Beslut vid regeringssammanträde den 30 mars 1995

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utarbeta förslag till en rättslig reglering av belastningsregistret och misstankeregistret samt överväga vilka ändringar som behövs i polisregisterlagen. Arbetet skall ske med utgångspunkt i de riktlinjer för registerstrukturen som anges i regeringens proposition 1994/95:144 Riktlinjer för registrering av påföljder m.m. Utredaren skall också utreda frågan om att författnings- reglera polisunderrättelseregister och DNA-register samt utarbeta förslag till en sådan reglering. Vid arbetet skall utredaren särskilt beakta det behov av ett ökat informationsutbyte som föranleds av den internationella utvecklingen.

Bakgrund

För det allmänna kriminalregistret gäller bestämmelserna i lagen (1963:197) om allmänt kriminalregister (kriminalregisterlagen) och kriminalregisterkungörelsen (1973:58). Registret innehåller sådana uppgifter som behövs i domstolarnas verksamhet för att brottsbalkens regler i 34 kap. om sammanträffande av brott och förändring av påföljd skall kunna tillämpas. Registret innehåller uppgifter om personer som har dömts till andra påföljder än enbart böter. Bötesstraff antecknas endast om förvandlingsstraff har ålagts.

Rikspolisstyrelsen för med stöd av automatisk databehandling (ADB) olika slag av polisregister. Det största polisregistret är person- och belastningsregistret (PBR). Olika polismyndigheter för också vissa lokala register. För dessa gäller bestämmelserna i lagen (1965:94) om polisregister m.m. (polisregisterlagen) och polisregisterkungörelsen (1969:38).

Kriminalregistret är i praktiken en integrerad del av PBR. För detta register gäller alltså olika regelkomplex beroende på om det är fråga om dess användning som kriminalregister eller som polisregister; innehållet till den del som gäller kriminalregistret regleras av kriminalregister- lagen och för PBR i övrigt gäller polisregisterlagen.

PBR innehåller till större delen uppgifter om påföljder och andra belastningsuppgifter som skall antecknas enligt kriminalregister- eller polisregisterförfattningarna. Dessutom antecknas uppgifter enligt den s.k. personbladsrutinen, bl.a. uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott. Körkortsregistret innehåller identitetsuppgifter, körkortsuppgifter och belastningsuppgifter. Bestämmelser om körkortsregistret finns i körkortsförordningen (1977:722). Körkortsregistrets belastningsdel förs av Rikspolisstyrelsen.

PBR och körkortsregistrets belastningsdel förs med stöd av ADB. Kriminal- och polisregisterförfattningarna och körkortsförordningen är emellertid inte skrivna med utgångspunkt från att dessa register skall vara datoriserade. Det formella stödet för att föra registren med stöd ADB finns i förordningen (1970:517) om rättsväsendets informationssystem (RI-förordningen).

Polisunderrättelseverksamhet (också benämnt förspaning eller kriminalunderrättelseverksamhet) innebär i korthet att polisen samlar in och bearbetar uppgifter om personer som kan antas ägna sig åt brott men utan att det finns misstanke om något konkret brott. Polisunderrättelseverksamhet bedrivs enligt de allmänna reglerna i polislagen om polisens skyldighet att uppdaga och beivra brott. Polisunderrättelseregister förs enligt polisregisterlagen men för att de skall få föras med stöd av ADB krävs tillstånd av Datainspektionen (jfr prop. 1993/94:217).

I prop. 1987/88:122 om ändringar i kriminal- och polisregisterlagarna m.m. anförde föredragande statsrådet bl.a. att arbetsmetoder som polisunderrättelseverksamhet i viss mån var ett nödvändigt inslag i kampen mot den grövsta och mera svårartade kriminaliteten men att en mera systematisk behandling av uppgifter som erhållits genom polisunderrättelseverksamhet måste ske restriktivt och begränsas till att avse särskilt grov och svårutredd brottslighet såsom narkotikabrott och vissa former av ekonomiskt brottslighet.

Regeringen avslog den 14 november 1991 (dnr Ju91/1133) en ansökan av Rikspolisstyrelsen om att få föra datoriserade polisunderrättelseregister. Enligt beslutet gällde frågan om polisunderrättelseregister den svåra avvägningen mellan intresset av skyddet för den enskildes integritet och vikten av en effektiv brottsbekämpning. Enligt den dåvarande regeringen borde den avvägningen göras i samband med översynen av polisregisterlagstiftningen.

Rikspolisstyrelsen ansökte därefter om att få föra "Finanspolisens analys- och spaningsregister" för uppgifter enligt lagen (1993:768) om åtgärder mot penningtvätt. Datainspektionen lämnade ansökan utan bifall men regeringen tillät den 16 december 1993 (dnr Ju93/3636) registret. Enligt regeringen skall mot intresset av skyddet för den enskildes integritet ställas betydelsen av att polisen skall kunna verka enligt den lagstiftning som riksdagen beslutat om. Genom att ramarna för registreringen är angivna i lagen om åtgärder mot penningtvätt och i första hand avser transaktioner som har samband med brottslighet av allvarligare slag, fann regeringen att Rikspolisstyrelsen bör tillåtas att inrätta och föra det sökta registret.

Enligt 28 kap. 14 § rättegångsbalken och förordningen (1992:824) om fingeravtryck m.m. får, under vissa förutsättningar, fingeravtryck och fotografi tas såväl av den som är misstänkt för brott som av målsägare eller annan.

Bestämmelser om fingeravtryck och fotografering finns också i utlänningslagen (1989:529) och i lagen om särskild utlänningskontroll (1991:572).

Enligt 28 kap.11 och 12 §§rättegångsbalken får kroppsbesiktning - bl.a. blodprov, salivprov och hårprov - utföras på den som är skäligen misstänkt för brott under vissa förutsättningar. Gällande rätt medger dock inte att s.k. jämförelseprov tas tvångsvis på målsägande eller annan som inte är misstänkt för brott.

Av rättegångsbalken följer att blodprov m.m. får tas på den misstänkte. Dessa prover och prover som tas på en brottsplats kan bli föremål för DNA-analyser. Rikspolisstyrelsen överlämnade den 18 mars 1994 en rapport om DNA-register (1994:2) till regeringen. I rapporten föreslås att det inrättas ett DNA-register, som förs vid Statens kriminaltekniska laboratorium (SKL), och att detta register regleras av en särskild lag med förordning.

I Justitiedepartementet färdigställdes år 1992 departementspromemorian Lag om kriminalregister, m.m. (Ds 1992:32). I promemorian läggs fram förslag om att ersätta PBR med en ny registerstruktur. Det föreslås tre nya lagar; en lag om kriminalregister, en lag om misstankeregister och en lag om polisregister.

Regeringen har för riksdagens godkännande lagt fram en proposition med riktlinjer för uppbyggnaden av den registerstruktur som skall ersätta PBR. Regeringen har härvid föreslagit att PBR skall ersättas av ett belastningsregister och att det skall inrättas ett misstankeregister. Den registrering som i dag sker i körkortsregistrets belastningsdel skall samordnas med registreringen i belastningsregistret. Dessutom skall det även i fortsättningen finnas polisregister.

Belastningsregistret skall regleras av en sammanhållen lagstiftning. I registret skall endast uppgifter om utdömda påföljder och andra belastningsuppgifter tas in.

I misstankeregistret skall bl.a. antecknas uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott enligt den s.k. personbladsrutinen.

I det mellanstatliga samarbetet mellan medlemsländerna i EU, den s.k. tredje pelaren, pågår det för närvarande ett arbete med en konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS). EIS-konventionen har ett nära samband med den yttre gränskontrollkonventionen (YGK). YGK:s huvudsakliga syfte är att slå fast gemensamma principer för genomförandet av yttre gränskontroller. YGK innehåller regler bl.a. om villkor som en resande skall uppfylla för att tillåtas resa in på medlemsländernas område. Det skall upprättas en gemensam spärrlista för tredjelandsmedborgare som är oönskade på medlemsländernas territorium på grund av att de utgör hot mot den allmänna ordningen och säkerheten.

EIS är ett register som är avsett bl.a. att svara för den spärrlista som förutsätts i YGK. Därutöver kommer EIS att innehålla andra uppgifter som är av betydelse för det internationella polissamarbetet när det gäller att bekämpa grov internationell brottslighet, bl.a. uppgifter om personer som är efterlysta eller annars kan misstänkas för grova brott. EIS avses ta över de uppgifter som ankommer på Schengen Information System (SIS) enligt Schengenavtalets tillämpningskonvention. Ett fullt utvecklat informationsutbyte inom ramen för EIS kan förväntas ge mycket värdefulla bidrag bl.a. till den svenska polisens underrättelseverksamhet.

Arbete pågår också med att utarbeta en konventionstext för en europeisk polisbyrå, Europol (Europolkonventionen). Europol är avsedd att bli ett organ för internationellt polissamarbete i fråga om polisunderrättelse på bl.a. narkotikaområdet inom EU.

Europol kan förutses få sitt mandat utvidgat också till andra slag av grov internationell brottslighet.

Regeringen tillsatte den 30 juni 1994 (dir. 1994:60) en särskild utredare för att se över formen för samordning av informationsförsörjningen inom rättsväsendet. Utredningen, som antagit namnet RI-utredningen, överlämnade sitt betänkande, IT och verksamhetsförnyelse inom rättsväsendet (SOU 1995:32), till regeringen den 17 mars 1995. I betänkandet föreslogs att en ny myndighet (Myndigheten för rättsväsendets informationsförsörjning, RIN) skall inrättas för samordning inom rättsväsendets informationssystem.

I den proposition som regeringen har förelagt riksdagen lämnas riktlinjer för uppbyggnaden av de nya register som skall ersätta PBR. Det har föreslagits ett nytt belastningsregister och att ett nytt misstankeregister inrättas. Vid sidan av dessa register skall det finnas polisregister.

Utredarens uppgift är att - med utgångspunkt i angivna riktlinjer och eventuella riksdagsuttalanden - utarbeta förslag till en rättslig reglering av belastningsregistret och misstankeregistret. I uppdraget ingår också att överväga om det behövs några ändringar i polisregister- lagen med anledning av att nya register skall ersätta PBR. Utredaren skall vidare överväga och lämna förslag till andra närliggande författningsändringar som kan komma att aktualiseras under arbetets gång. Uppdraget omfattar dock inte Säkerhetspolisens register.

Den lösning som i första hand bör övervägas är tre nya författningar; en för belastningsregistret, en för misstankeregistret och en för polisregister. Det finns emellertid utrymme att föreslå även andra alternativ. En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att skapa enkla och lättbegripliga regler som är anpassade efter den tekniska utvecklingen. Det skall särskilt uppmärksammas att den enskildes personliga integritet får ett erforderligt skydd. Hänsyn måste tas till Sveriges internationella åtaganden, bl.a. Europarådets konvention till skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen och Europarådets rekommendation, No. R (87) 15, om användningen av personuppgifter inom polissektorn.

Som nämnts ovan har RI-utredningen nyligen avlämnat sitt betänkande om den framtida samordningen inom rättsväsendets informationsförsörjning. Den nu tillsatte utredaren skall ta del av de förslag som RI-utredningen har lagt fram och följa det därpå följande beredningsarbetet samt beakta de förslag och förändringar som föranleds därav.

Författningsregleringen bör i övrigt ske med huvudsaklig utgångspunkt i de i dag gällande materiella bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningarna. Av särskild vikt är att författningarna utformas i överensstämmelse med datalagens reglering till skyddet för den personliga integriteten. Inom denna ram står det dock utredaren fritt att föreslå de förändringar som kan anses erforderliga. Några av de frågor som bör tas upp behandlas i det följande.

Registerändamålet skall ge ramen för registrets innehåll och användning. Varken kriminal- eller polisregisterlagen innehåller någon ändamålsbestämmelse. Såväl Europarådets rekom mendation om användningen av personuppgifter inom polissektorn som datalagen tillmäter emellertid ändamålsbestämmelserna grundläggande betydelse. Det är alltså av vikt att det utformas ändamålsbestämmelser för registren.

Det kommer även i framtiden att finnas behov av polisregister för bl.a. polisens utrednings- och spaningsverksamhet. Eftersom PBR inte längre skall regleras av polisregisterlagen måste emellertid denna lag ses över. Det bör då bl.a. övervägas om definitionen av polisregister bör ändras.

Beträffande belastningsregistret bör utgångspunkten vara att registreringen skall motsvara registreringen av belastningsuppgifter i PBR. Det bör dock övervägas vilken nivå som bör gälla registrering av bötesstraff. Även beträffande körkortshavare m.fl. som enligt 83 § körkortsförordningen skall antecknas i registret bör utgångspunkten vara att registrering skall ske i samma utsträckning som i dag. Den närmare omfattningen av registreringen bör dock övervägas av utredaren. Även frågan om registrering av åtalsunderlåtelser skall övervägas.

Misstankeregistret är i första hand avsett för samordning av pågående brottsutredningar om samma person, men kommer också att ha en viss betydelse vid brottsspaning och lämplighetsprövningar. Även beträffande misstankeregistret bör utgångspunkten vara att det däri skall registreras samma uppgifter som i dag registreras enligt den s.k. personbladsrutinen. Uppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott skall alltså tas in i registret. Förutom uppgifter enligt personbladsrutinen skall i misstankeregistret antecknas talan om förvandling av böter. Utredaren bör därutöver överväga vilka ytterligare uppgifter som lämpligen bör tas in i registret. Bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningarna om när uppgifter skall utgå ur registret och om rehabilitering bör ersättas med regler om gallring. Gallringsreglerna bör utformas med utgångspunkt i de regler som gäller i dag. Inriktningen bör dock vara att uppgifterna inte skall bevaras längre än nödvändigt med hänsyn till ändamålet med registret. Det bör också övervägas om det med beaktande av arkivlagens (1990:782) och arkivförordningens (1991:446) bestämmelser skall göras undantag från regeln om gallring, t.ex. genom att uppgifter får bevaras för forskningens behov.

En annan fråga som skall övervägas är i vilken utsträckning myndigheter och enskilda skall få del av uppgifter ur registren. Utgångspunkten bör vara de i dag gällande bestämmelserna i kriminal- och polisregisterförfattningarna. Den närmare omfattningen av uppgiftslämnandet bör dock övervägas. Inriktningen bör vara att utlämnande av uppgifter skall ske restriktivt och att fler uppgifter inte skall lämnas än det föreligger behov av. Det kan alltså behövas särskilda bestämmelser för t.ex. körkortsändamål. En annan viktig fråga är uppgiftslämnandet till utländska myndigheter och utländska organ. Reglerna härom behöver ses över inte minst mot bakgrund av Sveriges anslutning till EU. Det skall också övervägas om inte den enskildes rätt att få del av de uppgifter som finns om honom själv i registren bör utvidgas.

Vid utformningen av författningsregleringen kan det också komma att bli nödvändigt att överväga om det behövs några ändringar i sekretesslagen (1980:100). Det står utredaren fritt att utöver de frågor som angivits ta upp andra närliggande frågor i den utsträckning så bedöms erforderligt.

Polisen bedriver underrättelseverksamhet enligt de allmänna reglerna i polislagen om polisens skyldighet att förebygga, uppdaga och beivra brott. Insamling av uppgifter om t.ex. personer som kan tänkas planera brott och om olika tillhåll m.m. är en verksamhet som torde bedrivas inom varje polisavdelning som har med brottsbekämpning att göra. Det frågan nu gäller är om de uppgifter som samlas in också skall få registreras med hjälp av ADB.

Det är ett starkt samhälleligt intresse att polisen har tillgång till effektiva medel i sin brottsbekämpande verksamhet, i all synnerhet när det är fråga om brottslighet av allvarligt slag. Ett tillåtande av datoriserade polisunderrättelseregister skulle ge ökade möjligheter för polisen att bearbeta och sammanställa det material som kommit fram under underrättelseverksamheten vilket i sin tur torde leda till en effektivare brottsbekämpning. Från denna synpunkt finns det följaktligen starka skäl som talar för att tillåta sådanaregister.

En åtgärd av detta slag måste dock vägas mot integritetsintresset. Utredaren måste således särskilt beakta de risker för obefogade intrång i enskildas integritet som underrättelseregister kan innebära. I detta sammanhang skall uppmärksammas att man vid underrättelseverksamhet släpper sambandet med ett konkret brott, vilket kan innebära risker för en alltför vidlyftig registrering.

Frågan om polisunderrättelseregister har fått en förnyad aktualitet genom vårt medlemskap i EU samt utvecklingen i övrigt när det gäller bekämpning av internationell eller annan kvalificerad brottslighet. I många sammanhang framhålls polisunderrättelse som en av de effektivare metoderna för att bekämpa sådan brottslighet (se t.ex. prop. 1993/94:100 bil. 3 s. 95 samt SOU 1994:131 s. 77 och 172).

Det åligger utredaren att, mot bakgrund av det anförda, lämna förslag till utformning av ett polisunderrättelseregister. Därvid skall särskilt övervägas om sådana register bör tillåtas endast för vissa brott och för vissa specificerade ändamål. Det skall dessutom utredas bl.a. om det bör föreligga andra förutsättningar, t.ex. viss misstankegrad, för att registrering skall få ske. Andra viktiga frågor är vem som skall få del av uppgifterna ur registren och hur gallring skall ske.

Utredaren skall beakta det pågående internationella arbetet för att bekämpa och utreda brott, som Sverige genom medlemskapet i EU kommer att delta i. Det gäller t.ex. det arbete som pågår inom EU med en konvention för ett europeiskt informationssystem (EIS) och en konvention för en europeisk polisbyrå (Europol).

Vad som nu sagts om polisunderrättelseregister kan få betydelse också för Tullverkets framtida möjligheter att inrätta ett sådant register.

DNA-analyser för polisiära ändamål har visat sig vara ett mycket värdefullt hjälpmedel i polisarbetet. Det är mycket viktigt att skapa goda förutsättningar för användandet därav.

Utredaren skall mot denna bakgrund lämna förslag till utformningen av ett DNA-register för bl.a. resultat som erhållits vid DNA-analyser och hur en författningsreglering av registret skall ske. Behov av uppgifterna för bl.a. polisiära ändamål skall härvid vägas mot integritetsskyddsaspekten.

Vid utformningen av författningsregleringen är utredaren fri att föreslå den rättsliga reglering han anser erforderlig. Viss ledning av vilka frågor som bör behandlas kan stå att finna i Rikspolisstyrelsens rapport. Av intresse är också hur frågan har reglerats i andra länder.

Liksom beträffande de övriga registren är det viktigt att överväga registerändamålet, när registrering får ske, vilka uppgifter som skall antecknas i registret, gallring m.m. I utredarens uppdrag ingår också att ta ställning till vissa frågor beträffande själva blodprovstagningen och hur de prover som har tagits bör hanteras. En närstående fråga som utredaren bör ta ställning till är om blodprov skall få tas tvångsvis på annan än den som är misstänkt för brottet.

Utredaren skall beakta Sveriges internationella åtaganden, bl.a. Europarådets rekommendation, No. R (92) 1, angående analyser av deoxiribonukleinsyra (DNA) inom rättsväsendet.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir.1992:50). Förslaget skall också innehålla en redovisning av de jämställdhetspolitiska effekterna (dir. 1994:124).

Under arbetet bör utredaren samråda med Rikspolisstyrelsen och Datainspektionen. Samråd bör också ske med Riksarkivet och Brottsförebyggande rådet.

Uppdraget skall såvitt avser polisunderrättelse- och DNA-register redovisas senast den 31 mars 1996 och i övrigt senast den 31 mars 1997.