett till en ökad uppdragsverksamhet.

De viktigaste motiven för myndigheterna att bedriva upp- dragsverksamhet som har redovisats under utredningens arbete är

- att statliga resurser samutnyttjas och att detta ger samhällsekono- miska vinster,

- att de fasta kostnaderna för verksamheten och kostnaderna för kom- petensutveckling och investeringar fördelas på en större volym, - att uppdragsverksamheten möjliggör en decentraliserad lantmäteri- verksamhet inom bl.a. glesbygdsområdena och - att den ökar kompetensen i organisationen.

Uppdragsverksamheten ger vidare kontakt med användarna, vilket anses värdefullt för den utvecklingsverksamhet som både CFD och det statliga lantmäteriet bedriver och som har betydelse för såväl myndig— hets- som uppdragsverksamheterna.

Det är inte bara konkreta samordningsfördelar som kan utgöra konkurrensfördel för den uppdragsverksamhet som nu är knuten till myndigheten utan också den bild av tillförlitlighet och opartiskhet som är förknippad med myndighetsbegreppet.

I dag tillhandahåller det statliga lantmäteriet lokal lantmäteriservice i en stor och decentraliserad organisation som är rikstäckande. I vissa delar av landet är den lokala verksamheten av relativt begränsad om- fattning, vilket innebär att gränsdragningen också får konsekvenser för

möjligheten att behålla en decentraliserad verksamhet. Detta förutsätter en gränsdragning som så långt detär möjligt och praktiskt försvarbart, minimerar de regionala myndigheternas storlek till förmån för upp- dragsverksamhetens omfattning. Härigenom skapas också bättre förut- sättningar för ett fungerande lokalt/regionalt utbud av lantmäteritjän- ster.

Staten har en viktig roll för försörjningen av basinformation i sam— hället. För myndigheterna inom verksamhetsområdena är just detta en huvuduppgift, som också i framtiden bör vara en myndighetsuppgift. Sådan basinformation skall ställas till marknadens förfogande på kon- kurrensneutrala villkor för att kunna ligga till grund för följdproduk- tion och Vidareförädling, vilket bör vara en uppgift för uppdragsorga- nisationen och marknaden i övrigt. Detta synsätt överensstämmer med de riktlinjer som EG-kommissionen har utarbetat om samverkan på informationstjänstemarknaden, se avsnitt 5.3.2.

Det är viktigt att klargöra inom vilka gränser den nya myndighets- organisationen skall ha rätt att utföra och tillhandahålla tjänster och produkter till allmänheten mot avgift. Mot bakgrund av erfarenheterna av SGAB:s skiljande från SGU (se avsnitt 6.1.2) är det angeläget att myndigheten får tydliga gränser för sitt ansvar och inte kan utveckla en ny uppdragsverksamhet.

I de följande avsnitten diskuteras var gränsdragningen bör göras, också när det gäller förrättningsförberedelser. Framställningen kon- centreras till områden där den nuvarande gränsdragningen bör för- ändras.

8 .2.2 Lantmäteriverket

LMV förvaltar ett arkiv som består av flygbilder, äldre kartor, delori- ginal till de allmänna kartorna, GSD-baser m.m. Myndigheten skall kunna tillhandahålla kunder och andra intressenter den information från arkivet som efterfrågas. För att myndigheten skall klara av denna servicefunktion krävs bl.a. tillgång till reprofunktioner eller motsva- rande möjligheter med ny teknik för framställning av kopior. Uppdragsverksamheten inom områdena landskapsinformation, MBK, fastighetsekonomi, fastighetsrättslig service och fastighetsin- formation avser till viss del utbildning och försäljning av handböcker och andra publikationer som har utarbetats i informationssyfte inom

myndigheten. Har utbildningen direkt anknytning till sådana myndig— hetsuppgifter som utveckling, tillsyn, rådgivning eller lagtolkning får utbildningsverksamheten fortfarande bedrivas av myndigheten. Mot— svarande resonemang kan föras beträffande produktion och försäljning av handböcker m.m.

En del av fastighetsvärderingen är så nära knuten till myndig— hetsutövningen att den bör betraktas som myndighetsuppgift. Här- igenom kan också, om så är önskvärt, nuvarande samarbete med andra myndigheter i fastighetsekonomiska frågor fullföljas som en myndig— hetsuppgift.

Lantmäteriverket medverkar för närvarande i arbetet med fastig— hetstaxering och detta är reglerat i fastighetstaxeringslagen . Medverkan avser bl. a. upprättande av riktvärdekartor. Lagregleringen har följts upp med avtal, mellan Riksskatteverket och LMV, som närmare regle— rar LMV:s medverkan vid fastighetstaxeringen. Arbetet utförs dels som myndighetsuppgift, dels som uppdragsverksamhet.

Fastighetstaxering och statistiken på området är för närvarande föremål för två utredningar, vilket innebär att uppgiftsfördelningen när det gäller framtida fastighetstaxering och värdering i samband med denna för närvarande är oklar.

Regeringen har tillkallat en särskild utredare (Dir. 1993z57) för att se över reglerna i fastighetstaxeringslagen angående informationsin— hämtningen och uppgiftslämnandet i samband med fastighetstaxe- ringen. Möjligheterna att övergå till registerbaserad taxering skall utredas. Utredaren bör också, enligt direktiven, kunna ta upp andra frågor som rör fastighetstaxeringen och som kan leda till förenkling och rationalisering av taxeringen. Utredningsuppdraget skall i dessa delar redovisas senast den 1 maj 1994.

Kommittén om ändrad ansvarsfördelning för den statliga statistiken (Fi 1993105) utreder för närvarande bl.a. vem som i fortsättningen skall ha ansvar för den officiella fastighetsstatistiken och fastighets- taxeringsstatistiken. Genom FDS och byggnadsregistret kommer cen— tralmyndigheten att ha ansvaret för den grundläggande informations- försörjningen. De regionala kart— och fastighetsmyndigheterna bedöms också i fortsättningen ha till uppgift att inrapportera kompletterande uppgifter om försäljningar av obebyggd tomtmark och lantbruksen— heter. Genom centralmyndighetens uppgift i fastighetstaxeringen finns en naturlig koppling till ansvaret för ovannämnda statistikproduktion.

Till uppdragsbolaget förs alltså sammanfattningsvis från LMV:s uppdragsverksamhet delar av reproverksamhet och fastighetsekonomi, fastighetsrättslig service och fastighetsinformation. Vidare förs till uppdragsbolaget all uppdragsverksamhet inom kartframställning bl.a. mätning, flygfoto, datatjänster och programvaror.

8.2.3 Det statliga lantmäteriet - regionalt och lokalt

Myndigheten skall som myndighetsuppgift kunna tillhandahålla kopior av den basinformation som avser förvarat kartmaterial, t.ex. delar av det allmänna kartmaterialet och kartor arkiverade i förrättningsarkivet.

Produktionen av MGV (militärgeografiskt verk) är ett uppdrag som ÖLM utför åt försvaret. Det bör fortsättningsvis ske som en myndig— hetsuppgift inom ramen för de totalförsvarsuppgifter som myndigheten har ansvar för.

All annan uppdragsverksamhet inom landskapsinformationsområdet är av sådan karaktär att myndigheten inte skall arbeta med den.

Inom produktgruppen fastighetsrättslig service bör myndigheten inom ramen för ett aktivt förrättningsförfarande kunna biträda sakägare med att upprätta t.ex. överlåtelsehandling. Utbildning inom området bör också kunna ses som en avgiftsfinansierad myndighetsuppgift.

Vissa uppgifter som innefattar myndighetsutövning men som för närvarande betraktas som uppdragsverksamhet, nämligen godkännande av överenskommelse enligt 43 & AL och återställande av gränsmärke enligt 2 & mätningskungörelsen bör i framtiden ses som myndighets— uppgifter.

Övrig verksamhet inom fastighetsrättslig service är uppdragsverk- samhet som myndigheten inte skall bedriva, t.ex. upprättande av plan— förslag och genomförandebeskrivning.

Fastighetsekonomi omfattar på lokal/regional nivå i allt väsentligt uppdragsverksamhet även fortsättningsvis. Rent principiellt kan man diskutera hur man skall se på upprättande av värdeintyg i de fall detta skall ligga till grund för beslut om stämpelskatt. I en integrerad kart-, fastighets— och inskrivningsverksamhet skulle ett sådant intygande kunna ske på ett enkelt sätt i form av en tjänsteanteckning i t.ex. förrättningsakten. Med detta synsätt är det naturligen en myndighets-

uppgift.

Det är slutligen rimligt att uppgiften att ta fram fastighetsförteck— ningar mot avgift ses som en myndighetsuppgift när det handlar om en obearbetad delmängd av ett befintligt register. Däremot skall inte specialbearbetningar, såsom ledningsdataregister, inrymmas bland myndighetsuppgifterna.

Till bolaget förs alltså sammanfattningsvis delar av reproverksam- heten, stommätning, MBK-bygglov, storskaliga baskartor, ajourhåll— ning, småskaliga baskartor, GSD-produkter, digitalisering, industri- mätning, programvaror, övrig MBK samt delar av fastighetsrättslig service, fastighetsekonomi och fastighetsinformation.

8.2.4 Centralnämnden för fastighetsdata

Huvuddelen av de intäkter som genereras inom programområdet Infor— mationsförmedling och användarsystem utgör informationsförmedling on—line, dvs ett aktivt tillhandahållande av informationen som finns i fastighetsdatasystemet och till systemet kopplade register. Detta bör betraktas som en myndighetsuppgift och handhas av den myndighet som lagrar informationen.

På samma sätt bör man betrakta det system för åndringsdata för lokala fastighetsinformationssystem, som i dag används av 33 kom— muner liksom lantmäteriets HLS—system, som för närvarande använder ändringsdata i fem län.

CFD:s utbildningsverksamhet bör, i den mån den är knuten till myndighetsuppgifterna, också räknas som myndighetsuppgift.

Det system för pantbrevsförvaring som CFD för närvarande till— handahåller inom ramen för sin uppdragsverksamhet kommer att ersät— tas av ett lagreglerat system, om förslaget enligt departementsprome— morian (Ds l993:14) om införande av ett särskilt inteckningsregister genomförs (se även avsnitt 10.5.1). Av förslaget framgår att den myndighet som får ansvaret för registret kommer att vara skyldig att fatta skilda slag av beslut och göra bedömningar på grundval av bl.a. innehållet i olika inskrivningsförfattningar. Det blir fråga om att pröva huruvida det föreligger förutsättningar för införande i eller avförande från registret, makulering av pantbrev osv. Såväl registreringsverksam— hetens art, den rättsliga innebörden i berörda dokument, den rättsliga betydelsen av de åtgärder som myndigheten kommer att vidta, som den monopolställning som myndigheten intar, talar för att det blir

fråga om ärendehandläggning och uppgifter som innefattar myndig— hetsutövning.

CFD har utvecklat ett ventilationsbesiktningssystem samt ett system åt Statens Bostadskreditnämnd (BKN) för hantering av statliga kredit— garantier. Enligt avtal med BKN svarar CFD även för drift, underhåll och vidarutveckling av systemet. Båda dessa tjänster utgör bearbet— ningar av grundläggande information och bör inte vara myndighetsupp- gifter fortsättningsvis.

8.3 Avgränsning mellan produktion i egen regi och upphandling

8.3.1 Allmänna kartor m.m.

Produktionen av allmänna kartor och geodetiska riksnät m.m. utgör anslagsfinansierad verksamhet. I analysen av dess framtida hemvist måste bl.a. beaktas att Riksrevisionsverket som ett av kriterierna för bolagisering av statlig verksamhet anger att verksamheten inte i alltför stor omfattning får vara beroende av direkt anslagsfinansierad produk- tion. Den grundläggande frågeställningen är alltså här om denna pro— duktion skall ske inom den föreslagna myndigheten eller om den skall handlas upp. I det senare fallet är det naturligt om myndigheten får rollen som beställare av de allmänna kartorna och att upphandlingen sker i konkurrens.

Av stor betydelse för mitt ställningstagande i frågan om myndig— heten ska producera de allmänna kartorna är hur sambanden ser ut — och hur starka de är — mellan produktionen av dessa och den uppdrags— verksamhet som enligt analysen ovan bör skiljas från myndigheten.

Dessa synergier är både av generell och produktvis karaktär.

Synergier av generell karaktär är:

— gemensam utveckling, utrustning samt system och programvaror, - gemensam kompetensförsörjning och kompetensutveckling, — större volym vid upphandling av tjänster och utrustning, - möjlighet att skaffa spetskompetens inom områden som annars skulle vara för små,

— bättre möjlighet att utjämna säsongsvariationer i arbetsbelastning t.ex. genom utlandsuppdrag under icke flygsäsong i Sverige, — uppdragsverksamheten ger närkontakt med marknaden och de krav som ställs på produktutbudet. Denna kunskap är nyttig i samband med planering av den anslagsfinansierade produktionen, — uppdragsverksamheten ger en avkänning av vilka krav på produktivi— tet marknaden ställer. Dessa krav överförs sedan även på anslags— produktionen, eftersom verksamheterna styrs efter samma uppfölj— ningsmodell och ofta av samma personer, - möjlighet att tillhandahålla helhetslösningar till kunder inom land— skapsinformationsområdet

De produktvisa synergierna är mest påtagliga för följande:

- flygfoto och bildprodukter, - blocktriangulering och ortofoto, — scanning- och utmatningstjänster samt - geodetiska stomnät i plan och höjd.

Med utgångspunkt i att ingen uppdragsverksamhet skall förekomma i myndigheten bör inom myndigheten följande verksamheter finnas inom landskapsinformationsområdet:

Myndighetsutövning

— befogenhet att fastställa ortnamn, — beslut enligt nyttjanderättsförordningen, - beslut om godkännande för spridning av landskapsinformation samt - beslut om behörighet enligt mätningskungörelsen.

Övriga myndighetsuppgifter

- strategisk planering och samordning/samråd med andra myndighe- ter/organ, — grundläggande utvecklingsverksamhet till gagn för producenter och användare av geografisk information i samhället, - tillsyn och rådgivning enligt instruktion och mätningskungörelse,

— underhåll av riksgränserna,

— samordning, inte minst genom standardiseringsarbete och normer för uppbyggnad och ajourhållning av databaser med landskapsinforma— tion för samhällets gemensamma behov, - målinriktad utvecldingsverksamhet i syfte att få fram tekniska speci- fikationer som underlag för produktionen av grundläggande geogra- fisk information, — arkivhållning av flygbilder, kartoriginal, geodetiska arkiv och data- baser,

- förvaltning av databaser, - tillhandahållande av digital landskapsinformation och allmänna kar- tor, - säkerhetsskydd, bl.a. sekretessgranskning och beredskapsplanering för totalförsvarets kartförsörjning i kris och krig samt funktions— ansvar för kartförsörjning inom totalförsvaret samt - samverkan på internationell nivå.

Den verksamhet som faller utanför dessa uppgifter är bl. a. uppbygg- nad och underhåll av nationella nät (plan, höjd, tyngdkraft och GPS), fly gfotografering, framställning av ortofoto, framställning av baser och allmänna kartor samt förlags- och distributionsverksamhet inklusive lagerhållning och försäljning.

I ett alternativ där all produktion upphandlas — utöver den som myndigheten enligt ovan måste ansvara för - är fördelarna att det blir en klar åtskillnad mellan beställare och utförare med möjlighet bl.a. till effektivitetsvinster genom ökad konkurrens i produktionsledet. Dessutom bör dagens synergier i form av att resurser används för både anslags— och uppdragsverksamhet då i hög utsträckning kunna bevaras, under förutsättning att det statliga uppdragsbolaget långsiktigt uppnår en stor del av marknaden.

Däremot riskerar beställningsfunktionen inom myndigheten att tappa i kompetens vad avser teknik och metoder.

Risken är också stor att det inom ett antal områden inte kommer att finnas en fungerande konkurrens.

Det motsatta alternativet är att låta myndigheten - som LMV i dag- utföra så gott som hela den anslagsfinansierade produktionen till priset av att de positiva effekterna av konkurrensutsättningen skulle utebli. I detta alternativ bibehålls de synergier som finns mellan myndighets- uppgifter på landskapsinformationsområdet och produktionen av stats-

uppdraget.

En sammanfattande bedömning ger vid handen att båda de ovan redovisade "renodlade" alternativen har svagheter. Frågan blir då om det finns en lösning som gör att fördelar från båda kan tillgodogöras.

En viktig aspekt i denna bedömning blir den pågående förskjut- ningen från grundläggande produktion till ajourhållning. Detta innebär att det är strategiskt för myndigheten att etablera och vidmakthålla ett väl fungerande system för ajourhållning, medan den grundläggande produktionen ur denna aspekt i stor utsträckning bör kunna upphand— las. I övrigt bör följande kriterier kunna vara vägledande för att välja upphandling före egenregiproduktion:

- att olika delar av dagens synergier i produktionen får möjlighet att bibehållas,

- att upphandling lägger grund för en ökad konkurrens samt - att specifikation och kontroll av upphandling är möjlig att göra på ett professionellt sätt och till rimliga kostnader.

När det gäller vad som ur specifikations— och kontrollsynpunkt är lämpligt att upphandla kan följande grundlinjer noteras:

- ju större kartskala desto lämpligare och — grundläggande databasproduktion samt utmatning och tryckning är lämpligare att upphandla än kartdesign och kartredaktionellt arbete samt rekognosering.

Det är i sammanhanget viktigt att notera de restriktioner som måste tillämpas främst av beredskapsskäl. Vid ofred måste totalförsvarets behov av ajourhållna data och kartor, centralt och lokalt kunna till- godoses. Upphandling av den grundläggande datainsamlingen m.m. till allmänna kartor bör därför göras hos leverantörer med produktions— resurser inom Sveriges gränser.

Vissa tjänster är inte ens på lång sikt lämpliga att upphandla. Exempel på sådan strategisk verksamhet är namnsättning i databaser och på kartor, fjällsäkerhetsinformation och institutionellt samarbete m.m. för insamling av ajourhållningsuppgifter.

Dessa överväganden när det gäller upphandling av viss produktion ligger i närheten av att komma i konflikt med den nya lagen om of— fentlig upphandling. Jag anser dock att karaktären av delar av den upphandling som är aktuell, bl.a. av beredskapshänsyn, är sådan att

undantagsregeln "andra särskilda begränsningar med hänsyn till rikets säkerhet" blir tillämplig.

Översiktligt kan ovanstående kriterier exemplifieras med att flyg- foto— och laboratorieverksamhet, tryckning och förlagstjänster, geode— tiska mätningsarbeten samt stora delar av den grundläggande datain- samlingen bör kunna upphandlas. Ortnamnsverksamhet, kartredak— tionellt arbete, specificering av tryckoriginal samt arkivhantering är exempel på verksamheter som är mindre lämpade för upphandling.

Analysen ovan visar att produktion av allmänna kartor bör ske genom en blandning av upphandlade tjänster och produktion med egna resurser. Upphandling bör väljas i enlighet med de kriterier som an— getts ovan. Jag bedömer att upphandling då kommer att omfatta i storleksordningen 70 procent av produktionen inom statsuppdraget.

8.3 .2 CFD:s verksamhet

CFD svarar bl.a. för att system och applikationer för ajourföring av ingående register fungerar på ett tillförlitligt sätt och utvecklas i enlig- het med användarnas krav. CFD svarar vidare för hantering av utdata i form av registerutdrag, informationssökning och informationsanvänd— ning för upphörd av stämpelskatt och expeditionsavgifter samt för genomförandet av fastighetsdatareformen och uppbyggnaden av ett basregister över byggnader.

Inom CFD:s anslagsfinanierade verksamhet är det framför allt tre uppgifter som kan hänföras till begreppet produktion. Det rör sig om systemutveckling, genomförandet av fastighetsdatareformen och upp— byggnaden av ett basregister över byggnader samt datordriften.

Genomförandet av fastighetsdatareformen samt uppbyggnaden av ett basregister över byggnader utgör sådan produktion som skulle kunna förläggas på ett uppdragsbedrivande bolag. Båda de reformer som det här är frågan om är, om tidsplanerna håller, genomförda under hösten 1995, dvs. ungefär samtidigt som denna utrednings för— slag kan förverkligas.

FDS-utredningen fann i sitt betänkande Fastighetsdatasystemets datorstruktur (199234) att det kunde finnas skäl att studera möjlig- heterna att förlägga CFD:s datordrift på en servicebyrå (outsourcing). I regleringsbrevet avseende budgetåret 1993/94 har CFD fåtti uppgift att undersöka bl. a. sådana möjligheter att minska driftskostnaderna för

fastighetsdatasystemet. Detta uppdrag skall redovisas senast den 1 september 1994.

8.3.3 Synen på förrättningsförberedelser

I tidigare utredningar har uttrycket förrättningsförberedelser förekom- mit i samband med kommunernas medverkan i fastighetsbildningen. I första hand avses då den mättekniska verksamheten. Det framgår dock att även annan förberedande verksamhet avses.

Av de avtal som för närvarande reglerar samverkan mellan lant- mäteriet och kommunerna i detta avseende, de s.k. C-avtalen, framgår att kommunerna skall medverka i fältarbeten (utstakning, markering, mätning m.m.), beräkningar, karteringar och renritningar samt till dessa arbetsmoment hörande mättekniska utredningar, plantolkningar och sammanställningar av tekniskt underlag för fastställande av gäl— lande fastighetsindelning.

C-avtalens rättsliga ställning eller kanske snarare det bakomlig- gande rättsförhållandet för dessa avtal är inte helt klart. Å ena sidan har de betraktats som vanliga civilrättsliga avtal mellan kommunerna och LMV. Å andra sidan har avtalen befunnits vara överklagbara till regeringen, vilket talar för att avtalen egentligen har sin grund i ett offentligrättsligt förhållande men att reglering inte har skett med stöd av lag eller författning.

Frågan är vilka slutsatser det går att dra av de redovisade förhållan- dena. Antingen kan tolkningen bli att de uppgifter som regleras i C- avtalet inte anses innefatta myndighetsutövning eller att avtalet inte innebär ett överlämnande av förvaltningsuppgifter som innefattar myn- dighetsutövning.

Upprättande av nybyggnadskarta, utsättning och kontrollmätning enligt PBL, som är kommunala uppgifter vilka innefattar myndighets- utövning, sköts i vissa kommuner av det statliga lantmäteriet såsom uppdragsverksamhet enligt samverkansavtal A, se avsnitt 2.2.1. För dessa uppgifter förefaller det vara klart att ett överlämnande i enlighet med vad som avses i regeringsformen är för handen. Det föreligger ingen offentligrättslig reglering av förfarandet. Vid en bolagisering kommer det därför att behövas lagstöd för att uppdragsbolaget i fort- sättningen skall kunna bistå kommunerna i detta avseende.

Ett möjligt synsätt på förrättningen är vidare att den bör ses som en helhet och att det inte bara är själva beslutsfattandet som innefattar myndighetsutövning. Denna ståndpunkt har intagits i betänkandet Kommmunala entreprenader — Vad är möjligt? ( SOU 1991:26 ).

Ett annat synsätt, som denna utrednings direktiv ansluter sig till, utgår från att det faktiskt går att skilja ut vilka delar av förrättnings— arbetet som inte innefattar myndighetsutövning och som inte heller bör anses vara myndighetsuppgifter. Utgångspunkten är då att förrättnings- verksamheten har två olika sidor, en rättslig och en teknisk. En svårig- het vid en sådan uppdelning är att de olika åtgärderna i en förrättning är mer eller mindre integrerade beroende på vilken typ av förrättning saken gäller. Det är inte enbart beslutsfattandet i förrättningen som innebär myndighetsutövning. Som exempel kan nämnas att i 4 kap 38 % FBL har förrättningsmännen och deras biträden tillagts rätten att med tvång bereda sig tillträde till fastighet med anledning av förrätt- ningen. Detta visar att även mätningsåtgärder och dylikt kan ha inslag av myndighetsutövning.

Utredningen har gjort en genomgång av förrättningens olika mo— ment. De huvudsakligen tekniska uppgifter som skulle kunna komma i fråga för en annan organisation än myndighet att utföra avser fastig— hetsutredning, fastighetsrättslig beskrivning, andelstalsberäkning samt teknisk utredning och fältarbete. Även plantolkning, teknisk beskriv- ning och upprättande av karta tillhör denna kategori.

Normalt sett innefattar inte dessa uppgifter myndighetsutövning i förvaltningslagens mening och det finns inget som med nödvändighet talar för att de bör vara myndighetsuppgifter. Däremot finns det anled- ning anta att det nära sambandet mellan åtgärderna och de beslut som innefattar myndighetsutövning innebär att de kan likställas med myn- dighetsutövning i t.ex skadeståndsrättsligt hänseende.

Ett antal kommuner har under en längre tid medverkat i delar av förrättningsarbetet och mot denna ordning har inte framkommit kri— tiska synpunkter eller erfarenheter som har sin grund i rättssäkerhets— aspekter. Också detta talar för att det är rimligt att förrättningsarbetet inte måste ses som en helhet utan att det delvis bör kunna handlas upp.

Slutsatsen blir alltså att det är möjligt att skilja ut vad som är myn- dighetsutövning eller i övrigt bör vara myndighetsuppgifter, att det går att handla upp delar av förrättningsarbetet samt att det inte behövs lagstöd för att införa en sådan ordning.

Konkurrensskäl talar för att uppgifterna skall kunna handlas upp från kommunen, den statliga uppdragsorganisationen eller privata konsulter. Det är därför viktigt att slå fast att ansvaret för de åtgärder som handlas upp kommer att ligga kvar hos myndigheten och att den enskildes rättsställning inte berörs. Rättssäkerheten förutsätter också att myndigheten t.ex. inte kan använda uppdragsbolaget för en värde- ring om bolaget redan tidigare utfört en sådan för en part i förrätt- ningen.

En upphandling av förrättningsförberedelser förutsätter vidare att myndigheten spelar en aktiv roll vad gäller tillsyn och kontroll. De delar av förrättningsarbetet som kommer att handlas upp ligger alltjämt till grund för själva beslutsfattandet.

Upphandlingen av vissa förrättningsförberedelser medför som berörts i avsnitt 8.2.1, att bättre förutsättningar skapas för ett funge- rande utbud av lantmäteritjänster på lokal och regional nivå.

Jag bedömer, på grundval av den analys som har gjorts inom utred— ningens ram, att den framtida totala förrättningsverksamheten till ca 50 procent kan upphandlas av myndigheten.

8.4 Sammanfattande bedömningar

Mina bedömningar när det gäller avgränsning av myndighetsuppgifter från annan verksamhet kan sammanfattas enligt följande

- myndighetsutövning, myndighetsservice och vissa övriga uppgifter som inte kan eller bör utsättas för konkurrens ingår i begreppet myndighetsuppgifter,

- myndighetsuppgifterna skall utövas av en ny myndighetsorganisa— tion,

- uppdragsverksamheten inklusive förrättningsförberedelserna (ca 50 procent av den totala volymen av förrättningsverksamheten) skall överföras till ett eller flera statliga uppdragsbolag och konkurrensut— sättas samt

- i storleksordningen 70 procent av produktionen av " statsuppdraget" , dvs allmänna kartor och annan grundläggande geografisk informa-

tion, skall, med myndigheten som beställare, föras till uppdrags- bolaget och konkurrensutsättas varvid vissa restriktioner betingade av försvarsintressen skall gälla. Vissa centrala uppgifter som ort- namnsarbetet och kartredaktionellt arbete utförs emellertid i myndig- heten.

Kravet på ökad konkurrens tillgodoses genom att verksamhet som inte bedöms utgöra myndighetsuppgifter skiljs ut som uppdragsverksamhet och upphandlas. Också stora delar av kartproduktionen och databas- uppbyggnaden blir konkurrensutsatt. De föreslagna åtgärderna leder också till ökad rättssäkerhet.

Förändringarna har inriktats på att ge möjligheter till en decen— traliserad organisation framför allt i uppdragsverksamheten.

9. Fastighetsbildningen — huvudman— naskap och förenklingsmöjlig— heter

Som framgått av avsnitt 7.3 är den grundläggande frågeställning som skall analyseras i detta avsnitt följande: Hur kan ett enhetligt huvud- mannaskap för fastighetsbildning kombineras med effektivitet, kost- nadsbesparande förenklingar, samordning med kommunal verksamhet och utveckling av ett aktivt förrättningsförfarande? Kravet på rätts- säkerhet är självfallet grundläggande. Frågeställningen är mångsidig och analysen behandlar ett antal delmoment som är viktiga för mina ställningstaganden.

Inledningsvis återges vissa huvuddrag i tidigare beslut som ledde fram till nuvarande organisation, vissa kommentarer till detta liksom vissa överväganden som gjorts angående dess konsekvenser.

Förutsättningarna för verksamheten har fortlöpande ändrats, vilket har beskrivits i kapitel 4, Utvecklingstendenser. Den teknikutveckling som berör fastighetsbildningen i form av ADB-stöd i ärendehanter— ingen, som i sig innebär en stor förenklingspotential, sammanfattas i avsnitt 9.2 . 3. Därefter behandlas integration av fastighetsregistreringen i fastighetsbildningen.

I avsnitt 8.3.3 har diskuterats möjligheterna till en mera flexibel behandling av s.k. förrättningsförberedelser. I avsnitt 9.4 fullföljs analysen i fråga om att vissa delar av förrättningsförfarandet, som inte avser myndighetsutövning, skulle kunna utföras av berörd kommun, av en fristående uppdragsorganisation eller på konsultbasis. Genom att gå ett steg vidare via ett administrativt förfarande kan både ytterligare förenklingar åstadkommas och en bättre integration av fastighetsbild— ningen i plan- och byggprocessen samt i MBK-verksamheten uppnås. Dessa frågor behandlas i avsnitt 9.5 och 9.6.

Ovanstående innebär att det aktiva förrättningsförfarandet i statlig regi via de regionala kart- och fastighetsmyndigheterna kan koncentre— ras på de mer krävande förrättningarna där ett sådant förfarande är relevant. Detta behandlas närmare i avsnitt 9.7.

9.1. Tidigare beslut och överväganden

1970 års riksdag beslutade om riktlinjer för omorganisation av lant- mäteriverksamheten (prop. 1970: 188). Med stöd härav beslutade rege- ringen om organisationen för bl.a. fastighetsbildningsverksamheten. Beslutet innebar att ett antal fastighetsbildningsmyndigheter skulle inrättas för verksamhet som rör utvecklingen av tätbebyggelse inom en kommun. Enligt riktlinjerna skulle dessa enheter stå under kommunalt huvudmannaskap. Det förutsattes också att det skulle finnas kommu- nala fastighetsregistermyndigheter.

När frågan om huvudmannaskapet diskuterades inför riksdagens ställningstagande gjorde departementschefen följande uttalande i ovan- nämnda proposition ( s. 53 f.):

"Utredningen och remissinstanserna har som en huvudfråga be— traktat spörsmålet i vad mån fastighetsbildning skall kunna ske under kommunalt huvudmannaskap Som jag ser det är frågan om huvudmannaskapet av relativt under- ordnad betydelse. Avgörande vikt bör enligt min mening i stället fästas vid att organisationen blir så effektiv som möjligt och med- ger smidig samverkan med andra organ inom samhällsplaneringen. De av mig förordade specialenheterna torde, oavsett huvudmanna— skapet, i och för sig vara väl ägnade att tillgodose både effektivi- tetskravet och behovet av samverkan. I vissa fall kan emellertid samverkan otvivelaktigt ytterligare främjas, om specialenhet för bebyggelsefrågor ställs under kommunalt huvudmannaskap. Jag har tidigare framhållit att skäl kan anföras för att fastighetsbildnings— myndighet med särskild inriktning på förrättningar för tätortsut- veclding också bör ha hand om mätningsverksamheten inom sitt verksamhetsområde. Om en kommun under alla omständigheter behöver egen organisation för mätningsverksamhet och om det finns förutsättningar att inom kommunen inrätta en specialenhet för tätortsförrättningar, kan det alltså med hänsyn till behovet av sam- ordning mellan fasti ghetsbildnin g och mätningsverksamhet bedömas lämpligt att kommunen får vara huvudman för specialenheten så att all mätningsverksamhet kan förläggas till denna enhet. Också andra lokala förhållanden liksom kommunens egna önskemål i frågan kan motivera kommunalt huvudmannaskap för specialenhet av ifråga— varande slag. Jag anser därför att kommun som önskar vara huvud— man för sådan enhet, skall ha möjlighet till detta. Enligt ett utta— lande av reservanterna bör kommunalt huvudmannaskap för fastig- hetsbildningsmyndighet även kunna utövas av flera kommuner i samverkan. Huvudsyftet med att möjliggöra kommunalt huvud- mannaskap är emellertid att ytterligare förbättra förutsättningarna

för en intim samverkan med kommunens organ för plan- och bygg- nadsväsendet inom ramen för en integrerad exploateringsprocess. Jag kan inte finna att detta syfte främjas genom skapandet av inter- kommunala organ för fastighetsbildningen och kan därför inte biträda reservanternas ifrågavarande förslag."

Inrättandet av ett antal kommunala fastighetsbildningsmyndigheter inledde en nu 20-årig konflikt mellan ett antal kommuner som velat utvidga sina befogenheter eller inrätta egna myndigheter och det stat- liga lantmäteriet, som slagit vakt om underlaget för den egna verksam- heten. Konflikten har enligt mångas bedömningar inverkat negativt på samarbetet mellan stat och kommuner när det gäller andra gemensam- ma uppgifter, bland annat samordningen av kartproduktionen.

Konflikten har givit upphov till olika överväganden om föränd— n'ngar av ansvarsfördelningen.

I avsnitt 3.2 har presenterats den fortfarande i stor utsträckning relevanta problembild som beskrevs av lantmäteriutredningen (LU 80). Denna utredning diskuterade också vissa förslag till organisationsalter— nativ även om detta inte direkt ingick i utredningens uppgift. De hand- lingsalternativ utredningen angav sammanfattas i det följande.

De två första alternativen var ytterlighetsalternativ. De behandlade kommunalisering respektive ett förstatligande av verksamheterna. Det tredje alternativet benämndes odelbarhetsalternativet och utgick från förutsättningen att en kommun inte skulle delas upp på två fastighets— bildningsmyndigheter. Det fjärde alternativet byggde på att man in- förde valfrihet för kommunerna att inrätta egen fastighetsbildnings- myndighet. Det femte alternativet innebar i princip oförändrad organi— sation, men med möjlighet att på ett uttalat sätt styra utvecklingen framöver. I det sjätte alternativet slutligen angreps de problemområden som konstaterades i lantmäteriverksamheten från en annan utgångs- punkt än rent organisatoriskt. Alternativet utgick från att gällande regelsystem skulle förändras, i första hand genom att fastighetsbild- ningsverksamheten skulle förenklas i de fall inga motstridiga intressen finns.

9.2. Förenklingar rörande fastighetsbildning och fastighetsregistrering

9.2.1. Vissa successiva förenklingar

Inledningsvis kan konstateras att förenklingar och effektiviseringar av förrättningsverksamheten sker fortlöpande både när det gäller det grundläggande regelsystemet och arbetsformerna.

Sålunda har fastighetsbildningsutredningen och dödsboutredningen resulterat i författningsändringar med syfte bl.a. att underlätta för- rättningsförfarandet.

Inom lantmäteriet pågår det s.k. HELAS-projektet — som berör verksamheterna ekonomi, administration och förrättningshandläggning - med syfte att minska kostnaderna, se vidare i det följande under rubriken ADB—stöd i ärendehandläggningen. Ett annat projekt - För— rättnings-MBK - har nyligen avslutats. Det berörde mätning, beräkning och kartframställning och annan redovisning i förrättningsverksam— heten.

Nuvarande regler ger möjligheter till ett enkelt förfarande vid enkla förhållanden, något som emellertid inte alltid tagits till vara. Förenk- lingar till priset av alltför låga formkrav innebär erfarenhetsmässigt framtida problem. Så har t.ex. blivit fallet med de tidigare instituten avsöndringar och ägostyckningar som gällde fram till 1926.

Det finns skäl att utveckla de möjligheter som fastighetsbildnings— lagen medger att ytterligare anpassa "produktutformningen" i hand- läggningen. I dag handläggs i princip alla förrättningar på ett likartat sätt. I ett till övervägande del manuellt system är detta många gånger rationellt. En ökad anpassning till behoven i varje särskilt fall bör däremot vara möjlig att uppnå med hjälp av den teknik som står till buds i dag.

9.2.2. Fastighetsbildningskostnadsutredningens förslag

Fastighetsbildningskostnadsutredningen (FBKU) har i betänkandet Kostnader för fastighetsbildning m.m. ( SOU 1990:9 ) bl.a. noterat följande avseende förenklingar i fråga om fastighetsbildning:

"Vi anser att det finns anledning att närmare utreda om det inte i enkla fall skulle vara möjligt att få till stånd en fastighetsbildning på annat sätt än för närvarande, t.ex. genom att FBM bara beslutar om fastighetsbildningen. Det finns också anledning att utreda ett förfarande där det material som sakägarna ger in efter kontroll av FBM läggs till grund för registrering. Ett sådant förfarande är dock enligt vår mening inte lämpligt i de fall mätning krävs. Vidare vill vi påpeka vad vi inledningsvis anförde beträffande risker med alltför låga formkrav. LMV bör i sin utredning bl.a. överväga om det är lämpligt med en lösning där t.ex. avtal direkt läggs till grund för registrering eller om det, för att undvika framtida tvister om avtalens innebörd, alltid skall krävas ett beslut av FBM. En huvud- fråga är givetvis om två parallella system för fastighetsbildning totalt sett medför lägre kostnader för fastighetsbildning och fastig- hetsregistrering.

Vi vill också peka på att förenklingar sannolikt kan uppkomma om man i ökad omfattning låter standarden variera beroende på användarnas krav. Det kan mycket väl vara så att dagens förrätt- ningar i alltför hög grad handläggs och redovisas efter viss tradition och gamla metoder. Å andra sidan kan standarden behöva höjas i vissa avseenden. För närvarande saknas lämpliga metoder för att söka sig fram till en optimal standard. Vi anser det angeläget att LMV utreder frågan.

I riktlinjerna för utredningsarbetet nämns att bestämmelserna i plan och bygglagen (PBL) kan ha givit förutsättningar för förenk- lingar i förrättningsförfarandet. Förhoppningsvis kommer plane- ringen inom ramen för PBL att underlätta FBM:s samrådsförfa— rande genom att olika allmänintressen kommer att redovisas och bedömas i kommunernas planering. Vidare har genomförandefrå— gorna fått en mera framträdande plats i PBL än den hade i bygg— nadslagen. Det bör medföra att fastighetsbildningen inom detaljplan blir lättare att genomföra. Utöver detta har vi inte funnit att PBL medfört ökade möjligheter till förenkling av förrättningsförfarandet. Vi vill dock påpeka att en samordning av den formella hanteringen av planärendet och fastighetsbildningsärendet borde kunna medföra lägre totala kostnader."

9.2.3. ADB—stöd i ärendehandläggningen

För förrättningsverksamheten inom i första hand det statliga lantmäte— riet har LMV utarbetat ett ADB-baserat system - HELAS - som inrymmer ett handläggningssystem (HLS) och funktioner för ekonomi och administration (EA).

Det saknas i dag ett handläggningssystem som handhar fastighets- bildning och fastighetsregistrering i en obruten kedja. Dagens system för datautbyte mellan fastighetsdatasystemet (FDS) och HLS är i prin- cip enkelriktat på så sätt att data förs över från FDS till HLS. När förrättningen avslutats i HLS överförs registerunderlag till papper. Därefter sker manuell registrering i FDS med registerunderlaget som grund.

För att rationalisera såväl förrättnings- som registreringsverksam— heten och minska dubbelarbete är det angeläget att få HLS och FDS att samverka vid utbyte av data. Detta kan göras på två sätt:

1) HLS använder befintliga transaktioner och specifikationer på filer i dagens FDS—FR eller 2) ett nytt och integrerat handläggnings- och registreringssystem

byggs.

Båda alternativen kan uppfylla uppställda krav.

Alternativ 1 kan i ett första skede verka billigare och mindre kom- plext då det innebär en vidareutveckling av det befintliga HLS. Risken är dock att lösningen blir stelbent och omodern redan från början eftersom de två applikationerna FDS—FR och HLS fortfarande i stor utsträckning kommer att fungera oberoende av varandra.

Alternativ 2 bygger på att FDS-FR och handläggningssystemet samverkar och av användaren upplevs som enda applikation. Det nya systemet kan utvecklas enligt Client/server-principen (se avsnitt 4.2.3) där kommunikation sker enligt förutbestämda regler. Ett nytt system utvecklat efter denna princip gör det dessutom möjligt för andra aktö- rer, t.ex. kommuner, att bygga lokala applikationer efter de specifika— tioner som då givits av server—applikationen FDS—FR. För de kontor som av skilda skäl inte skulle vilja installera handläggningssystemet eller utveckla egna lokala applikationer finns då möjlighet att leverera data till FDS genom användandet av enbart server-applikationen FDS- FR. Det bör också påpekas att ett nytt system enligt denna modell inte är beroende av organisation då systemet skiljer på handläggning och godkännande. Användarna tilldelas olika behörighet efter ansvar.

9.3. Integrering av fastighetsregistrering med fastighetsbildning

I sitt betänkande, Fastighetsdata (SOU 197656), berörde Fastighets- datakommittén (FADAK) även organisationsfrågor beträffande fastig- hetsregistreringen och inskrivningsväsendet. Kommittén beskrev bl.a. effekterna av och fördelarna med att föra över fastighetsregistreringen till FBM (betänkandet s. 242 f.).

Det framhölls särskilt att det var mindre rationellt att ha slutledet i fastighetsbildningen hos en fristående myndighet, som måste lägga ned möda på att tolka besluten före registreringen och för att utföra kartarbeten. Vidare påpekades att det skrivna registret, registerkartorna och de arkiverade förrättningshandlingarna ofta fanns på annat håll än där de i betydande utsträckning användes, nämligen hos fastighets- bildningsmyndigheterna.

Emellertid fann FADAK att också en rad faktorer talade mot att föra över fastighetsregistreringen till FBM. Vid en samlad bedömning stannade FADAK för att inte föreslå någon sådan organisatorisk för- ändring av fastighetsregisterverksamheten. Detsamma gällde beträf- fande inskrivningsväsendet. Lantmäteriutredningen (LU 80) redovisade dock senare en delvis motsatt ståndpunkt i sitt betänkande Lantmäteri- verksamheten och dess lokala organisation.

FBKU noterade att om FBM också har hand om fastighetsregist— reringen har man tillgång till registeruppgifter vid fastighetsbildningen utan extra kostnader för denna information. Registreringsverksamheten kan således på det stora hela taget bli billigare om särskild beredning före registrering kan undvikas, även om en minskad specialisering i sig kan verka fördyrande på registreringsverksamheten. En gemensam organisation bör enligt FBKU:s mening även innebära förbättrade möjligheter till förenklingar och rationaliseringar, vilket i sin tur leder till lägre kostnader.

Regeringen gav i regleringsbrevet för budgetåret 1991/92 LMV i uppdrag att översiktligt redovisa alternativa möjligheter att rationali- sera fastighetsregistreringen. Det följande är hämtat ur sammanfatt- ningen till LMV:s utredningspromemoria.

"LMV har funnit att det bästa sättet att rationalisera fastighetsregi— streringen är att samordna de funktioner som samhället byggt upp för att tillhandahålla fastighetsinformation och garantera äganderät- ten till fast egendom. Det innebär att LMV som huvudalternativ

förordar att fastighetsbildning, fastighetsregistrering, inskrivnings- väsende samt åsättande av fastigheters taxeringsvärden blir föremål för en strukturöversyn. Rationaliseringseffekten uppgår sannolikt till 50—100 mkr/år.

Utöver de ekonomiska argumenten för en sådan förändring finns starka motiv i behovet att skapa en organisation som är bättre anpassad till kundernas behov. Allmänheten kommer som beställare att möta en enklare och mer lättöverskådlig myndighetsstruktur."

LMV har i rapporten Lantmäteriets förslag till inriktning av verksam— heten under 1990-talet (LI94) lyft fram frågan om samordning av FBM och FRM. LMV har därvid beskrivit hur myndigheten ser på möjlig- heterna att med hjälp av ADB—teknik effektivisera hela produktions— kedjan från det att ansökan om fastighetsbildning inlämnas till FBM till dess förrättningen har registrerats.

De förväntade effekterna har i grunden två orsaker. Viktigast är den rationalisering som följer direkt av den nya tekniken. Det finns också en annan komponent som beror på att arbetsmoment i begränsad omfattning flyttas från FRM till FBM. Hit hör t.ex. den komplettering av registerkarta/registerkartebas som FBM förutsätts göra som ett led i det inledande utredningsarbete som alltid ingår i förrättningshand- läggningen. Det är viktigt att betona att syftet inte är att systematiskt lasta över arbetsuppgifter på FBM. Avsikten är att undvika dubbel- arbete genom att ta tillvara uppgifter som normalt sett redan bör finnas tillgängliga på FBM.

Även om det således är möjligt att driva rationaliseringen med kraft inom ramen för den nuvarande organisationen menar LMV att möjlig- heterna till samordning av fastighetsbildningen och fastighetsregistre— ringen bäst tillvaratas om funktionerna sammanförs till en organisa— tion.

Skälen till detta är flera. LMV vill sätta servicen till sakägarna främst. I den nuvarande organisationen svarar två olika myndigheter för var sin del av produktionskedjan. De totala handläggningstiderna är i vissa fall oacceptabelt långa, vilket bl.a. kommit till uttryck i regeringens krav på lantmäteriet att inom en treårsperiod sänka den totala handläggningstiden med 15 procent. Med en enhetlig organi— sation och ett sammanhållet produktionsansvar anser LMV att det är lättare att leva upp till kundernas och statsmakternas förväntningar.

LMV anser vidare att den nuvarande arbetsmodellen har inbyggda brister i fråga om effektivitet och rationalitet. Det är bäst att också för fastighetsregisterverksamheten organisera arbetet efter den princip som

allmänt gäller för informationshantering och som brukar sammanfattas under principen registrering vid källan.

Företrädare för kommunerna har i olika sammanhang framfört förslag med samma innebörd.

En avveckling av de särskilda fastighetsregistermyndigheterna är ett viktigt led i en generell utveckling mot registrering vid källan, dvs. där besluten fattas. Registreringsfunktionen skall utgöra ett avslutande led vid fastighetsbildning och andra beslut som skall registreras i FDS. Förändringen i detta avseende kräver lagreglering, vilket kommer att tas upp i utredningens etapp två.

Integreringen förutsätter vissa förberedelser, bl.a. i form av ut— bildningsinsatser. Andra inslag är tillsyn och rådgivning samt upp- byggandet av nödvändiga kontorsrutiner. Det är angeläget att rutiner skapas som innebär att fastighetsdatasystemets höga kvalité upprätt- hålles. Även aspekter kommer att behandlas i etapp två i anslutning till författningsarbetet.

9.4. Medverkan i vissa förrättningsförberedelser

I utredningsdirektiven anges att myndighetens eget arbete i fråga om fastighetsbildning skall omfatta det som är myndighetsuppgifter. Vissa delar av arbetet med fastighetsbildning t.ex. förrättningsförberedelser bör - under konkurrens - kunna utföras av berörd kommun, av en fristående statlig uppdragsorganisation eller på konsultbasis. I avsnittet 8.3.3 har frågan om vilka moment av en förrättning som är myndig- hetsutövning analyserats. Analysen ger vid handen att vissa moment mycket väl kan utföras utanför myndigheten.

Under utredningens arbete har gjorts en genomgång av förrättning— ens olika moment. En uppskattning har gjorts av hur stor del av den totala tiden som går åt för varje moment i en enkel respektive en komplicerad förrättning. Avsikten har varit att åstadkomma ett under- lag för överväganden om vad som lämpar sig för att utföras utanför myndigheten. Genomgången är baserad på en enkel förrättning, av— styckning, och en komplicerad, anläggningsförrättning.

Vid den enkla förrättningen visar det sig att 30 procent av tids- åtgången kan hänföras till sådana uppgifter som måste utföras av myndigheten. Vid den komplicerade förrättningen är motsvarande andel 45 procent. Om arbetet skall utföras av någon annan får man

räkna med att tidsåtgången för kontroll kommer att öka. Dessutom kommer den samstämmighet som i dag finns i en gemensam organi— sation att brytas, dvs. hanteringen blir mindre smidig, svårare att styra m.m. Däremot kan både kostnader och den totala handläggningstiden (ledtiden) minska.

De uppgifter som i princip kommer i fråga för handläggning av annan organisation än myndigheten är fastighetsutredning, värdering, fastighetsrättslig beskrivning, andelstalsberäkning samt teknisk utred- ning och fältarbete. Även plantolkning, teknisk beskrivning och upp— rättande av karta hör till denna kategori.

Den bedömningen har gjorts att av den framtida totala förrättnings— verksamheten uppskattningsvis ca 50 procent kan upphandlas av myn- digheten i form av vissa förrättningsförberedelser.

I förrättningsverksamheten kommer således frågan om beställar— kompetens att aktualiseras. Erfarenheterna från Vägverkets införande av en beställar-utförarorganisation (se avsnitt 6.2) visar att det av olika anledningar är svårare att forma en självständig beställarroll på regio- nal nivå. Redan nu finns det visserligen erfarenhet av upphandling av t.ex. värderingstjänster inom förrättningsverksamheten. Det finns dock all anledning att vara uppmärksam på att det krävs ytterligare kompe— tens för den nya rollen och att konkurrenssituationen varierar mycket i landet.

Även med beaktande av dessa lämplighetsöverväganden och förut- sättningar kommer det nya sättet att handla upp vissa delar av för- rättningsarbetet med stor sannolikhet att innebära ett substansiellt bidrag till att främja en ökad konkurrens inom området. Den nya kart- och fastighetsmyndigheten kommer att behålla såväl det reella som det formella ansvaret för myndighetsutövningen vilket skapar den önsk- värda tydlighet som eftersträvas.

Upphandlingen av vissa förrättningsförberedelser torde innebära att förrättningslantmätaren i större utsträckning än vad som sker för när- varande måste besöka förrättningsstället för besiktning och kontakter med sakägarna. Detta för att på ett entydigt sätt sedan kunna lämna instruktioner rörande t.ex. utstakning, inmätning m.m. till den organi— sation som skall utföra förrättningsförberedelserna. Detta innebär ökade insatser från förrättningslantmätarens sida i flertalet för- rättningar. Det leder emellertid samtidigt till en höjd förrättnings— kvalitet och en högre servicenivå gentemot sakägarna, vilket har efterlysts från olika håll.

Fastighetsbildning i förrättningsform kommer även i framtiden att innehålla ett antal enkla förrättningar (sakägarna är överens, bygglov finns m.m.). Det är viktigt att även för sådana förrättningar se till att kostnaderna blir låga och handläggningstiderna korta. Reglerna medger redan i dag att förrättningslantmätaren kan utnyttja underlag från sakägarna vid beredningen av förrättningen. I syfte att hålla ner kost- nader och handläggningstider är det viktigt att denna möjlighet utnytt— jas.

9.5. Integrering i plan- och byggprocessen

Under utredningens arbete har frågan om fastighetsbildningens integra- tion i plan- och byggprocessen samt i MBK-verksamheten penetrerats ingående. För att uppnå en tillräckligt långtgående integrering och verkliga förenklingar och besparingar, måste man enligt den helt över- vägande uppfattningen bland berörda aktörer och experter gå längre än till att kommunen svarar för förrättningsförberedelserna och att den statliga kart- och fastighetsmyndigheten svarar för myndighetsutöv— ningen i förrättningsförfarandet. En sådan lösning har avvisats av kommunala företrädare, bl.a. med hänsyn till den nödvändiga integre- ringen av fastighetsbildningen i plan- och byggprocessen, inte minst tidsmässigt.

I PBL betonas vikten av att tillgodose och redovisa genom— förandeaspekterna i planeringsskedet. Dessa aspekter skall redovisas i en särskild genomförandebeskrivning. Fastighetsbildningen utgör en del i plangenomförandet och skall därför studeras parallellt med ut— formningen av detaljplanen. Behovet av gemensamhetsanläggningar eller annan fastighetssamverkan har en särskilt styrande effekt på utformningen av detaljplanerna.

Genomförandebeskrivningen utgör en del av bakgrundsmaterialet för planbesluten. Den har dock inte någon självständig rättsverkan.

I den mån genomförandebeskrivningen berör det fastighetsrättsliga genomförandet avses den kunna vara vägledande för FBM:s prövning vid förrättningar enligt fastighetsbildningslagen (FEL), anläggnings- lagen (AL) och ledningsrättslagen (LL). Att beskrivningen är vägle— dande innebär att den bör uppfattas på samma sätt som ett samrådsytt— rande, som avges av en myndighet med ansvar för en viss fråga. Beskrivningen ger således uttryck för hur kommunens organ anser att

en viss genomförandefråga bör lösas. Denna inställning är inte bind— ande för FBM, utan myndigheten är skyldig att pröva den aktuella åtgärden enligt reglerna i respektive lag och med beaktande av alla de synpunkter som framförs.

Även beträffande kommunens handläggning av frågor om allmänna va—anläggningar, fjärrvärmeanläggningar, kommunala vägar m.m. blir genomförandebeskrivningen vägledande inom detaljplaneområden. Det kan t.ex. vara fråga om vilka vägar eller ledningar som skall ha all- mänt respektive enskilt underhåll. Den formella prövningen sker enligt respektive speciallag.

Ett viktigt moment vid behandlingen av genomförandefrågorna utgör samrådet med kommunala organ, statliga myndigheter, fastig- hetsägare och brukare. l fastighetsrättsliga frågor är samrådet med FBM särskilt viktigt.

Nedanstående figur visar schematiskt gången i plan- och byggpro- cessen och vilka åtgärder med fastighetsanknytning som behövs.

Redovisningen ovan upptar ett antal delmoment ordnade i en viss tidsföljd. I vissa fall utförs momenten mer integrerat som ett led i kommunens strävan att förkorta plan— och byggprocessen. I andra fall är delmomenten mer separerade tidsmässigt.

DETALJPLAN BYGGLOW PROGRAM SAMRÅD UTSTÄLLNING BN LAGA KRAFT

ANTAR

KARTFÖRSÖRJNING - Översiktskarta — grundkana

PLANSAMRÅD — — — PLANTOLKNING —————————————— STOMNÄT/PRIMÄRKARTA FAST'GHETSPLAN * _____ l—j -—————| PROJ KARTAl— —————— l ——————

FASTIGHETSBILDNING ] FASTIGHETSREGIS'FRERING!

_ _ " '— NYEYGGNADSKART

AV BASKARTAN

; UTSTAKNING l ——————— GATUNAMN/ADRESSER ,_ _ _ _ _l'_ _ _ _ _ _ UGESKONTROLL

KCMPLETTEFUNG 1

[__—__|

I många kommuner utförs mer och mer av själva planarbetet med datorstöd, vilket effektiviserar plangenomförandet. Plantolkning inne- bär att detaljplanens innehåll lägesbestäms i koordinater. I plantolk- ningen ingår både byggnadsreglerande bestämmelser och fastighets— gränser. Ur plankonstruktionen och plantolkningen hämtas data bl.a. för nybyggnadskartor, utstakningar och fastighetsbildningen. Det är angeläget att fastighetsbildningen utförs i direkt samband med plan— och byggprocessen. En väsentlig förändring efter PBLzs ikraftträdande är att fastighetsbildningen måste vara genomförd för erhållande av bygglov. Detta ställer stora krav på snabbhet och närhet till den kom- munala förvaltningen.

Det har vid studiebesök m.m. på ett övertygande sätt framförts att det fortfarande finns förutsättningar att påtagligt effektivisera bl.a. fastighetsbildningen när den har samband med plan- och byggproces- sen (ca 30 procent av all fastighetsbildning skedde inom plan budget— året 1990/91).

Utarbetas t.ex. detaljplaner med ADB-stöd på grundval av någon form av datorbaserad baskarta i samarbete mellan kommunaltekniker, planförfattare och fastighetsbildare erhålls kommande fastighetsgränser i och med att detaljplanens plangränser och illustrationslinjer låses. Det tekniska momentet i plantolkningen försvinner helt. Därefter kan ett antal produkter tas fram, t.ex. projekteringsunderlag, nybyggnads- karta eller förrättningskarta utritad via plotter eller informationen lagrad på t.ex. diskett. ADB-tekniken möjliggör således ett helt integ- rerat förfarande som innebär rationaliseringseffekter och kostnadsbe- sparingar.

En utveckling av betydelse i många kommuner är den tyngdpunkts- förskjutning från nyproduktion av bostäder inom nya exploaterings- områden till sanering och komplettering av befintliga bostadsområden. Denna utveckling har för fastighetsbildningens del visserligen inneburit ökad komplexitet i det enskilda ärendet, men den ställer framför allt helt andra krav vad gäller samordning med den fysiska planeringen. Fastighetsbildningsfrågorna måste på ett helt annat sätt än tidigare lösas samtidigt med detaljplanen, eventuell fastighetsplan och utredning om gatukostnadsersättning. I många fall även i direkt anslutning till det enskilda bygglovärendet.

Fastighetsbildningen handlar i detta perspektiv om ett kontinuerligt lagarbete mellan fastighetsbildare, planförfattare och kommunaltekni— ker där de olika insatserna tillsammans utgör delar i ett projektinriktat

arbetssätt, inte så mycket en ärendevis handläggning av enskilda för- rättningar. Detta förhållningssätt gäller för de olika "lagmedlemmarna" oavsett organisationstillhörigheten.

Plan— och byggutredningen har i delbetänkandet ( SOU 1993:94 ) Anpassad kontroll av byggandet föreslagit att kommunen vad gäller områden med detaljplan skall kunna besluta att genomförandet av planen vad avser byggande skall kunna ske utan någon till— ståndsprövning. Det skall vara möjligt att i detaljplanen besluta att tillstånd inte krävs för genomförandet. I planen skall därvid som vill— kor för befrielse från krav på tillstånd kunna närmare anges hur åt- gärden skall utföras.

9.6. Administrativt förfarande

9.6.1. Grunderna för ett administrativt förfarande

Fastighetsbildning är ett instrument som behövs för såväl tätorts- som landsbygdsutveckling. Fastighetsbildningens roll är dock olika i de båda fallen. I tätort är fastighetsbildningen huvudsakligen ett instru- ment för att genomföra av kommunen antagna fysiska planer. Fastig— hetsbildningen är ofta en del av många andra aktiviteter och berör många intressenter i plan- och byggprocessen. Frågan om förenkling och anpassning av fastighetsbildningen till tät- ortsförhållanden uppmärksammades redan i förarbetena till fastighets- bildningslagen (FBL). Departementschefen framhöll bl.a. vikten av ett snabbt och enkelt förfarande inom planområden och vidare att steget från beslut till registrering kan bli mycket kort. Någon efterkontroll av förrättningen borde inte behövas i sådana fall. Vid omorganisationen av lantmäteriverksamheten i början av 1970-talet inrättades ett antal specialenheter för vissa särskilda förrättningstyper, bl.a. för frågor som sammanhänger med bebyggelseutveckling inom tätorter. För dessa tätbebyggelseenheter skulle kommun som så önskade vara huvudman.

Frågan om förenkling och anpassning av fastighetsbildningen har senare uppmärksammats vid åtskilliga tillfällen. Detta har också skett i utredningens direktiv, enligt vilka former för förenkling av fastig- hetsbildning i t.ex. enkla plansituationer skall övervägas.

Kommunala fastighetsbildare har ofta hävdat att fastighetsbildningen i större utsträckning skall integreras med plan- och byggprocessen. De förenklings— och samordningssträvanden som hittills gjorts har inte varit tillräckliga. Lösningen kan i stället vara att skapa möjlighet att i enkla och okomplicerade fall direkt i anslutning till t.ex. detaljpla— nens antagande genomföra aktuell fastighetsbildning. För detta talar också att kommunala planer redan nu i mycket hög grad styr fastig- hetsindelningen. Den lämplighetsprövning som skall ske i en förrätt- ning har i huvudsak ägt rum redan i samband med prövningen av planen.

Den angivna lösningen medför att förrättningsförfarandet i enkla och okomplicerade fall ersätts med ett administrativt förfarande. Syftet härmed är bl.a. att förenkla det fastighetsrättsliga genomförandet och hålla samman plan— och byggprocessen på ett rationellt sätt. Ansvaret för det administrativa förfarandet skall åvila kommunerna.

Det administrativa förfarandet knyts till detaljplanelagda områden. Lagakraftvunnen detaljplan reglerar markanvändningen, t.ex. vad som skall vara kvarters- och gatumark. Genom detaljplanen har marken prövats varaktigt lämpad för angivet ändamål. I det administrativa förfarandet kan en prövning av åtgärdens lämplighet göras i allt väsentligt genom en hänvisning till detaljplanen.

Efter ärendeberedning och granskning meddelar kommunens PBL— myndighet (byggnadsnämnden eller motsvarande antingen i plenum eller på delegation till kommunal tjänsteman) ett beslut. Beslutet inne- bär att aktuella ändringar i fastighetsindelningen m.m. kommer att genomföras om beslutet vinner laga kraft. Ändringarna förs därefter in i fastighetsdatasystemet och på registerkartan.

Beslutet kan meddelas antingen i anslutning till antagandet av en plan, eller som ett självständigt ärende.

Denna lösning innebär också att kommunernas intresse av att inte— grera fastighetsbildningen i bygg— och planprocessen kan förenas med ett statligt huvudmannaskap för fastighetsbildningen i övrigt och en förstärkt rättssäkerhet.

Genom denna lösning, som bygger på frivillighet (ej tvång — in- lösen), kommer man också ifrån situationer då opartiskheten hos den kommunala tjänstemannen vid KFBM kan ifrågasättas.

Ett införande av det administrativa förfarandet förutsätter ändrade lagregler. Arbetet med detta kommer att tas upp i utredningens etapp två. I detta sammanhang kommer att klarläggas i vilken lagstiftning

ändringarna skall göras. De lagar som kan komma i fråga är PBL eller FBL. Jag bedömer att övervägande skäl talar för att ändringarna skall göras i FBL.

9.6.2. I vilka situationer bör administrativt förfarande vara tillämpligt?

Det administrativa förfarandet skall vara tillämpbart inom detaljpla- nelagda områden. Lämplighetsprövningen sker där i allt väsentligt genom antagande av detaljplanen. Det fasti gheträttsli ga genomförandet i form av det administrativa förfarandet är i princip en verkställighet av detaljplanebeslutet. Vid begränsningen till sådana områden kan emellertid uppenbara orimligheter uppstå, t.ex. när mindre områden som inte är detaljplanelagda är omgivna av detaljplanelagd mark. Huvudregeln behöver därför kompletteras i syfte att ge möjlighet för vissa begränsade avvikelser. En utvidgning av det kommunala ansvaret förutsätter så entydigt utformade regler att framtida kompetenstvister mellan kommuner och de regionala kart- och fastighetsmyndigheterna undviks. Avgränsningen av området för det administrativa förfarandet får läggas fast av myndigheten efter överläggningar med berörd kom- mun.

För Stockholm, Göteborg och Malmö gäller att endast en marginell andel av fastighetsbildningsåtgärder sker inom icke detaljplanelagda områden. Här är det rimligt att administrativt förfarande kan tillämpas i kommunerna i dess helhet, med de allmänna begränsningar jag i övrigt föreslår för det administrativa förfarandet.

Det administrativa förfarandet förutsätter att berörda fastighetsägare är överens i fråga om nybildning och ombildning av fastigheter, rättig- hetsupplåtelser och inrättande av gemensamhetsanläggningar enligt fastighetsbildningslagstiftningen (FBL, AL och LL). I de fall då sådan enighet inte föreligger skall åtgärden handläggas i en förrättning av den statliga kart— och fastighetsmyndigheten.

För att det administrativa förfarandet skall tillämpas måste följande villkor vara uppfyllda:

- berörda fastigheter skall vara belägna inom sådant område där det administrativa förfarandet kan tillämpas, — frivillighet (överenskommelse) mellan parterna,

- villkoren i överenskommelsen är uppfyllda och ersättningen är betald och - eventuella rättighets- och panträttsinnehavares intressen tillgodo-

sedda.

För att det administrativa förfarandet skall vara enkelt och smidigt krävs att sakägarna är aktiva och bl.a. löser frågor om ersättning och tillträde.

Rättigheter skall kunna hanteras inom ramen för det administrativa förfarandet, både vid t.ex. nybildning och ombildning av fastigheter.

Inteckningshavares och annan rättighetshavares intressen måste också tillgodoses. Praktiska skäl talar för att förfarandet skall vara förenat med en oskadlighetsprövning. Kommunen får ansvaret för att i aktuella fall pröva om åtgärden är väsentligen utan betydelse för rättsägarna dvs. kreditgivarna. Om så inte bedöms vara fallet tillgodo- ses rättsägarnas intressen genom att sakägarna kontaktar dessa och införskaffar medgivande till aktuella åtgärder. Ovanstående kan kom- bineras med ett aviseringsförfarande till rättsägarna.

9.6.3. Det administrativa förfarandet i praktiken

Avsikten med det administrativa förfarandet för det fastighetsrättsliga plangenomförandet är att förenkla hanteringen och att denna typ av insatser skall komma in i plan- och processen på ett naturligt sätt och vid rätt tillfälle.

De fastighetsrättsliga plangenomförandeinsatserna skall normalt förberedas i anslutning till planarbetet. Dessa insatser avser både en dokumentation på karta med tillhörande beskrivning och utstakning med utmärkning på marken. Normalt torde kartan i nyexploaterings- fallet kunna tillhöra handlingarna till detaljplaneförslaget. Till kartan fogas de övriga handlingar som kan behövas, t.ex. eventuellt avtal/ överenskommelse och vid behov panträttsmedgivande.

I samråds- resp utställningsförfarandet borde således kunna presen- teras karta m.m. som redovisar det fastighetsrättsliga plangenomföran- det. Samråd med den regionala kart- och fastighetsmyndigheten skulle kunna ske i samband med eventuellt samråd med länsstyrelsen rörande detaljplanen. Principsamråd bör äga rum som klarlägger förutsättning- arna för övriga fall. I samband med att detaljplanen antas meddelas ett

villkorat beslut som avser ändringar i fastighetsindelning m.m. Vinner detaljplanen laga kraft gäller detta också det senare beslutet om inte besvär har anförts särskilt över detta beslut.

När det finns en tidigare antagen detaljplan eller fastighetsplan fattas ett separat beslut efter viss formell ärendegranskning, liknande den som sker i t.ex. ett lagfartsärende. Eventuellt sker prövning av att åtgärden inte strider mot antagen plan respektive lämplighetsvillkoren i fastighetsbildningslagstiftningen. Sådant beslut fattas t.ex. av bygg- nadsnämnden eller av kommunal tjänsteman på nämndens delegation.

Det administrativa förfarandet skall kunna tillämpas när t.ex. onyt- tiga samfälligheter av ringa värde (jfr FBL 626 och 6:7) skall avveck- las. Om någon berörd part yrkar ersättning måste dock överenskom— melse träffas och ersättning erläggas för att förfarandet skall kunna fullföljas i administrativ ordning.

Även vid fastighetsbestämning som t.ex. berör många sakägare och där skriftlig överenskommelse är praktiskt besvärligt att erhålla bör ett administrativt förfarande under vissa förutsättningar kunna tillämpas. Om ingen berörd sakägare har framställt särskilt yrkande skulle detta kunna tolkas som ett "tyst" medgivande till åtgärden. För att inte förfarandet med tyst medgivande skall kunna missuppfattas av någon slutförs ärendet först efter en viss utställningstid. Har inga synpunkter eller yrkanden inkommit avslutas ärendet genom ett administrativt förfarande. Denna fråga kommer att studeras vidare i utredningens etapp två.

När beslutet har vunnit laga kraft för kommunen in förändringarna av fastighetsindelningen m.m. i fastighetsdatasystemet. Kommunen ajourhåller också aktuell storskalig registerkarta/registerkartebas. Principen skall vara att kommunen registrerar de ändringar i fastig— hetsindelningen m.m. som det administrativa förfarandet resulterar i. Kommun som helt saknar resurser i detta avseende kan dock efter överenskommelse låta den regionala kart- och fastighetsmyndigheten ombesörja registreringen.

Den nya centralmyndigheten bör som tillsynsmyndighet ställa vissa krav på registreringen i fastighetsdatasystemet. Syftet härmed är att upprätthålla fastighetsregistrets höga kvalitet. Tillsynen skall utövas framför allt genom utbildning, information och rådgivning.

Genomförandekarta med tillhörande beskrivning och eventuellt övriga handlingar som hör till ärendet arkiveras i kommunens eller kart— och fastighetsmyndighetens arkiv.

9.6.4. När bör administrativt förfarande inte tillämpas?

Det administrativa förfarandet kan inte tillämpas i alla sammanhang i anslutning till plan— och byggprocessen.

Följande typfall kan inte hanteras enligt det administrativa förfaran— det:

- tvångsfallen, dvs. vid oenighet sakägare emellan, i t.ex. fastighets- regleringssituationer med inslag av tvång och inlösen, klyvning och fastighetsbestämning,

— komplicerade ärenden, t.ex. med komplexa panträttsförhållanden. I dessa fall kan kommunen överlåta handläggningen till den statliga regionala kart- och fastighetsmyndigheten

— när sakägare begär att åtgärd, som även berör kommunen som sak- ägare, skall handläggas av den statliga kart- och fastighetsmyndig— heten samt

- vissa förrättningsinstitut vid sidan av fastighetsbildningslagstift- ningen, bl.a. enligt lagen om äganderättsutredning och legalisering.

Fastighetsbildning utanför detaljplan skall hanteras av den regionala kart— och fastighetsmyndigheten.

9.6.5. Kompetensfrågor

Det måste ställas krav på fastighetsrättslig kompetens hos den som upprättar handlingar m.m. i samband med det administrativa förfa- randet. Denne bör ha samma bakgrund och erfarenhet som en för- rättningslantmätare. I övrigt hänvisas till 11 kap 4 & PBL där det anges att: (BN skall).... i övrigt ha tillgång till personal i den omfattning och med den särskilda kompetens som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt.

Med hänsyn till registerkvalitet m.m. krävs en fungerande sam- verkan med den regionala kart- och fastighetsmyndigheten.

Ett lämpligt sätt att lösa kompetensuppbyggnaden kan vara att myndigheten successivt erbjuder utbildning samt överför kompetens till kommunen.

9.6.6. Konsekvenser av det administrativa förfarandet

Det administrativa förfarandet innebär en förenkling av fastighetsbild- ning med anknytning till plan- och byggprocessen i de fall inga mot- stående intressen föreligger.

Frågan om "rubbat förtroendeförhållande" vid kommunal fastig- hetsbildning kan avföras i fråga om ärenden med kommunala intres- sen som ställs mot enskilda intressen i t.ex. tvångssituationer. För— slaget innebär därmed en ökad rättssäkerhet och enkelhet.

Många av de argument som förekommit för kommunal fastighets- bildning bedöms bli uppfyllda, bl.a. integration i plan— och byggpro- cessen och i MBK-verksamheten samt valfrihet beträffande egen regi, samverkan med andra kommuner eller konsult.

Med utgångspunkt från nuvarande regelsystem blir det kommunen som själv fastställer taxa för det administrativa förfarandet.

Då kommunerna får tillgång till ett kunnande vad avser registrering i fastighetsdatasystemet, kan kommunerna också ajourhålla detta sys— tem vad gäller t.ex. planer och adresser. Detta sker idag endast av några få kommuner vid sidan av de som har egen fastighetsregister- myndighet.

Det administrativa förfarandet innebär en mer aktiv medverkan från sakägarnas sida, t.ex när det gäller att träffa avtal och att ordna med medgivande från panträttshavare. Sakägaren själv (t.ex exploatör) eller via konsult skall även kunna ta fram beslutsunderlag som behövs i ärendet (t.ex. karta och tillhörande beskrivning). Det är fastighetsäga— ren som tar initiativ till det administrativa förfarandet genom en fram— ställan till PBL—myndigheten.

Till nackdelarna hör svårigheten för medborgare och fastighetsägare att veta var gränsen för det administrativa förfarandet går. Berörs tätortsfrågor vänder sig fastighetsägare normalt till kommunen, i syn- nerhet om koppling finns till ett byggärende. Kontakterna går i många fall också via bank eller mäklare som kan hänvisa till rätt instans. Om osäkerhet i övrigt råder vänder sig den sökande också normalt till kommunen med sin förfrågan.

Jag vill i detta sammanhang peka på att det finns en risk för att det kan uppstå ett visst dubbelarbete i samband med att tvistiga fastighets- bildningar flyttas från det administrativa förfarandet hos en kommun till ett förrättningsförfarande vid kart- och fastighetsmyndigheten. Denna risk bör kunna begränsas genom ett förtroendefullt samråd.

En konsultmarknad kommer troligtvis att öppnas/öka tack vare införandet av det administrativa förfarandet. Ett antal kommuner kom- mer sannolikt att upphandla denna tjänst i stället för att skaffa egen kompetens på området.

9.7. Det aktiva förrättningsförfarandet

Det traditionella och aktiva förrättningsförfarandet skall tillämpas utanför område med administrativt förfarande. Förrättningsförfarandet skall också tillämpas inom detta område vid bl.a. komplicerade fall och tvångsfall.

Förrättningsförfarandet kommer att spela en betydelsefull roll för en positiv landsbygdsutveckling, se avsnitt 4.1. Av samma avsnitt framgår betydelsen av ett aktivt förrättningsförfarande också i samband med de investeringar i den traditionella infrastrukturen som sker och kommer att ske under återstoden av 1990-talet.

Sammantaget innebär detta att merparten av de komplicerade fastig— hetsbildningsfallen kommer att handläggas i ett aktivt förrättningsför- farande med de regionala statliga myndigheterna som ansvariga.

Förtroendet för förrättningsförfarandet beror mycket på förmågan att utnyttja de möjligheter som förfarandet erbjuder för såväl enkla som komplicerade ärenden. Förtroendet för förrättningsförfarandet bedöms som särskilt viktigt för utvecklingen inom områdena markåt- komst- och ersättning samt fastighetssamverkan.

Lämpliga lösningar förutsätter lagregler som gör det möjligt att lösa förrättningsfrågorna på ett effektivt sätt. Detta gäller inte minst inför genomförandet av satsningar på vägar, järnvägar, naturvårdens säker- ställande m.m. under de närmaste åren. Det är angeläget för alla parter att förfarandet är effektivt, dvs. kännetecknas av kvalitet, snabb— het, enkelhet, rättssäkerhet och låga kostnader. Detta förutsätter bl.a. ett förrättningsförfarande som präglas av opartiskhet och till svårig- hetsgraden anpassad kompetens.

De ändringar i FBL m.fl. lagar som trätt i kraft vid årsskiftet 1992/93 är positiva steg i utvecklingen av förrättningsformen för att lösa markåtkomst- och ersättningsfrågor.

Ett viktig område som återstår att ta upp är hanteringen av till- ståndsfrågor som rör avvägningen mellan allmänt och enskilt intresse. Här handlar det om att det allmänna ger uttryck för sin vilja i plan- eller koncessionsbeslut, men att det i övrigt i huvudsak är enskilda intressen som styr.

Inom ramen för gällande förrättningslagstiftning åligger det fastig- hetsbildningsmyndighet att göra olika intresseawägningar. När de allmänna intressena är starka föregås förrättningsprövningen dock som nämnts ovan normalt av ett plan- eller koncessionsbeslut. Förrättnings- förfarandet kan då betraktas som ett genomförandemedel. lnom om- råden där förrättningsformen kan tillämpas har den nästan helt ersatt andra genomförandeinstrument såsom inlösen och expropriation.

Ett förslag till banlag finns. LMV anser att banrätten och ersätt- ningsfrågorna bör lösas genom ett förrättningsförfarande grundat på en arbetsplan. Förfarandet skulle då komma att likna det som används för att tillskapa ledningsrätt grundat på koncession eller detaljplan.

Genom ett förrättningsförfarande kan skadebegränsande åtgärder som t.ex. markbyten och byggande av ersättningsvägar utredas och beslutas i nära samarbete och ofta i samförstånd med parterna. Ersätt- ningsanspråk kan hanteras snabbt, enhetligt och rättssäkert och till lägre kostnader inom förrättningens ram. Av LI94 framgår att av 10 000 förrättningsåtgärder med ersättnings- och värderingsinslag avgörs ca 2 000 av förrättningslantmätaren genom ett formellt beslut i ersättningsfrågan. Av dessa överklagas ca 50 st vad avser ersättnings- frågan. Förrättningslantmätaren upprättar också i övriga fall många gånger förslag till överenskommelse som sedan berörda sakägare accepterar och därmed kommer en frivillig uppgörelse till stånd.

Det finns i dag flera olika sätt att lösa försvarets behov av mark- åtkomst. Markåtkomsten löses i dag huvudsakligen genom avtal eller förrättning, varvid avtal är den vanligaste formen. För att underlätta markåtkomsten i olika situationer har LMV tagit fram en promemoria om försvarsätt, som innehåller förslag till en ny och för ändamålet anpassad rättighetsform.

9.8. Övergångsfrågor

Förslaget innebär bl.a. att de kommunala fastighetsbildnings- och fastighetsregistermyndigheterna avvecklas. Hanteringen av de inne- liggande ärendena hos myndigheterna måste regleras.

Genom särskilt förordnande från den regionala kart- och fastig- hetsmyndigheten till kommunal tjänsteman med behövlig kompetens inom den tidigare myndigheten, bör den vid tidpunkten för införande av ett nytt regelsystem inneliggande balansen av ärenden kunna hand- läggas och fullbordas inom respektive berörd kommun för att över- gången skall ske så smidigt som möjligt.

De nya reglerna föreslås gälla från den 1 juli 1995. Tillkommande ärenden inom detaljplanelagda områden efter denna tidpunkt skall alltså handläggas antingen genom ett administrativt förfarande av kommunen eller genom ett förrättningsförfarande av den regionala kart- och fastighetsmyndigheten.

Överlantmätarmyndighetens (ÖLM) uppgift att på länsstyrelsens uppdrag svara för statens besvärsrätt över vissa beslut enligt fastig— hetsbildningslagstiftningen m.m. bör avvecklas och återföras till läns— styrelsen. Den regionala kart- och fastighetsmyndigheten, som kommer att ta över ÖLM:s övriga uppgifter, kan inte svara för just denna uppgift, då detta skulle innebära att myndigheten, för annan myndig- hets räkning, granskar den egna verksamheten utifrån aspekter som myndigheten redan har tagit i beaktande vid ärendehandläggningen.

9.9. Sammanfattande bedömningar

För den nya organisationen är det angeläget att på ett optimalt sätt kunna tillämpa gällande fastighetsbildningslagstiftning på ett så rättsen- ligt, aktivt, opartiskt och effektivt sätt som möjligt.

Beträffande olika samhällsintressen gör jag följande bedömningar: Fastighetsbildningen och fasti ghetsindelnin gen är grundläggande för samhällets infrastruktur.

PBL har medfört ökade möjligheter att driva arbetet inom plan- och byggprocessen på ett effektivt sätt. Den pågående översynen av PBL leder med stor sannolikhet fram till förenklingar. Fastighetsbildningen handlar i detta perspektiv om ett kontinuerligt lagarbete mellan fastig-

hetsbildare, planförfattare och kommunaltekniker. Den ärendevisa hanteringen ersätts härvid av ett mera projektinriktat arbetssätt.

Fastighetsbildningen utgör det fastighetsrättsliga plangenomförandet där beslut förutsätter planmässiga ställningstaganden av kommmunalt PBL-organ. Fastighetsbildningen utgör således i dessa sammanhang ofta enbart ett verkställighetsbeslut på grundval av träffade avtal och dylikt där resultatet överensstämmer med lagakraftvunnen detalj— eller fastighetsplan.

Som ett led i att förenkla processen föreslår jag ett administrativt förfarande för det fastighetsrättsliga genomförandet inom detaljplan. Detta förfarande skall tillämpas när berörda parter är överens och det administrativa beslutet kan grundas på avtal/överenskommelse och meddelas i överensstämmelse med aktuell detalj- eller fastighetsplan. Kopplingen till detaljplanen följer av att denna reglerar markan- vändningen och därmed är styrande för fastighetsbildningen.

Statens politik beträffande de areella näringarna har medfört en avreglering i olika avseenden. Landsbygdens utveckling kräver andra åtgärder än enbart satsning på de traditionella landsbygdsnäringarna. Tidigare handlade förrättningsverksamheten i denna sektor i stor ut— sträckning om insatser för jord— och skogsbrukets rationalisering. Numera är det angeläget att vid sidan om denna verksamhet också åstadkomma fastigheter för kombinerade ändamål för att göra boendet på landsbygden mer attraktivt.

Fastighetsbildning i anslutning till statliga infrastrukturinsatser (t.ex. vägar, järnvägar och telekablar) är i första hand en statlig an- gelägenhet för att dels undanröja eventuella olägenheter i form av t.ex. splittrade jord- och skogsbruksenheter, dels för att t.ex. tillskapa be- hövliga rättigheter m.m.

Sammanfattningsvis leder bedömningarna fram till ett ställnings- tagande som innebär ett administrativt förfarande för det fastighets- rättsliga genomförandet med anknytning till detaljplanelagda områden. Denna förenkling medför den effektiva fastighetsbildning som kommu— nerna har krävt i samband med plan- och byggprocessen.

Det administrativa förfarandet innebär att fastighetsbildningen i allt väsentligt integreras i plan— och byggprocessen. Den myndighetsutöv— ning riktad mot enskild, som kan bli aktuell i samband med fastighets- bildning förs till den statliga myndigheten eftersom tvistiga förrätt- ningar inte kan utföras som ett administrativt förfarande. Detta är grunden för det enhetliga statliga huvudmannaskapet. De nuvarande

kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna avvecklas samtidigt som den önskade integrationen av fastighetsbildning i plan— och byggpro- cessen utvidgas till alla kommuner.

Mina bedömningar i fråga om ansvaret för fastighetsbildning m.m. kan härmed sammanfattas enligt följande

- fastighetsregistreringen skall integreras i fastighetsbildningen,

- vissa delar av förrättningsförfarandet som inte avser myndighets— utövning dvs. utgör förrättningsförberedelser, bör — under konkur- rens — kunna utföras av berörd kommun, av en fristående upp— dragsorganisation eller på konsultbasis,

— genom ett administrativt förfarande får kommunerna med detaljplan som grund ansvaret för det fastighetsrättsliga plangenomförandet som bygger på frivillighet och

- statliga regionala kart- och fastighetsmyndigheter skall ha ansvaret för fastighetsbildning i förrättningsform, inklusive samtliga tvistiga fastighetsbildningar.

Jag har alltså inte kunnat finna grund för en lösning som ansluter till direktivens huvudalternativ i den bokstavliga meningen att staten skall ansvara för all fastighetsbildning.

Däremot har jag - med det ovan angivna synsättet om en bl.a. för stat och kommun gemensam infrastruktur som grund - strävat efter att nå en systemlösning som förenar huvudalternativets sammanhållande statliga ansvar med en lämplig integrering i den på kommunalt ansvar grundade plan— och byggprocessen.

Mina förslag innebär att kraven på förenkling, samordning med den kommunala plan— och byggprocessen samt utveckling av ett aktivt förrättningsförfarande i hög grad samtidigt tillgodoses.

' Miigll'mldiw'ånu u i'll'nw- ilsilwwriwvltilyllu'n: anim”: Uhlmrrnmd . W %%;quth irlxil' 9131eraner | ' lill (' .. ”Wm.. IHH m;. Will" um . , .. . %? WW'; Wiilfgwm 'lh'riémi'lM'ui! "' '. ' ign'ii. 'n" '%in milnn'éniuv'mfr. ini-.. barr-vi.. ru

”Lil'”! M.; M" _| |. 'i' | FM

. kuigstnantimgnrmiw-mVi—tht—m

- ' ::::

" ll" ' ' Jintii- ji. fi-rlepng ju

'i

""% Muffin ||"lE'l' ful-' '.'-'i u'gu iaåg1v'hwl._.iu"J.m—"l.li;i.j

r ' ' ' '»»;l ih? '; www.-gitar. "i." -». .,

.._ . _hiu (ini... l'l h':'n ."" 'ijui-i it

10. Inskrivningsverksamheten

I detta avsnitt behandlas inskrivningsväsendets organisatoriska hemvist. I direktiven erinras om det principiella önskemålet att verksamheten bör skiljas från domstolarna men i övrigt anges inga specifika riktlin- jer. I relation till målangivelserna i kapitel 7 präglas bedömningarna i stor utsträckning av en avvägning mellan kvalitet, effektivitet och kompetens i en väl fungerande verksamhet i nuläget och de bästa organisatoriska förutsättningarna för långsiktig förändring, rationalise- ring och utveckling. Olika lösningar kan ge olikheter i graden av decentralisering.

Mot bakgrund av bl.a. vad som sagts i kapitel 7 om behovet av en helhetssyn utgör ställningstagandena beträffande inskrivningsverksam— heten en viktig grund för organisationsövervägandena i stort. Detta hänger samman med att inskrivningsverksamheten är den ena från början självständiga verksamheten i fastighetsdatasystemet - fastighets- registreringen är den andra - som motiverat den särskilda organisation som gett grund för Centralnämnden för fastighetsdata (CFD). En integrering av inskrivningsverksamheten med övrig fastighetsverksam- het betraktas också av många som mer gränsöverskridande mellan verksamheter än övriga aktuella åtgärder.

10.1. Tidigare bedömningar och förslag

Frågan om inskrivningsväsendets organisatoriska hemvist har varit aktuell i flera olika sammanhang. Redan när inskrivningsverksamheten fick sin nuvarande organisation i början av 1970-talet diskuterades, i samband med förslaget till ny jordabalk, om det organisatoriska sam— bandet mellan inskrivningsväsendet och domstolsorganisationen skulle brytas. Den gången väcktes frågan på grund av att handläggningstider— na för inskrivningsärenden var orimligt långa.

I principbetänkandet ADB inom inskrivningsväsendet (SOU l969:9) behandlade Inskrivningskommittén frågan om inskrivningsmyndig-

heternas anknytning till domstolarna. I direktiven för kommittén anför— des att en organisationsförändring inte var tänkbar förrän någon tid efter det att den nya jordabalken trätt i kraft. Vidare anfördes att det fanns starka skäl för att behålla anknytningen, bl.a. därför att det kunde bli svårt att rekrytera personal med erforderliga juridiska kun- skaper till inskrivningsmyndigheter utanför domstolsväsendet.

Kommittén ansåg att det fanns flera faktorer som i och för sig skulle kunna motivera en omprövning av organisationsformen. Fram- för allt inskrivningsarbetets växande omfattning, dess fristående karak— tär i förhållande till domstolsarbetet i övrigt samt dess nära samband med fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Kommittén fann att det alternativ som närmast kunde komma ifråga, om inskrivningsvä- sendet skulle läggas på annan myndighet, var att också fastighetsregist— reringen bröts ut ur sitt organisatoriska sammanhang och att det skapa- des särskilda registreringsmyndigheter för alla fastighetsdata. Kommit— tén konstaterade att oavsett vilken organisatorisk lösning som på sikt kunde vara den lämpligaste krävde omläggningen till systemet i den nya jordabalken att anknytningen behölls till dess omläggningen genomförts.

Kommittén övervägde även om inskrivningsverksamheten kunde koncentreras till ett färre antal domstolar och undersökte två olika alternativ till lokal organisation. Det första alternativet byggde på att det skulle finnas en inskrivningsmyndighet i varje län. Det andra skulle innebära 74 inskrivningsmyndigheter. Övervägandena utmyn- nade i ett förord för länsalternativet.

Statsmakternas beslut 1970 innebar ett modifierat länsalternativ och det uttalades att det borde vara möjligt att göra undantag från prin— cipen om länsinskrivningsmyndigheter. Trots beslutet har fastighets— datareformen genomförts inom ramen för en i princip oförändrad lokal organisation.

I förarbetena till den nya jordabalken (prop. 1970220 del Bl s 494 ff) uttalade departmentschefen att det fanns starka skäl för att bevara anknytningen till de allmänna domstolarna på grund av att inskriv- ningsmyndighetens prövning i viss mening är av dömande karaktär. Han konstaterade att prövningen i många fall är av mycket enkel beskaffenhet men att den inte sällan rymmer problem som kräver ingående kunskap om de civilrättsliga reglerna och att anknytningen till domstolarna garanterar att sådan personal alltid står till förfogande. En annan synpunkt som departementschefen framförde var att erfaren—

heten från inskrivningsväsendet i samband med tingsmeriteringen utgjorde ett värdefullt led i domarutbildningen och att den ofta var av stort värde även för dem som inte tänkte ägna sig åt domaryrket. Han tillade att hans ställningstagande i organisationsfrågan inte uteslöt att saken kunde behöva prövas på nytt.

Propositionen utmynnade således inte i något förslag om att inskriv— ningsväsendet skulle skiljas från domstolsorganisationen. Detta ställ- ningstagande berodde sannolikt också på att man hyste tilltro till att införandet av ADB inom inskrivningsväsendet skulle lösa problemet med de långa handläggningstiderna.

10.1.1. Domstolarna i framtiden

1989 utarbetades inom Justitiedepartementet en promemoria Domsto- larna i framtiden - en idéskiss (Ds 198922). Orsaken var att målbalan— serna var för stora och att arbetsläget allmänt sett var ansträngande i domstolarna. Dessutom var det då svårt att rekrytera nya kompetenta jurister till domstolarna. Det framfördes därför tankar om att domsto- larna borde renodla sin verksamhet till sådana uppgifter som krävde domstolsprövning. Övriga uppgifter kunde i stället läggas på andra myndigheter.

I detta sammanhang kom frågan om inskrivningsväsendets orga- nisatoriska hemvist upp igen. Minst två skäl talade, enligt promemo- rian, mot en förändring av huvudmannaskapet för inskrivningsväsendet vid denna tidpunkt. För det första ansågs det säkrast att genomföra fastighetsdatareformen med den nuvarande organisationen. För det andra ansågs det inte finnas någon myndighet som organisatoriskt och kompetensmässigt var mogen att omedelbart ta över inskrivningsären— dena. Det framkom dock att det skulle kunna vara en tänkbar lösning att integrera inskrivningsväsendet i en förstärkt lantmäteriorganisation i framtiden.

10.1.2. Domstolsutredningen

I betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) uttalade domstolsutredningen, trots att det i och för sig inte låg inom ramen för utredningsdirektiven att ta ställning till om inskrivningsväsendet helt eller delvis skulle handhas av andra myndigheter än domstol, att de

skäl som allmänt talade för att domstolarna befrias från sina sidofunk- tioner med samma styrka även talade för att inskrivningsärendena på sikt förs bort från domstolarna.

Utredningen ansåg emellertid att detta inte kunde ske förrän under senare delen av 1990-talet. Tiden var ännu inte mogen för ett slutligt ställningstagande till inskrivningsväsendets slutliga hemvist, dels på grund av den pågående datoriseringen, dels på grund av osäkerhet om vad panträttsutredningens förslag skulle leda till.

En majoritet av de tingsrätter som avgav remissyttrande ansåg att inskrivningsväsendet inte borde skiljas från domstolsväsendet. Som argument anfördes bl.a. att fastighetsdatareformen ännu inte är slutförd och att det inte finns någon myndighet som har kompetens för att ta hand om inskrivningsverksamheten. Även de fackliga organisationerna var negativa till en förändring av inskrivningsväsendets organisatoriska hemvist. Framför allt ansåg de att det var viktigt att beakta allmän- hetens behov av närhet till inskrivningsmyndigheterna.

Bland övriga remissinstanser instämde tre av hovrätterna i utred- ningens ställningstagande medan tre avstod från att ta ställning. Stats- kontoret anslöt sig också till denna uppfattning.

10.1.3. Domstolsväsendet - organisation och administration i framtiden

I Justitiedepartementets promemoria Domstolsväsendet — Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38) förordades ännu en gång en renodling av domstolarnas verksamhet. Utredningen arbetade med

olika dimensioneringsmodeller för att uppfylla det grundläggande kravet på judiciellt bärkraftiga domstolar. Med detta avses att domsto— larna på ett riktigt sätt och inom rimlig tid kan avgöra de mål som förekommer vid domstolen. En av utgångspunkterna var att en större domstol har bättre möjligheter att tillvarata och utveckla specialkunska- per hos domarpersonalen på olika rättsområden.

När det gällde frågan om behovet av lokal förankring konstaterades bl.a. att datoriseringen av inskrivningsväsendet innebär att man inte längre behöver besöka inskrivningsmyndigheterna för att ta reda på lagfarts- och inteckningsförhållanden. Utredningen föreslog en ny domkretsindelning som innebar att de 24 minsta tingsrätterna skulle läggas samman med andra tingsrätter.

Den kritik som riktades mot förslaget gick i huvudsak ut på att de små tingsrätterna är effektiva och väl försvarar sin plats i domstolsor- ganisationen samt att det skulle uppstå lokala problem på orter där tingsrätterna läggs ned.

Justitiedepartementet drog tillbaka förslaget och förklarade att det inte var möjligt att i nuläget genomföra den planerade nedläggningen av de små tingsrätterna. Det uttalades i sammanhanget att det inte fanns några garantier för att förändringar inte kunde ske i framtiden.

10.1.4. LMV:s förslag

Statens lantmäteriverk (LMV) fick 1991 i uppdrag att redovisa alterna- tiva möjligheter att rationalisera fastighetsregistreringen. I en prome- moria 1992-03-21 ansåg LMV att det bästa angreppssättet var att samordna de funktioner som samhället byggt upp för att tillhandahålla fastighetsinformation och garantera äganderätten till fast egendom. LMV föreslog en strukturöversyn av fastighetsbildning, fastighets- registrering, inskrivningsväsende och det nuvarande systemet för åsättande av fastigheters taxeringsvärden och menade att det fanns stora rationaliseringsvinster att göra.

Utöver de ekonomiska argumenten framfördes att det finns starka motiv att skapa en organisation som är kundanpassad och har en tyd- ligare myndighetsstruktur. Vidare pekade LMV på att en samordning skulle ha regionalpolitiska effekter. Både fastighetsbildnings- och inskrivningsverksamheten har starkt regionaliserade organisationer med myndigheter som är mycket små. På de allra minsta kontoren är det svårt att åstadkomma en helt igenom effektiv och driftssäker organisa- tion och fullt resursutnyttjande. Vid minskningar i efterfrågan eller produktivitetshöjningar blir det omöjligt att behålla de minsta konto- ren. En sådan utveckling borde, enligt LMV, undvikas både för fastig— hetsbildningen och inskrivningen. En samordning av verksamheterna skulle ge goda förutsättningar att behålla den lokala anknytningen.

10.1.5. CFD:s särskilda rapport

I CFD:s särskilda rapport, 1992-03—31, som underlag för fördjupad anslagsframställning för budgetåren 1993/94-1995/96, konstaterade CFD att frågan om organisationsförändringar för inskrivningsmyn- digheterna berör myndigheten därför att den arbetar med system för inskrivning och har verksamhetsmässig anknytning till såväl inskriv— ningsmyndigheterna som till alla stora ingivare av inskrivningsärenden. CFD menade att man vid en eventuell organisationsförändring borde pröva ett alternativ där CFD tar Över det huvudmannaskap som DV nu har, men att myndigheterna i möjligaste mån hålls intakta.

10.2. Bedömning av inskrivningsverksamheten

Sammanfattningsvis fungerar inskrivningsverksamheten i dag bra, handläggningstiderna är korta, besluten håller hög kvalitet, verksam- heten är kostnadseffektiv och servicen god. Detta är en följd av datori— seringen och delegeringsmöjligheterna men också av de samordnings- fördelar som inskrivningsmyndigheterna för närvarande har med tings- rätterna.

Genom anknytningen till tingsrätterna har inskrivningsmyndighe- terna tillgång till kvalificerad juridisk kompetens trots att behovet, på grund av den höga delegeringsgraden, ofta endast handlar om någon tiondels årsarbetskraft för domare. Till detta kommer den kompetens som finns hos tingsnotarierna.

I praktiken är det ofta tingsnotarier som arbetar som inskrivnings— domare på deltid. Notarierna handlägger en betydande del av de kom— plicerade ärendena och de bistår biträdespersonalen med råd. En kon— sekvens av systemet med notarier som inskrivningsdomare är att det gör det möjligt att driva hela inskrivningsväsendet med en anmärk— ningsvärt liten resurs av ordinarie domare. Det förhållandet att notarierna växlar vid inskrivningsmyndigheten (IM) innebär vissa nackdelar för kontinuiteten. Systemet med notarier som inskriv- ningsdomare har dock ansetts fungera bra. Notarierna får dessutom erfarenhet att fatta egna beslut och möjlighet att praktiskt tillämpa kunskaper inom bl.a. civilrätten.

Inskrivningsmyndigheterna har genom sina självständiga uppgifter i allmänhet dragit till sig den mest erfarna biträdespersonalen på tings- rätten.

Biträdespersonalen används på ett flexibelt sätt till ömsesidig nytta för inskrivningsmyndigheterna och tingsrätterna. Vid semester, sjuk- dom och arbetsanhopning alternerar biträdespersonalen mellan IM och målkanslierna. Även om antalet inskrivningsärenden varierar kraftigt, både från dag till dag och under längre perioder, kan personalen an- vändas rationellt eftersom det finns andra arbetsuppgifter vid tings- rätten, t.ex konkurs- och bouppteckningsärenden, som inte samvarierar med inskrivningsärendena.

Informationsutbytet mellan inskrivningsmyndigheterna och andra verksamheter inom tingsrätten gäller främst boupptecknings- och för— myndarskapsärenden samt familjerättsmålen. Det kan gälla att få fram uppgifter från bouppteckningar och testamenten som är arkiverade på tingsrätten samt att erhålla information i mål om äktenskapsskillnader och bodelningar o.s.v. Till viss del beror dessa kontakter på att in- givarna lämnar in ofullständiga ansökningar. När handlingarna redan finns hos tingsrätten är det vanligt att inskrivningsmyndigheterna kompletterar ansökan med dessa. Alternativet är att sända ärendena åter till ingivarna för komplettering och på nytt pröva ansökan vid ett senare tillfälle. I andra fall är det fråga om uppgifter som IM själv måste inhämta från tingsrätten.

Tingsrätten har liksom många andra myndigheter skyldighet att underrätta IM när viss typ av ansökan inkommit eller när beslut fattats som rör en fastighet. Underrättelse skall skickas, bl.a. när talan väcks om hävning eller återgång av förvärv av fast egendom, vid beslut med förordnanden att en förfallen fordran skall utgå med särskild förmåns- rätt i fast egendom, när det förordnats om kvarstad i fast egendom, vid beslut om konkurs om det finns fast egendom eller tomträtt och vid ansökan om dödande av inteckning enligt lagen om förkommen hand- ling.

10.3 Samband med övrig fastighetsverksamhet

10.3.1 Samband mellan CFD och IM

CFD har huvudansvaret för fastighetsdatareformens genomförande men arbetet sker i samverkan med DV och LMV. CFD har, som det påpekas i direktiven, utvecklats till en centralmyndighet för fastighets- dataverksamheten i takt med fastighetsdatasystemets tillväxt och ökade

användning. Tekniskt sett utgör den information som inskrivnings- verksamheten genererar en integrerad del av fastighetsdatasystemet. Det är till stor del teknikutvecklingen och nya behov hos användarna som påverkar IM:s verksamhet. CFD har rollen som kontaktyta mot användarna och kan fånga upp förnyelsefrågor som i sin tur driver fram lagstiftningsändringar. Främst handlar det om de behov som fastighetskreditmarknaden har.

Sambandet mellan CFD och IM på grund av fastighetsdatareformen kan också belysas på ett enklare ekonomiskt plan. Efter hand som lönekostnaderna minskar för inskrivningsmyndigheterna på grund av de rationaliseringsvinster som fastighetsdatareformen medför så ökar kostnaderna för CFD att driva systemet. Eftersom CFD tar över expeditions— och uppbördsuppgifterna gäller samma förhållanden även för expeditions- och blankettkostnader.

10.3.2 Samband mellan FBM, FRM och IM

Fastighetsindelningen utgör grunden för hela inskrivningsväsendet och för fastighetskreditgivningen.

Informationssamband

Det finns ett stort informationssamband mellan fastighetsbildnings- myndigheten (FBM), fastighetsregistreringsmyndigheten (FRM) och IM genom fastighetsdatasystemet. Det grundläggande sambandet är att sedan registrering skett i fastighetsregistret, och fastighetsbildningen således är fullbordad, skapas den nya fastigheten automatiskt i inskriv- ningsregistret. FRM underrättar IM om förändringen och IM kontrol- lerar och vidtar eventuellt följdåtgärder så att registerinnehållet blir korrekt.

FBM och FRM har enligt bestämmelser i olika författningar skyl— dighet att skicka underrättelse till IM. Antalet aviseringar till inskriv- ningsregistret är mycket omfattande och görs bl.a. beträffande fastig- hetsbildningsåtgärds inverkan på inskrivna rättigheter m.m., ersätt- ningsbeslut, förordnande enligt 10 kap 9 & fastighetsbildningslagen (FBL), fråga om att inlösen enligt anläggningslagen och ledningsrätts- lagen uppkommit samt vid beslut i äganderättsutredning och legalise- ring. Aviseringarna sker maskinellt och medför därför inget personellt resursbehov av någon nämnvärd omfattning.

Verksamhetsmmband

För att förhindra att inskrivning av nyttjanderätt eller servitut förs över till upplägg för nybildad fastighet, som inte besväras av den rättighet inskrivningen avser, finns det rutiner som innebär att FBM vid fastig- hetsbildningsförrättningen undersöker om rättigheten berör den nybil- dade fastigheten. För att FBM skall kunna göra dessa undersökningar måste den känna till inskrivningsuppgifterna. Är IM anslutet till fastig- hetsdatasystemet är det inget problem i sig, men det kan hända att innehållet i inskrivningsregistret inte är tillräckligt och att det krävs att FBM får tillgång till upplåtelsehandling och karta som finns i akten hos IM. Med detta material tar FBM ställning till om fastigheten uppenbarligen inte berörs av rättigheten, s.k. bortintygande av rättig- heten.

Det finns även andra verksamhetssamband mellan IM och FBM. Mest påtagligt är det vid sammanläggningar, äganderättsutredningar och legaliseringar. Vid förrättningar begär FBM att IM skall yttra sig över om det föreligger hinder mot åtgärden och upprätta förslag till företrädesordning. Om det finns hinder som kan undanröjas utan att det tar allt för lång tid skall IM uppmana sökanden eller annan att vidta behövlig åtgärd.

Det är primärt IM som har ansvaret för att ta de kontakter som krävs med fastighetsägare och rättighetshavare. I praktiken kan IM få hjälp av FBM. Det innebär att FBM är aktivt verksam för att undan- röja eventuella hinder för t.ex. sammanläggning genom att biträda sökanden med lagfartsansökan vid avstyckning för sammanläggning, upprätta avtal enligt 12 kap 2 & FBL, inhämta medgivande från rättig— hetshavare enligt 12 kap 3 & FBL eller förbereda nödvändiga inskriv- ningsåtgärder rörande pantbrev som innehas av enskild. Dessa åtgärder vidtas normalt enligt överenskommelser mellan FBM och IM.

Ärenden som rör sammanläggningar, äganderättsutredningar och legaliseringar förekommer inte särskilt ofta. Budgetåret 1991/92 av- slutades totalt 833 sådana förrättningar.

Ett annat exempel på verksamhetssamband är handläggningen av avtalsservitut. IM registrerar avtalsservitut endast på den tjänande fastigheten i inskrivningsregistret och FRM registrerar i sin tur samma servitut på såväl tjänande som härskande fastighet i fastighetsregistret. Vid utredning av komplicerade fastighetsförhållanden krävs det i all- mänhet tillgång till samtliga myndigheters arkiv för att utredningen skall kunna genomföras.

Kompetenssamband

Kompetenssamband mellan FBM och IM finns huvudsakligen inom det fastighetsrättsliga området. FBM måste liksom IM i lagfartsärenden tillämpa civilrättslig lagstiftning vid viss fastighetsbildning och det innebär att kontroll av köpeavtal skall göras med avseende på t.ex.

- parternas rättshandlingsförmåga - att avtal inte innehåller villkor som gör det ogiltigt - att det inte finns inskränkningar i säljarens överlåtelserätt - att make lämnat nödvändigt medgivande - att köparen har tillstånd till förvärvet - att ställföreträdare för juridisk person är behörig

FRM och IM registrerar båda i fastighetsdatasystemet och de formella reglerna för uppdatering i inskrivningsregistret och fastighetsregistret liknar varandra. Med en samlad kompetens inom hela området skapas möjligheter för att rationalisera handläggningssättet.

10.4 Samordningsfördelar vid samlad kart- och fastighetsmyndighet

De samband mellan inskrivningsverksamheten och annan statlig myn- dighetsverksamhet på fastighetsområdet, som analyserats ovan, skapar möjligheter till större överskådlighet och till förenklingar om dessa verksamheter kan integreras i en statlig kart— och fastighetsmyndighet.

10.4.1 Tydligare myndighetsstruktur

Om inskrivningsmyndigheterna skall skiljas från domstolsorganisa- tionen är det naturligt att de läggs samman med andra verksamheter inom fastighetsområdet. Såväl FBM och FRM som IM bedriver med fastighetsanknuten myndighetsutövning samt genererar och hanterar fastighetsinformation 1 ett gemensamt informationssystem.

Även om verksamheterna delvis riktar sig mot olika målgrupper skulle en samordning skapa en enklare och mer lättöverskådlig myn— dighetsstruktur. I huvudsak gäller detta de kunder som för ett ärende från fastighetsbildning till inskrivning av lagfart och inteckning. 1992

hänförde sig 21 993 av 272 455 lagfartsärenden, eller 8 procent, till nybildade fastigheter. Satt i relation till totalt 1 557 461 inskrivnings— ärenden blir det drygt 1 procent. Det kvantitativa sambandet är alltså för närvarande litet.

10.4.2 Helhetsansvar för all fastighetsanknuten verksamhet

Ett gemensamt ansvar för all fastighetsanknuten verksamhet bör kunna klargöra bilden av det förändringsbehov som finns för lagstiftning på fastighetsområdet och underlätta genomförandet av nödvändiga föränd— ringar i lagstiftningen. Det kan diskuteras om det inte skulle gå att förenkla och reducera antalet rättsliga institut. Som exempel har tankar förts fram om att äganderättsutredning och lagfartssammanträde kan slås ihop till ett förfarande och att relaxation kanske inte längre be- hövs.

10.4.3 Styrnings- och ledningsfunktioner

CFD fungerar i praktiken informellt som en andra centralmyndighet för inskrivningsmyndigheterna parallellt med DV. Biträdespersonalen har dagliga kontakter med CFD och anser att samarbetet med CFD fungerar mycket bra. Det finns anledning att anta att dessa förhållan— den inte kommer att förändras i framtiden. Vid en organisatorisk integrering mellan CFD och inskrivningsverksamheten kommer egent- ligen redan existerande styrförhållanden att formaliseras.

Inskrivningsmyndigheternas arbetssätt har påverkats av domsto- larnas långt drivna självständighet i förhållande till centralmyndig- heten. DV:s lednings- och styrningsfunktioner är således begränsade. Ett avskiljande av inskrivningsväsendet från domstolarna gör det möj— ligt för en ny centralmyndighet att ge ett större beslutsstöd för inskriv— ningsverksamheten.

10.4.4 Kompetensutveckling

Inom fastighetsbildningsmyndigheterna finns det redan nu ett behov av ytterligare juridisk kompetens. Detta behov kan samordnas med den

kompetens som kommer att behövas för inskrivningsverksamheten om verksamheterna integreras.

Förrättningslantmätarna har i dag juridisk kompetens i första hand inom fastighetsrätt. En regional kart- och fastighetsmyndighet måste alltså tillgodose behovet av juridisk kompetens för att leda inskriv- ningsverksamheten genom att anställa jurister. Det öppnar också möj— lighet att förse förrättningsverksamheten med juridisk kompetens i förrättningar där sådan behövs.

För all personal vid såväl inskrivnings-, fastighetsbildnings- som fastighetsregistermyndigheterna kommer en sammanslagning av verksamheterna att ge möjligheter till utveckling och utvidgning av kompetensområdena.

10.4.5 Gemensam arkivhållning

En integrering av myndigheternas arkiv kommer att underlätta arbetet vid fastighetsrättsliga utredningar och även skapa bättre förutsättningar för forskning. Samtliga myndigheter har idag stora arkiv och kostnader för dessa. Mycket talar för att en integrering skapar en situation som gör att det blir nödvändigt att ta itu med dessa problem och att det också blir billigare att hitta gemensamma lösningar (se avsnitt 4.2.6).

10.5 Ytterligare möjligheter att förenkla och ratio- nalisera inskrivningsverksamheten

Utredningen har från flera håll uppmärksammats på behovet av ny lagstiftning inom inskrivningsområdet. En översyn av jordabalkens inskrivningsrättsliga regelsystem måste ske inför fastighetsdatarefor- mens slutförande eftersom dagens regler bygger på manuell inskriv- ning. DV uttalade i sitt remissvar över Domstolsutredningens förslag att det då är lämpligt att ta ett samlat grepp på de materiella frågorna och att det vid en sådan prövning bl.a. bör övervägas om det nuvaran- de inskrivningssystemet och systemet för belåning av fast egendom överhuvudtaget bör behållas. Det har också visat sig nödvändigt med en översyn av regelverket kring fastighetsdatasystemet och det behövs

en ny registerlag. En sådan förbereds inorn Justitiedepartementet. Frågan har samband med arbetet på en ny datalag.

Det har under de senaste åren i olika sammanhang kommit fram förslag till förändrings- och förenklingsmöjligheter för inskrivnings- verksamheten. Förslagen påverkar inte enbart inskrivningsmyndig- heternas verksamhet och resursbehov utan de är ofta kopplade till utvecklingsmöjligheter för framför allt kreditinstituten. Behovet av ny lagstiftning för att kunna genomföra förslagen är också mer eller mindre omfattande. I vissa fall bygger förslagen på den utveckling som skett inom ramen för den nuvarande lagstiftningen. Nedan redovi- sas en översikt av utvecklingsmöjligheterna i detta avseende.

10.5.1 Särskilt inteckningsregister

CFD tillhandhåller redan i dag, inom ramen för sin uppdragsverk- samhet, tjänsten elektronisk pantbrevsförvaring. Några av de stora realkreditinstituten, Stadshypotek och Spintab, har redan anslutit sig till denna tjänst. Den innebär att CFD elektroniskt lagrar uppgifter motsvarande de som finns i ett pantbrev. Man har dock gjort den bedömningen att nu gällande lagregler för pantsättning gör det nödvän- digt att förvara utskrivna pantbrev vid sidan om den elektroniska lagringen i avvaktan på lagstiftning.

I departementspromemorian Ett papperslöst inteckningssystem m.m. ( Ds 1993:14 ) läggs ett förslag, som visserligen innebär att huvuddra- gen ide nuvarande reglerna om inteckningar och pantbrev består men som ger banker och andra kreditinstitut samt vissa försäkringsföretag möjlighet att slippa hantera fysiska pantbrev om de ansluter sig till ett särskilt inteckningsregister som det är tänkt att CFD skall ha hand om. Inteckningar skall kunna föras in i registret i samband med beviljande av nyinteckning. Även befintliga pantbrev skall kunna konverteras till en registrering i det särskilda inteckningsregistret. Förslaget i departe- mentspromemorian innebär att de rättsverkningar som i dag är knutna till innehavet av ett pantbrev i stället knyts till registreringen.

Det primära syftet med det särskilda inteckningsregistret är att minska de kostnader och det arbete som i dag läggs ned på att arkivera och hantera pantbrev vid de anslutna kreditinstituten. Detta kommer på myndighetssidan i första hand att påverka CFD:s arbete eftersom man inte i samma omfattning kommer att behöva skriva ut pantbrev

i fortsättningen. Enligt departementspromemorian kan förslaget antas leda till vissa kostnadsbesparingar för inskrivningsväsendet. Förslaget innebär ingen ändring i inskrivningsmyndigheternas beslutsfunktioner men myndigheternas arbete skulle minska något genom att pantbrevs- hanteringen i samband med inteckningsåtgärd i viss mån försvinner.

CFD har i sitt remissyttrande påpekat att systemet även kan kom- bineras med en redan befintlig tjänst från CFD benämnd åtgärdsavise- ring. En sådan tjänst innebär att den registrerade inteckningshavaren får en underrättelse om sådana åtgärder som är av betydelse för att tillvarata panthavarens rätt vid t.ex. ägarbyte, dödning av inteckning och utmätning. På några års sikt kan antalet ärenden vid IM som rör innehavsanteckningar minska under förutsättning att de större kreditin- stituten ansluter sig till tjänsten.

10.5.2 Registrering i inskrivningsregistret av uppgifter om exekutiva åtgärder

I ovannämnda departementspromemoria redovisades också ett förslag till lagstiftning avseende registrering i inskrivningsregistret av uppgif— ter om exekutiva åtgärder. Huvudalternativet i förslaget bygger på registrering vid källan. Kronofogdemyndigheterna (KFM) skall tillåtas att direktregistrera utmätningsanteckningar i inskrivningsregistret, vilket innebär att det dubbelarbete undviks som nu sker i form av en skriftlig underrättelse. Aviseringsalternativet innebär att KFM i stället lämnar IM underrättelse via terminal och att IM därefter godkänner registreringen. De invändningar som riktats mot sådan direktregistre— ring är att det inte går att genomföra sålänge IM arbetar med inskriv- ningsdagar. Förslaget innehåller en skiss till lösning av detta problem. För inskrivningsmyndigheteras del skulle systemet innebära tidsbe- sparingar som ger inte helt obetydliga vinster.

10.5.3 Handläggningen av enkla inskrivningsärenden m.m.

Panträttsutredningen fick i uppdrag att utreda två huvudfrågor. Den ena gällde handläggningen av inskrivningsärenden och uppdraget i den delen byggde på att banker och andra kredititinstitut skulle få behörig- het att — jämsides med inskrivningsmyndigheterna - handlägga och fatta beslut i vissa rutinbetonade inskrivningsärenden som inte fordrar några

ingående juridiska överväganden. Den andra huvudfrågan gällde den rättsliga regleringen av hur panträtt i en fastighet uppkommer. Enligt direktiven skulle utredningen först inrikta sitt arbete på att förutsätt- ningslöst undersöka om ett panträttssystem av det slag som skisserats i direktiven skulle medföra så stora vinster att en reform var motive- rad.

Utredningen entledigades på egen begäran innan arbetet hade slut- förts men man redovisade en del av sina ställningstaganden i en skri- velse till statsrådet. Dessa gick ut på att kreditinstitut borde kunna handlägga och fatta beslut i traditionella inskrivningsärenden och i panträttsärenden. Tankegångar fanns också att låta kreditinstituten göra en preliminär prövning av lagfartsärenden om sådant ärende ges in tillsammans med ett nyintecknings-, dödnings- eller panträttsärende. En av de svårigheter som uppkom om kreditinstituten skulle ges be— hörighet att handlägga inskrivningsärenden var att inskrivningsdagarna måste avskaffas och ersättas med fortlöpande registrering i inskriv- ningsregistret.

Utredningen ansåg att det fanns skäl att överväga den nuvarande panträttskonstruktionen och i stället införa ett databaserat registrerings— system. Utredningsarbetet visade emellertid att en övergång till ett registreringssystem skulle kräva analyser och ställningstaganden i många ytterst komplicerade juridiska frågor.

De ekonomiska beräkningar som utredningen gjorde visade bl.a. att vinsterna med ett nytt system för kreditväsendets del, beräknat som nettoeffekt, motsvarade 110 årsarbetskrafter eller 55 miljoner kr. För inskrivningsväsendets del tydde beräkningarna på att motsvarande vinst skulle bli ca 37 årsarbetskrafter eller 18,5 miljoner kr. CFD beräknade att pantbrevshanteringen för myndighetens och DV:s del skulle ge en nettobesparing på 3 miljoner kr per år. Eventuell kostnad för avisering var dock inte medräknad vilket gjorde att det var svårt att ta ställning till om det skulle uppkomma någon vinst. Det bör påpekas att beräk— ningarna grundade sig på ett större antal inskrivningsärenden än vad som handlades 1992 och sannolikt också kommer att handläggas 1993.

Representanterna för spar-, affärs- och föreningsbankerna för— klarade att bankerna inte var beredda att delta i handläggningen av inskrivningsärendena. Som skäl angavs att kreditinstituten inte ansåg att de borde ta på sig förvaltningsuppgifter som innefattar myndig- hetsutövning samt att de ekonomiska vinsterna i det rådande dagsläget inte kunde anses uppväga de nackdelar som var förenade med för-

slaget. Därmed avsågs bl.a. ansvaret och kostnaderna för att bygga upp ett säkerhetssystem.

Mot bakgrund av bankernas inställning, och att det ansågs nöd- vändigt att kreditinstitutens medverkan byggde på frivillighet, kon— staterade utredningen att de ekonomiska vinsterna med ett sådant system som skisserats i direktiven för närvarande inte kunde bedömas vara så stora att en reform var motiverad. Utredningen uteslöt emeller- tid inte att de kreditinstitut som var negativa till reformen kunde kom- ma att göra en annan bedömning i framtiden.

10.5.4 Datorstödd ingivning

Denna rationaliseringsmöjlighet, som Panträttsutredningen också pekade på, bygger på tanken att de kreditinstitut som är anslutna till fastighetsdatasystemet förbereder inskrivningsmyndigheternas beslut genom att skriva in vissa uppgifter om ansökan på sina terminaler. Till sin hjälp skulle de ha det beslutsstöd som finns i fastighetsdatasyste— met. Detta kan förväntas göra kreditgivningen enklare, säkrare och snabbare. Uppgifterna överförs elektroniskt till IM som fattar beslut i ärendet och godkänner att uppgifterna förs in i inskrivningsregistret.

Med den nuvarande lagstiftningen finns det inte möjlighet att införa ett system där ingivningen sker helt och hållet på elektronisk väg. För att en inteckningsansökan skall kunna beviljas krävs det att den är skriftlig och egenhändigt undertecknad av sökanden. I övriga inskriv— ningsärenden krävs det att den underliggande handlingen är skriftlig och inges i original. Ett undantag från skriftlighetskravet utgör inne— havsanteckningarna. Därför måste en elektroniskt uppsatt ansökan kompletteras med handlingarna i ärendet och först när de kommit in kan IM fatta beslut och godkänna att uppgifterna förs in i registret.

Den vinst som inskrivningsmyndigheterna skulle få med ett system för datorstödd ingivning baserar sig dels på att kreditinstituten redan har fört in uppgifterna, dels på att ärendena i en helt annan utsträck- ning än i dag kan förväntas bli kompletta på grund av att ingivarna har tillgång till beslutsstöden. I dagsläget måste 4 procent av ärendena sändas åter till ingivarna för komplettering.

Panträttsutredningen räknade även på vad detta system skulle inne- bära för resursbesparingar. Beräkningarna utgick då från att det var möjligt att 600 000 — 800 000 ärenden gavs in på detta sätt och att

inskrivningsmyndigheterna arbete tar hälften så lång tid som annars. Under dessa förutsättningar innebär systemet ett minskat personalbe- hov om ca 40 inskrivningsbiträden.

Inom ramen för ett pågående projekt undersöker CFD för närva- rande möjligheterna till datorstödd ingivning. I det första skedet hand- lar det endast om att skapa möjligheter för ingivaren att utnyttja sam- ma kontroller i form av fel- och varningsmeddelanden som fastighets- datasystemet tillhandhåller IM. Med vilken takt projektet kan förverk- ligas beror på behovet av författningsförändringar och hur snabbt sådana kan utarbetas.

10.5.5 Färre typer av inteckningsbeslut

En annan tänkbar förenklingsmöjlighet är att försöka minska antalet typer av inteckningsbeslut. En radikal åtgärd kan vara att begränsa besluten till beviljande och dödande av inteckning. Det finns anledning anta att de inteckningsärenden som förekommer sällan, t.ex. ansök- ningar om relaxation och sammanföring, är de som kräver mest tid. Det kommer dock att krävas ingående utredningsarbete och författ- ningsändringar för att åstadkomma även denna typ av förenkling.

10.5.6 Bedömning av utvecklingsmöjligheterna

Utvecklingsmöjligheterna för inskrivningsmyndigheterna pekar i två olika riktningar. Den ena kännetecknas av en stegvis förändring mot ett minskat resursbehov. På kort sikt genom det särskilda intecknings- registret, ett färre antal innehavsanteckningar till följd av åtgärds- aviseringstjänsten från CFD och möjligheter för KFM att själv göra anteckningar i inskrivningsregistret.

På sikt kan någon form av datorstödd ingivning sannolikt ses som ett steg på vägen mot det system som panträttsutredningen anvisade eller något liknande. Ytterligare förändringsmöjligheter tillkommer säkert som en följd av teknikutvecklingen.

Även om det för närvarande inte finns någon utredning som arbetar med genomgripande förändringar inom inskrivnings- och panträttsom— rådet är det troligt att det uppkommer ett behov av att initiera sådana projekt i framtiden. Utvecklingstakten kommer med stor sannolikhet att styras av det efterfrågetryck som de stora användarna skapar. Med

vilken entusiasm och snabbhet dessa agerar beror framför allt på vilka rationaliseringsvinster som kan göras. Konsekvensen av denna utveck- lingslinje mot ett betydligt mindre antal ärenden talar för ett behov av färre inskrivningsmyndigheter. Man kan därför tänka sig att inskriv— ningsverksamheten skulle kunna koncentreras och bedrivas på läns— eller annan regional nivå.

Den andra riktningen, alltså mot mer komplicerade inskrivnings- ärenden och t.ex. nya upplåtelseformer eller andra bostadspolitiska initiativ, pekar i stället mot ett ökat resursbehov för inskrivningsmyn— digheterna.

Det kan också diskuteras i vilken utsträckning den allmänna ut— vecklingen mot ökad internationalisering kommer att påverka inskriv- ningsverksamheten. Några EG-rättsliga aspekter utöver vad som följt av den utökade rätten för utländska rättssubjekt att förvärva fast egen— dom i Sverige har inte uppmärksammats. Redan nu kan det konstateras att när ett utländskt rättssubjekt är inblandat i ett ärende ökar dess svårighetsgrad.

Vid kontakter med inskrivningsmyndigheterna framgår det att omfattningen av ärenden med internationell anknytning än så länge är förvånansvärt liten och att sådana ärenden inte påverkar det dagliga arbetet. Huruvida detta beror på det nuvarande läget på fastighetsmar- knaden eller är betingat av andra orsaker är svårt att ha någon bestämd uppfattning om. Däremot bedöms inskrivningsärendena allmänt sett ha blivit mer komplicerade bl.a. beroende på att det förekommer fler ärenden där juridiska personer är inblandade.

Utredningen har varit i kontakt med inskrivningsväsendets mots- varigheter i Storbritannien, Irland, Nederländerna och Frankrike. De samlade erfarenheterna visar att det kanske inte är EG-medlemskapet i sig utan snarare förhållandet att utländska juridiska personer rätts- handlar internationellt som påverkar verksamheten. I Storbritannien har man därför funnit det nödvändigt att inrätta enheter som är specia- liserade på internationella ärenden.

Ett system för inteckning av bostadsrätter har diskuterats vid ett flertal tillfällen. Några svårigheter att lagtekniskt åstadkomma en sådan ordning har inte framkommit. Hittills har diskussionen närmast handlat om huruvida behovet av en sådan reform är så stort att det motiverar kostnaderna för att bygga upp och ajourhålla ett centralt bostadsrätts- register samt de hanteringskostnader som inteckningsförfarandet för med sig. Något arbete bedrivs för närvarande inte i saken. Däremot

är behovet av en ny upplåtelseform med ägarlägenheter föremål för beredning inom Justitiedepartementet. Möjligen kan frågan om ett bostadsrätts- eller lägenhetsregister komma upp på nytt till följd av detta.

Det går inte, sammanfattningsvis, att göra någon tillförlitlig lång— siktig bedömning av hur resursbehovet för inskrivningsmyndigheterna kommer att utvecklas. Sannolikt kommer emellertid en viss nedgång att ske. Det allmänna ekonomiska läget och stagnationen på fastig- hetskreditmarkanden verkar i samma riktning.

Under alla omständigheter ger den bild som tecknats grund för slutsatsen att inskrivningsverksamheten rymmer utvecklings- och ratio- naliseringsmöjligheter och att ett fortlöpande förändringsarbete kan förutses.

Inventeringen av förenklingsmöjligheter visar också att det kan finnas sådana som skulle kunna samordnas i tiden med en ny kart- och fastighetsmyndighets tillkomst. Jag kommer att under andra etappen av utredningsarbetet närmare granska de möjligheterna.

10.6 Sammanfattande bedömningar

Övervägandena om inskrivningsmyndigheterna skall skiljas från dom- stolsorganisationen är inte knutna till att det finns några omedelbara problem att lösa för inskrivningsmyndigheternas del. Inskrivnings- verksamheten bedrivs i dag på ett effektivt sätt, med korta hand- läggningstider och hög kvalitet. Frågan är om de samband som finns mellan inskrivningsverksamheten och övriga statliga myndighets- uppgifter på fastighetsområdet är eller utvecklas mot att bli så starka att de ändå leder till slutsatsen att inskrivningsverksamheten bör integreras med en ny myndighet.

För en sådan integrering talar det principiella ställningstagandet att det är av stor vikt att uppgifter som ligger utanför det egentliga rätt— skipningsområdet förs över till förvaltningsmyndigheter. Därigenom kan domstolarna koncenterera sin verksamhet till sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning.

En utgångspunkt i direktiven är att en integrering av inskrivnings- verksamheten med övrig myndighetsutövning på fastighetsområdet bör underlätta samverkan mellan inskrivningsverksamheten och fastighets— registreringen. En sådan organisation kan ge möjlighet till en gemen-

sam kompetensmässig utveckling. Även den gemensamma anknyt- ningen till fastighetsdatasystemet talar för en utbyggd samverkan.

En återkommande stötesten för en organisationsförändring av in- skrivningsmyndigheterna har varit fastighetsdatareformens genomfö- rande. Denna reform kommer att vara genomförd hösten 1995 och därmed finns det goda förutsättningar att ta tidpunkten för reformens slutförande som utgångspunkt för en ändrad organisation.

Översyner av regelsystemet och behov av ställningstagande till hur statens roll skall vara i framtiden har också förts fram som argument mot tanken att tiden skulle vara mogen för en ny organisatorisk hem- vist för inskrivningsverksamheten. Sedan panträttsutredningen lade ned sitt arbete pågår inget genomgripande översynsarbete. Som redovisats tidigare är det sannolikt att de idéer som behandlades av panträttsut- redningen liksom andra förändrings- och förenklingsmöjligheter kom- mer att aktualiseras successivt. I själva verket torde en successiv verk- samhet för att förenkla och effektivisera verksamheten främjas av en sammanslagning av inskrivningsverksamheten med övrig myndighets- verksamhet på fastighetsområdet.

Vad som framkommit i tidigare avsnitt visar att det finns viktiga verksamhets- och kompetenssamband med fastighetsbildningen och fastighetsregistreringen. Det dubbelarbete som sker t.ex. vid samman- läggningar, äganderättsutredningar, legaliseringar och avtalsservitut kan undvikas. Utvecklingsmöjligheternaförinskrivningsmyndigheterna talar för att sambanden kommer att öka i betydelse.

Många av tidigare nämnda samband innebär att det redan nu finns vissa konkreta samordningsfördelar om verksamheterna läggs samman. Det är ändå viktigare att betona att det finns potentiella samordnings— fördelar som kan komma att innebära både effektivitetsvinster och kostnadsbesparingar på sikt. Framför allt kommer en integrering av all fastighetsanknuten verksamhet att leda till att det går att ta helt nya grepp på verksamheten. Det blir naturligare att söka efter gemensam— ma lösningar.

Redan i tidigare utredningar har det statliga lantmäteriet utpekats som en möjlig mottagare av inskrivningsväsendet. Slutsatserna har då varit att det inte funnits någon organisation som varit organisatoriskt och kompetensmässigt mogen att handha inskrivningsverksamheten.

Organisationsöversynen inom hela den fastighetsanknutna verk- samheten leder, som framgår av avsnitt 7.4, till stora förändringar. Den innebär också att det just nu finns ett unikt tillfälle att samordna

förändringarna inom all verksamhet och att det finns förutsättningar att på regional nivå åstadkomma lösningar som tillgodoser de krav som finns i inskrivningsverksamheten.

Att det finns utvecklingsmöjligheter och ett behov av ny lagstiftning för inskrivningsområdet framgår av kapitel 10.5. För att inskrivnings- verksamheten skall fungera bra även i framtiden krävs det en aktiv styrning mot ett förändringsarbete.

Det är i detta perspektiv som frågan om en organisationsförändring skall bedömas. Man kan då konstatera att inskrivningsverksamhetens utveckling alltsedan fastighetsdatareformen började förberedas har varit nästan helt knuten till att verksamheten utgör en integrerad del av fastighetsdatasystemet.

Detta innebär att det till dominerande del är CFD som utan att formellt vara central myndighet för inskrivningsmyndigheterna - har svarat för initiativ, utredning och genomförande av de väsentliga förändringarna inom inskrivningsregisterverksamheten under en lång tid.

En samlad myndighetsorganisation för fastighetsverksamhet bör ha större förutsättningar för att utöva erforderlig styrning och utveckling än Domstolsverket med dess klart uttalade begränsningar i påverkan på domstolarna - något som markeras ytterligare om förslaget om omvandling till en Domstolarnas förvaltningsmyndighet genomförs. Till bilden hör naturligtvis också den enda långsiktiga inriktning som angetts för relationerna till nuvarande basverksamhet, nämligen att verksamheten i princip och på sikt bör skiljas från domstolarna. Allt pekar mot att inskrivningsverksamheten är av sådan art att den fram- gent bör hanteras inom ramen för en förvaltningsmyndighet.

Det bör alltså slås fast att inskrivningsverksamheten bör behandlas som en del av fastighetsområdet. Den nya centrala kart- och fastig- hetsmyndigheten bör ha ansvar för verksamhetens fortsatta utveckling och förändring. Organisationen bör anpassas till de verkliga styrför- hållandena och kart— och fastighetsmyndigheten formaliseras som centralt ansvarig myndighet.

Även om behovet av kvalificerad juridisk kompetens kvarstår har det förhållandet att biträdespersonalen självständigt hanterar de flesta typer av ärenden ökat möjligheterna att framgångsrikt skilja inskriv- ningsverksamheten från domstolarna.

En utgångspunkt måste naturligtvis vara att inskrivningsverksam— heterna skall fungera lika väl eller bättre i den nya organisationen som

1 den nuvarande. Övervägande skäl talar för att det är lämpligare att föra över inskrivningsverksamheten i en ny organisation och där kom— pensera de fördelar som kortsiktigt kan gå förlorade än att fortsätta verksamheten i en organisation med grundläggande svagheter när det gäller styrningsförhållanden och utvecklingsverksamhet. Den långt drivna självständigheten och delegeringsgraden i det löpande arbetet talar för att en övergång bör kunna ske förhållandevis smidigt. Det bör vara en fördel för verksamheten och personalen att det slås fast hur den framtida organisationen skall vara.

Jag förordar att inskrivningsverksamheten integreras i en ny samlad fastighetsmyndighetsorganisation. Myndighetstrukturen blir tydligare med en sådan integrering och den nya organisationen bör omedelbart anpassas så att såväl de samordningsfördelar som är baserade på verk- samheterna som den gemensamma kompetensen tillvaratas.

Denna bedömning bygger på mitt förslag att inrätta regionala kart— och fastighetsmyndigheter med länsindelningen som principiell indel- ningsgrund. En sådan indelning ökar, jämfört med dagens inskriv— ningsmyndigheter, verksamhetsunderlaget och gör det möjligt att arbeta i enheter som är mindre känsliga för de förändringar i resursbe— hovet som kan skönjas på sikt. Det kan dock inte uteslutas att det blir aktuellt att göra avvikelser från en strikt länsindelning beroende på ärendemängden och verksamhetsunderlaget i övrigt.

För att inskrivningsverksamheten skall kunna bibehålla den höga kvaliteten på besluten och den goda servicenivån måste den nya myn- digheten upprätthålla en hög juridisk kompetens. Denna kompetens måste avse inte enbart fastighetsrätt utan också associationsrätt, familjerätt, konkursrätt, arvsrätt och i viss utsträckning internationell rätt.

Ambitionen måste vara att åstadkomma en kreativ och rimlig arbetssituation och då behöver i princip två jurister vara knutna till varje kart- och fastighetsmyndighet. Att skapa ett sådant verksamhets- underlag på lokal nivå är inte realistiskt annat än i storstäderna. Genom integrering av inskrivningsverksamheten i regionala kart- och fastighetsmyndigheter skapas ett bra underlag för att knyta den nöd— vändiga juridiska kompetensen till dessa myndigheter. Min slutsats är att den juridiskt utbildade personal som skall leda inskrivningsverk- samheten skall vara placerad vid de regionala kart- och fastighetsmyn- digheterna.

Det finns ingen anledning att anta att det skulle vara svårt att rekry— tera jurister till nyinrättade tjänster vid nya regionala kart- och fastig- hetsmyndigheter. Arbetet kommer att erbjuda möjligheter till speciali- sering inom ett område som är bredare än dagens inskrivningsverk- samhet. Denna kompetens bör vara efterfrågad inte enbart i de över- rätter som kommer att handlägga överklaganden i inskrivnings- och fastighetsbildningsärenden utan också utgöra en merit för domstols- arbete i allmänhet. Dessutom bör en sådan tjänstgöring vara attraktiv även för anställningar inom den privata sektorn, t.ex. i banker och andra kreditinstitut, fastighetsförvaltningsbolag och advokatbyråer.

Vikten av att tingsnotarierna får erfarenhet av inskrivningsverk- samhet har framhållits i tidigare utredningar. Jag anser inte att denna fråga bör vara styrande för hur inskrivningsverksamheten skall organi- seras och vill påpeka att de bakomliggande tankarna om renodling av domstolarnas uppgifter också påverkade notarierna när sidofunktionen summarisk process överfördes från tingsrätterna till kronofogdemyn- digheterna den 1 januari 1992.

Med hänsyn till de erfarenheter som finns med notarier i inskriv- ningsverksamheten kan det emellertid inte uteslutas att det skulle kunna vara en fördel att ett notariesystem omfattar också de regionala kart- och fastighetsmyndigheterna.

En viktig förutsättning för att organisationsförändringen för inskriv- ningsverksamheten skall bli framgångrik och inte leda till stora kost- nader för kompetensuppbyggnad är att biträdespersonalen, som utgör ryggraden i verksamheten, i hög grad kan behållas i en ny organisa— tion. Varken i de nuvarande fastighetsbildnings- eller fastighetsregis— termyndigheterna finns denna kompetens tillgänglig. Bortsett från kostnaderna för kompetensuppbyggnaden finns det risk för tempoför— luster i arbetet om personalen är orutinerad. Det är därför angeläget att den nya organisationen kan behålla en så stor del av den nuvarande biträdspersonalen som möjligt.

En genomgång av personalfördelningen 1992 visar att drygt 40 procent av biträdespersonalen arbetar i residensstäderna.

Jag förordar att inskrivningsverksamheten i residensstäderna, eller ide städer där de regionala kart- och fastighetsmyndigheterna lokalise- ras, integreras lokalmässigt i dessa myndigheter.

En lokalmässig integrering av övrig inskrivningsverksamhet med de regionala kart— och fastighetsmyndigheterna innebär emellertid en risk för att det inte går att behålla den biträdespersonal som arbetar på

inskrivningsmyndigheternai dag. Såväl detta skäl som utredningsdirek- tivens mål att en decentraliserad organisation skall eftersträvas talar för att de regionala fastighetsmyndigheterna bör ha möjlighet att bedriva verksamhet i lokala kontor. De övergångsproblem som en organisa- tionsförändring alltid är förenad med bör kunna lösas smidigare om biträdespersonalen kan behålla sina arbetsplatser.

Utredningen har övervägt möjligheten att bedriva verksamhet vid lokala kontor i inskrivningsmyndigheternas nuvarande lokaler. Det skulle innebära att kart- och fastighetsmyndigheterna sluter hyresavtal med tingsrätterna. Eventuellt kan kringservice, såsom vaktmästartjän— ster, kopieringsmaskniner m.m. handlas upp av fastighetsmyndigheten från tingsrätten. Vissa samordningsfördelar skulle således kunna beva- ras. Det innebär också att de kapitalkostnader som lagts ned på datorer och ombyggnader av lokaler i samband med fastighetsdatareformens genomförande inte behöver gå till spillo. Det har invänts att det finns principiella skäl som talar mot en sådan lösning. Det är sedan flera år tillbaka en fast princip att domstolar, med hänsyn till deras speciella roll och verksamhet, inte skall lokaliseras tillsammans med andra myndigheter. En domstols verksamhet är, liksom vissa andra verksam- heter t.ex. socialkontor och polismyndigheter, av sådan natur att det inte går att samlokalisera den med en annan myndighet om det inte sker på ett sådant sätt att verksamheterna hålls väl åtskilda. Personalen skall kunna arbeta i avskildhet från allmänheten, till vilken personal vid andra myndigheter hör. En samlokalisering med lokala kontor till kart- och fastighetsmyndigheten kan därför inte accepteras och det torde inte vara praktiskt möjligt eller ekonomiskt försvarbart att bygga om de nuvarande lokalerna på ett sådant sätt att verksamheten får helt åtskilda lokaler med separat ingång.

Det kan finnas andra skäl och möjligheter för den nya kart- och fastighetsmyndigheten att behålla den lokala förankringen för inskriv- ningsverksamheten även om det inte sker i de nuvarande lokalerna. Om en annan del av verksamheten, t.ex fastighetsbildningen, behöver bedrivas i lokala kontor kan detta samordnas med inskrivningsverk- samhetens behov.

En konsekvens om man bibehåller den lokala förankringen är att den juridiska kompetensen och arbetsledningsfunktionerna i så fall finns på ett annat ställe än där den dagliga verksamheten sker. Inskriv- ningsmyndigheternas arbetssätt - att fatta beslut i samtliga ärenden som kommer in varje dag och lämna dagsgodkännande - innebär att det

finns vissa svårigheter att övervinna om kraven på ett snabbt och rättssäkert handläggningssätt skall upprätthållas.

Det finns numera tekniska möjligheter att snabbt förmedla informa- tion mellan olika platser. I och med att inskrivningsverksamheten integreras i en kart— och fastighetsmyndighetsorganisation finns det helt andra möjligheter till beslutsstöd. Det bör därför vara möjligt att ha juristkompetensen placerad regionalt och betjäna eventuella lokala kontor. Inom ramen för gällande lagstiftning finns det dessutom möj- lighet att fatta uppskovsbeslut. Erfarenheterna från överflyttningen av summarisk process visar att det har gått bra att handlägga betalnings- förelägganden t.ex. på Gotland trots att juristkompetensen finns i Stockholm.

En tänkbar möjlighet är också att utforma ett generellt system som innebär att handläggningen av sådana ärenden som typiskt sett är komplicerade endast sker i den regionala kart— och fastighetsmyndig- heten. Ingivarna skulle med ett sådant system kunna lämna in ansök— ningarna lokalt och de lokala kontoren överlämna dem för handlägg- ning vid de regionala kart— och fastighetsmyndigheterna.

Lokala kontor skulle på många ställen få ett relativt begränsat arbetsunderlag och en liten personalstyrka. Det skulle innebära en viss sårbarhet vid sjukdom och ledighet men också vid förändringar i ärendemängden. Detta kan uppvägas av att verksamheten inte utgör en egen myndighet utan är knuten till de regionala kart— och fastighets— myndigheterna och av den fördel det innebär att kunna behålla rutine- rad personal.

Bedömningen av var lokala kontor skall finnas måste göras med utgångspunkt från dessa faktorer. Det kommer med all sannolikhet inte att vara möjligt med lokala kontor på samtliga orter där det idag finns inskrivningsmyndigheter.

För de större ingivarna kommer inte en koncentration av inskrivningsverksamheten till de regionala kart— och fastighetsmyn— digheterna att ha någon märkbar betydelse. De enskilda medborgarna kan däremot förväntas uppleva att servicen försämras om de inte själva har möjlighet att enkelt besöka den myndighet som handlägger deras inskrivningsärenden. Detta är en konsekvens som inte får förbises. Som tidigare redovisats är andelen personliga besök litet satt i relation till de ärenden som handläggs. Antalet besök är ändå så många som ungefär 75 000 per år. En sammanvägd bedömning är emellertid att inskrivningsmyndigheterna kommer att kunna lämna en tillfredsstäl—

lande service även om verksamheten inte fullt ut behåller sin nuva- rande lokala förankring.

Jag anser att det finns skäl som talar för att de regionala kart— och fastighetsmyndigheterna skall ha möjlighet att bedriva inskrivnings— verksamhet vid lokala kontor om det finns ekonomiska och kompetens- mässiga förutsättningar för detta. Av avgörande betydelse vid bedöm— ningen om lokala kontor skall inrättas bör vara att kvaliteten på verk- samheten kan säkerställas.

Mina bedömningar är i sammandrag

— att all inskrivningsverksamhet integreras organisatoriskt i de regio- nala kart- och fastighetsmyndigheterna

- att inskrivningsverksamheten i residensstäderna — eller de städer där de regionala myndigheterna lokaliseras - även lokalmässigt integre— ras i de regionala kart- och fastighetsmyndigheterna

— att ledningen av inskrivningsverksamheten sker genom juridiskt utbildad personal placerad vid de regionala kart- och fastighetsmyn- digheterna - att inskrivningsverksamheten i övrigt ges möjlighet att behålla den nuvarande biträdespersonalens kompetens och den lokala förank- ringen genom lokala kontor om det finns ekonomiska och kompe- tensmässiga förutsättningar för att bedriva verksamheten med bibe- hållen hög kvalitet.

11. Samband mellan landskaps— och fastighetsinformation

En översyn av nuvarande organisation beträffande landskaps- och fastighetsinformationen reser frågan om verksamheterna vid CFD och det statliga lantmäteriet skall samlas i en ny gemensam organisa- tionsstruktur. Argumentet för detta är i så fall att det finns starka samband mellan verksamheterna. Det finns då också skäl att granska huruvida sambanden mellan landskapsinformation och fastighetsin- formation är så starka att de fortsättningsvis kräver en integrerad organisation eller om det i stället kan vara rationellt med en fastig— hetsmyndighet, som då skulle bestå av LMV:s fastighetsverksamhet och CFD och en " kartmyndighet" med LMV:s landskapsinformations— verksamhet. Ställningstagandena till verksamheterna på central nivå måste göras i medvetande om kopplingarna till den regionala/lokala nivån och de samband som där föreligger mellan olika verksamheter.

I detta kapitel analyseras dessa samband. Sett i relation till mål- diskussionen i kapitel 7 blir det framför allt fråga om att så bra som möjligt förena en överblickbar organisation, kvalitet och effektivitet med optimala möjligheter till fortlöpande rationalisering och utveck- ling.

1 1 . 1 Begrepp

För den fortsatta framställningen kan det finnas anledning att något beskriva den terminologi som framställningen i huvudsak kommer att hänföras till och de samband som finns mellan vissa begrepp. Inled- ningsvis kan konstateras att det inte föreligger någon svensk standard när det gäller begrepp som geografisk information, landskapsinforma- tion och fastighetsinformation. Inom det av Utvecklingsrådet för land— skapsinformation (ULI) initierade standardiseringsprojektetet STANLI pågår arbete bl.a. med att utarbeta terminologistandarder inom detta område.

Utifrån internationella jämförelser och erfarenheter inom landet kan följande begreppsmodell byggas upp. Modellen innehåller fyra nivåer - rumslig information, geografisk information, landskapsinformation och fastighetsinformation.

Rumslig information är det övergripande begreppet. Till detta hör all information som kan lägesbestämmas.

Geografisk information är en delmängd till rumslig information och avser sådan information som kan relateras till ett läge (punkt, yta eller volym) på jorden. Det kan röra sig om naturfenomen, kulturella företeelser och befolkningsförhållanden m.m.

Landskapsinformation är i sin tur en delmängd av den geografiska informationen. Begreppet användes bl.a. i direktiven till LINFO-ut- redningen och definierades härvidlag som "lägesbestämd information om landskapets naturgivna innehåll och egenskaper (berg, jord, vegeta— tion, vatten, topografi etc.) och dess konstgjorda företeelser (anlägg- ningar, fastigheter, byggnader, etc.). Begreppet innefattar vidare såda— na geodetiska och fotogrammetriska data som utnyttjas för lägesbe— stämning av landskapsinformation samt geografiska namn och gränser, institutionella förhållanden m.m. I begreppet ryms information om förhållanden på eller under markytan samt markanvändning. Land- skapsinformation kan utvärderas och presenteras efter olika verksam— heters syften och behov." Enkelt uttryckt skulle begreppet läges- bestämd landskapsinformation kunna utgöra sådan information som traditionellt redovisas på kartor, i bilder eller i register.

Fastighetsinformation kan anses utgöra en delmängd av landskapin— formation. Begreppet fastighet är definierat i jordabalken . Här anges att fast egendom är jord och att denna är indelad i fastigheter. Vidare anges att till fastighet hör bl.a. byggnad, ledning, stängsel och annan anläggning som anbragts i eller ovan jord för stadigvarande bruk, på rot stående träd och andra växter m.m. Till begreppet fastighetsin— formation hänförs i regel också andra egenskaper som är knutna till fastighet såsom ägare, servitut, inskrivningar, taxeringsuppgifter, markreglerande planer och bestämmelser samt andra rättigheter och belastningar. En grundläggande beståndsdel av begreppet täcks in i den information som ingår i eller är knuten till fastighetsdatasystemet.

Redan av den nu angivna beskrivningen av begreppen landskaps- information och fastighetsinformation framgår att det finns klara sam- band mellan den verksamhet som är knuten till landskaps- och fastig- hetsinformationsområdena. Således utgörs en del av den information

som traditionellt redovisas på kartor, i bilder eller i register av uppgif- ter om fastighetsgränser och bebyggelse dvs. sådan information som är hänförlig till fastighetsområdet.

11.2. Tidigare bedömningar

11.2.1. Sammanslagningen av Kungliga lantmäteristyrelsen och Rikets allmänna kartverk

Sammanslagningen av Kungliga lantmäteristyrelsen (LMS) och Rikets allmänna kartverk (RAK) ägde rum 1 juli 1974. Till grund för sam— manslagningen låg bl.a. en inom Civildepartementet utarbetad pro- memoria (1972z2). Nedan redovisas bakgrund och motiv till samt erfarenheter av den genomförda oganisationsförändringen.

Lantmäteristyrelsen utgjorde före sammanläggningen den centrala förvaltningsmyndigheten för ärenden om fastighetsbildning, fastighets— registrering och mätningsversamhet. LMS hade också uppgifter av kartteknisk art. Denna verksamhet omfattade främst den centrala led- ningen av lokala lantmäteriorgans mätnings— och kartläggningsverk- samhet samt biträde till dessa myndigheter i fråga om beräkningstek— niska, fotogrammetriska och liknande arbetsuppgifter. Styrelsen ut- färdade vidare förskrifter och meddelade råd och anvisningar i frågor om lokal mätning och kartläggning av grundläggande natur.

Under LMS hade överlantmätarmyndigheten (ÖLM) samordnings- och tillsynsuppgifter i länen och var bl.a. kommunerna behjälplig med program och planer för grundläggande stomnät och kartläggning. Fastighetsbildningsmyndigheten (FBM) genomförde fastighetsbild- ningsförrättningar och upprättade bl.a. förrättningskartor. I FBM:s arbetsuppgifter ingick också skötsel av lokala stomnät och mätnings- arkiv. Fastighetsregistermyndighetens (FRM) verksamhet inom kart- området avsåg upprättande och förande av registerkartor med därtill hörande special- och bestämmelsekartor.

Kartverkets uppgift var före sammanläggningen att upprätta, utge och revidera de kartor som ingick i de allmänna kartserierna. Verkets uppgifter omfattade härvidlag förläggandet samt hela kartläggningspro- ceduren, dvs. geodetiska, fotogrammetriska och kartografiska arbeten fram till reproducerbara tryckoriginal. Verket hade också i uppgift att

utföra geodetiska arbeten av skilda slag samt att därvid bl.a. svara för de rikstäckande nät av noggrant läges- och höjdbestämda punkter som är en förutsättning såväl för den allmänna kartläggningen som för annan kartläggningsverksamhet. Ifråga om framställning av fotogram— metriskt bildmaterial hade RAK en särställning genom att verket i princip hade ensamrätt att utföra flygfotografering för kartläggnings- ändamål.

Motiv för sammanslagningen

I Civildepartementets utredning och den efterföljande propositionen redovisas bl.a. det nära samband som förelåg mellan de kartverksam— heter som lantmäterimyndigheterna och RAK bedrev samt kraven på samordning av verksamheterna. Kravbilden byggde framför allt på förväntningar på den tekniska utvecklingen bl.a. vad avser användan- det av datorer för beräkningsuppgifter i samband med kartframställ- ning och användandet av datorstyrda ritutrustningar. Också möjlig— heterna till lagring av kartdata i databaser för kartframställning förut— sågs. Detta avsåg såväl de s.k. allmänna kartorna som fastighets- registerkartorna. Uppgifter som en gång tagits fram och information som lagrats i databaser skulle kunna användas i olika kombinationer och skalområden och därigenom också i nya kartprodukter.

Vad beträffar samspelet mellan FRM och CFD avseende den gra- fiska fastighetsredovisningen angav utredningen att den mest rationella lösningen för den framtida ajourhållningen av koordinatuppgifterna torde vara att uppgifterna förs in i databaser samtidigt med övriga registreringsuppgifter och ajourhållningen sålunda kommer att knytas till FRM. Härvid förutsågs att koordinatsättningen, som var begränsad till en eller ett fåtal punkter per fastighet, skulle kunna utvecklas till en digital registerkarta som skulle kunna utnyttjas för planeringsupp— gifter av olika slag.

Ett flertal remissinstanser till bakomliggande utredningar hade dessförinnan redovisat gemensamma synpunkter på kartfrågans ord— nande i stort. En sådan genomgående inställning var att planeringen av kartfrågorna måste samordnas över skilda samhälleliga verksamhets— områden. Planeringen av en ny registerkarta borde t.ex. inte ske obe— roende av den planering som måste bedrivas för fastighetsbildningens eller byggandets kartbehov. Inte heller borde planeringen av den stat— liga kartverksamheten ske fristående från planeringen av den kommu- nala kartverksamheten.

Det statliga lantmäteriets samordnande verksamhet var i huvudsak begränsad till att avse den storskaliga kartläggningen. Planeringen av den allmänna kartläggningen och samordningen av denna verksamhet med annan kartverksamhet åvilade däremot RAK. Kartverket hade också uppgifter som rörde planeringen av de geodetiska stomnäten. Det statliga ansvaret för planeringen och samordningen av den grund- läggande kartläggningen var alltså i huvudsak delat mellan det statliga lantmäteriet och RAK.

Utredningen slog fast att all den planerande och samordnande verksamheten i fråga om grundläggande kartläggning borde föras in under en organisation.

I utredningen slogs vidare fast att det är av stor betydelse med direktkontakter mellan kartavnämare och kartproducent. Olägenheterna med att i en och samma eller i näraliggande kartfrågor behöva vända sig till flera olika statliga organ hade särskilt påtalats. Dessa synpunk- ter ansågs tala för att inte bara planeringen utan också den statliga produktionen av kartor borde förenas i en gemensam organisation.

Avnämarnas önskemål om en bättre samordning skulle kunna till— godoses om de båda verken gick samman. Därvid skulle det statliga ansvaret för planering och samordning av grundläggande mätning och kartläggning i allt väsentligt falla på ett organ. Ett samgående skulle emellertid också medföra andra fördelar. Kartframställningen beskrevs som en utpräglad teknisk process som i många led krävde special- skolad personal och för uppgifterna särskilt anpassad utrustning. Ut- rustningen var i många fall dyrbar. Vid ett samgående skulle möjlig- heterna till ett rationellt utnyttjande av personal och utrustning öka. Den interna personalutbildningen skulle kunna göras gemensam. Dub- belarbeten med utvecklande av metoder och arbetsmetodik, datorpro— gram m.m. för kartframställning skulle kunna undvikas.

För RAKzs del ansågs tillgång till regionala och lokala lantmäte- riorgan underlätta verksamheten med den allmänna kartläggningen. Vid nyframställning av kartor skulle lokala organ kunna utnyttjas såväl för tekniska fältarbeten som för insamlande av sådant material i övrigt som måste hämtas lokalt. Lokala organ skulle också kunna utnyttjas för ajourföring av uppgifter på redan framtagna kartor, särskilt vad gäller uppgifter om ändringar i fastighetsindelning, vägars sträckning, byggnadsbestånd m.m. Betydelsen härav ansågs öka efter hand som kartläggningen skulle övergå i en revideringsfas. Revideringar skulle härvid kunna ske med kortare tidsmellanrum. Det statliga lantmäteriet

skulle vinna fördelar genom att i sin kartverksamhet utnyttja RAK:s mer avancerade tekniska utrustning.

En förbättrad samplanering av statlig och kommunal kartproduktion ansågs kunna medföra ytterligare gynnsamma effekter. För att uppnå bästa möjliga övergripande kartplanering borde enligt utredningen länsvisa överläggningar upptas mellan kartmyndigheten och andra kartintressenter. Vid sådana överläggningar borde klarläggas vilka konkreta förbättringar inom kartförsörj ningen som skulle kunna uppnås genom lämplig samordning av de samlade statliga och kommunala kartläggningsresurserna.

En ändamålsenlig statlig-kommunal samproduktion ansågs förutsätta att det allmänna kartmaterialet utnyttjas på ett så effektivt och ekono- miskt lämpligt sätt som möjligt. Kartmyndigheten borde få en mera kundanpassad verksamhet och inrikta sin verksamhet mot kartfrågor av grundläggande karaktär.

Resultatet av utredningens förslag blev, efter sedvanlig behandling hos remissinstanser, regering och riksdag, att Kungliga lantmäteristy- relsen och Rikets allmänna kartverk lades ner och att Statens lantmäte- riverk bildades den 1 juli 1974.

Erfarenheter från sammanslagningen m.m.

Någon samlad utvärdering av sammanslagningen har inte företagits. Av de erfarenheter som inhämtats på annat sätt kan dock följande nämnas.

Mycket av den tekniska utveckling som förutsågs i samband med sammanslagningen kom också till stånd. Den tidigare som en utpräglad teknisk process beskrivna kartverksamheten har i en allt högre grad kommit att präglas av datorbaserade tekniska lösningar för insamling, bearbetning, framställning och presentation av kartinformation. De allmänna kartorna framställs i dag huvudsakligen i digitala produk- tionslinjer. Genom nyproduktion i kombination med digitalisering av de analoga kartorna byggs successivt databaser upp. Härigenom skapas såväl förutsättningar för som behov av förändrade ajourhållningsruti- ner. Det blir vidare möjligt att övergå från produktion av nya kartor till en mera kontinuerlig uppdatering av innehållet i de databaser som de allmänna kartorna bygger på. Ett ytterligare närmande mellan de båda verksamhetsområdena står nu för dörren i och med förslaget till upprättande av en digital registerkarta. Ett sådant förslag redovisas i

den av Lantmäteriverket, Svenska kommunförbundet och CFD gemen- samt utarbetade GFI—rapporten - se nedan.

Lantmäteriorganisationen hade tidigare i stor utsträckning präglats av handläggning av fastighetsjuridiska frågeställningar knutna till fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Den tekniska utvecklings- nivån var förhållandevis låg. För det statliga lantmäteriet och då speci- ellt för de lokala fastighetsbildningsmyndigheterna kom sammanslag- ningen av verken att leda till ett tekniklyft. Nya elektroniska mätnings- instrument och datorstödda beräkningsmetoder kom att ersätta tidigare manuella mät- och beräkningsmetoder. Denna utveckling kom att påskyndas genom sammanslagningen.

Genom att de två verksamhetsområdena numera ingår i samma organisation har förutsättningarna för att utveckla gemensamma system och program inom ADB-området kunnat genomföras till gagn för hela verksamheten. Möjligheterna att utnyttja gemensamma investeringar i datorutrustning och övrig teknisk utrustning har också tagits till vara. Dubbelarbete vid utvecklande av metoder och arbetsmetodik, datapro- gram för kartframställning m.m. har härigenom kunnat undvikas.

Också den regionala lantmäteriorganisationen kom att kompetens- mässigt förstärkas. Det gällde inom det tekniska området men också ansvaret för samordningen av den regionala kartverksamheten. Över- lantmätarmyndigheten har tilldelats ansvar för ajourhållning av vissa av den ekonomiska kartans teman. Tillgängligheten till kartor har ökat liksom kompetensen inom kartområdet. Möjligheterna att påverka kartprodukternas innehåll och den tidsmässiga framställningen har också ökat.

De nationella sektorsorganens verksamhet strävar ofta mot en in- delning i större regionala enheter oberoende både av varandra och av den befintliga länsindelningen. Det pågår å andra sidan en tydlig för- skjutning av ansvaret vad gäller samhällsutveckling och samhällsför- valtning mot lokala organ, framför allt mot kommunerna. En regional samordning av geografisk information kan bl.a. motiveras med att avståndet mellan nationellt och lokalt ökat. Länsnivån skulle härvid kunna utgöra den felande länken mellan de olika nivåerna. Andra motiv är att kommunerna i regel är för små för att de på egen hand skall kunna bygga upp den kompetens och teknik som krävs för att motsvara behoven. Den samhällsfinansierade produktionen av geogra— fiska data blir mer och mer inriktad på oförädlad basinformation sam— tidigt som vissa geografiska data i första hand är av regional betydelse.

Ytterligare ett motiv för en förstärkning av den regionala nivån i detta sammanhang är att grundläggande geografisk information med fördel samutnyttjas av olika sektorsaktörer. Data kan användas om och om igen utan att förbrukas.

LINFO-utrednin gen pekade i sitt betänkande Landskapsinformation under 1980-talet ( SOU 1981:73 ) bl.a. på behovet av en produktions— mässig samverkan mellan olika statliga och kommunala organ och föreslog en förstärkning av resurserna på det regionala planet. För- slagen innebar bl.a. att regionala kartråd skulle inrättas och att sam- ordningsresurserna skulle utökas. LIN FO-utredningens förslag i dessa delar har emellertid inte genomförts fullt ut.

Behovet av en ytterligare förstärkning av samordningsresurserna inom landskapsinformationsområdet framför allt på det regionala pla— net har också beskrivits i avsnitt 2.2.5. Detta behov kan tillgodoses genom att en ny regional kart- och fastighetsmyndighet tilldelas en sådan samordningsuppgift.

Erfarenheter av den sedermera regionaliserade kartverksamheten (Karlskrona och Kiruna) har visat att det föreligger vissa svårigheter att utnyttja den lokala lantmäteriorganisationen vid den grundläggande kartframställningen.

Tiden var på 1970-talet kanske inte riktigt mogen för RAK-verk- samheten att till fullo dra fördelar av den nya organisationens möjlig- heter. Med den nya teknikens intåg och den successiva tyngdpunktsför— skjutningen mot ajourhållning av kartdatabaser har dock förutsätt- ningarna för ett ömsesidigt samarbete mellan funktionerna successivt förbättrats och samordningsfördelarna kan bedömas bli allt mer mar- kanta.

Vad avser möjligheterna att på ett mera rationellt sätt utnyttja den inom de tidigare verken befintliga personalen visar erfarenheterna bl.a. att det funnits svårigheter att inom den nya organisationen sprida kunskap om vad de olika delarna i organisationen gör och under vilka villkor de arbetar. Dessa förhållanden gäller givetvis framför allt mellan de olika verksamhetsområdena och mellan verkets centrala och dess regionala/lokala organisationsenheter. Möjligheterna att på ett kostnadseffektivt sätt lösa de för personalen och verksamheterna gemensamma funktionerna (ekonomi och administrativa rutiner) har däremot underlättats genom sammanslagningen.

11.2.2. Tidigare utredningar rörande fastighetsdataverk- samheten

Olika aspekter på fastighetsdataverksamheten har diskuterats bl.a. i Fastighetsdatakommitténs (FADAK) betänkande Fastighetsdata (SOU l976:56), i Fastighetsdata— och Inskrivningskommitténs (FADIR) betänkande Den framtida fastighetsdataverksamheten (Ds Ju 1981:l) samt i FDS-utredningens betänkande Fastighetsdatasystemets dator— struktur ( SOU 1992:34 ). Nedan ges en kortfattad sammanfattning av de slutsatser som dessa utredningar kom fram till och som berör bl.a. fastighetsdataverksamhetens organisation.

FADAK ifrågasatte behovet av ett fristående organ för genomfö- rande av den fastighetsregisterreform som kommittén förordade. Med hänsyn till kraven på ett snabbt reformgenomförande och till att bety- dande organisatoriska förändringar skulle kunna medföra negativa konsekvenser i genomförandetakten föreslog kommittén inte någon förändring av CFD:s ansvar.

FADIR föreslog att ansvaret för fastighetsdataverksamheten i den del det avsåg utveckling och underhåll av fastighetsdatasystemet skulle läggas över på DV och LMV. Den personal inom CFD som arbetade med överföring till ADB-medium, utbildning av registerpersonal m.m. borde enligt kommitténs förslag också fortsättningsvis tillhöra CFD. De motiv som angavs härtill är att överföringsarbetet fungerade bra, att det var angeläget att detta arbete inte skulle störas av att dess orga- nisation förändras, särskilt om takten i överföringen skulle höjas. CFD borde enligt kommittén fortsättningsvis fungera som en uppdragsmyn- dighet med uppgift att på uppdrag av LMV och DV medverka i regis- teromläggningen. Efter reformgenomförandet som beräknades vara avslutat den 1 juli 1990 föreslogs CFD upphöra som myndighet.

FDS-utredningen, som bl.a. hade att belysa alternativa, decentrala systemstrukturer, fann att det, med de förutsättningar som rådde, inte borde ske någon ändring av datorstrukturen. Utredningen konstaterade dock att systemet genom bindning till befintliga tekniska förutsätt- ningar m.m. kan medföra viss begränsning när det gäller flexibiliteten i förhållande till ett nyutvecklat system, byggt på konceptet öppna system och med standardiserade lösningar. Utredningen påtalade vidare att datorstrukturfrågor skulle kunna aktualiseras på nytt om framtida organisatoriska förändringar skulle innebära ett närmande mellan fastighetsregister och inskrivningsregister och leda till en enhet-

lig regional basorganisation. Utredningen pekade vidare på att CFD som ett möjligt kostnadssänkande alternativ borde pröva möjligheten att lägga ut datordriften på en servicebyrå.

11.3. Samband mellan/inom fastighets— och land- skapsinformationsområdena

11.3.1. Gemensamma uppgifter för LMV:s enheter för fastighetsfrågor och landskapsinformation

Inom det statliga lantmäteriet finns en mängd arbetsuppgifter som på olika sätt länkar samman den verksamhet som bedrivs inom LMV:s enheter för fastighetsfrågor och landskapsinformation. Nedan redovisas några av de större gemensamma utvecklingsprojekten.

Geografisk fastighetsindelning - GF]

Den officiella fastighetsindelningen redovisas primärt på de förrätt- ningskartor som upprättas inom ramen för fastighetsbildningsverksam- heten. En officiell och kontinuerligt ajourhållen översikt över fastig- hetsindelningen redovisas på en för ändamålet upprättad fastighets— registerkarta. Denna redovisar också utsträckningen av markreglerande planer och bestämmelser samt vissa rättigheter. Fastighetsregisterkar- tan är till viss del samordnad med den ekonomiska kartan (på lands- bygden) och med kommunala primärkartor (i tätorter). Ansvaret för förande av fastighetsregisterkartan åvilar fastighetsregistermyndighe— ten.

I en av det statliga lantmäteriet, Centralnämnden för fastighetsdata och Svenska kommunförbundet gemensamt utarbetad rapport "Na- tionell samverkan mellan system med geografisk fastighetsindelning - Stat och kommun i samverkan för en gemensam infrastruktur" (Slut— rapport 1992-10-12) redovisas ett förslag till uppbyggnad av ett ADB- baserat informationssystem för geografisk fastighetsindelning (GFI). Förslaget, som avser ett enhetligt informationssystem för lägesredovis- ning av fastighetsindelning samt planer och bestämmelser, innebär en komplettering, vidareutveckling och samordning av det statliga lant— mäteriets och kommunernas databaser med geografisk fastighetsindel— ning.

Bakgrunden till projektet står bl.a. att finna i att det för närvarande förekommer ett omfattande dubbelarbete med redovisning av fastig- hetsindelningen på olika kartverk. Den tekniska utvecklingen har successivt skapat förutsättningar att reducera detta dubbelarbete. Efter förslag i rapporten Kartpolitik 85 har det statliga lantmäteriet erhållit särskilda medel för en allmän upprustning av registerkartorna vid de statliga fastighetsregistermyndigheterna. Denna upprustning har under senare år styrts över mot ökad användning av digitala produktionsme- toder.

Det statliga lantmäteriet genomför för närvarande en systematisk uppbyggnad av databaser med geografisk information inom det små- skaliga området. På motsvarande sätt bygger många kommuner upp sina grundläggande storskaliga kartverk i digital form. I båda fallen är avsikten att också fastighetsindelningen skall utgöra ett tema. GFI— projektet syftar till att samordna denna produktion enligt enhetliga GIS-anpassade standarder som skall möjliggöra framtida informations— utbyte.

Genom att bygga upp digitala databaser för fastighetsregisterkartans information skapas förutsättningar att i framtiden minimera dubbel— arbete, erhålla högre kvalitet, skapa bättre tillgänglighet, ge en större anpassning efter användarnas behov samt skapa förutsättningar för nya tillämpningar i GIS—miljö. Enligt en i utredningen redovisad kalkyl krävs investeringar på ca 415 mkr. Huvuddelen av kostnaden avser arbetet med datafångst. Av den totala kostnaden faller 155 mkr på kommunerna och resterande 260 mkr på staten. I rapporten redovisas även de rationaliseringseffekter och direkta intäkter samt de betydande samhällsvinster och spridningseffekter som förutses vid ett genomfö— rande av projeketet.

Det framtida ansvaret för ajourhållning av GFl-databaserna avses bli en uppgift för fastighetsregistermyndigheterna. Vid en integrering av FRM i en samordnad kart— och fastighetsmyndighet på regional nivå utgör uppbyggnad och ajourhållning av GFI en naturlig uppgift för den nya myndigheten.

Den ekonomiska kartan, som bl.a. innehåller information om fas- tighetsindelningen, ingår i de allmänna kartseriena. Inom det statliga lantmäteriet är det i första hand LMV:s produktionsavdelning som ansvarar för upprättande och ajourhållning av kartan. Fastighetsregis- termyndigheterna svarar enligt vad som tidigare angivits fortlöpande för ajourhållning av fastighetsregisterkartan. Överlantmätarmyndig—

heten svarar för viss periodvis uppdatering av innehållet i den ekono- miska kartan vad avser bebyggelseredovisningen.

Det finns ett naturligt samband mellan ajourhållningen av den ekonomiska kartan och innehållet i FDS. Detta samband blir allt tyd- ligare bl.a. till följd av uppbyggnaden av ett basregister över byggna- der i FDS - se nedan.

HELAS

Sedan ett antal år har det statliga lantmäteriet successivt utvecklat ett för verksamhetsområdet gemensamt handläggnings- (HLS), ekonomi- och administrationssystem (EA). Enligt planerna kommer handlägg- ningssystemet till stöd för produktionen att inledningsvis uppträda som en samling hjälpmedel för att underlätta rutinmässiga arbetsmoment såsom dagboksföring, underrättelser, kallelser av olika slag och an— delstalsberäkning. Vidare ingår ord- och textbehandling av standard- formulär, t.ex. enklare protokoll. Systemets första etapp kommer att vara fullt utbyggt under 1993.

Det saknas i dag ett handläggningssystem som handhar fastighets- bildning och fastighetsregistering i en obruten kedja. Dagens system för datautbyte mellan FDS och HLS är i princip enkelriktat på så sätt att data förs över från FDS till HLS. När FBM avslutat förrättningen överförs registerunderlag till papper. Därefter sker genom FRM:s försorg manuell registering i FDS med registerunderlaget som grund.

Nästa steg i vidareutvecklingen av HLS förbereds gemensamt av LMV och CFD. Utvecklingsarbetet syftar till att komplettera HLS med program som ger stöd för dels upprättade av fastighetsrättsliga be- skrivningar med ledning av data som inhämtats direkt från FDS, dels direktuppdatering av innehållet i FDS.

Nämnda projekt syftar till att möjliggöra automatiska kopplingar i båda riktningarna mellan FBM/FRM och fastighetsdatasystemet. För en HLS—användare är det angeläget att de två systemen, FDS och HLS, framstår som ett sammanhållet system. För att systemet skall fungera krävs utvecklingsinsatser såväl inom LMV som inom CFD. Enligt LMV:s planer syftar utvecklingen till att möjliggöra ett brett införande under 1997. Utarbetad förstudie visar bl.a. att kostnaderna för utveckling av systemet uppgår till ca 30 miljoner kronor inom LMV och ca 10 miljoner kronor inom CFD. Utvecklingsinsatsernas storlek hänger bl.a. samman med att LMV:s och CFD:s datorsystem delvis bygger på olika teknik. De tekniska problem som föreligger kan

dock övervinnas. En närmare beskrivning av ett alternativt handlägg- ningssystem m.m. återfinns i avsnitt 9.2.3.

HLS i en sådan version förutsätter i princip att verksamheten med fastighetsbildning och fastighetsregistrering samlas i en organisation. Systemet beräknats ge rationaliseringsvinster på i storleksordningen 50 miljoner kronor per år.

AutoKa

LMV har utarbetat ett system för mätning, beräkning och kartlägg- ning. Systemet går under namnet Autoka. Det är ADB-baserat och innebär att mätresultat lagras i digital form direkt på fältet. På motsva— rande sätt kan beräkningar ske direkt på fältet för att erhålla relevanta utsättningsdata. Systemet innebär vidare att på fältet lagrad information kan användas direkt för uppritning av karta över inmätta punkter och objekt. Koordinater från mätningarna kan vidare överföras till lagring i databank bl.a. för digital fastighetsredovisning eller som underlag för innehållet i ekonomiska kartan eller primärkartan. Utvecklingsarbetet har resulterat i att AutoKa numera föreligger i en PC—baserad version benämnd APC. Inom MBK-området finns också beröringspunkter gentemot geodetisk Stommätning samt arbetet med utarbetande av Handböcker till mätningskungörelsen (HMK), som är en dokument— serie i mät— och kartfrågor där mätningskungörelsen utgör den för- fattningsmässiga grunden. Som ett led i rationaliseringssträvandena utvecklas också system för intelligent umgänge mellan HLS och APC.

Övrigt

Som ytterligare exempel på sektorsövergripande projekt kan nämnas LMV-metoden för skoglig beståndsinventering, ortsnamnsarbete samt omarrondering. Vidare pågår utvecklings—och förberedelsearbete för fastighetstaxeringen m.m.

11.3.2. Gemensamma uppgifter för LMV och CFD

Flera av de arbetsuppgifter som ovan beskrivits som gemensamma för det statliga lantmäteriets verksamheter inom fastighets— och landskaps- informationsområdena berör också fastighetsdatasystemet och därmed CFD. Sambanden mellan de båda verksamhetsområdena tenderar att

öka genom bl.a. uppbyggnaden av HLS, GFI och framför allt ett basregister över byggnader.

HLS

HLS är ett handläggningssystem för fastighetsbildningsmyndigheten som bl.a. syftar till att skapa förutsättningar för automatiska kopp- lingar mellan förrättningsmyndigheten och FDS. Kommunikationen mellan de båda systemen skall vara dubbelriktad innebärande att dub— belarbeten vid förrättning respektive registrering skall kunna undvikas.

GFI

GFI-koncepet (se avsnitt 11.3.1) innebär att de nuvarande fastighets- registermyndigheterna i digital form skall uppdatera inte bara innehål- let i den verbala FDS-delen utan också den grafiska fastighets- och rättighetsdelen.

Datainspektionen har uttryckt tveksamhet till den föreslagna kopp- lingen mellan GFI och FDS. Detta hänger bl.a. samman med att den digitala kartan genom en sådan koppling blir att betrakta som ett per- sonregister. Datainspektionen har vidare anfört att det råder oklarhet vad gäller frågan om registeransvar för detta personregister. Enligt inspektionens mening borde det övervägas att låta den digitala kartan ingå i fastighetsdatasystemet och att utarbeta en ny registerlag för FDS. Överväganden om en sådan registerlag liksom om behovet av en temporär författningsreglering av digital registerkarta pågår inom regeringskansliet.

Basregister över byggnader

Det basregister över byggnader som är under uppbyggnad har beskri— vits närmare i avsnitt 2.2.4. Uppbyggnaden, som förutsätter samver- kan mellan stat och kommun, samordnas med LMV:s FDU—projekt (forcerad databasuppbyggnad för ekonomiska kartans databaser). Genom att fastigheternas byggnadsbestånd ges unika identiteter, koordinatsättningen förbättras och rutiner byggs upp för ajourhållning skapas också förutsättningar för en automatisk uppdatering av databa— serna för bebyggelse inom ramen för LMV:s GSD-projekt till grund för bl.a. framställning av de ekonomiska och topografiska kartorna.

Registret bedöms i framtiden komma att användas inom många olika verksamhetsområden.

Fastighetsvärdering/taxering

Underlaget i framför allt FDS:s inskrivningsregisterdel utgör i många sammanhang underlag vid fastighetsvärdering. Samverkan mellan CFD och LMV vad avser fastighetsekonomisk information och informations— system regleras i ett samverkansavtal. Inom ramen för detta drivs bl.a. arbetet med projekt fastighetspris som avses att tas i drift från och med år 1994.

LMV har en lagreglerad uppgift vid fastighetstaxeringen. Utveck— lingsarbete pågår för att i ökad utsträckning använda FDS i samband med denna verksamhet. Det ovan beskrivna basregistret över byggna- der skapar ytterligare förutsättningar för att åstadkomma en mera rationell hantering inom fastighetstaxeringsverksamheten.

Övrigt

Successiva förändringar och kompletteringar av FDS:s fastighetsregis- terdel bedrivs i projekt som är gemensamma för LMV och CFD. Till denna typ av förändringar kan nämnas systemet för redovisning av rättigheter som togs i drift den 1 juni 1993. Systemet syftar bl.a. till förenkling av rättighetsredovisningen så att ajourhållningen underlättas. Utvecklingsarbete har vidare bedrivits för införande av ett samfällig- hetsföreningsregister. Införandet av detta register beräknas ske under innevarande år. Samverkan mellan de båda centralmyndigheterna sker också inom utbildningsområdet genom SIGIT i Kiruna. Vidare deltar båda myndigheterna i GIT-projektet i Norrbottens län.

CFD:s utvecklingsverksamhet i övrigt vänder sig framför allt mot fastighetsdatasystemets övriga kundgrupper. Denna verksamhet har bl.a. har beskrivits i avsnitt 10.4.1 och 10.4.4.

11.4. Sammanfattande bedömningar

Redan definitionen på de båda begreppen landskapsinformation och fastighetsinformation anger att det finns ett informationsmässigt sam— band mellan dels de verksamheter som bedrivs inom LMV:s fastig-

hetsavdelning och dess kart- och produktionsavdelning, dels mellan de verksamheter som bedrivs inom LMV och CFD.

Sammanslagningen av Rikets allmänna kartverk och Kungliga lantmäteristyrelsen som ägde rum 1974 innebar att kartverksamheten — landskapsinformationsområdet — och verksamhet inom fastighetsom- rådet integrerades.

Erfarenheterna från sammanslagningen har i huvudsak varit positiva.

Fördelarna har emellertid varit olika stora inom skilda delar av organisationen. Inom vissa verksamhetsområden har den nya organi— sationens möjligheter ännu inte tagits till vara fullt ut. Sambanden mellan de olika verksamhetsgrenarna har emellertid successivt stärks. Detta yttrar sig bl.a. i gemensamma insatser för metodutveckling, datorprogram och genom "mötet i GFI", den geografiska fastighetsin- delningen i ADB-baserad form inom konceptet GSD — Geografiska Sveri gedata. Förrättningsverksamheten har utvecklats vad avser tilläm— pandet av modern teknik. Detta gäller bl.a. inom den del som benämns MBK - mätning, beräkning, kartframställning. På motsvarande sätt stärks också sambanden mellan fastighets— och landskapsinformations- områdena successivt genom uppbyggnaden av ett basregister över byggnader.

Önskemål har framförts om en ökad samordning inom landskaps- informationsområdet. Det gäller såväl på det nationella som, och framför allt, på det regionala planet. Vidare har krav framförts om att användarnas möjligheter att påverka planeringen inom landskapsin- formationsområdet bör stärkas. Således understryks att den anslags- finansierade flygfotograferingen och produktionen av allmänna kartor och GSD bör ske i enlighet med långsiktiga och fasta planer.

Staten har upphovsrätt till det material som produceras inom ramen för allmänna kartor. I enlighet med gällande nyttjanderättsförordning tas i dag ut en avgift för vidareanvändning av allmänna kartor. För de tryckta kartorna finns på motsvarande sätten så kallad kartavgift. För material i digital form finns i dag inte en liknande reglerad form för nyttjanderättsavgifter.

I utredningsarbetet har bl.a. framkommit synpunkter på att av- giftsnivån för vidareanvändning av allmänt kartmaterial och GSD m.m. är för hög, vilket hindrar ett samhällsekonomiskt riktigt utnytt- jande av materialet.

Allmänna kartor och GSD är en del av infrastrukturen. Ambitionen måste självfallet vara att anslagsfinansierade produkter skall få bredast möjliga användning. Det är därför rimligt att staten kan styra prin- ciperna för prissättning på informationen oavsett om denna levereras i analog eller digital form. Det är också viktigt att hävda statens upphovsrätt till materialet.

Min bedömning är att en bred användning av statens investering i allmänna kartor och GSD uppnås bäst om informationen i princip tillhandahålls till låga priser och på ett konkurrensneutralt sätt.

Syftet med tillskapandet av CFD var att erhålla en personalmässigt stabil organisation för uppbyggnaden av ett ADB—baserat fastighets— register. CFD tilldelades därefter, under 1971, uppgiften att på mot- svarande sätt bygga upp ett inskrivningsregister. Reformgenomförande var ursprungligen CFD:s huvudsakliga uppgift - att samordna utveck- lingen och uppbyggnaden av fastighetsdatasystemet. CFD har emeller- tid successivt utvecklats som central myndighet för fastighetsdataverk- samheten i takt med fastighetsdatasystemets tillväxt och ökade använd- ning. Reformgenomförandet fortgår i enlighet med långsiktiga på förhand fastlagda planer och beräknas avslutat hösten 1995.

Verksamheten vad avser informationshantering har vuxit kraftigt i och med att banker och andra kreditinstitut, mäklar- och konsultbyråer samt statliga och kommunala organ m.fl. via terminal eller ändrings- data anslutit sig till fastighetsdatasystemet. Fastighetsdatasystemets användare uppfattar i regel inte att den information de erhåller utgör information från två register ajourhållna av i huvudsak två separata myndigheter, fastighetsregistermyndighet och inskrivningsmyndighet.

Verksamheten har förändrats också i övrigt. Ett basregister över byggnader är under uppbyggnad. Genomförandet sker i samverkan med kommunerna. Projektet som, vad avser småhus, beräknas vara avslutat under hösten 1995 samordnas med det av Lantmäteriverket bedrivna FDU—projektet. Som ytterligare exempel på pågående projekt som bl.a. syftar till att rationalisera olika verksamheter kan nämnas det nya systemet för pantbrevshantering.

Erfarenheterna av CFD:s verksamhet har varit och är positiva. Som ovan nämnts motiverades tillkomsten av CFD av genomförandet av fastighetsdatareformen. När denna nu går in i sitt slutskede anser jag att det finns anledning att överväga hur verksamheten framgent bör organiseras.

Jag har tidigare redogjort för att jag anser att fastighetsregistrering och fastighetsbildning bör integreras och att inskrivningsmyndigheterna bör skiljas bort från domstolsväsendet och föras till fastighetsfären. Fastighetsregistermyndigheter och inskrivningsmyndigheter utgör de två stora ajourhållarna i fastighetsdatasystemet. Med en regional myn- dighet för kart— och fastighetsfrågor som utgångspunkt för den centrala myndighetsstrukturen framstår det som naturligt att LMV:s och CFD:s och den del av Domstolsverkets verksamhet som avser inskrivnings- väsendet skall integreras. För en sådan sammanslagning talar också de starka sambanden mellan LMV:s och CFD:s verksamheter liksom de starka sambanden mellan CFD:s verksamhet, inskrivningsväsendet och dess användare.

Sambanden mellan den information som hanteras av CFD och LMV är uppenbara. Utvecklingen medför dessutom att verksamheterna kommer att närma sig varandra alltmer. Detta förhållande kan exemp— lifieras i de projekt som går under benämningen HLS, GFI, GSD-EK och basregister över byggnader. I dessa projekt möts fastighetsfrågor och fastighetsinformationsfrågor med övrig lägesbestämd information. Gränsen mellan register och kartor blir allt mindre skarp.

Sambanden ökar vidare genom utvecklandet av principen regist- rering vid källan för såväl fastighets- som landskapsinformation. Detta medför att ajourhållning framgent i stor utsträckning kan komma att ske på lokal/kommunal eller regional nivå, genom regionala kart— och fastighetsmyndigheter, kommunala organ, länsstyrelser m.fl. På motsvarande sätt kan information i inskrivningsregistret i framtiden komma att föras in av banker och andra kreditinstitut.

Andra gemensamma utvecklingsprojekt, vilka till viss del bygger på de ovan nämnda, är de som avser metodutveckling för fastighets— värdering samt projekt för utveckling av en metod för förenklad fastig- hetstaxering.

En ökad användning av landskapsinformation och attribut knutna till fastighetsbeståndet i samband med GIS—tillämpningar kan också förväntas. Nya och växande användningsområden finns bl.a. inom miljövärden. Detta gäller inte minst på den regionala och kommunala nivån. Användningen förväntas öka såväl inom den offentliga som den privata sektorn. Bland tillämpningsområdena kan i övrigt nämnas bl.a. trafikplanering eller prövning av lokaliseringsalternativ för olika verk- samheter. Den information som CFD i dag tillhandahåller har en bred kundkrets inom den privata sektorn. En utveckling i samma riktning,

mot marknaden, kan förväntas ske också vad avser övrig ADB—lagrad lägesbestämd information som byggs upp genom den offentliga sek- torns försorg.

Den i framtiden mera regionalt och lokalt bedrivna produktionen och ajourhållningen ställer ökade krav på samordning av verksamheten lokalt och regionalt. Detta gäller på motsvarande sätt för den ökande användningen av ADB-baserad information. En sådan samordning skulle också förenklas om tillhandahållandet av informationen sker genom en och samma organisations försorg. Dessa förhållanden talar för tillskapandet av regionala kart- och fastighetsmyndigheter.

Tillgängligheten till lägesbestämd information underlättas av an- vändandet av gemensamma standarder och system för databasuppbygg- nad och kommunikation. Dagens fastighetsdatasystem kan genom sin bindning till befintliga tekniska förutsättningar, i förhållande till ett nyutvecklat system byggt på konceptet öppna system och med standar- diserade lösningar, medföra en viss begränsning när det gäller flexibi- liteten.

Det ADB-baserade fastighetsregistret inrymmer inte den till regis- tret hörande fastighetsregisterkartan. Genom GFI—projektet skapas emellertid förutsättningar för en sådan komplettering. GFI skulle härigenom bli den grafiska motsvarigheten till fastighetsregistret i FDS. Avsikten är att FDS och GFI skall ge användarna en samlad tillgång till både register och karta.

Jag bedömer att en sammanslagning av de olika myndigheterna kommer att vara till gagn för hela den verksamhet som faller inom myndigheternas ansvarsområde. Jag finner vidare att en sådan sam- manslagning kommer att medföra fördelar också för de kunder som myndigheterna betjänar.

Mina bedömningar är i sammanfattning

— att det finns så starka och växande samband mellan de fastighets— frågor och den landskapsinformation inte minst på regional nivå, som hanteras inom det statliga lantmäteriet att någon organisatorisk separering av verksamhetens myndighetsuppgifter inte bör ske,

- att det finns starka skäl som talar för att nu föra samman den verk- samhet som bedrivs vid LMV och CFD samt den del av DV:s verk— samhet som avser inskrivningsväsendet samt

- att en ny myndighet med ansvar för landskapsinformation bör få en starkare uttalad roll som samordnare av produktion och ajourhåll— ning såväl nationellt som regionalt.

Jag instämmer vidare i följande synpunkter som förts fram under utredningsarbetet:

- användarnas möjligheter att påverka planeringen av den statsfinan- sierade produktionen av landskapsinformation bör förstärkas, såväl nationellt som regionalt samt

- för geografiska data som ingår i den samhälleliga infrastrukturen som en form av kollektiv nyttighet t.ex. GSD bör en enhetlig, kon- kurrensneutral och låg prisnivå eftersträvas.

Dessa utgångspunkter för en ny organisation ökar möjligheterna till en gemensam teknisk utveckling som i sin tur leder till bättre utnyttjande av befintliga resurser och som gör det möjligt att på ett enklare sätt anpassa informationen efter användarnas behov. Förutsättningar skapas vidare för att erhålla en enkel och överskådlig organisation inom fas- tighets— och landskapsinformationsområdet.

Frågan om finansiering (anslags-, intressent- och avgiftsfinansie— ring) av fastighets- och landskapsinformation m.m. skall behandlas i utredningens etapp två.

A VDELNIN G C

FÖRSLAG, KONSEKVENSER OCH GENOMFORANDE

12. Utgångspunkter och förslag till organisation

Utredningens uppdrag och direktiv, som redovisades i kapitel 1, gav tillsammans med nulägesbeskrivning m.m. i avdelning A grunden för en utvecklad problembeskrivning, en måldiskussion och en definition av vissa grundläggande frågeställningar i kapitel 7. Måldiskussionen utmynnade i ett antal krav och kriterier som tillämpats vid genom- gången av dessa grundläggande frågeställningar i kapitel 8 - 11. Kraven och kriterierna skall naturligtvis tillämpas också vid de nu följande organisationsövervägandena.

Analysen i avdelning B har utmynnat i två slag av slutsatser.

- Dels har vissa frågor som är oberoende av de organisatoriska lösningarna behandlats fram till slutliga överväganden och förslag. Det gället t.ex. avskaffandet av fastighetsregistreringen som en fristående funktion och förslaget om ett administrativt förfarande i fastighetsbildningen. Ställningstaganden av detta slag förutsätter i regel insatser, t.ex. av lagstiftningskaraktär, i det fortsatta utred- ningsarbetet.

- Dels har riktlinjer eller andra ställningstaganden formulerats - utöver de ovan nämnda slutbehandlade förslagen — som utgör grund för de organisatoriska övervägandena i denna huvudavdelning.

De viktigaste utgångspunkterna för organisationsövervägandena, som avdelning B - utöver formuleringen av krav och kriterier - har resulterat i, kan sammanfattas i följande huvudpunkter:

- Synsätt och riktlinjer när det gäller uppdelningen mellan myndig- hetsuppgifter och uppdragsverksamhet lokalt, regionalt och centralt. Motsvarande i fråga om den anslagsfinansierade produktionen av allmänna kartor (kapitel 8).

- Integrering av fastighetsregistreringen i fastighetsbildningen. Utveck— ling av ett med den kommunala plan— och byggprocessen integrerat administrativt förfarande för viss fastighetsbildning. Utveckling av ett aktivt förrättningsförfarande (kapitel 9).

- Förslaget att inskrivningsverksamheten skall integreras med övrig kart- och fastighetsverksamhet (kapitel 10).

- Ställningstagandena för en stärkt samordningsfunktion för verksam- het med kartor och annan landskapsinformation på såväl regional som central nivå. Ställningstagandena för en fortsatt sammanhållen myndighetsorganisation för landskapsinformation och fastighets— frågor, inkluderande den verksamhet som Centralnämnden för fastighetsdata ansvarar för (kapitel 11).

Överväganden och förslag om den framtida organisationen redovisas mot denna bakgrund i detta kapitel. En genomgång av vissa konse- kvenser av utredningens samlade förslag görs i kapitel 13. Avslut— ningsvis läggs i kapitel 14 vissa synpunkter på genomförandet av förslagen.

Nedan redovisas ett förslag till framtida organisation för den verksam- het som i dag bedrivs vid fastighetsbildningsmyndigheter, fastig- hetsregistermyndigheter, inskrivningsmyndigheter, överlantmätarmyn— digheter samt vid de centralmyndigheter, Statens lantmäteriverk, Domstolsverket och Centralnämnden för fastighetsdata, som dessa är knutna till.

12.1. Regional/lokal verksamhet

Fastighetsbildningsmyndigheter som organisatoriska enheter (statliga och kommunala), fastighetsregistermyndigheter (statliga och kommu- nala), inskrivningsmyndigheter och överlantmätarmyndigheter avveck— las. Dessa myndigheter ersätts av statliga regionala kart- och fastig— hetsmyndigheter. Utgångspunkten är att regionen utgöres av ett län. I vissa fall, där verksamhetsunderlaget är litet, kan dock regionen komma att utgöras av mer än ett län. Jag föreslår att den nya

myndigheten får namnet Myndigheten för kartor och fastigheter (MKF) i respektive län.

Till myndigheten för kartor och fastigheter knyts den myndig- hetsutövning och de andra myndighetsuppgifter, som överlantmätar-, fastighetsbildnings-, fastighetsregister- och inskrivningsmyndigheterna i dag svarar för och som inte utgör förrättningsförberedelser eller uppdragsverksamhet. Överlantmätarmyndighetens uppgift att bevaka statens besvärsrätt vid vissa förrättningar och handlägga besvär över räkning överförs inte till den nya regionala myndigheten.

Härigenom skapas förutsättningar för en myndighet med såväl bred som specialinriktad kompetens. Myndigheten tillförs den juridiska kompetens som krävs inom verksamhetsområdet. Möjlighet skapas också för att bygga upp viss kompetens inom det fastighetsekonomiska området.

Fastighetsregistreringen bör som framgått av avsnitt 9.3 integreras i fastighetsbildningen. Detta innebär att arbetet i förrättningsverksam— heten skall organiseras efter den princip som allmänt gäller för informationshantering, nämligen registrering vid källan.

Till en lantmäteriförrättning hör förrättningsförberedelser, bl.a. i form av mätning, beräkning och kartframställning. Dessa förberedelser har närmare behandlats i avsnitt 8.3.3. Myndigheten för kartor och fastigheter har att, med utgångspunkt i de slutsatser som där har redovisats om vad en myndighet har att utföra i egen regi respektive handla upp, utforma en organisation som är anpassad till verksam— hetens omfattning.

Den regionala organisationen skall ha ett klart uttalat samordnings— ansvar för den statliga, regionalt bedrivna kart- och registerverksam- heten. Myndigheten skall bl.a. verka för att de krav och önskemål som olika producenter och konsumenter ställer på verksamheten inom landskapsinformationsområdet i regionen på lämpligt sätt blir till- godosedda. De regionala myndigheterna för kartor och fastigheter skall vidare spela en aktiv samordningsroll gentemot kommuner och andra organisationer och enskilda. Syftet härmed är att möjliggöra ett ökat utbyte av data mellan olika producenter, främja användandet av gemensamma standarder och normer och finna lämpliga rutiner för ajourhållning. Myndigheten skall verka för att lokalt producerade databaser i ökad utsträckning kan användas som underlag för produk— tion av det allmänna kartmaterialet och motsvarande digitala pro- dukter.

Myndighetens rådgivningsverksamhet inom fastighets— och land— skapsinformationsområdena samt inom området fastighetsrätt är vidare av största betydelse. Det är angeläget att den nya myndigheten även fortsättningsvis tillgodoser de små och medelstora kommunernas samt länsstyrelsens behov. Samtidigt är det angeläget att tillsynen och stödet styrs mot mer projektvisa insatser, t.ex. mot geografiska informations— system (GIS) som ett sätt att rationalisera och effektivisera verksamhet genom att använda digital geografisk information.

Det bör ankomma på myndigheten att organisera sin verksamhet på ett så rationellt sätt som möjligt. Detta innebär bl.a. att lokala kontor kan komma att inrättas. Tillskapandet av sådana lokala kontor kan motiveras av behovet av närhet till kunderna i förrättnings- eller inskrivningverksamheten. Ett annat skäl kan vara önskemålet att bibehålla den nuvarande personalen eller att arkivfrågorna påkallar en sådan lösning. Lokala kontor kan ha kompetens inom hela myndig- hetens verksamhetsområde eller enbart inom en del av detta.

Den regionala myndighetens kompetens och personalstyrka skall dimensioneras med beaktande bl.a. av den tidigare angivna synen på förrättningsförberedelser och den förutsättningen att myndigheten inte får sälja tjänster på marknaden utan enbart tillhandahålla sådana myndighetstjänster som har anknytning till myndighetens verksamhets- område och som närmare har beskrivits i kapitel 8. Resurser för mätning, beräkning och kartframställning - MBK-insatser - skall vara mycket begränsade. Vid dimensioneringen har det bedömts att ett mätlag per myndighet behövs för insatser i bl.a. komplicerade förrättningar. Den regionala myndigheten skall inte kunna förstärka denna resurs utan särskilt medgivande från den centrala myndigheten.

12.1.1. Uppgifter

Myndigheten för kartor och fastigheter har att svara för den myndig- hetsutövning som hänger samman med förrättningsverksamheten, inklusive registrering i fastighetsregistret samt beslut i inskrivnings— ärenden, inklusive registrering i inskrivningsregistret. Som exempel på annan myndighetsutövning kan nämnas återställande av skadat eller förkommet gränsmärke och andra beslut enligt mätningskungörelsen, godkännande av överenskommelse enligt 43 & anläggningslagen samt

medgivande till följdproduktion enligt den för närvarande gällande nyttjanderättsförordningen m.m.

Myndigheten skall vidare tillhandahålla sådan service som hänger samman med myndighetens ansvar för hanteringen av landskapsinfor- mationsfrågor på det regionala planet.

Den regionala myndigheten för kartor och fastigheter skall vidare inom ramen för sin verksamhet fullgöra vissa uppgifter inom totalför- svaret. Myndigheten har att svara för bl.a.:

- tillsyn, samordning och rådgivning både i fråga om fastighets- och landskapsinformationsområdena samt för övriga fastighetsfrågor - insatser för en utveckling av samarbetet i fråga om ajourhållning av det allmänna kartmaterialet och Geografiska Sverigedata (GSD) — funktionsansvar för fastighetsfrågor och kartförsörjning inom total- försvaret - hållande av arkiv, dels förrättningsarkiv, dels för flygbilder och kartmaterial - tillhandahålla information från fastighetsdatasystemet, allmänt kart- material och GSD-baser samt uppgifter från myndighetens arkiv i övrigt - upprätta behövliga handlingar i anslutning till förrättningsförfarandet - myndighetsservice till myndigheter och allmänhet

- ansvara för ajourhållning av registerkartor/kartbaser

12.1.2. Kompetens m.m.

Myndigheten för kartor och fastigheter skall ha fastighetsrättslig kompetens motsvarande den som i dag ställs på chef för fastighets— bildningsmyndighet och chef för fastighetsregistermyndighet. Myndig- heten förses vidare med kompetens motsvarande en lagfaren inskriv— ningsdomare.

För många inskrivningsmyndigheter, framför allt de mindre, utgör behovet av jurister (domare och notarier) bråkdelar av en heltidstjänst. Det verksamhetsunderlag som krävs för att täcka in en heltidstjänst med fullgod kompetens inom det juridiska området är härför tämligen stort. Inom vissa områden sammanfaller den kompetens som krävs för

hantering av inskrivningsärenden med den kompetens som krävs för handläggning av fastighetsbildnings-/fastighetsregistreringsärenden.

Önskemål om en förstärkning av fastighetsbildningsmyndigheternas juridiska kompetens, inom det civilrättsliga området, har framförts vid flera tillfällen under utredningens gång. Den nya organisation som bl.a. skall ansvara för fastighetsbildning och inskrivningsverksamhet bör förses med Sådan kompetens.

Det krävs emellertid en ytterligare förstärkning av den juridiska kompetensen. Detta hänger samman med den upphandling som skall ske av vissa förrättningsförberedelser. Kunskapen inom konsultjuridik— och upphandlingsområdena måste stärkas. Den framtida organisationen måste kunna agera som en stark upphandlare/beställare som kan utarbeta kravspecifikationer, infordra och utvärdera anbud, teckna och följa upp avtal, granska och kontrollera leverans m.m. Den omständig— heten attbl.a. fastighetsbildningmyndigheter och överlantmätarmyndig- heter har erfarenhet av uppdragsverksamhet innebär att dessa myndig- heter redan i dag har viss kunskap på detta område.

Den specialkompetens inom det fastighetsekonomiska området som i dag finns uppbyggd vid de regionala värderingsenheterna säljer sina tjänster såväl till förrättningsorganisationen som till marknaden. Enligt förutsättningarna ovan skall den mot marknaden bedrivna upp- dragsverksamheten skiljas bort från myndighetsorganisationen. En ny organisation för fastighetsbildningen måste ha tillgång till kompetens för de värderingssituationer som är aktuella i förrättningssammanhang.

Förstärkningen av rollen som samordnare av den regionala/lokala verksamheten inom landskapsinformationsområdet förutsätter att orga- nisationen förses med erforderlig kompetens inom verksamhetsom- rådet.

12.1.3. Dimensionering

Förrättnings- och inskrivningsverksamhetens framtida omfattning och innehåll påverkar självfallet storleken av det verksamhetsområde som krävs för att den nya myndighetsorganisationen skall kunna motsvara uppställda krav på kompetens m.m. Någon större förändring av antalet fastighetsbildningsärenden bedöms inte ske inom överskådlig framtid. Inom inskrivningsområdet kan nya synsätt och metoder i kombination med nya tekniska lösningar leda till att antalet ärenden för myndig—

heten kommer att minska. Detta gäller framför allt hanteringen av ansökningar om inteckning.

Ovan redovisade förhållanden, kompetenskrav och utvecklingsten- denser medför att det krävs ett relativt omfattande verksamhetsområde för att kunna upprätthålla den kompetens och tillgodose det servicehe- hov som ställs på de aktuella verksamheterna.

Utgångspunkt för dimensionering av en regional/lokal organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistering, inskrivning och för de uppgifter som överlantmätarmyndigheten fullgör är bl.a. den omfatt- ning dessa verksamheter kommer att ha efter det att uppdragsverksam— het och egenregiproduktion skilts från respektive myndighet, se kapitel 8. Den förändrade gränslinjen mellan statlig och kommunal fastighetsbildning som redovisats i kapitel 9 påverkar också dimensio— neringen för den nya organisationen. Vidare måste den kompetens- förstärkning som erfordras inom vissa områden beaktas. Hänsyn måste också tas till de krav på en decentraliserad verksamhet som bl.a. redovisas i utredningsdirektiven samt bedömningar av verksamhetens framtida utveckling.

I det följande görs ett försök att beskriva myndigheten för kartor och fastigheter regionalt för dels ett genomsnittslän, dels sammantaget för hela landet. I tabellen redovisas erforderligt antal årsarbetskrafter (åab) vid de regionala myndigheterna.

Beskrivningen utgår ifrån följande förutsättningar:

- Förrättningsvolym totalt 15 000 ärenden per år, dvs. 18 000 åtgärder per år, varav 50 procent upphandlas i form av förrättnings- förberedelser.

- Inskrivningsverksamheten 1 600 000 ärenden per år.

- ADB-stöd i form av HLS eller motsvarande handläggningssystem för uppdatering i fastighetsdatasystemet används i det dagliga arbetet.

- Geografisk fastighetsindelning (GFI) är under uppbyggnad.

Antal åab i ett

ämm—skin

Förrättningsverksamheten - Förrättningslantmätare 6 - Ärendehandläggare (inkl. viss

övrig registrering i FDS) 13 — MBK-handläggare 2 - Sakkunnig värdering 0,15 - Juristmedverkan 0,35 Inskrivningsverksamheten — Jurister 2 - Ärendehandläggare 12

Tillsyn, rådgivning och samordning Fastighetsrätt: — Lantmätare/jurist

Landskapsinformationsområdet: — Teknisk lantmätare/ingenjör - Karttekniker

Fastighetsrättslig service - Lantmätare

- Arkivassistent

- Assistent/karttekniker

Reprofunktion — Assistent

Arbetsledning och handläggare för ekonomi och personaladministration — Myndighetschef

- Assistent

Totalt årsarbetskrafter:

0,5

2,5

'N

50

Antal åab totalt för samtliga

myndigheter

150 300 50

3 10

50 290

50

60

50

100

25

12 50

1200

Detta är en mycket preliminär bedömning. Det bör ankomma på föreslagen organisationskommitté (se avsnitt 14.2) att i detalj ange resursdimensioneringen för de regionala myndigheterna enligt för- slaget.

12.2. Centralt bedriven verksamhet

Uppbyggnaden av den centrala myndighetsstrukturen hänger givetvis intimt samman med det sätt på vilket ansvaret för verksamheterna organiseras regionalt/ lokalt. En utgångspunkt utgör härför förslaget om inrättandet av regionala myndigheter för kartor och fastigheter. En annan förutsättning är att uppdragsverksamheten skiljs från myndig- heten och att i storleksordningen 70 procent av produktionen av allmänna kartor upphandlas och inte utförs med egna resurser.

På motsvarande sätt som på regional och lokal nivå föreslås den på central nivå bedrivna verksamheten samordnas. En ny centralmyndig- het för fastighets- och inskrivningsfrågor samt kartverksamheten föreslås därför tillskapas. Ansvarsområdet bör utgöras av de delar av Lantmäteriverkets och CFD:s verksamhet som fortsättningsvis är myndighetsuppgifter. Vidare består ansvarsområdet av den del av Domstolsverkets verksamhet som är hänförli g till inskrivningsväsendet. Lantmäteriverket och Centralnämnden för fastighetsdata bör i följd härav avvecklas. Jag föreslår att den nya centralmyndigheten får namnet Kart- och fastighetsverket. Verket skall vara lokaliserat i Gävle.

Verket har att främja en tydlig dokumentation av äganderätten till mark, en effektiv fastighetsmarknad och en rationell markanvändning samt god försörjning med kartor och annan landskapsinformation. En viktig uppgift blir därför långsiktig planering, styrning, uppföljning, utvärdering och utveckling av den verksamhet som bedrivs på regional nivå. Att tillhandahålla den för samhället mycket betydelsefulla infrastruktur som informationen i register och kartor utgör, är en grundläggande uppgift för verket. Väl fungerande system och rutiner för ajourhållning av denna information skall byggas upp och infor- mationen skall tillhandahållas genom verkets försorg. Service skall ges till enskilda, myndigheter och organisationer i form av rådgivning och utbildning. Kart- och fastighetsverkets arbete innefattar vidare besluts— fattande i ett begränsat antal ärenden samt tillsyn över de regionala

myndigheternas verksamhet. Verkets uppgifter överensstämmer i allt väsentligt med de myndighetsuppgifter som de nuvararande central— myndigheterna fullgör.

Kart- och fastighetsverkets verksamhet består av två huvudområden nämligen fastighetsfrågor och landskapsinformation.

12.2.1. Fastighetsområdet

Markens indelning i fastigheter och äganderätten till fast egendom utgör viktiga grunder för samhällets funktion och utveckling. Fun- gerande och effektiva rutiner för förrättningsverksamheten inklude— rande fastighetsregistreringen samt ett rationellt och rättssäkert inskriv- ningsväsende Skapar information om den betydelsefulla resurs som den fasta egendomen utgör. Fastighetsdatasystemet, där denna information återfinns, har blivit en viktig informationkälla för sådana samhällsakti- viteter vars verksamhet är knuten till fastigheter.

Det är därför naturligt att myndighetens fastighetsblock utformas med fastighetsdatasystemet samt myndighetsuppgifterna när det gäller fastighetsbildning m.m. och inskrivningsväsendet som grundläggande delar. Det innebär att verksamheten omfattar den myndighetsverksam- het Centralnämnden för fastighetsdata i dag bedriver, Lantmäteriver- kets motsvarande uppgifter, vilka i huvudsak återfinns inom fastig- hetsavdelningen, samt de uppgifter som inskrivningssektionen vid Domstolsverkets juridiska enhet ansvarar för.

Kart- och fastighetsverkets verksamhet inom fastighetsområdet kan indelas i tre huvudområden, nämligen fastighetsbildningsverksamhet, inskrivningsverksamhet, fastighetsekonomisk och samhällsplanerande verksamhet. De två första områdena avser främst utvecklings- och ledningsfunktioner i förhållande till de regionala myndigheternas verk- samheter medan det tredje i större utsträckning riktar sig också direkt mot verksamheter utanför den egna myndigheten.

Till fastighetsbildningsverksamheten kommer att höra huvuddelen av verksamheterna vid fastighetsregisterenheten inom Centralnämnden för fastighetsdata och de till Lantmäteriverkets fastighetsavdelning hörande fastighetsbildnings- och fastighetsregisterenheterna.

Till inskrivningsverksamheten hör de frågor för vilka Domstols- verket nu ansvarar samt frågor som rör inskrivningsregisterdelen av fastighetsdatasystemet och som nu Centralnämnden för fastighetsdata

ansvarar för. Här bör också ansvaret för det av nämnden utarbetade pantbrevsregistret ligga.

Det tredje verksamhetsområdet innehåller aktiviteter som riktar sig såväl till de regionala myndigheterna för kartor och fastigheter som direkt till andra statliga organisationer på bl.a. samhällsplaneringsom— rådet och det fastighetsekonomiska området samt till kommunerna. I huvudsak innefattas verksamheter som i dag återfinns inom Lant- mäteriverkets värderingsenhet och utvecklingsenheten inom Central- nämnden för fastighetsdata. Enheterna har redan i dag en gemensam koppling, bl.a. i byggnadsregistrets möjliga användning i fastig- hetstaxeringen.

Kompetensen inom det fastighetsekonomiska området bör dimen— sioneras så att enheten kan bedriva utveckling och lämna erforderlig service till de regionala myndigheterna samt till skatteförvaltningen vad avser den i fastighetstaxeringslagen och fastighetstaxeringsför- ordningen reglerade verksamheten. Ansvaret för byggnadsregister- verksamheten hör naturligen hemma inom detta tredje område.

En grundläggande princip för verksamheten bör fortsättningsvis vara att registrering skall ske vid källan. Detta innebär att ajour- hållningen av fastighetsdatasystemets delregister sker genom de regionala myndigheterna för kartor och fastigheter, kommuner, läns- styrelser samt vissa andra statliga myndigheter. I framtiden kan eventuellt också banker och andra kreditinstitut komma att utföra vissa uppgifter i fastighetsdatasystemet (inskrivningsregistret). I den mån ajourhållning m.m. inte sker med lagstöd kan olika aktörer knytas till systemet genom avtal.

I detta sammanhang är det viktigt att lägga fast fastighetsdata- systemets roll i informationsförsörjningen. I linje med det infra- strukturella synsätt som anlagts är det väsentligt att systemets utveckling underlättar åtkomst till informationen så att denna kan utnyttjas för att underlätta och rationalisera andra verksamheter. Den avgränsning som gjorts av verkets uppgifter kan förväntas öka omfatt- ningen av uttag för Vidareförädling av fastighetsdatasystemets infor— mation hos andra aktörer. Möjligheterna till sådana uttag bör vara flexibla och präglas av enkelhet för att stimulera ökad användning. Avgifterna för uttag ur systemet bör inte hindra ett samhällsekono- miskt riktigt utnyttjande.

12.2.2. Landskapsinformationsområdet

Det andra blocket inom Kart- och fastighetsverket kommer att bestå av landskapsinformation - den geodetiska verksamheten samt arbetet med allmänt kartmaterial och digitala databaser.

Verkets uppgift inom detta område är bl.a. att svara för upp- byggnad, förvaltning, ajourhållning och tillhandahållande av landskaps- information i form av flygbilder, allmänt kartmaterial och databaser. Verksamheten omfattar även myndighetsfunktionen inom det geode- tiska området samt totalförsvarsuppgifter (bl.a. ansvaret för kart— försörjning i krig), sekretessgranskning och ansvaret för ett ändamåls— enligt och vårdat ortnamnsskick m.m. Forskning inom det geodetiska området liksom ansvaret för internationella kontakter inom detta område ligger också kvar i verket liksom ansvaret för de geodetiska riksnäten och riksgränsarbetena. Verket skall också bedriva utveck- lingsverksamhet inom landskapsinformationsområdet.

Kart- och fastighetsverket skall svara för långsiktig planering, utveckling och programverksamhet. Verket svarar vidare för ägandet och förvaltningen av uppbyggda databaser inom landskapsinforma— tionsområdet vilket bl.a. innebär ansvar för att informationen uppfyller vissa krav på enhetlighet, Standarder, kvalitet och för att informationen är tillgänglig för olika användarkategorier. Också ansvaret att sörja för ajourhållningen ligger på verket. Här gäller det bl.a. att finna lämpliga system och rutiner för hur de olika databaserna skall hållas aktuella och att svara för att avtal sluts med ansvariga myndigheter alternativt att tjänsterna köps upp på annat sätt. Till de databaser som byggs upp kommer en mängd olika använ- dare att anslutas. Grundinformationen tillhandahålls användarna på ett konkurrensneutralt sätt. Liksom när det gäller fastighetsdata bör avgiftsstrukturen inriktas mot ett samhällsekonomiskt optimalt utnytt— jande av informationen. Det finns stora fördelar med en förvaltning utan affärsmässiga bindningar. Med förvaltningen förlagd inom verket kan även viss kompetens för beställaruppdraget erhållas utan extra resurser. Detta utesluter dock inte att mera produktionsinriktade delar i förvaltningen upphandlas.

Kart- och fastighetsverkets roll inom landskapsinformationsområdet kommer med denna uppbyggnad i mångt och mycket att likna den roll som verket enligt ovan spelar inom fastighetsområdet. För att verk- samheten Skall fungera i enlighet med denna modell krävs att en stark

beställarroll utvecklas. Beställaren måste ha kompetens inom såväl det tekniska, det ekonomiska som det juridiska området. För att möta användarnas önskemål krävs att dessa på ett mera påtagligt sätt får inflytande över verksamhetens långsiktiga planering. Detta kan ske genom en förstärkning av kartrådets sammansättning och funktion.

Kart- och fastighetsverket bör ha ett klart uttalat ansvar för samord- ningen av statligt producerade databaser inom landskapsinformations— området. Myndigheten Skall vidare spela en aktiv samordningsroll gentemot övriga databasproducenter och användare av landskapsinfor- mation. Samordning av databasuppbyggnad inom landskapsinforma— tionsområdet för samhällets behov är en uppgift som fått mycket stöd i remissvaren till Lantmäteriverkets utredningsrapport LI94. Denna uppgift behöver vidareutvecklas för att kunna fungera på ett bra sätt i praktiken. Det krävs god insikt i databasuppbyggnad och tekniker för dataöverföring för att uppgiften skall kunna utföras så att samhällsnyt- tan verkligen kan tas ut.

En viktig förutsättning för en över hela landet fungerande verk— samhet inom landskapsinformationsområdet är en ökad samverkan mellan myndigheten och dess regionala organ. Detta gäller bl.a. vid kontakter mot marknaden, vid upphandlingen och vid ajourhållningen av databaser. Ett ökat ansvar bör delegeras till de regionala enheterna för att i ökad utsträckning möjliggöra att lokalt producerade databaser skall kunna användas som underlag för produktion av allmänt kart- material och motsvarande digitala produkter. Detta bör lägga grund för en snabbare och mera samordnad utveckling på GIS-området än för närvarande.

12.2.3. Övrigt

Kart- och fastighetsverket kommer att inrymma verksamhet som utgör produktion. Detta gäller bl.a. den del av verksamheten med allmänna kartor som enligt kapitel 8 inte bör utföras utanför myndigheten. Det gäller vidare datordriften vid nuvarande Centralnämnden för fastighets- data och Lantmäteriverket. Det bör i detta sammanhang noteras att Centralnämnden för fastighetsdata för närvarande har i uppdrag att studera hur kostnaderna för driften av fastighetsdatasystemet kan sänkas t.ex. genom att lägga driften på en servicebyrå. Det finns anledning för den nya organisationen att med denna utredning som

grund undersöka de totala möjligheterna till kostnadssänkningar vad gäller drift av de olika datorsystem som kommer att ingå i det nya verkets verksamhetsområde.

Inom Kart- och fastighetsverket blir frågor med anknytning till informationsteknologi viktiga. Det blir därför en angelägen uppgift för den nya myndigheten att utarbeta och genomföra en för hela organisa- tionen samlad ADB-strategi.

Utöver ovan redovisad verksamhet krävs organisation för bl.a. personal-, utbildnings—, löne-, juridiska- och ekonomifrågor samt sedvanlig kontorsservice.

Till organisationen knyts vidare en stab för planering, uppföljning och styrning av verksamheten.

1224. Kompetens m.m.

Inom Lantmäteriverket bedrivs en omfattande uppdragsverksamhet med en total extern fakturering uppgående till ca 125 mkr. Inom verket bedrivs vidare en omfattande produktion av allmänt kartmate- rial, digitala databaser, flygbilder m.m.

Genom att såväl uppdragsproduktionen som merparten av den anslagsfinansierade produktionen avskiljs från Lantmäteriverket min— skar det nya verkets egna produktionsresurser påtagligt i förhållande till nuläget. Det är dock nödvändigt att det inom Kart- och fastighets- verket finns sådan kompetens och sådana resurser att myndigheten ges reella möjligheter att uppfylla sitt ansvar. Detta gäller t.ex. upphand- ling av produktion inom ramen för allmänna kartor. Här behövs kom- petens inom upphandlings- och konsultjuridikområdena. Vidare be- höver en stark beställarfunktion byggas upp inom myndigheten. Denna har till uppgift att utarbeta kravspecifikationer inrymmande bl.a. pro— duktutforming, kvalitet, tidsplaner och kostnader. Funktionen skall vidare inrymma kompetens för anbudsinfordran eller motsvarande, utvärdering av anbud, avtalstecknande, uppföljning av avtal, gransk— ning och kontroll av leverans m.m.

Förutsättningarna för att bygga upp och vidmakthålla kompetens inom detta område hänger bl.a. samman med det kontaktnät som byggs upp mellan verket och de slutliga produkternas användare, producenterna samt med forskningen.

I annat sammanhang har påtalats önskemålet om en förstärkning av användarnas möjligheter att påverka innehållet i statsuppdraget och den tidsmässiga planeringen av utförandet av detta. Möjligheterna att till- godose detta önskemål bör säkras genom att användarna ges möjlighet att påverka produktionsplanering och produktutformning.

Behovet av forskning och utveckling, FoU, inom ifrågavarande områden har bl.a. påtalats i Lantmäteriverkets rapport LI94. I rappor- ten föreslås en ökad satsning på FoU inom den nuvarande myndig— hetens verksamhetsområde. Många remissinstanser har uttalat sitt stöd för en sådan ökad satsning samtidigt som tveksamhet uttalats mot att verket, eller en till verket knuten forskningsnämnd, tilldelas ansvaret för denna FoU. Tveksamheten grundar sig bl.a. på Lantmäteriverkets egen produktion av allmänna kartor och på de bindningar som före- ligger mellan verket och verkets kunder genom den av Lantmäteriver- ket bedrivna uppdragsverksamheten. Genom att uppdragsverksamheten m.m. skiljs från myndigheten undanröjs i vart fall delvis grunden för den framförda tveksamheten samtidigt som behovet av en kompetens— förstärkning ökar.

Det finns således flera sätt för verket att i framtiden vidmakthålla den kompetens som krävs för att på ett effektivt sätt handla upp den produktion som ingår i statsuppdraget. Bästa resultatet uppnås troligen genom en kombination av de redovisade alternativen.

Funktionerna inom de övriga centrala myndigheterna, Centralnämn- den för fastighetsdata och Domstolsverket, berörs i betydligt mindre omfattning än Lantmäteriverket av avskiljandet av uppdragsverksamhet och egenregiproduktion.

12.2.5 Dimensionering

Med den avgränsning av centralmyndighetens uppgifter som redovisats ovan kan Kart— och fastighetsverket komma att dimensioneras i huvud- sak på följande sätt. Angivna siffror avser antalet årsarbetskrafter (åab).

1 F astighetsområdet

Verksamheten omfattar utvecklingsverksamhet, tillsyn och rådgivning m.m. inom bl.a. fastighetsrätts-, fastighetsinformations-, inskrivnings-, byggnadsregister- och fastighetsekonomiområdena.

Totalt ca 170 åab.

2 Landskapsinformationsområdet

Verksamheten omfattar utvecklingsverksamhet, tillsyn och rådgivning m.m. inom 1andskapsinformationsområdet inklusive geodetisk verk- samhet.

Totalt ca 60 åab.

3 Produktion

Verksamheten omfattar bl.a. egenregiproduktion av allmänna kartor och ADB-verksamhet inrymmade drift och förvaltning av fastighets— datasystemet m.m.

Totalt ca 180 åab.

4 Administration

Verksamheten omfattar bl.a. personal-, ekonomi- och förvaltnings— funktioner.

Totalt ca 80 åab.

5 Stabsfitnktioner

Verksamheten omfattar bl.a. rättskansli samt allmänna stabs- och försvarsfunktioner.

Totalt ca 30 åab.

Totalt beräknas personal motsvarande i storleksordningen 500 års- arbetskrafter vara verksamma i Kart- och fastighetsverket. Det bör

ankomma på föreslagen organisationskommitté (se avsnitt 14.2) att i detalj ange resursdimensioneringen för den nya myndigheten.

12.3. Överklagande, instansordning och ompröv- ning

Inom ramen för den nya myndighetsorganisationens verksamhetsom— råden finns det ett stort antal beslut som kan överklagas. Instansord— ningen för dessa beslut varierar.

Förrättningsbeslut enligt fastighetsbildningslagen (1970z988), an- läggningslagen (1973: 1 149), ledningsrättslagen(1973:1144), lagen om äganderättsutredning och legalisering (1971 : 1037), lagen om exploate- ringssamverkan (1987111) samt beslut enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter överklagas till fastighetsdomstolen. Med vissa undantag kan fastighetsdomstolens utslag eller beslut överklagas till hovrätten. Hovrättens utslag eller beslut kan i sin tur överklagas till Högsta domstolen. Om Högsta domstolen meddelar prövningstillstånd kan förrättningsbeslutet således överprövas i tre instanser.

Länsstyrelsen kan förordna lantmätare eller annan person med erforderlig kunskap eller erfarenhet att handlägga förrättningar enligt lagen (( 1939:608 ) om enskilda vägar, lagen (l980z894) om jaktvårds- områden och lagen ( 1981:533 ) om fiskevårdsområden. Förrättnings- mannens utlåtanden om vägförening, jaktvårdsområde respektive fiske- vårdsområde kan överklagas till länsstyrelsen. I samtliga fall kan länsstyrelsens beslut överklagas till kammarrätten. Kammarrättens beslut överklagas hos regeringsrätten utom vad gäller beslut enligt lagen om enskilda vägar. Över dessa beslut förs talan mot kammarrät— tens beslut i stället hos regeringen.

Såväl fastighetsregistermyndigheten som Lantmäteriverket fattar beslut i frågor som rör fastighetsregister. I huvudsak överklagas dessa beslut hos kammarrätten. Kammarrättens beslut kan överklagas till regeringsrätten. För regeringsrättens prövning krävs prövningstillstånd.

Inskrivningsmyndighetens beslut i inskrivningsärende och beslut enligt lagen ( 1984:404 ) om stämpelskatt överklagas till hovrätten. Nästa överklagandeinstans är Högsta domstolen. För prövning krävs prövningstillstånd.

Förvaltningslagen innehåller omprövningsregler, vilket innebär en omprövningsskyldighet för förvaltningsmyndigheter om beslutet är

uppenbart oriktigt, om det kan ändras snabbt och enkelt och att en ändring inte är till nackdel för någon enskild part.

1989 gjordes ändringar i fastighetsbildningslagen som innebar att lagen anpassades till den nya förvaltningslagens regler. I samband därmed kom lagstiftaren fram till att omprövningsreglerna skulle gälla även för fastighetsbildningsmyndigheten.

För inskrivningsmyndigheten gäller inte förvaltningslagens ompröv— ningsregler. Domstolsverket har emellertid i skrivelse den 22 oktober 1991 lämnat förslag rörande en särskild omprövningsmöjlighet när det gäller stämpelskattebeslut. Förslagets utgångspunkt är att i en stor del av överklagandena av dessa beslut innehåller överklagandeskrivelsen sådana nya upplysningar som gör att det framstår som självklart att beslutet skall ändras och på vilket sätt det skall ändras. En möjlighet för inskrivningsmyndigheten att materiellt ompröva sitt beslut skulle bl.a. leda till att hovrätten besparas många stämpelskatteärenden och att frågan blir avgjord mycket snabbare.

Enligt utredningsdirektiven finns anledning att ta upp frågan om vem som skall pröva överklaganden av de beslut som fattas av de nya myndigheterna.

Det behov av författningsändringar som uppkommer till följd av organisationsöversynen kommer att behandlas i utredningens andra etapp. Det är därför naturligt att då även behandla sådana frågor i regelsystemet som gäller överklagande, instansordning och ompröv— ning.

Jag vill emellertid redan nu, mot bakgrund av att rättssäkerheten främjas av de förändringar som förslaget avseende en samlad och förstärkt kart- och fastighetsmyndighetsorganisation innebär, slå fast att det är viktigt och önskvärt att åstadkomma en gemensam instans- ordning för de olika typer av beslut som kommer att fattas av de nya myndigheterna.

Jag avser också att överväga om det bör finnas möjlighet att överklaga i fler än två instanser eller om det på annat sätt bör införas fullföljdsbegränsningar.

12.4. Uppdragsverksamhet m.m.

De uppgifter som det inte längre bör ankomma på de berörda myndigheterna att utföra har analyserats i kapitel 8. Beträffande frågan om produktionen av de anslagsfinansierade allmänna kartorna är bedömningen att i storleksordningen 70 procent av produktionen bör föras till ett uppdragsbolag och därmed konkurrensutsättas. De möjliga associationsformerna för olika verksamheters bedrivande har redovisats i avsnitt 5.3. Slutsatsen är att aktiebolag är den enda lämpliga formen för statlig verksamhet av detta slag. Den fortsatta redovisningen har därför som utgångspunkt att uppdragsverksamhet m.m. i fortsättningen skall bedrivas i ett aktiebolag. Jag föreslår att ett sådant bolag bildas och att det får namnet Svenskt Lantmäteri AB (SLAB). I det följande redovisas hur verksamheten framgent kan struktureras.

Basen för Svenskt Lantmäteri AB kommer att utgöras av huvud— delarna av myndigheternas nuvarande uppdragsverksamhet. Vissa smärre delar av nuvarande uppdragsverksamhet kommer att stanna kvar inom den föreslagna myndighetsstrukturen. Det gäller bl.a. avgiftsbelagd utbildning och utgivning av rapporter etc. för att sprida kännedom och kunskap om inom myndigheten bedriven utveck- lingsverksamhet. Affärsmöjligheter, utöver nuvarande uppdragsverk— samhet, kommer att öppnas för bolaget som följd av några av de övriga förslag som jag lämnar. Det gäller t.ex. de upphandlingar som de nya myndigheterna föreslås göra av:

- förrättningsförberedelser och - produktionsinsatser inom ramen för allmänna kartor.

Även möjligheten att fungera som konsult åt små och medelstora kommuner i samband med det administrativa förfarandet inom fastighetsbildningen kommer att ge nya affärsmöjligheter.

Bolagsformen som sådan ger också ökade möjligheter till kom— mersiellt samarbete jämfört med uppdragsverksamhet bedriven i myndighetsform. Dessa ökade möjligheter bör också kunna medföra både ökade och nya affärsmöjligheter.

Myndigheternas nuvarande uppdragsverksamhet har sedan lång tid uttalade affärsambitioner och mycket tydliga resultatansvar definierade och utlagda. Exempelvis kan konstateras att det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet sedan mitten av 1970-talet i stort sett tredubblats

(i fasta priser) och 1992/93 omsatte något över 400 mkr. Stora delar av omsättningen har kommit till stånd ] reell konkurrens. Det finns därmed genomgående en erfarenhet och tradition att aktivt bearbeta marknaden för att erhålla uppdrag. Resurser och erfarenhet för marknadsbearbetning finns såväl för lokala och regionala kunder som för rikskunder. Utredningens studier och analyser i övrigt ger också fog för slutsatsen att de delar av nuvarande verksamhet som avses ingå i Svenskt Lantmäteri AB i allt väsentligt är så affärsmässigt mogna att de med framgång bör klara en bolagisering.

Svenskt Lantmäteri AB kommer att verka på en marknad där efterfrågan inom överskådlig tid inte påtagligt torde minska. Använ- darnas övergång till digital teknik tyder tvärtom på att efterfrågan, åtminstone för vissa produktområden, i stället kan komma att öka. Bolagets verksamhet kommer att bedrivas i konkurrens med såväl större tekniska konsultfirmor som andra privata företag.

12.4.1. Bolagskaraktäristik

Bolagets utbud kommer att ha sin tyngdpunkt i fyra produktområden:

- landskapsinformation — fastighetsekonomi

- bearbetad fastighetsinformation

- planering, plangenomförande och fastighetsrätt.

En översiktlig genomgång av det tänkta utbudet har gjorts vad avser affärsidéer, konjunkturkänslighet, kunder och efterfrågeutveckling m.m. Genomgången pekar mot att det finns underlag för ett bolag med:

- en årsomsättning på ca 700 mkr - i storleksordningen 1 300 anställda - kontor på så gott som alla de orter där det statliga lantmäteriet finns representerat i dag — tyngdpunkten i verksamheten, ca 70 procent, inriktad mot lokal och regional marknad.

En mera konkret bild av bolaget kan ges genom att exemplifiera vilka av nuvarande verksamheter som bör överföras till Svenskt Lant- mäteri AB:

- lokal och regional uppdragsverksamhet i dagens lantmäteriverksam- het och resurser för att producera förrättningsförberedelser till de regionala myndigheterna för kartor och fastigheter. Till bolaget förs också sådana regionala resurser som kan vara med och konkurrera om den upphandling av allmänna kartor som Kart- och fastighetsver— ket kommer att göra. Även Kartvårdscentralen i Ånge bör föras till bolaget. Detta innebär att resurserna inom det statliga lantmäteriets nuvarande divisioner övergår till Svenskt Lantmäteri AB med undan— tag för de resurser som stannar kvar i de regionala myndigheterna för kartor och fastigheter.

- nuvarande uppdragsverksamhet vid Lantmäteriverkets avdelningar, KartCentrum samt vissa resurser vid Lantmäteriverket som i dag arbetar med produktion av allmänna kartor - se kapitel 8.

— de delar av verksamheten inom Centralnämnden för fastighetsdata som enligt kapitel 8 bör hänföras till uppdragsverksamhet

- bolagets behov av gemensamma resurser för ledning, utveckling, marknadsföring, ekonomi, personal, administration m.m.

Det bör betonas att det vid det fortsatta utrednings- och planerings- arbetet är viktigt att närmare analysera det reella behovet av personal och resurser i övrigt och att detta görs med koppling till förväntad efterfrågan på bolagets tjänster och produktion.

Svenskt Lantmäteri AB skall ha sitt säte i Gävle. Ansvaret för den verksamhet som till följd av regionalpolitiska satsningar bedrivs på andra orter förutsätts i huvudsak övertas av bolaget.

De stora kundgrupperna kommer att vara den kommunala sektorn och statliga myndigheter med tillsammans ca 50 procent av omsätt- ningen. Upphandlingen av förrättningsförberedelser och merparten av produktionen av allmänna kartor kommer att ske i konkurrens, men det är rimligt att anta att bolaget kan erhålla en relativt stor andel av dessa beställningar. Detsamma gäller lokal MBK-verksamhet.

För den nya myndighetens behov men i än högre grad för de kon- kurrerande leverantörerna är det viktigt att delar av de nya myndig- heternas upphandling kan avse flerårskontrakt, inte minst vad gäller förrättningsförberedelser. En viktig ingrediens i bolagets möjligheter att bibehålla ett decentraliserat kontorsnät handlar om att kunna erhålla flerårsavtal vad gäller förrättningsförberedelser, kopplat till kommu- nala uppdrag inom MBK— och det fastighetsrättsliga området. De affärsrisker som finns i etableringen av Svenskt Lantmäteri AB är till stor del kopplade till de nya myndigheternas upphandlingar och som kommer att väga tungt vid bolagets planering och beslut om dimensio- nering av personal, övriga resurser, lokalisering osv.

Följande riktlinjer bör mot bakgrund av vad som nu har anförts kunna ligga till grund för bolagets inriktning:

— koncentration på produkter och tjänster med betydande volym, där hög marknadsandel och god lönsamhet kan uppnås

- att genom ett decentraliserat kontorsnät åstadkomma kundnärhet och konkurrensfördelar

- att genom ett tydligt och decentraliserat resultatansvar åstadkomma hög motivation och engagemang hos de anställda.

12.4.2. Kapitalfrågor

En översiktlig genomgång har gjorts av den föreslagna bolagsverk— samhetens ekonomi. Genomgången har bl.a. avsett olika verksam- hetsområdens konjunkturkänslighet, efterfrågeutveclding, kundstruktur, konkurrens samt rörelserisk, finansiell risk och beräknad omsättning, resultat m.m. Genomgången har gjorts utifrån förutsättningen att verksamheten skall klara för branschen normal avkastning och att dagens decentraliserade kontorsnät i huvudsak bibehålls. Viktiga slutsatser av genomgången är att:

- ca 35 procent av omsättningen är beställningar som bolaget, i kon- kurrens, erhåller från Kart- och fastighetsverket och de regionala myndigheterna för kartor och fastigheter (i form av förrättningsför- beredelser och produktion inom ramen för allmänna kartor) — ca 25 procent av omsättningen har den kommunala sektorn som

kund

- ca 50 procent av omsättningen är relativt konjunkturkänslig.

På denna grund bör företaget kunna utvecklas vidare och ge en mark— nadsmässig avkastning på satsat kapital.

12.4.3. Ägarfrågor

I utredningsdirektiven anges att, om inte skäl talar däremot, ett statligt bolag framstår som lämplig lösning för en samlad upp- dragsorganisation. Utredningens arbete har bekräftat denna inriktning. Här kan t.ex. nämnas den roll som nuvarande lantmäteriorganisation har i totalförsvaret och det samarbete med försvarsmakten som finns i många olika sammanhang. Ett antal av i detta sammanhang aktuella verksamheter kommer i den nya situationen att återfinnas i bolaget.

En annan fråga är att åstadkomma ett rimligt utbud av lantmäte- riservice. Lantmäteriservice är en del i infrastrukturen och staten har ett ansvar för att det finns en fungerande tillgång. Ett lantmäteribolag med ett decentraliserat kontorsnät är ett medel för att uppfylla detta ansvar. Det i utredningsdirektiven angivna målet om en decentraliserad organisation kan nås genom statligt ägande av Svenskt Lantmäteri AB och t.ex. genom att detta mål på lämpligt sätt ingår i bolagets affärsidé och strategier.

Det finns således ett antal faktorer som talar för ett statligt ägt bolag. Direktiven anger vidare att ett alternativ kan vara ett eller flera bolag ägda av staten och kommunerna gemensamt. Alternativet har studerats och visst intresse kan konstateras från kommunalt håll. Mycket tyder dock på att bolaget i starten bör vara helägt statligt och att ett kommunalt engagemang via ägande bör bli aktuellt först sedan bolaget etablerats och bolagets ledning strukturerat verksamheten mer i detalj.

12.4.4. Bolagsstruktur

Det finns ett antal kriterier som behöver belysas och vägas samman för att åstadkomma en bra struktur och styrning av verksamheten inom Svenskt Lantmäteri AB. En given utgångspunkt är förutsättningarna på marknaden och den tydliga uppdelning som finns i lokal, regional respektive riksmarknad samt en expanderande internationell marknad.

För att få konkurrenskraft och lönsamhet är det viktigt att gemensam— ma kostnader för administration, utveckling, marknadsföring m.m. kan fördelas på så stor bas som möjligt. Det är också viktigt att strukturen ger finansiell styrka för att kunna ta nödvändiga affärsrisker. Slutligen är det viktigt att struktur, styrning och fördelning av resultatansvar görs så att personalen kan känna tillhörighet till den verksamhet den arbetar med, kunna påtagligt se resultat av sin insats och på så vis få hög motivation och stort engagemang.

För att nå konkurrenskraft behöver verksamheten i tillräcklig ut— sträckning hållas samman. Ett alternativ därvidlag är att samla all verksamhet i ett bolag och med hjälp av en intern organisation i divi— sioner och enheter åstadkomma koppling till de olika marknadsseg- menten och också åstadkomma små och " greppbara" resultatenheter. Ett annat alternativ är att organisera verksamheten i en koncern med ett moderbolag och ett antal helägda (och på sikt kanske delägda med kommunala intressen) dotterbolag.

Det finns anledning att varna för en omedelbar och långt gången uppdelning på många dotterbolag. Med utgångspunkt från den gjorda genomlysningen finns skäl som talar för att tillskapa en statligt ägd koncern med ett moderbolag och några få dotterbolag. Huvudinrikt- ningen på dotterbolagen bör utgå från marknadens uppdelning på kunder - lokal/regional marknad respektive riksmarknad. För att få en fortsatt bra utveckling för den specialiserade verksamhet som i dag koncentrerats till KartCentrum bör KartCentrum bli ett eget dotterbo- lag.

Särskilda överväganden behöver göras när det gäller organisation av den fastighetsekonomiska verksamheten. Den arbetar mot både lokal, regional och riksmarknad. En av de stora konkurrensfördelarna i dag är att verksamheten är etablerad på många orter. Detta innebär samtidigt att det inte finns så stora resurser på varje ort. En avvägning måste ske mellan behovet av att ta tillvara synergier med annan lokal/- regional verksamhet i bolaget och att åstadkomma en enhetlig styrning och ett enhetligt agerande.

Ovan har en genomgång gjorts av ett antal frågor av vikt för en uppdragsverksamhet i bolagsform. Genomgången har genomförts så långt att den bedömts kunna ligga till grund för principiella ställnings- taganden. För merparten av de frågor som berörts är det rimligt att en kommande bolagsledning får ett avgörande inflytande.

12.4.5. Tjänsteexport

Såväl det statliga lantmäteriet som Centralnämnden för fastighetsdata bedriver sedan drygt tio år uppdragsverksamhet utomlands inom ramen för den statliga tjänsteexporten. Sedan den 1 juli 1993 svarar det för ändamålet bildade Swedesurvey AB för marknadsföring av båda myn- digheternas uppdragsverksamhet i andra länder samt administration och projektgenomförande. Swedesurvey AB ägs av staten och aktierna förvaltas av Kammarkollegiet. Bolaget har sitt säte i Gävle och i dess styrelse återfinns bl.a. generaldirektörerna för Centralnämnden för fastighetsdata och Lantmäteriverket. Inom bolaget finns resurser för marknadsföring, försäljning och projektkoordinering m.m. men där- emot inga resurser för att genomföra avtalade projekt. Dessa resurser hämtas i första hand från respektive myndighet och ersättning härför utgår enligt avtal mellan myndigheterna och Swedesurvey AB. Bolaget är med andra ord myndigheternas redskap för att bedriva en effektiv och framgångsrik tjänsteexportverksamhet.

En grundläggande tanke bakom den statliga tjänsteexporten är att tillhandahålla det stora kunnande som byggts upp inom svensk statlig förvaltning på en utländsk marknad och därigenom bl.a. höja kvali- teten på det svenska biståndet samt generera exportintäkter. Sådan verksamhet bedrivs i dag vid ett relativt stort antal myndigheter, bl.a. Riksskatteverket, Statistiska centralbyrån, Vägverket (Sweroad) och Boverket (Swedplan). Gemensamt för dessa verksamheter är att det är det kunnande och de erfarenheter som byggts upp inom den statliga förvaltningen på respektive område som erbjuds uppdragsgivarna. Dessa återfinns i huvudsak bland departement och myndigheter i andra länder och projekten finansieras till stor del av pengar från biståndsor- gan och utvecklingsbanker. Projekt som helt finansieras direkt av uppdragsgivaren förekommer också, bl.a. inom ramen för den verk- samhet som Swedesurvey AB bedriver.

Det är angeläget att denna tjänsteexportverksamhet kan bedrivas på ett rationellt sätt även i framtiden. Inte minst utvecklingen i Öst— och Centraleuropa visar det stora behov av insatser på fastighets— och landskapsinformationsområdet som föreligger. Intresset för de svenska erfarenheterna är mycket stora, inte minst beroende på en i flera avse- enden gemensam historisk bakgrund och den geografiska närheten. Även på andra håll i världen finns en starkt växande efterfrågan på tjänster som är knutna till uppbyggnaden av lagstiftning, register,

kartor, administration m.m. och som hänger samman med utveck- lingen mot demokrati och marknadsekonomi.

Med utgångspunkt i ovan redovisade förhållanden gör jag följande bedömning.

Det är angeläget att efterfrågan på det kunnande och de erfaren- heter som byggs upp i de svenska myndigheterna inom detta område kan tillgodoses också i framtiden. Jag har prövat olika alternativ för att tillgodose detta önskemål.

Eftersom den nya myndigheten inte skall ägna sig åt upp— dragsverksamhet inom Sverige är det helt konsekvent att inte heller låta myndigheten ägna sig åt uppdragsverksamhet riktad mot utlandet.

Alternativet att låta myndigheten och uppdragsbolaget äga ett gemensamt försäljningsbolag med verksamhet riktad mot andra länder, t.ex. genom att tilldela det nuvarande Swedesurvey AB den rollen, är behäftat med vissa nackdelar. Till dessa hör bl.a. att uppdragsbolagets självständiga ställning gentemot myndigheten skulle kunna ifrågasättas. Det bör därför i stället ankomma på uppdragsbolaget att i samband med genomförandearbetet avgöra hur bolaget skall organisera sin utlandsverksamhet.

Även om myndigheter i princip inte bör äga bolag är det min upp— fattning att ett avsteg kan göras i detta fall om en annan, bättre lösning inte står att finna. Ett sådant avsteg motiveras av den vikt som bör fästas vid denna verksamhet samt av att det utländska intresset bygger på förtroende framför allt för just myndighetens kunnande. Ett sådant, av myndigheten ägt försäljningsbolag, bör också kunna handla upp den kompletterande kompetens och produktion som kunderna efterfrågar. Upphandlingen kan härvid ske från Svenskt Lantmäteri AB men också från privata företag.

Sammanförandet av den av det statliga lantmäteriet och Central- nämnden för fastighetsdata utomlands bedrivna uppdragsverksamheten i ett av staten ägt bolag, Swedesurvey AB, syftade bl.a. till att skapa ett redskap för att bedriva en effektiv och framgångsrik tjänsteexport— verksamhet.

Ett intressant alternativ, som ligger i linje med ovanstående, är att föra samman försäljningen av svenskt, statligt myndighetskunnande inom detta och angränsande områden i ett företag som ägs av myndig- heterna eller av staten i någon annan form. Sambanden mellan verk- samheterna och den möjliga kompetenshöjningen inte minst när det gäller marknadsföring kan mycket väl visa sig motivera ett sådant företag.

Det är min avsikt att i samråd med myndigheter och företag inom angränsande områden studera denna fråga närmare i den andra etappen av utredningsarbetet.

12.5. Sammanfattning

De förslag som redovisats i detta kapitel innebär att

- lokalt och regionalt bedrivna myndighetsuppgifter för fastighets- bildning, fastighetsregistrering, inskrivning, uppgifter vad avser kart— och landskapsinformation samt vissa Övriga överlantmätarmyn— dighetsuppgifter samlas inom en regionalt placerad myndighet för kartor och fastigheter. De regionala myndigheterna skall i princip vara länsbaserade. På central nivå samlas motsvarande verksamhets- områden och fastighetsdataverksamheten i ett Kart- och fastighets- verk som skall ligga i Gävle,

- den regionala kart- och fastighetsmyndigheten förses med i förhål— lande till dagens organisationer förstärkt juridisk kompetens,

— de regionala myndigheterna för kartor och fastigheter tilldelas en i förhållande till nuvarande lantmäteriorganisation förstärkt roll som samordnare för kart— och landskapsinformationsfrågor. Motsvarande förstärkning i rollen som samordnare sker på central nivå,

- aktiebolag bildas för uppdragsverksamhet och för produktion av delar av allmänna kartor samt för vissa förrättningsförberedelser. Bolagsverksamheten omfattar i huvudsak produktion inom landskaps- informationsområdet, Kartcentrums verksamhet, fastighetsekonomisk verksamhet samt lokal MBK och fastighetsrättslig verksamhet,

— tjänsteexportverksamhet bedrivs i ett av staten genom Kart— och fastighetsverket ägt försäljningsbolag.

13. Konsekvenser av utredningens förslag

13.1. Allmänna konsekvenser

Mina förslag till ny organisation och nya verksamhetsformer inom sektorn medför en rad konsekvenser. Direkt kvantifierbara sådana rör personal, lokaler och utrustning och leder till möjliga förändringar när det gäller behovet av statliga anslag. Andra konsekvenser rör verksam— hetens kvalitet, omfång och inriktning. Åter andra rör styrning och uppföljning av verksamheten.

Mina förslag eliminerar några av de problem som kännetecknat dagens organisation. I det följande behandlas konsekvenserna av för- slagen på några principiellt viktiga områden.

13.1.1. Styrning och uppföljning

Den nuvarande organisationen upplevs i vissa delar som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå. Den inrymmer vidare i vissa avseenden oklara gränser mellan myndighetsuppgifter och uppdrags- verksamhet samt ett delat huvudmannaskap för fastighetsbildnings- verksamheten.

Mina förslag att föra samman närmare 300 myndigheter till en central och 24 regionala myndigheter och samtidigt samla uppdrags— verksamhet m.fl. produktionsresurser i ett bolag leder till en förenklad styrning och uppföljning av verksamheten. Detta gäller såväl den interna som den externa styrningen och uppföljningen.

En renodling av myndighetsrollen underlättar också utövandet av det ansvar som den nya myndigheten föreslås få på central och regio- nal nivå när det gäller samordningen av landskapsinformation som produceras och distribueras av en rad olika myndigheter.

Förslaget om administrativt förfarande inom detaljplanelagda om- råden för plangenomförande innebär bl.a. att statens och kommunernas

ansvarsområden för fastighetsbildning och fastighetsregistrering renod— las.

Uppföljning och styrning från central nivå gentemot de föreslagna regionala myndigheterna för kartor och fastigheter underlättas också genom mina förslag. Avskiljning av produktion och uppdragsverk- samhet ställer dock krav på att framför allt den centrala myndigheten, men också i viss mån de regionala myndigheterna, utvecklar en kvali- ficerad beställarkompetens. Kraven ökar på specifikationsarbete, kvali- tetsstyrning och uppföljning av produktionen när det gäller landskaps- information, MBK—verksamhet och förrättningsförberedelser. Ökade insatser krävs av beställaren när förrättningsförfarandet delas upp på fler aktörer.

13.1.2. Rättssäkerhet, jäv och förtroendefrågor

Uppdelningen av den hittillsvarande verksamheten i myndighets- och bolagsuppgifter samt renodlingen av huvudmannaskapet för fastighets- bildning medför att den tidigare jävsproblematiken elimineras och att den därmed förknippade rättssäkerhetsfrågan bortfaller.

Det statliga lantmäteriets dubbla roller upphör. Detta gäller bl.a. i fastighetsvärderings— och tillsynssammanhan g. På motsvarande sätt kan inte längre en kommun handlägga en förrättning av expropriativ karak— tär dår kommunen är sakägare.

Genom att förrättningsorganisationens kompetens inom det fastig- hetsekonomiska området stärks skapas ökade möjligheter för en bättre balans mellan sakägarna i förrättningsförfarandet. Också förstärk- ningen av den juridiska kompetensen inom de regionala myndigheterna bidrar till att stärka rättssäkerheten.

Generellt bör vidare förtroendet för myndighetens verksamhet öka i och med att uppdragsverksamheten överförs till bolag.

13.1.3. Konkurrens och offentliga kostnadsminskningar

Att samla all uppdragsverksamhet i ett bolag och att upphandla mer- parten av produktionen av allmänna kartor samt vissa förrättningsför— beredelser möjliggör en långsiktigt kostnadseffektiv produktion. Detta sker dels genom avtal mellan myndigheten som beställare och konkur— rerande leverantörer, dels genom att graden av konkurrens ökar.

Ungefär hälften av alla moment i förrättningsverksamheten kan kon- kurrensutsättas, likaså ca 70 procent av produktionen av allmänna kartor.

Uppdelningen i beställare och utförare möjliggör en tydligare foku— sering på relationerna mellan kvalitet och kostnader. Rätt kvalitet kan lättare eftersträvas inom både fastighets— och landskapsinformationsom- rådena.

Uppdelning av verksamhet i myndighets- och bolagsdelar rycker undan grunden för den kritik som främst det statliga lantmäteriet fått för bristen på konkurrens på lika villkor.

Sammanförandet av myndighetsuppgifter på central nivå innebär att visst dubbelarbete undviks, både det som sker i nuvarande organisation och framför allt det utvecklingsarbete som är planerat för projekt som berör både fastighets- och landskapsinformationsområdena, t.ex. GFI. Administrativa kringresurser kan också utnyttjas bättre. Integreringen av fastighetsbildning och fastighetsregistrering i en myndighet leder till betydande rationaliseringsvinster.

Vissa minskade synergier till följd av uppdelningen i myndigheter och bolag kan leda till att transaktionskostnaderna ökar i och med att det inte längre går att gemensamt utnyttja vissa resurser.

13.1.4. Service, valfrihet och användarinflytande

På fastighetsområdet innebär det föreslagna administrativa förfarandet för fastighetsbildning att integrationen i den kommunala plan- och byggprocessen kan utvidgas, vilket skapar samhällsekonomiska vinster och bör minska kommunernas kostnader.

Den förkortning av handläggningstider för fastighetsbildning som integrationen av fastighetsbildning och fastighetsregistrering samt det administrativa förfarandet innebär bör också medföra betydande eko- nomiska vinster för byggherrar. Även för enskilda fastighetsägare bör förkortade handläggningstider upplevas som en ökad servicegrad.

Minskningen av antalet myndigheter innebär en förenkling både för den enskilde och organisationer genom att i princip en regional kon- taktpunkt kommer att finnas för alla fastighets— och landskapsinforma— tionsfrågor.

13. 1 .5 Personal

En jämförelse mellan det antal personer som för närvarande är verk- samma inom de myndigheter som ingår i ifrågavarande översyn (ca 3 300 årsarbetskrafter) och summan av det antal som redovisas i kapitel 12 för de regionala myndigheterna för kartor och fastigheter, Kart- och fastighetsverket samt för Svenskt Lantmäteri AB (ca 3 000 årsarbetskrafter) anger att ett genomförande kan medföra ett minskat personalbehov. Hänsyn har inte tagits till de förändringar som blir följden av förslaget inom det kommunala området. Det bör emellertid påtalas att dimensioneringen av den regionala organisationen utgått från att ett ADB—baserat handläggningssystem för fastighetsbildningen är genomfört fullt ut.

Det blir en angelägen uppgift för de organisationskommitte'er som föreslås (se kapitel 14) att finna lösningar som så långt som det är möjligt begränsar de negativa effekterna av det minskade personalbe- hovet. Härvid bör hela verksamhetsområdet beaktas, dvs. även den kommunala verksamheten, och lösningar sökas som tillgodoser såväl den enskildes, kommunernas som statens intressen.

13.1.6. Regionalpolitiska effekter

Förslaget till uppdelning av verksamheterna har utformats så att det så långt som möjligt skall gå att bibehålla den lokalt förankrade lantmä- teriverksamheten.

Förslaget kommer att få vissa negativa regionalpolitiska konse- kvenser till följd av att myndighetsfunktionerna till viss del samlas på regional nivå. Möjligheter finns dock för den regionala myndigheten för kartor och fastigheter att inrätta lokala kontor för sin verksamhet. Genom att uppdragsverksamheten och vissa förrättningsförberedelser kan samlas i en uppdragsorganisation som i stor utsträckning har kunder lokalt — framför allt kommunerna - skapas goda förutsättningar för bolaget att bibehålla den lokala förankringen.

Verksamheter som till följd av regionalpolitiska satsningar förlagts till olika orter i landet bör kunna bedrivas vidare företrädesvis inom Svenskt Lantmäteri AB.

13. 1 .7 Internationaliseringsaspekter

Genom uppdelning av nuvarande verksamhet i bolags- och myndig— hetsverksamhet ligger utredningens förslag väl i linje med de riktlinjer på olika nivåer som finns i EES-avtalet, likaså med det lagkomplex som träder i kraft vid ett eventuellt svenskt medlemskap i Europeiska Gemenskapen.

Bolagsformen för uppdragsverksamhet gör det också möjligt att skapa internationella kommersiella avtal utan att staten blir avtalspart.

13.2. Ekonomiska konsekvenser

De ekonomiska preciseringar som redovisas nedan avser i första hand finansiella konsekvenser för stat, kommuner och användare och kan delvis ses som en sammanfattning av de konsekvenser enligt ovan som varit möjliga att kvantifiera i ekonomiska termer. I övrigt kommente- ras några samhällsekonomiska aspekter.

13.2.1. Integration av myndigheter

Den administrativa rationaliseringseffekt som uppstår till följd av att Centralnämnden för fastighetsdata och Lantmäteriverket liksom Domstolsverkets centrala ansvar för inskrivningsverksamheten upphör samt att deti stället tillskapas en ny centralmyndighet som omfattar de tre verkens myndighetsuppgifter bedöms uppgå till i storleksordningen 10 mkr per år. Denna effekt bör bl.a. slå igenom inom myndighetens anslagsfinansierade del. I ett samhällsekonomiskt perspektiv kan det dock ifrågasättas om det totalt blir en positiv effekt eftersom de två nedlagda centralmyndigheterna i princip ersätts med en myndighet och ett bolag.

De verksamhetsmässiga synergier som uppkommer till följd av att myndighetsuppgifterna samlas i en centralmyndighet består bl.a. av dels att centralmyndigheternas utvecklingsverksamhet underlättas, dels vissa besparingar vad avser den tekniska utrustningen. Vidare upp- kommer samordningsfördelar i övrigt bl.a. till följd av att fastighets— frågorna förs närmare varandra. Effekterna av dessa synergier bedöms uppgå till i storleksordningen 10 mkr per år. Synergierna inom det tekniska området bedöms öka efter det att den nya centralmyndigheten

utarbetat en ny och för myndighetsorganisationen gemensam ADB— strategi.

I den av Lantmäteriverket redovisade promemorian rörande struk- turöversyn för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, inskrivnings- väsende och fastighetstaxering har verket bedömt att rationaliseringsef- fekten vid en sammanläggning av verksamheterna kommer att uppgå till i storleksordningen 50—100 mkr per år. Den största enskilda effek- ten utgör integreringen av fastighetsregistrering i fastighetsbildningen. Taxeringsverksamheten ingår inte i det förslag till ny organisation som redovisas i detta betänkande. Rationaliseringseffekten till följd av att organisationsförslaget genomförs och att därigenom förutsättningar skapas för att fullt ut utnyttja ett komplett handläggningssystem i förrättningsverksamheten bedöms uppgå till i storleksordningen 50 mkr per år. Huvuddelen av denna rationaliseringseffekt uppkommer till följd av integreringen av fastighetsbildnings— och fastighetsregistermyn— digheternas verksamhet.

Den juridiska kompetensen förutsätts stärkas på ett sådant sätt att de domarinsatser (ofta bråkdelar) och de notarietjänster som finns vid inskrivningsmyndigheterna i varje län ersätts med två heltidsanställda jurister vid den regionala myndigheten. I vissa större län kan beman- ningen bli något större. Den kompetensmässiga förstärkningen förut- sätts totalt sett inte leda till några merkostnader.

Samordningen inom landskapsinformationsområdet med behövlig förstärkning förutsätts ske såväl centralt men framför allt på det regio- nala planet. Merkostnaden för denna satsning beräknas uppgå till i storleksordningen 15 mkr per år. Denna kostnadspost medför visserli- gen ökade anslagskrav men bedöms i ett samhällsekonomiskt perspek— tiv vara en lönsam investering.

13.2.2. Upphandling av statsuppdraget och av vissa för- rättningsförberedelser

Genom att den i dag inom myndigheterna bedrivna produktionen ut- sätts för konkurrens kommer det att uppstå rationaliserings— och effek— tivitetsvinster. Upphandlingsförfarandet kommer emellertid att vara förenat med vissa merkostnader och medföra vissa andra konsekven- ser. På såväl central som regional nivå måste det ske en personalmäs- sig förstärkning för att upphandlingen skall kunna ske under betryg-

gande former. Vidare måste ingångna avtal följas upp och utförda arbeten kontrolleras. Vissa delar av nuvarande myndigheters personal- administration m.m. bör dock kunna minska till följd av att tjänster i stället upphandlas.

En ytterligare effekt är att förrättningslantmätaren i större utsträck- ning än vad som sker i dag måste utföra besiktningar på fältet för att klara ut sådana frågor med berörda sakägare som tidigare den av myndigheten anställda mätningsorganisationen ombesörjde. Den mer- kostnad som härigenom uppkommer kan till viss del balanseras av en höjning av förrättningsresultatets kvalitet och en ökad rättssäkerhet med ett färre antal överklaganden som följd.

Även om den samlade upphandlingsvolymen kommer att uppgå till i storleksordningen 300 mkr per år görs här den försiktiga bedöm— ningen att den sammantagna ekonomiska effekten av upphandlingen kommer att uppgå till i storleksordningen 5-10 mkr per år.

13.2.3. Det administrativa förfarandet

Det administrativa förfarandet bedöms leda till tre olika slag av ratio- naliseringseffekter. En av dessa, konkurrenseffekten, har beskrivits ovan. En andra aspekt är den förenkling som ett sådant förfarande medför, vilket i sin tur leder till dels lägre kostnader, dels till att fastighetsbildningen kan genomföras snabbare än tidigare. Även om registrering av en ny fastighet bara kan ske några få dagar tidigare uppstår betydande kostnadsminskningar i byggprocessen. Den tredje effekten är att dubbelarbete kan undvikas genom att fastighetsbild- ningen i ökad utsträckning samordnas med plan- och byggprocessen.

13.2.4. Övriga effekter

Ett genomförande av organisationsförslaget kommer att leda till att det uppkommer vissa övergångsvisa kostnader.

Förslaget innebär bl.a. att vissa lokaler måste avvecklas, andra nyanskaffas och vissa byggas om. Viss personal måste flytta liksom arkiv och utrustning.

Lokal- och flyttkostnaderna måste ägnas särskild uppmärksamhet i samband med genomförandet av förslaget. Detta gäller också de övriga omställningskostnader som kan komma att uppstå.

En annan kostnadspost som måste uppmärksammas gäller behovet av utbildning - egentligen en investering - i samband med omorganisa- tionen. Detta gäller inom samtliga delar av den nya organisationen och inom de kommuner som skall svara för fastighetsbildningen genom ett administrativt förfarande.

Det är rimligt att räkna med omställningskostnader, effektivitets- förluster och möjliga driftstörningar vid integreringen av myndig- hetsfunktionerna. Det kan vidare uppstå vissa problem när myndig- heter med i viss mån olikartad kultur skall integreras harmoniskt i en ny organisation. Erfarenheter från skilda kulturer kan emellertid också utgöra en värdefull källa till förnyelse som kan verka inspirerande i den nya organisationen.

Till de övriga effekter som organisationsförslaget medför och som är av långsiktig karaktär hör de möjligheter som en integrering av fastighetsbildnings-, fastighetsregistrerings-, inskrivnings- och kartverksamheten skapar för framtiden. Detta gäller bl.a. ianspråk- tagande av ny teknik, tillhandahållande av information, utveckling inom lagstiftningsområdet m . m . Betydande samhällsekonomiska vinster står härvid att finna.

13.3. Sammanfattning

Den samlade bilden av konsekvenserna vid ett genomförande av mitt förslag visar att det medför positiva effekter bl.a. vad avser

- möjligheter till styrning och uppföljning av verksamheten - förstärkning av rättssäkerheten

- ökad konkurrens

- ökad service, valfrihet och inflytande.

Med den utformning jag givit förslagen bedömer jag att de regional- politiska effekterna kommer att bli begränsade. Förslagen innebär att den samlade sysselsättningen inom området kommer att minska. Denna minskning är emellertid begränsad till storleksordningen tio procent och kommer att kunna ske under loppet av flera år. Det blir en viktig uppgift för organisationskommittéerna att utveckla lösningar på de problem som kan uppstå.

De långsiktiga ekonomiska effekterna av mina förslag uppkommer bl.a. till följd av:

- kraftig minskning av antalet myndigheter - integrationen av myndigheter - upphandling av allmänna kartor och vissa förrättningsförberedelser - det administrativa förfarandet.

Samtliga dessa förslag ger positiva ekonomiska effekter. Ett genom- förande kommer emellertid att medföra kostnader av engångskaraktär samt övergångsvisa kostnader. Exempel härpå är flyttning, behov av utbildning samt viss risk för driftstörningar. I förhållande till de långsiktiga effekterna bedömer jag dessa kostnader som förhållandevis små.

Jag finner att redan de skäl som angivits ovan motiverar ett genomförande av förslaget.

14. Genomförande

14. l Utgångspunkter

I redovisat organisationsförslag har dels myndighetsfunktioner inom Lantmäteriverket, Centralnämnden för fastighetsdata, Domstolsverket, samt överlantmätar-, fastighetsbildnings-, fastighetsregister- och in- skrivningsmyndigheter förts samman, dels produktions— och uppdrags- verksamhet inom myndigheterna skilts ut. Med utgångspunkt från dessa förslag lämnas här vissa ytterligare förslag beträffande det fort- satta organisations- och bemanningsarbetet. Utgångspunkter är erfaren- heter från tidigare omorganisationer samt gällande arbetsrättsliga avtal.

En annan utgångspunkt är de förslag som lämnats av kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (Effektivare ledning i statliga myndigheter, SOU 1993:58 ) om hur ledningsformerna för statliga förvaltningsmyndigheter skall utformas. Utredningens förslag, som för närvarande är föremål för remissbehandling, mynnar ut i den s.k. enrådighetsverksmodellen som en huvudmodell för statliga för- valtningsmyndigheter.

14.2. Bildande av organisationskommittéer

Med hänsyn till att de tidigare myndigheternas verksamheter skall fördelas på myndighetsuppgifter respektive uppgifter för bolag bör tre organisationskommittéer inrättas, en för myndigheten, en för bolaget och en för avvecklingsarbetet. Beträffande ledningsorganisationen bör vissa förberedelser vidtagas innan den nya myndigheten träder i funk- tion. Vidare bör den person, som ska vara innehavare av tjänsten som generaldirektör i den nya centralmyndigheten, utses så snart som möj- ligt efter det att riksdagen tagit ställning till inrättandet av den nya myndigheten. Generaldirektören bör också utses som ordförande i organisationskommittén för myndigheten. Därmed bör sådana förut- sättningar skapas att verkschefen ges ett reellt inflytande på utform—

ningen av myndighetens organisation m.m. innan myndigheten inrättas den 1 juli 1995.

Av samma skäl bör ledningen för bolagsverksamheten utses så snart som riksdagen tagit ställning till att etablera ett bolag och tillförsäkras inflytande över dess organisationskommitté.

En kommitté för arbete med avvecklingsorganisationen bör också utses.

Under arbetets gång ska organisationskommittéerna informera berörda huvudorganisationer och i förekommande fall annan berörd central arbetstagarorganisation med vilken staten har avtal eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor samt bereda dem till- fälle att framföra sina synpunkter.

Det är viktigt att den nuvarande personalens motivation och kompe- tens tas tillvara i förändringsarbetet. Därför bör lokala och centrala representanter för personalorganisationerna erbjudas att ingå i organi- sationskommitéerna eller särskilda fackliga referensgrupper.

14.3. Bildandet av de nya myndigheterna

I enlighet med direktiven redovisas i detta betänkande förslag om myndigheternas framtida organisation m.m. Ett antal frågor av formell och praktisk natur återstår därefter att lösa innan myndigheten inrättas. Hit hör främst följande frågor, nämligen

- instruktion

- inre organisation

- resursdimensionering

— rådgivande organ (Kartråd, Ortsnamnsråd, eventuellt FoU—råd etc.) - former för uppföljning av respektive myndigheters produktivitet och effektivitet

- diarie- och dossiéplan - beskrivning av tjänster — förutsättningar för avtal mellan myndighet och bolag — inventarie- och utrustningsplan - ekonomiadministration enligt Riksrevisionsverkets ekonomiadmi— nistrativa anvisningar - principer för ADB-strategi - budgetdirektiv för internbudget 1995/96

- arbetsordning - samverkan med myndigheter och andra organisationer, nationellt och internationellt.

Flera av de nämnda punkterna bör underställas regeringen för beslut.

Jag föreslår att regeringen uppdrar åt en organisationskommitté att, i nära samarbete med befintliga myndigheter, utarbeta förslag och i erforderlig omfattning besluta i ovanstående frågor. Organisationskom- mittén bör få uppdra åt de befintliga myndigheterna att förse kommit- tén med det underlagsmaterial denna kan behöva för sina ställnings- taganden. Kommittén bör också få anlita Riksrevisionsverket samt Riksarkivet i fråga om diarie- och arkivsystem. Organisationskommit— te'n bör kunna påbörja sitt arbete under augusti månad 1994 (under förutsättning av regerings— och riksdagsbeslut) för att kunna förbereda och vidta de åtgärder som är nödvändiga innan den nya myndighetsor- ganisationen träder i kraft.

14.4. Bildandet av bolag

På motsvarande sätt bör en särskild organisationskommitté ta ställning till följande frågor om

- utarbetande av affärsidé

- bolagsstruktur

- bolagsordning

- kapital- och finansieringsfrågor - överlåtelser och avtal mellan myndighet och bolag - resursdimensionering — förslag till styrelsesammansättning

- ekonomiadministration

- ADB-strategi

14.5. Avveckling av befintliga myndigheter

En rad frågor både av formell och praktisk natur måste hanteras när det gäller avvecklingen av de befintliga myndigheterna. Detta avser bland annat:

- avsluta de tidigare myndigheternas ekonomiadministration enligt Riksrevisionsverkets anvisningar - fackliga förhandlingar om överflyttande av personal till myndighet respespektive bolag — hantera eventuella övertalighetsproblem enligt Finansdepartementets och Statsrådsberedningens anvisningar.

Avvecklingsfrågorna hanteras inom särskilda avvecklingsmyndigheter. En nära samverkan med personalorganisationerna bör ske också i detta arbete.

14.6. Tidsplan

Som framgått av den tidigare redovisningen återstår ännu ett antal utredningsuppgifter innan Lantmäteri- och inskrivningsutredningens uppdrag är slutfört. Enligt direktiven ska allt utredningsarbete vara avslutat före den 1 juni 1994. Under förutsättning av en positiv regerings- och riksdagsbehandling av utredningens principdel, bör den nya organisationen kunna träda i kraft 1 juli 1995 . Detta bör kunna ske trots att fastighetsdatareformen vid denna tidpunkt inte är helt avslutad. Efter halvårsskiftet 1995 återstår ett lån, en kommun och ett inskrivningsområde - Gotland. Införandet av fastighetsdatasystemet i Gotland bör kunna ske under hösten 1995 som planerat utan hinder av att det vid denna tidpunkt föreligger en ny myndighetsstruktur för såväl fastighetsregister—, inskrivnings- som fastighetsdataverksamhet.

I korthet kan en tidsplan skisseras enligt följande:

- den 1 november 1993 överlämnar Lantmäteri- och inskrivningsut- redningen sitt principbetänkande, och utredningens etapp två startar. - remissbehandling på principbetänkandet november 1993 - januari 1994.

— mars 1994. Proposition avlämnas till riksdagen. - maj/juni 1994. Riksdagsbeslut. - sista maj 1994. Lantmäteri- och inskrivningsutredningen överlämnar sitt slutbetänkande.

— juli 1994. Tillsättning av ledningarna för de nya organisationerna efter riksdagsbeslutet.

- augusti 1994. Organisationskommittéerna påbörjar sitt arbete. — maj 1995 . Organisationskommittéerna avslutar sina uppdrag. - den 1 juli 1995. De nya myndigheterna inleder sin verksamhet. Svenskt Lantmäteri AB påbörjar sin verksamhet i bolagsform senast vid denna tidpunkt. De tidigare myndigheterna awecklas.

BILA GOR

-,,|*,,... ,,....| ..

' . N*l

...i" ”JML

.*l *! ..*.'I

'*.* * *. .

%*

|. ”i JQII'M-H 5 -.'...i*"**- "

..?—:,-

.'. '”.Ji g,.

,. ut...... I,,

in" I"! " . . i'- .. .... | . ...,. : .. . . ."'. . ' , _ ' | , .l.. |. !. hm.. '. ' |. | | | | '. .! . I ,, .. ' , ' '. ..l' .. u' ., .,." ”. :F' .. .*l . |:"... "" " u.- '*' "' ' " j,,.|..|||'n..|1,. P ,, "n' 'w ||| rFi-&I” , |... '..Jm, » : '. ,. | ,

&

ww &

Kommittédirektiv

Dir. l993:11

Översyn av organisationen för lantmäteri-, fastighets- data- och inskrivningsverksamhet m.m.

Dir. l993:11

Beslut vid regeringssammanträdc 1993—01—28

Statsrådet Thurdin anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna för— slag om en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fas- tighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinfor— mation m.m. Utredaren skall även överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna organisation och undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land— och sjökarteverksamheterna.

Nuvarande verksamhet och organisation

Den nuvarande lantmäteriorganisationen grundar sig bl.a. på ett riksdags- beslut år 1970 (prop. l970:188, bet. l970:SU208, rskr. l970z423). Verksam- heten är till större delen statlig men också kommunal.

Det statliga lantmäteriets huvudsakliga myndighetsuppgifter är att svara för fastighetsbildning, fastighetsregistrering och framställning av allmänna kartor och annan landskapsinformation. Lantmäteriet bedriver också upp- dragsverksamhet i form av fastighetsvärdering, kartproduktion, flygfotogra- fering, mätningar m.m. Verksamheten omsatte budgetåret 1991/92 totalt ca 1 265 miljoner kronor.

Det statliga lantmäteriet omfattar Statens lantmäteriverk, en överlantmä- tarmyndighet och en fastighetsrcgistcrmyndighct i varje län samt 80 fastig- hctsbildningsmyndigheter. Totalt sysselsattes den 1 juli 1992 ca 3 300 perso- ner, varav 850 vid Lantmäteriverket i Gävle.

1 41 kommuner finns kommunala fastighetsbildningsmyndighetcr. Dessa myndigheter är s.k. specialenheter för frågor som gäller tätbebyggelsens ut-

veckling. Inom 29 av dessa kommuner finns också kommunala fastighetsre- gistermyndigheter.

Till lantmäteriverksamhet brukar också räknas kommunal verksamhet med mätning, beräkning och kartläggning (s.k. MBK-verksamhet) som ut- förs utan samband med fastighetsbildningen. Denna verksamhet är av stor omfattning.

inskrivning av lagfarter och inteckningar m.m. sker vid inskrivningsmyn- digheterna. Varje tingsrätt, med några få undantag, har en inskrivningsmyn- dighet. Det finns 93 inskrivningsmyndigheter. Under ytterligare några år sker registreringen för vissa delar av landet i fastighetsbok eller tomträtts- bok. Dessa register innehåller för varje fastighet uppgifter om bl.a. lagfaren ägare, förvärvsdatum, areal, inteckningar m.m. Vid tingsrätterna arbetar ca 3 500 personer, varav drygt 350 är sysselsatta inom inskrivningsverksamhe- ten.

Genom den pågående fastighetsdatareformcn införs ett nytt, ADB-base- rat fastighetsdatasystem. Systemet ersätter såväl de manuella jord— och stadsregistren hos fastighetsregistermyndigheterna som de manuella fastig- hets- och tomträttsböckerna hos inskrivningsmyndigheterna. Fastighetsda- tasystemet kommer att omfatta hela landet är 1995. Centralnämnden för fas- tighetsdata (CFD) har huvudansvaret för genomförandet av fastighetsdata- reformen. Arbetet bedrivs i samverkan med främst Domstolsverket och Lantmäteriverket. Verksamheten vid Centralnämnden för fastighetsdata är i huvudsak lokaliserad till Gävle och sysselsätter ca 200 personer. Även kom- munerna har en viktig roll i fastighetsdatasystemets uppbyggnad, bl.a. när det gäller dess plan- och adressregister.

Sjöfartsverket svarar för framställningen av sjökort m.m. Verksamheten är förlagd till Norrköping.

Teknisk utveckling

Fastighetsbildning, fastighetsregistrering och inskrivning har under de se- naste decennierna präglats av en snabb och genomgripande teknisk utveck- ling, främst genom utnyttjande av datateknik. Det mest genomgripande ex- emplet är överföringen av jord— och stadsrcgisterböckerna samt fastighets- och tomträttsböckerna till det gemensamma fastighetsdatasystemet.

Produktion av kartor och annan landskapsinformation sker numera i stor utsträckning med hjälp av digital teknik och digitala produktionslinjer. För närvarande görs en betydande satsning på att bygga upp databaser med geo- grafisk information bl.a. för kartproduktion. Ett systemskifte genomförs så- ledes som innebär en övergång från datorstödd kartproduktion till uppbygg- nad av databaser med geografisk information som kan utgöra grund för

många andra produkter än traditionella kartor. Vidare har satelliter som in- hämtare av data för kartläggning tillkommit liksom särskilda satellitsystem för lägesbestämning. Utvecklingen möjliggör såväl effektivitetsförbättring som kvalitetshöjning.

Utvecklingen inom statlig och kommunal Hirvaltning

Omstruktureringen av statlig och kommunal verksamhet är inne i ett in- tensivt skede. Ökad konkurrens är av avgörande betydelse för att öka pro- duktivitet och tillväxt. Krav på konkurrens ställs också i stor utsträckning som en följd av EES-avtalet. Avregleringar av olika sektorer görs successivt för att främja effektiviteten i ekonomin. Ett alternativ till privatisering är att skapa marknadsliknande lösningar även inom den offentliga sektorn getton. att skilja på rollerna som beställare och producent.

Den kommunala organisationen förändras genomgripande. Förändring- arna berör även den kommunala lantmäterisektorn. Utvecklingen inom många kommuner har gått mot att samla fastighetsrättslig kompetens till en organisation och att föra den tekniska verksamheten till gemensamma organ för all kommunalteknisk mätning. En bakgrund till denna utveckling är plan- och bygglagens (1987:10) syfte att integrera plangenomförandet bättre i plan- och byggprocessen. De traditionella stadsingenjörskontorens ställ- ning förändras därmed. En annan tendens är att den kommunaltekniska verksamheten sätts under konkurrens. Nedgången i byggnadsverksamheten drabbar vidare lantmäteriverksamheten i kommunerna särskilt starkt med dess särskilda inriktning mot bebyggelseanknuten fastighetsbildning. Detta förstärker behovet av kommunövergripande lösningar genom samverkan eller upphandling.

Aktuella utredningar m.m.

De beskrivna tekniska och administrativa förändringarna har utgjort ut— gångspunkter för en omfattande utredningsverksamhct inom området under de senaste åren. Flera betänkanden har behandlats i årets budgetproposition eller är under beredning i regeringskansliet.

Fastighetsbildningskostnader

I betänkandet Kostnader för fastighetsbildning m.m. (SOU 1990:9) redo- visar Fastighetsbildningskostnadsutredningen bl.a. att nuvarande finansie- ringssystem för lantmäteriförrättningar leder till att vissa förrättningar inte blir utförda trots att de är önskvärda från allmän synpunkt. Systemet har

också haft vissa negativa verkningar på förrättningarnas kvalitet. Utred- ningen föreslår att sådana förrättningar skall subventioneras som är ange— lägna från allmän synpunkt men som för den enskilde ställer sig alltför kost- samma. Subvcntioncn föreslås bli finansierad genom införande av en fastig- hetsregisteravgift och en användaravgift för terminalanvändarc i fastighets— datasystemet.

Betänkandet har remissbehandlats. Rcmissinstanserna bekräftar prak- tiskt tagct hclt problembilden rned köpmotstånd mot vissa förrättningar. Förslaget om subventionering tillstyrks av en stor majoritet av instanserna. Lantmäteriverket och Svenska Kommunförbundet har nyligen gemensamt kompletterat sitt yttrande över betänkandet med förslag som gäller finansie- ringsprineiper m.m.

Fastiglretsregistrering m. m.

Lantmäteriverket har haft regeringens uppdrag att redovisa möjligheter att rationalisera fastighetsregistreringen. Lantmäteriverket har i en prome- moria redovisat som huvudförslag att fastighetsbildning, fastighetsregistre- ring, inskrivningsväsendc och fastighetstaxering blir föremål för en struktur- översyn. Rationaliscringseffcktcn bedöms uppgå till 50—100 miljoner kro- nor per år.

Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna understryker be- hovet av en bred strukturöversyn men ifrågasätter i vissa avseenden den in- riktning som Lantmäteriverket förordar. Samstämmighet råder om behovet att samordna fastighetsregister- och fastighctsbildningsverksamheterna.

Svenska Kommunförbundet har anfört att fastighetsområdet känneteck- nas av splittrad organisation, oklara ansvarsförhållanden och ouppklarade finansieringsfrågor. Förbundet anser därför att åtgärder behöver vidtas för att åstadkomma en mer ändamålsenlig ordning.

Statskontoret understryker behovet av en strukturöversyn med bred an- sats. En sådan översyn bör gälla bl.a. arbetsfördelning mellan stat och kom- mun, rationaliseringseffekter och (")kad användning av beställar-utförarorga- nisation. Även Riksrevisionsverket instämmer i behovet av en vidare över- syn.

Vad avser inskrivningsverksamheten redovisas tveksamhet till Lantmäte- riverkets förslag från flera instanser, inte minst inom domstolsorganisa— tionen. Dct bedöms bl.a. vara för tidigt att nu göra en översyn. Det framförs att en sådan översyn bör göras parallellt med överväganden om den framtida inskrivningsverksamhctens materiella innehåll. Några remissinstanser pekar på de utgångspunkter som redovisas i utredningar om domstolsväsendets framtida organisation.

De remissinstanser, bl.a. Riksskatteverket, som kommenterat fastighets- taxeringen anser det tveksamt eller direkt olämpligt att bryta ut denna ur skatteförvaltningen.

Fastighetsdatasystemets datorstruktur

Fastighetsdatautredningen har i sitt betänkande Fastighetsdatasystemets datorstruktur (SOU 1992:34) redovisat slutsatsen att ingen ändring bör ske av datorstrukturen med de förutsättningar som nu råder. Utredningen anser att en ny författningsreglering av systemet bör ske. Remissinstanserna har i huvudsak anslutit sig till utredningens slutsatser. Regeringen har i årets bud- getproposition anslutit sig till slutsatsen att den centrala datorlösningen bör behållas tills vidare. _

Register över byggnader

Centralnämnden för fastighetsdata föreslår i rapporten Basregister över byggnader (CFD Rapport 199111) att nämnden och kommunerna i samver- kan lägger upp och ajourhåller ett register över byggnader. Registret föreslås utformas som en del av fastighetsdatasystemet.

Sedan möjligheten aktualiserats att forcera uppläggningen av registret med sikte på att förenkla nästa fastighetstaxering har nämnden redovisat ett förslag med denna inriktning i sin särskilda rapport inför anslagsframställ— ningen år 1992. Fortsatt utredning av dessa frågor pågår i samarbete mellan Centralnämnden för fastighetsdata, Lantmäteriverket och Riksskattever- ket.

Remissbehandlingen av nämnda dokument har inneburit ett mycket starkt stöd för förslaget. Ett genomförande skulle medföra förenklingar i kommunernas verksamhet, i taxeringssammanhang, vid adressättning på landsbygden m.m. Behovet av bättre författningsreglering av fastighetsdata— systemet m.m. har också framhållits i detta sammanhang.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att Centralnämnden för fastighetsdata nu inleder ett arbete med att komplettera fastighetsdata- systemet med unika identiteter för landets byggnader.

Orgamlrationsöversyn av domstolsväsendet m.m.

Domstolsutredningen har i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU 1991:106) lämnat olika förslag bl.a. i syfte att renodla domstolarnas verksamhet till dömande uppgifter. Utredningen, som inte hade i uppdrag att överväga inskrivningsväsendets organisatoriska hemvist, har allmänt ut-

talat att det fortsatta arbetet bör bedrivas med utgångspunkt i att inskriv- ningsväsendet på sikt bör skiljas från domstolsväsendet. Justitiedepartemen- tet har i departementspromemorian Domstolsväsendet — Organisation och administration i framtiden (Ds 199238) lagt fram förslag om vissa organisa- toriska förändringar inom domstolsväsendet. Remissbehandlingen av betän- kandet och promemorian har nyligen avslutats. Ärendena bereds för närva- rande inom Justitiedepartementet.

Geografisk fastighetsindelning

Lantmäteriverket har studerat möjligheterna att bygga upp ett ADB-ba- serat informationssystem över den geografiska fastighetsindelningen (digital fastighetsregisterkarta). En utredningsrapport gemensamt utarbetad av Centralnämnden för fastighetsdata, Lantmäteriverket och Svenska Kom— munförbundet överlämnades till regeringen under oktober månad 1992. I rapporten föreslås bl.a. att regeringen utreder infrastrukturen kring geogra- fiska data.

Övriga utredningar och skrivelser m.m.

Riksrevisionsverket har på regeringens uppdrag gjort en översyn av kon- kurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheterna. Översynen har omfattat 23 myndigheter/verksamheter och i princip genomförts i två steg, en kartläggningsfas och en analysfas med överväganden om bolagise- ring och privatisering. Vad gäller lantmäteriområdet konstaterar Riksrevi- sionsverket i en skrivelse den 31 augusti 1992 att Lantmäteriverkets förlags— verksamhet m.m. och uppdragsverksamheten i utlandet kan bolagiseras.

Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att den uppdragsverk- samhet vid Centralnämnden för fastighetsdata och Lantmäteriverket som bedrivs utomlands skall bolagiseras i ett gemensamt aktiebolag.

Inom Justitiedepartementet har inletts ett arbete med att utarbeta en re- gisterlag för fastighetsdatasystemet. Vidare bereds vissa ändringar i de för- fattningar som reglerar inskrivning och panträtt i fast egendom.

Lantmäteriverket har regeringens uppdrag att senast den 31 mars 1993 re- dovisa en särskild rapport som ett led i den fördjupade anslagsframställ- ningen för perioden 1994/95—1996/97. Lantmäteriverket skall särskilt be- handla Iandskapsinformationsområdet och bl.a. överväga vilken typ av land- skapsinformation som bör produceras som allmänna kartor eller motsva- rande och hur produktionen skall finansieras.

Statskontoret har lämnat över en rapport (Statskontoret 199234) till rege- ringen om finansiering av geografiska data.

Svenska Kommunförbundet har i flera skrivelser, senast den 11 december 1992 (M92/4318/7), hemställt att regeringen skyndsamt låter genomföra en översyn av organisation och arbetsformer m.m. för fastighetsbildning och fastighetsregistrering. Denna skrivelse grundas på en enkät till landets kom- muner. Enligt skrivelsen bör översynen ha som utgångspunkt att kommuner- nas valfrihet ökar inom fastighetsbildningsområdet, att verksamheten avreg- leras och vägen mot konkurrens öppnas, att kommunerna ges möjlighet att samverka inom den lokala lantmäteriverksamheten, att de enskilda fastig- hetsregistennyndigheterna aweeklas samt att kommunerna ges rätt att ta betalt för sina investeringar i stomnät och grundläggande kartor inom fastig- hetsbildningen.

Lantbrukarnas Riksförbund har i en skrivelse till regeringen den 11 ja- nuari 1993 (M93/198/7) framfört synpunkter bl.a. på rättssäkerheten vid lantmäteriförrättningar med expropriativa inslag och hemställt att rege- ringen föranstaltar om utredning av en bolagisering av det statliga lantmäte- riets uppdragsverksamhet.

Behov av en samlad översyn

Den nuvarande organisationen på lantmäteriområdet är från början av 1970-talet. Då förstatligades i princip fastighetsbildningen och fastighetsregi- streringen. Ett 40-tal större kommuner bedömdes dock kunna svara för fas- tighetsbildningen genom specialenheter för tätbebyggelseutveckling. Det- samma gällde ett 30-tal kommuner beträffande fastighetsregistreringen. En sammanslagning gjordes några år senare av dåvarande Lantmäteristyrelsen och Rikets allmänna kartverk (prop. 1973:1 bil. 14, bet. 1973:CU3, rskr. 197336).

Någon större förändring av organisationen har därefter inte skett med un- dantag av att det statliga lantmäteriet övertog den statligt bedrivna fastig- hetsregisterverksamheten från länsstyrelserna den 1 juli 1990 (prop. 1988/89:154, bet. 1989/90zBoU4, bet. 1989/90zBoU9, rskr. 1989/90:89). Dessutom har Centralnämnden för fastighetsdata successivt utvecklats som central myndighet för fastighetsdataverksamheten i takt med fastighetsdata- systemets tillväxt och ökade användning.

Inskrivningsverksamheten fick också sin nuvarande organisation i början av 1970-talet. Verksamheten var även dessförinnan knuten till domstolarna. Redan då diskuterades om en annan organisation vid sidan av domstolsvä- sendet skulle kunna ta hand om inskrivningsverksamheten. Ställningstagan- det blev emellertid att inskrivningsväsendet också i fortsättningen borde vara knutet till domstolarna (prop. 1970:20 del B 1 s. 494 f.). Det uteslöts dock inte att organisationsfrågan senare kunde prövas på nytt.

] departementspromemorian Domstolarna i framtiden — en idéskiss (Ds 198922) diskuterades inskrivningsverksamhetens framtida hemvist. Det kon- staterades att minst två skäl talade mot att förändra huvudmannaskapet för verksamheten. För det första ansågs att ett slutförande av fastighetsdatare- formen bäst säkerställdes med nuvarande organisation. För det andra fanns, ansågs det, ingen myndighet som organisatoriskt och kompetensmässigt var mogen att omedelbart ta över inskrivningsärendena.

Domstolsutredningen har i sitt betänkande tagit upp frågan och uttalat att det fortsatta arbetet på detta område nu bör bedrivas med utgångspunkt i att inskrivningsväsendet på sikt skiljs från domstolsväsendet. Utredningen fann emellertid att tiden ännu inte var mogen för ett slutgiltigt ställningstagande i frågan.

Lantmäteri-, fastighetsdata och inskrivningsverksamheterna omfattar tre chefsmyndigheter och 291 regionala och lokala myndigheter. Organisatio- nen såväl på central, regional som lokal nivå upplevs därmed som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå. Gränsdragningen inom framför allt lantmäteriverksamheten är ofta otydlig mellan myndighets- och upp- dragsverksamhet.

Det delade huvudmannaskapet, dvs. uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun, för fastighetsbildnings- och fastighetsregistreringsverksamhet är en kompromisslösning. Den leder ibland till konflikter samt till att utveck- ling och förändring sker långsammare än vad som är önskvärt. Vissa delar av verksamheten präglas av kostnads- och finansieringsproblem.

Den tekniska utvecklingen har inneburit och innebär framöver att möjlig- heter fortlöpande öppnas till effektivisering och rationalisering. Detta leder bl.a. till nya tillämpningar med åtföljande kvalitetshöjning. Denna utveck- ling leder även till krav på differentiering och specialisering. Det är angelä- get att dessa möjligheter tas till vara. Det innebär att ett väl strukturerat och sammanhållet förändringsarbete bör komma till stånd. Myndighetsorganisa- tionen är inte i alla avseenden sådan att förnyelsearbetet påskyndas.

Kraven på opartiskhet inom lantmäterisektorn har fått en ökad aktualitet under de senaste åren i såväl statlig som kommunal verksamhet. Det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet har ökat både beträffande volym och produktsortiment. Det är numera inte ovanligt att lokala kontor har om— kring hälften av verksamheten baserad på uppdrag. Det förhållandet att det statliga lantmäteriet på uppdrag gör utredningar m.m. som sedan kan åbero- pas av en part vid en förrättning har uppmärksammats vid den nyligen gjorda översynen av fastighetsbildningslagen (prop. 1991/92:127 s. 49). Detta för- hållande har också påpekats av Lantbrukarnas Riksförbund.

Den statliga lantmäteriorganisationen håller i regel isär de skilda verksam- heterna på ett bra sätt. Förhållandet att klienten ena stunden får tjänster utförda på kommersiella grunder och i andra sammanhang möter samma or-

ganisation som beslutande myndighet inger dock betänkligheter från rättssä— kerhetssynpunkt.

En liknande problematik är aktuell även i kommuner med kommunal fas- tighetsbildningsmyndighet. Kommunala fastighetsbiIdningsmyndigheter handlägger förrättningar där kommunen är sakägare eller på annat sätt är intressent. Dessa frågor utgör också en anledning till att en ny lösning bör prövas för fastighetsbildningen i kommunerna.

Det är angeläget att kostnaderna sänks för att tillgodose behovet av mark för bebyggelse, infrastruktur och andra angelägna ändamål. Detta gäller inte minst inför genomförandet av satsningar på vägar, järnvägar m.m. under de närmaste åren. Det är angeläget för alla parter att förfarandet är effektivt, dvs. kännetecknas av kvalitet, snabbhet, enkelhet, rättssäkerhet och låga kostnader. Detta förutsätterbla ett förrättningsförfarande som präglas av opartiskhet och hög kompetens. Nuvarande förhållanden och utveckling ris- kerar emellertid att leda till att förfarandet förlorar förtroende och ersätts med mera komplicerade och kostsamma avtals- eller domstolsprocedurer.

Vad som nu har redovisats leder fram till att en samlad och genomgri- pande översyn bör ske av den statliga och delar av den kommunala lantmäte- riverksamheten samt av fastighetsdataverksamheten. Det är naturligt att vid en sådan Översyn även överväga om inskrivningSVerksamheten bör integre- ras med övrig myndighetsutövning på fastighetsområdet. Behovet av en samlad översyn understryks, som tidigare har redovisats, av bl.a. flera re- missinstanser i yttranden över Lantmäteriverkets utredning om fastighetsre- gistreringen m.m., t.ex. av Statskontoret och Riksrevisionsverket.

En särskild utredare bör därför nu tillkallas med huvudsaklig uppgift att föreslå en ny organisation för fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fas- tighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinfor- mation. Utredaren skall även överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna organisation.

Mål för översynen

Det övergripande målet bör vara att i ett samhällsekonomiskt perspektiv utforma en organisation som främjar effektiv fastighetsmarknad och ratio- nell markanvändning samt god försörjning med kartor och annan landskaps— information.

Organisationen skall präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens. An— svarsroller skall vara klara. Organisationen skall vara utformad så att den underlättar fortlöpande rationalisering och utveckling. De totala kostna- derna skall minska.

Den nya organisationen skall vara logiskt och konsekvent uppbyggd. Den

skall vara enkel och tydlig. Den skall så långt som möjligt vara enhetlig över hela landet. För myndighetsutövning skall ett delat huvudmannaskap undvi— kas.

En decentraliserad och marknadsanpassad organisation skall eftersträvas. Den skall präglas av kundnärhet och god service. Organisationen bör bestå av få nivåer.

Myndighetsutövning skall i princip skiljas från uppdragsverksamhet. Översynen skall främja rättssäkerhet i myndighetsutövningen samt lägga grund för ökad konkurrens inom övrig verksamhet.

Uppdraget - utgångspunkter och riktlinjer Allmänna utgångspunkter

Äganderätten med åtföljande befogenheter att nyttja marken utgör en grundsten i samhället. Fastighetsbildning, fastighetsregistrering, inskriv— ningsverksamhet, fastighetsdataverksamhet samt produktion av kartor och annan landskapsinformation utgör en viktig del av samhällets grundläggande infrastruktur. Att dessa verksamheter bedrivs på ett rationellt och ändamåls- enligt sätt med iakttagande av höga krav på rättssäkerhet är en grundläg- gande förutsättning för en fungerande marknadsekonomi.

Staten har ett övergripande ansvar för denna infrastruktur. En väl funge- rande infrastruktur är dock av gemensamt intresse för stat, kommun, nä- ringsliv, kreditinstitut, organisationer och enskilda. Förekomsten av ett så- dant gemensamt intresse bör underlätta en lösning av frågor om arbetsför- delning, former för samverkan, gränsdragning, kostnads- och intäktsfördel- ning m.m.

De frågor som utredningen skall behandla berör såväl lokal, regional som central nivå. Många organ och aktörer är berörda. Utredningen måste bedri- vas utan att vara bunden av nuvarande struktur. Endast ett förutsättningslöst och av dagens organisatoriska förhållanden obundet angreppssätt torde ha förutsättningar att leda till önskvärda förändringar och funktionella resultat.

Detta innebär även att utredningsarbetet bör bedrivas öppet och med ut- nyttjande av kunskap och erfarenheter inom berörda myndigheter, organisa- tioner m.m. Utredningsarbetet bör så långt som möjligt bedrivas på sådant sätt att pågående verksamhet och utveckling inte förhindras eller försenas.

Utredningsarbetet bör i ett första skede inriktas mot principfrågor och hu- vudlinjer. Förslagen bör grundas på erforderliga omvärlds- och konsekvens- analyser. Utredaren bör med utgångspunkt i redovisade mål ha frihet att pröva olika lösningar. Det är angeläget att utredningsarbetet genomförs snabbt och med sådan inriktning att det efter remissbehandling kan ligga till grund för beslut av regering och riksdag om nya riktlinjer för de berörda

verksamheterna. Ett beslut om riktlinjer förutsätts sedan komma att följas av ett fortsatt arbete om närmare detaljer kring genomförandet m.m.

Vissa särskilda utgångspunkter

En utgångspunkt för utredarens arbete bör vara att de särskilda fastighets- registermyndigheterna skall aweeklas. Detta kan ses som ett viktigt led i en generell utveckling mot registrering vid källan, dvs. där besluten fattas. Rc- gistreringsfunktionen bör utgöra ett avslutande led vid fastighetsbildning och andra beslut som skall registreras.

Utredaren bör ta ställning till om inskrivningsväsendet bör skiljas från domstolarna och överväga i vilken utsträckning inskrivningsverksamheten kan integreras med övrig myndighetsutövning på fastighetsområdet. En så- dan förändring är av positiv betydelse för domstolsväsendet. Det är nämli- gen av stor vikt att uppgifter som ligger utanför det egentliga rättskipnings- området förs över till förvaltningsmyndigheter. Detta för att domstolarna skall kunna koncentrera sin verksamhet till lösning av sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning.

En integrering av inskrivningsverksamheten med övrig myndighetsutöv- ning på fastighetsområdet bör också underlätta samverkan mellan inskriv- ningsverksamheten och fastighetsregistreringen. En sådan organisation kan ge möjlighet till en gemensam kompetensmässig utveckling. Även den ge- mensamma anknytningen till fastighetsdatasystemet talar för en utbyggd samverkan.

Det finns emellertid också skäl som talar mot att skilja inskrivningsväsen- det från domstolarna och integrera det med annan myndighetsverksamhet på fastighetsområdet. Frågor om beviljande av lagfart och inteckning kräver inte sällan juridisk fackkunskap på civilrättens områden t.ex. när det gäller familjerätt och vissa fastighetsrättsliga frågor. Anknytningen till domsto- larna garanterar inskrivningsväsendet tillgång till bl.a. denna civilrättsliga kunskap.

Givetvis bör utredaren beakta även andra omständigheter som kan vara av betydelse för bedömningen av inskrivningsverksamhetens framtida hem- vist. Utredaren bör ta del av remissvaren över betänkandet från Domstolsut- redningen (SOU 1991:106) och departementspromemorian om domstolsvä- sendet ( Ds 1992:38 ) i de delar som berör inskrivningsverksamheten. Även utvecklingen på panträttsområdet bör beaktas.

Utredaren skall utgå från att några organisatoriska ändringar inte nu skall ske vad gäller fastighetstaxeringsverksamheten. De samordnings- och ratio- naliseringsmöjligheter som kan föreligga bör kunna tas till vara genom ett fortsatt samordnat utvecklingsarbete. Utredarcns överväganden bör inriktas

Nu angivna mål och utgångspunkter leder till riktlinjer för ett organisato- riskt huvudalternativ som översiktligt redovisas i det följande. Utredaren bör vidareutveckla detta förstahandsalternativ. Det bör dock, som tidigare sagts, stå utredaren fritt att inom angivna ramar också pröva och föreslå andra lösningar.

Riktlinjer för organisationsöversynen

De organisatoriska frågorna kan ses med utgångspunkt dels i de krav som ställs på verksamheten på lokal nivå, dels i vad som kan vara en lämplig struktur för de centrala funktionerna. När detta synsätt i viss utsträckning tillämpas i det följande skall det inte uppfattas så att utredningsarbetet skall bindas av nuvarande organisatoriska nivåindelning. Övervägandena bör även i dessa avseenden göras obundna av nuvarande arbetsfördelning m.m. Av de angivna målen framgår att en decentraliserad verksamhet med få or- ganisatoriska nivåer skall eftersträvas.

Verksamheten med fastighetsbildning och fastighetsregistrering bör sam- las i en organisation. Till denna bör, om det bedöms lämpligt, även föras inskrivningsverksamheten. Organisationen benämns här av praktiska skäl fastighetsmyndigheten. Det bör naturligtvis ankomma på utredaren att före- slå benämningar på föreslagna organisationer. I fastighetsmyndigheten bör utöver verksamhet på fältet ingå en central del med funktioner som nu finns i Lantmäteriverket, Centralnämnden för fastighetsdata och, om inskriv- ningsverksamheten integreras, Domstolsverket.

Det är naturligt att denna myndighet är statlig med hänsyn till vad som tidigare framförts om enhetlighet och statligt ansvar. Inskrivningsverksam- hetens karaktär talar också för detta.

Fastighetsmyndighetens eget arbete i fråga om fastighetsbildning skall omfatta det som är myndighetsuppgifter. Vissa delar av arbetet med fastig- hetsbildning, t.ex. förrä'.tningsförberedelser, bör — under konkurrens -— kunna utföras av berörd kommun, av en fristående statlig uppdragsorganisa- tion eller på konsultbasis.

Verksamhet som nu bedrivs på uppdragsbasis skall i princip organisato- riskt skiljas från myndighetsfunktionen. Uppdragsverksamheten är i dag en viktig del av de offentliga fastighetsanknutna aktiviteterna, särskilt i många små och medelstora kommuner. Verksamheten har ökat i omfattning och va— rit framgångsrik. En verksamhet av denna karaktär avgränsad till det kom- petensområde som omfattas av fastighetsfrågor, t.ex. fastighetsrätt och fas— tighetsckonomi, samt landskapsinformation måste finnas även i fortsätt- ningen men ulföras under nya former enligt angivna förutsättningar. Utreda-

ren bör överväga formerna för en samlad uppdragsorganisation. Om inte skäl talar däremot framstår statligt bolag som en lämplig lösning. Ett alterna— tiv som bör utredas är ett eller flera bolag ägda gemensamt av staten och kommunerna.

Denna uppdelning av nuvarande verksamhet är i princip klar och enkel. ] praktiken kommer det emellertid att uppstå en rad avgränsnings— och awäg— ningsfrågor som måste uppmärksammas av utredaren. Uppdelningen av verksamhet som nu bedrivs integrerat innebär bl.a. att vissa samhällsekono— miska fördelar kan gå förlorade. Utredaren bör sträva efter att dessa förde- lar så långt som möjligt tas till vara även i fortsättningen.

För att en decentraliserad lantmäteriverksamhet skall kunna bevaras måste särskilt i glesbygdsområden långsiktiga avtal kunna träffas mellan fas- tighetsmyndigheten och t.ex. uppdragsorganisationen. Detta innebär att t.ex. förrättningsförberedelser kan läggas ut på uppdragsorganisationen. Det är emellertid väsentligt att detta sker under beaktande av att fastighets- myndigheten måste ha ett formellt och reellt ansvar för den myndighetsutö— vande verksamheten. Det är också viktigt för att stödja den lokala verksam- heten att utvecklingsverksamhet inriktas mot enkla lösningar för lokal till- lämpning.

Kommunerna bestämmer hur arbetet med den egna mätnings- och kart— läggningsverksamheten (MBK) skall organiseras. Utredaren skall inte när- mare analysera denna verksamhet annat än i de avseenden där det finns sam- band med uppdraget i övrigt. Fastighetsmyndigheten bör kunna träffa lång- siktiga avtal med kommuner som har egen MBK-organisation med innebörd att den kommunala organisationen i tillämpliga fall t.ex. förbereder fastig- hetsbildningen. Även i dessa fall är det väsentligt att arbetsfördelningen blir sådanatt fastighetsmyndigheten får ett formellt och reellt ansvar för myndig- hetsutövande verksamhet. Sambandet mellan fastighetsbildning och plan- genomförande, särskilt i tekniskt hänseende, bör dock tillmätas stor vikt. Former för förenkling av fastighetsbildningen i t.ex. enkla plansituationer bör särskilt kunna övervägas i detta sammanhang. Lösningar bör eftersträ- vas som tillgodoser såväl kraven på enhetlighet och effektiv organisation som kommunernas behov. Den angivna inriktningen medger att kommu- nerna på ett friare sätt kan utveckla sin egen verksamhet inom området.

De föreslagna förändringarna leder till vissa konsekvenser som särskilt bör övervägas. En sådan fråga är hur den rådgivningsverksamhet som det statliga lantmäteriet nu bedriver skall organiseras. Denna verksamhet har stor betydelse för små och medelstora kommuner. En annan fråga gäller överlantmätarmyndigheternas roll och formen för att biträda länsstyrelsen med lantmäteritjänster (jämför prop. 1988/89:154 , bet. 1989/90zBoU9, rskr. 1989/90:89 ). Utredaren bör pröva om det även i fortsättningen behövs en regional nivå i den nya organisationen. Awecklingen av de särskilda fastig-

hetsregistermyndigheterna innebär bl.a. att arkivfrågorna behöver upp- märksammas.

Utgångspunkten för huvudalternativet till organisation av de centrala funktionerna är mot tidigare angiven bakgrund att det skall finnas en fastig— hetsmyndighet och en uppdragsorganisation. Till den senare bör föras all be— rörd verksamhet som inte skall ingå i fastighetsmyndigheten eller som bör bedrivas i annan form.

Vid denna uppdelning krävs ingående överväganden om verksamheten med kartor och annan landskapsinformation. I denna verksamhet ingår be— tydande uppgifter som i dag utförs av en myndighet, t.ex. tillsyn och samord- ning av all mätnings- och kartverksamhet, forsknings- och utvecklingsverk- samhet, samordning av uppbyggnad och ajourhållning av databaser, ansva- ret för ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick samt sekretessgransk- ning och ansvar för kartförsörjningen i krig. Utredaren bör granska och lämna förslag om var olika uppgifter skall utföras.

En utgångspunkt bör vara — oavsett fördelning mellan myndighet och uppdragsorganisation — att den av staten bekostade produktionen av kartor, flygbilder och annan landskapsinformation samt verksamheten med rikets geodetiska nät och riksgränsarbeten även fortsättningsvis bör bedrivas i stat- lig form eller eventuellt i samarbete mellan stat och kommun. Det motiveras bl.a. av att även försvarets kartbehov skall tillgodoses av samma producent och att det därmed är ett intresse att arbetet bedrivs på ett från säkerhetssyn- punkt och andra synpunkter godtagbart sätt.

Aven vad som nu har anförts talar för att huvudalternativet bör inriktas mot en samlad uppdragsorganisation på statlig cllcr statlig/kommunal grund. l-"or en sammanhållen uppdragsorganisation talar också det starka samban- det mellan allmän kartläggning och därtill knuten uppdragsproduktion samt att wåra avgränsningsproblem skulle uppkomma vid en ytterligare uppdel- ning. Utredarcn skall även belysa möjligheterna till ytterligare effektivitets- vinster genom ökat samarbete med Sjöfartsverket i fråga om kartproduk- tion.

Tjänsteexport bör, som regeringen har föreslagit i budgetpropositionen (prop. 1992/93:100 bil. 15), bedrivas i ett särskilt bolag. Utredaren bör upp- märksamma behovet av samband mellan detta bolag och de organisationer som han kan komma att föreslå.

Finansiering

Fastighetsbildningen finansieras av avgifter som tas ut enligt lantmäteri- taxan (l97l:1101). Avgifterna skall täcka kostnaderna för verksamheten. Även den kommunalt bedrivna fastighetsbildningen finansieras enligt

samma taxa. Fastighetsregistreringen, fastighetsdataverksamheten och in- skrivningsverksamheten finansieras av anslag som skall motsvaras av expedi- tionsavgifter för bevis m.m. vid inskrivningsmyndigheterna. Ett undantag är den kommunalt bedrivna registreringen vilken bekostas med kommunala skattemedel. Den allmänna kartläggningen finansieras med statliga skatte- medel.

Ett särskilt förhållande som bör uppmärksammas i finansieringssamman— hang är att betydande delar av berörda verksamheter är inriktade på att skapa en grundläggande infrastruktur som i stor utsträckning nyttiggörs inom andra delar av samhället.

Utredaren bör lämna förslag om hur finansieringen av verksamheterna skall ordnas mot bakgrund av den organisation som föreslås. En utgångs— punkt skall vara att avgifter svarar för största möjliga del av finansieringen. Avgiftssystemet skall vara så enkelt som möjligt. Det är angeläget att syste- met konstrueras på sådant sätt att det så långt som möjligt blir en direkt koppling mellan utförd prestation och avgift. Utredaren skall beakta vad som kommit fram i fråga om bl.a. avgiftsnivån i Fastighetsbildningskostnads- utredningens förslag och remissbehandlingen av detta.

När det gäller finansieringen av den allmänna kartläggningen bör utreda- ren ta del av redovisningen av det uppdrag (dnr M92/2279/7) som Lantmäte- riverket skall redovisa till regeringen senast den 31 mars 1993 och som bl.a. skall behandla denna fråga. Statskontorets arbeten kring åtkomst av geogra- fiska data kan också utgöra ett underlag.

I fråga om uppdragsverksamhet baserad på fastighetsdatasystemet bör ut- redaren pröva i vilken utsträckning sådan verksamhet i ökad omfattning bör bidra till finansieringen av driften av systemet.

Instansordning vid överklagande

Vad som nu har sagts om en ny organisation ger också anledning att ta upp frågan om vem som skall pröva överklaganden av de beslut som fattas inom organisationens ram. I fråga om instansordningen gäller i dag olika bestäm— melser för fastighetsbildningsmyndigheter, fastighetsregistermyndigheter och inskrivningsmyndigheter. Talan mot en fastighetsbildningsmyndighets beslut förs normalt i fastighetsdomstolen. Fastighetsregistermyndighetens beslut skall däremot som regel överklagas till kammarrätten. Överklagan- den av inskrivningsmyndighetens beslut prövas av hovrätten. Det kan i och för sig finnas skäl för sådana skillnader eftersom myndigheternas verksam- heter i flera avseenden skiljer sig åt. Utredaren bör emellertid undersöka om en viss samordning av instansordningen skulle kunna innebära några förde— lar.

Den beskrivning av de nuvarande förhållandena och utvecklingsmöjlighe- terna inom verksamhetsområdet som jag lämnat i det föregående ger bilden av en snabb förändring. Genom den utredning som jag nu förordar ökar gra- den av omställning ännu mer. Förestående förändringar bör dock ses i belys- ning av att de huvudsakliga funktionerna kommer att finnas kvar även om de kan komma att rationaliseras och fördelas på ett nytt sätt mellan t.ex. myndigheter, kommuner, bolag och andra aktörer.

Riktlinjerna för den omställning som nu inleds bör som nämnts arbetas fram snabbt. I ett första steg som skall redovisas före den 1 november 1993 behandlas principöverväganden och en huvudstruktur samt en genomföran- deplan m.m. I ett andra steg'bör utredaren behandla frågor om bl.a. författ- ningsändringar och finansieringslösningar. Uppdraget skall slutredovisas före den ljuni 1994.

De aktuella förändringarna kan upplevas som påfrestande och sprida osä- kerhet hos dem som arbetar inom berörda verksamheter. I viss utsträckning kommer sådan osäkerhet alltid att finnas i dynamiska skeden. Förändringar innehåller emellertid även positiva moment. Det finns också förväntningar inom berörda organisationer om klargörande ställningstaganden vad gäller verksamhetens långsiktiga inriktning. Genom att dessa frågor nu tas upp med utgångspunkt i att en så optimal organisation som möjligt skall skapas, ökar möjligheterna för fortsatt utveckling och nya tillämpningar. Detta är av betydelse för dem som arbetar inom verksamhetsområdet.

Berörda pcrsonalorganisationer bör hållas informerade om utredningsar- betet samt beredas tillfälle att framföra synpunkter.

Utredaren skall samråda med den särskilda utredare som har tillkallats för att se over vissa frågor i plan- och bygglagen m.m. (M 1992203). ] fråga om behovet av en regional nivå i den nya organisationen skall utredaren sam- råda med Regionberedningen (C 1992:06).

Utredaren skall i övrigt ta del av de utredningar som pågår inom aktuellt och angränsande områden. Det bör stå utredaren fritt att ta upp frågor om samband även med andra angränsande verksamheter som inte berörts i det föregående.

För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär- skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. l984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988z43) samt redovisning av regionalpoli- tiska konsekvenser (dir. 199250).

Jag har i ärendet särskilt samrått med chefen för Justitiedepartementet och statsrådet Laurén samt chefen för Kommunikationsdepartementet.

Med hänvisning till vadjag nu har anfört hemställerjag att regeringen be- myndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om lantmäte- riet, landskapsinformation och fastighetsdataverksamhet

att tillkalla en särskild utredare — omfattad av kommittéförordningen (19762119) — med uppdrag att lämna förslag om en ny organisation för fastig- hetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet, produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. samt att överväga om in- skrivningsverksamheten bör integreras med denna organisation och under- söka förutsättningarna för ett ökat samarbete inom land— och sjökarteverk- samheterna samt

att besluta om sakkunniga,_experter, sekreterare och annat biträde åt utre- daren.

Vidare hemställerjag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan. (Miljö- och naturresursdepartementet)

Förordning (1988:1232) med instruk— tion för lantmäterimyndigheterna

(Miljö- och naturresursdepartementet) Utfärdad: 1988—11-24

Ändring införd: t.o.m. SFS 19931838

1 kap. Lantmäterimyndigheterna m.m.

1 & Med lantmäterimyndighet avses i denna förordning Statens lant- mäteriverk, över]antmätarmyndigheterna, fastighetsbildningsmyndig- heterna och fastighetsregistermyndigheterna.

2 % Det statliga lantmäteriet omfattar Lantmäteriverket, en överlant- mätarmyndighet i varje län, de statliga fastighetsbildningsmyndig— heterna och en statlig fastighetsregistermyndighet i varje län. Lant- mäteriverket är chefsmyndighet för verksamheten.

Utanför denna organisation men underordnad denna i tillsynshänseen- de finns det kommunala fastighetsbildningsmyndigheter och kommu— nala fastighetsregistermyndigheter. Förordning ( 1990:253 ).

3 % Landet är indelat i lantmäteridistrikt som vart och ett är verksam- hetsområde för en fastighetsbildningsmyndighet. Regeringen bestäm— mer denna indelning. Är riket i krig eller krigsfara bestämmer i stället Lantmäteriverket indelningen.

Allmänna bestämmelser och uppgifter 4 & Lantmäterimyndigheterna skall

1. ha hand om frågor om fastighetsbildning, fastighetsbestämning, fastighetsregistrering, fastighetsvärdering och fastighetssamverkan,

2. framställa och utge allmänna kartor,

3. ha hand om frågor om lokal mätning och kartläggning av grund— läggande natur (mätningsverksamhet),

4. tillhandahålla uppgifter om fast egendom,

5 . tillhandahålla uppgifter av geodetisk, fotogrammetrisk och kartografisk natur,

6. lämna andra myndigheter stöd i fastighetstekniska, fastighetsrättsli- ga, fastighetsekonomiska, geodetiska, fotogrammetriska och kartogra- fiska frågor,

7. tillhandahålla underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

För de kommunala fastighetsbildningsmyndigheterna och fastighets— registermyndigheterna gäller inte första stycket 2 och 7. Första stycket 3 och 5 samt första stycket 6, i vad avser geodetiska, foto— grammetriska och kartografiska frågor, gäller för en kommunal fastighetsbildningsmyndighet endast om kommunen har bestämt att myndigheten skall svara för mätningsverksamhet. Förordning (1990:253).

5 & Fastighetsregistermyndigheterna har till uppgift att registrera förändringar i fastighetsförhållandena. I fråga om upplåggande och förande av fastighetsregister finns särskilda bestämmelser.

Om fastighetsregistermyndigheten begär det, får Lantmäteriverket för visst område besluta att hela eller delar av fastighetsregistret skall läggas upp av verket i fastighetsregistermyndighetens ställe.

6 & Regeringen beslutar i fråga om utgivning, förläggande och distri- bution av allmänna kartor.

I förordningen (1980:754) om upplåtande av det allmänna kartmaterialet för följdproduktion m.m. finns bestämmelser om det allmänna kartmaterial som staten har upphovsrätt till.

7 & Verksamheten i fred skall bedrivas så att de krav som totalförsva— ret ställer vid krig eller krigsfara kan tillgodoses i största möjliga utsträckning.

Är riket i krig eller krigsfara eller råder sådana utomordentliga för- hållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara vari riket har befunnit sig, meddelar regeringen särskilda bestämmelser för verk- samheten.

Behövs det med hänsyn till rikets säkerhet särskilda bestämmelser om utnyttjande av material som framställs vid lantmäterimyndigheterna, skall Lantmäteriverket efter samråd med överbefälhavaren lämna för- slag om detta till regeringen.

Verksförordningens tillämpning

8 & Verksförordningen (1987: 1 100) skall tillämpas på Lantmäteriver— ket med undantag av 16 &. Bestämmelsen i 18 & tillämpas inte i verkets uppdragsverksamhet.

Följande bestämmelser i verksförordningen skall tillämpas på över- lantmätarmyndigheterna, de statliga fastighetsbildningsmyndigheterna och de statliga fastighetsregistermyndigheterna: 3 5 första stycket, 4--6 55, 7 & 1 och 2 samt 9, 14, 15, 17, 23, 24 och 27—-29 åå.

Om fastighetsbildningskungörelsen (1971:762) skall tillämpas i åren— det gäller dock inte bestämmelserna om myndighetens beslut i 29 &

verksförordningen. Verksförordningens 29 & tillämpas inte heller vid beslut om räkning enligt lantmäteritaxan (197111101) och vid förande av fastighetsregistret. Förordning (1991 : 1521).

Interna föreskrifter

9 & Lantmäteriverket skall i en arbetsordning eller i särskilda beslut meddela de föreskrifter som behövs om de statliga lantmäterimyndig— heternas organisation och formerna för myndigheternas verksamhet.

Överlantmätarmyndigheten, fastighetsbildningsmyndigheten och fastighetsregistermyndigheten beslutar om den egna myndighetens arbetsordning inom ramen för den normalarbetsordning som Lant— mäteriverket fastställer. Förordning (1991 : 1521).

2 kap. Statens lantmäteriverk Särskilda uppgifter

1 & Lantmäteriverket är central förvaltningsmyndighet för frågor om fastighetsbildning, fastighetsbestämning, fastighetsvärdering, fastig- hetssamverkan, fastighetsregistrering, mätningsverksamhet enligt 1 kap. 4 & första stycket 3 och allmän kartläggning.

Lantmäteriverket skall också verka för ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick och fastställa ortnamn i den utsträckning inte någon annan har sådan befogenhet.

2 & Lantmäteriverket skall

1. leda och utöva tillsyn över den verksamhet som skall skötas av övriga statliga lantmäterimyndigheter samt utöva tillsyn över den verksamhet som skall skötas av kommunala lantmäterimyndigheter,

2. leda och utöva tillsyn över fastighetsregistermyndigheternas arbete med att lägga upp nytt fastighetsregister samt, i den utsträckning det inte ankommer på Centralnämnden för fastighetsdata, svara för ge-

nomförandet av automatisk databehandling på fastighetsregistre— ringens område,

3. inom sitt verksamhetsområde ge vägledning i frågor som rör plangenomförande och ersättning enligt plan— och bygglagen (1987:10) samt exploateringssamverkan,

4. svara för landets geodetiska Uppmätning och flygfotografering för kartläggningsändamål,

5. verka för samordning av grundläggande mätnings- och kartlägg- ningsverksamhet,

6. verka för samordning vid uppbyggandet och ajourhållningen av databaser avseende lägesbestämd information,

7. utföra vetenskapliga utvecklingsarbeten inom geodesi, fotogram- metri och kartografi samt närliggande ämnesområden i den utsträck- ning dessa arbeten har samband med verkets övriga uppgifter,

8. som funktionsansvarig myndighet tillgodose totalförsvarets behov av landskaps- och fastighetsinformation m.m., och därvid leda och utöva tillsyn över krigstryckningen av kartor m.m. i tekniskt och administrativt hänseende,

9. till skydd för rikets säkerhet granska kart- och flygbildmaterial samt uppgifter ur verkets geodetiska arkiv,

10. på framställning av domstol eller annan statlig myndighet utreda och avge utlåtande i mål eller ärenden hos sådan myndighet,

11. med avseende på den svensk—finska riksgränsen ansvara för redovisning av gränsen samt för tillsyn och skötsel av gränsens ut- märkning. Förordning ( 1990:253 ).

3 % Det statliga lantmäteriet får inom sitt verksamhetsområde bedriva uppdragsverksamhet i Sverige och utomlands mot ersättning enligt grunder som Lantmäteriverket fastställer efter samråd med Riksrevi- sionsverket. Vid tillämpningen av tjänsteexportförordningen

(19921192) skall Lantmäteriverket samråda med Boverket och Cen- tralnämnden för fastighetsdata i frågor av gemensamt intresse. För-

ordning (l993:838).

Lantmäteriverkets ledning

4 % Lantmäteriverkets generaldirektör är chef för myndigheten.

Styrelsen

5 % Lantmäteriverkets styrelse består av högst sju personer, general- direktören medräknad. Generaldirektören är styrelsens ordförande.

Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Organisation

6 & Inom Lantmäteriverket finns ett planeringssekretariat och fem avdelningar, nämligen administrativa avdelningen, fastighetsavdel- ningen, kartavdelningen, produktionsavdelningen och marknadsav- delningen.

Avdelningarna och planeringssekretariatet är indelade i enheter. Inom planeringssekretariatet finns en försvarsenhet. Om det finns särskilda skäl får ytterligare enhet inrättas.

Planeringssekretariatet leds av en planeringsdirektör. Administrativa avdelningen leds av en administrativ direktör, marknadsavdelningen av en marknadsdirektör och var och en av de övriga avdelningarna av en teknisk direktör. Försvarsenheten förestås av en militärassi— stent, som också är säkerhetschef. Var och en av de andra enheterna leds av en enhetschef.

Dessutom finns till Lantmäteriverket knutet ett kartråd och ett ort- namnsråd. Förordning ( 1990:253 ).

Kartrådet

7 & Kartrådet har till uppgift att ge verket råd i frågor som avser de allmänna kartorna. Innan mera betydelsefulla frågor om sådana kartor avgörs, skall verket inhämta rådets synpunkter. Kartrådet sammanträ— der när ordföranden bestämmer det.

8 & I kartrådet ingår som ledamöter en företrädare för var och en av följande myndigheter och förbund, nämligen överbefälhavaren, Över- styrelsen för civil beredskap, Statens räddningsverk, Vägverket, Sjö— fartsverket, Lantmäteriverket, Sveriges meteorologiska och hydrolo— giska institut, riksantikvarieämbetet och Statens historiska museer, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Statens naturvårdsverk, Bo- verket, Sveriges geologiska undersökning, Statens vattenfallsverk, Statistiska centralbyrån och Svenska kommunförbundet. Rådet får i särskilt fall tillkalla ytterligare ledamöter.

Generaldirektören i Lantmäteriverket eller den han utser i sitt ställe är ordförande och lantmäteriverkets företrädare i kartrådet.

De andra ledamöterna av kartrådet utses av Lantmäteriverket efter

förslag av respektive myndighet eller förbund. Förordning (1991:1521).

Ortnamnsrådet

9 & Ortnamnsrådet har till uppgift att stödja Lantmäteriverket i arbe- tet med att främja ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick. Innan mera betydelsefulla frågor om ortnamn avgörs, skall verket inhämta rådets synpunkter. Ortnamnsrådet sammanträder när ordföranden bestämmer det. Förordning (1990:253).

10 5 I ortnamnsrådet ingår som ledamöter dels en företrädare för var och en av följande myndigheter och organisationer, nämligen Post— verket, Vägverket, Riksantikvarieämbetet och Statens historiska mu- seer, Lantmäteriverket, Språk— och folkminnesinstitutet, Svenska språknämnden, Sveriges hembygdsförbund och Svenska kommunför-

bundet, dels en företrädare gemensamt för universiteten och en ge- mensamt för de svenska sameorganisationerna. Rådet får i särskilt fall tillkalla ytterligare ledamöter.

Generaldirektören i Lantmäteriverket eller den han utser i sitt ställe är ordförande och lantmäteriverkets företrädare i onnamnsrådet.

De andra ledamöterna av ortnamnsrådet utses av Lantmäteriverket efter förslag av respektive myndighet eller organisation. Förordning (1993:838).

Personalföreträdare

11 & Personalföreträdarförordningen (1987:1101) skall tillämpas på Lantmäteriverket.

Personalansvarsnämnden

12 & Lantmäteriverkets personalansvarsnämnd består -— förutom av generaldirektören och personalföreträdarna —- av chefen för administ- rativa avdelningen, organisations- och personaldirektören, verkets chefsjurist och chefen för den avdelning som ärendet närmast rör.

Nämnden är beslutför när ordföranden och minst tre andra ledamöter är närvarande.

Personalansvarsnämnden prövar frågor som anges i 19 & verksför— ordningen (1987: 1 100) också beträffande anställda hos överlantmätar- myndigheterna, de statliga fastighetsbildningsmyndigheterna och de statliga fastighetsregistermyndigheterna. Förordning (1990:253).

Föreskrifter

13 5 Styrelsen får överlåta till generaldirektören att besluta föreskrif- ter som avses i 13 & verksförordningen (1987:1100). Detta gäller

dock inte föreskrifter som är av principiellt slag eller i övrigt av större vikt.

Ärendenas handläggning

14 & Militärassistenten är direkt inför generaldirektören föredragande i viktigare frågor som hör till försvarsenheten.

Militärassistenten skall närvara när viktigare frågor avgörs om utläm— nande av handlingar som är upprättade inom verket och som innefat- tar kart- eller flygbildmaterial eller om godkännande för spridning och tillstånd till utförsel av karta enligt lagen (1975:370) om förbud mot spridning och utförsel av vissa kartor.

Om militärassistenten och hans ställföreträdare har förhinder får inte sådana handlingar utlämnas eller godkännas utan särskilt yttrande från överbefälhavaren.

3 kap. Överlantmätarmyndigheterna

Särskilda uppgifter

1 & Överlantmätarmyndigheten har länet som verksamhetsområde och har till uppgift att

1. leda den verksamhet som skall skötas av en statlig fastighetsbild— ningsmyndighet,

2. utöva tillsyn över mätningsverksamheten och verka för samordning av grundläggande mätnings- och kartläggningsverksamhet,

3. medverka i arbetet med framställning av allmänna kartor,

4. lämna kommuner och enskilda råd och upplysningar i frågor inom över]antmätarmyndighetens verksamhetsområde,

5. på framställning av domstol eller annan statlig myndighet utreda och avge utlåtande i mål eller ärenden hos sådan myndighet,

6. informera om och tillhandahålla allmänna kartor och andra inom det statliga lantmäteriet framställda produkter,

7. fullgöra de administrativa uppgifter som Lantmäteriverket över- lämnar åt överlantmätarmyndigheten,

8. svara för lantmäteritjänster inom länsstyrelsen. Förordning (1990:253).

2 & Når överlantmätarmyndigheten fullgör sina uppgifter enligt 1 kap. 4 & och 3 kap. 1 & skall den särskilt

1. verka för att förrrättningar och uppdrag handläggs snabbt och ändamålsenligt,

2. i fråga om indelningen i lantmäteridistrikt, inrättande av fastighets- bildningsmyndigheter för särskilda fastighetsbildningsuppgifter samt sådana myndigheters verksamhetsområden och arbetsuppgifter föreslå åtgärder som behövs för en rationell fastighetsbildningsverksamhet,

3. stödja fastighetsbildningsmyndigheterna i deras verksamhet med uppgifter och utredningar,

4. upprätta program och planer för grundläggande Stommätning och kartläggning samt på begäran av en kommun kontrollera mätnings- arbeten, i den utsträckning dessa uppgifter inte fullgörs av Lantmäte- riverket.

Överlantmätarmyndighetens ledning 3 & Överlantmätaren är chef för över]antmätarmyndigheten. Överlantmätaren beslutar ensam i ärenden som skall avgöras av

överlantmätarmyndigheten. Han får dock överlåta till en annan tjäns— teman vid myndigheten att besluta i sådana ärenden.

I förordningen (1988z971) med länsstyrelseinstruktion och förord— ningen (1988z972) med instruktion för länsstyrelsen i Norrbottens län finns bestämmelser om skyldighet för överlantmätaren att vara före- dragande i ärenden vid länsstyrelsen. Förordning (1990:253).

4 % Lantmäteriverket beslutar om fördelningen av personal på de olika myndigheterna.

5 & I 2 kap. 12 % finns bestämmelser om personalansvarsnämnd.

4 kap. Fastighetsbildningsmyndigheterna Särskilda uppgifter

l & Varje lantmäteridistrikt utgör verksamhetsområdet för en fastig— hetsbildningsmyndighet.

Ytterligare fastighetsbildningsmyndigheter kan inrättas för fastighets- bildningsuppgifter

1. som sammanhänger med jordbrukets och skogsbrukets rationalise- ring och liknande uppgifter,

2. som rör utvecklingen av tätbebyggelse, 3. av andra särskilda slag.

Beslut om att sådan fastighetsbildningsmyndighet skall finnas samt om myndighetens verksamhetsområde och arbetsuppgifter meddelas av Lantmäteriverket.

I lagen (1971:133) om kommunal fastighetsbildningsmyndighet och fastighetsregistermyndighet finns bestämmelser om inrättande av kommunala fastighetsbildningsmyndigheter med behörighet att hand— lägga i huvudsak ärenden som rör utvecklingen av tätbebyggelse inom kommunen.

2 & Fastighetsbildningsmyndigheten skall

1. handlägga förrättningar inom myndighetens ansvarsområde, 2. främja en ändamålsenlig fastighetsindelning,

3. verka för samordning av fastighetsbildningen med de åtgärder som planläggs och utförs på angränsande områden av andra myndigheter och organ,

4. planlägga och utföra mätnings—, utstaknings- och kart- läggningsarbeten inom sitt verksamhetsområde samt sköta stomnät och mätningsarkiv,

5. tillhandahålla uppgifter om och utreda fastighetsförhållanden m.m.,

6. på parternas uppdrag hjälpa till med att upprätta överlåtelse— eller upplåtelsehandling, som rör fast egendom, eller avtal enligt 12 kap. 2 & fastighetsbildningslagen(19701988), om det underlättar handlägg- ningen av ärende hos myndigheten,

7. på framställning av domstol eller annan statlig eller kommunal myndighet utreda och avge utlåtande i mål eller ärenden hos sådan myndighet.

För en kommunal fastighetsbildningsmyndighet gäller första stycket 4 endast om kommunen bestämt att myndigheten skall ha sådana upp— gifter.

Fastighetsbildningsmyndighetens ledning m.m.

3 & Chef för fastighetsbildningsmyndighet med lantmäteridistrikt som verksamhetsområde är en distriktslantmätare. Chef för annan statlig fastighetsbildningsmyndighet är en länslantmätare.

Chefen för fastighetsbildningsmyndigheten beslutar ensam i ärenden som skall avgöras av myndigheten. Han får dock överlåta till en annan tjänsteman vid myndigheten att besluta i sådana ärenden.

4 & Chefen för fastighetsbildningsmyndigheten är förrätt- ningslantmätare. Han får dock sätta en annan tjänsteman vid myndig— heten i sitt ställe som förrättningslantmätare. Han skall därvid se till att tjänstemannen har tillräckliga kunskaper och erfarenheter för uppgiften. Om fastighetsbildningsmyndighetens sammansättning vid förrättning finns särskilda bestämmelser.

5 & Lantmäteriverket beslutar om fördelningen av personal på de olika myndigheterna. Lantmäteriverket får dock överlämna åt över- lantmätarmyndigheten att besluta om denna fördelning.

6 & I 2 kap. 12 5 finns bestämmelser om personalansvarsnämnd.

7 5 Om en kommunal fastighetsbildningsmyndighet har inrättats, skall kommunen sända uppgift om vem som är chef för myndigheten till Lantmäteriverket och överlantmätarmyndigheten. Detta gäller också när en vikarie för chefen har utsetts.

8 & Chefen för en kommunal fastighetsbildningsmyndighet har det ansvar för verksamheten som anges i 4 och 5 åå verksförordningen (1987:1100). Chefen skall dessutom se till att Lantmäteriverket får det underlag som verket behöver för sin tillsyn.

5 kap. Fastighetsregistermyndigheterna

1 & Den statliga fastighetsregistermyndigheten i länet svarar för fastighetsregistreringen i den utsträckning fastighetsregistreringsverk— samheten inte skall skötas av en kommunal fastighetsregistermyndig— het. Regeringen bestämmer om en kommunal fastighetsregistermyn- dighet skall finnas. Vid krigsfara och under krig beslutar Lantmäteri- verket om detta. Lantmäteriverket bestämmer om myndighetens verksamhetsområde.

I lagen (1971:133) om kommunal fastighetsbildningsmyndighet och fastighetsregistermyndighet finns bestämmelser om inrättande av kommunala fastighetsregistermyndigheter. Förordning (1990:253).

1 a & Länslantmätaren är chef för den statliga fastighetsregistermyn- digheten. Förordning (1990:253).

2 & Kommunen skall sända uppgift om vem som är chef för en kom— munal fastighetsregistermyndighet till Lantmäteriverket och, om fas- tighetsregistret förs med användande av automatisk databehandling, till centralnämnden för fastighetsdata. Detta gäller också när en vikarie för chefen har utsetts.

Bestämmelserna i 4 kap. 8 & gäller även för chefen för en kommunal fastighetsregistermyndighet.

3 & Chefen för fastighetsregistermyndigheten beslutar ensam i ären- den som skall avgöras av myndigheten. Han får dock överlåta till en annan tjänsteman vid myndigheten att besluta i sådana ärenden.

4 & Lantmäteriverket beslutar om fördelningen av personal på de olika statliga fastighetsregistermyndigheterna. Förordning ( 1990:253 ).

5 & I 2 kap. 12 & finns bestämmelser om personalansvarsnämnd. Förordning (1990:253).

6 kap. Tjänstetillsättning m.m. l & Generaldirektören förordnas av regeringen för en bestämd tid.

Tjänst som planeringsdirektör, administrativ direktör, teknisk direk— tör, marknadsdirektör och annan avdelningschef vid verket tillsätts av regeringen efter anmälan av generaldirektören.

Militärassistenten beordras att tjänstgöra vid verket för viss tid enligt särskilda bestämmelser.

Lantmäteriverket tillsätter övriga tjänster vid verket, överlantmätar- myndigheterna, de statliga fastighetsbildningsmyndigheterna och de statliga fastighetsregistermyndigheterna. Efter bemyndigande av Lantmäteriverket får dock en överlantmätarmyndighet tillsätta tjänster vid myndigheten och de statliga fastighetsbildningsmyndigheterna

inom länet. Efter ett sådant bemyndigande får också fastighetsregis- termyndigheten tillsätta tjänster vid myndigheten. Förordning

( 1990:253 ).

2 & Förordnande att vara generaldirektörens ställföreträdare meddelas av regeringen för en bestämd tid. Det sker efter anmälan av general- direktören.

3 & Andra styrelseledamöter vid Lantmäteriverket än generaldirektö— ren utses av regeringen för en bestämd tid.

4 & Behörig till tjänst som chef för en fastighetsbildningsmyndighet är den som dels har avlagt civilingenjörsexamen vid sektionen för lantmäteri vid Tekniska högskolan i Stockholm med utbildningen sär- skilt inriktad på fastighetsbildning och därmed sammanhängande frågor eller har motsvarande kunskaper, dels har förvärvat minst två års praktisk erfarenhet av sådan verksamhet som skall skötas av en fastighetsbildningsmyndighet.

5 % Behörig till tjänst som chef för en fastighetsregistermyndighet är den som dels har avlagt civilingenjörsexamen vid sektionen för lant- mäteri vid Tekniska högskolan i Stockholm med utbildningen särskilt inriktad på fastighetsbildning och därmed sammanhängande frågor eller har motsvarande kunskaper, dels har förvärvat minst två års praktisk erfarenhet av fastighetsregistrering.

6 % har upphävts genom förordning (1990:253).

7 & Den som inte uppfyller behörighetskraven enligt 4 eller 5 5 får inte utan Lantmäteriverkets medgivande förordnas till vikarie för che— fen för en fastighetsbildningsmyndighet eller en fastighetsregister- myndighet. Förordning (1990:253).

8 & När vikarie behövs för chefen för en statlig fastighetsbildnings- myndighet, förordnas vikarie av överlantmätarmyndigheten, om annat inte följer av 15 & anställningsförordningen (1965 :601).

9 & Chefen för en statlig fastighetsbildningsmyndighet är skyldig att, efter beslut av Lantmäteriverket, under viss tid uppehålla tjänst som chef även för en annan sådan myndighet.

10 & Tjänstemän vid en fastighetsbildningsmyndighet är skyldiga att på begäran av länsstyrelsen eller den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet delta vid handläggningen av ärenden hos länsstyrelsen eller vid sammanträde med en sådan nämnd.

Tjänstemän vid en överlantmätarmyndighet eller en statlig fastighets- registermyndighet är skyldiga att på begäran av länsstyrelsen delta vid handläggning av ärenden och vid sammanträden hos länsstyrel- sen. Förordning (1991 : 1636).

Bisysslor

11 & Besked om bisyssla enligt 37 å andra stycket anställningsför— ordningen (1965z601) lämnas av Lantmäteriverket i fråga om tjänste— män vid verket, överlantmätarmyndigheterna, de statliga fastighets- bildningsmyndigheterna och de statliga fastighetsregistermyndighe- terna, dock inte i fråga om generaldirektören, planeringsdirektören, administrativa direktören, marknadsdirektören, de tekniska direk- törerna och de andra avdelningscheferna vid verket. Förordning

( 1990:253 ).

Överklagande

12 & Beslut av över]antmätarmyndigheterna, de statliga fastighets- bildningsmyndigheterna och de statliga fastighetsregistermyndigheter- na får överklagas hos Lantmäteriverket, om något annat inte är före— skrivet. Förordning ( 1990:253 ).

Förordning (1988:317) med instruktion för Domstolsverket

(J ustitiedeparteme ntet) Utfärdad: 1988-05-19

Ändring införd: t.o.m. SFS 1992:25

Uppgifter

1 & Domstolsverket är central förvaltningsmyndighet för de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, försäkringsöver- domstolen, bostadsdomstolen, arrendenämnderna, hyresnämnderna, rättshjälpsmyndigheten och de allmänna advokatbyråerna. Förordning (1992:25).

2 % Med iakttagande av domstolarnas självständighet enligt regerings- formen vid fullgörandet av deras dömande och rättstillämpande upp- gifter skall omstolsverket, utöver vad som följer av särskilda bestäm- melser, inom sitt verksamhetsområde i administrativt hänseende leda och samordna verksamheten, meddela föreskrifter och allmänna råd samt se till att verksamheten bedrivs effektivt.

Verket får inte föreskriva att en viss rotel eller ett visst mål eller ärende skall tilldelas en viss enskild domare eller på annat sätt be— stämma hur dömande uppgifter skall fördelas mellan enskilda do— mare.

Verksförordningens tillämpning

3 & Verksförordningen(1987:1100) skall tillämpas på Domstolsver— ket.

Domstolsverkets ledning

4 & Domstolsverkets generaldirektör är chef för myndigheten.

Styrelsen

5 & Domstolsverkets styrelse består av högst åtta personer, general— direktören medräknad. Generaldirektören är styrelsens ordförande.

Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Organisation 6 & Inom Domstolsverket finns fyra enheter, nämligen

organisationsenheten ekonomienheten personalenheten juridiska enheten.

Dessutom finns ett sekretariat.

Varje enhet leds av en byråchef. Chefen för organisationsenheten är generaldirektörens ställföreträdare.

Personalansvarsnäm nden

7 & Personalansvarsnämnden vid Domstolsverket prövar frågor som anges i 19 & verksförordningen(1987:1100) för anställda inom verk- samhetsområdet.

8 & Personalansvarsnämnden består, förutom av generaldirektören, av cheferna för personalenheten och den juridiska enheten samt två andra ledamöter som utses av regeringen. Generaldirektören är nämndens ordförande.

Nämnden är beslutför när ordföranden och minst tre andra ledamöter är närvarande.

Tjänstetillsättni ngar m.m.

9 & Generaldirektören förordnas av regeringen för en bestämd tid.

Tjänster som byråchef tillsätts av regeringen efter anmälan av generaldirektören.

Andra tjänster tillsätts av Domstolsverket.

10 5 Andra styrelseledamöter än generaldirektören utses av rege— ringen för en bestämd tid.

11 & har upphävts genom förordning (199011047).

Bisysslor

12 & Besked om bisyssla enligt 37 å andra stycket anställningsför- ordningen (l965:601) lämnas av Domstolsverket även i fråga om byråcheferna.

Förordning (1988:278) med instruktion för Centralnämnden för fastighetsdata

(Miljö— och naturresursdepartementet) Utfärdad: 1988-05—05

Ändring införd: t.o.m. SFS 1992:158

Uppgifter ] & Centralnämnden för fastighetsdata har till uppgift att

1. i samverkan med Statens lantmäteriverk, Domstolsverket och andra berörda myndigheter genomföra fastighetsdatareformen och förvalta fastighetsdatasystemet,

2. koordinatregistrera fastigheter, samfälligheter och byggnader, 3. svara för driften av fastighetsdatasystemet,

4. i samverkan med Statens lantmäteriverk, Domstolsverket och andra intressenter utveckla system och metoder för fastighetsdatasys- temets användning inom olika verksamhetsområden,

5. uppmärksamma möjligheterna att komplettera fastighetsdatasyste- met med nya uppgifter som är av betydelse för statliga och andra myndigheters eller organisationers verksamhet,

6. tillhandahålla underlag för tillämpningen av plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.

2 & Centralnämnden får inom sitt verksamhetsområde bedriva upp- dragsverksamhet i Sverige och utomlands mot ersättning enligt grun— der som nämnden fastställer efter samråd med Riksrevisionsverket. Vid tillämpningen av förordningen (19812673) med vissa bestämmel- ser för statlig myndighets affärsdrivande verksamhet i utlandet skall nämnden samråda med Plan- och bostadsverket och Statens lantmä- teriverk i frågor av gemensamt intresse.

Verksförordningens tillämpning

3 & Verksförordningen(1987:1100) skall tillämpas på Centralnämn— den med undantag av 18 &.

Myndighetens ledning

4 & Centralnämndens generaldirektör är chef för myndigheten.

Styrelsen

5 % Centralnämndens styrelse består av högst åtta personer, general— direktören medräknad. Generaldirektören är styrelsens ordförande.

Styrelsen är beslutför när ordföranden och minst hälften av de andra ledamöterna är närvarande.

Organisation

6 & Inom Centralnämnden finns sju enheter, nämligen tekniska enhe- ten, driftsenheten, fastighetsregisterenheten, inskrivningsregisteren- heten, utvecklingsenheten, administrativa enheten och stabsenheten.

Varje enhet leds av en byråchef.

Utvecklingsråd

6 a 5 Vid Centralnämnden finns ett råd för behandling av utveck- lingsfrågor av betydelse för kommunerna.

Rådet består av generaldirektören, som är rådets ordförande, samt de ledamöter i övrigt som Centralnämnden utser. Förordning

( 1992:158 ).

Personalföreträdare

7 & Personalföreträdarförordningen (1987:1101) skall tillämpas på Centralnämnden.

Personalansvarsnämnden

8 & Centralnämndens personalansvarsnämnd består -- förutom av generaldirektören och personalföreträdarna -- av enhetscheferna. Generaldirektören är nämndens ordförande.

Nämnden är beslutför när ordföranden och minst fyra andra ledamö- ter är närvarande.

Tjänstetillsättning

9 & Generaldirektören förordnas av regeringen för en bestämd tid.

Tjänster som enhetschef tillsätts av regeringen efter anmälan av generaldirektören.

Andra tjänster tillsätts av Centralnämnden. 10 & Förordnande att vara generaldirektörens ställföreträdare med- delas av regeringen för en bestämd tid. Det sker efter anmälan av generaldirektören.

11 & Andra styrelseledamöter än generaldirektören utses av rege— ringen för en bestämd tid.

Bisysslor 12 & Besked om bisyssla enligt 37 å andra stycket anställningsför-

ordningen (1965z601) lämnas av Centralnämnden även i fråga om enhetschefer.

Lantmäteriverket 1993 - 10 - 01

Generaldlrektör GD

Ekonomienhet (42)

Ortnamnsrad

Förvaltnlngs- kontor (82) ")

Personalenhet (37) SWEDESURVEY AB Råttskansll (5) H.) (12)

MARKNADS- AVDELNING GlScentrum Avenagruppen

PLANERINGS- SEKRETARIAT Försvarsenhet Information Allmän enhet

AVDELNINGS- CHEFER

(25)

KARTAVDELNING Dataenhet Geodetlsk utvecklings-

PRODUKTIONS- AVDELNING Ekonomlsk kartenhet

enhet

Intormatlonssystem Teknikenhet

(112)

Fotogrammetrlsk enhet Geodetlsk mätningsenhet Topograllsk kartenhet

(saa)

') Se kommentar under myndighetsstruktur på sidan härintill. ") Den centrala administrationen är operativt organiserad i fyra direktrapponerande enheter. '") Utlandsenheten Swedsurvey har ombildats (1 993-06-10) till Swedesurvey AB, med LMV och CFD som gemensamma huvudintressenter. Aktierna förvaltas av Kammarkollegiet.

FASTIGHETS- AVDELNING Fastighetsblld- ningsenhet Heglsterenhet Värderingsenhet

(1 27)

KART- CENTRUM

& Lantmäteriet LANTMÄTERIETS MYNDIGHETSSTFIUKTUR Lantmäteriverket

1993 - 10 - 01

Lantmäteriverket (LMV)

Ekonomienhet

Kartråd Ortnamnsråd Personalenhet

Rättskansli Swedesurvey AB Kartav- delning

Statliga fastighetsregister-

Förvaltningskontor Generaldirektör

CENTRAL ORGANISATION

Produk- tionsav- delning

Mark- nadsav- delning

Fastig- hetsav- delning

Överlantmätarmyndigheter (ÖLM)

REGIONAL

ring m m

myndigheter (SFRM) ORGANISATION 24 st i Lantmäteri- SPecial- Kommunala Kommunala ! distrikt enheter för special- fastighets- ; LOKAL lord och enheter för register- ! ORGANISATION SROQSbTUKetS tätortS- myndigheter ,— ------------ rationalise- utveckling (KFRM) i i

12 st 29 st 41 st

!

i

ll Statliga ( Kommunala ' ! X/ _' '_' |

%

Fastighetsbildningsmyndigheter (FBM) Fastighetsregisterrnyndigheter (FFl

Streckad linje till figur betyder att underordnat organ inte organisatoriskt tillhör Lantmäteriet utan endast i tillsynshänseende är underordnat.

1993 - 10 -01

Tiånsteförslags- nämnden

Notarienämnden

Personalansvars- nämnden

Generaldirektör

l

ORGANISATIONS- ENHET

Allmän sektion - organisationsutrednlngar - arbetsordningar

- AFI/KR

- dimensionering - arkivfrågor

- blanketter

- registrator - beredskapsplanläggnlng

ADB-sektion - ADB-system; utveckling, drift och rådgivning

- rättsiallspubllcerlng

- statistik

Lokalsektlon - lokaler, inredning och utrustning

(30)

L—

EKONOMIENHET Allmän sektion

- budget - ekonomiadministratlvt utvecklingsarbete - de allmänna advokat- byråerna

- upphörd och redovisning av stämpelmedel - central upphandling - Intern serva

Redovisningssektlon

- redovisning och bokslut - reseräkningsgranskning - utbetalning av ersättning till nämndemän

— statlstlkreglstrerlng

Sektion för ekonomisystem - utveckling av ekonomi- system

(40)

_!

PERSONALENHET Allmän sektion

- förhandlingsverksamhet - PA-föreskrlfter m m - löpande personalärenden - personalpolltlska frågor - personaladministrath utvecklingsarbete - personaisoclala fragor - arbetsrättsliga frågor - notariekansliet

Driftsektlon - PA-system - löneadmlnlstratlon

Föredragningsuppgliter I Tlänsleförslagsnämnden, Noterlenämnden och Personal- ansvarsnämnden

(39)

SEKRETARIAT Informations- och dokumentationssektlon

Utblidnlngssektlon

(11)

JURIDISK ENHET Allmän sektion

- rättshjälp - handboksverksamhet - juridiska frågor

Inskrivningssektlon - inskrivningsväsendet - fastighetsdata

E-sektlon - talan l rättshjälpsårenden

(Beredningscentralen för fastighetsdata)

(40) _l

CENTRALNÄMNDEN FÖR CFDS ORGAN'SÅT'ON

FASTIGHETSDATA 1993 - 10 - o1

INSKRIVNINGS- REGISTERENHET

- Inskrivningsregister- frågor - Uppbörd av stämpel-

skatter och expeditions- avgifter - Pantbrevsreglster - BKN-system

FASTIGHETS- REGISTERENHET

- Fastighetsregister- fragor - Införande av basregis- ter över byggnader - Avisering av FDS-data till andra system

Generaldirektör GD

Utvecklingsråd Marknadsråd

SWEDESURVEY AB ") (12)

UTVECKLINGS- ENHET - Systemutveckling för samhällsplanerlng - Byggnadsregister- frågor och fastighets- taxeringsinformation - Tematiska kartor och GIS

(1 8)

RONNEBY

utveckling

Informationsför- medling

TEKNISKA ENHETEN

- Samordning av ADB- verksamheten - Utveckling, dokumen- tation och underhåll av system - Reglsteröverföring (registrering)

(63)

DFlIFl'ENHET

- Drift av FDS och övriga system - Installation och över- vakning av linjenät och terminaler - Upphandling av datorutrustning

ADMINISTRATIV ENHET - Ekonomi- och personal- administration - Information

- Kontorsservlce. lokaler

STABSENHET - Övergripande planering och uppfölinlng - Säkerhetsfrågor - Kontaktyta mot

Swedesurvey AB - Kundtjänst

- Termlnalbaserad - PC:-baserad system

(1 4)

Lokaliseringsorter för inskrivnings- myndigheter (IM), statliga (SFBM) och kommunala (KFBM) fastighets- bildningsmyndigheter inklusive lokalkontor

IM

Lantmäteridistrikt samt lokaliseringsorter för statliga (SFBM) och kommunala (KFBM) fastighetsbildningsmyndigheter samt inskrivningsmyndigheter (IM)

Lantmäteri- Län distrikt SFBM KFBM IM AB Norrtälje Norrtälje Huddinge Jakobsberg Stockholms Stockholm Stockholm Nacka västra Märsta Solna Norrtälje Sollentuna S:a Roslags Sollentuna Stockholms Stockholm Täby Solna norra Vallentuna Stockholm Södertälje Stockholms Stockholm Nacka östra Gustavsberg Huddinge Södertälje Södertälje Södertälje Nynäshamn C Uppsala Uppsala Uppsala Uppsala Östhammars Östhammar D Södermanlands Nyköping Eskilstuna Eskilstuna Katrineholm Katrineholm Eskilstuna Nyköping E Östergötlands Linköping Linköping Linköping Mjölby Norrköping Mjölby Norrköping Motala Motala Norrköping F Vetlanda Vetlanda Jönköping Eksjö Jönköping Värnamo Värnamo Värnamo Vaggeryd G Ljungby Ljungby Ljungby Växjö Växjö Växjö Växjö

2 Bilaga 4 b Lantmäteri- Län distrikt SF BM KF BM IM H Kalmar Kalmar Kalmar Kalmar Borgholm Oskarshamn Emmaboda Västervik Västerviks Västervik Hultsfred Oskarshamn I Gotlands Visby Visby K Blekinge Karlskrona Karlshamn östra Karlskrona Ronneby Blekinge Sölvesborg Sölvesborg västra L Simrishamn Simrishamn Hässleholm Klippan Nordöstra Kristianstad Kristianstad Kristianstad Skånes Hässleholm Simrishamn Broby Angelholm Ängelholms Ängelholm Klippan M Landskrona Landskrona Helsingborg Eslöv Helsingborg Eslövs Eslöv Landskrona Lund Malmö Malmö Malmö Malmö Lu nd Trelleborg Ystad Ystads Ystad N Hallands Halmstad Halmstad Halmstad Falkenberg Varberg Varberg

Kungsbacka

Lantmäteri—

Län distrikt SFBM KFBM IM Bohusläns Göteborg Göteborg Göteborg södra Stenungsund Mölndal Stenungsund

Strömstad Bohusläns Strömstad Uddevalla Uddevalla norra Uddevalla Vänersborg Vänersborg Vänersborg Alingsås Bengtsfors Trollhättan Borås Lilla Edet Sjuhäradsbygden Trollhättan Vänersborg Åmål Alingsås Alingsås Sjuhärads- Kinna Borås bygden Borås Skaraborgs Lidköping Falköping västra Lidköping Mariestad Skaraborgs Mariestad Skövde Skövde östra Falköping Arvika Arvika Arvika Säffle Karlstad Årjäng Kristinehamn Sunne Karlstads Karlstad Karlstad Kristinehamn Torsby Torsby Hagfors Sunne Örebro läns Örebro Örebro Hallsberg Hallsberg Karlskoga Karlskoga Lindesberg Lindesberg Nora Örebro Västmanlands Västerås Västerås Köping Köping Sala Sala Västerås

4 Bilaga 4 b Lantmäteri- Län distrikt SF BM KF BM IM W Hedemora Hedemora Falun Hedemora Ludvika Ludvika Leksand Ludvika Malungs Malung Malung Mora Mora Mora Alvdalen Borlänge Borlänge Borlänge Falu Falun Falun Leksands Leksand Rättvik X Gävle Gävle Gävle Bollnäs Sandviken Gävle Hudiksvall Bollnäs Bollnäs Ljusdal Söderhamn Sandviken Hudiksvalls Hudiksvall Ljusdals Ljusdal Y Ånge Ån ge Härnösand Sollefteå Sundsvalls Sundsvall Sundsvall Sundsvall Timrå Örnsköldsvik Kramfors Kramfors Härnösand Sollefteå Sollefteå Örnsköldsvik Örnsköldsvik Örnsköldsvik

___—__—

Lantmäteri -

Län distrikt SFBM KFBM IM ___—__— Z Härjedalens Sveg S_veg Östersund Jämtbygdens Östersund Östersund Bräcke Järpen Strömsunds Strömsund AC Umeå Umeå Umeå Lycksele Vännäs Skellefteå Umeå Vilhelmina Vilhelmina Åsele Lycksele Lycksele Storuman Skellefteå Skellefteå Skellefteå BD Piteå Piteå Boden Gällivare Arvidsjaurs Arvidsjaur Haparanda Luleå Luleå Luleå Piteå Bodens Boden Kalix Kalix Haparanda Haparanda Kiruna Kiruna Gällivare Gällivare ___—___— Summa 69 1 16 41 94

___—___—

Dessutom finns 12 stycken SFBM i form av specialenheter med följande lokalisering: Stockholm, Malmö, Halmstad, Göteborg, Vänersborg, Mariestad, Karlstad, Falun, Mora, Leksand, Gävle, Härnösand, Östersund, Umeå och Luleå.

FÖRKORTNINGSÖRDLISTA

AL

BKN BrB

CFD

DAFA

DV

EDI

FADAK FADIR FBK U

F BL FBM FDS FD U FIR FL

F 0 U FR FRM

GF I GIS GPS GSD HELAS HLS IM IR

JB

Anläggningslagen(197311 149)

Bostadskreditnämnden Brottsbalken

Centralnämnden för fastighetsdata

DAFA Data AB Departementsserien Domstolsverket

Electronic Data Interchange

Fastighetsdatakommittén Fastighetsdata- och Inskrivningsregisterkommittén Fastighetsbildningskostnadsutredningen (SOU 199029) Fastighetsbildningslagen(1970:988) Fastighetsbildningsmyndighet Fastighetsdatasystemet Forcerad databasuppbyggnad Fastighetsinformationsregister Förvaltningslagen(1986:223) Forskning och utveckling Fastighetsregister Fastighetsregistermyndighet

Geografisk fastighetsindelning Geografiskt Informationssystem Global Positioning System Geografiska Sverigedata

Lantmäteriets handläggningssystem till stöd för produktionen

Handläggningssystem för det statliga lantmäteriets förrättningsverksamhet

Inskrivningsmyndighet Inskrivningsregister

Jordabalken

KFBM Kommunal fastighetsbildningsmyndighet KFM Kronofogdemyndighet KFRM Kommunal fastighetsregistermyndighet KF V Kart- och fastighetsverket

LI94 Lantmäteriets förslag till inriktning av verksamheten under 1990—talet LL Ledningsrättslagen (1973:1144) LMS Kungliga lantmäteristyrelsen LMV Statens lantmäteriverk LRF Lantbrukarnas Riksförbund LU80 1980 års lantmäteriutredning (DsBo 1983:3 m.fl.)

MBK Mätning, beräkning och kartframställning MGV Militärgeograiiskt verk MKF Myndigheten för kartor och fastigheter (i respektive län)

PBL Plan- och bygglagen (1987:10)

RAK Rikets Allmänna Kartverk

RF Regeringsformen RRV Riksrevisionsverket

SamGIS Samverkan om GIS

SCB Statistiska centralbyrån SFBM Statlig fastighetsbildningsmyndighet SFRM Statlig fastighetsregistermyndighet SGAB Sveriges Geologiska AB SGU Sveriges geologiska undersökning SIGIT Svenska instititet för geografisk informationsteknologi SIS Standardiseringskommissionen i Sverige

SK Svenska kommunförbundet SLAB Svenskt Lantmäteri AB

SOU Statens Offentliga Utredningar STANLI Standardisering inom Landskapsinformation STG Allmänna Standardiseringsgruppen (vid SIS)

ÄFL 1971 års förvaltningslag ÄULL Lagen (1971:1037) om äganderättsutredning och legalisering

ÖLM Överlantmätarmyndighet

Kronologisk förteckning

1.Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. UD 2.Kursplaner för grundskolan. U. 3. Ersättning för kvalitet och effektivitet. — Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. U. 4. Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. S. 5. Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofar- maka. S. 6. Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduk- tion. Jo. 7. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Ku. 8. Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. Ku. 9. Postlag. K. 10. En ny datalag. Ju. 1 1 . Socialförsäkringsregister. S. 12. Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. U. 13. Ökad konkurrens på järnvägen. K. 14. EG och våra grundlagar. Ju. 15. Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. N. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommissionens förslag. Fi. 16. Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommissionens förslag. Bilagor. Fi. 17. Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. Ku. 18. Acceptans Tolerans Delaktighet. M. 19. Kommunerna och miljöarbetet. M. 20. Riksbanken och prisstabiliteten. Fi. 21.Ökat personval. m. 22. Vad är ett statsråds arbete värt? Fi. 23.Kunskapens krona. U. 24. Utlänningslagen - en partiell översyn. Ku. 25. Sociala åtgärder för jordbrukare. Jo. 26. Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. .lu. 27.Mi1jöbalk. Del 1 och 2. M. 28.Bankstödsnämnden. Fi. 29. Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. Fi. 30. Rätten till bistånd inom socialtjänsten. S. 31.Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbnrkarvården. S. 32.Ny anställningsskyddslag. A. 33. Åtgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. Jo.

34. Förarprövare. K. 35. Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. Ju. 36. Lag om totalförsvarsplikt. Fö. 37.Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m. Ju. 38. Hälso- och sjukvården i framtiden — tre modeller. S. 39. En gräns för filmcensuren. Ku. 40. Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. Ju. 41 . Folk- och bostadsräkning år 1990 och i framtiden. Fi. 42. Försvarets högskolor. Fö. 43. Politik mot arbetslöshet. A. 44. Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. Fi. 45. Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. C. 46. Vissa kyrkofrågor. C. 47.Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. C. 48. Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. C. 49. Ett år med betalningsansvar. S. 50. Serveringsbestämmelser. S.

51 . Naturupplevelser utan buller — en kvalitet att värna. M.

52. Ersätming vid arbetslöshet. A. 53. Kostnadsutjämning mellan kommuner. Fi. 54. Utvisning på grund av brott. Ku. 55. Det allmännas skadeståndsansvar. Ju. 56. Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. UD. 57. Beskattning av fastigheter, del 1 - Schablonintäkt eller fastighetsskatt? Fi. 58. Effektivare ledning i statliga myndigheter. Fi. 59. Ny marknadsföringslag. C. 60. Polisens rättsliga befogenheter. Ju. 61.Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. S. 62. Rättssäkerheten vid beskattningen. Fi. 63. Person och parti — Studier i anslutning till Personvalskommitténs betänkande Ökat personval ( SOU 1993:21 ). Ju. 64. Frågor för folkbildningen. U. 65 . Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. M. 66. Lag om införande av miljöbalken . M. 67. Slutförvaring av använt kärnbränsle — KASAMs yttrande över SKBs FUD-program 92. M. 68. Elkonkurrens med nätmonopol. N.

Kronologisk förteckning

69. Revisorerna och EG. N. 70. Strategi för småföretagsutveckling. N. 7 l . Organisationernas bidrag. C. 72. Att inhämta synpunkter från medborgarna — Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. C. 73. Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. C. 74.Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. C. 75. Vissa mervärdeskattefrågor II, — offentlig verksamhet m.m. Fi. 76.Verkställighet av fängelsestraff. Ju. 77. Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.C. 78. Miljöskadeförsäkringen i framtiden. M. 79. Handel och miljö — mot en hållbar spelplan. M. 80. Statsförvaltningen och EG. Ju. 81.Översyn av arbetsmiljölagen. A. 82. Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskapsöversikt. S. 83. Statistik och integritet, del 1 — Skydd för uppgifter till den statliga statistiken m.m. Fi. 84. Innovationer för Sverige. N. 85. Ursprung och utbildning — social snedrekrytering till högre studier. U. 86. Amningsvänliga sjukhus - för att skydda, stödja och främja amning. S. 87. Beredskapslagring av olja. N. 88. Produktsäkerhetslagen och EG. C. 89. Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande. Fö. 90. Lokal demokrati i utveckling. C. 91 . Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhällsarbete. — En kunskapsöversikt och ett diskussionsunderlag. S. 92. Den centrala polisorganisationen. Ju. 93. Vårdens svåra val. S. 94. Anpassad kontroll av byggandet. M. 95. Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret. Fö. 96. Förändringar i lönegarantisystemet. A. 97. Västsverige och Skåne — regioner i förändring. C. 98. Partnerskap. Ju. 99. Kart- och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag. M.

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet Ny anställningsskyddslag. [32]

Politik mot arbetslöshet. [43] Ersättning vid arbetslöshet. [53] Översyn av arbetsmiljölagen . [81] Förändringar i lönegarantisystemet. [96]

Kulturdepartementet

Löncskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och man på arbetsmarknaden. [7] Löneskillnader och lönediskriminering. Om kvinnor och män på arbetsmarknaden. Bilagedel. [8] Ägandet av radio och television i allmänhetens tjänst. 1171 Utlänningslagen — en partiell översyn. [24] En gräns för filmcensuren. [39] Utvisning på grund av brott. [54]

Näringsdepartementet

Svenska regler för internationell omfördelning av olja vid en oljekris. [15] Elkonkurrens med nätmonopol. [68] Revisorerna och EG. [69] Strategi för smäföretagsutveckling. [70] Innovationer för Sverige. [84] Beredskapslagring av olja. [87]

Civildepartementet

Trosa bryter sig loss. Bytänkande eller demokratins räddning. [45] Vissa kyrkofrågor. [46] Konsekvenser av valmöjligheter inom skola, barnomsorg, äldreomsorg och primärvård. [47] Kommunala verksamheter i egen förvaltning och i kommunala aktiebilag. En jämförande studie. [48] Ny marknadsföringslag. [59] Organisationernas bidrag. [71]

Att inhämta synpunkter från medborgarna — Det kommunala omröstningsinstitutet i tillämpning. [72] Radikala organisationsförändringar i kommuner och landsting. [73] Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet. [74] Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd.[77] Produktsäkerhetslagen och EG. [88] Lokal demokrati i utveckling. [90] Västsverige och Skåne — regioner i förändring. [97]

Miljö- och naturresursdepartementet

Acceptans Tolerans Delaktighet. [18] Kommunerna och miljöarbetet. [19] Miljöbalk. Del 1 och 2. [27]

Naturupplevelser utan buller - en kvalitet att värna. [51]

Handlingsplan mot buller. Handlingsplan mot buller. Bilagedel. [65] Lag om införande av miljöbalken. [66] Slutförvaring av använt kärnbränsle — KASAMs yttrande över SKBs FUB-program 92. [67] Miljöskadeförsäkringen i framtiden. [78]

Handel och miljö — mot en hållbar spelplan. [79] Anpassad kontroll av byggandet. [94] Kart— och fastighetsverksamhet i myndighet och bolag. [99]

Systematisk förteckning

J ustitiedepartementet

En ny datalag. [10] EG och våra grundlagar. [14] Ökat personval. [21] Handläggningen av vissa säkerhetsfrågor. [26] Reaktion mot ungdomsbrott. Del A och B. [35] Justitiekanslern. En översyn av JK:s arbetsuppgifter m.m. [37] Fri- och rättighetsfrågor. Del A och B. [40] Det allmännas skadeståndsansvar. [55] Polisens rättsliga befogenheter. [60]

Person och parti — Studier i anslutning till Personvalskommitténs betänkande

Ökat personval ( SOU 1993:21 ). [63] Verkställighet av fängelsestraff. [76] Statsförvaltningen och EG. [80]

Den centrala polisorganisationen. [92] Partnerskap. [98]

Utrikesdepartementet Styrnings- och samarbetsformer i biståndet. [1] Kontrollen över export av strategiskt känsliga varor. [56] Försvarsdepartementet

Lag om totalförsvarsplikt. [36] Försvarets högskolor. [42] Massflykt till Sverige av asyl- och hjälpsökande. [89] Ansvars- och uppgiftsfördelning inom det civila försvaret. [95]

Socialdepartementet

Statligt stöd till rehabilitering av tortyrskadade flyktingar m. fl. [4] Bensodiazepiner — beroendeframkallande psykofarmaka. [5]

Socialförsäkringsregister. [11]

Rätten till bistånd inom socialtjänsten. [30] Kommunernas roll på alkoholområdet och inom missbrukarvården. [31] Hälso— och sjukvården i framtiden — tre modeller. [38] Ett år med betalningsansvar. [49] Serveringsbestämmelser. [50] Överföring av HIV-smitta genom läkemedlet Preconativ. [61] Frivilligt socialt arbete. Kartläggning och kunskaps- översikt. [82] Amningsvänliga sjukhus — för att skydda, stödja och främja amning. [86]

Socialtjänstens roll i samhällsplanering och samhälls— arbete. — En kunskapsöversikt och ett diskussions— underlag. [91] Vårdens svåra val. [93]

Kommunikationsdepartementet Postlag. [9]

Ökad konkurrens på järnvägen. [13] Förarprövare. [34]

Finansdepartementet

Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi— kommisionens förslag. [16] Nya villkor för ekonomi och politik — ekonomi- kommisionens förslag. Bilagor. [16] Riksbanken och prisstabiliteten. [20] Vad är ett statsråds arbete värt? [22] Bankstödsnämnden. [28] Fortsatt reformering av företagsbeskattningen. Del 2. [29] Folk- och bostadsräkning är 1990 och i framtiden. [41] Översyn av tjänsteinkomstbeskattningen. [44] Kostnadsutjämning mellan kommuner. [53] Beskattning av fastigheter, del I — Schablonintäkt eller fastighetsskatt? [57] Effektivare ledning i statliga myndigheter. [58] Rättssäkerheten vid beskattningen. [62] Vissa mervärdeskattefrägor ll, — offentlig verksamhet m.m. [75] Statistik och integritet, del 1 — Skydd för uppgifter till den statliga statistiken mm. [83]

Utbildningsdepartementet

Kursplaner för grundskolan. [2] Ersättning för kvalitet och effektivitet.

— Utformning av ett nytt resurstilldelningssystem för grundläggande högskoleutbildning. [3] Vårdhögskolor — kvalitet — utveckling — huvudmannaskap. [12] Kunskapens krona. [23]

Frågor för folkbildningen. [64] Ursprung och utbildning — social snedrekrytering till högre studier. [85]

J ordbruksdepartementet Livsmedelshygien och småskalig livsmedelsproduktion.

[6] Sociala åtgärder för jordbrukare. [25] Atgärder för att förbereda Sveriges jordbruk och livsmedelsindustri för EG. [33]