Beslut vid regeringssammanträde den 16 november 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas för att utreda vilka åtgärder som kan och bör vidtas för att effektivisera bekämpningen av penningtvätt och annan kvalificerad ekonomisk brottslighet.

Utredaren skall

• utvärdera hur reglerna om penningtvätt tillämpas samt med utgångspunkt i vad som kommer fram vid denna utvärdering ange vilka ytterligare verksamheter som bör omfattas av lagstiftningen samt ange vilka andra förändringar av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt som kan behövas,
• överväga ändringar i strafflagstiftningen,
• överväga ändringar av de sekretessregler som gäller inom den finansiella sektorn samt mellan denna sektor och de brottsutredande myndigheterna,
• överväga behovet av regler som medger en förbättrad kontroll av uppdrag, transaktioner och utbetalningar när penningtvätt kan misstänkas samt om en möjlighet att "frysa tillgångar" i samband med utredning av penningtvätt bör införas, och
• analysera behovet av en skärpt kontroll av transaktioner över gränserna.

Utredarens arbete skall vara slutfört före utgången av mars månad 1997.

Bakgrund

Penningtvätt innebär att pengar, som någon fått på olagligt sätt, genom olika transaktioner förs in i den legala ekonomin så att de ser ut att vara lagligen åtkomna. Genom transaktionerna avser den kriminelle att försvåra eller omöjliggöra att pengarna spåras tillbaka till det ursprungliga brottet. Det kan exempelvis handla om att flytta pengar mellan olika företag eller bankkonton, ofta mellan olika länder. När pengarna tvättats kan de användas på nytt i olika affärsverksamheter med eller utan inslag av brottslighet.

Penningtvätt är en internationell företeelse och utgör ett stort problem i det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet i de flesta stater i världen.

Inom det straffrättsliga området har två internationella konventioner som berör penningtvätt antagits.

Förenta nationerna antog den 19 december 1988 en konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen (Wienkonventionen). Konventionen ställer krav på kriminalisering av penningtvätt i fråga om inkomster från narkotikabrott och har undertecknats och ratificerats av Sverige. Genom ändringar av bestämmelserna om häleri i 9 kap.6 och 7 §§brottsbalken har Sverige anpassat sin strafflagstiftning till konventionens krav (prop. 1990/91:127, bet. 1990/91:JuU32, rskr. 1990/91:323).

Inom Europarådet upprättades den 8 november 1990 en konvention om penningtvätt, efterforskning, beslag och förverkande av vinning av brott (Strasbourgkonventionen). Denna konvention innehåller regler om ett vidgat internationellt samarbete vid brottsutredningar och vid för verkande av brottsligt förvärvade tillgångar och av brottsverktyg. Konventionen ålägger parterna att straffbelägga gärningar som innefattar penningtvätt. Syftet är att stärka det internatiomot allvarligare brott. Sverige har undertecknat men ännu inte ratificerat konventionen. En proposition med bl.a. förslag att Sverige skall ratificera konventionen (prop. 1995/96:49) har nyligen överlämnats till riksdagen.

Även inom det finansiella tjänsteområdet har internationella överens- kommelser träffats i syfte att förhindra att det finansiella systemet utnyttjas för penningtvätt. Rekommendationer har bl.a. utfärdats av den finansiella aktionsgruppen FATF (Financial Action Task Force on money laundring), som bildades i juli 1989 av länderna i den s.k. G-7 gruppen. FATF, till vilken 26 stater och 2 organisationer anslutit sig, har utfärdat 40 rekommendationer om penningtvätt. Rekommendationerna, som har beaktats av Sverige, kommer att ses över inom FATF:s fortsatta arbete. Även en särskild Banking Supervisory Subcommittee inom EMI handhar vissa frågor om penningtvätt och interna kontrollfrågor i detta sammanhang.

EG:s ministerråd antog den 10 juni 1991 ett direktiv om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar (91/308/EEG). Syftet är att samordna insatserna för att förhindra att friheten för kapitalrörelser och finansiella tjänster i ett integrerat Europa används för penningtvätt. Direktivet är ett s.k. minimidirektiv, vilket innebär att varje enskilt land kan fastställa strängare regler än vad som anges i direktivet.

En kontaktkommitté har också i enlighet med EG:s direktiv bildats under kommissionen. Den skall vidareutveckla direktivet och bl.a. undersöka om reglerna skall utökas till andra yrkesgrupper och företagskategorier än de kreditinstitut och andra finansiella institut som nu omfattas av reglerna.

EG:s direktiv är införlivat i det svenska rättssystemet i och med införandet av lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt (penningtvättslagen), som trädde i kraft den 1 januari 1994 (prop. 1992/93:207, bet. 1992/93:JuU37, rskr.1992/93:375).

Penningtvättslagen omfattar företag som står under Finansinspektionens tillsyn och som bedriver bankrörelse, livförsäkringsrörelse, värdepappersrörelse eller verksamhet enligt lagen om kreditmarknadsbolag. De företag som omfattas av reglerna är skyldiga att utföra identitetskontroller bl.a. när de misstänker att en transaktion avser medel som kommer från brottslig verksamhet av allvarligare slag. Uttrycket av allvarligare slag innebär att det gäller brott där det kan följa fängelse i mer än sex månader.

Vid misstanke om penningtvätt skall anmälan göras till Rikspolisstyrelsen (finanspolisen).

Lagstiftningen föreskriver ett absolut förbud för de företag som omfattas av lagen att medverka vid transaktioner där penningtvätt kan misstänkas.

Däremot finns inga straffsanktioner mot den som bryter mot lagens regler. Finansinspektionens sanktionsmöjligheter och sanktioner enligt det arbetsrättsliga regelverket har ansetts tillräckliga. Straffrättsliga sanktioner kan däremot på sedvanligt sätt drabba dem som medverkar vid de brott som genererar den brottsliga vinsten; exempelvis häleri, narkotikabrott och varu- smuggling eller ekonomisk brottslighet.

Trots att penningtvättslagen har tillämpats under en relativt begränsad tid har bl.a. polisen och bankerna redan framfört att lagstiftningen om penningtvätt borde kunna utvecklas i olika avseenden. Synpunkterna gäller bl.a. lagens utformning och svårigheter att tillämpa den samt att det i praktiken förekommer penningtvätt i stor omfattning med anknytning till institutioner och branscher som faller utanför lagens tillämpningsområde. Det har också sagts att lagen borde kunna effektiviseras på olika sätt, bl.a. genom regler som gör det möjligt att i vissa situationer hindra transaktioner och att följa penningströmmar för att spåra adressater.

Effektiva åtgärder mot penningtvätt har stor betydelse i kampen mot den ekonomiska brottsligheten. Genom att hindra penningtvätt försvårar man för de kriminella att dra nytta av de brottsligt förvärvade pengarna.

Regeringen antog i april 1995 en strategi för samhällets åtgärder mot den ekonomiska brottsligheten. Strategin har redovisats till riksdagen (skr. 1994/95:217, bet. 1994/95:JuU25, rskr. 1994/95:412). Syftet med strategin är att påtagligt minska den ekonomiska brottsligheten genom en kraftig förstärkning av samhällets samlade insatser mot sådan kriminalitet.

Eftersom en stor del av både ekonomisk brottslighet och annan brottslighet genererar stora vinster för de kriminella är det särskilt viktigt att åtgärderna mot penningtvätt blir effektivare. Mot bakgrund av det anförda är det angeläget att göra en översyn av lagstiftningen om penningtvätt.

Arbetet bör utföras av en särskild utredare.

Utredaren skall göra en allsidig översyn av åtgärder mot penningtvätt. I detta ligger att utvärdera penningtvättslagens tillämpning och pröva hur lagstiftningen kan effektiviseras i olika avseenden. Målet för översynen skall vara att utveckla samhällets åtgärder mot penningtvätt och att därvid åstadkomma ett så effektivt system som möjligt. Häri ligger bl.a. att ett utökat informationsflöde, som kan uppstå p.g.a. en utvidgad lagstiftning, kan tas om hand på ett tillfredsställande sätt.

Som bakgrund skall utredaren ta reda på vilka regler om penningtvätt som finns i ett antal andra länder och vilka erfarenheter som finns av tillämpningen där. I första hand skall denna kartläggning koncentreras till EU:s medlemsländer. Utredaren skall därvid beakta de sammanställningar som gjorts inom EU och FATF.

I det följande anges ett antal områden som utredaren skall ägna särskild uppmärksamhet. Utredaren skall vara fri att ta upp även andra frågor som föranleds av vad som kommer fram om de nuvarande reglernas tillämpning eller som annars aktualiseras under utredningsarbetet inom de ramar för utredningsuppdraget som anges nedan.

Frågan om att utvidga penningtvättslagens tillämpning till andra institutioner eller branscher har redan aktualiserats i några sammanhang.

I Betaltjänstutredningens delbetänkande Finansiella tjänster i förändring (SOU 1994:66) föreslås att valutaväxling skall omfattas av penningtvätts- bestämmelserna. Beredning av förslaget pågår inom regeringskansliet.

Pantbanksutredningen (SOU 1994:61) föreslog att även pantbanker skulle omfattas av penningtvättslagen. I förarbetena till en ny pantbankslag (prop. 1994/95:178) har regeringen framhållit att penningtvättslagen kommer att ses över inom ramen för regeringens åtgärder mot ekonomisk brottslighet och att frågan om huruvida pantbankerna skall föras in under lagen kommer att övervägas i det sammanhanget. Något förslag lades därför inte fram i propositionen.

Utredaren skall överväga om det finns skäl att utvidga lagens tillämpnings område med hänsyn till vad som är känt om förekomsten av penningtvätt. Inom EG:s kontaktkommitté i penningtvättsfrågor har diskussioner förekommit om en utvidgning av EG:s direktiv verksamheter även utanför det finansiella området. Utredarens bedömning bör göras mot bakgrund av de diskussioner som har förts där och i andra internationella fora.

Från några håll har anförts att bl.a. advokater och revisorer borde föras in under lagens tillämpningsområde. När det gäller dessa yrkeskategorier skall utredaren noga analysera om en sådan utvidgning behövs och om den är möjlig eller lämplig med hänsyn till revisorers och, särskilt, advokaters speciella förtroendeställning. När det gäller revisorer bör utredaren beakta det förslag som lagts fram av Aktiebolagskommittén (SOU 1995:44) om att ålägga revisorer i aktiebolag en skyldighet att anmäla misstänkt brottslighet i vissa fall.

Det kan också finnas skäl att undersöka om vissa myndigheter som Riksbanken, Riksgäldskontoret och Generaltullstyrelsen bör omfattas av lagen.

Penningtvättslagen innehåller, som tidigare nämnts, inga straff- bestämmelser. I förarbetena motiverades detta med att det mest lämpliga tillvägagångssättet inom finansiell lagstiftning är att bestämmelserna upprätthålls med stöd av de regler som finns på arbetsrättens område och genom de sanktioner som Finansinspektionen förfogar över i sin tillsynsverksamhet (prop. 1992/93:207 s. 11).

Såsom anges i 3 § första stycket penningtvättslagen kan emellertid penningtvätt vara straffbart som häleri eller häleriförseelse enligt 9 kap.6 och 7 §§brottsbalken. Förfarandet kan i vissa fall vara straffbart också enligt andra bestämmelser. Pengar som undandragits beskattning, tull eller någon annan avgiftsskyldighet kan i regel inte vara föremål för häleri eftersom det inte avser medel som i sig härrör från brottsligt förvärv.

Utredaren skall överväga om de nuvarande möjligheterna till straffrättsliga sanktioner är tillräckliga eller om dessa bör utvidgas. Skulle en sådan utvidgning behövas skall utredaren i första hand överväga om ändringar i häleribestämmelserna är tillräckligt. Om utredaren finner att den vägen inte är framkomlig, står det utredaren fritt att föreslå någon annan lösning. I detta arbete skall utredaren ta hänsyn till att kriminalisering som en metod för att söka hindra överträdelser av olika normer i samhället bör användas med försiktighet (se prop. 1994/95:23).

Utredaren bör vidare överväga om det är motiverat att i penningtvättslagen införa sanktioner - rättsliga eller administrativa - mot den som bryter mot den lagens bestämmelser om uppgiftsskyldighet m.m. I så fall bör sanktionerna utformas så att de går att tilllämpa såväl mot fysiska som mot juridiska personer. I denna del skall utredaren beakta det arbete som sker i utredningen om företagsbot (Ju 1995:06).

Enligt 1 kap. 10 § bankrörelselagen (1987:617) får enskildas förhållanden till bank inte obehörigen röjas. Motsvarande regel finns 1 kap. 5 § lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag (jfr 1 kap. 8 § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse).

Banksekretessen inskränks genom uttryckliga lagbestämmelser, som innebär en skyldighet för en bank att på begäran lämna myndigheter vissa uppgifter, t.ex. enligt lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgift samt enligt utsökningsbalken. Vidare får banksekretessen genombrytas av polis- och åklagarmyndigheter när förundersökning om brott har inletts. Bankpersonal har även rätt att lämna uppgifter i syfte att förhindra och avslöja sådana illegala transaktioner som faller under penningtvättslagen.

I det allmännas verksamhet tillämpas inte banksekretessen utan i stället gäller reglerna i sekretesslagen. De som för det allmännas räkning utövar tillsyn över bankerna omfattas följaktligen av sekretesslagen.

Om en bank rapporterar ett misstänkt penningtvättsfall till polisen, medför de nuvarande sekretessreglerna att utredningsmöjligheterna begränsas med hänsyn till att sekretessen genombryts först då förundersökning inletts. Under ett inledande skede kan det då vara svårt för polis och åklagare att få fram uppgifter för ett ställningstagande i fråga om huruvida förundersökning skall inledas. Bankernas egna möjligheter att bilda sig en uppfattning om huruvida det finns misstanke om penningtvätt i ett särskilt fall begränsas på samma sätt av sekretessreglerna.

Sekretessreglerna och bestämmelserna i penningtvättslagen innebär att rapporterande bank kan bryta banksekretessen och att Rikspolisstyrelsen (finanspolisen) kan begära ytterligare upplysningar av rapporterande bank. Det kan emellertid vara väsentligt att finanspolisen i ett utredningsärende kan begära uppgifter från annan bank än den som varit rapporterande. Även finanspolisens egna sekretessbestämmelser enligt sekretesslagen kan behöva justeras.

I kampen mot penningtvätt och annan ekonomisk brottslighet utgör informationsutbyte i många fall ett nödvändigt inslag. Utredaren skall kartlägga och analysera de sekretessregler som gäller inom och mellan olika institut och mellan institut och myndigheter. Mot den bakgrunden skall utredaren överväga regeländringar som förbättrar informationsutbytet.

Transaktioner i det finansiella systemet sker i regel under stor tidspress. Inte sällan kan det gälla transaktioner med internationella inslag i någon del.

Enligt 3 § penningtvättslagen är det förbjudet för företag att medvetet medverka vid penningtvättstransaktioner. Detta innebär att företaget inte får utföra sådana transaktioner. Utförs inte en beställd transaktion kan företaget å andra sidan riskera att bli skadeståndsskyldigt. Därtill kommer reglerna om straffansvar för den som medverkar vid eller deltar i brottsliga transaktioner enligt bl.a. bestämmelserna i 9 kap.brottsbalken och narkotikastrafflagen (1968:64).

Denna situation, med straffansvar å ena sidan och skadeståndsskyldighet å andra sidan, kan medföra besvärande situationer för företagens personal. Det bör därför undersökas om företagen kan ta emot pengarna, trots att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som kan misstänkas komma från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag, och därefter underrätta polisen om transaktionen.

Det skall vidare undersökas om reglerna om förverkande, kvarstad och beslag är tillräckliga i penningtvättsärenden eller om det i Sverige skall införas en möjlighet att "frysa tillgångar" hos ett institut eller i annan verksamhet som omfattas av penningtvätts-lagen. Frysning kan definieras som en möjlighet att stoppa eller senarelägga en transaktion. Om möjligheten till frysning införs skulle ett institut kunna ta emot pengar trots att det finns skäl att anta att transaktionen avser medel som kommer från ett brottsligt förvärv av allvarligare slag och därefter frysa tillgångarna. Frysning skulle även kunna innebära att institutet stoppar en transaktion av pengar som redan finns hos institutet. En möjlighet att frysa tillgångar skulle ge polis och åklagare rådrum att besluta i frågan om förundersökning skall inledas eller inte. Utredaren skall överväga i vad mån en sådan ordning påverkar de utredande myndig- heternas beslutsunderlag och den enskildes rättssäkerhet.

I uppdraget ligger att överväga såväl förutsättningarna för frysning av tillgångar som formerna för en sådan åtgärd, exempelvis vilket organ som bör anförtros beslutsbefogenheten. Också konsekvenserna av felaktiga beslut skall beaktas.

Utredaren bör beakta de förslag som framlagts i Polisrättsutredningens slutbetänkande Tvångsmedel enligt 27 och 28 kap. RB samt polislagen (SOU 1995:47) och den fortsatta beredningen av dessa förslag. Därvid bör särskilt analyseras hur frysning systematiskt skulle förhålla sig till nuvarande tvångsmedel.

I olika sammanhang har framförts att förutsättningarna för de brottsutredande myndigheterna att uppdaga brottslighet skulle förbättras avsevärt om de hade en möjlighet att - utan att ingripa -följa överföringar av pengar som kan antas komma från brottslig verksamhet. En sådan ordning rymmer emellertid ett antal frågor av såväl rättslig som praktisk natur. Som exempel på sådana frågor kan nämnas polisens skyldighet att ingripa mot misstänkt brottslighet och frågan om intrång i den personliga integriteten.

Utredaren skall analysera de frågor som är förknippade med en sådan ordning som den beskrivna och överväga om en särskild reglering eller andra åtgärder kan behövas. Därvid skall utredaren särskilt väga eventuella effektivitetsvinster i det brottsutredande arbetet mot skyddet av den personliga integriteten. Utredaren måste givetvis också beakta de olika regler som styr det internationella finansiella arbetet.

Redan i dag är den som för en fysisk person eller ett dödsbo har förmedlat betalning till eller från utlandet skyldig att lämna kontrolluppgift om transaktionen överstiger 75 000 kronor. Detta följer av 3 kap. 50 § lagen (1990:325) om självdeklaration och kontrolluppgift.

När det gäller penningtvätt ligger det i sakens natur att tillgångar, även i kontant form, ofta förs mellan olika länder. Utredaren skall därför överväga vilka kontrollmöjligheter som bör finnas vid gräns- överskridande transaktioner. Om en utökad rapporteringsskyldighet anses nödvändig, skall den utformas i enlighet med internationella åtaganden. Utredaren bör även beakta den översyn av lagen om självdeklaration och kontrolluppgifter m.m. som pågår inom finansdepartementet (dir. 1995:12).

Det ställs i dag åtskilliga krav på de företag som omfattas av uppgifts- skyldighet enligt penningtvättslagen. Det ställs krav bl.a. på att företag skall ha ett internt rapporteringssystem med kundinformation lätt tillgänglig för föreskrivna kontroller. Ett sådant krav kan strida mot vad som hittills ansetts vara möjligt om hur information får hanteras och registreras. Med hänsyn till de krav som bör ställas på informationshanteringen i de företag som åläggs en rapporteringsskyldighet skall utredaren överväga hur formerna för och hanteringen av den efterfrågade informationen bör utformas i framtiden. Utgångspunkten skall vara att modern informationsteknik skall användas under säkra och rättstrygga former.

Utredaren skall samråda med Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Finansinspektionen och med andra myndigheter som kan vara berörda av olika sakfrågor.

En utvärdering av Finanspolisen har skett inom Rikspolisstyrelsen. Utredaren skall ta del av utvärderingen och beakta resultatet vid arbetet. Utredaren skall också beakta den översyn av myndighetsstrukturen för bekämpning av ekonomisk brottslighet som för närvarande görs av ekobrottsutredningen.

Om utredaren finner att reglerna om penningtvätt bör ändras skall förslag till lagändringar utarbetas.

Vid de överväganden som utredaren skall göra gäller regeringens generella direktiv om regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124).

Utredaren skall redovisa resultatet av sitt arbete senast före utgången av mars 1997. Om utredaren finner det lämpligt kan delar av arbetet redovisas tidigare.