SOU 1994:131

Skyddet vid den inre gränsen

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Genom beslut den 2 december 1993 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU—perspektiv.

Med stöd av bemyndigandet förordnades (om inte annat sägs fr.o.m. den 21 februari 1994) som ledamöter, lagmannen Ulf Arrfelt (fr.o.m. den 4 januari 1994), ordförande, marknadsföraren Kaeth Gardestedt (fp), ledamöterna av riksdagen Carl Fredrik Graf (m) och Ingbritt Irhammar (c), frilansjournalisten Kenth Karlsson (v) samt ledamöterna av riksdagen Fanny Rizell (kds), Karl Gustaf Sjödin (nyd), Nils T. Svensson (5) och Birthe Sörestedt (5).

Som experter har medverkat (om inte annat sägs fr.o.m. den 17 januari 1994), lagmannen Sigurd Heuman, rådmannen Jörn Jacobsson (fr.o.m. den 14 mars 1994), generaltulldirektören Ulf Larsson, numera överåklagaren Gunnel Lindberg, avdelningschefen vid Rikspolisstyrelsen Kurt Malmström, numera rådmannen Bengt Månsson (fr.o.m. den 12 september 1994), hovrättsrådet Sten Pålsson (fr.o.m. den 14 februari 1994), departementsrådet i Finansdepartemen— tet Ted Stahl (fr.o.m. den 4 februari 1994) och hovrättsassessorn Kazimir Åberg.

Sekreterare har varit numera rådmannen Bengt Månsson (fr.o.m. den 10 januari 1994 t.o.m. den 11 september 1994) och hovrättsasses- som Lars Henriksson (fr.o.m. den 1 april 1994).

Utredningen har antagit namnet EU—gränskontrollutredningen (Ju 1994:01).

Utredningen har i juli 1994 till Justitiedepartementet överlämnat rapporten Skyddet vid den inre gränsen - en lägesrapport.

Utredningen har avgett remissyttranden över betänkandet (SOU 1994:4) Vapenlagen och EG och betänkandet (SOU 1994:89) Tullagstiftningen och EG.

Härmed överlämnas betänkandet (SOU 1994: 131) Skyddet vid den inre gränsen, vari vi redovisar våra överväganden och förslag enligt utredningens direktiv.

Till betänkandet fogas reservationer av Kenth Karlsson och Fanny Rizell.

Malmö i september 1994

Ulf Arrfelt

Kaeth Gardestea't Carl Fredrik Graf Ingbritt Irhammar

Kenth Karlsson Fanny Rizell Karl Gustaf Sjödin

Nils T. Svensson Birthe Sörestedt

/Lars Henriksson

Innehåll Sammanfattning ............................ 1 1 Författningsförslag .......................... 25

1. Förslag till lag (1994:000) om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU—gräns ........... 25 2. Förslag till lag (1994:000) om straff för införsel från annat EU-land av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk ................. 32 3. Förslag till förordning om ändring i veterinära in— förselkungörelsen (l958:551) ................ 34 4. Förslag till lag om ändring i förordningen (1968z70) med vissa bestämmelser om injektions-

sprutor och kanyler ...................... 36 5. Förslag till lag om ändring i vapenlagen

(1973:1176) ........................... 37 6. Förslag till lag om ändring i lagen (1988:950) om

kulturminnen m.m. ...................... 38 7. Förslag till förordning om ändring i förordningen

(1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga

föremål ............................. 39 8. Förslag till lag om ändring i lagen (1991:1969) om

förbud mot vissa dopningsmedel .............. 40 9. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:860) om

kontroll av narkotika ..................... 41 10. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1300) om

krigsmateriel .......................... 42 1 Utredningsuppdraget ..................... 43 2 Den fria rörligheten för varor och bisiska personer

inom EU ............................. 45 2.1 Den Europeiska unionen och EG—rätten .......... 45 2.2 Gemensam marknad ..................... 46 2.3 Allmänt om friheterna .................... 47

2.4 2.5

4.1 4.2 4.3

Inre marknad .......................... 51 Unionsfördraget och den fria rörligheten för fysiska personer ........................ 57

Bestämmelser om införsel och utförsel av narkotika

m.m. ............................... 61 Gällande rätt i Sverige .................... 61 Regleringen inom EU ..................... 67 Bestämmelser om införsel och utförsel av vapen m.m. ............................... 71 Gällande rätt i Sverige .................... 71 Regleringen inom EU ..................... 80 Vapenlagsutredningens förslag ............... 82

Bestämmelser om införsel och utförsel av

krigsmateriel .......................... 85 Gällande rätt i Sverige .................... 85 Regleringen inom EU ..................... 89 Bestämmelser om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål .......................... 9 1 Gällande rätt i Sverige .................... 91 Regleringen inom EU ..................... 93 Privatpersoners rätt till införsel av alkoholhaltiga drycker och tobak ....................... 97 Gällande rätt i Sverige .................... 97 Regleringen inom EU ..................... 99 Sveriges avtal med EU ................... 101 Sällskapsdjur ......................... 103 Gällande rätt i Sverige ................... 103 Regleringen inom EU .................... 105 Kontrollverksamheten vid Sveriges gränser ....... 107 Inledning ........................... 107 Tullens kontrollverksamhet . .» .............. 107 9.2.1 Tullagstiftningen .................. 108 9.2.2 Varusmugglingslagen ............... 109 Straffprocessuella tvångsmedel .............. 111 9.3.1 Gripande ....................... 114 9.3.2 Beslag ........................ 116

9.3.3 Husrannsakan ....................

9.3.4 Kroppsvisitation och kroppsbesiktning

10 Förhållandet mellan tull och polis ............ 10.1 Nuvarande ordning ..................... 10.2 Narkotikakommissionens förslag ............. 10.3 Varusmugglingsutredningens förslag 10.4 Gränskontrollgmppens förslag ..............

11 Kompensatoriska åtgärder ................. 11.1 Inledning 11.2 EU—regler om produktions— och marknadskontroll 1 1.2. 1 Inledning ..................... 11.2.2 Växtskydd och utsäde ............. 11.2.3 Veterinära kontroller .............. 1 1 .2 .4 Läkemedel .................... 11.2.5 Alkohol ...................... 1 1.2.6 Handvapen .................... 11.2.7 Explosiva varor ................. 11.2.8 Kemiska produkter ............... 11.2.9 Avfall ....................... 11.2.10 Radioaktivt avfall och strålkällor ....... 11.2.11 Utrotningshotade djur och växter ...... 11.2. 12 Transport av farligt gods ........... 11.2. 13 Tekniska kontroller ............... 1 1.2. 14 Kulturföremål .................. 1 1 .2. 15 Krigsmateriel ................... 11.2. 16 Strategiskt känsliga varor ........... 1 1.2. 17 Transporttillstånd för gränsöverskridande vägtransporter .................. 1 1.3 Skyddet vid den yttre gränsen ............... 1 1.3. 1 Inledning ..................... 11.3.2 Varuhandel med tredje land .......... 11.3.3 Yttre gränskontrollkonventionen ....... 11.34 Den svenska kontrollen vid den yttre gränsen ...................... 11.4 Kompensatoriska åtgärder inom tullens område . . . . 1 1.4. 1 Inledning ..................... 11.4.2 Förstärkt gränskontroll mot tredje land . . . 11.4.3 Utökad samverkan mellan tull, polis och andra myndigheter ............... 11.4.4 Intensifierat samarbete mellan medlems-

staternastulladministrationer ..........

120 123

137 137 142 142 143

145 145 146 146 146 148 150 150 151 151 152 152 153 153 154 155 155 156 156

157 158 158 158 158

160 163 163 163

165

11.4.5 Utnyttjande av gemensamma informations— system ....................... 11.4.6 Samarbete och informationsutbyte med handeln och transportsektorn ......... 1 1.4.7 Underrättelseverksamhet ............ 11.4.8 Nationell lagstiftning inom ramen för EU-rätten ..................... 11.4.9 Utveckling av arbetsmetodiken i kontroll— arbetet .......................

11.5 Kompensatoriska åtgärder inom polisens område . . .

11.6

12 12.1 12.2 12.3

13 13.1

13.2

13.3

1 1.5. 1 Inledning ..................... 11.5.2 European Information System (EIS) ..... 11.5.3 Europol ...................... 1 1 .5 .4 Kriminalunderrättelsetjänst .......... 1 1.5.5 Sambandsmän .................. Gränskontrollgruppens förslag .............. 1 1.6.1 Inledning ..................... 11.6.2 Allmänt om gränskontrollens funktion och effektivitet .................... 11.6.3 Skyddet vid den yttre gränsen ........ 11.6.4 Annan kontroll än gränskontroll (Inrikes- kontroll) ...................... 11.6.5 Gränskontrollgruppens slutsatser ....... 11.6.6 Särskilt om åtgärder på narkotikabekämp— ningens område .................

Förhållandena i vissa andra länder ........... Danmark ........................... Storbritannien ........................ Tyskland ...........................

Överväganden ........................ Allmänt om kontrollverksamheten vid den inre gränsen ........................... Vilka förbud och begränsningar bör kontrollverksam- heten avse? .......................... Stickprovskontroller, riskprofiler eller misstanke— baserad kontroll? ...................... 13.3.1 Allmänt om kontrollmöjligheterna ...... 13.3.2 Stickprovskontroller .............. 13.3.3 Selektiva kontroller ............... 13 .3.4 Misstankebaserade kontroller ......... 13.3.5 Riskprofiler m.m. ................ 13.3.6 Slutsatser .....................

166

167 167

168

168 169 169 169 171 172 173 174 174

175 175

176 181

182

187 187 193 201

209

209

214

227 229 230 231 233 237

13.4 Tullens och polisens kontrollbefogenheter m.m. . . . 251 13.4.1 Allmänt om kontrollbefogenheter i samband

med gränspassage ................ 251

13.42 Närmare om vissa arbetsmetoder ...... 254 13.4.3 Konsekvenserna av ett ändrat kontrollsystem 259 13.431 Behovet av ändrade kontrollbefogenheter . 259 13.432 Den territoriella begränsningen ........ 273 13.4.4 Förundersökningsreglerna m.m. ....... 278 13.45 Samarbetet mellan tull och polis ....... 279 13.5 Betydelsen av kompensatoriska åtgärder ........ 281 1351 Inledning ..................... 281 13.52 Särskilt viktiga kompensatoriska åtgärder . 281 13.6 Slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen . . . . 284 13.7 Den lagtekniska lösningen ................. 287 13.8 Specialmotivering ...................... 290

13.81 Förslaget till lag (1994:000) om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns ..................... 290 13.82 Förslaget till lag (1994:000) om straff för in— försel från annat EU—land av alkoholhaltiga

drycker och tobaksvaror för privat bruk . . 339

13.83 Ovriga författningsförslag ........... 343 Reservationer ........................... 345 Reservation av ledamoten Kenth Karlsson ........... 345 Reservation av ledamoten Fanny Rizell ............. 365

Bilaga Kommittédirektiv ..................... 367

Sammanfattning

1. Utredningsuppdraget

Utredningen har haft i uppdrag att utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett EU-medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av varor inom EU leder till ett ökat inflöde i landet av bl.a. narkotika och illegala vapen. Uppdraget har endast avsett förhållanden som rör trafiken över Sveriges gränser mot EU:s medlemsländer (den inre gränskontrollen).

2. Förbud och restriktioner för införsel och utförsel över den inre gränsen

I artikel 7 a i Romfördraget anges att den inre marknaden skall om— fatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för bl.a. varor säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. I det avsnitt i Romfördraget som behandlar fri rörlighet för varor sägs i artiklarna 30 och 34 att kvantitativa import— och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstater- na, om inte annat föreskrivs i fördraget. Bestämmelserna i artiklarna 30 och 34 är emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktio— ner för import, export eller transitering. En förutsättning är dock att förbuden eller restriktionerna grundas på hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. En ytterligare förutsättning är att förbuden eller restriktionerna inte utgör medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. (En redogörelse för principerna om fri rörlighet inom EU och de undantag som kan göras från dem lämnas i avsnitt 2.)

Den första fråga som utredningen haft att ta ställning till är vilka förbud och restriktioner som kan ställas upp som undantag från de allmänna principerna om fria varurörelser inom EU. En sådan restriktion följer redan av det resultat som Sverige har uppnått i förhandlingarna med EU. Sverige har nämligen - trots att detta annars, om man bortser från Danmark, inte är tillåtet inom EU fått rätt att punktbeskatta privatinförsel av alkohol och tobak över en viss mängd. I övrigt ges ramen för vad som är tillåtna förbud och restriktioner i artikel 36 i Romfördraget. Frågan om förbud och restriktioner behandlas i avsnitt 13.2.

Utredningen har kommit fram till att följande varugrupper skall vara föremål för restriktioner och kunna kontrolleras vid den inre gränsen. Narkotika, injektionssprutor och kanyler, dopningsmedel, skjutvapen och ammunition, vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på t.ex. springstiletter och springknivar —, krigsmateriel, kulturföremål, hundar och katter för annat ändamål än handel (sällskapsdjur) på grund av risken för rabies samt alkohol och tobak.

3. Stickprovskontroller, riskprofiler eller misstankebaserad kontroll?

3.1 Allmänt om kontrollmöjligheterna

Nästa fråga som utredningen fått ta ställning till är vilka kontrollbe- fogenheter som behövs och som är tillåtna enligt EU—rätten för att upprätthålla efterlevnaden av de aktuella restriktionerna. Principerna om fria varurörelser inom EU anses bl.a. innebära att systematiska kontroller (åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns) vid de inre gränserna är uteslutna. Det krävs alltså att ett ingripande skall grundas på något annat, t.ex. den enskildes uppträdande, färdväg eller färdsätt. En fråga som också gäller kontrollbefogenheterna är om kontrollen skall kunna bedrivas bara vid de inre gränserna eller i anslutning till dessa eller om befogenheterna måste kunna utövas i hela landet. Frågan om kontrollbefogenheterna behandlas i avsnitt 13.3 och 13.4.

De kontrollmetoder som i dag används av tullen är, Stickprovskon- troller, pådragskontroller, selektiva kontroller och misstankebaserade kontroller. Det kan finnas anledning att kort försöka definera innebörden av respektive kontrollmetod.

Stickprovskontroll avser en sådan kontroll där objektet väljs ut helt slumpmässigt. Det kan t.ex. göras på så sätt att var femte eller var tionde resenär tas ut för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att

det saknas varje form av misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll.

Pådragskontroll är en särskild typ av Stickprovskontroll. Ett beslut om pådragskontroll innebär att var och en som ankommer eller avreser med ett visst transportmedel eller till eller från en viss gränsort under en angiven tid får underkastas kroppsvisitation. Pådragskontroll används huvudsakligen i två olika syften; dels för att kontrollera laglydnaden vid ett specifikt tillfälle på ett visst gränsav- snitt eller med ett visst transportmedel, dels för att genomföra kontroll när tullen genom underrättelseförfarande har en välgrundad misstanke om ett allvarligt smugglingsbrott men där uppgifterna är ofullständiga på det sättet att det misstänkta objektet inte är känt annat än till tidpunkt, transportmedel och/eller plats.

Selektiv kontroll innebär till skillnad från den slumpmässigt präglade stickprovskontrollen att ett objekt väljs ut för kontroll på grund av ett eller flera skäl. En selektiv kontroll kan vara antingen misstankebase— rad eller icke—misstankebaserad. En selektiv kontroll är — om den inte baseras på en brottsmisstanke - en förfinad form av tullkontroll där inte enbart slumpen är utslagsgivande. Urvalet av kontrollobjekt görs i stället med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Urvalet behöver emellertid inte motiveras. Det kan grundas enbart på sådana omständigheter som en persons utseende eller det sällskap vederbörande befinner sig i. Det kontrolle— rade objektet kan också tillhöra en särskild riskprofil, dvs. tillhöra en kategori personer, varor eller transportmedel som erfarenhetsmässigt är förknippade med risker för smuggling.

Misstankebaseraa' kontroll år, som namnet ger vid handen, en kontroll som sker på grund av misstanke om brott. Det kan föreligga någon form av underrättelse om misstänkt smugglingsförsök. Man kan också ha tillämpat s.k. riktad spaning före kontrolltillfället. Detta innebär att man genom att göra förberedande iakttagelser, t.ex. vid utresa eller i anslutning till någon tidigare eller den aktuella inresan, funnit avvikande beteende eller liknande som ger anledning till misstanke om någon form av smuggling.

3.2 Hur bör kontrollen inriktas i framtiden?

Som tidigare redovisats kan systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av en gräns inte godtas av hänsyn till principen om fri rörlighet för varor. De begränsningar i form av kontroller som likväl är tillåtna skall dels kunna motiveras av behovet av legitima skyddsaspekter i form av viktiga samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att de inte går utöver syftet med kontrollen eller inverkar

onödigt störande på den fria rörligheten. Detta innebär att det även i framtiden kommer att finnas utrymme för kontroller vid den inre gränsen men att dessa måste utformas annorlunda än dagens.

1 den mån kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke om brott strider de inte mot kravet på fri rörlighet. Att Sverige ansluter sig till EU kommer därför inte att innebära någon förändring när det gäller tullens och polisens möjligheter att ingripa vid misstanke om smuggling.

3.3. Kontroller som inte grundar sig på brottsmisstanke

En mycket liten del av de kontroller som görs vid gränsen i dag sker i form av stickprovskontroller. Utredningen anser att metoden strider mot den allmänna principen att systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av en gräns inte får förekomma inom EU och systemet med Stickprovskontroller kan därför inte behållas såvitt avser den inre gränsen.

Om man vill bevara systemet med Stickprovskontroller vid passerandet av den inre gränsen skulle en lösning kunna vara att man inför ett motsvarande system med kontroller inne i landet. Ett land har nämligen rätt att ha samma typ av kontroller vid den inre gränsen som inne i landet. Väljer man den lösningen kommer passerandet av gränsen att bli av underordnad betydelse från rättslig synpunkt. De nuvarande reglerna om tullkontroll utan att det föreligger någon brottsmisstanke innebär en omfattande skyldighet för resande att underkasta sig integritetskränkande kontroller i samband med inresa. Att en sådan kontroll sker i direkt samband med inresa i landet efter en utlandsvistelse, och att resenären därvid har en vidsträckt skyldig— het att ställa sig till förfogande för kontroll, torde vara allmänt godtaget. En helt annan sak är om man diskuterar att införa en skyldighet att genomgå motsvarande kontroller utan direkt samband med gränspassering. Att utsträcka kontrollmöjligheten i tid och rum skulle nämligen leda till en mycket omfattande utvidgning av enskildas skyldigheter att bl.a. underkasta sig genomsökning av sina tillhörighe- ter. Eftersom en sådan utvidgning inte framstår som rimlig från rättssäkerhetssynpunkt samtidigt som metoden med stickprovskontrol- ler inte är särskilt effektiv, kan en sådan lösning inte accepteras. Ut- redningen föreslår därför att systemet med Stickprovskontroller avskaffas såvitt avser överskridande av inre gräns.

När det sedan gäller pädragskontroller menar utredningen av samma skäl som nyss redovisats i fråga om Stickprovskontroller - att sådana kontroller som i dag görs för att kontrollera laglydnaden inte kan få förekomma vid den inre gränsen.

Den andra typen av pådragskontroller görs därför att tullen miss— tänker att smugglingsbrott kommer att begås vid en viss tidpunkt på en viss ort eller av någon som reser med ett visst transportmedel, men där det saknas tillräckligt fasta hållpunkter för att rikta misstankarna åt något bestämt håll. I fråga om dessa kontroller ter sig saken mer komplicerad. Enligt utredningens mening måste det finnas utrymme för att i undantagsfall genomföra en generell kontroll även vid den inre gränsen när särskilt stora värden står på spel. Utredningen föreslår att chefen för ett tulldistrikt skall få besluta om särskild kontroll — som innebär att kroppsvisitation skall få företas på envar och att transportmedel och handresgods får undersökas - om följande förutsättningar föreligger.

Det skall finnas anledning anta att ett brott har begåtts eller kormner att begås. Brottet skall vara av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas föranleda ett lägre straff än fängelse i två år. Med en sådan av— gränsning kommer bl.a. grov olovlig införsel av narkotika att omfattas. Vidare måste det finnas anledning att anta att en viss grupp av resande kan sättas i samband med brottsligheten och att man i tid och rum kan avgränsa kontrollen till ett visst transportmedel eller en viss gränsort. Det måste även framstå som oundgängligen nödvändigt med en generell kontroll för att komma till rätta med brottet i fråga. Beslutet om kontroll skall dessutom föregås av en bedömning av om mindre ingripande medel kan användas.

Med de nu angivna begränsningarna kan man enligt utredningen uppnå syftet att komma åt sådan smuggling som sätter särskilt stora värden på spel, samtidigt som tillräckliga rättssäkerhetsgarantier tillskapas. En reglering med detta innehåll torde inte heller stå i strid med principen om fri rörlighet.

När det gäller selektiva kontroller, som ofta grundar sig på riskprofiler eller på information som finns tillgänglig hos tullen, måste man skilja mellan sådana kontroller som har sin grund i en brottsmiss— tanke och sådana som bygger på tulltjänstemannens subjektiva uppfattning att det kan vara fråga om en smuggling. Kontroller av det senare slaget riktar sig visserligen mot vissa utvalda objekt men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att bilda en brottsmisstanke. Kontrollmetoder som bygger på subjektiva uppfattningar, eller intuition, som inte stöds av någon konkret omständighet kan, menar utredningen, uppfattas som godtyckliga. De kan därigenom strida mot de principer som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering. För att en kontroll vid den inre gränsen skall tillåtas enligt EU-rätten måste den kunna motiveras rationellt och dessutom uppfylla kravet på proportionalitet. En subjektiv övertygelse uppfyller inte dessa krav och en aldrig så stark "känsla" är således inte

tillräcklig. Utredningen föreslår därför att selektiva kontroller som inte är misstankebaserade inte skall få användas vid den inre gränsen.

En särskild fråga är i vilken utsträckning som postförsändelser skall få kontrolleras vid den inre gränsen. Av tillgänglig statistik framgår att ett betydande antal narkotikabeslag görs i posthanteringen varje år. Enligt utredningens mening bör tullen även i fortsättningen få utöva viss kontroll över varor som befordras per post. Sådana kontroller som inte försvårar eller fördyrar rörligheten för varor förbjuds inte av EU-rätten. En undersökning som enbart innebär att en försändelse passerar en kontrollapparat eller att en narkotikahund får genomsöka den lokal som postförsändelsen passerar innebär ett mycket litet intrång eller dröjsmål och kan, menar utredningen, inte sägas hindra rörligheten. Utredningen anser därför att det även i fortsättningen - alltså utan brottsmisstanke kan godtas att post eller andra för— sändelser som ankommer från ett EU-land genomgår viss kontroll. Att kvarhålla en försändelse i syfte att undersöka torde dock inte vara tillåtet, utom i de fall brottsmisstanke har uppstått.

Sammanfattningsvis kan sägas att utredningen alltså har stannat för att kontroller vid den inre gränsen med undantag för kontroll av postförsändelser enbart skall få förekomma vid misstanke om brott.

3.4 Graden av brottsmisstanke

När det sedan gäller den grad av brottsmisstanke som skall ställas upp för ett ingripande, menar utredningen att den skall vara den lägsta grad av misstanke som förekommer i svensk rätt, nämligen att det finns "anledning att anta".

Utredningen vill i detta sammanhang framhålla att den reguljära tullkontrollen aldrig har kunnat omfatta Stickprovskontroller när det gäller sådant som en resenär bär på sig i sina kläder eller innanför dessa. Sådana undersökningar kan även i dag bara ske med stöd av varusmugglingslagen och rättegångsbalken och förutsätter misstanke om brott. I dessa fall innebär utredningens förslag således ingen ändring mot vad som gäller i dag. Ser man på de förbud och begräns— ningar som omfattas av utredningens förslag torde i många fall de aktuella varorna, t.ex. narkotika, vara just sådana som smugglas i kläderna eller fästade på kroppen.

För att misstankegraden "anledning att anta" skall föreligga behöver misstanken inte vara särskilt påtaglig. Det kan räcka med att en tulltjänsteman på grund av en persons särskilda beteende får upp— fattningen att vederbörande medför något som han inte får föra med sig. Misstanken måste dock vara konkret i den meningen att den som vidtar åtgärden i efterhand skall kunna ange vilka faktiska omständig-

heter som låg till grund för beslutet om kontroll. En misstanke om brott enligt lagen får aldrig bygga enbart på att vederbörande har ett visst utseende, färdas i en speciell typ av bil eller liknande. Vad som däremot kan vara av intresse är hur personen uppträder, t.ex. om han förefaller vara omotiverat nervös.

4. Tullens och polisens kontrollbefogenheter m.m.

4.1 Behovet av ändrade kontrollbefogenheter

Vid ett svenskt medlemskap i EU måste kontrollverksamheten ges en helt annan inriktning än i dag eftersom den reguljära tullkontrollen i princip upphör vid den inre gränsen. I avsnitt 13.3 har utredningen stannat för att kontroller vid den inre gränsen - med undantag för kontroll av postförsändelser - enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. Detta ställningstagande får betydelse för hur kontrollbe- fogenheterna närmare bör utformas.

Vid sidan av den kontrollverksamhet som riktar sig direkt mot enskilda med anledning av misstanke om brott förekommer ett omfattande arbete inom såväl tullen som polisen som ett led i myndigheternas allmänna brottsuppdagande och brottsbeivrande verksamhet.

Utredningen anser att avskaffandet av de systematiska kontrollerna vid den inre gränsen inte utgör något hinder mot att exempelvis civilklädd personal från tullen och/eller polisen finns vid gränsen och utövar en diskret övervakning av den trafik som förekommer. De iakttagelser som då görs kan i vissa fall leda till uppkomsten av en brottsmisstanke och således ge upphov till ett ingripande. I andra fall kan övervakningen leda till fortsatta spaningsåtgärder. Det bör också, menar utredningen, vara möjligt att få till stånd en ordning som innebär att tullen låter personal finnas ombord på transportmedel destinerade till Sverige och där utföra övervakningsuppgifter av nyssnämnda slag. Användningen av narkotikahundar bör ses som ett spaningshjälpmedel och det bör mot den bakgrunden inte föreligga något hinder mot att låta narkotikahundar ingå i den utrustning som används vid en diskret övervakning av den inre gränsen. Utredningen anser vidare att det internationella samarbetet mellan brottsbe- kämpande myndigheter kommer att bli ännu viktigare i framtiden. Inom detta område krävs det nya åtgärder för att utveckla samarbetet.

Utredningen understryker även att tullens och polisens under— rättelseverksamhet kommer att bli ännu betydelsefullare i framtiden.

1 och med att det kommer att krävas brottsmisstanke för kontroll vid den inre gränsen kommer produkterna av underrättelseverksamheten i form av konkreta uppgifter att bli ett viktigt underlag för bedöm- ningar av om det föreligger misstanke om brott. Det måste därför vara en prioriterad uppgift för tullen och polisen att vidare utveckla sina arbetsmetoder på detta område.

Enbart en utveckling av arbetsmetoderna är emellertid enligt ut— redningens mening inte tillräckligt. Utredningen förordar därför utan att lägga fram ett eget lagförslag - att tullen under vissa förutsättningar skall få tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister beträffande en viss transport. En förutsättning är att det skall finnas en misstanke om allvarlig smugglingsbrottslighet. Utredningen anser att det aktuella brottet skall vara av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas föranleda lägre straff än två års fängelse. Även 1 övrigt skall för uppgiftsskyldigheten gälla de förutsättningar som gäller för särskild kontroll. De uppgifter som uppgiftsskyldigheten bör omfatta är uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och bokningssätt. Uppgifter av detta slag bör inte inhämtas på datamedium och särskilda regler för gallring av uppgifterna bör införas. Chefen för ett tulldistrikt bör kunna besluta om uppgiftsläm— nande. Det skall alltså inte krävas beslut av domstol. Beslutet skall dock ofördröjligen underställas Generaltullstyrelsens prövning. Om en åklagare har fattat ett sådant beslut, bör på motsvarande sätt Riks- åklagaren få del av beslutet. Utredningen anser vidare det vara lämpligt att göra lagstiftningen tidsbegränsad. Generaltullstyrelsen bör åläggas en skyldighet att till regeringen redovisa en sammanställning över lagens tillämpning.

4.2. Tvångsmedelsregleringen m.m.

En viktig fråga är om och i så fall i vilken utsträckning tullen i framtiden bör få begära uppgifter av den som passerar en inre gräns. Tullens nuvarande möjlighet att ställa frågor till den som passerar gränsen i syfte att utröna om vederbörande har fullgjort sin an- mälningsskyldighet bygger på principen om generell tullplikt, en princip som överges i förhållande till EU—länderna vid ett svenskt medlemskap. Den nuvarande rätten att fråga ut den passerande ger ofta underlag för bedömning av om denne skall tas ut för en närmare kontroll eller om det rent av föreligger misstanke om brott. Ut- frågningsrätten torde dock främst ha betydelse för bedömning av om den resande medför något som är tullpliktigt och för utlännings— kontrollen. Enligt utredningens mening skulle det innebära ett stort ingrepp i den fria rörligheten om man införde en mot 65 & tullagen

svarande uppgiftsskyldighet för den som passerar vid en inre gräns. Det kan därför inte komma i fråga. Den omständigheten att kontroll i fortsättningen skall grunda sig på misstanke om brott talar också med styrka för att man inte i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen bör införa en skyldighet att lämna upp- gifter som är mer långtgående än den som finns i rättegångsbalken.

Beslagsreglerna i varusmugglingslagen ger möjlighet att ta en vara i beslag om den kan antas komma att förverkas. I fråga om beslag av bevisföremål gäller de generella reglerna i rättegångsbalken. Ut— redningen föreslår att beslagsreglerna i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen utformas efter mönster av beslagsreglerna i varusmugglingslagen. Misstankegraden föreslås dock bli sänkt till "anledning att anta".

Den särreglering rörande husrannsakan som finns i varusmugg— lingslagen är delvis knuten till reglerna i 28 kap. 3 & rättegångsbalken om s.k. tillhåll. Utredningen föreslår inte någon motsvarighet till reglerna i varusmugglingslagen om husrannsakan i tillhåll. Däremot föreslår utredningen att det i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen införs regler om husrannsakan som i övrigt motsvarar dem som för närvarande finns i varusmugglingsla— gen. Vidare föreslår utredningen att tullmyndigheterna m.fl. skall ha kvar en möjlighet till husrannsakan i lokaler vars enda användnings- område är förvaring av varor. Även för husrannsakan föreslås misstankegraden bli sänkt till "anledning att anta".

När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning har utredningen föreslagit att man skall införa en regel om särskild kontroll vid den inre gränsen som endast i vissa delar motsvarar den nuvarande regeln i 19 & varusmugglingslagen om pådragskontroller. I övrigt föreslår utredningen att den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen skall innehålla regler rörande kroppsvisitation och kroppsbesiktning som motsvarar dem i varusmugglingslagen. En motsvarighet till reglerna i varusmugglingslagen om urinprov bör också finnas.

I fråga om gripande och medtagande till förhör föreslår utredningen att samma reglering som nu återfinns i varusmugglingslagen skall gälla vid den inre gränsen.

En viktig principiell fråga är om tullen bör få en särskild rätt att hejda transportmedel och hur i så fall en sådan regel bör utformas. Det ligger i sakens natur att användandet av tvångsmedel kan innebära ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet och att detta får godtas. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effekterna av ett tvångsmedel. Enligt utredningens mening kan det emellertid inte rimligen ur ett beslut om att en person skall kroppsbe- siktigas eller gripas eller underkastas något annat tvångsmedel härledas

en rätt att stanna exempelvis en båt med flera hundra passagerare. Ett sådant ingrepp måste ses som en frihetsinskränkning för alla som berörs av åtgärden. Utredningen anser därför att en särskild regel bör införas om rätt att hejda fordon och andra transportmedel när det föreligger misstanke om brott mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen. Utredningen lämnar inte något eget förslag till hur en sådan regel bör utformas mot bakgrund av att frågan om en sådan regel skall införas för polisverksamheten är föremål för överväganden i Justitiedepartementet. Utredningen anser att en bestämmelse om rätt för tullen att hejda fordon bör i tillämpliga delar kunna utformas efter mönster i motsvarande regler för polisen.

4.3. Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter

Utredningen föreslår att tjänstemän vid Kustbevakningen skall ha samma befogenheter som personal inom Tullverket vid misstanke om införsel eller utförsel i strid med den särskilda regleringen vid den inre gränsen.

Utredningen föreslår vidare att tjänstemän vid Statens järnvägar ges samma möjlighet som reglerna i varusmugglingslagen för närvarande erbjuder att ingripa med beslag vid misstanke om olovlig införsel eller utförsel vid den inre gränsen.

Däremot anser utredningen att någon regel om tvångsmedelsbe- fogenheter för personal inom Sjöfartsverket inte bör införas i den särskilda regleringen om införsel eller utförsel vid den inre gränsen.

4.4. Den territoriella begränsningen

Användningen av tvångsmedel enligt rättegångsbalken är inte underkastad någon territoriell begränsning. Dessa åtgärder får om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda — vidtas var som helst i landet. I varusmugglingslagen finns däremot en viss territoriell begränsning vad gäller tvångsmedelsanvändningen. I varusmugglingslagen föreskrivs att kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning får företas om det finns anledning att anta att någon som "anträffas vid en gräns- eller kustort eller ankommer till en plats med förbindelse till utlandet" har på sig gods som enligt varusmugglingslagen är underkastat beslag. Vidare får under samma förutsättningar urinprov tas.

Utredningen föreslår att motsvarande territoriella begränsningar i fråga om tvångsmedelsanvändning skall gälla vid den inre gränsen. Samma territoriella begränsning föreslås gälla även för undersökning

av postförsändelser, vilket torde innebära att försändelser bara kan kontrolleras vid de särskilda posttullanstalterna. Däremot föreslår utredningen inte någon territoriell begränsning i fråga om beslag, husrannsakan, gripande och medtagande till förhör. För att underlätta tillämpningen av bestämmelsen har den geografis— ka begränsningen utformats efter mönster av en i tullagstiftningen angiven zonindelning.

4 . 5 Förundersökningsreglerna m.m.

Det är utredningens uppfattning att tullen bör spela en viktig roll i kontrollverksamheten vid den inre gränsen. Detta beror bl.a. på att kontrollen delvis kommer att bygga på underrättelser från tullens in— ternationellt anknutna underrättelsetjänst, att kontrollen också måste riktas mot fordon och resgods samt att tullen är etablerad vid sådana hamnar och flygplatser där kontroll av detta slag kan bli aktuell. Det förhållandet att yttre och inre gräns i många fall sammanfaller talar också med styrka för att tullen bör kunna utöva brottsbekämpande verksamhet vid den inre gränsen.

Utredningen föreslår därför att samma regler som i dag gäller enligt varusmugglingslagen skall gälla i fråga om tullens befogenheter att inleda och genomföra förundersökning och att i övrigt bedriva brottsbekämpande verksamhet vid den inre gränsen. Utredningen föreslår vidare att samma regler som i dag skall gälla också i fråga om tullens befogenheter som åklagare.

4.6. Samarbetet mellan tull och polis

Utredningen betonar vikten av att de resurser som står till förfogande för kontrollverksamheten utnyttjas så effektivt som möjligt. Att dra nytta av båda yrkesgruppernas särskilda kunskaper genom att samordna verksamheten är då en självklar lösning. Samverkan mellan tull och polis blir en viktig kompensatorisk åtgärd vid ett svenskt medlemskap i EU.

Som framgått av det föregående har utredningen stannat för att inte föreslå några förändringar när det gäller förundersökningsreglerna. Tull och polis kommer således även i framtiden att ha delvis över— lappande funktioner. Utredningen menar att detta ger goda möjligheter att skapa nya samarbetsformer och nämner som ett exempel till- skapandet av grupper som består av både tullpersonal och polismän.

Några särskilda problem som hänför sig till gränsdragningen mellan tullens respektive polisens uppgifter har utredningen inte stött på.

Detta talar för att det inte heller i övrigt krävs några förändringar när det gäller fördelningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis.

Utredningen anser att det i första hand är en fråga för Generaltull- styrelsen och Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga former för att utveckla samarbetet. Ett av de områden som är särskilt viktigt är underrättelseverksamheten. Att ytterligare förbättra samarbetet mellan tullen och polisen när det gäller analysarbete och utbyte av informatio- ner, generellt och i enskilda frågor, är av vital betydelse. Ett annat viktigt område är att gemensamt utveckla nya arbetsmetoder i kampen mot smugglingsbrottslighet och att delge varandra utveckligen i andra länder på detta område. Ett exempel på vad som kan krävas är utvecklandet av samarbetet vid spaning. Ett tredje viktigt område är utbildningen. För att tullen och polisen i största möjliga utsträckning skall kunna dra nytta av varandras specialkunskaper är det nödvändigt att båda yrkeskategorierna har en god kännedom om de rättsliga och andra förutsättningar under vilka den andra kategorin arbetar. Den information som ges genom utbildning bör också kompletteras med utökade möjligheter till utbytestjänstgöring inom det andra verksam— hetsområdet.

5. Slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen

I sina slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen uttalar ut- redningen att Sverige även vid ett EU-medlemskap kommer att kunna upprätthålla en hög skyddsnivå och att det är troligt att skyddsnivån på sikt - efter hand som samarbetet och de internationella kontakterna utvecklas - bör kunna ligga på en högre nivå jämfört med i dag. Utredningen erinrar därvid om att enligt dess förslag samtliga aktuella former av ingripanden inte kräver mer än en mycket låg grad av misstanke (anledning att anta) och att det i anslutning till den inre gränsen kommer att bedrivas övervakning och spaning. Utredningen pekar vidare på att den tillgång till uppgifter ur transportföretagens bokningsregister som utredningen förordar kan antas få en positiv effekt på det brottsbekämpande arbetet. Utredningen framhåller även betydelsen av de s.k. kompensatoriska åtgärderna, vilka innebär en utvecklad kriminalunderrättelsetjänst, ett utökat samarbete mellan landets egna myndigheter och att Sverige får tillgång till ytterligare in- ternationella samarbetsformer, organ för kriminalunderrättelsetjänst, informationssystem m.m. Enligt utredningen förutsätter nämligen en effektiv bekämpning av den internationella kriminaliteten ett långt- gående internationellt samarbete.

6. Den lagtekniska lösningen

Av skäl som redovisas i avsnitt 13.7 anser utredningen att det vid sidan av varusmugglingslagen bör finnas en författning som reglerar frågor om införsel- och utförselrestriktioner vid den inre gränsen. Lagen kan lämpligen kallas lagen om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns.

När det sedan gäller straffbestämmelser om införsel av alkohol- haltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk anser utredningen att det av olika skäl är olämpligt (se avsnitt 13.7) att låta den nyss nämnda författningen omfatta även sådana varor. Utredningen föreslår därför en särskild lag om straff för införsel från annat EU-land av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk.

lanar—ala ' '...'lållm'. angår

M ,.i |. J '_' "11511 allwlw lån???”

' , rtl'nnlll * '

I; 14'1

1. n'. . ' __.3 ..| .»,-

1 ”"Jj'

* I

-. vid." tll . ,'ng ku Zl'ul .11'17. ill.. 1. '.Vi'ill . , 141 lås-42.1 llllLll'l

& . | in | . "i'"l_"lflt

11.1-.t- ' naturhamn. ' .... ..” "Waiting—w ett -' ' '- ' "" ' - .' . . ' "116131 stt-låt:!!!”- _lzlul,llllll!x'll:j" ” ' ' l ' ;] '&' ';" a_iill .. ...—.,.ll: . _ -_. . ,. ' : |"

1 Förslag till Lag (1994:000) om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns

Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser

1 5 Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar, förverkande m.m. beträffande gärningar som rör införsel från eller utförsel till land som är medlem av Europeiska unionen, av

1. narkotika som avses i narkotikastrafflagen (1968:64),

2. injektionssprutor och kanyler,

3. dopningsmedel som avses i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,

4. vapen och ammunition som avses i vapenlagen (1973: 1 176),

5. springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv— eller nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar, spikklubbor eller liknande,

6. krigsmateriel som avses i lagen (1992:1300) om krigs- materiel,

7. kulturföremål som avses i 5 kap. 4-6 åå lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. samt

8. hundar och katter för annat ändamål än handel.

2 & En vara som avses i denna lag skall anses ha införts till eller utförts ur landet när den har förts över gränsen för Sveriges landområde, sjöterritorium eller luftrummet däröver. En vara som transporteras med fartyg eller luftfartyg som endast tillfälligt passerar genom territoriet skall dock inte anses införd.

Straffbestämmelser m.m.

3 & Den som, i strid mot förbud, eller med stöd av tillstånd som föranletts av vilseledande uppgift, från land som är medlem av Europeiska unionen till Sverige inför eller från Sverige till ett sådant land utför en vara som avses i 1 & 1, 2 eller 4- 8 döms för olovlig införsel eller utförsel till böter eller fängelse i högst två år. Gäller gärningen narkotika döms till fängelse i högst tre år.

5.5

75

Den som, utan att ha tillstånd att driva partihandel med varan när sådant tillstånd krävs, från land som är medlem av Europeiska unionen till Sverige inför en vara som avses i 1 & 3 döms för olovlig införsel.

För olovlig införsel eller utförsel döms också den som förfogar över en vara i strid mot villkor som uppställts i tillstånd till införsel eller utförsel.

Om brott som avses i 3 & med hänsyn till omständigheterna vid brottet är av mindre farlig art, döms till böter. Gäller gärningen narkotika döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Om brott som avses i 3 5 är att anse som grovt, döms för grov olovlig införsel eller utförsel till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Gäller gärningen narkotika, döms till fängelse, lägst två och högst tio år.

Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det förövats yrkesmässigt eller avsett varor av betydande myckenhet eller värde eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art eller, om gärningen har gällt narkotika, den i övrigt utgjort led i en verksamhet av särskilt hänsynslös art.

Den som av grov oaktsamhet förövar gärning som avses i 3 & döms till böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar.

För försök till olovlig införsel eller utförsel döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller förberedelse till olovlig införsel eller utförsel avseende narkotika samt stämpling till sådan olovlig införsel eller utförsel avseende narkotika som avses i 3 eller 5 5.

Förverkande

85

En vara som varit föremål för brott enligt 3—5 åå eller försök till ett sådant brott skall förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. Om varan inte finns i behåll, skall i stället dess värde förklaras förverkat.

Bestämmelserna i första stycket skall inte gälla mot den som i god tro förvärvat varan eller särskild rätt till varan.

9 & Egendom som använts som hjälpmedel vid brott enligt 3— 5 55 eller försök till ett sådant brott får förklaras förverkad, om

1. ägaren eller någon som var i hans ställe förövat gärningen eller medverkat till denna,

2. förverkandet behövs för att förebygga brott eller det annars finns särskilda skäl till det, samt

3. förverkandet inte är uppenbart oskäligt.

Om egendomen inte finns i behåll, får i stället dess värde förklaras förverkat.

Bestämmelserna i första och andra styckena skall inte gälla mot den som i god tro förvärvat egendomen eller särskild rätt till egendomen.

I stället för förverkande av egendomen får rätten före- skriva att åtgärd vidtas med egendomen som förebygger fortsatt missbruk av den.

10 ä I stället för att förklara egendom förverkad till viss del, får rätten meddela sådan förklaring med avseende på motsvaran- de del av egendomens värde.

11 & När beslut om förverkande av egendom har vunnit laga kraft skall egendomen försäljas genom Tullverkets försorg eller i den ordning som i allmänhet gäller för försäljning av förverkad lös egendom. Kan egendomen inte säljas får den förstöras. Egendom som kan befaras komma till brottslig användning eller annars är olämplig för försäljning skall också förstöras.

Om i stället för viss del av egendomen motsvarande värde har förklarats förverkat och det sålunda fastställda beloppet har betalats inom två månader från det att beslutet om för- verkandet vann laga kraft, skall egendomen utlämnas till ägaren. I annat fall får egendomen försäljas i den ordning som föreskrivs i första stycket och det fastställda beloppet tas ut ur därvid influtna medel. Eventuellt överskott skall redovisas till ägaren eller annan rättsinnehavare.

Förundersökning

12 & Förundersökning angående brott som avses i denna lag får inledas av en tullmyndighet. Vad som i rättegångsbalken sägs om undersökningsledare gäller då tullmyndigheten. Är saken inte av enkel beskaffenhet skall ledningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet.

Åklagaren skall även annars överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl.

Åklagaren får, då förundersökning leds av en tullmyndig- het, meddela anvisningar om undersökningens bedrivande.

När förundersökning leds av åklagaren får han vid under- sökningens verkställande anlita biträde av en tullmyndighet. Åklagaren får även uppdra åt en tulltjänsteman att vidta en särskild till undersökningen hörande åtgärd om dess be- skaffenhet tillåter det.

Innan förundersökning hunnit inledas får en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen hålla förhör och vidta annan åtgärd i syfte att utreda brottet, om åtgärden inte kan uppskjutas utan olägenhet.

Tvängsmedel

13% Användning av tvångsmedel med stöd av 19, 21 eller 22 & får endast ske om personen uppehåller sig eller postför- sändelsen finns i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom flygplats eller annat område som har trafikförbindelse med ett land som är medlem av Europeiska unionen.

Gripande m.m.

145 En tulltjänsteman och en tjänsteman vid Kustbevakningen har samma rätt som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman att gripa den som misstänks för brott som avses i denna lag samt att till förhör ta med den som befinner sig på den plats där ett sådant brott har förövats.

Beslag och undersökning av postförsändelser

155 En tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kustbevakningen eller en polisman får ta i beslag egendom om det finns anledning anta att den blir förverkad på grund av brott som avses i denna lag. Detsamma gäller en tjänsteman vid Statens järnvägar, om denne har ålagts att utöva tillsyn för att uppdaga sådana brott.

En tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen har i övrigt i fråga om brott som avses i denna lag samma rätt att ta egendom i beslag som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman.

Verkställs beslag av någon annan än undersökningsledaren eller åklagaren och har denne inte beslutat beslaget, skall anmälan skyndsamt göras hos honom, som omedelbart skall pröva om beslaget skall bestå.

16 & Om egendom enligt 15 5 första stycket har tagits i beslag, skall åklagaren så snart som möjligt antingen väcka åtal för det brott som föranlett beslaget eller talan vid domstol om egendomens förverkande. Bestämmelsen i rättegångsbalken om att åtal skall väckas inom viss tid gäller inte.

175 Beslagtagen egendom skall förvaras av Tullverket, om åklagaren inte bestämmer annat.

18 5 Den myndighet som har hand om en vara som tagits i beslag på grund av bestämmelserna i 8 & och 15 & första stycket får omedelbart låta försälja den om 1. den inte kan vårdas utan fara för förstöring,

2. vården av den är förenad med alltför stora kostnader, eller 3. särskilda skäl annars föreligger.

Kan i fall som avses i första stycket varan inte säljas, får myndigheten i stället besluta att den skall förstöras.

Om en vara, som sålunda försålts eller förstörts, inte förverkas, har ägaren eller annan rättsinnehavare rätt till ersättning. För egendom som försålts utgår dock inte ersättning med högre belopp än som influtit vid försälj- ningen. Har varan förstörts utgår ersättning med skäligt belopp.

195 I syfte att uppdaga brott som avses i denna lag får en tulltjänsteman undersöka försändelser som befordras med post, om det kan ske utan att försändelsen öppnas eller

fördröjs. Husrannsakan 20 5 För att eftersöka egendom som det finns anledning anta blir

förverkad på grund av brott som avses i denna lag får en tulltjänsteman, en tjänsteman vid Kustbevakningen eller en polisman företa husrannsakan i

1. sådana utrymmen, områden och lokaler som avses i 63 & första stycket 1 och 2 tullagen (1987:1065) samt

2. magasin och liknande utrymmen.

Om fara är i dröjsmål har en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen i övrigt i fråga om brott som avses i denna lag samma rätt att företa husrannsakan som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman.

Kroppsvisitation och kroppsbesiktning

215

22%

235

Om det finns anledning att anta att någon bär på sig eller här med sig egendom som kan tas i beslag enligt denna lag, får en tulltjänsteman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen för att söka efter sådant gods hos honom utföra kroppsvi- sitation, ytlig kroppsbesiktning samt ta urinprov. Ingen får dock hållas kvar för urinprovstagning.

Under de förutsättningar som anges i andra stycket får chefen för ett tulldistrikt besluta om särskild kontroll under en viss angiven, kortare tidrymd avseende ett visst transport- medel eller resande som ankommer till en bestämd gräns- eller kustort eller annan plats med förbindelse till land som är medlem av Europeiska unionen. En särskild kontroll innebär att kroppsvisitation får företas på envar och att transportmedel och handresgods får undersökas. Förutsättningarna för särskild kontroll är

1. att det finns anledning att anta att en eller flera resande som ankommer med transportmedlet eller till platsen har begått eller står i begrepp att begå ett brott mot bestäm- melserna i 5 &,

2. att brottet inte kan antas föranleda lägre straff än två års fängelse,

3. att tillräckliga uppgifter saknas för att rikta misstanke mot en bestämd person eller en mindre krets av perso- ner,

4. att det år oundgängligen nödvändigt med en kontroll samt

5. att en mindre ingripande åtgärd än den särskilda kontrol- len inte är tillräcklig för att uppnå det avsedda resultatet. Ett beslut om särskild kontroll går i verkställighet omedel- bart men skall ofördröjligen underställas Generaltullstyrel- sens prövning.

Kroppsvisitation, som är av mera väsentlig omfattning, ytlig kroppsbesiktning samt urinprovstagning skall verkställas inomhus i avskilt rum eller i lämpligt utrymme i fartyg samt, om undersökningsman eller den undersökte begär det och det

kan ske utan större omgång, 1 vittnens närvaro. Kroppsvista— tion, ytlig kroppsbesiktning och urinprovstagning beträffande kvinnor får inte verkställas eller bevittnas av annan än kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska.

Protokoll behöver inte föras och bevis om utförd kroppsvi— sitation, ytlig kroppsbesiktning eller urinprovstagning behöver inte utfärdas om inte den undersökte begär det eller föremål som påträffas tas i beslag.

Åtal och talan om förverkande

24 5 I mål om brott som avses i denna lag och där svårare straff än böter inte kan följa på brottet eller där målet rör brott som avses i 45 andra meningen, får talan föras av be- fattningshavare vid Tullverket som Generaltullstyrelsen bestämmer. En sådan befattningshavare får även som åklagare meddela beslut enligt 4 5 lagen (1986:1009) om förfarandet i vissa fall vid förverkande m.m.

Bestämmelserna i första stycket inskränker inte allmän åklagares åtalsrätt.

25 & Om ägaren till en vara, som kan förklaras förverkad enligt 8 &, inte är känd eller saknar känt hemvist inom landet, får talan om egendomens förverkande föras mot den hos vilken varan påträffades.

Övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den

2. Vad i denna lag är föreskrivet om förverkande skall till- lämpas även beträffande brott som har begåtts före ikraftträ- dandet, om detta leder till en lindrigare bedömning.

2 Förslag till Lag (1994:000) om straff för införsel från annat EU—land av alkoholhaltiga drycker och tobaksvaror för privat bruk

Härigenom föreskrivs följande.

35

41";

Denna lag innehåller bestämmelser om ansvar m.m. be- träffande gärningar som rör införsel till Sverige av sprit- drycker, vin och starköl samt tobaksvaror för privat bruk från land som är medlem av Europeiska unionen, med de territoriella avvikelser som följer av artikel 2 i direktivet 92/12/EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor. Med privat bruk avses att någon inför varorna för eget eller den egna familjens bruk eller som gåva till en när- stående för dennes eller dennes familjs personliga bruk.

Den som utan att ge det till känna för tullmyndigheten från land som avses i 1 5 för privat bruk till riket för in sprit- drycker, vin, starköl eller tobaksvaror för vilka skatt skall erläggas döms för resandesmuggling till böter eller fängelse i högst sex månader. Detsamma gäller den som genom vilseledande uppgift till en tullmyndighet föranleder att skatt undandras staten.

Är brottet som avses i 2 & med hänsyn till det undandragna beloppets storlek och övriga omständigheter vid brottet att anse som ringa, döms till penningböter.

För försök till resandesmuggling döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

Bestämmelserna i lagen (1994:000) om straff för olovlig införsel eller utförsel över EU-gräns som rör förverkande, förundersökning, tvångsmedel samt åtal och talan om förverkande tillämpas också i fråga om brott som avses i denna lag.

Övergångsbestämmelser 1. Denna lag träder i kraft den 2. Vad i denna lag är föreskrivet om förverkande skall tillämpas

även beträffande brott som har begåtts före ikraftträdandet, om detta leder till en lindrigare bedömning.

3 Förslag till

Förordning om ändring i veterinära införselkun-

görelsen (l958:551)

Härigenom föreskrivs att 19 och 20 55 veterinära införselkungörelsen (l958:551) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Angående påföljd för olovlig införsel av vara, som på grund av förordnande enligt 4 & ej mä införas, och för försök därtill stadgas i lagen om straff för varusmuggling.

I fråga om förfarandet med beslagtaget gods skola iakttagas de försiktighetsmått som Jord- bruksverket efter anmälan av Generaltullstyrelsen må finna nödiga.

Den som bryter mot bestämmel- se, som ges i denna kungörelse eller meddelats med stöd av densamma, döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff i lagen (l960:418) om straff för varusmuggling.

19%

205

Föreslagen lydelse

Om påföljd för olovlig införsel av varor, som på grund av förordnande enligt 4 5 inte får införas, och för försök till sådant brott finns föreskrifter i lagen (l960:418) om straff för varusmuggling och i lagen (1994:000) om straff för olovlig införsel eller utförsel över E U- gräns.

I fråga om förfarandet med beslagtaget gods skall iakttas de försiktighetsmått som Jord- bruksverket efter anmälan av Generaltullstyrelsen kan finna nödvändiga.

Den som bryter mot bestämmel- ser, som ges i denna kungörelse eller meddelats med stöd av densamma, döms till böter, om inte gärningen är belagd med straff i lagen (l960:418) om straff för varusmuggling eller i lagen (1994:000) om strajf för olovlig införsel eller utförsel över E U—gräns.

Nuvarande lydelse

Kan genom förseelse varom sägs i första stycket det i 1 & angivna syftet äventyras, äger domstolen därest ej hinder möter mot utförsel av den vara förseelsen avser, förordna att varan skall under tullkontroll återutföras ur riket. Möter hinder mot utförsel, äger dom- stolen efter Jordbruksverkets hörande förordna om varan på sätt finnes lämpligt.

Denna förordning träder i kraft den

Föreslagen lydelse

Kan genom en förseelse som avses i första stycket det i 1 & angivna syftet äventyras, får domstolen om hinder inte möter mot utförsel av den vara som förseelsen avser, besluta att varan skall under tullkontroll återutföras ur riket. Om hinder mot utförsel möter, får domsto- len efter Jordbruksverkets hörande besluta om varan på lämpligt sätt.

4 Förslag till

Lag om ändring i förordningen (1968z70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler

Härigenom föreskrivs att 6 & förordningen (1968170) med vissa be- stämmelser om injektionssprutor och kanyler skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

1 mom. Om påföljd för olovlig införsel av spruta eller kanyl och försök därtill stadgas i lagen den 30 juni 1960 (nr 418) om straff för varusmuggling.

2 mom. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet a) saluhåller eller överlåter spruta eller kanyl utan att vara berättigad därtill eller i strid mot villkor, som gäller för tillstånd till sådan verksamhet, b) i ansökan om tillstånd enligt denna förordning lämnar oriktig uppgift rörande förhållanden av betydenhet, dömes till böter eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst ett år.

Denna lag träder i kraft den

öå

Föreslagen lydelse

1 mom. Om påföljd för olovlig införsel av spruta eller kanyl och försök till sådant brott finns föreskrifter i lagen (1960:4l8) om straff för varusmuggling och i lagen (1994:000) om straff för olovlig införsel eller utförsel över E U—gräns.

2 mom. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet a) saluhåller eller överlåter spruta eller kanyl utan att vara berättigad därtill eller i strid mot villkor, som gäller för tillstånd till sådan verksamhet, b) i ansökan om tillstånd enligt denna förordning lämnar oriktig uppgift rörande förhållanden av betydenhet, döms till böter eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst ett år.

5 Förslag till

Lag om ändring i vapenlagen (1973:1176)

Härigenom föreskrivs att 395 vapenlagen (1973:1176) skall ha

följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel av vapen eller ammunition och för försök till sådant brott finns i lagen (1960- :418) om straff för varusmugg- ling.

Denna lag träder i kraft den

395

Föreslagen lydelse

Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel av vapen eller ammunition och för försök till sådant brott finns i lagen (1960- :418) om straff för varusmugg— ling och i lagen (1994:000) om straff för olovlig införsel eller utförsel över E U-gräns.

6 Förslag till Lag om ändring i lagen (1988:950) om kulturmin- nen m.m.

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 17 5 lagen (1988:950) om kulturmin- nen m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap. 17 5

Bestämmelser om ansvar för olovlig utförsel av kulturföre- mål och för försök därtill finns

i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling.

Denna lag träder i kraft den

Bestämmelser om ansvar för olovlig utförsel av kulturföre- mål och för försök till sådant brott finns i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling och i lagen (1994:000) om strajf för olovlig införsel eller utförsel över E U-gräns.

7. Förslag till

Förordning om ändring i förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål

Härigenom föreskrivs att 3 och 5 55 förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Tillstånd till införsel enligt denna förordning prövas av polismyndigheten i den ort där förtullning skall ske.

Om påföljd för olovlig införsel av föremål som omfattas av denna förordning och försök till sådant brott finns förskrifter i lagen (l960:418) om straff för varusmuggling.

35

55

Denna förordning träder i kraft den

Föreslagen lydelse

Tillstånd till införsel enligt denna förordning prövas av polismyndigheten i den ort där förtullning skall ske eller, då fråga är om införsel från land som är medlem av Europeiska unionen, av polismyndigheten i den ort där införseln sker.

Om påföljd för olovlig införsel av föremål som omfattas av denna förordning och för försök till sådant brott finns föreskrif— ter i lagen (1960:418) om straff för varusmuggling och i lagen (1994:000) om strajf för olovlig införsel eller utförsel över E U— gräns.

8. Förslag till Lag om ändring i lagen (1991 : 1969) om förbud mot vissa dopningsmedel

Härigenom föreskrivs att 3 5 lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

35

Den som uppsåtligen bryter mot 2 5 2-6 döms för dopningsbrott till fängelse i högst två år.

Är brott som avses i första stycket att anse som ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.

Om straff för olovlig införsel Om straff för olovlig införsel m.m. finns bestämmelser i m.m. finns bestämmelser i lagen (1960:418) om straff för lagen (1960:418) om straff för varusmuggling. varusmuggling och i lagen

(1994:000) om strajf för olovlig införsel eller utförsel över E U- gräns.

Denna lag träder i kraft den

9. Förslag till

Lag om ändring i lagen (1992:860) om kontroll av narkotika

Härigenom föreskrivs att 135 lagen (1992:860) om kontroll av narkotika skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Till böter eller fängelse i högst ett år döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen (1968:64) eller enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling, den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bedriver sådan verksamhet som avses i 7 c 5 utan erforder- ligt tillstånd eller utan att före- skriven anmälan om verksam- heten gjorts,

2. bryter mot 6 5 andra stycket, 9 5 eller 9 a 5,

3. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av denna lag, eller,

4. lämnar oriktig uppgift i ärende om tillstånd eller i an— mälan om verksamhet enligt denna lag.

135

Föreslagen lydelse

Till böter eller fängelse i högst ett år döms, om gärningen inte är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen (1968 : 64), enligt lagen (1960:418) om straff för varusmuggling eller enligt lagen (1994:000) om strajf för olovlig införsel eller utförsel över E U—gräns den som uppsåtligen eller av oaktsamhet

1. bedriver sådan verksamhet som avses i 7 c 5 utan erforder- ligt tillstånd eller utan att före- skriven anmälan om verksam- heten gjorts,

2. bryter mot 6 5 andra stycket, 9 5 eller 9 a 5,

3. åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av denna lag, eller,

4. lämnar oriktig uppgift i ärende om tillstånd eller i an- mälan om verksamhet enligt denna lag.

I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Denna lag träder i kraft den

10. Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1300) om krigs- materiel

Härigenom föreskrivs att 24 5 lagen (1992:1300) om krigsmateriel skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

24 5 Bestämmelser om olovlig ut- Bestämmelser om olovlig ut- försel och försök därtill finns i försel och försök till sådant lagen (1960:418) om straff för brott finns i lagen (1960:418) varusmuggling. om straff för varusmuggling

och i lagen (1994:000) om straff för olovlig införsel eller utförsel över E U—gräns.

Denna lag träder i kraft den

1 Utredningsuppdraget

Utredningens direktiv (Dir. 1993:131) innebär ett uppdrag att utreda vissa frågor om hur Sverige, vid ett EU—medlemskap, skall förhindra att den fria rörligheten av personer och varor inom EU leder till ett ökat inflöde av narkotika och illegala vapen i landet.

Enligt direktiven skall utredningen till en början överväga i vad mån lagstiftningen om varusmuggling behöver ändras för att Sverige också som EU-medlem skall kunna behålla vissa straffsanktionerade förbud mot in- eller utförsel av vissa varor i förhållande till andra EU-länder. Utredningen skall vidare överväga formerna för att, inom ramen för vad som är tillåtet enligt det internationella regelverket, upprätthålla en kontroll när det gäller varor som förs över en gräns mot ett annat EU-land (inre gräns) i strid mot det internationella regelverket eller mot ett straffsanktionerat förbud i den svenska lagstiftningen. I direktiven sägs att utredningen bör utgå från att kontrollen skall avse narkotika och vapen men att utredningen har frihet att lägga fram synpunkter på att låta kontrollsystemet avse även andra varuslag som kan behöva kontrolleras i samma eller liknande former.

Direktiven i sin helhet framgår av bilaga. Det bör särskilt framhållas att utredningens uppdrag således endast avser förhållanden som rör trafiken över Sveriges gränser mot EU:s medlemsländer - den inre gränskontrollen. När det gäller förhållanden vid Sveriges gränser mot s.k. tredje länder - den yttre gränskontrollen, har dessa frågor utretts av Utredningen (Ju 1994:02) om myndig- hetssamverkan vid gränskontroll i ett EU—perspektiv m.m.

För att informera sig om hur de aktuella lagstiftnings- och kontroll— frågorna har lösts av andra EU-länder har företrädare för utredningen gjort studiebesök i Danmark, Tyskland och Storbritannien. Samman- träffanden har därvid ägt rum med företrädare för skatteministeriet i Köpenhamn, den polis- och tullgrupp som är stationerad i Rödbyhavn på Lolland, Bundesministerium der Finanzen i Bonn, Zollkriminalamt i Köln, den centrala tullmyndigheten i London samt de tullgrupper som är stationerade i Dover och på Gatwicks flygplats.

Samråd har under arbetets gång skett med Tullanpassningsut- redningen (Fi 1993: 16) som i juni 1994 överlämnade sitt betänkande (SOU 1994:89) Tullagstiftningen och EG och med Utredningen

(1994:02) om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU- perspektiv m.m. som i september 1994 överlämnade sitt betänkande (SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns.

Utredningen har i juli 1994 till Justitiedepartementet överlämnat rapporten - Skyddet vid den inre gränsen - en lägesrapport.

De fackliga huvudorganisationerna har beretts tillfälle att lägga fram synpunkter under utredningsarbetet.

Enligt regeringens direktiv 1984:5 till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning, får utredningens förslag inte öka de offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna. Förslag som innebär utgiftsökning eller inkomst- minskning skall ge anvisning om rationaliseringar eller omprövningar som innebär besparingar inom det aktuella området eller närliggande områden. Det ankommer således på en utredning att redovisa kost- nadskonsekvenserna av sina förslag.

Regeringen ha emellertid i regleringsbrev för budgetåret 1994/95 avseende anslag till Tullverket uppdragit åt Generaltullstyrelsen att - mot bakgrund av att ett svenskt medlemskap i EU leder till grund- läggande förändringar vad gäller grånsformaliteter och kontroll - se över behovet av organisatoriska förändringar inom Tullverket samt senast den 1 december 1994 lägga fram erforderliga förslag. Med hänsyn till detta och till den tidsbrist som EU—gränskontrollutredningen har arbetat under har någon redovisning av utredningsförslagens kost— nadskonsekvenser inte gjorts.

I lagen (1994:260) om offentlig anställning och i lagen (1994:261) om fullmaktsanställning (prop. 1993/94:65, bet. 1993/94:AU16, rskr. 1993/94:257), vilka författningar har trätt i kraft den 1 juli 1994, har uttrycket "tjänst" slopats och ersatts av ordet anställning. I betänkandet borde man därför inte använda sig av uttrycken "tjänst" och "tjänste— man" utan i stället ersätta dessa med orden "anställning" respektive "anställd". Under det tidigare utredningsarbetet har utredningen använt sig av uttrycken "tjänst" och "tjänsteman" och uttrycken förekommer i betänkandet på en mängd ställen. Utredningen har på grund av tidsbrist inte hunnit göra denna korrigering.

Det skall avslutningsvis sägas att utredningsarbetet har bedrivits inom mycket snäva tidsramar. Det inleddes i januari månad 1994 och utredningen har, sedan parlamentarikerna förordnades, haft ca ett halvt år på sig att arbeta fram ett förslag.

2 Den fria rörligheten för varor och fysiska personer inom EU

2.1. Den Europeiska unionen och EG-rätten

Fördraget om den Europeiska unionen (unionsfördraget, UF) trädde i kraft den 1 november 1993. Numera talar man därför i allmänhet oftast om unionen (EU) i stället för EG. Icke desto mindre är de rättsliga grunderna för samarbetet inom Gemenskapen i huvudsak samma som förut. Unionen vilar fortfarande i allt väsentligt på de tre under 1950-talet ingångna grundfördragen; fördraget om Kol- och stålgemenskapen (EKSG) samt fördragen om den Europeiska gemen- skapen (EG) och EURATOM. Dessa fördrag gäller med vissa ändring- ar fortfarande för medlemsländerna, och det är på dem som gemen— skapsrättslig kompetens kan grundas. För utredningens arbete är det EG—fördraget (tidigare EEG—), vanligen kallat Romfördraget, som är av betydelse, eftersom det är där varors och människors fria rörlighet regleras.

Vissa delar av unionsfördraget innebär ändringar i grundfördragen, andra inte. Unionsfördraget omfattar allt samarbete som under årens lopp har vuxit fram mellan medlemsländerna. Det avses skapa förut- sättningar för ytterligare framsteg i EG-samarbetet. Viktiga mål är att kunna avskaffa alla gränskontroller också vad gäller människor som rör sig inom EG och att ytterligare samordna medlemsländernas ekonomier.

I institutionellt hänseende innebär unionsfördraget den förändringen att det mer allmänna politiska samarbete mellan medlemsstaterna, som gäller bl.a. utrikes- och säkerhetspolitik samt samarbete i s.k. rättsliga och inrikes angelägenheter, kommer att bedrivas inom Gemenskapens tre politiska institutioner, Parlamentet, Rådet och Kommissionen. Detta ändrar emellertid inte den i allt väsentligt mellanstatliga/politiska karaktären av detta samarbete. Med några få undantag av betydelse för utredningens arbete, vilka kommer att framgå i det följande, krävs här i princip enhälliga beslut och saknar domstolen kompetens.

Ett oenhetligt rättssystem.

Det rättsliga system som skapar den Europeiska unionen har många komponenter som är av varierande rättslig natur. Det finns viktiga skillnader särskilt i fråga om arten och graden av gemenskapsrättslig kompetens och överstatliga beslutsbefogenheter samt utrymmet för judiciell prövning genom EG—domstolen och nationella domstolar.

Den egentliga gemenskapsrätten (den kommunautära rätten), som bygger på grundfördragen, är till sin karaktär närmast jämförlig med federal rätt. Det innebär att den gäller jämsides med de nationella rättssystemen och i händelse av regelkonflikter effektivt tränger ut dessa i rättstillämpningen. Vid juridiska bedömningar står i förgrunden frågan, i vad mån regleringskompetensen finns på gemenskapsnivå och har tagits i anspråk. Ianspråktagandet kan ha skett antingen redan genom fördragens bestämmelser eller genom att Gemenskapens institu— tioner med stöd i fördragen har beslutat om sekundära rättsakter, särskilt förordningar, direktiv eller beslut enligt Romfördraget. I den mån så är fallet kan inte en nationell reglering upprätthållas i konflikt med gemenskapsrätten. Gemenskapsrätten är nämligen till stor del direkt tillämplig i medlemsländerna och har då företräde framför deras nationella rätt.

I mer perifera delar skiljer sig samarbetet mindre från traditionell mellanfolklig samverkan. Det omfattar dessutom en del internationella överenskommelser av sedvanligt slag mellan medlemsländerna. Som förut påpekats, upphör vid en viss punkt samarbetets rättsligt för— pliktande natur och det blir i stället fråga om politiska överenskom- melser och åtaganden.

2.2. Gemensam marknad

Det är för Romfördraget kännetecknande att dess bestämmelser tolkas i ljuset av fördragets övergripande integrations- och välståndsmål, sådana dessa uttrycks i fördragets ingress och i de inledande artiklar— na. En central betydelse har därvid begreppet gemensam marknad. Detta är genom den grundläggande artikel 2 direkt knutet till upp- nåendet av fördragsmålen.

Begreppet gemensam marknad utgör en bärande del i Romför- dragets juridiska system. Det kan sägas vara uttrycket för det tillstånd av fri ekonomisk konkurrens som fördraget eftersträvar, inte ett till— stånd av ideal marknadskonkurrens men av en så obehindrad ekono— misk verksamhet, att en politisk utveckling i enlighet med de övergri- pande fördragsmålen säkras. Någon egentlig definition av begreppet

gemensam marknad finns dock inte. Det är fråga om ett funktionellt begrepp, vars innebörd framgår av det sätt på vilket det används i fördraget. Uttrycket återfinns på ett tjugotal ställen; i materiella och målrelaterade såväl som kompetensgrundande bestämmelser. Be- stämmelserna om den gemensamma marknaden kan sägas utgöra den egentliga gemenskapsrättens själva kärnområde.

Synonymt med gemensam marknad använder man ofta termen inre marknad. Detta leder dock lätt till missförstånd. Det senare uttrycket behandlas längre fram.

De materiella reglerna om den gemensamma marknaden är av två slag; konkurrensregler, vilka primärt riktar sig till företag, offentliga såväl som privata, dvs. till enskilda rättssubjekt, samt regler om fri rörlighet, vilka primärt riktar sig till staterna och förbjuder dessa att uppställa hinder i skilda hänseenden för det fria ekonomiska utbytet över gränserna. Från konkurrensreglerna kan för utredningens vid- kommande bortses.

2.3. Allmänt om friheterna

Fastän reglerna om fri rörlighet primärt riktar sig till staterna, anses de uttrycka grundläggande rättigheter för enskilda och företag som det är de nationella domstolarnas plikt att värna om. Det är därför dessa regler får ett så kraftigt genomslag i den nationella rätten.

Man brukar tala om "de fyra friheterna", varmed man avser fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital. Det är emellertid viktigt att lägga märke till att fördragets bestämmelser om dessa friheter uppvisar betydande inbördes olikheter. Särskilt finns det grundläggande olikheter mellan reglerna om fri rörlighet för varor och övriga. Även kapitalområdet är särpräglat. Viktigt är också att lägga märke till att med personer i detta sammanhang avses både juridiska och fysiska personer samt att fysiska personers rätt att förflytta sig inom Gemenskapen sammanhänger även med de fria tjänsteprestatio— nerna och etableringsrätten.

För utredningens arbete är det bestämmelserna om varors och resande personers fria rörlighet som är av betydelse. Det finns därför inte skäl att gå in på kapitalets fria rörlighet, som framför allt handlar om rätten att fritt investera. Därtill kommer även en i förhållande till övriga friheter sekundär rätt att obehindrat göra de betalningar som behövs för att de skall kunna utnyttjas och utbytet av ekonomisk verksamhet i andra länder kunna föras hem.

Varor

Bestämmelser om den gemensamma marknaden kan inte i något fall ses helt fristående från vad som gäller i fråga om tredjelandspolitik. Härvidlag skiljer sig bestämmelserna om varors fria rörlighet dock i grundläggande hänseenden från övriga friheter.

I varuhandelshänseende grundar sig den gemensamma marknaden på den tullunion som Romfördraget upprättar i förhållande till om- världen. Regelsystemet på varuområdet innefattar och bygger på bestämmelser om en samfälld yttre handelspolitik, ett politikområde som faller under exklusiv gemenskapskompetens. Normgivning och internationella avtal är samfällda angelägenheter.

En motsvarande samfälld politik saknas ännu i fråga om resande. Så länge detta är fallet är uppenbarligen utrymmet för nationell reglering avsevärt större på det senare området. Genom unionsför- draget har, som förut påpekats, lagts en viss grund för en gemensam yttre politik även här, men det är då långt ifrån fråga om någon exklusiv gemenskapskompetens. En sådan yttre politik måste i allt väsentligt bygga på mellanstatligt och allmänt politiskt samarbete.

De grundläggande bestämmelserna om varors fria rörlighet finns i artiklarna 9, 12, 30, 34 och 36. Artiklarna 9 och 12 gäller tullunionen och avskaffandet av tullar och avgifter med motsvarande verkan. För utredningen är de övriga av betydelse. Artiklarna 30 och 34 innehåller förbud mot kvantitativa import- och exportrestriktioner samt alla åtgärder med motsvarande verkan, s.k. icketariffära handelshinder. Artikel 36 är en undantagsregel, som medger att varors fria rörlighet kan inskänkas när bestämda skyddsintressen gör sig gällande. Dessa bestämmelser har inte ändrats genom unionsfördraget.

Fysiska personer

För den gemensamma marknadens funktion krävs att enskilda personer ges rätt att röra sig över gränserna och vistas i andra medlemsländer i den mån det behövs för att rätten enligt fördraget att fritt bedriva ekonomisk verksamhet över nationsgränserna skall kunna utnyttjas. Sådana personer har principiellt rätt till samma behandling som vistelselandets egna medborgare.

Rätten att resa in och uppehålla sig i andra EG-länder följer av reglerna om fri rörlighet för arbetskraft, den fria etableringsrätten och rätten till fritt tjänsteutbyte.

Arbetstagare skall kunna ta anställning och självständiga företagare etablera sig inom hela EU-området. Reglerna om fysiska personers rörlighet omfattar därför både löntagare och fria företagare, liksom även deras familjemedlemmar.

Rätten till fritt tjänsteutbyte innefattar också rätten för enskilda att bege sig till ett annat medlemsland för att ta emot eller utföra tjänster där. Utförandet av en tjänst, t.ex. en entreprenad, kan kräva för- flyttning över gränsen också av anställda.

Rätten till fri rörlighet har utsträckts också till andra kategorier, såsom studerande, pensionärer m.fl. ej ekonomiskt verksamma, enligt vad som närmare bestäms i förordningar och direktiv. Den som gör anspråk på obehindrad gränspassage och uppehåll i ett annat land än det egna måste emellertid kunna grunda detta anspråk på innehållet i fördraget eller sekundärrätten. Någon rätt till fri rörlighet i annan, mer allmän mening är det principiellt inte fråga om.

Grundläggande fördragsbestämmelser är artiklarna 48.3 (anställ- ning), 52 och 54.3 d (självständig yrkesutövning) och 59 (tjänstepres— tationer). Uttryckliga undantagsbestämmelser finns i artiklarna 48.3 och 56.1 för arbetskraft resp. självständiga yrkesutövare. Motsvarande gäller i fråga om tjänster (artikel 66), där dock praxis tenderar att närma sig vad som gäller på varuområdet. De nämnda fördrags- rummen har inte ändrats genom unionsfördraget.

Icke-diskriminering, restriktionsförbud

En gemensam marknad förutsätter att medlemsländerna behandlar var- andras medborgare och företag rättvist på samma sätt eller i vart fall efter samma grunder som de behandlar sina egna. Inom Romför- dragets hela tillämpningsområde gäller enligt artikel 6 ett grund- läggande förbud mot nationalitetsdiskriminering, dvs. mot negativ särbehandling på grund av nationalitet, i fråga om sådant som omfattas av samarbetet enligt Romfördraget. Artikel 6 tillämpas dock endast under förutsättning att annat inte gäller enligt fördraget. Den är subsidiär i förhållande till de särskilda diskrimineringsförbud som återfinns i skilda fördragsbestämmelser.

Bestämmelserna om fri rörlighet kan sägas innefatta preciseringar och undantag från förbudet mot nationalitetsdiskriminering. Med diskriminering kan man dock mena olika slag av särbehandling.

Diskrimineringsförbudet kan tolkas såsom omfattande endast s.k. öppen (direkt, formell) särbehandling, dvs. att olika regler tillämpas i fråga om in- och utländskt, så att resultaten måste bli olika. Särskilda hinder och restriktioner som anknyter till gränspassagen utgör sådan diskriminering. Ett förbud mot öppen diskriminering är ett krav på s.k. nationell behandling. Det utländska har anspråk på behandling enligt de regler som i allmänhet tillämpas - men inte heller mer.

Diskrimineringsförbud kan emellertid gå längre än till enbart ett sådant krav. Även om t. ex. samma krav eller kontrollbestämmelser används i fråga om importerade varor och tjänster som i fråga om

inhemska, kan de förra missgynnas rent faktiskt. Det kan ju nämligen hända att importprodukten anpassats till motsvarande krav i ursprungs- landet eller redan en gång varit föremål för kontroll enligt dess bestämmelser. I sådana fall kan föreligga s.k. dold (indirekt, materiell) diskriminering. När diskrimineringsförbud ges sådan innebörd, kan de sätta nationella regler ur spel.

Vid ett mycket strängt upprätthållande av principerna om fri rörlig- het kan bestämmelserna därom bli att uppfatta som rena restriktions- förbud. Rättsläget på varuområdet är i stor utsträckning sådant. Det är då knappast längre meningsfullt att tala om diskrimineringsförbud.

Närmare om varors och personers rörlighet

Reglerna om den fria rörligheten har primärt karaktär av till med— lemsländerna riktade förbud mot att ställa upp hinder för den fria rörligheten. Förbuden riktar sig mot alla slags åtgärder som kan föras tillbaka till staten, inte bara lagstiftning och annan normgivning utan också förvaltningsåtgärder m.m. och i många fall även åtgärder som inte är av rättsligt bindande karaktär.

Det rättsliga synsättet är principiellt likartat i fråga om varu- och resandetrafik. I båda fallen gäller ett principiellt förbud mot hinder för ekonomiskt utbyte över inre gränser. Förbudet är dock inte undantags- löst, utan tillämpas med respekt för vissa motstående samhällsintres- sen, vilka det primärt ankorruner på medlemsländerna att tillgodose. Det sker sålunda alltid en intresseavvägning vid rättsliga avgöranden på dessa områden. Presumtionen vid denna intresseavvägning är visserligen genomgående till förmån för den fria rörligheten, men de motstående samhällsintressena kan vara av större eller mindre tyngd.

Ett hinder för den fria rörligheten över de inre gränserna skall alltså kunna legitimeras utifrån ett godtagbart samhällsintresse, som inte kan tillgodoses på något annat, neutralt sätt. Detta brukar uttryckas såsom ett krav på att hindret skall vara nödvändigt.

Fördragets regler anger uttryckligen vissa sådana legitima sam- hällsintressen. De som i detta sammanhang är av betydelse är särskilt hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa. På såväl varu- som personområdet kan dessa hänsyn enligt uttryckliga fördragsbestämmelser motivera öppna hinder för det fria utbytet över gränserna, dvs. inom vissa ramar även en rättslig särbehandling av utländska medborgare och utländska varor. Gränsanknuten kontroll är uttryck för sådan särbehandling och behöver sålunda inte vara EG-rättsligt förbjuden. Däremot får den givetvis inte gå utöver det syfte som motiverar kontrollen eller annars ha onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen. Detta brukar uttryckas som ett krav på proportionalitet.

Hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och allmän hälsa kan på såväl varu- som personområdet legitimera öppen negativ särbehand— ling enligt vad som närmare framgår av praxis. Nödvändighets— och proportionalitetsbedömningen sker dock med stränghet, inte minst i fråga om sådana åtgärder. En åtgärd som är inriktad på gränsöverskri- dandet måste enligt praxis motsvaras av allvarligt syftande ansträng- ningar att internt inom landet tillgodse samma intresse som motiverar åtgärden.

Artikel 36 med undantag från den fria rörligheten för varor anger en del ytterligare skyddshänsyn, bl.a. hänsyn till djur och Växtskydd och skydd för vissa nationella kulturvärden. Dessa hänsyn spelar enligt praxis en roll också på tjänsteområdet. Utredningen tar närmare upp artikel 36 i sina överväganden i avsnitt 13.1.

En genomgående princip är att i den mån ett samhällsintresse blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler, så kan det inte längre legitimera regler som hindrar den fria rörligheten över gränser- na. Det är mot denna bakgrund man skall se bl.a. enhetsaktens be- stämmelser om den inre marknaden och den följande sekundärrätts- bildningen (se om detta i avsnitt 2.4).

I sammanhanget skall påpekas att de sekundära rättsakterna om den gemensamma marknadens fullbordande från år 1987 och framåt till betydande del kommit till stånd genom majoritetsbeslut med stöd av det särskilda bemyndigandet i Romfördragets artikel 100a. Denna arti— kel medger inte harmoniseringsåtgärder som gäller bl.a. fri rörlighet för personer och innehåller vissa förbehåll, visserligen av ännu något oklar natur, som även efter harmoniseringen förbehåller medlemslän- derna ett visst handlingsutrymme när det gäller att tillgodose bl.a. de förut nänmda skyddsintressen som är av betydelse i detta samman- hang.

Även utanför fördragets tillämpningsområde, dvs. på politikområden där harmonisering inte kan ske, eftersom gemenskapsrättslig kompe- tens saknas, är medlemsländerna bundna av den lojalitetsförpliktelse som kommer till uttryck i artikel 5. Även om de kan vara berättigade att tillgodose nationella skyddshänsyn och andra intressen som de råder ensidigt över, skall medlemsstaterna respektera fördragets allmänna mål.

2.4. Inre marknad

Innebörden av uttrycket inre marknad förstås bäst mot dess historiska bakgrund.

Tanken, när Romfördraget ingicks, var att den gemensamma mark- naden skulle vara fullt utbyggd efter en tolvårig övergångsperiod frarr. till år 1970. Betydelsefulla framsteg gjordes, men efterhand fram— trädde det både politiska och andra svårigheter.

En allvarlig politisk kris förekom vid 1960-talets mitt, når över- gångsperiodens tredje och avslutande fas skulle inledas. Krisen löstes genom en politisk kompromiss, som bl.a. innebar att man i viss ut- sträckning avstod från att utnyttja befogenheterna att med majoritets— beslut anta gemensamma regler (Luxemburgkompromissen).

Under 1970-talet ledde bl.a. den första oljekrisen till utbredda, mer eller mindre allvarliga ekonomiska svårigheter. Fördragets mål kom i kläm, när nationella ekonomiska intressen råkade i konflikt med den gemensamma marknadens krav.

Särskilt besvärande var framväxten av ett stort antal nationella bestämmelser som ställde varierande krav på provning och kontroll av varor mot detaljerade föreskrifter. Sådana s.k. tekniska föreskrifter kunde ofta på goda grunder motiveras av t.ex. hänsyn till hälsa och säkerhet. På motsvarande sätt kunde länderna ställa särskilda krav på den som ville tillhandahålla tjänster åt allmänheten, t.ex. på auktorisa- tion eller på hans utbildning eller språkkunskaper m.m. En arbets— tagare eller egenföretagare kunde likaså stöta på skilda hinder och restriktioner. Regler som varierar från land till land leder till fördyrad produktion och export och verkar därför som hinder för ett sådant fritt ekonomiskt utbyte som fördraget syftar till.

Sammantaget ledde dessa förhållanden till att den gemensamma marknadens funktion hotades och därmed även fördragets grund- läggande mål.

Under denna period var det ofta den av nationella intressen oberoende EG-domstolen som värnade om den gemensamma markna- dens funktion. Den gick långt när det gällde att ge fördragsbestämmel- serna direkt tillämplighet efter övergångsperioden. Skilda sådana nationella regler m.m. som nämnts i det föregående förklarades ofta oförenliga med vad fördraget krävde av medlemsländerna. En vara som var god nog för marknaden i ett land borde t.ex. i allmänhet få importeras fritt och säljas i övriga länder utan hinder av de nationella reglernas innehåll (den s.k. Cassis de Dijon-principen).

Detta sätt att resonera kunde gå för sig, i den män inte nationella särregler uppbars av tillräckligt starka skäl. Tungt vägande allmänna intressen måste emellertid med eller utan uttryckligt fördragsstöd re- spekteras även till priset av handelshinder eller andra svårigheter för det ekonomiska utbytet över gränserna.

Det enda sättet att på en gång tillgodose viktiga regleringsintressen och intresset av obehindrad ekonomisk verksamhet över gränser är att komma överens om samma eller likartade bestämmelser inom fela

EG, dvs. att harmonisera de nationella reglerna. Förutsättning härför är att erforderlig politisk samsyn kan uppnås.

Det stod vid mitten av 1980-talet klart att stora vinster stod att uppnå genom kraftfulla insatser för att harmonisera alla sådana natio- nella särföreskrifter som hindrade det fria ekonomiska utbyte som fördraget syftade till. Kommissionen, därtill uppmanad av det Euro- peiska rådet, framlade därför sitt berömda s.k. vitboksprogram för den inre marknadens fullbordande (COM(85)310; Svensk övers. UDH 19- 91; Förverkligandet av den inre marknaden). Genom den s.k. Euro— peiska enhetsakten 1987 (EEA) företog sedan EG-länderna bl.a. de ändringar i Romfördraget som behövdes för att underlätta program- mets genomförande. Programmet innehöll en plan för hur olika hinder skulle undanröjas med hjälp av framför allt direktiv. Detta program, i modifierad form, är numera efter årsskiftet 1992/93 i stort sett fullt genomfört. I fråga särskilt om varu- och tjänsteutbytet kan man i dag inom EG i princip avvara gränsanknutna kontroller mellan länderna. Enbart passage av en gräns kan inte längre legitimera kontroll av varor. Sådana s.k. systematiska kontroller framstår som alltför långtgående. De flesta hindren för fria kapitalrörelser och för personers fria rörlighet över gränserna har blivit undanröjda.

Artikel 7a

Termen inre marknad infördes i Romfördraget genom enhetsaktens artiklar 13-19. Unionsfördraget har tillfogat ytterligare bestämmelser därom.

Av grundläggande betydelse är artikel 7a (tidigare 8a), införd i fördraget genom artikel 13 EEA. Den har i fri svensk översättning följande lydelse (UF beaktat).

Gemenskapen skall i enlighet med denna artikel samt artiklarna 7b, 7c, 28, 57.2, 59, 70.1, 84, 99, 100a och 100b och med förbehåll för övriga bestämmelser i detta fördrag vidta åtgärder i syfte att stegvis upprätta den inre marknaden under en period som löper ut den 31 december 1992.

Den inre marknaden skall utgöra ett område utan inre gränser där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital är säkerställd i enl1ghet med bestämmelserna 1 detta fördrag.

I en förklaring till artikeln har medlemsländerna klargjort att de med denna önskat ge uttryck för sin fasta föresats att före den angivna tidpunkten 31.12.1992 fatta de beslut som behövs för att fullborda den inre marknaden, varvid särskilt hänvisats till vitboksprogramrnet. Ut- tryckligen sägs att det inte uppstår några automatiska juridiska verk— ningar genom angivandet av datumet 31.12.1992.

De i artikel 7a angivna, övriga fördragsartiklarna är sådana artiklar som ändrats eller införts i fördraget genom artiklarna 13-19 EEA. Bland dessa märks bemyndigandet i artikel 100a. Genom enhetsakten ändrades också ett par artiklar, artiklarna 28 och 70, vilka har att göra med yttre politik i fråga om tullar resp. kapitalrörelser mellan med- lemsländer och tredje land. Likaså skedde vissa ändringar bl.a. i den del av fördraget som gäller yttre handelspolitik. Det gjordes emellertid inte några sådana yttre kompletteringar som en gemensam yttre gräns— politik skulle ha krävt. Och det nya harmoniseringsbemyndigandet i artikel 100a omfattade, som framgått, uttryckligen inte frågor om bl.a. fri rörlighet för personer.

Vitboken

Det är ett för EU karakteristiskt förhållande att de politiska in- stitutionerna kan företräda olika uppfattningar om innebörden av fördragen i olika hänseenden. Detta sammanhänger bl.a. med in- stitutionernas skilda roller i systemet och med arten av de politiska intressen som de företräder. Det är ingen hemlighet att det funnits olika meningar om den rättsliga betydelsen av artikel 7a och om inne- börden av begreppet inre marknad. I enlighet med sin roll synes Kom— missionen däri ha velat lägga in en principiellt ny, positiv integrations— dimension.

I Kommissionens vitboksprogram för den inre marknaden behand— lades undanröjandet av tre huvudsakliga slag av hinder för en fungerande enhetsmarknad; fysiska, tekniska och fiskala.

I förevarande sammanhang är det särskilt de s.k. fysiska hindren som är av intresse. Någon riktig begreppsbestämning ger inte vitboken. Som det mest påtagliga exemplet anges emellertid gränstull— såtionerna, vilka enligt Kommissionen av de flesta medborgarna säkerligen skulle betraktas "som det mest synbara exemplet på en fortsatt uppdelning av Gemenskapen och deras borttagande som det tydligaste tecknet på Gemenskapens integrering till en enda markna Ett "fysiskt" hinder tycks primärt vara ett synligt hinder och motive- ringen för avlägsnandet framstår som närmast psykologisk. Emellertid anför Kommissionen också genast mer handfasta ekonomiska skäl. Att man vill bli av med de fysiska gränshindren "har varken med ideologi eller image att göra, utan med det hårda faktum att bibehållandet av interna gränskontroller kommer att permanenta de kostnader och nackdelar som en uppdelad marknad medför. " Kostnaderna ansågs bli mer oproportionerliga ju mer det verkliga behovet av sådana kontrol- ler avtar.

I inledningen till vitbokens första del om undanröjande av fysiska hinder anger Kommissionen att kontroll vid inre gränser beror både

på att gemenskapspolitiken inom den givna kompetensen inte är fullt utvecklad och på ändamål för nationell politik utanför gemenskaps- kompetens. Sådan nationell politik kan gradvis mjukas upp eller, om den inte längre är motiverad, överges helt. Den kan också ersättas med en egentlig gemenskapspolitik. Exempel på berättigade politiska hänsyn utanför gemenskapskompetensen och legitima skäl för gränskontroll är terrorism och olaga narkotikahandel. Gränskontroll är dock enligt Kommissionen inte det enda eller ens effektivaste sätt att skydda häremot. Skall inte gränskontroller bort, måste man finna, resp. förbättra, alternativa metoder. Enligt Kommissionen är bl.a. för— bättrad yttre kontroll, användning av stickprov inom medlemsstaterna och utökat samarbete mellan berörda nationella myndigheter tydliga exempel härpå.

Under 111 Kontroll av personer tas i vitboken upp främst frågor om poliskontroller av identitet och granskning av bagage från säker— hetssynpunkt. I detta sammanhang konstateras att ett fullständigt avskaffande kräver lämpliga skyddsåtgärder mot terrorism och narkotika. Kommissionen knyter an till uttalandena ovan om be- kämpandet av brottslighet, särskilt terrorism och narkotikahandel, varvid den politiska orons legitima karaktär markeras. Ambitionen är att avskaffa gränsanknuten inre kontroll, i fråga om utresa senast 1988 och i fråga om inresa till 1992. Förutsättning härför är bl.a. harmoni- sering av vapenlagstiftning och narkotikalagstiftning enligt direktivför- slag som Kommissionen tänkte sig att lägga fram.

Om man sedan går till den Europeiska enhetsakten (EEA) och dess förarbeten, kan det verka som om Kommissionen velat ge begreppet inre marknad en ej enbart ekonomisk innebörd. Det har framhållits (Ehlermann; The Internal Market following The Single European Act; CMLR 1987 s. 361 ff.) att Kommissionen velat täcka även sådana aspekter på personers rörlighet som inte redan täcktes av fördragets artiklar 48 ff., 52 ff. och 59 ff. om arbetskraft, etableringsrätt resp. fria tjänsteprestationer.

Vad Kommissionen avsåg, framgick väl med viss tydlighet av dess ursprungliga förslag till formulering av den definition, som nu återfinns i artikel 7a, "ett område utan gränser, där personer, varor, tjänster och kapital skall röra sig fritt under samma förhållanden som råder inom ett medlemsland". Så kom ju dock inte definitionen att utformas. Förutom att den sedvanliga inbördes ordningen mellan friheterna återställdes (personer nämns inte vanligen först), ersattes hänvisningen till förhållandena inom ett medlemsland med hän- visningen till bestämmelserna i fördraget.

Den av Kommissionen förordade lydelsen hade förmodligen fått uppfattas som en komplettering och utvidgning av fördragsmålen, särskilt artikel 3c. Detta skulle fått konsekvenser för tolkningen av

bemyndigandena i artikel 100 och - inte minst — artikel 235. Om med- lemsländerna hade följt Kommissionens förslag, hade det knappast varit tal om annat än att fördragets räckvidd blivit påtagligt utvidgad. Med den utformning artikel 7a nu har fått, kan någon ytterligare kompetensöverföring knappast sägas ha ägt rum. Den framstår som ett uttryck för den s.k. negativa integrationsaspekten och har knappast någon principiellt ny, icke-ekonomisk dimension.

Vilken innebörd medlemsländerna önskade ge de fördragsändringar som skedde genom enhetsakten, framgår av de samfällda förklaringar- na från deras sida till enhetsakten.

Den allmänna förklaringen till artiklarna 13-19 EEA, enligt vilken ingenting i dessa artiklar inverkar på medlemsländernas rätt att vidta de åtgärder de finner nödvändiga för att kontrollera illegal invandring från tredje länder och för att bekämpa terrorism, brottslighet, narkoti— katrafik samt illegal handel med konstverk och antikviteter, är särskilt tydlig. Medlemsländerna angav dock i sin allmänna politiska för— klaring i EEA att de skulle samarbeta i sådana frågor. Ett sådant ut- tryckssätt klargör emellertid också att kompetensen finns på nationell niva.

Det är inte möjligt att vid tolkningen av en internationell överens- kommelse och inte heller av enhetsakten bortse från samstämmiga för- klaringar av signatärländerna, avsedda att klargöra åtagandenas be- tydelse. Politiska deklarationer av Rådet rörande innebörden av be- slutade rättsakter är en annan sak. (jfr Toth; The Legal Status of the Declarations annexed to the Single European Act, CMLR 1986 s. 803 ff. samt Wyatt & Dashwood s. 361 vid n. 17.)

Som framgått, klargjorde medlemsländerna också uttryckligen att den i artikel 7a angivna tidpunkten den 31 december 1992 inte automatiskt medförde rättsliga effekter. Artikeln skulle alltså inte kunna ges direkt tillämplighet därefter av domstolen. Det är också tydligt att artikel 7a inte uppfyller sådana krav på ovillkorlighet och tydlighet som är förutsättningen för att en fördragsbestämmelse skall kunna ges direkt tillämplighet (jfr Wyatt & Dashwood s. 360).

Att inte artikel 7a kan ges direkt tillämplighet hindrar inte att viktiga förändringar av rättsläget kan ha inträffat vid årsskiftet 1992/93. Det har sålunda gjorts gällande att det därefter råder en presumtion mot tillåtligheten av inre gränskontroller, så att det ankommer på det medlemsland som utövar sådan kontroll att styrka att kontrollåtgärden är nödvändig med hänsyn till ett enligt fördraget godtagbart syfte och proportionerlig i förhållande till detta. Något egentligt nytt synsätt innebär knappast detta. Någon särskild för— skjutning i tidigare synsätt ha inte veterligen kommit till uttryck i praxis. Den s.k. proportionalitetsprincipen innefattar alltid en intresseavvägning från domstolens sida där hänsyn till nationella

politiska intressen vägs in. Inte heller erkännandet av tvingande hänsyn kan frigöras från politiska bedömningar. Det finns skäl förmoda att domstolen går varligt fram på ett för medlemsstaterna så centralt område.

Det är i sammanhanget kanske inte utan intresse att den tyska federala författningsdomstolen, Bundesverfassungsgericht, i sin dom den 12 oktober 1993 rörande den tyska ratificeringen av unionsför- draget anger just artikel 7a med tillhörande förklaring som exempel på en mera allmänt målorienterad än juridiskt verkställbar bestämmelse. Synbarligen grundade sig detta även på uttalanden av Kommissionens rättschef under förhandlingen i målet.

2.5. Unionsfördraget och den fria rörligheten för fysiska personer

I unionsfördragets ingress bekräftar medlemsstaterna "på nytt sin målsättning att underlätta fri rörlighet för personer". Uttryckssättet framstår som markerat försiktigt, och formuleringen knyter an till de tidigare politiska åtagandena. Med detta sidoställs i samma pream- beldeklaration det samtidiga säkerställandet av befolkningarnas säkerhet och trygghet genom medtagandet i fördraget av bestämmelser om rättsliga och inrikes frågor.

Ingressen tar också upp föresatsen om att införa unionsmed- borgarskapet. Därom kan kort konstateras att med några marginella undantag andra särskilda rättigheter inte uppstår än sådana som i alla händelser följer redan av Romfördraget i övrigt (jfr Pålsson, Ouitzow s. 301 f). Bestämmelserna om unionsmedborgarskapet finns i Romför- draget, och det anges uttryckligen att rätten att röra sig och uppehålla sig fritt inom medlemsstaternas territorium är underkastad de begräns- ningar som fastställs i fördraget och sekundärrätten (nya artikel 8a.1). Med enhällighet kan emellertid rådet anta bestämmelser i syfte att underlätta rörligheten. Unionsmedborgarskapet är uppenbarligen en sida av det nationella medborgarskapet och annars av mer symbolisk natur på samma sätt som det tidigare förekommande s.k. Europapas- set.

Liksom enhetsakten består unionsfördraget av olika delar, varav somliga utgör ändringar i de gemenskapsrättsliga grundfördragen och andra gäller det kring denna kärna efterhand framväxande, allt närmare mellanfolkliga samarbetet mellan medlemsstaterna. Nytt är att det senare nu också kommer att omfatta s.k. rättsliga och inrikes frågor. Detta är den s.k. tredje pelaren, unionsfördraget artikel K.

Strafrättsligt och kriminalpolitiskt samarbete enligt unionsfördragets artikel K

Avskaffandet av gränskontroller och full rörlighet för fysiska personer kräver samarbete på politikområden där Romfördraget inte skapar nå— gon gemenskapsrättslig kompetens. I unionsfördragets tredje pelare, dvs. utanför grundfördragen, anges i artikel Kl i enlighet därmed såsom områden av samfällt intresse i huvudsak följande (ej citat).

1. Asylpolitik

2. Bestämmelser om inresa över ett medlemslands yttre gräns.

3. Invandringsfrågor, varunder faller (a) villkor för tredjelandsmedborgares inresa och rörlighet (b) villkor för bosättning, inklusive familjeåterförening och anställning för tredjelandsmedborgare (c) bekämpande av förbjuden invandring, bosättning och anställning för samma kategori Åtgärder mot drogmissbruk Åtgärder mot internationella bedrägerier Civilrättsligt samarbete Straffrättsligt samarbete Tullsamarbete och Polisiärt samarbete, innefattande informationsutbyte inom det s.k.

Europol

990995”?

Detta innebär inte att de angivna områdena utan vidare kommer att falla under gemenskapsrättslig kompetens. Visumpolitik görs dock till en gemenskapsrättslig angelägenhet genom den nya artikel 100c i Romfördraget, enligt vilken frågor om visumkrav kan avgöras genom - till en början - enhälliga beslut av Rådet på förslag av Kommissionen och efter hörande av Europaparlamentet. Vid mer exceptionella för- hållanden och i övrigt fr.o.m. den 1 januari 1996 skall beslut fattas med kvalificerad majoritet. Dock kan medlemsländerna alltid stödja sig på en skyddsklausul, när det är fråga om hänsyn till lag, ordning och inre säkerhet.

Av unionsfördragets artikel K9, till vilken artikel 1000 anknyter, följer vidare att Rådet enhälligt på förslag av Kommissionen eller ett medlemsland kan flytta ett av de ovan under 1-6 angivna områdena in under den gemenskapsrättsliga delen av fördragsverket och då även bestämma vilka röstregler som skall gälla. Sådana beslut ligger dock ännu i framtiden.

För utredningens vidkommande är punkterna 7—9 av särskild be- tydelse. Enligt dessa förutser unionsfördraget ett samarbete i mer allmänna straffrättsliga frågor samt vad gäller tull- och polissamarbete.

I detta hänseende kan det emellertid endast vara fråga om ett rent mellanstatligt samarbete. Det markeras i all synnerhet av att Kommis— sionen saknar förslagsrätt i dessa ämnen. Regleringskompetensen har alltså inte förts över till Gemenskapen.

När det gäller bl.a. narkotikafrågor enligt punkten 4, är denna be- gränsad till bekämpandet av narkotikamissbruk i vad det ini är fråga om sådant som faller under punkterna 7-9. Denna begränsning kan inte betyda annat än att de kriminalpolitiska aspekterna på narkotika- politiken förblir en nationell angelägenhet, kring vilken endast mellan- statligt samarbete kan förekomma. Det är också ett notoriskt för- hållande att medlemsländernas synsätt skiljer sig åtskilligt åt på det narkotikapolitiska området. En ganska intensiv politisk debatt därom pågår även i Europa.

' "" lainen—fhm --.-1._.r' PiM-'. ('a'!- ring., v....lrlnzl.n.,( £(111 handlag "."

'.illi'l'rl .gflai'm HiFi-ål!" enda...-H

" " "-' .' 11 | ! ||||1

. 1.3»: "U' Wiihiju. " (' IV)—"h. I'll—ILEM'I'” 1113de är,

l'r "hli' "

""'-"="'ii"' "" 'är-11 ..... .;.1'.1.'.. . ,.l ""'i'lt hihihi? (”L-,- .

"1 "I. upjwal'j; att;; m'bt'al'åd gaN . ll";

Hills-'n :' 'i'-'I rld' #lfl'ttiånztl. JHWH” : |

1. "Ilj , "it"," ”armani-11». 1531 "

lli."1 1' ,

.r'.."l'l'...l."T .. |."

" |"-'..'li""' Ull. "lä"... '$."

.. w...... .. - .. it... , _.

i""""" u.. , . l"l' .

. ... '(l ' '-, :"r'rv'Jllf-Ul ll'l'

3 Bestämmelser om införsel och utförsel av narkotika m.m.

3.1. Gällande rätt i Sverige

All befattning med narkotika kräver i princip särskilt tillstånd för att hanteringen skall anses som laglig. För illegala förfaranden med narkotika föreskrivs straff i narkotikastrafflagen (1968:64) och i lagen ( 19601418) om straff för varusmuggling, VSL.

Bestämmelser om den legala hanteringen av narkotika finns i lagen (1992z860) om kontroll av narkotika, narkotikakontrollagen, och i för— ordningen (1992: 1554) i samma ämne, narkotikakontrollförordningen. Narkotikakontrollagen, som ersatt narkotikaförordningen (1962z704), trädde i kraft den 1 juli 1993, har anpassats till de internationella konventioner som gäller på narkotikaområdet.

Begreppet narkotika definieras i 8 & narkotikastrafflagen. Enligt lagrummet skall med narkotika förstås läkemedel eller hälsofarliga varor med starkt vanebildande egenskaper eller varor som med lätthet kan omvandlas till varor med sådana egenskaper och som antingen på sådan grund är föremål för kontroll enligt en internationell överens— kommelse som Sverige har biträtt eller av regeringen har förklarats skola anses som narkotika enligt lagen. Denna definition av vad som skall anses som narkotika gäller även i narkotikakontrollagen.

Sverige har anslutit sig till de tre konventioner som FN har antagit på narkotikaområdet. Dessa är 1961 års allmänna narkotikakonvention med 1972 års tilläggsprotokoll till denna, 1971 års konvention om psykotropa substanser och 1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen.

I 1961 års allmänna narkotikakonvention och 1972 års tilläggsproto- koll till denna behandlas de s.k. egentliga narkotiska preparaten, bl.a. opium, syntetiska morfinersättningsmedel, cannabis och harts därav samt kokain. De båda dokumenten ges i Sverige oftast den gemensam— ma benämningen allmänna narkotikakonventionen.

I 1971 års konvention om psykotropa substanser behandlas kontrollen av psykotropa ämnen, dvs. hallucinogener, centralstimulan—

tia, sömnmedel och lugnande medel. Genom konventionen utvidgas kontrollen också till syntetiskt framställda produkter.

1988 års konvention mot olaglig hantering av narkotika och psykotropa ämnen, i Sverige vanligen benämnd narkotikabrottskon— ventionen, utvidgar kontrollsystemet till den illegala internationella handeln, penningtransaktioner i anslutning till denna samt handeln med kemiska substanser som används vid framställningen av narkotika.

I Sverige görs — till skillnad från vad som gäller internationellt — inte någon uppdelning mellan egentliga narkotiska substanser och psykotro— pa substanser utan här används det enhetliga begreppet narkotika. Utöver de narkotiska medlen, inklusive de psykotropa substanserna, som omfattas av FN-konventionerna, har regeringen beslutat om vilka substanser som enligt narkotikastrafflagen skall anses som narkotika. Regeringens föreskrifter härom finns intagna i bilaga 1 till narkotika— kontrollförordningen (2 5). Vissa av de i bilagan upptagna sub— stanserna klassas som narkotika i Sverige, men inte internationellt. Substanserna har delats in i huvudgrupperna centralstimulerande medel, hallucinogener, smärtstillande medel samt sömnmedel och lugnande medel. Enligt 35 i narkotikakontrollförordningen skall Läkemedelsverket upprätta och kungöra förteckningar över narkotika.

För att undvika spridning av narkotika till annat än medicinskt och vetenskapligt bruk och därav följande missbruksproblem, har den legala hanteringen av narkotika sedan länge varit föremål för en sträng reglering i Sverige.

Enligt 2å narkotikakontrollagen får narkotika importeras, till- verkas, exporteras, utbjudas till försäljning, överlåtas eller innehas endast för medicinskt eller vetenskapligt ändamål. Vidare gäller att all legal befattning med narkotika i princip kräver särskilt tillstånd. Be- stämmelser om sådana tillstånd finns i lagens 3-5 55. I 6 å och 7 5 finns bestämmelser om förordnande och utlämnande av narkotika respektive innehav av narkotika. Läkemedelsverket har enligt 10 & tillsynen över efterlevnaden av narkotikakontrollagen och de före— skrifter och villkor som har meddelats med stöd av lagen. Frågor om tillstånd prövas av Läkemedelsverket (8 (j).

Av 3 & narkotikakontrollagen framgår att endast den som har tillstånd får importera eller exportera narkotika och enligt 4 & narkotikakontrollförordningen krävs sådant tillstånd i varje särskilt fall. En resande har dock rätt att föra in narkotiska läkemedel i Sverige utan tillstånd, om de är avsedda för medicinskt ändamål och den resandes personliga bruk. Detta gäller emellertid endast under förutsättning att inte regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Läkemedelsverket, föreskriver något annat. Läkemedelsverket har i 5 & narkotikakontrollförordningen bemyndigats föreskriva undantag från angivna bestämmelse.

Enligt 3 & sista stycket narkotikakontrollagen får inte narkotika som importeras till riket tas om hand på det sätt som avses i 8 & första stycket 2 Tullagen (1987: 1065), TuL. Detta innebär att narkotika inte får tas om hand av en importör, innan den har förtullats. Narkotika får inte heller utan tillstånd sändas genom tullområdet (transitering) eller återutföras. Enligt 6 & narkotikakontrollförordningen får Generaltull— styrelsen meddela föreskrifter om att narkotika i vissa fall får importeras eller exporteras endast över de orter som anges av myndigheten. Generaltullstyrelsen får vidare, efter samråd med Läkemedelsverket, utfärda föreskrifter om förvaring av narkotika på tullupplag och tullager samt i frihamn.

Tillverkning av narkotika får enligt 4 & narkotikakontrollagen endast bedrivas av den som har tillstånd till det. Med tillverkning avses fram— ställning, omvandling, bearbetning, avvägning, uppräkning, för— packning eller ompackning av narkotika samt framställning av sådan beredning som innehåller narkotika utan att beredningen anses som narkotika. Tillstånd behövs dock inte enligt paragrafens andra stycke för att på apotek göra en beredning med narkotiskt ämne som verksam beståndsdel eller för att i vetenskapligt syfte framställa narkotika vid en vetenskaplig institution, som ägs eller stöds av staten.

Enligt förarbetena till narkotikakontrollagen (prop. 1991/92:107 s. 118) krävs för tillverkning ett årligt personligt tillstånd att tillverka narkotika där varje aktuell narkotisk råvara är specificerad till sort och mängd.

Av förarbetena framgår vidare, att tillverkning enligt lagrummet omfattar, förutom upparbetning av råvaror till beredningar, även såväl syntetisering som annan framställning av ämnen. Frågan når fram— ställning får anses uppkomma vid odling av växter som innehåller narkotika får enligt förarbetena prövas vid rättstillämpningen.

Handel med narkotika får enligt 5 & narkotikakontrollagen bedrivas endast av den som med tillstånd antingen har infört varan till riket eller har vidtagit sådan åtgärd med varan som innebär tillverkning, den som har rätt till detaljhandel med läkemedel, eller någon annan som har tillstånd att handla med varan.

För att handla med narkotika krävs således antingen att den enskilde har importerat narkotikan med tillstånd enligt 3 55 eller att han har tillverkat den med stöd av 4 5. Behörig att handla med narkotika är även den som har rätt till detaljhandel med läkemedel och den som har ett särskilt tillstånd till handel med narkotika, vilket då avser partihan- del.

Narkotiska läkemedel får enligt 6 & narkotikakontrollagen inte lämnas ut annat än efter förordnande av läkare, tandläkare och veteri— närer. Av lagrummet framgår vidare att sådant förordnande skall ske med största försiktighet. Om Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd

dragit in eller begränsat en läkares eller en tandläkares behörighet att förskriva narkotiska läkemel får sådant läkemedel inte lämnas ut på ordination av läkaren eller tandläkaren. Motsvarande gäller om Veterinära ansvarsnämnden dragit in eller begränsat en veterinärs behörighet att förskriva narkotiska läkemedel.

Möjligheterna att legalt inneha narkotika är starkt begränsade enligt narkotikakontrollagen. Enligt 7 5 får narkotika innehas endast av den som är behörig att handla med narkotika, föreståndare för vetenskapli- ga institutioner som ägs eller stöds av staten eller en kommun i den mån narkotikan behövs för vetenskaplig forskning, undersökning eller undervisning, en befattningshavare i försvarsmakten enligt särskilda bestämmelser, den som fått narkotikan utlämnad till sig på ordination och den som fått tillstånd att importera varan.

Som framgått av vad ovan sagts är det Läkemedelsverket som prövar frågor om tillstånd enligt narkotikakontrollagen. Vid sin prövning skall verket enligt 8 & särskilt ta hänsyn till innehållet i de överenskommelser om narkotika som Sverige har biträtt. Om det behövs för att förebygga missbruk av narkotika får Läkemedelsverket återkalla ett tillstånd.

För att den kontroll som avses i lagen skall kunna genomföras har i 9 & narkotikakontrollagen föreskrivits att den som importerar, exporterar, transiterar, tillverkar eller handlar med narkotika skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen. Även föreståndare för en vetenskaplig institution där narkotika används i vetenskapligt syfte skall föra sådana anteckningar som behövs för kontrollen av an- vändningen. Vidare skall enligt 9 a 5 på förpackningen till narkotiska ämnen genom märkning eller på annat sätt narkotikans namn anges.

Läkemedelsverket har enligt 11 & narkotikakontrollagen rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för sin tillsyns- verksamhet och har rätt att meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den efterlevs. För sin tillsyn har Läkemedelsverket rätt till tillträde dels till de områden, lokaler och andra utrymmen som används i samband med import, export, transit, tillverkning, handel, transport, förvaring eller annan hantering av narkotika eller förpackningsmaterial till narkotika, dels till utrymmen där prövning av narkotikans egenskaper utförs. Verket får i sådana utrymmen göra undersökningar och ta prover. Läkemedelsverket har dock inte med stöd av narkotikakontrollagen rätt till tillträde till bostäder.

I 1988 års narkotikabrottskonvention finns förutom bestämmelser om den olagliga hanteringen av narkotika också bestämmelser om de ämnen som ofta ingår som beståndsdelar vid framställning av narkotika och som samtidigt i många fall har en omfattande legal användning. Det är fråga om ämnen som utan att de själva klassifice—

ras som narkotika ofta används vid olaglig framställning av narkotika. De aktuella ämnena är av två slag. De utgörs dels av s.k. prekursorer, dvs. kemikalier som lätt förändras till ett narkotiskt ämne, dels av s.k. essentiella kemikalier, vilka är nödvändiga för framställning av narkotika.

För kontrollen av de ämnen som kan användas vid olaglig fram— ställning av narkotika finns bestämmelser i 7 a—7 c 55 narkotikakon- trollagen samt i 7—10 55 narkotikakontrollförordningen.

Enligt 7 a & narkotikakontrollagen skall bestämmelserna i lagens 8- 14 åå om bl.a. tillstånd, skyldigheten att föra anteckningar och märka förpackningar samt Läkemedelsverkets tillsyns— och kontrollverksam- het tillämpas förutom på narkotika även på vissa kemiska ämnen som kan användas vid olaglig narkotikatillverkning. De ämnen som är underkastade kontroll har upptagits i bilaga 2 till narkotikakontrollför- ordningen; kontroll gäller dock inte för blandningar vari ämnena ingår om de är sammansatta på ett sådant sätt att ämnena inte kan användas eller utvinnas med enkla metoder (7 & narkotikakontrollförordningen).

I 7 bä narkotikakontrollagen finns allmänna bestämmelser om försiktighetsåtgärder för att förhindra att de aktuella ämnena används vid olaglig tillverkning av narkotika. Aktsamhetsregeln riktar sig till alla som på ett eller annat sätt befattar sig med ämnena.

Regeringen har genom 7 c & narkotikakontrollagen bemyndigats att meddela föreskrifter om att yrkesmässig verksamhet avseende import, export, transit, tillverkning, handel, transport och förvaring av ifrågavarande ämnen får bedrivas endast efter tillstånd eller efter anmälan om verksamheten. Sådana föreskrifter har meddelats i 8 och 9 % narkotikakontrollförordningen och i en bilaga till förordningen har angetts vilka ämnen som avses.

Regeringen har vidare genom 12 & narkotikakontrollagen be- myndigats att i fråga om import, export, transit, tillverkning, handel, transport, förvaring, förordnande, utlämnande, anteckningar och märkning besluta om ytterligare föreskrifter. Regeringen får genom lagrummet överlåta till Läkemedelsverket och Generaltullstyrelsen att besluta om sådana föreskrifter.

I 13 % narkotikakontrollagen finns straffbestämmelser för den som i vissa fall bryter mot lagen. Enligt lagrummet döms den till böter eller fängelse i högst ett år, om gärningen inte är belagd med straff enligt narkotikastrafflagen eller VSL, som uppsåtligen eller av oaktsamhet —

1. bedriver sådan verksamhet som avses i 7 cå utan erforderligt tillstånd eller utan att föreskriven anmälan om verksamheten gjorts, 2. bryter mot 65 andra stycket, 9å och 9 a &, dvs. förskriver narkotiska läkemedel utan att vara behörig till det eller inte för

erforderliga anteckningar eller genom märkning eller på annat sätt inte anger narkotikans eller kemiskt ämnes namn, . åsidosätter föreskrift som meddelats med stöd av lagen, eller 4. lämnar oriktig uppgift i ärende om tillstånd eller i anmälan om verksamhet enligt lagen. I ringa fall skall inte dömas till ansvar. Enligt 13 a & narkotikakontrollagen kan sådant ämne som kan användas vid olovlig tillverkning av narkotika och som har varit före— mål för brott enligt 13 å eller värdet därav samt utbyte av sådant brott förklaras förverkat om det inte är uppenbart oskäligt. b.)

Narkotikastrajflagens och varusmugglingslagens bestämmelser om straff vid illegala förfaranden med narkotika

För illegala förfaranden med narkotika föreskrivs som ovan nämnts straff enligt narkotikastrafflagen och VSL.

I 1 & narkotikastrafflagen straffbeläggs de olika förfaranden med narkotika som enligt lagrummet utgör narkotikabrott. För ansvar krävs uppsåt. I lagrummet anges sex olika gärningsformer, nämligen att olovligen . överlåta narkotika,

. framställa narkotika som är avsedd för missbruk, . förvärva narkotika i överlåtelsesyfte, . anskaffa, bearbeta, förpacka, transportera, förvara eller ta annan

sådan befattning med narkotika som inte är avsedd för eget bruk,

5. bjuda ut narkotika till försäljning, förvara eller befordra vederlag för narkotika, förmedla kontakter mellan säljare och köpare eller företa någon annan sådan åtgärd, om förfarandet är ägnat att främja narkotikahandel, eller

6. inneha, bruka eller ta annan befattning med narkotika.

Straffet för narkotikabrott är fängelse i högst tre år. Om brott, som avses i 1 5 är att anse som ringa, döms enligt 2 5 till böter eller fängelse i högst sex månader. För grovt narkotikabrott är straffet fängelse lägst två år och högst tio år (3 5).

I narkotikastrafflagen straffbeläggs även vissa gärningar som begåtts av oaktsamhet. Enligt 3 a & narkotikastrafflagen döms nämligen den som av grov oaktsamhet begår gärning som avses i 1 5 1—5 för vårdslöshet med narkotika till böter eller fängelse i högst ett år. I ringa fall skall inte dömas till ansvar.

Försök, förberedelse och stämpling till narkotikabrott och till grovt narkotikabrott är enligt 4 & narkotikastrafflagen också straffbart utom ifråga om innehav och bruk av narkotika.

För olovlig införsel eller utförsel av narkotika föreskrivs ansvar i l & VSL. Enligt lagrummet döms den som inför eller utför gods, för

bwh)»—

vilket skall erläggas tull eller annan skatt eller avgift eller för vilket gäller införsel— eller utförselförbud, utan att anmäla godset hos tullen för varusmuggling. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Är det fråga om narkotika är straffet emellertid fängelse i högst tre år. Även den som genom vilseledande föranleder att gods införs eller ut- förs i strid mot förbud döms på samma sätt för varusmuggling. Om varusmugglingsbrottet är att anse som ringa döms enligt 25 till penningböter; dock inte om gärningen avser narkotika, då straffet är böter eller fängelse i högst sex månader. Är varusmugglingsbrottet att anse som grovt döms enligt 3 5 till fängelse lägst sex månader och högst sex år. Gäller gärningen narkotika föreskrivs emellertid fängelse lägst två år och högst tio år.

Som varusmuggling anses enligt 4 & även vissa förfoganden över gods i strid mot stadgade villkor m.m.

Liksom i narkotikastrafflagen finns i 5 & VSL bestämmelser om ansvar för gärningar som begåtts genom grov oaktsamhet. Straffet för sådana gärningar är böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar.

Försök till varusmuggling är enligt 8 & straffbart, liksom förbe- redelse och stämpling till varusmuggling när det gäller narkotika.

3.2. Regleringen inom EU

Sverige har ratificerat samtliga tre FN-konventioner på narkotikaom- rådet, nämligen 1961 års allmänna narkotikakonvention och 1972 års tilläggsprotokoll till denna, 1971 års konvention om psykotropa substanser samt 1988 års narkotikabrottskonvention.

Som nämts i avsnitt 3.1 finns i 1988 års narkotikabrottskonvention förutom bestämmelser om den olagliga hanteringen av narkotika även bestämmelser om ämnen, som utan att de själva klassificeras som narkotika, ofta används vid olaglig framställning av narkotika. Kontrollen av dessa ämnen behandlas i konventionens artikel 12. De kontrollerade ämnena utgörs dels av s.k. prekursorer, dvs. kemikalier som lätt kan förändras till ett narkotiskt ämne, dels av(sk. essentiella kemikalier, vilka är nödvändiga för framställning av narkotika.

Efter tillkomsten av 1988 års narkotikabrottskonvention inleddes arbete för att uppfylla konventionens bestämmelser när det gäller de ämnen som används vid illegal tillverkning av narkotika, s.k. prekursorer. Vid ett möte i Houston 1990 fick den då inrättade s.k. Chemical Action Task Force (CATF) i uppdrag av den s.k. G 7- gruppen, dvs. de sju rikaste industristaterna, att utarbeta mer detaljerade regler för kontrollen av de aktuella ämnena i syfte att

säkerställa att de inte kommer på avvägar (s.k. diversion) och används. vid illegal narkotikaanvändning. De rekommendationer CATF ut— arbetade antogs av G 7-gruppen vid deras möte i London i juli 1991.

CATF-rekommendationerna innehåller bl.a. följande. Utöver de ämnen som anges i 1988 års narkotikabrottskonvention föreslås ytterligare tio kemikalier bli kontrollerade. Regeringarna skall enligt rekommendationerna säkerställa att de s.k. operatörerna, dvs. tillverkare distributörer, mäklare, importörer och exportörer, för lätt åtkomliga register tillsammans med samtliga affärshandlingar över transaktioner med de aktuella ämnena. Operatörerna skall under mer än två år hålla dessa register och dokument tillgängliga för inspektion. Alla länder skall utveckla metoder att följa handeln med ämnena. särskilt exporten. Förpackningar m.m. skall märkas på ett sådant sätt att ämnena kan identifieras under transitering och förvaring. Tullsam- arbetsrådet (Customs Cooperation Council; CCC) uppmanas att ge kemikalierna "tariffkoder". Regeringarna skall om det är nödvändigt införa en rätt för en myndighet att få tillgång till register och utrymmen hos privata företagare. Länderna uppmanas också att utbyta information med varandra vid utredningar.

Staterna skall också införa regler med syfte att göra operatörerna vaksamma vid transaktioner med ämnena och omgående rapportera misstänkta transaktioner till myndigheterna.

Åtminstone när kemikalierna är destinerade för s.k. "target countries", dvs. länder där narkotikatillverkning förekommer, skall exportländerna kräva exporttillstånd för varje individuell transaktion. Dessutom skall om det mottagande landet begär det - sådant tillstånd endast ges efter det att importtillstånd utfärdats av myndigheterna i mottagarlandet.

Exportören skall noggrant uppge vem som är slutlig mottagare liksom alla mellanhänder. Fullständiga uppgifter om transporten skall lämnas, såsom vilket ämne som sänds, vilken mängd, transportsätt, plats för transporten och datum för den.

Importländerna skall enligt rekommendationerna vara mycket noggranna när det gäller att medge import.

Staterna skall föreskriva lämpliga straff för brott mot lagar om kontroll av de ifrågavarande ämnena och regeringarna skall införa bestämmelser om rätt att stoppa transporter av ämnena samt skall utnyttja den rätten om det finns bevis för att ämnet kan avledas till illegal verksamhet.

CATF-rekommendationerna omfattar 22 ämnen, som räknas upp i bilagan till rekommendationerna.

EU antog 1990 en förordning om åtgärder som skall vidtas för att motverka spridningen av vissa ämnen till olaglig narkotikatillverkning, Rådets förordning (EEG) 3677/90, Council Regulation laying down

measures to be taken to discourage the diversion of certain substances to the illicit manufacture of narcotic and psychotropic substances. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 1991 och började tillämpas i medlemsstaterna fr.o.m. den 1 juli samma år. För att tillämpa CATF— rekommendationerna antog EU den 31 mars 1992 en för— ordning om ändring av 1990 ars förordning, Rådets förordning (EEG) 900/92. Ändringsförordningen trädde i kraft den 1 januari 1993. Ändringen innebär att EU:s regler följer CATF- rekommendationerna. Vidare har EU den 21 december 1992 antagit en förordning, Rådets förordning (EEG) 3769/92, med tillämpningsföreskrifter till de båda tidigare antagna förordningarna. Denna förordning trädde i kraft den 1 januari 1993. Det finns vidare ett EU—direktiv, 92/109 EEG, om tillverkning av narkotiska droger och psykotropa ämnen.

Efter ändringarna i mars 1992 innehåller EU—förordningen - vissa rättsliga definitioner, - krav på dokumentation, anteckningar och märkning vid import, export och transit,

- krav på tillstånd eller anmälan av hanterare, - krav på samarbete mellan myndigheter och hanterare, - krav på exporttillstånd, — krav på att medlemsländerna anpassar sin nationella lagstiftning så att efterlevnaden av bestämmelserna kan kontrolleras, - uppgift om kontaktmyndighet, samt

- rekommendationer om sanktioner.

I en bilaga till EU—förordningen anges de kontrollerade ämnena, vilka är desamma som i CATF-rekommendationerna; dock att vissa ämnen i EU:s bilaga hänförts till andra kategorier än CATF—rekom— mendationerna.

Rådets förordning (EEG) 3769/92 med tillämpningsföreskrifter innehåller bl.a. regler om att en hanterare av ämnena kan undantas från tillämpningen av reglerna om den mängd respektive ämne han hanterar årligen understiger en viss, i förordningen angiven, gräns. Vidare innehåller förordningen föreskrifter om villkoren för export av vissa ämnen, vad en ansökan om tillstånd skall innehålla, hur tillståndsbevis skall vara utformade, förutsättningarna för återkallelse av tillstånd och vissa åligganden för tillståndshavaren. I till för— ordningen fogade förteckningar anges också för vilka länder det krävs individuella tillstånd beträffande vissa av ämnena.

Utöver vad som ovan redovisats har EU som organisation inte någon kompetens vad gäller narkotikabekämpningen utan samarbetet i sådana frågor är av mellanstatlig natur.

Genom Maastrichtfördraget har emellertid bekämpningen av narkotika tagits upp som en fråga av gemensamt intresse (artikel Kl). I denna del hänvisas till avsnitt 2.

4 Bestämmelser om införsel och utförsel av vapen m.m.

EU:s ministerråd utfärdade den 18 juni 1991 ett direktiv om kontroll av förvärv och innehav av vapen (91/477/EEG), det s.k. vapendirekti- vet, för att kompensera att systematiska kontroller mellan med— lemsländerna kom att upphöra när den inre marknaden genomfördes.

Enligt inledningen till vapendirektivet skall införas effektiva regler för kontroll inom respektive stat av innehav och förvärv av skjutvapen och beträffande överföring av sådana vapen mellan medlemsstaterna. Direktivet innehåller de lägsta krav som ställs på respektive med- lemsstats lagstiftning i dessa hänseenden. Det framgår dock klart att medlemsländerna beträffande sin kontroll av vapen får anta eller behålla regler som är strängare än de som direktivet anger.

Enligt vapendirektivet utgörs vapen dels av skjutvapen, dels av andra vapen som i den nationella lagstiftningen definieras som vapen. Det är huvudsakligen skjutvapen som behandlas i direktivet. Till skjutvapen räknas enligt direktivet alla föremål som faller in under någon av de specificerade kategorier, vilka tas upp i bilaga 1 till vapendirektivet, eller som utgör en vital del av ett sådant vapen, dvs. slutstycke, patronläge och pipa.

Vapendirektivet delar in vapen i fyra kategorier. Den första kategorien avser sådana skjutvapen som skall vara förbjudna att förvärva och inneha, den andra avser sådana som skall vara till— ståndspliktiga, den tredje avser sådana som skall vara underkastade anrnälningsskyldighet och den fjärde andra skjutvapen.

Enligt vapendirektivet skall medlemsstaterna utöva viss kontroll över handeln med skjutvapen inom respektive stat. Vidare skall vissa krav vara uppfyllda för att en person skall tillåtas förvärva skjutvapen av de angivna kategorierna. Om förvärvaren inte är bosatt i det medlemsland där förvärvet äger rum skall särskilda villkor vara uppfyllda. Bestämmelserna om förvärv och innehav av ammunition skall vara desamma som för innehav av det skjutvapen för vilket ammunitionen är avsedd.

Oavsett vilken kategori ett vapen tillhör får det överföras mellan medlemsstaterna endast på något av följande sätt.

Den som vill överföra ett vapen till en annan medlemsstat kan ansöka om licens för detta i den medlemsstat där vapnet finns. En sådan ansökan prövas av ifrågavarande medlemsstat ensam. Detta förutsätter dock att den medlemsstat till vilken överföringen skall ske har tagit upp den ifrågavarande vapentypen på en lista över vapen som får överföras till medlemsstaten utan dess föregående samtycke.

En medlemsstat kan undanta vapenhandlare från skyldigheten att för varje inbördes förflyttning av skjutvapen söka tillstånd genom att utfärda ett generellt tillstånd med högst tre års giltighet. Ett sådant skall följa respektive skjutvapen till destinationsorten och på begäran visas för medlemsstaternas myndigheter. Senast vid tidpunkten för förflyttningen skall vapenhandlaren lämna förflyttningsuppgifterna till den behöriga myndigheten i den medlemsstat som vapnet lämnar.

Den andra alternativa proceduren är följande. För att skjutvapen skall få medföras under en resa genom två eller flera medlemsstater krävs som huvudregel godkännande från respektive medlemsstat.

Jägare och sportskyttar får emellertid under vissa förutsättningar utan godkännande från berörda stater vid resor mellan olika med- lemsländer medföra vissa slags skjutvapen som finns upptagna i ett europeiskt vapenpass. Det europeiska vapenpasset är ett personligt dokument som på begäran skall utfärdas av medlemsstaterna åt personer som legalt förvärvar och använder skjutvapen. I passet skall de vapen innehavaren förvärvar och använder föras in liksom förändringar i vapeninnehavet eller i vapnens egenskaper samt förlust och stöld av vapen. Passet skall ha en giltighetstid på högst 5 år men tiden skall kunna förlängas. För vissa vapen är den längsta giltighets— tiden 10 år. Den som använder vapnet skall alltid medföra passet. Vapenpasset grundar inte någon rätt att medföra ett vapen till en medlemsstat som förbjuder förvärv och innehav av ett sådant vapen eller som kräver tillstånd för detta. I ett sådant fall skall vapenpasset innehålla en uttrycklig uppgift därom.

Direktivet föreskriver också att varje medlemsstat skall delge annan berörd medlemsstat information om bl.a. överföring av skjutvapen.

Medlemsstaterna skall upprätta ett nätverk för utbyte av sådan information.

Vapenlagsutredningen har haft till uppgift att se över vapenlagstift- ningen och då bl.a. undersöka vilka ändringar i denna som behövs för att de krav som ställs vid ett medlemskap i EU skall uppfyllas. Utredningen har lämnat sina förslag i betänkandet (SOU 1994:4) Vapenlagen och EG.

En fråga för Vapenlagsutredningen har varit om den svenska lagstiftningen på något sätt går utöver vad som enligt artikel 36 i Romfördraget utgör godtagbara skäl för att inskränka den fria rörligheten och om den uppfyller vapendirektivets krav på kontroll av skjutvapen och ammunition.

Vapenlagsutredningens uppfattning är att den svenska lagstiftningen inte går utöver vad som enligt artikel 36 i Romfördraget utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten.

Vapenlagsutredningen konstaterar att vapenlagen håller en generellt sett hög skyddsnivå i förhållande till vapendirektivet och att några ändrade bestämmelser för innehav av vapen inom Sverige behövs bara för det fall att någon som är bosatt i en annan EU-medlemsstat söker tillstånd att här i landet förvärva ett sådant skjutvapen som enligt vapendirektivet skall vara tillståndspliktigt. Därför föreslår Vapenlags— utredningen att det utöver sedvanliga villkor för vapentillstånd då skall krävas bevis om medgivande från behörig myndighet i hemlandet samt att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får ge föreskrifter om det närmare förfarandet.

Vidare anser Vapenlagsutredningen att nya regler behövs för det fall att någon som är bosatt i Sverige önskar få medgivande från en svensk myndighet för förvärv i en annan EU-medlemsstat av ett skjutvapen som enligt vapendirektivet skall vara tillståndspliktigt. Enligt utredningens uppfattning bör i ett sådant fall samma be- dömningsgrunder i huvudsak gälla som i ett tillståndsärende rörande innehav av skjutvapnet i Sverige.

Förflyttningen av skjutvapen mellan Sverige och andra EU—med— lemsländer bör enligt Vapenlagsutredningen kunna ske så säkert och smidigt som möjligt utifrån de krav som ställs i vapendirektivet.

Medborgare i EU—medlemsstater bör enligt Vapenlagsutredningen som huvudregel få ta med skjutvapen till Sverige först efter tillstånd av en svensk myndighet.

När det gäller tillfällig användning vid jakt eller tävling bör enligt Vapenlagsutredningen medborgare i EU—medlemsstater utan före— gående tillstånd få ta med skjutvapen till Sverige under förutsättning att vapnen är införda i skjutvapenpasset.

I de fall tillstånd att flytta skjutvapen från Sverige till en annan medlemsstat krävs för att uppfylla vapendirektivets krav skall, enligt Vapenlagsutredningen, på begäran tillstånd att flytta vapnet kunna ges även om vapnet får föras ut ur landet tillståndsfritt.

. "Hv-"'.". '&ll'liålät't 331531 1.1 "11411

_ ;).-156111? "'1 1,15 JÅ11_|.1'1,$-1E*i'_ uhtiui'sg .'l_1'.1"".'11|" ll'" |.1'J'nq1s1f 'l'l';

, '.'.1||llJ

val" |1 " _h .'.I. 11 ; f " l 5.1.3. . ||| | ,..fG'I'_.| . | .r' _._. | 11|1 ' '1 " ! 11'1l -,_;',"-. M'll'jlr', ' 11l | 1”. .ll' '1'1'31'11131 "' "” "Jag-:'( T .,f- .. ' . ." 11,._1 . _1' | 11 _ || ||-_ 1 .| .

4.1. Gällande rätt i Sverige

Enligt svensk rätt krävs i princip särskilt tillstånd för att inneha vapen och ammunition. Vidare gäller att det i princip också krävs särskilt tillstånd för införsel av vapen och ammunition. Bestämmelserna finns i vapenlagen (1973:1176) och i förordningen (1974:123) i samma ämne, vapenförordningen. Med stöd av bemyndigande i 60 & vapen— förordningen har Rikspolisstyrelsen meddelat föreskrifter för verkstäl— ligheten av vapenlagen och vapenförordningen. Vissa särbestämmelser om utförsel av vapen finns i lagen (1992: 1300) om krigsmateriel.

Vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på regleras i andra författningar, såsom lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål samt förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Enligt den sistnämnda för— ordningen krävs tillstånd för införsel av t.ex. springstiletter, spring- knivar, knogjärn och kaststjärnor.

Vad som skall förstås med skjutvapen definieras i 1 & vapenlagen. Med skjutvapen avses enligt första stycket i lagrummet vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krutladdningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjutningsmedel. I andra stycket räknas upp ytterligare föremål som vapenlagens regler skall tillämpas på, nämligen 1. apparater eller anordningar som beträffande verkan och ändamål är jämförliga med skjutvapen, 2. obrukbara vapen, som i brukbart skick skulle räknas som skjutvapen, 3. start- eller signalvapen som laddas med patroner, 4. armborst, 5. tårgasanordningar, 6. slutstycken ljuddämpare, eldrör, pipor, stommar, lådor, trummor till skjutvapen eller armborststommar med avfyrningsanordningar, 7. apparater och anordningar som är konstruerade för att med elektrisk ström bedöva en person eller tillfoga honom smärta och som är avsedda att bäras i handen, och 8. anordningar som gör att skjutvapen kan användas med annan ammunition än de är avsedda för.

Enligt 2 & vapenlagen gäller lagen inte för 1. salutkanoner eler sådana skjutvapen som har tillverkats före år 1890 och som inte är avsedda för gastäta enhetspatroner, 2. bultpistoler som är avsedda lör byggnadsarbete, 3. andra arbetsverktyg som är avsedda för slakt eler för industriellt eller liknande bruk, och 4. skjutapparater som är avsedda för livräddning eller något annat liknande ändamål.

Enligt 3 & vapenlagen skall med ammunition förstås patroner osh projektiler till handvapen som lagen tillämpas på samt tändhattar cch andra tändmedel till sådana patroner och projektiler. För ammunion som är att hänföra till explosiva varor eller som innehåller gift fims även bestämmelser i lagen (1988:868) om brandfarliga och explosva varor och i lagen (1985:426) om kemiska produkter.

Med vissa undantag gäller vapenlagen enligt dess 4 & inte för 1. hagel och andra massiva kulor, 2. projektiler, avsedda för armbom, luft—, fjäder— eller harpunvapen, 3. kolsyrepatroner, 4. patronhylsor utan tändhatt avsedda för handvapen som lagen tillämpas på, samtS. patroner avsedda för start- eller signalvapen.

Enligt 5 5 första stycket vapenlagen får inte någon utan tillståid inneha skjutvapen, införa skjutvapen eller ammunition till Sverige el er driva handel med skjutvapen. Enligt andra stycket i lagrummet krävs dock inte tillstånd för ett kolsyre—, luft- eller fjädervapen, som är avsett för målskjutning, eller ett harpunvapen om detta har er i förhållande till andra jämförliga skjutvapen begränsad effekt. Deta undantag gäller emellertid inte för personer under 18 år.

Frågan om tillstånd enligt vapenlagen prövas av en polismyndighet (7 & vapenlagen).

Tillstånd att inneha skjutvapen får enligt 8 & vapenlagen medde as

1. enskilda personer, 2. skytteförbund, skyttekretsar eller Skytteföre— ningar som tillhör det frivilliga, statligt kontrollerade skytteväsendst, och 3. huvudmän för museer för vapen som skall ingå i samlingarna, om museet i fråga får statsbidrag enligt särskilda föreskrifter eller om museet ägs av en kommun eller en landstingskommun eller av en stiftelse som står under länsstyrelsens tillsyn. Vidare får ett auktorise— rat bevakningsföretag meddelas tillstånd att inneha vapen för utlåning till företagets väktare i samband med bevakningsuppdrag som kräier beväpning. Bevakningsföretaget får dock inte låna ut ett vapen till annan än den som har meddelats ett särskilt tillstånd att som lån inneha ett sådant vapen med ammunition.

I 9 & vapenlagen regleras under vilka förutsättningar en ensleld person får ges tillstånd att inneha skjutvapen. Enligt första och ancra styckena i lagrummet får en enskild person meddelas tillstånd att inneha ett skjutvapen bara om han har behov av skjutvapnet. Vidare får tillstånd att inneha ett skjutvapen som huvudsakligen har pryd- nadsvärde, samlarvärde eller särskilt affektionsvärde för sökanden,

meddelas även för andra ändamål än skjutning. Tillstånd får i båda fallen meddelas endast om det skäligen kan antas att vapnet inte kommer att missbrukas. Med undantag för start— eller signalvapen får enligt tredje stycket i lagrummet tillstånd att inneha pistol eller annat enhandsvapen eller kulsprutepistol eller annat helautomatiskt vapen meddelas endast om det finns synnerliga skäl.

Tillstånd att inneha skjutvapen skall enligt 10% meddelas för särskilt angivet ändamål och tillståndet får förenas med villkor att vapnet skall förvaras på visst sätt eller att ett vapen, som innehas för annat ändamål än skjutning, skall göras varaktigt obrukbart. Ett tillstånd får även göras tidsbegränsat.

Om tillstånd att inneha skjutvapen meddelas någon som ännu inte förvärvat ett sådant vapen gäller tillståndet endast under förutsättning att förvärvet sker inom sex månader från dagen för tillståndet. Tillståndsmyndigheten kan dock medge längre tid i ett enskilt fall (11 & vapenlagen).

Enligt 12 & vapenlagen får den som har tillstånd att inneha visst vapen för skjutning även inneha ammunition till vapnet. Tillstånd att inneha ammunition i annat fall får meddelas enskilda personer samt sammanslutningar och huvudmän för museer om det skäligen kan antas att ammunitionen inte kommer att missbrukas. Det sistnämnda tar sikte på fall då någon inte har ett vapentillstånd utan endast samlar på ammunition och fall då någon har ett vapentillstånd för ett vapen med prydnads-, samlar- eller affektionsvärde där det för samlarända— mål kan finnas skäl att ha ammunition till vapnet (prop. 1990/91:130 s. 59).

Ammunition får enligt 13 & överlåtas till sammanslutningar som avse i 8 & (skytteföreningar, skyttekretsar och liknande) och till den som enligt 12 & har rätt eller tillstånd att inneha ammunition. Vidare får deltagare i jakt för användning under jakten till annan deltagare överlåta ammunition till vapen som denne är berättigad att inneha och vid tillåten tillfällig upplåtelse av skjutvapen får upplåtaren även överlåta den ammunition som låntagaren kan antas behöva. Även sådana sammanslutningar som avses i 8 & vapenlagen får till egna medlemmar eller till medlemmar av andra sammanslutningar av detta slag överlåta ammunition att användas vid övnings- eller tävlingsskjut- ning som äger rum under en sådan samrnanslutnings kontroll. Slutligen får ammunition överlåtas genom ombud till den som är berättigad att inneha en viss typ av ammunition under förutsättning att ombudet har eget vapentillstånd.

Enligt 9 & vapenlagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om krav i fråga om skjutskicklighet, utbildning, ålder samt de villkor i övrigt som skall vara uppfyllda för ett tillstånd till innehav av skjutvapen. Regeringen

har meddelat sådana förskrifter och villkor i vapenförordningen och efter regeringens bemyndigande har Rikspolisstyrelsen i sin för— fattningssamling (RPS FS) utfärdat föreskrifter och allmänna råd till vapenlagstiftningen.

I 5 å vapenförordningen föreskrivs att den som ansöker om tillstånd att inneha vapen skall, om inte ansökan uteslutande avser annat ändamål än skjutning, kunna visa att han kan handha ett sådant vapen som ansökan avser. Därvid gäller närmare i lagrummet angivna krav för olika vapentyper, nämligen för 1. jaktvapen med undantag för enhandsvapen för jakt, 2. enhandsvapen med undantag för jakt—, luft-, fjäder-, harpun- och kolsyrevapen, 3. kulsprutepistol eller annat helautomatiskt vapen utom enhandsvapen, och 4. annat målskjutnings- vapen än enhandsvapen, helautomatiskt vapen eller kolsyre-, luft— eller fjädervapen. De krav som uppställs är bl.a. att sökanden är aktiv medlem i någon Skytteförening, i hemvärnet eller motsvarande organisation samt har dokumenterat sin skjutskicklighet med vapnet. Vidare gäller som huvudregel för tillstånd att inneha skjutvapen att sökanden fyllt 18 år. Under vissa villkor kan tillstånd att inneha annat målskjutningsvapen än enhandsvapen, helautomatiskt vapen eller kolsyre-, luft— eller fjädervapen ges den som är under 18 år.

För innehav av skjutvapen för annat ändamål än skjutning stadgas i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till vapenlagstift- ningen, RPS FS 551-3 att endast den som uppnått straffmyndig ålder, dvs. fyllt 15 är, bör få tillstånd att inneha skjutvapen. I övrigt saknas regler om åldersgräns.

Utöver de tillståndskrav som föreskrivs i 5 å vapenförordningen krävs, enligt Sa å samma förordning, för tillstånd att inneha jaktvapen att sökanden avlagt prov som visar att han har grundläggande kännedom om jakt och viltvård och kan handha vapnet. De som har avlagt sådant prov skall vid prövningen enligt 9 å vapenlagen anses ha behov av jaktvapen, om inte särskilda skäl föranleder annat.

För vapentyperna enhandsvapen för jakt, en— och flerskottsvapen, vapen som av Rikspolisstyrelsen efter samråd med Naturvårdsverket klassificeras som salongsgevär, gasvapen, injektionsvapen, eldrör eller pipa eller annan anordning som möjliggör att till ett skjutvapen används annan ammunition än vapnet är avsett för samt ljuddämpare finns i 6 å vapenförordningen närmare angivet för vilka ändamål behov att inneha ett sådant vapen bör föreligga.

Ansökan om tillstånd att inneha vapen och ammunition skall göras skriftligen hos en polismyndighet (7 och 9 åå vapenförordningen).

När det gäller tillstånd till införsel av skjutvapen föreskrivs i 14 å vapenlagen att lagens 8—10 åå skall gälla i tillämpliga delar. Det krävs således för tillstånd att föra in skjutvapen till Sverige att samma förut— sättningar som gäller för innehav av skjutvapen är uppfyllda. Ett

införseltillstånd för skjutvapen eller ammunition medför enligt 15 å vapenlagen rätt att under den tid och för det ändamål som särskilt anges i tillståndet i Sverige inneha egendom som har förts hit med stöd av tillståndet. Av lagrummet framgår vidare att införseltillståndet gäller endast under förutsättning att införseln sker inom sex månader från dagen för tillståndet eller den längre tid som tillståndsmyndig— heten bestämmer i det särskilda fallet.

Skjutvapen får enligt 16 å vapenlagen utan särskilt tillstånd föras in till Sverige av enskilda personer om de i Sverige har rätt att inneha sådan egendom för eget bruk. Motsvarande gäller i fråga om ammunition som behörigen har förvärvats i Sverige. Svenska, danska, finska eller norska medborgare, som inte är fast bosatta i Sverige, får föra in jakt— eller tävlingsskjutvapen med tillhörande ammunition från Danmark, Finland eller Norge till Sverige för tillfällig användning vid jakt eller tävling i Sverige. I ett sådant fall får vapnet och ammunitio— nen utan tillstånd innehas i Sverige av den som har fört in egendomen under högst tre månader från dagen för införandet.

Den som är berättigad att bedriva handel med skjutvapen får enligt 20 å vapenlagen meddelas tillstånd att till Sverige införa sådana skjutvapen som omfattas av hans handelstillstånd.

Enligt 22 å vapenförordningen skall i huvudsak samma bestämmel- ser i förordningen som gäller för innehav av vapen eller ammunition gälla även för införande av vapen eller ammunition till Sverige. Om tillståndsansökningen avser vapen eller ammunition som skall användas tillfälligt vid jakt eller tävling här i landet får sökanden visa att föreskrivna krav på skjutskicklighet och utbildning är uppfyllda och att behov av vapnet föreligger genom intyg från den som ordnar jakten eller tävlingen.

Enligt Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till vapenlagstiftningen skall tillståndsgivningen vara liberal då ansökan avser kortvarigt bruk av vapen i Sverige för styrkt ändamål, t.ex. jakt eller tävling. Tillståndsmyndigheten bör dock infordra uppgifter om sökandens kvalifikationer för vapeninnehav, exempelvis från den som anordnar jakten eller tävlingen. I övriga fall bör dock en noggrannare utredning göras om sökandens personliga förhållanden och behov av att få föra in vapen och ammunition. Danska, finska eller norska medborgare som vill föra in skjutvapen till Sverige för jakt eller tävling måste styrka sin rätt att inneha vapnet i utförsellandet. I övrigt krävs endast att de lämnar in en skriftlig deklaration till tullmyndig- heten på införselorten angående vapnet i fråga (RPS FS 1992:2 FAP 55d1—3). Det är således enbart nordiska medborgare med undantag för islänningar — som för vissa begränsade ändamål, jakt och tävling, får föra in ett skjutvapen till Sverige utan att deras lämplighet och

behov av skjutvapnet prövas enligt svensk vapenlagstiftning och av svenska myndigheter.

Den som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt 3 eller 4 å lagen (1992:1300) om krigsmateriel har också rätt att föra in sådana vapen som omfattas av tillståndet (5 å tredje stycket vapenlagen).

Rätten att föra ut skjutvapen och ammunition ur Sverige regleras huvudsakligen i krigsmateriellagen samt förordningen (1992:1303) i samma ämne. Detta behandlas i avsnitt 5.

För att driva handel med skjutvapen krävs tillstånd. Enligt 18 å vapenlagen får sådant tillstånd meddelas den som är berättigad att driva handel i allmänhet och som har de kunskaper som behövs samt har gjort sig känd för ordentlighet och pålitlighet. Tillstånd får meddelas endast för handel som skall bedrivas yrkesmässigt och enligt 19 å vapenlagen medför tillståndet rätt att inneha skjutvapen. Tillståndet får begränsas till att omfatta endast vissa typer av skjutva— pen eller endast ett visst antal skjutvapen åt gången. Vidare får ett tillstånd förenas med villkor om att vapnen skall förvaras på visst sätt.

Efter bemyndigande i 18 å vapenlagen har regeringen i vapenför- ordningen, 24—34 åå, meddelat föreskrifter om krav på kunskaper för att få tillstånd att driva handel med skjutvapen och vad som i övrigt skall gälla vid handel med skjutvapen. Även Rikspolisstyrelsen får meddela sådana föreskrifter.

Ansökan om att bedriva handel med skjutvapen skall göras skriftligen hos en polismyndighet och för handelsrörelse som bedrivs av en juridisk person skall finnas en av polismyndigheten godkänd föreståndare som är ansvarig för att rörelsen bedrivs riktigt. Vidare får handelsrörelsen inte påbörjas förrän polismyndigheten har godkänt lokalen och de andra utrymmen som är anordnade för vapnens förvaring. Polismyndigheten skall även se till att vapen som innehas av en handlare förvaras på föreskrivet sätt. En handlares förvärv av vapen skall ske efter skriftlig rekvisition och över rekvisitionerna skall handlaren föra särskild inköpsförteckning. Vidare skall en handlare föra anteckningar i en särskild försäljningsförteckning och han är skyldig att hålla inköps- och försäljningsförteckningarna med bilagor tillgängliga för en polisman samt att lämna av denne begärda upp- lysningar om bl.a. inköpta och försålda vapen. Minst en gång om året skall polismyndigheten låta granska en handlares inköps- och för— säljningsanteckningar med bilagor. Förteckningarna med bilagor är handlaren skyldig att förvara under 10 år från den dag anteckningen gjordes. Det åligger vidare en handlare som förvärvar vapen av någon som inte är berättigad att tillverka eller bedriva handel med vapen att kontrollera att överlåtaren har tillstånd att inneha vapnet samt att inom en månad från förvärvet skriftligen anmäla detta hos polismyndigheten

samtidigt som överlåtarens tillståndsbevis skall ges in om det finns i behåll.

Den som är berättigad att inneha skjutvapen får enligt 22 å vapenlagen tillfälligt låna ut vapnet till någon annan under följande villkor.

Vapnet får lånas ut endast för samma ändamål som innehavarens tillstånd avser och högst under två veckor. Låntagaren skall som regel ha fyllt 18 år. Pistoler, andra enhandsvapen, kulsprutepistoler och andra helautomatiska vapen får, om inte låntagaren själv har tillstånd att inneha ett sådant vapen, endast lånas ut för användning i upp— låtarens närvaro eller för övning eller tävling som äger rum under kontroll av en sådan sammanslutning som avses i 8 å vapenlagen. Ett skjutvapen som det föreskrivits särskilda krav för att få inneha, får endast lånas ut till den som uppfyller samma krav. Detta gäller dock inte om vapnet skall användas enbart för provskjutning, övning eller tävling på skjutbana och inte heller när vapnet används vid jakt under förutsättning att det innehas under upplåtarens omedelbara kontroll. Slutligen får en vapenhandlare låna ut vapen till den som är spekulant på vapnet och som fyllt 18 år för provskjutning på skjutbana, under förutsättning, om inte spekulanten själv är berättigad att inneha ett vapen av samma typ, att vapenhandlaren eller annan av polismyndig- heten godkänd person är närvarande.

Enligt 37 å vapenförordningen skall vid utlåning av vapen intyg om lånet överlämnas till låntagaren om inte vapnet innehas uteslutande i upplåtarens närvaro.

Av 23 å vapenlagen framgår att skjutvapen i princip inte får lånas ut till den som har fått något skjutvapen förverkat eller fått ett tillstånd att inneha vapen återkallat och inte heller till den som kan antas komma att missbruka vapnet.

Den som är berättigad att inneha ett skjutvapen får enligt 24 å vapenlagen inte utan nytt tillstånd till innehav vidta sådana åtgärder med vapnet att vapnets funktions- eller verkningsgrad väsentligt förändras.

För reparation och översyn får skjutvapen endast lämnas till och tillfälligt innehas av personer som antingen är berättigade att driva handel med sådana vapen, skulle vara berättigade att låna och självständigt ha hand om vapnet eller som har godkänts av en polismyndighet (25-25a åå vapenlagen).

Skjutvapen som ingår i ett dödsbo eller i ett konkursbo får enligt 21 å vapenlagen utan särskilt tillstånd innehas av den som har tagit hand om boet till dess vapnet har överlåtits eller överlämnats för förvaring eller, när fråga är om ett konkursbo, konkursen har avslutats.

Enligt 26 å vapenlagen är den som innehar skjutvapen eller ammunition skyldig att hålla egendomen under sådan uppsikt att det inte är någon fara för att någon obehörig kommer åt den. Om ett skjutvapen inte förvaras i ett Säkerhetsskåp eller i annat lika säkert förvaringsutrymme föreskrivs i andra stycket att om möjligt en vapendel skall tas bort från vapnet så att det inte kan användas samt att vapen, vapendel och ammunition skall förvaras var för sig. Om innehavaren av ett skjutvapen eller ammunition är förhindrad att ta hand om egendomen kan han enligt tredje stycket efter anmälan till en polismyndighet överlämna egendomen till någon annan för förvaring under högst tre år åt gången.

Rikspolisstyrelsen har i 21 å vapenförordningen bemyndigats att meddela närmare föreskrifter om hur vapen och ammunition skall förvaras för att uppfylla föreskrifterna i 26 å andra stycket vapenla- gen.

Ett tillstånd att inneha eller införa skjutvapen till Sverige kan återkallas. Enligt 29 å vapenlagen får ett sådant tillstånd återkallas, Jm en innehavare av ett skjutvapen genom missbruk av vapnet eler oaktsamhet med vapnet eller på något annat sätt visat att han är olämplig att inneha vapen eller att det annars finns skälig anledning till det. Även ett tillstånd att inneha ammunition kan enligt 30 å vapenla- gen återkallas. När det gäller vapenhandlare kan ett tillstånd för en sådan återkallas om tillståndshavaren har åsidosatt en bestämmelse i vapenlagen eller en föreskrift eller ett villkor som meddelats med stöd av lagen, om tillståndshavaren inte längre driver yrkesmässig hancel, om förutsättningarna för tillståndet inte längre finns, eller om det annars finns skälig anledning (31 å vapenlagen).

Om det finns risk för missbruk av skjutvapen eller om det är sannolikt att ett tillstånd att inneha vapnet kommer att återkallas och det finns särskilda skäl att omhänderta det, får enligt 32 å vapenlagen en polismyndighet besluta att vapnet med tillhörande ammunition stall omhändertas. Är risken för missbruk överhängande, får en polisman även utan sådant förordnande omhänderta skjutvapnet och ammunitio— nen. I ett sådant fall skall polismannen skyndsamt anmäla åtgärden .ios polismyndigheten, som omedelbart skall pröva om ornhändertagarrlet skall bestå. Samma rätt som tillkommer en polisman har enligt anira stycket även en jakttillsynsman som förordnats av länsstyrelsen samt personal vid Kustbevakningen och Tullverket eller särskilt förordmde tjänstemän vid länsstyrelsen.

Skjutvapen med tillhörande ammunition skall i vissa fall inlösas av staten. Bestämmelser om inlösen finns i 33-36 åå vapenlagen.

Den grundläggande bestämmelsen om straff finns i 37 å vapenla— gen. Den som innehar skjutvapen utan att vara berättigad till det eler överlåter eller upplåter skjutvapen till den som inte är berättigad att

inneha vapnet döms, om gärningen har begåtts uppsåtligen, till fängelse i högst ett år. Om gärningen har begåtts av oaktsamhet eller om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse 1 högst sex månader. Är brottet att anse som grovt, döms till fängelse, lägst sex månader och högst fyra ar.

Till böter eller fängelse i högst sex månader döms enligt 38 å vapenlagen bl.a. den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet missbrukar rätten att inneha skjutvapen genom att använda det för något annat ändamål än han är berättigad till.

Enligt 38a å vapenlagen kan den som bryter mot vissa angivna an- mälningsskyldigheter dömas till böter.

Enligt 49 och 50 åå vapenförordningen kan dömas till penningböter eller böter för vissa angivna förfaranden.

I 40 å vapenlagen föreskrivs att egendom som varit föremål för brott kan förverkas.

Enligt 39 å vapenlagen erinras om att för olovlig införsel av vapen eller ammunition och för försök till sådant brott straffas enligt VSL.

Som inledningsvis angetts finns vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på men som regleras i andra författningar, såsom lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål, knivförbudslagen, samt förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål.

Enligt 1 å förordningen får inte springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar, spikklubbor eller liknande föras in i landet utan tillstånd. Tillstånd till införsel får enligt 2å ges endast om sökanden kan visa att föremålet här är avsett att ingå i en vapensam— ling eller innehas för liknande ändamål. Vidare får tillstånd ges för batonger av det slag som enligt särskilda föreskrifter ingår i utrustning för viss tjänst eller uppdrag, om föremålet förs in i landet för att ingå i sådan utrustning.

Tillstånd till införsel av ifrågavarande föremål prövas av polismyn— digheten i den ort där förtullning skall ske (3 å förordningen).

I 4 å förordningen föreskrivs att i fråga om föremål som omfattas av förordningen skall i tillämpliga delar gälla det som föreskrivs angående vapen i vissa bestämmelser i vapenlagen och i vapenför— ordningen.

Rikspolisstyrelsen har bemyndigats att meddela de föreskrifter som behövs för verkställigheten av förordningen (6 å förordningen).

För olovlig införsel av föremål som omfattas av förordningen och försök till sådant brott finns bestämmelser om påföljd i VSL (5 å förordningen).

Enligt 1 å första stycket knivförbudslagen är det inte tillåtet att på allmän plats eller inom skolområde där grundskole— eller gymnasie—

undervisning bedrivs inneha knivar, andra stick- och skärvapen och andra föremål som är ägnade att användas som vapen mot liv eller hälsa. Av andra stycket framgår att förbudet inte gäller om föremålet enligt särskilda föreskrifter ingår i utrustning för viss tjänst eller visst uppdrag eller om innehavet annars med hänsyn till föremålets art, innehavarens behov och övriga omständigheter är att anse som befogat. Springstiletter eller springknivar får enligt tredje stycket inte innehas av den som är under 21 år.

Enligt 2 å knivförbudslagen får knogjärn, kaststjärnor eller andra sådana föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen vid brott mot liv och hälsa samt springstiletter och springknivar inte överlåtas till personer under 21 år eller saluhållas.

Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 1 eller 2 å knivförbudslagen döms enligt 4 å till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet är att anse som ringa döms inte till ansvar. I 5 å knivförbudslagen finns bestämmelser om förverkande.

5 Bestämmelser om införsel och utförsel av krigsmateriel

5.1. Gällande rätt i Sverige

Lagen om krigsmateriel

I Sverige råder sedan länge ett förbud mot att föra ut krigsmateriel utan regeringens tillstånd. Tidigare har detta reglerats i en särskild lag om förbud mot utförsel av krigsmateriel. I den nu gällande lagen (1992:1300) om krigsmateriel regleras krigsmaterielkontrollen inte bara när det gäller frågor om utförsel (6 5), utan även tillverkning (3 5) och tillhandahållande (4-5 åå), liksom ingående och ändring av avtal, utbildning, marknadsföring m.fl. frågor (7—12 åå). I anslutning till lagen har utfärdats förordningen (1992: 1303) om krigsmateriel.

Vad gäller utlandssamverkan på krigsmaterielområdet baserar sig lagen på en generell förbudsprincip. För undantag från lagens förbud gäller två övergripande kriterier; dels att s.k. utlandssamverkan är erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, dels att samverkan inte står i strid med principerna eller målen för Sveriges utrikespolitik. Regleringen uppbärs alltså av de svenska säkerhets— och utrikespolitiska målsättningarna.

Det generella förbudet omfattar inte bara utförsel av krigsmateriel inkl. överföring av programvara genom telekommunikation etc. utan också tillhandahållande av krigsmateriel som finns i utlandet, upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt, ingående av samarbets— avtal, militärt inriktad utbildning av utländska medborgare m.m.

Det finns enligt utredningens mening inte skäl för någon mer detaljerad redovisning av krigsmateriellagens bestämmelser i detta betänkande, vilket gäller varutrafik. Åtskilligt av det som regleras i lagen, såsom tillverkning, tillverkningsrätt, metod för tillverkning av krigsmateriel m.m., synes röra rent nationella förhållanden respektive samarbete som inte avser varutrafik.

Krigsmateriellagen innehåller i 18-23 åå bestämmelser om tillsyn och uppgiftsskyldighet samt om revisors kontrollskyldighet. Dessa

bestämmelser har till syfte att möjliggöra kontroll över efterlevnaden av lagen och med stöd av denna meddelade tillstånd. Tillsynsmyndig- het är enligt 19 & krigsmaterielförordningen Krigsmaterielinspektio- nen.

Krigsmaterielbegreppet

Lagen om krigsmateriel omfattar enligt 1 & vapen, ammunition och annan för militärt bruk utformad materiel. Den närmare innebörden av krigsmaterielbegreppet läggs fast i regeringsföreskrifter.

Närmare föreskrifter finns i krigsmaterielförordningen. Där anges att lagen tillämpas på sådan materiel som är upptagen i en bilaga till förordningen. Materielen indelas i krigsmateriel för strid och övrig krigsmateriel. Bilagan innehåller en detaljerad uppräkning av olika slag av sådan materiel, som det inte finns skäl att här gå närmare in pa. Lagens tillkomst föregicks av ett utredningsarbete som gällde bl.a. krigsmaterielbegreppet (jfr SOU 1989:66 Begreppet krigsmateriel), varvid i enlighet med gällande generella utredningsdirektiv också beaktades vissa EG—aspekter. Frågan behandlades dock summariskt i betänkandet (s. 75). Utredningen hade inte vid sina kontakter med EG-kommissionen erhållit närmare information om eventuellt före- kommande enhetliga regler eller planerad gemensam politik på om— rådet.

Vid tiden för beslut om propositionen (prop. 1991/92:174) med förslag till lag om krigsmateriel var EES—avtalet ingånget och Sveriges medlemskapsansökan under behandling. Föredragande statsrådet uppe— höll sig därför mera utförligt vid EG—aspekten. För regleringen på krigsmaterielområdet bedömdes likväl deltagandet i det europeiska integrationsarbetet i dagsläget spela en i förhållande till den nationella svenska lagstiftningen underordnad roll. Däremot betonades att det fanns en beröring mellan de överväganden som då skedde rörande krigsmaterielbegreppet och principerna för klassificering av materiel och den praxis som fanns hos EG-länderna. Det fanns stora fördelar förknippade med en enig syn på vilka produktslag som i praktiken skulle omfattas av Romfördragets undantag från principerna för fria varurörelser i fråga om krigsmateriel. På det området pågick enligt föredraganden inom EG ett ännu inte slutfört utrednings- och samord— ningsarbete. Det förutskickades att en anpassning, vilken bedömdes för svensk del kunna på sikt bli önskvärd, inte skulle komma att innebära några principiella förändringar i den syn på klassificeringsfrågorna som redovisades närmare i propositionen. Dock kunde den svenska s.k. krigsmateriellistan komma att behöva tätare översyn än som tidigare ägt rum (prop. s. 23 f.).

Utredningen finner för sitt uppdrag inte erforderligt att gå närmare in på principerna för klassificering av krigsmateriel, utan nöjer sig med konstaterandet att avgränsningsfrågorna redan vid tillkomsten av gällande krigsmateriellag varit föremål för uppmärksamhet och att krigsmaterielregleringen till sin konstruktion är sådan att en fortlöpan— de anpassning är möjlig till den gränsdragning mellan krigsmateriel och andra varukategorier som är aktuell inom EU.

Utförsel av krigsmateriel

Förbudet mot utförsel av krigsmateriel finns i 6 5 lagen om krigsmate- riel. Där anges i första stycket att krigsmateriel inte får föras ut ur landet utan tillstånd av regeringen, om inte annat följer av lagen eller annan författning.

Utförsel av krigsmateriel omfattas sålunda enligt bestämmelsen av ett generellt förbud, från vilket regeringen kan meddela undantag. I fråga om programvara likställs med utförsel överföring till utlandet genom telekommunikation eller på annat liknande sätt. Ärenden som inte avser utförsel i större omfattning eller som i övrigt inte är av större vikt får prövas av det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om utförsel av krigsmateriel. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om utförsel av skjutvapen och tillhörande ammunition för enskild persons räkning samt skjutvapen och därtill hörande ammunition för användning vid jakt, tävling eller övning utom riket, av skjutvapen för reparation, översyn eller annan liknande åtgärd, av skjutvapen som förts in i landet för sådan åtgärd samt för sådana jakt— och tävlingsskjutvapen och tillhörande ammunition som har förts in i landet i enlighet med bestämmelserna i (16 & 2) vapenlagen(1973:1176). Sådana särskilda föreskrifter har meddelats i 9—14 55 krigsmaterielförordningen i fråga om s.k. handeldvapen, varmed enligt förordningens 2 & förstås pisto— ler, revolvrar, gevär, karbiner och kulsprutepistoler, vilka kan medföras som personlig beväpning och brukas utan användande av lavett eller benstöd. Befogenheten att meddela utförseltillstånd har i betydande omfattning delegerats till polismyndigheterna varom finns föreskrifter i 11-13 & förordningen. Generaltullstyrelsen får meddela vissa närmare föreskrifter.

Tillstånd till bl.a. utförsel får enligt lagens 14 & förenas med villkor samt med kontroll- och ordningsbestämmelser. De kan enligt 15 & meddelas för viss tid eller tills vidare.

När utförseltillstånd meddelas av regeringen skall enligt 15 & krigsmaterielförordningen utförseln anmälas till tullmyndigheten senast en vecka innan utförseln skall ske. Förordningen innehåller slutligen

vissa bestämmelser om uppgifts— och deklarationsskyldighet och om avgift för tillstånd (21—25 55).

Införsel av krigsmateriel

Förbud mot införsel av krigsmateriel har övervägts, men inte funnits motiverat. Ett skäl har varit att import i allmänhet sker för försvarets resp. krigsmaterielindustrins räkning eller omfattas av bestämmelserna i vapenlagen. Jfr prop. 1991/92:174 s. 73.

Den som har rätt att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel har också rätt att föra in sådana vapen som omfattas av tillståndet. Detta följer av 5 ij vapenlagen(1973:1176). I andra fall av vapeninförsel meddelas tillstånd av en polismyndighet. Därmed sammanhängande frågor har behandlats i tidigare avsnitt.

Med frågan om import av vapen sarmnanhänger frågan om transitering genom Sverige. Transitering gäller till övervägande del leveranser till och från våra nordiska grannländer. Av de riktlinjer som tillämpas för tillståndsgivning följer att hinder i dessa fall generellt inte bedöms föreligga.

Ansvarsbestämmelser m.m.

Lagen innehåller i 24 å en erinran om att överträdelse av utförselför— budet och försök därtill straffas enligt bestämmelserna i VSL. Varu- smuggling av vapen kan under vissa omständigheter vara att anse som grov. Även VSL:s förverkandebestämmelser är tillämpliga.

De grundläggande straffbestämmelserna för brott mot krigsmateriel— lagen finns i 25 5. Den som bryter mot något annat av lagens förbud än som avser utförsel eller mot förbud som regeringen med stöd av 12 & meddelat mot visst anbudslämnande eller avtal döms enligt första stycket, om gärningen har skett uppsåtligen, till böter eller fängelse i högst två år eller, om gärningen har skett av oaktsamhet, till böter eller fängelse i högst sex månader. I paragrafens andra stycke finns en särskild straffbestämmelse med samma strafflatituder för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet genom vilseledande förmår regeringen att lämna tillstånd enligt lagen och därigenom föranleder att till— verkning, tillhandahållande eller militärt inriktad utbildning kommer till stånd. Enligt tredje stycket skall inte dömas till ansvar i ringa fall.

Om uppsåtligt brott enligt 25 5 är att anse som grovt, skall enligt 26 & dömas till fängelse, lägst sex månader och högst fyra år. Exempel på omständigheter som skall beaktas vid bedömande om brottet är grovt är om det avsett betydande värde, varit av stor omfattning eller varaktighet eller annars av särskilt allvarlig art. Enligt motiven (prop. 1991/92 s. 110) får en gärning av särskilt allvarlig art

anses föreligga exempelvis om överlåtelse av en tillverkningsrätt har inneburit att materiel av utomordentligt kvalificerat slag kunnat komma att tillverkas i ett land, till vilket utförsel av krigsmateriel från Sverige inte kan komma i fråga. Likartade synpunkter skall vidare kunna anläggas i fråga om viss kunskapsöverföring.

Subsidiärt i förhållande till såväl VSL:s som krigsmateriellagens bestämmelser är straffstadgandet i 27 å, som gäller brott mot skyldigheten att underrätta regeringen om anbud och avtal eller mot skyldigheten att i vissa i lagen angivna fall lämna fullständiga och riktiga uppgifter, fullgöra anmälningsskyldighet m.m. Lagens olika straffbestämmelser är vidare samtliga subsidiära i förhållande till .brottsbalksbrott, av vilka närmast bestämmelserna om osann försäkran och osant intygande samt spioneri kan komma i fråga. Allmänt åtal kräver i allmänhet tillstånd av tillsynsmyndigheten.

5.2 Regleringen inom EU Romfördragets artikel 223.

Romfördraget innehåller i artikel 223 ett undantag på krigsmaterielom- rådet från fördragets övriga bestämmelser, inklusive dem som reglerar de fria varurörelserna på den gemensamma marknaden. Frågan om undantaget sträcker sig så långt, att medlemsländerna i tullhänseende kan föra en oberoende importpolitik har av Kommissionen förts under EG-domstolens prövning.

Av artikeln framgår till att börja med (art. 223. 1 .a) att ingen medlemsstat är förpliktad att lämna upplysningar, vilkas utlämnande den anser strida mot egna väsentliga säkerhetsintressen.

I artikeln anges vidare bl.a. (art. 223. 1 .b) att fördragets bestämmel- ser inte hindrar medlemsländerna från att vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att skydda sina egna väsentliga säkerhetsintressen och som rör tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. Sådana åtgärder får dock inte försämra konkurrensvill— koren på den gemensamma marknaden för varor som inte är särskilt avsedda för militära ändamål. Bestämmelsen innefattar sålunda såväl ren krigsmateriel som vissa s.k. dual use—produkter, sådana som kan användas för såväl militära som civila ändamål, men är mera restriktiv i fråga om det senare slaget av varor.

Slutligen framgår av artikeln (art. 2232) att Rådet skall enhälligt fastställa en lista över de varor på vilka nyssnämnda bestämmelse skall tillämpas samt (art. 223.3) att listan, likaså i enhällighet, kan ändras på förslag av Kommissionen.

Kommissionen har uppsikt över de åtgärder medlemsländerna vidta: med stöd av artikel 223. Medlemsländerna är enligt artikel 225 skyldi- ga att stå till förfogande för samråd med Kommissionen, om åt— gärderna leder till konkurrensförskjutningar på den gemensamma marknaden.

Genom ett rådsbeslut den 15 april 1958 upprättades en förteckning på varor enligt artikel 2232. Beslutet har inte offentliggjorts. Förteckningen har inte därefter reviderats, men en ny är nu under utarbetande.

Artikel 223 är principiellt att betrakta som ett uttryck för med— lemsländernas oinskränkta rådighet över frågor som angår deras natio- nella säkerhet. Artikeln har inte ändrats genom unionsfördraget, vilket i den s.k. andra pelaren innehåller bestämmelser om en gemensam heltäckande utrikes- och säkerhetspolitik. Den torde dock enligt vissa uttalanden (jfr EF-Karnov 1993 s. 1417, n. 25) numera vara att tolki i ljuset av dessa bestämmelser i unionsfördraget (art. J J . 1 1). Inom ramen för den gemensamma utrikes— och säkerhetspolitiken diskuteras inom EU de allmänna kriterierna för vapenexport. Vissa, allmärr hållna, kriterier har överenskommits.

Materiel som inte anses omfattad av artikel 223, dvs. av för- teckningen över krigsmateriel, faller under de allmänna reglerna ort fria varurörelser. Undantag från principen om fria varurörelser skal. följaktligen äga stöd i artikel 36 i Romfördraget. Det skyddshänsyn det där kan vara fråga om är hänsyn till allmän säkerhet.

Viss praxis förekommer. Innebörden av begreppet allmän säkerhe: i förevarande sammanhang prövades första gången i fallet Campus 01 (mål 72/83 Campus Oil: Slg 1984 s. 2747; återgivet i UDH:s rätts- fallssammanställning). Detta gällde upprätthållandet av restriktioner (inköpsförpliktelse och prisbindning) med hänsyn till Republikei Irlands behov av skydd för oljeförsörjningen. Den ifrågavarandc regleringen ansågs omfattad av förbudet i artikel 30 men den kunde upprätthållas med stöd av artikel 36. Domstolens proportionalitetsbe— dömning får nog bedömas som ganska mild. Medlemsländernas grund- läggande säkerhetsintressen väger tydligen förhållandevis tungt . förhållande till intresset av fria varurörelser.

I det senare Richards-fallet (mål C-367/89 Richards; Slg 1991 s 4621) har EG-domstolen uttryckligen förklarat att begreppet allmä1 säkerhet i artikel 36 omfattar medlemslandets inre såväl som yttr: säkerhet. Fallet hade sin bakgrund i ett i Luxemburg gällande förbud mot export av såsom strategiska ansedda varor Med stöd av förbude hade en transitering genom Luxemburg av varor från Frankrike til forna Sovjetunionen stoppats. Även av denna dom framgår att med lemsstaterna inom vida ramar har rätt att tillgodose nationella säker hetsintressen.

6 Bestämmelser om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål

6.1. Gällande rätt i Sverige

Bestämmelser om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål från Sverige finns i 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Bestämmelserna innebär att det i princip krävs tillstånd för utförsel av vissa kategorier av föremål som bedömts som kulturhistoriskt värdefulla. Olovlig utförsel och försök till ett sådant brott är straffbe— lagd i VSL. _

Av 5 kap. 1 & kulturminneslagen framgår att äldre svenska och utländska föremål, som närmare anges i kapitlet och som är av stor betydelse för det svenska kulturarvet, inte får föras ut ur landet utan särskilt tillstånd. Med svenska kulturföremål avses föremål som är eller kan antas vara framställda i Sverige eller i ett annat land av en svensk och med utländska föremål avses föremål som är framställda i ett annat land av annan än en svensk (2 5).

De olika kategorier av svenska kulturföremål för vilka tillstånd till utförsel krävs finns upptagna i 5 kap. 4 &. Dessa föremål är:

1. Föremål, som har framställts före år 1600, oavsett värde: a) tryckta skrifter, kartor och bilder samt b) handskrifter på perga— ment eller papper.

2. Mer än 100 år gamla föremål oavsett värde: a) dryckeskärl, seldon och textilredskap, om de är av trä och har målad eller skuren dekor, b) folkdräkter och broderad eller mönstervävd folklig textil, c) bonadsmåleri, d) möbler, speglar och skrin, e) golvur, Väggur och bordsur, f) signerade fajanser, g) musikinstru— ment samt h) skjutvapen, blankvapen och skyddsvapen.

3. Mer än 100 år gamla föremål med ett värde över 50 000 kronor, i den mån föremålet inte kan hänföras under punkt 2: a) mål- ningar, teckningar och skulpturer, b) föremål av keramik, glas och porfyr, c) föremål av guld, silver och brons med undantag av mynt och medaljer samt d) ljuskronor och vävda tapeter.

4. Mer än 50 år gamla föremål med ett värde över 2 000 kronor, i den mån föremålet inte kan hänföras under punkt 1 eller 2: a) samiska föremål, b) icke tryckta protokoll, brev, dagböcker, manuskript, noter och räkenskaper, c) handritade kartor och ritningar samt d) tekniska modeller och prototyper samt veten— skapliga instrument. Särskilt tillstånd krävs enligt 5 kap. 5 å kulturminneslagen även för utländska kulturföremål, som kan antas ha kommit till Sverige före 1840, och som har ett värde över 50 000 kr: a) möbler, speglar och skrin, b) golvur, Väggur och bordsur, c) musikinstrument, d) skjutvapen, blankvapen och skyddsvapen, e) målningar, teckningar och skulpturer, f) föremål av keramik, glas och elfenben, g) föremål av guld, silver och brons med undantag av mynt och medaljer samt h) ljuskronor och vävda tapeter. Det krävs utförseltillstånd även för en del av ett sådant föremål som har angetts i 5 kap. 4 och 5 åå kulturminneslagen. Detta framgår av 6 å i samma kapitel. Tillstånd till utförsel av kulturföremål skall enligt 5 kap. 8 å kultur- minneslagen ges om kulturföremålet inte är av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Även om kulturföremålet är av stor betydelse för det nationella kulturarvet får enligt lagrummet utförseltillstånd ges om föremålet förvärvas av en institution i utlandet. Vidare får enligt 5 kap. 16å kulturminneslagen regeringen, under förutsättning att synnerliga skäl föreligger, medge att ett kulturföremål - trots att det är av stor betydelse för det nationella kulturarvet — förs ut ur landet. Utan tillstånd får enligt 5 kap. 7 å kulturminneslagen kulturföremål föras ut ur landet, om 1. föremålets ägare flyttar från Sverige för att bosätta sig i ett annat

land,

2. föremålet genom arv, testamente eller bodelning har förvärvats av en enskild person som är bosatt i ett annat land,

3. föremålet förs ut av en offentlig institution här i landet eller en institution som får bidrag av stat, kommun eller landstingskom- mun och det skall föras tillbaka till Sverige,

4. föremålet förs ut av en enskild person för att användas i samband med offentlig kulturverksamhet och det skall föras tillbaka till Sverige, eller

5. föremålet är tillfälligt inlånat från utlandet.

En ansökan om utförsel av kulturföremål skall ges in till Riksanti- kvarieämbetet, som har en samordnande funktion. Frågor om tillstånd till utförsel av kulturföremål prövas beroende på föremålets art - av Kungliga biblioteket, Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet, Statens konstmuseer eller Nordiska museet (5 kap. 9 och 10 åå kulturmin- neslagen).

Enligt 5 kap. 17å kulturminneslagen är olovlig utförsel av kulturföremål och försök till ett sådant brott straffbelagt enligt VSL.

6.2. Regleringen inom EU

EU har fattat beslut om två åtgärder vad gäller kulturföremål som är av kompensatorisk art. Reglerna om kulturföremål består av dels en förordning (EEG) nr 3911/92 om utförsel av kulturföremål och dels ett direktiv 93/7/EEG om återlämnande av kulturföremål som olagligt har flyttats från ett medlemslands territorium.

Enligt EU—förordningen krävs det exportlicens för att få föra ut vissa i en bilaga till förordningen angivna kategorier av kulturföremål från EU. Tillstånden utfärdas av respektive EU—land men kan vägras med stöd av landets interna lagstiftning till skydd för kulturskatter. Om ett kulturföremål kan anses vara en nationalskatt för någon av medlemsstaterna bör enligt EU—förordningen exporttillstånd också vägras av den stat där föremålet befinner sig. En utfärdad exportlicens skall gälla inom hela EU samtidigt som länderna gemensamt skall kontrollera exporten av kulturföremål vid Gemenskapens yttre gräns.

Enligt EU—direktivet om återlämnande av kulturföremål skall ett kulturföremål som olagligt förts bort från en medlemsstats territorium under vissa förutsättningar återlämnas till den staten. Det behöver inte vara fråga om stulna eller på annat sätt olovligt åtkomna föremål. Det avgörande är att det skett en olaglig utförsel av kulturföremålet.

Med kulturföremål skall enligt direktivet förstås sådana föremål som klassas som en nationell skatt enligt lagstiftning eller administrativa förfaranden som är förenliga med artikel 36 i Romfördraget. Vidare skall föremålet tillhöra någon av de kategorier av föremål och falla inom de värdegränser som framgår av en bilaga till direktivet. Även föremål som inte framgår av bilagan är kulturföremål i direktivets mening om de utgör en integrerad del av offentliga samlingar som framgår av museers, arkivs eller bibliotekssamlingars inventarieför- teckningar eller är inventarier i kyrkliga institutioner.

De kategorier av föremål som skall anses som kulturföremål i såväl förordningen som direktivet sammanfaller i huvudsak. Följande kategorier av föremål skall därvid anses som kulturföremål:

1. Vissa arkeologiska föremål som är äldre än 100 år,

2. Föremål som utgör en integrerad del av söndertagna konst- närliga, historiska eller religiösa minnesmärken som är äldre än 100 år,

3. Tavlor och målningar som utförts helt för hand, på vilket underlag och i vilket material som helst,

94 Bestämmelser om skydd mot... SOU 1994: 131 4. Mosaiker som inte tillhör kategori 1 och 2 och teckningar som utförts helt för hand på vilket underlag och i vilket material som helst, 5. Originalgravyrer, tryck, silkscreentryck och litografier med deras respektive matriser och originalaffischer, 6. Originalskulpturer eller originalstatyer och kopior, framställda

enligt samma process som originalet och inte tillhör kategori 1. Fotografier, film och negativ av dessa, lnkunabler och manuskript, inklusive kartor och partitur, enstaka eller i samlingar,

9. Böcker som är äldre än 100 år, enstaka eller i samlingar, 10. Tryckta kartor äldre än 200 år, 11. Arkiv och däri ingående delar, som är äldre än 50 år, på vilket underlag och i vilket medium som helst, 12. a) Samlingar och föremål från zoologiska, botaniska, mineralo- giska eller anatomiska samlingar, b) Samlingar av historiskt, paleontologiskt, etnografiskt eller numismatiskt intresse, 13. Transportmedel som är äldre än 75 år, samt 14. Andra antikviteter som inte tillhör kategorierna 1—13 som är äldre än 50 år. För kategorierna 3-8 gäller dessutom att föremålen skall vara äldre än 50 år och inte tillhöra upphovsmannen. För att de ovannämnda kategorierna av föremål skall omfattas av förordningen och direktivet krävs också att deras värde motsvarar eller överstiger vissa ekonomiska gränsvärden. För kategorierna 1, 2, 8 och 11 finns inget krav på ekonomiskt värde. Det ekonomiska gränsvärdet för kategorierna 4, 5, 7 och 10 uppgår till 15 000 ecu, för kategorierna 6, 9 och 12-14 till 50 000 ecu och för kategori 3 uppgår det till 150 000 ecu. Ett kulturföremål skall enligt direktivet anses ha olagligt förts bort om det förts från en stats territorium i strid mot dess regler om skydd för nationella skatter eller i strid mot EU—förordningen om export av kulturföremål. Vidare skall föremålet anses som olagligt bortfört om detta inte återlämnas efter en tidsbegränsad laglig bortförsel eller någon annan överträdelse skett av ett villkor som ställts för tillstånd till sådan bortförsel. Den återkrävande staten får enligt ett särskilt angivet förfarande föra talan om återlämnande vid domstol i det land där föremålet rent faktiskt finns. Kravet riktar sig mot den som innehar föremålet eller, om en sådan saknas, mot mellanhanden. Talan skall väckas inom vissa i direktivet angivna tidsfrister och kan avse föremål som olagligen har bortförts efter den 1 januari 1993.

90.”

Den som åläggs att återlämna ett kulturföremål har - under förut- sättning att han visat vederbörlig omsorg och uppmärksamhet vid anskaffandet av föremålet - rätt att få skälig ersättning. Respektive medlemsland har möjlighet att utforma de närmare bestämmelserna om hur ersättningen skall bestämmas och hur bevisbördan skall placeras.

Direktivet omfattas av EES-avtalet enligt ett särskilt beslut den 8 mars 1994. Sverige har åtagit sig att införliva direktivet med sin lagstiftning före den 1 januari 1995.

I en promemoria från Kulturdepartementet (Ds 1994:66) Äterläm- nande av kulturföremål har föreslagits att direktivet skall införlivas med svensk rätt genom ett nytt 6 kap. i kulturminneslagen.

Avslutningsvis kan nämnas att regeringen har tillkallat en särskild utredare för att se över bl.a. kulturminneslagens regler om utförsel av kulturföremål.

--.1 111111" Il'li' gin-11131..- - . '. .» . 5.2-.:. .,-.ir.*f.1..-111111=..11.- ';»111'11'1 . 13 ' 11--'s";.5.1".'a|1.:f-' 'l'1'15-åg.4li.9'1111 111321; 11... 11.11.1311

'.1 ' , .. ..'.L a". .. .

'2'1 11'

';;vtc. 11111

':']. '... I)? '.:11' l 4 1331 114513 ':'/1 . .. _, . 4.1.

_ ' 5151 1211 a.itflertåh'ayu "Wi—I Il ' . ..-...1.. 1.1 matat—'JM'JW'

7 Privatpersoners rätt till införsel av alkoholhaltiga drycker och tobak

7.1. Gällande rätt i Sverige

Lagen (1960:418) om straff för varusmuggling (VSL) är som tidigare har sagts i princip tillämplig på alla brott vid införsel och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor eller att varor införs eller utförs i strid mot förbud. VSL:s straffbestämmelser omfattar således såväl gärningar som går ut på att tull, andra skatter eller avgifter undandras eller kan komma att undandras statsverket i samband med in- och utförsel av varor (undandragandebrott) som gärningar som innebär att in- och utförsel av varor sker i strid mot förbud (rena smugglingsbrott).

När en vara skall anses införd ill eller utförd ur landet framgår inte av VSL. Sådana frågor avgörs med ledning av olika uttalanden i lagförarbeten och av praxis.

En vanlig grupp av undandragandebrott utgörs av de brott som enskilda resenärer gör sig skyldiga till. Förhållandevis ofta rör dessa brott införsel av för stora kvantiteter alkoholdrycker eller tobaksvaror. Men även andra varor kan vara aktuella, t.ex. smycken, klockor och parfym. När det gäller just alkohol och tobak föreligger vid sidan av . det rent fiskala intresset ett mer allmänt samhällsintresse att av hälsoskäl söka begränsa privatimporten av sådana varor. Olovlig införsel av alkohol och tobak företer på det sättet viss likhet med de rena smugglingsbrotten.

Av förordningen (1987:1072) om rätt för resande m.fl. att införa varor tull— och skattefritt framgår närmare vilka kvantiteter alkohol och tobak en resande kan införa tullfritt och hur stora kvantiteter därutöver som kan införas mot betalning av tull (5-12 åå). När det gäller alkoholdrycker får en person över 20 år, som har varit utomlands i mer än 24 timmar, skattefritt föra med sig en liter sprit, en liter vin eller, om spritdrycker inte medförs, två liter vin, samt två liter starköl. Samma kvantiteter men ingen tidsgräns gäller för den som kommer med flyg. Utöver vad som får införas tullfritt får mot

betalning av tull ytterligare fem liter spritdrycker eller vin samt fem liter starköl föras in per person.

Om man bortser från resandeinförseln är all import av spritdrycker, vin och starköl i princip förbehållen det statliga monopolbolaget V&S Vin & Sprit (V&S). Den närmare regleringen härom finns i lagen (1977:293) om handel med drycker. Enligt 15 å lagen om handel med drycker skall för import av och partihandel (försäljning till återförsäl- jare) med spritdrycker, vin och starköl finnas ett särskilt för ändamålet bildat aktiebolag (partihandelsbolag) som staten äger. Av 17 å följer att spritdrycker, vin och starköl får, med vissa undantag, införas till landet endast av partihandelsbolaget. Ett sådant undantag är just resandeinförseln. I 18 å p 3 föreskrivs att spritdrycker, vin och starköl får föras in till landet av bl.a. en resande för eget eller familjens bruk eller som gåva till närstående för dennes eller dennes familjs personli- ga bruk enligt bestämmelser som meddelas av regeringen. Sådana bestämmelser finns i den nyss nämnda förordningen om rätt för resande m.fl. att införa varor tull— och skattefritt. I 73 å lagen om handel med drycker finns en hänvisning till VSL vad gäller ansvar för olovlig införsel av alkoholdrycker.

Riksdagen har emellertid nyligen antagit en proposition med riktlinjer för ett nytt system för tillstånd, kontroll och tillsyn inom alkoholområdet som skall ersätta reglerna i lagen om handel med drycker (prop. 1993/94:136,bet. 1993/94:SoU22, rskr. 1993/941249). Den som yrkesmässigt vill importera alkoholdrycker måste i fortsätt- ningen skaffa sig tillstånd av en ny centralmyndighet. Tillståndsbe— dömningen skall baseras på objektiva, tydliga och i lag och i andra föreskrifter fastställda kriterier. V&S kommer således att mista sin monopolställning och bli ett av flera konkurrerande företag på marknaden. Idepartementspromemorian En ny alkoholpolitisktillsyns— och tillståndsmyndighet samt förslag till ny alkohollag (Ds 1994:92) finns ett förslag till författningsreglering.

I detta sammanhang bör också omnämnas en viss specialreglering angående ut- och införsel av spritdrycker m.m. Under 1920- och 1930- talen förekom en omfattande spritsmuggling till Sverige till följd av då gällande restriktionsbestämmelser och prisnivå när det gällde rätten att inköpa alkoholdrycker. Denna verksamhet gynnades i hög grad av att det samtidigt var möjligt att till låga priser köpa alko- holdrycker i bl.a. de baltiska staterna och i Polen. Spritsmugglingen bedrevs ofta rent yrkesmässigt. Smugglarna disponerade snabbgående fartyg.

Den omfattande Spritsmugglingen nödvändiggjorde ett samarbete mellan de berörda staterna. Under år 1924 hölls en konferens i Helsingfors om åtgärder mot denna spritsmuggling. Parterna enades

om ett förslag till en konvention, som Sverige ratificerade år 1925. Konventionen är alltjämt gällande.

Helsingforskonventionen ledde för Sveriges del till viss författnings— reglering, som alltjämt är i kraft. Enligt kungörelsen (1925:465) med särskilda bestämmelser om utförsel från riket av spritdrycker och vin får spritdrycker och vin inte föras ut ur landet av fartyg med mindre bruttodräktighet än 190. Om det finns särskilda skäl får dock Generaltullstyrelsen medge undantag från nämnda förbud. Även för utförsel av spritdrycker och vin på lite större fartyg finns det vissa restriktioner. Kungörelsen innehåller straffbestämmelser, som dock inte lär ha använts på lång tid. Någon kontrollverksamhet för att utröna om kungörelsens bestärmnelser efterföljs synes inte heller ha förekommit sedan länge.

I lagen (1960:419) om förbud i vissa fall mot införsel av sprit- drycker har förts samman bestämmelser om spritsmuggling, vilka tidigare fanns intagna i skilda författningar från mellankrigsåren. I princip innebär lagen att spritdrycker inte får införas från internatio- nellt eller utländskt område till det svenska territorialhavet med fartyg av mindre bruttodräktighet än 850. Undantag finns dock, bl.a. om dryckerna utgör skeppsproviant. Enligt lagen skall överträdelser bedömas som varusmuggling enligt VSL. Lagens bestämmelser tillämpas inte längre på sådana förfaranden som den ursprungligen var avsedd att bekämpa. Den saknar numera nämnvärd praktisk betydelse. Lagen lär ha tillämpats endast i några fall då införselbegreppet i VSL har omöjliggjort en lagföring.

7.2. Regleringen inom EU

Som tidigare har beskrivits får i princip inom EU, efter införandet av den inre marknaden den 1 januari 1993, någon kontroll av varor i anledning av att varorna passerar en gräns mellan två medlemsländer inte ske. Reglerna om den fria rörligheten anses innebära bl.a. att systematiska kontroller vid de inre gränserna är uteslutna. Med systematiska kontroller avses då åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns. Det krävs alltså att ett ingripande skall grundas på något annat, t.ex. en brottsmisstanke. Förbudet är dock inte undantagslöst.

Kontroller i anslutning till en gräns kan under vissa villkor godtas, om de görs för att skydda något av de ändamål som anges i artikel 36 i Romfördraget (allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet, intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att

bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt).

I detta sammanhang bör framhållas att sådana ingripanden som kan göras i hela landet inom det egna territoriet givevis även kan göras vid en gräns, även om varan kommer från ett annat EU—land. Föreligger beträffande t.ex. en inresande en misstanke om smugglingsbrott som kan föranleda att förundersökning skall inledas eller straffprocessuella tvångsmedel vidtas kan således ett ingripande göras vid gränsen.

När det gäller just alkohol och tobak följer av direktivet 92/ 12/ EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor att privatpersoner har frihet att köpa beskattade varor i vilket EU-land som helst. Varorna kan sedan fritt medtas till ett annat EU-land. Skatt tas således ut endast i det medlemsland där varorna inköps och inget annat EU—land har rätt att beskatta varorna. Denna princip slås fast i artikel 8. Direktivet anses ge uttryck för de allmänna principer om fria varurörelser som nu gäller inom EU.

Danmark har emellertid som enda EU-land övergångsvis fått rätt att tillämpa skatteregler som avviker från den princip som har slagits fast i artikel 8 i det nämnda direktivet 92/12/EEC. Den danska särlös- ningen innebär att Danmark får tillämpa skatteregler som avviker från artikel 8 på sprit och tobak. Undantaget avser alltså inte öl och vin. Innebörden av undantaget är att en resande vid inresa till Danmark från ett annat EU-land fritt får införa endast 100 cigaretter eller viss mängd annan tobak, om utlandsvistelsen har varat under 36 timmar. Vid utlandsvistelse över 36 timmar får fritt införas 1,5 liter sprit och 300 cigaretter eller viss mängd annan tobak. Om större kvantiteter förs in, skall skatt utgå på överskjutande kvantiteter. Någon be- gränsning i införseln av skattepliktiga kvantiteter finns inte (artikel 26).

Särregleringen är begränsad i tiden till utgången av år 1996. En viss osäkerhet om den definitiva tidpunkten föreligger dock, eftersom det finns en koppling till den s.k. övergångsordningen för momsen. Denna övergångsordning gäller till utgången av år 1996. Om övergången till ett nytt momssystem av någon anledning skjuts upp, kan tidsfristen därför förlängas.

I praktiken fungerar tullförfarandet i Danmark på det sätter att det vid landgränsen mot Tyskland finns "brevlådor" i vilka privatpersoner som reser in till Danmark och som för in för mycket sprit eller tobak skall lägga "angivelsekort". På detta angivelsekort skall den inresande deklarera mängden varor som införs, alkoholstyrka samt namn etc. och inresetidpunkt. Den resande behåller en kopia som bevis för att en deklaration har lämnats. Med ledning av angivelsekortet debiterar sedan tull— och skattemyndigheterna i efterhand tullen. Vid flygplatser

och färjehamnar finns normalt tullpersonal, som en inresande från ett annat EU—land skall anmäla för stora innehav till.

I direktivet 92/12/EEC har Danmark uttryckligen medgivits rätt att företa kontroller av att skattereglerna följs. I ingressen till direktivet sägs att Danmark har rätt att utföra den kontroll som erfordras för bestämmelsernas efterlevnad.

Skyldigheten att över huvud taget deklarera sprit och tobak finns intagen i 12 å i den danska tullagen. Av 23 å samma lag framgår att den som reser in från ett annat EU-land bl.a. är skyldig att på begäran av tullpersonalen visa och även packa upp bagage etc. Det förutsätts inte att någon misstanke om brott föreligger och någon begränsning i geografiskt hänseende föreligger inte.

Kontrollen synes i praktiken gå till på det sättet att vissa stick— provsmässiga kontroller görs av resande som har kommit in över land- gränsen. Denna kontroll görs normalt inte i anslutning till gränsen. Kontrollen avser då medförda kvantiteter och om den inresande med kopia av inresedeklarationen kan styrka att han på föreskrivet sätt har lämnat deklaration. Vid flygplatser och färjehamnar lär i viss utsträck- ning förekomma stickprovskontroller.

7.3. Sveriges avtal med EU

I direktivet 92/12/EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor har även Sverige - om Sverige blir medlem i EU - medgivits ett undantag motsvarande det danska. Undantaget, som gäller införsel för privat bruk, innebär således en rätt för Sverige att ta ut punktskatt på alkoholdrycker och tobaksvaror, som har inköpts i ett annat EU-land, om införseln överstiger vissa angivna kvantiteter. De kvantitativa gränserna för rätten att ta ut punktskatt är för tobaksvaror 300 cigaretter, 150 cigariller, 75 cigarrer eller 400 gram tobak samt för alkoholdrycker 1 liter sprit eller 3 liter starkvin, 5 liter vin och 15 liter öl. Det spelar ingen roll om varorna redan är punktbeskattade i det EU—land där de är inköpta eller om införseln avser skattefria varor, som har inhandlats i tax-free-systemet. Överstiger den sammanlagda kvantiteten som tas in till Sverige angivna gränser, har Sverige således rätt att ta ut punktskatt på de överstigande kvantiteter- na. Någon högsta gräns för vad som över huvud taget får tas in för privat bruk finns inte. En annan sak är att införseln kan avse så stora kvantiteter att den måste anses som en yrkesmässig import.

Det svenska undantaget har i direktivet begränsats i tiden på samma sätt som det danska. Sverige har i direktivet medgivits samma möjlighet till kontroll att undantaget efterlevs som i Danmark.

."' ."t11.....;rf11;..1_1: . __ 16.11 11—;.r."'.1.:4:>- : ..m';'."1. "f.., 193139

,;r, "'in' Fit .: ':.L'. '.'.

. _ *. __ .. _ _ 'It-17.11 11.16.1137: 411114:er

.'._x.'._1i'_| lj..."... 7 ' ' lr-t'w'k'll'aro't alm.

iaf-"såm: 355153"? 1:11 '|":1 571.111 1"t.fiil'"-'ll.fi'. "".'"'i"*'j" ii.?äifiilälri'y, . ' " ' ""' ' ' 1.111.” ”it"-" -u11'17 191J11£"._,:. .it etqulmIWd

7.1..17 .temlwh . Jag "3 11.11 _ :" '- . . . ...ingjii' 1$iirl:=":||1 &: wave :-

' Älv... .,.Wj ”nåt..! trär .iltu'isu-ÄW

.- -' tnlv- Mbeki?

&” " 7-1 ugitraVE' W” ,

. . ' '11' . *" t. =. '|'1111 |»l1')|1*'J'nr.-4 1- ._-Lt. '

'i'.—' . '1' %* rf.-' _ , . -1|1|','_||'d81f * . . _. H. ._ ., ' L...| : . : : ' ?iliiraeii'. ._. . '!"a:_$'t'..1l11.1".. . -:1 ,. __J ' . .j 4

# '!i'.'11m,1'.-.1'|:i 1,1 i...-"mt??- 'T.," "*_"1'—. 1.1" *.”: 1' ilmli latin.. ' '

...i-111... "'1.'- '_'.ng r.- _asi' "Tl'fi'.,'ln'111'11'r'1111'lt'13'liki

1'. "'| '1|"

8 Sällskapsdjur

8.1. Gällande rätt i Sverige

Bestämmelser om införsel av djur och vissa andra varor till Sverige finns i veterinära införselkungörelsen (l958:551).

Av l & införselkungörelsen framgår att syftet med kungörelsen är att förebygga att djursjukdomar som är smittsamma eller kan nedärvas kommer in i landet och får ytterligare spridning här, genom införsel av djur och vissa andra varor.

Med djur avses i införselkungörelsen däggdjur, fåglar, kräldjur, groddjur, fiskar, blötdjur, bin och humlor samt kräftdjur (1 5 andra stycket).

I 3 & införselkungörelsen har Jordbruksverket bemyndigats att utfärda de närmare föreskrifter som behövs för tillämpningen av kungörelsen. För att tillgodose syftet med kungörelsen får Jord- bruksverket enligt 4 & föreskriva att varor av följande slag inte får föras in i landet utan särskilt tillstånd, nämligen 1. levande och döda djur, 2. produkter som härrör från djur, 3. avfall, djurfoder och gödningsämnen av animaliskt ursprung ävensom gödsel och urin, 4. hö och halm, 5. emballage, förvaringskärl, förpackningsmaterial och lump, 6. beklädnadsartiklar som använts vid arbete i djurstall, 7. begagnade sel— och remtyg, anspänningsredskap, sadlar, vojlockar och djurfiltar, 8. redskap och annat som använts vid rykt, utfodring eller vattning av djur, 9. redskap som använts vid renhållning i djurstall, samt 10. begagnade bikupor och begagnade biodlingsredskap. Enligt det sistnämnda lagrummet får Jordbruksverket meddela föreskrifter om vilka villkor som skall gälla för införseltillstånd.

Enligt 5 5 införselkungörelsen får införseltillstånd vägras om det behövs för att tillgodose syftet med kungörelsen. Om införseln avser bl.a. levande djur får enligt lagrummet tillstånd endast lämnas om det är angeläget från avelssynpunkt eller annars från allmän eller enskild synpunkt. I ett tillståndsbelut skall enligt sista stycket i lagrummet anges vilka villkor som skall gälla för tillståndet.

Vidare får Jordbruksverket enligt 10 & införselkungörelsen föreskriva att djur som inkommer till riket skall hållas i karantän viss tid.

Jordbruksverket har med stöd av bemyndigandet i 3 och 4 åå införselkungörelsen meddelat föreskrifter i verkets författningssamling SJVFS 199315 och SJVFS 1994:130.

I bilaga 1 till de aktuella myndighetsföreskrifterna har angetts de varuslag som omfattas av införselkungörelsen. De angivna varorna får enligt 1 5 i myndighetsföreskrifterna införas till riket bara om de villkor är uppfyllda som anges i myndighetsföreskrifterna eller i särskilt meddelade införseltillstånd. Av bilagan framgår vidare för vilka varor som särskilt införseltillstånd måste sökas och för vilka varor generellt införseltillstånd gäller, förutsatt att de villkor är uppfyllda som anges i myndighetsföreskrifterna.

Av myndighetsföreskrifterna framgår att generellt införseltillstånd meddelats för hund och katt från Norge under förutsättning att ett särskilt veterinärintyg som utfärdats tidigast sex veckor före införseln medförs (30 5) - undantagsvis även utan sådant veterinärintyg under förutsättning att djurägaren lämnar en försäkran och att djuret efter undersökning av gränsveterinär inte visat tecken på smittsam sjukdom (31 å) samt för enstaka familjedjur såsom kaniner, smågnagare och burfåglar som införs från Finland och Norge och som medförs av en resande som är ägare till djuren (32 & första stycket). Vidare före— ligger generellt införseltillstånd för levande gnagare för vetenskapligt ändamål om sändningen åtföljs av ett särskilt intyg (33 &) samt från den 18 juli 1994 även för akvariefiskar, med undantag för vissa arter, på i lagrummet angivna villkor (32 å andra stycket).

I alla andra fall än de ovan angivna erfordras alltid särskilt tillstånd för införsel av levande djur till riket. Som villkor för att få införa levande djur brukar föreskrivas att djuret skall vistas viss tid i karantän. Således skall burfåglar vistas två månader i karantän och hönsfåglar femton veckor innan de får införas till riket. Även för hund och katt förelåg fram till den 1 maj 1994 krav på viss tids vistelse i karantän. Villkoret om karantän för införsel av hund och katt har den 1 maj 1994 ersatts av villkor om vaccination mot bl.a. rabies, enligt i huvudsak följande.

Hunden/katten skall vid rabiesvaccinationen vara identitetsmärkt med tatuering eller ett microchips om djurägaren själv har läsare för detta. Fyra månader efter vaccinationen skall blodprov tas på djuret för att kontrollera att djuret bildat antikroppar mot rabies. Analysen av blodprovet tar cirka en månad. En veterinär skall därefter göra en sarmnanställning av vaccinations— och blodanalysintyg, varvid skall framgå att djuret även är vaccinerat mot valpsjuka och leptospiros. Tidigast tio dagar före införseln skall en veterinär i utförsellandet hälsoundersöka och avmaska djuret samt utfärda ett friskintyg för djuret. Vid införseln till riket skall djurets identitet styrkas och giltiga

veterinärintyg samt giltigt införseltillstånd uppvisas vid gränskon- trollen.

Gränskontrollen utförs av Tullverket med bistånd av särskilt förordnad gränsveterinär (8 & införselkungörelsen).

Olovlig införsel av vara, som på grund av förordnande enligt 4 & införselkungörelsen inte får föras in, och försök därtill, är straffbelagt enligt VSL (19 5 införselkungörelsen). För brott mot bestämmelser i införselkungörelsen eller som meddelats med stöd av den och som inte omfattas av VSL, finns straffbestämmelser i 20 & införselkungörelsen.

8.2. Regleringen inom EU

EU har sedan år 1964 utvecklat enhetliga djurhälsokrav och djursjuk— domsriskbedömningar för handel med nöt, svin, hästdjur, får, get, fjäderfä, odlad fisk samt produkter av dessa djurarter. Reglerna avser enbart varor för handel över nationella gränser inom EU.

För handeln med tredje land har EU sedan år 1972 ett s.k. tredje— landsdirektiv. Enligt detta medges tillstånd för två klasser av varor som får föras in till EU. Varor, som är föremål för reglering i särskilda EU-direktiv, s.k. harmoniserade varor, får försäljas inom hela EU. Importkontrollen av dessa varor sker vid den yttre gränsen vid särskilda av Kommissionen godkända gränskontrollanläggningar. Icke harmoniserade varor som förs in från ett tredje land får enbart föras in till destinationslandet.

Handeln med djur och djurprodukter inom EU regleras i olika direktiv. Jämställda hälsokrav mellan EU-länderna regleras genom huvuddirektiven för de viktigaste djurslagen, nämligen 64/432 nöt och svin, 91/68 får och get, 90/426 hästdjur, 90/539 fjäderfä och kläckägg, 91/67 odlad fisk, 91/492 molusker och 90/425 allmänt. Direktivet 92/65 behandlar de restposter som inte blivit reglerade på annat sätt.

Handeln inom EU med djur och djurprodukter regleras bl.a. i veterinärkontrolldirektiven 72/462, 89/662, 90/425, 90/675 och 91/469. Enligt dessa är det inte längre tillåtet att vid den inre gränsen kontrollera djur och djurprodukter, som kan överföra smitta. De veterinära gränskontrollerna har ersatts av en kontroll i ursprungsbe- sättningen i nära anslutning till transporten till ett annat land (90/425). Stickprovskontroller får också göras vid destinationsplatsen och, vid stark misstanke om felaktigheter, även under transporten.

En transport av djur eller djurprodukter mellan medlemsländerna skall åtföljas av ett hälsointyg, utfärdat av en officiell veterinär inom 24 timmar före exporten, som skall intyga att djuren är friska och inte

kommer från en besättning eller område som år spärrad på grund av smittsam sjukdom. Som framgår av avsnitt 11.2.3 registreras utfärdade hälsointyg i ett databaserat informationssystem, ANIMO. En viktig förutsättning för det veterinära kontrollsystemet är att djuren är enhetligt identitetsmärkta.

Länder eller områden som är fria från vissa smittsamma sjukdomar eller har kontrollprogram för dessa kan av Kommissionen beviljas tillstånd att kräva tilläggsgarantier för dessa sjukdomar. Detta innebär att utöver de krav på frihet från sjukdom som uppställts i direktiven kan ett land kräva att ett djur som införs i landet även är fritt från den sjukdom tilläggsgarantin avser.

Vad gäller handeln med hund och katt regleras denna genom det ovannämnda direktivet 92/65. Med handel avses i direktivet handel mellan medlemsstater med djur med ursprung i medlemsstaterna eller som är i fri cirkulation i medlemsstaterna. Enligt direktivet måste hundar och katter äldre än tre månader vaccineras mot rabies för att bli föremål för handel. Vaccinationen måste certifieras och djuren skall åtföljas av ett pass. Något krav på blodprov som utvisar att djuret utvecklat antikroppar mot rabies föreligger inte.

Något EU—direktiv som reglerar sällskapsdjur som medföljer djurägare utan att vara föremål för handel föreligger inte. Eftersom detta område inte är harmoniserat regleras det fortfarande av nationell lagstiftning.

9 Kontrollverksamheten vid Sveriges gränser

9.1. Inledning

In— och utförseln av varor regleras i ett flertal olika författningar. Sådana bestämmelser finns exempelvis om införseln av levande djur och växter, livsmedel, narkotiska preparat, gifter samt vapen och ammunition. Anledningen till importregleringar av detta slag är inte sällan att det är fråga om varor som kan äventyra hälsa eller miljö eller på annat sätt kan räknas som allmänfarliga eller som av andra skäl behöver vara underkastad en närmare kontroll från samhällets sida. Andra varor är underkastade införselregleringar främst av handels— eller näringspolitiska skäl. Vissa varor kan åter vara föremål för regleringar på grund av internationella åtaganden, t.ex. var så fallet tidigare beträffande varor från Sydafrika. Särskilda utförselbe- stämmelser finns numera endast för ett begränsat antal varor, t.ex. äldre kulturföremål och krigsmateriel. Vidare skall vid införsel av många varuslag, som i och för sig inte är underkastade någon införsel- reglering, erläggas tull eller annan skatt till Tullverket. Kontrollen av varuströmmarna över landets gränser handhas av Tullverket med visst biträde av polis och kustbevakning. Kontrollverksamheten har två huvudinriktningar: dels att kontrollera att varor inte förs in i eller ut ur landet i strid mot någon reglering, dels att kontrollera att tull eller annan skatt i förekommande fall erlägges.

9.2. Tullens kontrollverksamhet

Tullens reguljära kontrollverksamhet regleras i främst tullagen (1987: 1065; TuL) och tullförordningen ( 1987: 1 1 14). Detaljföreskrifter om tullproceduren finns i Generaltullstyrelsens tullordning. Tullagstift— ningen innehåller en del regler om kontrollbefogenheter. Några av dessa befogenheter är till sin karaktär tvångsmedel. Gemensamt för dessa regler är att de kan tillämpas utan att det föreligger misstanke om brott. Uppkommer vid reguljär tullkontroll misstanke om brott

tillämpas i stället bestämmelserna i lagen (l960:418) om straff för varusmuggling (VSL). Den lagen innehåller i princip också alla straffbestärnrnelser angående smugglingsbrottsligheten.

9.2.1. Tullagstiftningen

Den svenska tullagstiftningen är uppbyggd kring en skyldighet att anmäla införsel och utförsel av varor till en tullmyndighet. Varor som förs in till tullområdet, dvs. Sveriges landområde och sjöterritorium samt luftrummet däröver, skall förtullas eller underkastas annan tullklarering. Vid förtullning kontrollerar tullmyndigheten att varan får införas och fastställer tull och annan skatt samt avgifter enligt tulldeklaration och andra uppgifter. Den som anmält varan till för— tullning är tullskyldig. I princip får ingen förfoga över en införd vara innan den förtullats. Uppgifter till tullen får även lämnas genom elek- tronisk överföring till tulldatasystemet av den som fått tillstånd till detta.

Varor som är oförtullade och varor som anmälts till utförsel står under Tullverkets överinseende (tullkontroll). Att en vara står under tullkontroll innebär att tullmyndigheten och tulltjänstemannen har befogenhet att utöva kontroll över den aktuella varan eller transport- medlet. Som nyss nämnts utgör en del av dessa kontrollbefogenheter tvångsmedel. De skilda kontrollbefogenheterna redovisas nedan under avsnitt 9.3. Utöver de åtgärder som nämns i avsnitt 9.3 har tullen vissa andra befogenheter. Sålunda får tullen exempelvis anbringa lås, försegling och igenkänningsmärke på transportmedel som står under tullkontroll. Vidare får fartyg vid behov prejas och inbringas. Tullen får förelägga den som är uppgiftsskyldig att för granskning till— handahålla räkenskaper och andra handlingar som rör hans verksam— het. Denna befogenhet är det grundläggande stödet för tullmyn- digheternas efterkontroll. Tyngdpunkten i kontrollverksamheten förskjuts alltmer mot efterkontroll, särskilt när det gäller kommersiella importörers ekonomiska skyldigheter.

Enligt äldre tullagstiftning skulle alla varor och transportmedel som infördes till landet underkastas en fysisk kontroll. Denna kontrollmeto- dik tillämpas inte längre. Numera används helt andra kontrollmetoder. Dessa är inte närmare definierade i tullagstiftningen. Inom tullen brukar man tala om tre typer av kontroller, nämligen stickprovskon— troll, selektiv kontroll och pådragskontroll.

Stickprovskontroll avser sådan kontroll där objektet väljs ut genom ett rent slumpmässigt urval. Det kan t.ex. göras på så sätt att var femte eller var tionde resenär väljs ut för kontroll. Saken brukar också uttryckas så att det saknas misstanke eller annat särskilt skäl för urvalet till kontroll annat än att vederbörande rent faktiskt kontrolleras

vid ankomsten till tullområdet. Denna typ av kontroll förekommer numera sällan.

Selektiv kontroll innebär att ett objekt valts ut för kontroll på grund av ett eller flera skäl. Det kan föreligga någon form av underrättelse om misstänkt smugglingsförsök. Man kan också ha tillämpat s.k. riktad spaning före kontrolltillfället. Detta innebär att man genom att göra förberedande iakttagelser, t.ex. vid utresa eller i anslutning till någon tidigare eller den aktuella inresan, funnit avvikande beteende eller liknande som ger anledning till misstanke om någon form av smuggling. Det kontrollerade objektet kan också vara att hänföra till en särskild riskprofil, dvs. tillhöra en kategori inkommande personer, varor eller transportmedel som erfarenhetsmässigt är förknippade med beaktansvärda risker för överträdelser. Slutligen kan en selektiv kontroll helt enkelt innebära att en tulltjänsteman använder sin intuition eller erfarenhet när han väljer ut ett objekt, t.ex. genom sina iakttagelser eller genom ett samtal med en resenär.

Ytterligare ett begrepp som används i detta sammanhang är s.k. på— dragskontroll. Vid sådant pådrag skärps kontrollen i hög grad enligt en i förväg uppgjord plan. Det kan t.ex. innebära att man under en viss tid kontrollerar samtliga passagerare vid ett visst gränsavsnitt eller samtliga passagerare som ankommer med ett visst fartyg eller trafik— flygplan. Pådrag förekommer främst i två olika situationer: dels för att mäta laglydnaden vid ett speciellt tillfälle, på en viss plats eller med ett visst transportmedel, dels i samband med en underrättelse om misstanke om allvarlig smugglingsbrottslighet och det misstänkta objektet inte är närmare känt till tidpunkt, transportmedel eller plats. Inom Tullverket anses denna typ av pådrag ha en ganska stark preventiv verkan.

9.2.2. Varusmugglingslagen

VSL trädde i kraft i kraft den 1 januari 1961. Genom lagen samman— fördes nästan alla bestämmelser om smugglingsbrottslighet till en lag. VSL är i princip tillämplig på alla brott vid införsel och utförsel av varor som innebär att staten undandras pålagor eller att varor införs eller utförs i strid mot förbud.

Det centrala brottet varusmuggling i 1 & VSL omfattar två alternati— va förfaranden. I första stycket av paragrafen föreskrivs straff för den som för in varor till riket eller för ut varor därifrån utan att ge det till känna för vederbörlig myndighet. I andra stycket stadgas att första stycket skall gälla även för den som lämnar oriktig uppgift i tulldekla— ration eller på annat sätt vilseleder i samband med tullbehandling av gods liksom för den som genom att ändra i program eller upptagning

eller på annat sätt påverkar resultatet av en automatisk informationsbre- handling. Brottsförutsättningarna i övrigt är i alla dessa fall att tull, annan skatt eller avgift undandras staten eller att in— eller utförsel sker i strid mot förbud.

Vad som menas med in- eller utförsel har inte närmare angivits i VSL eller i tullagstiftningen. Huvudregeln förutsätts dock vara att införsel eller utförsel anses ha skett när godset förts in till respektive ut från tullområdet (land- och sjöterritoriet samt luftrummet däröver).

Straffskalan för varusmuggling av normal svårhetsgrad innefattar böter eller fängelse i högst två år, eller, om brottet avsett narkotika, fängelse i högst tre år. Om varusmuggling, som är hänförlig till 1 5 första stycket, med hänsyn till godsets värde och övriga omständig- heter är att anse som ringa är dock straffet enligt 2 & endast penning- böter; avser gärningen narkotika döms till böter eller fängelse i högst sex månader. För grov varusmuggling är straffet enligt 3 & fängelse lägst sex månader och högst sex år eller, om smugglingen gällt narkotika, lägst två och högst tio år. Vid bedömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om det förövats yrkesmässigt eller avsett gods av betydande myckenhet eller värde eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Om gärningen har gällt narkotika, skall beaktas om den i övrigt utgjort led i en verksamhet av särskilt hänsynslös art.

Enligt 4 5 skall vissa uppsåtliga förfaranden, som inte faller in under den allmänna brottsbeskrivningen i l 5, anses som varusmugg- ling.

För att någon skall kunna fällas till ansvar för varusmuggling krävs att han har handlat med uppsåt. I 5 5 första stycket har de förfaranden som enligt 1 eller 4 & grundar ansvar för varusmuggling straffbelagts även vid grov oaktsamhet från gärningsmannens sida. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. I ringa fall skall dock inte dömas till ansvar. I 5 5 andra stycket straffbeläggs vissa mot försök svarande förfaranden, när grov oaktsamhet föreligger.

Olovlig befattning med smuggelgods bestraffas enligt 6 5 första stycket VSL. De straffbara förfarandena är förvärv, forsling, döljande, förvaring och avyttring av godset. Den som själv smugglat in godset skall inte dömas till ansvar enligt den bestämmelsen. Kan det inte bevisas att vederbörande gjort sig skyldig till varusmuggling, är det inget som hindrar att han, trots misstanken om smugglingsbrott, döms för olovlig befattning med godset.

En särskild straffbestämmelse för befälhavare på fartyg, luftfartyg eller tåg finns i 7 %.

Försök till varusmuggling skall enligt 8 5 första stycket föranleda ansvar enligt de allmänna reglerna i 23 kap. brottsbalken. Detsamma gäller förberedelse till smuggling av narkotika och stämpling till sådan

smuggling av narkotika som inte är ringa. Enligt 8 5 andra stycket skall bestämmelserna i 23 kap. brottsbalken även tillämpas om flera har medverkat till en i VSL straffbelagd gärning. Beträffande ringa varusmuggling gäller det sagda enbart om gärningen avsett narkotika.

I 8 a 5 finns regler om straffrihet vid frivillig rättelse i fall då tull, annan skatt eller avgift undandragits.

Enligt 9 5 VSL skall gods som varit föremål för varusmuggling eller försök till sådant brott förklaras förverkat. Detsamma gäller beträffande emballage och liknande vari godset har förvarats. Om godset inte finns i behåll skall i stället värdet därav förverkas. Är förverkande uppenbart obilligt kan det helt eller delvis underlåtas. I paragrafens andra stycke sägs att förverkande inte skall ske om egendomen förvärvats av någon som vid förvärvet var i god tro.

Enligt 10 & VSL får vad som använts som hjälpmedel vid varu- smuggling eller försök till sådant brott eller vid olovlig befattning med smuggelgods förklaras helt eller delvis förverkat. Föremål för förverkande enligt 10 & blir främst olika transportmedel, t.ex. bilar och båtar, samt väskor och liknande som smuggelgods har fraktats i.

Enligt 13 & får förundersökning rörande brott som avses i VSL inledas av en tullmyndighet. De allmänna reglerna i rättegångsbalken om förundersökning gäller även smugglingsmål. Om saken inte är av enkel beskaffenhet, skall ledningen av förundersökningen övertas av åklagaren så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet.

Liksom beträffande förundersökning är de allmänna reglerna i rättegångsbalken om tvångsmedel alltid tillämpliga i smugglingsmål. I VSL finns emellertid för dessa speciella lagöverträdelser ett flertal regler, som kompletterar och ersätter de allmänna reglerna i rätte- gångsbalken. Dessa redovisas nedan under avsnitt 9.3.

9.3. Straffprocessuella tvångsmedel

Av avgörande betydelse för brottsbekämpningens effektivitet på förevarande område är att tullen har möjlighet att då så erfordras tillgripa straffprocessuella tvångsmedel.

Med straffprocessuella tvångsmedel avses de skilda möjligheter till ingripanden i syfte att säkerställa en kommande lagföring m.m., som regleras i 24—28 kap. rättegångsbalken. Vissa tvångsmedel riktar sig mot en person, s.k. personella tvångsmedel. Till denna grupp hör främst anhållande, häktning och reseförbud samt kroppsvisitation och kroppsbesiktning. Andra tvångsmedel riktar sig mot viss egendom vare sig åtgärden är av betydelse för utredning av brott eller behövs för fullgörande av den misstänktes ekonomiska förpliktelser i

anledning av brott. Sådana tvångsmedel - exempelvis beslag och kvarstad kallas reella tvångsmedel.

De straffprocessuella tvångsmedlen kan som framgår av vad som nyss sagts i allmänhet användas för att tillgodose flera olika intressen. Ingripanden kan sålunda ske både för att säkerställa en kommande lagföring och straffverkställighet som för att säkra bevisning till rättegången. Som exempel på den förstnämnda funktionen kan nämnas att häktning ofta tillgrips för att möjliggöra såväl en rättegång som en efterföljande straffverkställighet. Beslag kan användas för att stulet gods skall kunna återställas till rätt ägare. Båda dessa tvångsmedel kan emellertid också användas för att säkerställa bevisningen i ett mål.

Tvångsmedel används av naturliga skäl främst under förunder— sökningen, dvs. innan åtal har väckts, men de kan också tillgripas på ett mycket sent stadium, t.ex. i samband med att en huvudförhandling i ett mål avslutas eller genom beslut i en senare meddelad dom. Allmänt sätt finns skäl notera att förekomsten och tillämpningen av de straffprocessuella tvångsmedlen inte sällan utgör en avgörande förutsättning för en effektiv rättskipning.

Beslut om att ett tvångsmedel skall tillgripas i ett enskilt fall fattas normalt av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Under— sökningsledare vid en förundersökning är i allmänhet polismyn- digheten eller åklagaren. I brådskande fall kan i viss utsträckning även en polisman vara behörig att besluta om användning av tvångsmedel. Verkställigheten av tvångsmedel handhas normalt av polisen; vid varu— smugglingsbrott sker dock verkställigheten i betydande utsträckning genom tullmyndighets försorg. En tullmyndighet kan i vissa fall också vara undersökningsledare. Detta gäller främst i fråga om förundersök- ning av brott mot VSL eller mot tullagstiftningen men även i vissa andra fall.

All lagstiftning om tvångsmedel sker med stöd av regler i regerings— formen. Bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna finns i 2 kap. regeringsformen. I 4-6 55 i detta kapitel regleras bl.a. skyddet för den kroppsliga integriteten. Enligt 4 5 får dödsstraff inte förekomma, och i 5 & föreskrivs att var och en medborgare är skyddad mot kroppsstraff, tortyr och liknande. Enligt 6 & är varje medborgare gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 åå. Vidare föreskrivs i 6 & att varje medborgare är skyddad mot kroppsvisitation, hus— rannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Den rätt till personlig integritet som följer av 6 & är emellertid till skillnad mot vad som gäller beträffande rättigheterna enligt 4 och 5 55 inte total och villkorslös. Skyddet enligt 6 5 får således begränsas genom föreskrift

i lag. En sådan begränsning får enligt 125 göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får därtill aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som den skall tillgodose. Nu berörda regler till skydd för de grundläggande fri— och rättigheterna gäller även utlänning som vistas här i riket.

Av regeringsformen framgår att en begränsning av dessa fri— och rättigheter endast får ske i form av lag. Detta är uttryck för den s.k. legalitetsprincipen. Till 2 kap. regeringsformen anknyter också tre principer som anses gälla för all tvångsmedelsanvändning. Dessa principer är ändamåls—, behovs- och proportionalitetsprinciperna. Ändamålsprincipen innebär att det allmännas befogenhet att använda tvångsmedel är bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har beslutats. Så kan en domstol exempelvis inte häkta någon för att avhålla vederbörande från att missbruka alkohol. Däremot är det möjlig att häkta någon därför att det finns risk för att han fortsätter med brottslig verksamhet. Behovsprincipen innebär att det allmänna får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av att använda just det tvångsmedlet och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Är det exempelvis i ett enskilt fall tillräckligt att meddela beslut om reseförbud, skall häktning inte tillgripas. Pro- portionalitetsprincipen, slutligen, innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet skall stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden. Denna sistnämnda princip gäller uttryckligen enligt rättegångsbalkens samtliga straffprocessuella tvångsmedel.

Innebörden av de skilda straffprocessuella tvångsmedlen definieras i rättegångsbalken. Balken får därigenom ställning av baslag på förevarande område. Balkens definitioner är vägledande för tolkning och tillämpning av tvångsmedel även i annan lagstiftning.

I den följande framställningen redovisas innehållet i bestämmelserna i rättegångsbalken och VSL om de tvångsmedel som används i bekämpningen av smugglingsbrottsligheten. VSL har varit föremål för en genomgripande översyn av 1986 års varusmugglingsutredning. I utredningens betänkande (SOU 1991:84) Smuggling och tullbedrägeri lämnas förslag till en ny lagstiftning på området. Betänkandet har remissbehandlats. Det är i dag osäkert om en ny smugglingslagstift- ning kornrner att införas. Om Sverige vinner inträde i EU kommer förutsättningarna för smugglingslagstiftningen nämligen att påtagligt förändras. Utredningens förslag och remissinstansernas synpunkter be— träffande reglerna om tvångsmedelsanvändningen redovisas dock här.

9.3 . 1 Gripande Rättegångsbalken

Gripande är ett tvångsmedel som innebär att en person mer tillfälligt berövas friheten i syfte att bl.a. främja utredningen av ett misstänkt brott eller för att säkra en kommande rättegångs genomförande. Rättegångsbalkens regler om frihetsberövande tvångsmedel finns i 24 kap. I kapitlets inledande paragraf stadgas att den som är på sannolika skäl misstänkt för ett brott, för vilket är föreskrivet fängelse ett år eller däröver, får häktas, om det med hänsyn till brottets beskaffenhet, den misstänktes förhållande eller någon annan om- ständighet finns risk för att han ]. avviker eller på något annat sätt undandrar sig lagföring eller straff,

2. genom att undandra bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utredning eller

3. fortsätter sin brottsliga verksamhet.

Av andra stycket i samma paragraf följer att om för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, häktning skall ske, om det inte är uppenbart att skäl till häktning saknas. Häktning får, enligt tredje stycket, ske endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. I paragrafens sista stycke föreskrivs att häktning inte får ske om det kan antas att den misstänkte kommer att dömas endast till böter.

Den som på sannolika skäl är misstänkt för brott får, enligt 2 &, häktas oberoende av brottets beskaffenhet,

1. om han är okänd och vägrar att uppge namn och hemvist eller om hans uppgift om detta kan antas vara osann, eller

2. om han saknar hemvist inom riket och det finns risk för att han genom att bege sig från riket undandrar sig lagföring eller straff. Enligt 3 5 får med vissa begränsningar även den som endast är skäligen misstänkt för brott häktas om förutsättningarna för häktning i övrigt är uppfyllda enligt vad som sägs i 1 & första, tredje och fjärde styckena eller 2 5 och det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning om brottet.

I 4 5 finns bestämmelser som begränsar möjligheterna till häktning i vissa fall med hänsyn bl.a. till den misstänktes ålder och hälsotill- stånd. Beslut om häktning meddelas enligt 5 5 av rätten; i sådant beslut skall anges det brott som misstanken avser och grunden för häktningen. Domstolen skall i vissa fall också pröva om den häktades kontakter med omvärlden skall få inskränkas (5 a 5). I 6 & stadgas att, om det finns skäl att häkta någon, han får anhållas i avvaktan på

rättens prövning av häktningsfrågan. Av andra stycket i samma paragraf följer att om det inte finns fulla skäl för häktning av den misstänkte han får anhållas om han är skäligen misstänkt för brottet och det är av synnerlig vikt att han tas i förvar i avvaktan på ytterligare utredning. I sista stycket stadgas att beslut om anhållande meddelas av åklagaren. Liksom beträffande häktningsbeslut skall i anhållningsbeslut anges det brott som misstanken avser och grunden för åtgärden.

Om det finns skäl att anhålla någon, får en polisman, enligt 7 5 första stycket, i brådskande fall gripa vederbörande även utan anhållningsbeslut. Enligt paragrafens andra stycke får envar gripa den som har begått brott, på vilket fängelse kan följa, om han påträffas "på bar gärning eller flyende fot". Av samma stycke följer att envar också får gripa den som är efterlyst för brott. En person som gripits på detta sätt skall skyndsamt överlämnas till närmaste polisman.

Det aktuella kapitlet i rättegångsbalken innehåller i övrigt närmare föreskrifter om verkställighet m.m. av frihetsberövanden.

T ullagstifmingen Tullagstiftningen innehåller inte några regler om gripande. Varusmugglingslagen

Enligt 14 å andra stycket VSL har en tulltjänsteman och en tjänsteman vid Kustbevakningen samma rätt som enligt rättegångsbalken till- kommer en polisman att gripa den som är misstänkt för brott enligt VSL samt att till förhör ta med den som befinner sig på den plats, där sådant brott förövats.

1986 års varusmugglingsutredning

Utredningen framhöll att Tullverket och dess tjänstemän otvivelaktigt har huvudansvaret för brottsbekämpningen på förevarande område. För att kunna bedriva denna verksamhet rationellt och effektivt, påpekade utredningen, behöver de berörda tjänstemännen i princip ha samma befogenheter att kunna tillgripa tvångsmedel som tillkommer en polisman. Det sagda gäller inte minst rätten att tillfälligt beröva någon friheten. Utredningen anförde vidare att misstanke om brott i smugglingssammanhang oftare än annars uppkommer mot personer som inte är bosatta i eller har annan anknytning till Sverige. I sådana och liknande situationer måste ett frihetsberövande ske genast. Utredningen, som konstaterade att den gällande ordningen tycks fungera mycket väl, föreslog att reglerna i 14 5 andra stycket VSL

skulle överföras med oförändrat innehåll till en ny lagstiftning på området. Under remissbehandlingen av utredningens betänkande riktades inte någon kritik mot detta förslag.

9.3.2. Beslag

Rättegångsbalken

Ett beslag innebär typiskt sett att någon genom myndighetsbeslut tvångsvis och tills vidare frånhänds besittningsrätten till ett föremål. Beslag förekommer i stor utsträckning i samband med utredning av brott enligt VSL. Ofta uppdagas sådana brott vid en tullvisitation och beslut om beslag meddelas då i allmänhet genast. Oftast gäller beslagen den egendom som varit föremål för varusmuggling eller försök till sådant brott. Ibland läggs emellertid också beslag på föremål enbart i bevissäkrande syfte, t.ex. på fakturor och annat bokföringsmaterial som kan få betydelse för brottsutredningen och en senare lagföring.

De allmänna reglerna om beslag finns i 27 kap. rättegångsbalken. I l & anges som grundläggande förutsättningar för att beslag skall kunna ske, att det skäligen kan antas att föremålet kan äga betydelse för utredning om brott eller vara avhänt någon genom brott eller bli förverkat på grund av brott. Av andra stycket i samma paragraf följer att även skriftliga handlingar i princip kan tas i beslag. I tredje stycket stadgas att tvångsmedel enligt 27 kap. rättegångsbalken får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse. Vissa undantag från regeln i 1 å andra stycket framgår av 2 &. Om innehållet i en skriftlig handling kan antas vara sådant att ett vittnesförhör angående motsvarande uppgifter skulle vara förbjudet enligt 36 kap. 5 & rättegångsbalken får beslag inte läggas på handlingen, om den innehas av någon som inte får höras som vittne. Vidare finns vissa inskränkningar i möjligheten till beslag av skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och honom närstående och mellan sådana närstående inbördes. Brev, telegram och andra försändelser, som finns hos ett post— eller telebefordringsföretag, får enligt 3 & tas i beslag endast om fängelse i minst ett år är föreskrivet för brottet och om försändelsen skulle kunna tas i beslag hos mottagaren. Enligt 4 5 får den som med laga rätt griper eller anhåller en misstänkt eller verk— ställer beslut om häktning, husrannsakan, kroppsvisitation eller kroppsbesiktning ta i beslag föremål som påträffats i samband med åtgärden. Föremål, som påträffas i annat sammanhang, får tas i beslag efter beslut av undersökningsledaren eller åklagaren. I brådskande fall får en enskild polisman - utan sådan beslut - på eget ansvar ta föremål

i beslag. Detta gäller dock inte i fråga om försändelser hos post- eller telebefordringsföretag. Om beslag verkställts av någon annan än undersökningsledaren eller åklagaren och denne inte har beslutat om beslaget, skall enligt 4 & tredje stycket, åtgärden skyndsamt anmälas hos undersökningsledaren eller åklagaren som då omedelbart skall pröva om beslaget skall bestå. Enligt 5 5 kan även rätten förordna om beslag i fråga om föremål som företes vid rätten eller annars är tillgängligt för beslag. Rätten kan även ta upp frågan om beslag på yrkande av undersökningsledaren eller åklagaren. Sedan åtal är väckt kan rätten också självmant liksom på yrkande av målsägande ta upp frågan om beslag. Har beslag verkställts utan rättens förordnande, kan den som drabbats av beslaget begära rättens prövning av åtgärden med stöd av 6 5. Av 7 & följer bl.a. att åtal normalt skall väckas inom en månad från det ett beslag har verkställts, om inte den beslagtagna egendomens värde understiger en tiondel av det basbelopp enligt lagen (1962:381) om allmän försäkring som gällde då beslaget verkställdes. I prop. 1994/95:23 föreslås att bestämmelsen om tid för åtals väckande utmönstras. Enligt 8 & åligger det rätten att då målet avgörs pröva om beslaget skall bestå. Om åtal inte väcks inom tid som avses i 7 &, eller om begäran om förlängning av tiden inte inkommit till rätten inom samma tid, skall beslaget omedelbart hävas. Beslag skall också hävas om det inte längre förekommer skäl för åtgärden. Enligt 9 5 kan rätten förordna om att försändelse som väntas inkomma till befordringsföretag skall kvarhållas där i avbidan på att frågan om beslag avgörs. Beslagtaget föremål skall enligt huvudregeln i 10 & tas i förvar av den som verkställt beslaget. Enligt 11 5 skall den från vilket beslaget sker utan dröjsmål underrättas om beslaget, om han inte är närvarande när det sker. I 12 & finns närmare regler om hur och av vem beslagtagen handling skall granskas eller undersökas. Av 13 & framgår att protokoll alltid skall föras över beslag. I 14 aå stadgas att, om ett föremål skäligen kan antas vara förverkat enligt 36 kap. 3 & brottsbalken, föremålet får tas i beslag. Föremål som avses i sistnämnda bestämmelse i brottsbalken är sådana som på grund av sin särskilda beskaffenhet och omständigheterna i övrigt kan befaras komma till brottslig användning, som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa och som har påträffats under om— ständigheter som gav anledning att befara att de skulle komma till sådan användning eller som är ägnade att användas som hjälpmedel vid brott som innefattar skada på egendom och som har påträffats under omständigheter som gav uppenbar anledning att befara att de skulle komma till sådan användning. Av 17 & följer att, om i lag eller författning finns avvikande bestämmelser om beslag, dessa skall gälla.

T ullagstiftningen

Enligt 48 & första stycket TuL får tullmyndigheterna ta hand om en oförtullad vara för tillfällig förvaring om det behövs för tullkontrollen. Denna rätt är givetvis av stor betydelse för en effektiv tullkontroll och utnyttjas också förhållandevis ofta i praktiken.

I förarbetena till TuL framhöll föredragande statsrådet att be— stämmelsen i 48 & TuL skulle kunna användas bl.a. när det finns risk för att tull eller annan skatt undandras eller risk för att någon importreglering överträds, utan att det för den skull finns grund för att ta varan i beslag (prop. 1986/87:166 s. 86). I propositionen angavs vidare att motsvarande äldre bestämmelser hade tillämpats bl.a. vid omhändertagande av oförtullade bilar, som använts i strid mot villkoren för temporär tullfrihet, i avvaktan på närmare utredning.

Det anförda visar att det inte borde finnas något principiellt hinder mot att den nämnda bestämmelsen i TuL används också när en direkt misstanke om brott föreligger. Den bedömning som tulltjänstemannen har att göra vid ett omhändertagande enligt 48 & TuL är ju bara huruvida den tillfälliga förvaringen behövs för tullkontrollen. Så snart vad som hör till denna kontroll har slutförts måste emellertid omhän- dertagandet hävas. Omhändertagande av en vara för tullkontroll får därför i regel antas vara relativt kortfristigt. Beslag bör alltid ske ifall då utredningen av en brottsmisstanke kräver ett längre omhändertagan- de av varan än som motiveras av tullkontrollen. Det kan ibland dock finnas skäl att börja med ett omhändertagande och sedan ta upp frågan om beslag först när tullkontrollen avslutats och större visshet nåtts angående förutsättningarna för eller behovet av en sådan tvångsåtgärd.

Varusmugglingslage/z

Enligt 15 5 första stycket VSL har tulltjänstemän, tjänstemän vid Kust— bevakningen, tjänstemän vid lots- och fyrstaten samt polismän rätt att beslagta egendom som kan antas vara förverkad enligt VSL. En motsvarande rätt tillkommer tjänstemän vid Statens järnvägar inom ramen för den tillsyn för uppdagande av brott mot VSL som ålagts dem i 14 5 första stycket. Denna rätt att ta egendom i beslag omfatta— de tidigare även posttjänstemän. Efter postens bolagisering har tjänste- män vid postbefordringsbolag inte längre sådan rätt.

I 15 5 första stycket sista punkten VSL anges att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen i övrigt i fråga om brott enligt VSL har den rätt att beslagta egendom som enligt rättegångsbalken till— kommer polismän. Denna bestämmelse medför att en tulltjänsteman i ett brådskande fall, utan föregående förordnande från undersöknings— ledaren eller åklagaren, bl.a. kan ta i beslag föremål som skäligen kan

antas ha betydelse för utredningen om brott mot VSL, även om föremålet inte är smuggelgods, förpackning eller ett hjälpmedel, som kan antas komma att förverkas (jfr 27 kap. 4 5 andra stycket rätte- gångsbalken). Om beslag har verkställts av någon annan än under- sökningsledaren eller åklagaren och någon sådan inte heller har fattat beslut om beslaget, åligger det enligt 15 5 andra stycket VSL den som har verkställt beslaget att skyndsamt anmäla åtgärden till undersök— ningsledaren eller åklagaren. Denne skall då omedelbart pröva om beslaget skall bestå. Sistnämnda bestämmelse överensstämmer med föreskriften i 27 kap. 4 5 tredje stycket rättegångsbalken.

Som ovan nämnts skall enligt 27 kap. 7 5 andra stycket rättegångs— balken, när beslag har skett, åtal i allmänhet vara väckt inom en månad efter att beslaget verkställdes. Undantag görs därvid för fall då den beslagtagna egendomens värde understiger en tiondel av det basbelopp som gällde då beslaget verkställdes. Efter särskild fram- ställning kan domstol medge förlängning av månadsfristen. Som tidigare nämnts föreslås i prop. 1994/95:23 att bestämmelsen om tid för åtals väckande utmönstras. VSL föreskriver i denna del en avvikande ordning. Om beslag lagts på egendom som kan antas bli förverkad enligt VSL skall åklagare enligt 16 5 samma lag "så snart ske kan" antingen väcka åtal för det brott som föranlett beslaget eller talan vid domstol med yrkande om egendomens förverkande.

Enligt 175 VSL skall beslagtagen egendom omhändertas och förvaras av Tullverket, om inte någon föreskrift i särskild författning föranleder till annat. Anledningen till att Tullverket enligt huvudregeln skall omhänderta beslagtagen egendom är att förevarande brott oftast upptäcks i samband med tullkontroller samt att Tullverket dessutom förfogar över tillräckliga och lämpliga utrymmen för föremålens förvaring. En åklagare kan emellertid alltid bestämma att beslagtagen egendom skall förvaras hos annan än Tullverket. I förarbetena till lagen nämns att om det t.ex. är fråga om olovlig befattning med smuggelgods som skett inne i landet, det ibland kan vara lämpligare att egendomen förvaras av åklagare än att översändas till tullmyndig— heten för förvaring hos den (prop. 1960:115 3. 127).

I 23 5 VSL finns en bestämmelse om förtida försäljning av be— slagtagen egendom. Paragrafen har följande lydelse.

Ar beslagtagen egendom underkastad förskämning eller snar förstörelse eller annan nedgång i värde, mä den genast säljas, och skall så alltid ske om ägaren begär det. U pskattas egendomens värde till 500 kronor eller mera och har ej örsäljning påkallats av ägaren, skall dock tillstånd till försäljningen sökas hos rätten. Rätten må utan ägarens hörande meddela beslut om egendomens avyttring.

Då beslag lagts å rusdrycker, som kunna antagas vara förverkade enligt denna lag, skola bestämmelserna i 2 5 1 lagen d. 9 maj 1958

om förverkande av alkoholhaltiga drycker m.m. äga motsvarande tillämpning.

Bestämmelsen i första stycket torde främst vara tillämplig då livsme— del, frukt eller levande växter tagits i beslag. I den bestämmelse, vartill hänvisas i 23 5 andra stycket, stadgas att beslagtagen egendom får bevisligen förstöras om dess värde är ringa eller egendomens förstörande eljest måste anses försvarligt. I paragrafen föreskrivs vidare att i annat fall får egendomen försäljas: spritdrycker, vin eller starköl till det i lagen (1977:293) om handel med drycker omnämnda partihandelsbolaget, öl till tillverkare av sådan vara och annan egendom på sätt som med hänsyn till egendomens beskaffenhet finnes lämpligt. Slutligen stadgas att belopp, som erhållits vid försäljning av beslagtagen egendom, tillfaller staten.

Varusmugglingsutredningen

Utredningen föreslog att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevak- ningen skulle ha samma rätt att ta egendom i beslag vid smugglings— brottslighet som tillkommer polismän enligt rättegångsbalken, dvs. dels beträffande egendom som påträffas i samband med att en polisman med laga rätt bl.a. griper en misstänkt, dels om fara är i dröjsmål. Vidare föreslog utredningen att tulltjänstemän, tjänstemän vid Kustbevakningen och polismän även i annat fall än som nyss nämnts skall få ta egendom i beslag om det skäligen kan antas att egendomen blir förverkad på grund av smugglingsbrottslighet. För tillämpning av denna bestämmelse behöver det inte föreligga fara i dröjsmål. Den sålunda föreslagna ordningen överensstämmer i allt väsentligt med vad som redan gäller enligt VSL. Av såväl praktiska som principiella skäl omfattade utredningens förslag inte tjänstemän vid lots- och fyrstaten eller posttjänstemän och tjänstemän vid Statens järnvägar.

Utredningens förslag innehöll vidare regler om förvaring, för- säljning och förstöring av beslagtagen egendom.

Utredningens förslag föranledde inga invändningar under remissbe- handlingen.

9.3 . 3 Husrannsakan Rättegångsbalken

Husrannsakan är det tvångsmedel som har till ändamål att bereda myn- digheter tillträde till hus, rum eller slutet förvaringsställe för att där

söka efter personer eller föremål eller för att utröna omständighet som kan ha betydelse för utredning om brott.

De allmänna bestämmelserna om husrannsakan finns i 28 kap. rättegångsbalken. I 1 5 anges när detta tvångsmedel får tillgripas. Av första stycket framgår således att om anledning förekommer att ett brott, som kan föranleda fängelse, har förövats får i ”hus, rum eller i slutet förvaringsställe" husrannsakan företas för eftersökande av föremål som är underkastat beslag eller annars för att eftersöka spår eller annat som kan ha betydelse för utredning om brottet. Enligt Gärdes m.fl. kommentar till rättegångsbalken avses med hus inte endast bostadshus utan även andra byggnader, såsom ekonomi- och uthusbyggnader, fabriker och magasin. Och med rum avses även kontors— och lagerlokaler, hytter och rum på båtar. Vidare sägs i kom— mentaren att en stängd bil och ett kassafack i bank bör betraktas såsom slutet förvaringsställe. (Gärde m.fl., Kommentar till RB s. 378.) I lagrummets andra stycke anges att husrannsakan får företas även hos annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet, dock endast om brottet har förövats hos denne eller om den misstänkte gripits där. Vidare kan husrannsakan få ske hos annan än den misstänkte om synnerlig anledning förekommer att genom husrannsakan föremål, som är underkastat belag, skall anträffas eller annan utredning om brottet vinnas. I tredje stycket anges slutligen att, då husrannsakan företas hos den misstänkte, dennes samtycke till åtgärden inte kan åberopas, om han inte själv har begärt att det skulle företas en husrannsakan. Vid husrannsakan hos annan än den misstänkte kan däremot ett samtycke från den hos vilken åtgärden vidtas, medföra att en annars otillåten husrannsakan kan genomföras.

För eftersökande av personer som skall gripas, anhållas eller häktas, hämtas till förhör eller till inställelse vid rätten, delges stämning i brottmål eller underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får husrannsakan enligt 2 5 företas hos den eftersökte. Förekommer syn— nerlig anledning att den eftersökte uppehåller sig hos annan får hus— rannsakan också företas hos denne. I 2 a 5 stadgas att för att söka efter någon som skall gripas, anhållas eller häktas som misstänkt för brott, för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år, eller försök till sådant brott, husrannsakan får företas i transport- medel på viss plats, om det finns särskild anledning att anta att den sökte kan kormna att passera platsen. Ytterligare ett specialfall av husrannsakan regleras i 3 5. I lägenhet som är tillgänglig för allmän- heten eller som "plågar utgöra tillhåll för lösdrivare eller förbrytare" eller där eftersökt gods brukar uppköpas eller pantsättas får hus- rannsakan ske, för ändamål som anges i 1 och 2 55, även i annat fall än som avses i dessa paragrafer. I nämnda kommentar till rättegångs— balken framhålls att med lägenhet, som är tillgänglig för allmänheten,

avses t.ex. butiker, restauranger, caféer samt teater- och biograflo- kaler. Däremot faller rum som 1 hotell eller liknande är upplåtna åt gäster utanför begreppet. Husrannsakan i sådan lägenhet kan ske endast om den rent allmänt utgör tillhåll för "lösdrivare eller för— brytare" (a.a. s. 379). I 3 a 5 föreskrivs att husrannsakan får beslutas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller för något annat motstående intresse.

Av 4 5 följer bl.a. att förordnande om husrannsakan meddelas av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Om husrannsakan kan antas bli av stor omfattning eller medföra synnerlig olägenhet för den hos vilken åtgärden vidtas, bör denna emellertid om det inte är fara i dröjsmål - inte ske utan rättens förordnande. Om en förundersökning nått så långt att det är aktuellt att företa husrannsakan torde i allmän— het åklagare vara undersökningsledare. Det är därför normalt åklagaren som beslutar om sådan tvångsåtgärd, även om det före- kommer att en polismyndighet meddelar beslut. Enligt 5 5 får en polisman, utan förordnande som avses i 4 5, företa husrannsakan "om fara är i dröjsmål". I 6-8 55 finns vissa närmare bestämmelser om verkställighet av husrannsakan. Enligt 9 5 skall protokoll föras över husrannsakan. Av protokollet skall framgå ändamålet med för— rättningen och vad som framkommit under denna. Den hos vilken husrannsakan förekommit skall på begäran få bevis därom. I beviset skall även anges vilket brott misstanken avser. Enligt 105 får undersökningsledaren eller åklagaren liksom en polisman för ändamål som anges i 1 eller 2 5 företa undersökning på annat ställe än som avses i 1 5, även om det inte är tillgängligt för allmänheten. De utryrmnen som det därmed är fråga om är t.ex. gårdsplaner och fabriksområden. En sådan undersökning räknas således inte som en husrannsakan. I 155 stadgas att, om i lag eller författning getts avvikande bestämmelser om bl.a. husrannsakan, dessa skall gälla.

T ullagstiftningen

För att tullmyndigheterna skall kunna fullgöra alla sina skyldigheter har de i tullagstiftningen tillerkänts en del rätt vidsträckta befogen- heter. Sålunda anges i 63 5 TuL att en tullmyndighet, för kontroll av att anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt TuL eller enligt föreskrift som meddelats med stöd av denna lag fullgjorts riktigt och fullstän— digt, får undersöka bl.a. dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel eller utförsel, dels områden för tullupplag, tullager, frihamnar och exportbutiker, flyg- platser och bangårdar där varor som står under tullkontroll förvaras liksom lokaler inom sådana områden. De åtgärder som vidtas med

stöd av denna paragraf kan inte sällan jämställas med husrannsakan. Befogenheterna får visserligen användas endast för angivna syften, men av bestämmelsens avfattning framgår samtidigt att dess till- lämpning inte är beroende av om det föreligger någon misstanke om oegentligheter i det enskilda fallet. Tullmyndigheterna har således enligt tullagstiftningen vissa befogenheter att företa husrannsakan, oavsett om misstanke om brott föreligger.

Varusmugglingslagen

Enligt 18 5 första meningen VSL får polismän, tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen utan förordnande företa husrannsakan i lägenhet som avses i 28 kap. 3 5 rättegångsbalken samt i magasin, upplagsbodar och uthus för eftersökande av egendom som kan antas bli förverkad enligt VSL. I paragrafens andra punkt föreskrivs att tulltjänstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen i övrigt i fråga om brott som avses i VSL har samma rätt att utan förordnande företa husrannsakan som enligt rättegångsbalken tillkommer polismän.

1986 års varusmugglingsutredning

Utredningens förslag överensstämmer i stort med vad som gäller enligt VSL. Den olikheten finns dock att möjligheten enligt VSL att företa husrannsakan i lägenhet som avses i 28 kap. 3 5 rättegångsbalken har utmönstrats. Remissinstanserna hade inte någon erinran mot ut- redningens förslag.

9.3.4. Kroppsvisitation och kroppsbesiktning Rättegångsbalken

De allmänna reglerna om kroppsvisitation och kroppsbesiktning finns i 28 kap. rättegångsbalken. Enligt 11 5 får kroppsvisitation göras, om det finns anledning anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, på den som skäligen kan misstänkas för brottet för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredningen om brottet. Av andra stycket i samma paragraf följer att annan än den som skäligen kan misstänkas för brottet får kroppsvisiteras, om det finns synnerlig anledning att anta att det därigenom kommer att anträffas föremål som kan tas i beslag eller att det annars är av betydelse för utredningen av brottet. I tredje stycket anges att med kroppsvisitation avses en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig.

Kroppsvisitation kan alltså ske av de kläder den undersökte bär på sig vid undersökningstillfället. Vidare får undersökas annan egendom som han bär på sig. Härmed avses exempelvis ryggsäckar och axelremsväskor, som den undersökte bär på sig. Enligt bestämmelsen kan undersökning även göras av egendom man bär med sig, t.ex. en ordinär resväska. Förutom väskor och paket i egentlig mening kan även plånböcker, skrin, kartonger, lådor, fodral och förvaringskärl liksom bagagelädor och barnvagnar undersökas. Det valda uttryckssät— tet "föremål" innefattar i förevarande hänseende, enligt uttalanden i lagförarbetena, inte bilar, båtar och andra större transportfordon. Huruvida medhavda föremål är låsta, stängda utan att vara låsta eller öppna spelar ingen roll vad gäller stadgandets tillämpning. För att kroppsvisitation skall få göras krävs alltid att någon person har föremålet med sig, vilket utesluter herrelösa föremål och sådana förvaringsutrymmen som inte är transportabla. (prop. 1993/94:24 s. 39 ff och 80.)

I 28 kap. 12 5 rättegångsbalken stadgas att den som skäligen kan misstänkas för ett brott på vilket fängelse kan följa, får kroppsbe— siktigas för ändamål som anges i 11 5. Med kroppsbesiktning avses, enligt lagrummets andra stycke, undersökning av människokroppens yttre och inre samt tagande av prov från människokroppen och undersökning av sådana prov. I samma stycke framhålls att en kroppsbesiktning inte får utföras så att den undersökte riskerar framtida ohälsa eller skada. Av paragrafens sista stycke följer att den som skall kroppsbesiktigas får hållas kvar för ändamålet upp till sex timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare sex timmar.

En kroppsbesiktning omfattar således alla undersökningar av kroppen, såväl dess yttre som dess inre, samt även undersökningar av olika kroppsprodukter som har åstadkommits genom provtagning. Undersökning av själva kroppen omfattar inte enbart en okulär besiktning av kroppens yttre utan även undersökning av kroppens olika håligheter, hårbotten och eventuella proteser. (a. prop. s. 81.)

Beträffande kroppsvisitation och kroppsbesiktning gäller enligt 13 5 första stycket i tillämpliga delar vad som stadgas i 3 a, 4, 8 och 9 55 samma kapitel angående husrannsakan. Beslut om kroppsvisitation och kroppsbesiktning fattas således av undersökningsledaren, åklagaren eller rätten. Protokoll skall föras och bevis om företagen åtgärd skall på begäran lämnas till den undersökte. Enligt 13 första stycket sista meningen kan beslut om kroppsvisitation eller kroppsbesiktning, när fara är i dröjsmål, beslutas av en polisman. Vidare föreskrivs att förrättning som är av mera väsentlig omfattning skall verkställas inomhus och i avskilt rum. Om annan än läkare företar åtgärden skall om möjligt vittne närvara. Blodprov får inte tas av annan än läkare eller legitimerad sjuksköterska. Annan mera ingående undersökning

får utföras endast av läkare. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning av en kvinna får inte verkställas eller bevittnas av annan än kvinna, läkare eller legitimerad sjuksköterska. Kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en kvinna har med sig undersöks och kroppsbesiktning som enbart innebär blodprovstagning får dock verkställas och bevittnas av en man. I 15 5 stadgas att, om i lag eller författning getts avvikande bestämmelser om bl.a. kroppsvisitation och kroppsbesiktning, dessa skall gälla.

Tullagstiftningen

Enligt 63 5 första stycket 3 TuL får en tullmyndighet undersöka han— dresgods, såsom resväskor och portföljer, samt handväskor och liknande som medförs av resande vid inresa till eller utresa från tullområdet eller av person som kan anmanas att stanna enligt särskilda bestämmelser i 64 5 TuL. Dessa kontrollbefogenheter har karaktär av kroppsvisitation och kan genomföras utan misstanke om brott. I övrigt finns inte några bestämmelser i tullagstiftningen om kroppsvisitation och kroppsbesiktning.

Varusmugglingslagen

En inte sällan använd metod att smuggla varor är att gärningsmannen har godset gömt i sina kläder. Det förekommer vidare, särskilt vid smuggling av narkotika, att varan fästs direkt på kroppen eller stoppas in i någon av dess håligheter. Under senare tid har det även före- kommit att gärningsmannen, i allmänhet en lejd kurir, har svalt narkotikan förpackad i plast eller liknande före gränspassagen. Smuggling med dessa eller liknande metoder kan i regel inte avslöjas på annat sätt att genom kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. Liksom beträffande beslag och husrannsakan finns i VSL vissa särskilda bestämmelser angående kroppsvisitation och kroppsbe- siktning. I 19 5 stadgas följande. Om det finns anledning att anta att någon, som anträffas vid en gräns— eller kustort eller ankommer till en plats, med förbindelse till utlandet, har på sig gods som enligt denna lag är underkastat beslag, får tulltjänstemän eller tjänstemän vid Kustbevakningen för att söka efter sådant gods hos honom utföra kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt ta urinprov. Ingen får dock hållas kvar för urinprovstagning. Om vederbörande chef för tulldistrikt finner att skärpning av tullkontrollen av persontrafiken till eller från utlandet med viss lägenhet eller för viss tidrymd på någon plats är oundgängligen nödvändig, får efter myndighetschefens beslut kroppsvisitation utföras på var och en som med lägenheten eller under tidrymden ankommit till platsen från utlandet eller avreser från platsen

till utlandet. Sådant beslut skall ofördröjligen underställas Generaltull- styrelsens prövning men skall likväl genast verkställas. Paragrafen innehåller i övrigt regler om förfarandet vid kroppsvisitation och kroppsbesiktning

Rätten att ta urinprov infördes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1994. I samband därmed gjordes också vissa redaktionella ändringar i paragrafen.

Regeln i första stycket första meningen omfattade ursprungligen enbart kroppsvisitation. Genom en lagändring år 1981 gavs dock tulltjänstemän rätt att även tillgripa s.k. ytlig kroppsbesiktning. Inom Tullverket hade dessförinnan utvecklats en praxis av den innebörden att i begreppet kroppsvisitation ansågs ingå även en yttre granskning av kroppen. Den som kroppsvisiterades fick således, när anledning därtill förekom, klä av sig naken för att möjliggöra en sådan gransk— ning. Därigenom blev det möjligt att i anslutning till kroppsvisitation avslöja t.ex. sådana försök till narkotikasmuggling som sker genom att gärningsmannen har tejpat fast narkotika på kroppen. Ifrågavarande rättstillämpning hade sin grund i uppfattningen att gränsen mellan kroppsvisitation och kroppsbesiktning var beroende av om åtgärden innefattade en undersökning av kroppens håligheter.

Sedan JO berört gränsdragningen mellan kroppsvisitation och kroppsbesiktning i ett beslut den 12 mars 1979 angående tillväga- gångssättet vid kroppsvisitation av besökare på kriminalvårdsanstalt (Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1979/80 5. 194), utfärdade Generaltullstyrelsen nya tillämpningsföreskrifter till 19 5 VSL. Dessa hade som utgångspunkt att även en okulärbesiktning av en persons kropp var att anse som en kroppsbesiktning. [ de nya föreskrifterna angavs därför att en tulltjänsteman inte själv fick besluta om sådan besiktning, annat än möjligen i egenskap av undersökningsledare.

Den ändring av den praktiska kontrollverksamheten som de nya till- lämpningsföreskrifterna medförde visade sig rätt snart vålla betydande olägenheter i tullens arbete. Detta förhållande föranledde i sin tur ett flertal framställningar från skilda håll till regeringen med begäran om att en ändring av lagen borde ske. I anledning av framställningarna utarbetades inom dåvarande Handelsdepartementet en promemoria vari föreslogs att en tulltjänsteman skulle ges rätt att i begränsad om— fattning utföra kroppsbesiktning.

När ärendet sedan förelades riksdagen anförde departementschefen till en början följande beträffande behovet av en lagändring (prop. 1981/82:2 s. 20).

Tullkontrollen är ett mycket viktigt led i kampen mot framför allt narkotikasmugglinfgen. Därför är det i hög grad angeläget att tullverket kan ut öra sina uppgifter så efektivt som möjligt.

Samtidigt är det givet att kontrollen inte kan göras fullständig. Tillgången på resurser liksom även praktiska omständigheter sätter naturli a gränser för hur långt man kan gå. Hänsynen till den person iga integriteten är ett annat moment som verkar begränsande.

Helt naturligt är det mycket angeläget att de resande inte i onödan utsätts för de obehag som en långt driven personkontroll kan föra med sig. Den återhållsamhet eller försiktighet som detta kan motivera bör å andra sidan inte drivas så lån t att andra viktiga iamhällsintressen eftersätts. Jag tänker då självfa let å de allvarliga samhällsskador som narkotikamissbruket vållar. ill bilden hör Vidare att den arbetssituation som var aktuell för tullverket då nuvarande smugglingslagstiftning tillkom är förändrad. Till skillnad mot klassiskt smug elgods såsom alkoholdrycker och ci aretter kan narkotika till bet åande värde och farlighetsgrad lätt öljas under den resandes klä sel. I den praktiska hanteringen av gränskontrollen har genom tullverket skett en anpassning till detta.

Sammanfattningsvis fastslog departementschefen att det fanns ett stort behov av att genom en lagändring ge den enskilde tulltjänstemannen lagstöd för att vidta viss kroppsbesiktning, s.k. ytlig kroppsbesiktning.

"J ad gäller gränsdragningen mellan ytlig och annan kroppsbesiktning hänvisade departementschefen inledningsvis till promemorian. I denna beikrevs ytlig kroppsbesiktning som en yttre granskning av någons nalna kropp samt en undersökning av någons skägg, hår, peruk samt arn- eller benprotes. Det framhölls vidare att beskrivningen av ytlig krtppsbesiktning var avsedd att vara uttömmande och att varje annan form av kroppsbesiktning således skulle falla utanför den ytliga. Härutöver tillades att det vid det praktiska genomförandet av en ytlig krippsbesiktning var naturligt att den undersökte kunde uppmanas att exponera dolda delar av kroppen, såsom fotsulor och armhålor men inget ytterligare. Det borde alltså inte komma i fråga att be den unlersökte inta några särskilda kroppsställningar för att underlätta beeiktningen (prop. 1981/822 5.46).

)epartementschefen tillade (a. prop. s. 24).

Det är enligt min menin uppenbart att varje form av kroppsbe- :iktning kan vara känslig rån integritetssynpunkt. I synnerhet gäller letta om vederbörande tjänsteman skall granska en person då denne ir avklädd och kanske även undersöka delar av kroppen. Redan f.n. gäller dock att en fullständig kroppsvisitation får rivas så långt att federbörande ombedes ta av sig alla kläder för att tjänstemannen ;kall kunna söka igenom dessa. Det behov som har framkommit i agstiftningsärendet avser till en början att tjänstemannen bl.a. i lenna situation skall få iaktta personens kropp för att se om denne tar på sig smuggelgods, och då främst narkotika. De praktiska :rfarenheterna visar ju att smugglare av narkotika ofta har denna .ex. fasttejpad på kroppen. En sådan granskning innebär i princip :n okulärbesiktning som kan ske i den formen att vederbörande )mbedes att stå upp och att tjänstemannen därefter får titta på de lelar av kroppen som därvid är synliga samt fotsulorna. Vad jag nu

har beskrivit kan sammanfattas med uttrycket yttre granskning av kroppen.

Från en sådan granskning av de kroppsytor som är synliga är det ett väsentligt steg till att tjänstemannen ber personen inta alldeles särskilda ställningar för att de för ögat dolda delarna av kroppen skall kunna iakttas. En annan lika onkret gräns överskrids om

ranskningen övergår till att bli en ren kroppsundersökning. Så är allet när tjänstemannen undersöker munhålan eller andra håligheter och över huvud taget när han berör vederbörandes nakna kropp för att undersöka delar av denna.

Befo enhet för tulltjänsteman att besluta om kroppsbesiktning be- höver ock gå utöver en enbart yttre granskning av kroppen i den bemärkelse jag nyss har gett detta begrepp. Det synes mig vid en avvägning rimligt att tulltjänstemannen därutöver kan verkställa en ren kroppsundersökning 1 fråga om vederbörandes huvudhår och armhålor. De praktiska erfarenheterna visar klart att behov härav föreligger. Några gränsdragningsproblem torde knappast heller upp— komma med en sådan ordning. Inte heller kan den anses vars sär- skilt ingripande från integritetssynpunkt.

Med denna innebörd av begreppet ytlig kroppsbesiktning gäller att tulltjänstemannen får göra en yttre granskning också av proteser. Däremot får denne inte undersöka sådana. Exempelvis får inte vederbörande ombedas att ta av si protesen. En peruk kan, liksom annat huvudhår, både granskas oc undersökas. Jag vill i fråga om

eruker o.d. tillägga att en undersökning av sådana i vissa fall torde

nna omfattas av begreppet kro psvisitation. Givetvis bör tjänste— männen kunna be den som skal besiktigas att medverka till att besiktningen kan genomföras.

Enligt 19 5 VSL får en tulltjänsteman tillgripa de där nämnda åtgärderna mot någon som anträffats vid en gräns- eller kustort eller ankommer till en plats med förbindelse till utlandet. Vad som skall avses med nämnda begrepp är inte närmare kommenterat i VSL:s förarbeten. Inte heller är det helt klart vilken grad av misstanke som måste föreligga för att åtgärderna skall få vidtas. Båda dessa be- tydelsefulla frågor har utförligt belysts i ett beslut av JO den 19 mars 1986 (Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 1987/88 5. 242). Omständigheterna i ärendet var följande. Buss 999 går i linjetrafik på sträckan Köpenhamn-Malmö—Lund och omvänt. I Dragör/ Limhamn kör bussen ombord på färjan för färden över sundet. Endast den som skall passera gränsen mellan Sverige och Danmark får enligt trafikföretagets föreskrifter - följa med bussen; det är alltså inte tillåtet att t.ex. åka sträckan Malmö-Lund med buss 999. Svensk tullkontroll av buss och passagerare sker normalt i Limhamn. Där finns en bussvisitationshall. Det är en förutsättning för trafiken att passagerarna befinner sig ombord på bussen, då denna körs i land i Limhamn respektive Dragör. Trafikföretaget som driver 999-bussarna har inte räknat med någon längre kontrolltid vid Limhamn vid planeringen av turlistorna. —Tisdagen den 2 april 1985 reste EH och MM med buss

999 från Köpenhamn för att åka till Lund. Vid tullkontrollen i Limhamn svarade de nej på frågan om de hade något att deklarera. När de lämnade bussen i Lund stoppades de av civilklädda tulltjänste- män och polismän samt fördes till polishuset för kontroll. Tullassisten- ten J tjänstgjorde i Limhamn när den buss i vilken EH och MM färdades anlände dit. J frågade samtliga passagerare på bussen om de hade något tullpliktigt att deklarera. Vid sin kontroll iakttog han att på höger sida "satt en orakad mansperson och en blond kvinna till— sammans'. Genom att iaktta paret fick J en känsla av att "någonting kunde vara undanstucket". Då det händer att smuggelvaror göms undan i bussen för att ägaren inte skall kunna spåras, ringde J till tull- kriminalen i Malmö och bad dem utföra kontrollen när paret lämnade bussen.

I ärendet uppkom en flertal frågor. Av intresse i nu förevarande sammanhang är dels huruvida det fanns lagligt stöd för kontrollåt— gärderna (kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning), dvs. om det förekom anledning att EH och MM hade smuggelgods på sig, dels om Lund var en sådan plats som har förbindelse med utlandet i den mening som avses i 19 5 VSL.

JO fann att omständigheterna var sådana att det förekom anledning att kontrollera EH och MM. JO anförde:

J har velat ha en kontroll av EH och MM främst därför att de (eller någon av dem) såg nervösa ut. På basis av denna subjektiva upp— fattning om innebörden av - förmodligen - ett ansiktsuttyck har ett omfattande och för de direkt berörda, dju t ingripande förfarande igångsatts - ett förfarande som resultera e i att de kontrollerade visade sig lika oskyldiga som de redan i Limhamn up gett sig vara. Men formuleringen av lagtexten ger besked om att et räcker med en mycket svag misstanke hos en tulltjänsteman om att en person har smuggelgods med si för att denne skall vara skyldig att lämna ut sitt bagage och si sjä v till granskning. J :s uppfattning om EH:s och MM:s "tillstån ” får mot den bakgrunden anses tillräcklig för att inleda ett kontrollförfarande. Det bör väl rent allmänt tilläggas att bl.a. behovs— och proportionalitetsprinciperna gäller också vid tullkontroll. Minsta möjliga tvångsingripande s all göras och ingripandet skall till att och varaktighet sta i rimlig proportion till det mål som myndigheterna avser att uppnå. I detta ligger då att det bör krävas en starkare misstanke om brott när ingripandet tar formen av en ytlig kroppsbesiktning än när det gäller en krop svi- sitation där man ber den enskilde personen att tömma sina fic or.

JO fann däremot att Lund inte var en plats där förbindelse med utlandet äger rum. JO anförde i denna fråga:

Regeln i 19 5 VSL ger en tulltjänsteman betydligt större möjligheter att tillgripa tvångsåtgärder mot enskilda än dem som en brottsutre— dare har enligt rättegångsbalken. Redan den omständigheten att

regeln innebär ett avsteg från den rincip som får sitt uttryck i 2 kap 6 5 regeringsformen talar medp tyngd för att den skall tolkas restriktivt.

Tulldirektioneni Malmö har sagt att "begreppet plats (måste) inte enbart innefatta färjeterminalen i Limhamn utan också de hållplat- ser, som bussarna i linjetrafik anlöper i Malmö och Lund." Direktionens slutsats är alltså att det "i och för sig" fanns la ligt stöd för ett ingripande när EH och MM steg av bussen i Lundg.

Generaltullstyrelsen analyserar i sitt svar utförligt rättsläget och konstaterar bl.a. att varor som fritt får införas är "att anse som förtullade samt utlämnade till disposition när bussen senare lämnade Limhamn. - - — en tullmyndighet äger inte senare inne i landet in ripa mot resande som på sådant sätt passerat ankomstortens tu lställe, såvida inte en misstanke föreligger om varusmugglings— brott". Styrelsen fortsätter:

Om en tulltjänsteman av praktiska skäl inte anser sig kunna på tullstället kontrollera om en resande medför smuggelgods i exem— pelvis resväskan, i kläderna eller på kroppen måste den resande medfölja till närmaste lämpliga plats för undersökning (i den mån förutsättningar för undersökningen föreligger). Att vänta med en undersökning som initierats på ankomstorten tills den resande själv, ovetande härom, förflyttat sig till en för undersökningen lämplig plats på annan ort är inte acceptabelt, om undersökningen är avsedd att ske med stöd av 19 5 VSL.

Styrelsen konkluderar:

- Ifrågavarande buss 999 trafikerar Lund-Köpenhamn och åter. Endast passa erare till eller från Köpenhamn får medfölja under färden. Med änsyn härtill har tulldirektionen i Malmö bedömt att passagerarna på ifrågavarande linje med Lund som destination ankommer til lats, där förbindelse med utlandet ägde rum. Generaltullstyre sen delar denna bedömning. Om JO skulle komma fram till en snävare tolkning av lagrummet kan styrelsen endast konstatera att detta allvarligt skulle inskränka å tullverkets möjligheter att bl.a. förhindra illegal införsel av när otika.

Jag måste inledningsvis tillstå att jag inte riktigt hade väntat mi att Generaltullstyrelsen efter sin utförliga och skickliga analys sa enkelt skulle landa i slutsatsen att man delade tulldirektionens upp- fattning att Lund är en plats där förbindelse med utlandet äger rum. Min tveksamhet bottnar bl.a. i att tulldirektionen underbygger sin uppfattning att bussbolaget inte har rätt (eller tillåter) andra assage— rare än sådana som reser till eller från Kö enhamn att å a med. Bortsett från att man kan fråga sig hur rege n kontrolleras och vad som gäller för andra busslinjer till och från utlandet, kan det knappast vara att rekommendera att bygga en lagtolkning på vad som närmast är enskilda bolags ordnin sregler. Det kan inte heller vara rimligt att tolka en lag utifrån dgen ansvariga myndighetens praktiska möjligheter att tillämpa den. En sätt att lösa det problemet är att ändra agen.

Jag ansluter mig alltså till Generaltullstyrelsens resonemang men inte dess slutsats: jag menar att Lund inte är en sådan plats där en förbindelse med utlandet ägde rum. I detta fallet är hamnområdet i Limhamn fram till tullfiltret där och möjligen området i omedelbar anslutning till detta - sådan plats som avses i 19 5. Vill

tullmyndigheten utanför detta område ingripa mot assagerare i buss 999 får det ske utifrån rättegån sbalkens regler. En sådan ordning kan inte rimligen innebära att tu len tap ar tänderna. Ar det bråttom behöver man inte heller först inhämta åklagares beslut.

Frågan om hur stark misstanke om brott som skall föreligga för att tvångsåtgärder skall få vidtas enligt 19 5 första stycket första me- ningen VSL berördes i samband med 1981 års lagändring. Departe— mentschefen menade därvid att det skall föreligga "en grad av misstmke" att den som kroppsvisiteras har på sig gods som är underkastat beslag. Departementschefen anförde sammanfattningsvis: "Av det anförda torde följa att den nu aktuella föreskriften i 19 5 VSL inte tillåter en rutinmässig kontroll i exempelvis den formen att man Stickprovsvis plockar ut ett antal personer för kroppsvisitation" (prop. 19818212 5. 9).

Knppsvisitation i samband med tullkontroll utan att särskild misstmke om brott föreligger kan som tidigare nämnts ibland genonföras enligt 19 5 första stycket tredje meningen VSL. Beslut måste då ha meddelats om s.k. skärpt tullkontroll. Förutsättningen för att e't sådant beslut skall få meddelas är att förhållandena med avseende på persontrafiken "med viss lägenhet eller för viss tidrymd på någon plats" är sådana att skärpningen framstår som oundgängligen nödvindig. Bestämmelsen överensstämmer i denna del med vad som gällde enligt tidigare lagstiftning på området. I förarbetena till VSL har iite gjorts några uttalanden angående tillämpningen av bestämmel- sen.

I lornmentaren till VSL anförs emellertid i denna del följande (Jungsfors-Walberg, Smugglingslagstiftningen s. 144) .

Ibhnd kan föreligga rätt och skyldighet för tullpersonalen att företa krcppsvisitation i förhållande till envar som ankommit med viss lägnhet eller som under viss tidsperiod har att passera tullen på väg till eller från landet. Kroppsvisitationen är i sådana fall i regel av föga ingående beskaffenhet. Det är vidare tydli t, att misstanke on brott inte behöver föreligga beträffande al a som sålunda kroppsvisiteras. Atgärden är fastmer ett led i eftersökande av gods ocl alla som över huvud har möjlighet att bära sådant gods på sig får underkasta sig kontrollen.

I sanpand med 1981 års ändring i 19 5 första stycket första meningen VSLåjorde departementschefen vissa uttalanden om förutsättningarna för at beslut om skärpt tullkontroll skulle få meddelas (prop. 1981/ 82:2 ;. 27).

J ag vill också erinra om själva förutsättningen för att vederbörande be'akningschef skall få förordna om sådan ontroll. För detta krävs

att denne bedömer skärpt kontroll oundgängligen erforderlig. Exempelvis kan det tänkas att man funnit smugglingsbenägenheten extra stark på viss transportväg och att det bedöms oundgängligån erforderligt att söka sätta stopp för denna smugglingstrafi annat exempel kan ivetvis vara att man inom tullverket påg goda grunder kan misstä a att visst transportmedel vid ett visst tillfälle medför en narkotikasmugglare, okänt vem.

Tullverket organiserade år 1984 en riksomfattande kontroll, vid vilken generell kroppsvisitering skedde, i syfte att förhindra valutasmuggling. Aktionen utsattes för kritik. Kritikerna menade att Tullverket i detta sammanhang hade överskridit sina befogenheter. JK granskade kontrollen och gjorde i samband därmed vissa uttalanden om förut- sättningarna för skärpt tullkontroll. Begreppet oundgängligen nöd- vändig måste, enligt vad JK därvid framhöll, hänföra sig till kontroll på någon bestämd plats och till viss lägenhet eller till viss tidsrymd. Uttrycket ger således inte utrymme för ett allmänt förordnande om t.ex. riksomfattande skärpt kontroll med kroppsvisitation. Lagstift- ningen förutsätter, hävdade JK vidare, att det vid skärpt kontroll i allmänhet är fråga om en relativt begränsad aktion. Stöd för denna uppfattning fann JK i den omständigheten att det är den lokala bevakningschefen och inte Generaltullstyrelsen som har att fatta beslutet. JK framhöll vidare att det måste finnas särskild anledning att anta att smuggelgods skall påträffas vid kontrollen för att en skärpning av denna skall få komma i fråga. Det måste förväntas att någon eller några i en större men ändå med hänsyn till färdlägenhet, färdväg eller restid bestämd grupp kan föra med sig sådant gods. Uttrycket ound- gängligen nödvändig ger även i sig vid handen att det är fråga om be— gränsade fall då det kan bli fråga om skärpning av tullkontrollen. JK fann sammanfattningsvis att den genomförda generella kontrollen inte kunde hänföras till skärpt tullkontroll enligt 19 5 VSL.

JK:s beslut föranledde sedermera den lagändringen att 19 5 VSL kompletterades med en bestämmelse angående rätt för tulltjänstemän att undersöka handresgods utan att det föreligger någon brottsmisstan- ke. I propositionen med förslaget återgavs JK:s beslut. Departements- chefen konstaterade därefter att han godtog JK:s tolkning av den aktuella bestämmelsen och framhöll vidare att den gällande ordningen därmed fick anses innebära att tullen, när konkret misstanke om oegentligheter eller beslut om skärpt tullkontroll saknas, inte hade möjlighet att undersöka handväskor och liknande som resenärer har med sig, oavsett om undersökningen gäller valuta, narkotika, vapen eller andra varor (prop. 1984/85:46 s. 42). Ifrågavarande bestämmelse har, som ovan nämnts, sedermera överförts till 63 5 TuL.

Som framgår av vad tidigare sagts angående 19 5 första stycket VSL får ytlig kroppsbesiktning inte förekomma vid skärpt tullkontroll

utan endast vid sådan kontroll som sker med stöd av stadgandet i första meningen i stycket, dvs. när det "finns anledning att anta". Vid lagändringen år 1981 övervägdes om ytlig kroppsbesiktning skulle kunna få ske även vid skärpt tullkontroll. Departementschefen ansåg emellertid att en sådan besiktning inte lämpligen skulle få företas vid en ren Stickprovskontroll (prop. 1981/82:2 s. 28).

1986 års varusmugglingsutredning

Som ovan framhållits får en tulltjänsteman i den reguljära tullkontrol— len, dvs. då det inte föreligger någon grad av misstanke mot någon, inte kontrollera vad en resande bär på sig i sina kläder eller innanför dessa. Utredningen framhöll att en rationell och effektiv tullkontroll av naturliga skäl förutsätter att en tulltjänsteman så snart det finns misstanke om smugglingsbrottslighet skall ha rätt att utföra sådan kontroll. Vidare fann utredningen att den rådande ordningen i VSL beträffande möjlighet för tulltjänsteman att företa kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning när det förekommer anledning att någon har på sig varor som kan tas i beslag i allt väsentligt var en lämplig lösning och avvägning mellan de intressen som gör sig gällande. Utredningen ansåg att frågan om vilket mått av misstanke som måste föreligga för att dessa tvångsmedel skall få tillgripas var väl belysta genom för— arbetsuttalanden och praxis. Oklarhet föreligger däremot, enligt utredningens mening, om hur beskrivningen "gräns- eller kustort eller ankommer till plats där förbindelse med utlandet äger rum" skall tolkas.

De befogenheter som tillkommer en tulltjänsteman enligt 19 5 första stycket första mening VSL är tveklöst vidsträckta. Enligt Varusmugg- lingsutredningens mening måste det finnas en klar geografisk avgränsning utanför vilken dessa befogenheter inte får utövas. Utredningen övervägde som en tänkbar begränsning att dessa befogenheter bara skulle få utövas inom s.k. tullklareringsområde. Med detta begrepp avses det område inom en tullplats där den egentliga tullklareringen äger rum. Utredningen fann emellertid att den begränsningen blev för snäv och förordade i stället en annan lösning.

Behov av kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning uppkommer förutom vid tullklarering i samband med att ett fordon, som nyligen har förts in i landet, stannas för kontroll. I 64 5 TuL finns föreskrifter om vissa förbud, åligganden och inskränkningar för varu— och persontrafiken över gränserna. I paragrafen föreskrivs följande.

Förare eller befälhavare på transportmedel som står under tullkon- troll är skyldig att använda anvisad väg eller led, att medföra

passhandling för transportmedlet och dess last och att stanna på tullmyndighets anmaning.

Förbud får meddelas förare eller befälhavare som sägs i första stycket att göra uppehåll under resa inom tullområdet, att utan tullmyndighets medgivande ankomma eller avgå med transport- medlet samt att beträda eller lämna och lossa eller lasta trans- portmedlet.

Förare och befälhavare på transportmedel som inte står under tullkontroll och även annan person är skyldig att stanna på tullmyn— dighets amnaning. Sådan anmaning får ges, när det finns anledning anta att anmälningsskyldighet före igger för honom enligt denna lag eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av lagen.

Anvisning, anmaning och förbud som avses i denna paragraf får meddelas endast om det behövs för att möjliggöra tullverkets övervakning av införsel och utförsel och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål.

Regeringen har i tullförordningen meddelat närmare föreskrifter i fråga om de skyldigheter som behandlas i nämnda paragraf. I 61 5

tullförordningen föreskrivs sålunda att en förare av en fordon är

skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Sådan anmaning får ges när

1. fordonet befinner sig i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom tullupplag, tullager, frihamn, flygplats eller annat område som har trafikförbindelse med utlandet,

2. tulltjänstemannen annars har anledning att anta att med fordonet befordras varor som står under tullkontroll, eller

3. fordonet är försett med export- eller turistvagnsskylt eller utländsk registreringsskylt. Enligt paragrafens andra stycke är även den som färdas på annat sätt än med transportmedel skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning, om han anträffas på någon av de i punkt 1 angivna platserna eller områdena.

En tulltjänsteman har således alltid rätt att stanna fordon - liksom den som färdas på annat sätt - i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom tullupplag, tullager, frihamn, flygplats eller annat område som har trafikförbindelse med utlandet. Varusmugglingsutredningen fann att det inte borde ge anledning till några avgörande betänkligheter att ge tulltjänstemän rätt att besluta om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning under samma förhållanden, när det finns anledning att den som stoppats kan ha på sig gods som är underkastat beslag. Den aktuella befogenheten, fortsatte utred— ningen, blir i så fall geografiskt anknuten till en annan i tullagstift— ningen föreskriven zonindelning vilket bör vara till klar fördel vid den praktiska tillämpningen. Varusmugglingsutredningen var dock inte beredd att föreslå att tulltjänstemän skulle ha någon mer generell be—

fogenhet att verkställa kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning i fall som avses i punkterna 2 och 3 i 61 5 tullförordningen. Ut— redningen anförde följande om den närmare tillämpningen av den före- slagna bestämmelsen.

Inom den här. aktuella mer allmänt beskrivna geografiska zonen trakterna 1nv1d rikets landgräns och kuster eller i närheten av

tullupplag, tullager, frihamn, flygplats eller annat område som har

trafik örbindelse med utlandet - torde den begränsning som ligger i det allmänna språkbruket leda till att befogenheterna inte bör kunna få utövas längre bort än högst en mil från den lats där vederbörande inkom till Sveriges landområde. Det sagda ör gälla oavsett med vilken typ av trans ortmedel inresan skett. Om en sådan be ränsning inte fanns skul e den som inrest till landet kunna utsättas ör nu aktuella kontrollåtgärder långt efter gränspassagen, t.ex. vid bilresa i närheten av kusten, vilket inte bör vara generellt möjligt.

Enligt Varusmugglingsutredningens mening bör det inte uppställas något större krav på den misstanke, som skall föreligga i det enskilda fallet, innan nu aktuella befogenhet kan tillgripas. Utredningen fann därför att det även i fortsättningen bör vara tillräckligt att det "förekommer anledning" anta att vederbörande kan ha smuggelgods på sig för att bestämmelsen skall vara tillämplig.

Enligt nu gällande regler har en tulltjänsteman över huvud taget inte rätt att besluta om kroppsvisitation och kroppsbesiktning utanför den zon som anges i 19 5 första stycket första meningen VSL. Från Tullverkets sida hade till utredningen framhållits att det är angeläget att en tulltjänsteman i fortsättningen får samma rätt som en polisman att besluta om sådan åtgärd i brådskande fall. Utredningen anslöt sig till Tullverkets bedömning och förordade att en bestämmelse med den innebörden skulle tas in i den föreslagna nya lagen.

Utredningen hade från Tullverket inhämtat att det alltjämt finns ett stort behov av att kunna kroppsvisitera alla som anländer med ett visst transportmedel eller som under en viss tidsrymd inreser till eller utreser från en bestämd ort. En bestämmelse om möjlighet att förordna om skärpt tullkontroll har ju bl.a. till syfte att effektivisera tullkontrol— len i fall då det på grund av tips eller av annat skäl finns anledning att räkna med att en allvarlig lagöverträdelse kan vara på gång. Möjlig- heten av en sådan mer ingående kontroll av en större grupp resande kan därtill antas ha en viss förebyggande verkan av allmän räckvidd. Utredningen delade därför Tullverkets uppfattning att institutet skärpt tullkontroll bör finna kvar.

Under remissbehandlingen avstyrkte Riksåklagaren förslaget att tulltj änstemän skulle ges samma rätt som polismän att i brådskande fall företa kroppsvisitaion och kroppsbesiktning var som helst i landet.

Övriga remissinstanser, som framförde synpunkter i frågan, anslöt sig till utredningens förslag.

10 Förhållandet mellan tull och polis

10.1. Nuvarande ordning

Regelsystemet i stort

Tullens huvudsakliga uppgifter är enligt TuL och dess följdförfattning tullförordningen att kontrollera trafiken över landets gränser. För verksamheten gäller den grundläggande principen att införsel och utförsel av varor skall deklareras samt att i förekommande fall tull och andra avgifter skall tas ut. Vidare ankommer det på tullen att förhindra olovlig införsel och utförsel av varor. Olovlig införsel och utförsel av varor är i princip straffbelagd i VSL.

Polisen har enligt 25 polislagen (1984z387) en grundläggande skyldighet att ingripa mot brott. Enligt lagrummet gäller att till polisens uppgifter hör bl.a. att förebygga brott och att bedriva spaning och utredning i fråga om brott som hör under allmänt åtal. Vidare föreskrivs i 9 5 att, när en polisman får kännedom om ett brott som hör under allmänt åtal, han skall rapportera detta till sin förman så snart det kan ske. Denna rapporteringsskyldighet kompletteras av regeln i 23 kap. 1 5 rättegångsbalken om inledande av förunder- sökning. Denna regel innebär att förundersökning i princip skall inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. Förundersökning inleds enligt 23 kap. 3 5 rättegångsbalken av polismyndigheten eller åklagaren. Har den inletts av polismyndigheten och är saken inte av enkel beskaffenhet, skall ledningen övertas av åklagaren, så snart någon skäligen kan miss— tänkas för brottet. Vidare skall åklagaren i andra fall överta ledningen när det är påkallat av särskilda skäl. Då förundersökningen leds av åklagaren får denne anlita biträde av polismyndigheten och uppdra åt en polisman att vidta åtgärder som hör till undersökningen.

Någon motsvarande skyldighet att rapportera brott som enligt 9 5 polislagen åligger en polisman finns inte föreskrivet för tulltjänstemän. I 10 kap. 6 5 tjänstgöringsreglemente för tullstaten (Tullverkets för- fattningssamling 1979zl9) har Generaltullstyrelsen emellertid före— skrivit att en tulltjänsteman som upptäcker eller annars får kännedom om brott eller försök eller förberedelse till brott mot de författningar

vilkas efterlevnad Tullverket har att övervaka, skall vidta åtgärder så att sådana brott kan förhindras och beivras. En tulltjänsteman får således anses ha en skyldighet att ingripa när misstanke om brott mot någon sådan författning kommer till hans kännedom.

Vid misstanke om brott mot VSL finns särskilda regler i den lagen om hur utredning om brottet skall genomföras och vilka åtgärder som får vidtas i samband med detta.

Enligt 13 5 första stycket VSL får en tullmyndighet inleda för- undersökning vad gäller brott som avses i den lagen. Ledningen av förundersökningen skall övertas av åklagare så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet, om saken inte är av enkel beskaffenhet. Åklagaren skall också i andra fall ta över ledningen av förunder- sökningen, om det är påkallat av särskilda skäl. Då undersökningen leds av åklagaren får denne enligt lagrummets tredje stycke anlita biträde av tullmyndigheten för att verkställa undersökningen och också uppdra åt en tulltjänsteman att vidta en särskild åtgärd som hör till förundersökningen.

Bestämmelserna i VSL reglerar således tullens befogenheter vid förundersökning av brott enligt den lagen och tullens förhållande gentemot åklagaren. Tullen har därvid tillagts i princip samma befogenheter när fråga är om smugglingsbrott som polisen enligt bestämmelserna i 23 kap. rättegångsbalken har vid förundersökning av alla brott som hör under allmänt åtal. Någon begränsning av polisens befogenheter vad gäller brott enligt VSL finns inte. Tullens och polisens befogenheter att inleda förundersökning angående brott mot VSL sammanfaller således.

Vid misstanke om brott får straffprocessuella tvångsmedel användas. Användningen av dessa är noggrant reglerade i 24-28 kap. rättegångs- balken. De allmänna reglerna om tvångsmedel äger tillämplighet på alla brott och således även på brott mot VSL.

För vissa tvångsmedel finns särskilda regler i VSL som ersätter eller kompletterar de allmänna reglerna i rättegångsbalken, nämligen för beslag (15 5), husrannsakan (18 5) samt för kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning (19 5). Förhållandet mellan dessa regler och rättegångsbalken har utförligt redovisats i avsnitt 9. I VSL omnämns även gripande och medtagande till förhör (14 5), men för dessa tvångsmedel hänvisas till rättegångsbalkens regler. En tullmyndighet eller tulltjänsteman får använda samtliga i VSL angivna tvångsmedel. En polisman har enligt VSL i stort sett samma befogenheter som en tulltjänsteman; dock inte befogenheten att företa kroppsvisitation och kroppsbesiktning under andra förutsättningar än som gäller enligt rättegångsbalken.

Som nyss redovisats sarmnanfaller således i princip även tullens och polisens befogenheter att använda processuella tvångsmedel enligt VSL.

Tullen har vidare, som redogjorts för i avsnitt 9, tillagts omfattande kontrollbefogenheter i TuL och i tullförordningen utan att det före- ligger någon misstanke om brott. Enligt 73 5 TuL är bl.a. polisen skyldig att medverka i kontrollverksamheten enligt den lagen. En polisman får vid sådan medverkan samma befogenheter som till— kommer en tulltjänsteman.

Samarbetet mellan tull och polis

Som framgått av det ovan anförda har såväl tull som polis befogen- heter att inleda förundersökning och använda straffprocessuella tvångsmedel beträffande brott enligt VSL. De har därmed ett gemensamt arbetsområde och detsamma gäller deras allmänna brottsbekämpande uppgifter utanför ramen för förundersökning. Eftersom beröringspunkterna mellan tull och polis är många är det nödvändigt med ett gott samarbete mellan de båda myndigheterna och deras personal. Samarbetet måste fungera på skilda plan och under olika skeden. Det kan gälla informationsutbyte i vissa speciella ärenden eller ett mera generellt utbyte av information och erfaren- heter. Tullen har omfattande erfarenheter och kunskaper om t.ex. import och export, om olika smugglingsvägar och tillvägagångssätt vid smuggling. Tullen har vidare goda kontakter med tullmyndigheter i andra länder och dessa kontakter kan utnyttjas både för informations— inhämtande och för operativa insatser. Polisen å sin sida kan bl.a. lämna värdefull information om personer som kan tänkas smuggla, inte minst vad gäller narkotika.

Det är inte bara på informationsplanet som samarbetet mellan tull och polis har betydelse. En viktig del är även den samverkan som kan behövas i den operativa verksamheten. Ett exempel på när detta kan vara nödvändigt är de s.k. kontrollerade leveranserna. Med kontrolle— rade leveranser förstås att tull och polis inte genast ingriper mot en transport av narkotika som kommer från utlandet utan att den under myndigheternas uppsikt får fortsätta till den person som skall ta emot och distribuera narkotikan här i landet.

Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen träffade år 1968 en överenskommelse om utredningar i mål om narkotika- smuggling, den s.k. trekantsöverenskommelsen (RÅ cirk. C 48). Enligt överenskommelsen skall utredningen verkställas av polisperso— nal under medverkan av tullpersonal om det framgår av omständig- he:erna att narkotikasmugglingen kan ha samband med annan brottslighet, t.ex. att den omfattar sådana kvantiteter att narkotikan

inte kan antas vara avsedd enbart för den misstänktes egen konsum- tion. Dock skall tullen i sådana fall kunna inleda förundersökning och vidta åtgärder som inte tål uppskov. Övriga fall av narkotikasmuggling skall utredas av tullpersonal, varvid polispersonal skall beredas tillfälle att följa utredningen. Vidare har genom överenskommelsen tull och polis åtagit sig en omfattande underrättelseskyldighet gentemot varandra. Således skall tullen snarast underrätta bl.a. den lokala polisen när tullen upptäcker narkotikasmuggling och polisen skall på samma sätt snarast underrätta den lokala tullmyndigheten om narkoti— kasmuggling. Enligt överenskommelsen skall polis- och tullmyndighet även samarbeta med andra länder genom sina internationella kontakter och ge varandra del av inhämtade upplysningar som är av vikt för utredningsverksamheten.

Under de år som förflutit sedan överenskommelsen träffades har förhållandena ändrats så att tullen numera handlägger även mer kvalificerade brottsutredningar. Detta har visat sig nödvändigt inte minst av resursskäl.

Överenskommelsen har enligt Varusmugglingsutredningen (s. 350) tolkats något olika i skilda delar av landet och mer eller mindre formaliserade samarbetsformer har utvecklats.

På central nivå förekommer regelbundna sammanträden två gånger om året med riksåklagaren, rikspolischefen och generaltulldirektören. Vidare har Generaltullstyrelsen en sambandsman på deltid placerad vid Rikspolisstyrelsen.

På Generaltullstyrelsens initiativ har är 1987 inrättats det s.k. "narkotikatipset 90 000" - ett system för hantering av tips om narkotikasmuggling som allmänheten kan lämna anonymt på tele- fonnumret 90 000. För att arbeta med narkotikatipset har polisen normalt en man placerad vid Generaltullstyrelsen. De tips som lämnas fördelas mellan tullen och polisen beroende på under vilken myndig— hets ansvarsområde de faller. Enligt uppgift från Generaltullstyrelsen inkommer mellan 60-120 tips i veckan. Av dessa har cirka 30 procent kunnat användas efter varierande grad av bearbetning och cirka 10 procent har kunnat användas operativt eftersom ett objekt har direkt pekats ut.

Vid polishögskolan har Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen inrättat en utbildningsenhet, vid vilken narkotikautbildning ges till bl.a. tulltjänstemän och poliser under grundutbildning.

Som tidigare nämnts förkommer ett mer eller mindre formaliserat samarbete mellan tull och polis i olika delar av landet. De flesta formaliserade samarbetsformerna förekommer vid landgränsen, där de speciella geografiska förhållandena och befintliga resurser hos såväl tull som polis gör det extra viktigt att arbetet samordnas. Exempel på

sådana formaliserade samarbetsformer finns inom norra, västra och södra tullregionerna.

I februari 1990 tillsatte Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen en arbetsgrupp som fick i uppdrag att utreda möjligheterna att intensifiera och vidareutveckla samarbetet mellan tullen och polisen. Arbetsgruppen överlämnande en promemoria i november 1991. I promemorian föreslogs bl.a. att tullen skulle få tillgång till vissa av polisens register, att man skulle skapa en gemensam underrättelseen- het, att man skulle föra gemensam statistik över narkotikabeslag och att man skulle införa bättre rutiner när det gäller s.k. kontrollerade leveranser av narkotika. Man tog också upp bl.a. frågan om samarbete mellan tullens laboratorier och Statens kriminaltekniska laboratorium.

Vissa av gruppens förslag är i dag genomförda. Tullen har genom författningsreglering fått viss tillgång till polisregister. Det före— kommer en för tullen och polisen gemensam statistik över beslagtagen narkotika. Samarbetet lokalt har förbättrats i olika avseenden.

Vidare kan nämnas att en av Generaltullstyrelsen, Riksåklagaren och Rikspolisstyrelsentillsatt arbetsgrupp i slutet av år 1993 lade fram en gemensam promemoria som avsåg hur arbetsmetoden med kontrollerade leveranser skall tillämpas. Denna arbetsgrupp arbetar för närvarande med en översyn av den s.k. trekantsöverenskommelsen.

Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Riksåklagaren beslutade den 14 oktober 1992 att en försöksverksamhet med samverkan mellan tull och polis skulle genomföras i Malmö under tiden den 1 november 1992 till den 31 oktober 1993. Försöksverksamheten skulle ha till syfte att skapa en enhet där tullens och polisens personal integrerades. Avsikten var att effektivisera narkotikabekämpningen.

En särskild enhet bestående av både polismän och tulltjänstemän tillskapades. Gruppen, som bestod av fyra polismän och fyra tulltjän— stemän, skulle ledas av en polisman med en tulltjänsteman som ställföreträdande gruppchef. Enheten placerades intill Malmöpolisens narkotikarotel men organisatoriskt fristående från den. Personalen fick anmäla intresse för tjänstgöring vid enheten. De som ingick i enheten behöll sin organisatoriska hemvist inom tullen respektive polisen. Varje myndighet betalade kostnaderna för sin personal och svarade även i övrigt för de kostnader som belöpte på respektive myndighet.

Under försöksverksamheten förekom både spaningsinsatser och brottsutredning vid enheten. När tiden för försöksverksamheten löpte ut utvärderades den. Från utvärderingen kan bl.a. följande noteras. Det tog tid efter gruppens tillkomst innan den kom i fullt arbete. Det uppstod inledningsvis en del problem som till viss del torde ha berott på ovanan att arbeta gemensamt över myndighetsgränserna. Praktiska frågor som exempelvis olika arbetstidsavtal härnmade verksamheten. Det fick till följd att man under bl.a. vissa helger inte kunde arbeta i

grupper med både tullare och polismän, vilket var avsikten med försöksverksamheten. Vidare förelåg det under den första tiden osäkerhet om i vilken utsträckning sekretess hindrade att tullen fick full insyn i viss verksamhet som bedrevs av polisen. Det krävdes ett särskilt regeringsbeslut för att tillgodose tullens behov av tillgång till polisregister.

Sammanfattningsvis framhölls att den prövade formen för sam- verkan mellan tull och polis inte hade varit särskilt framgångsrik. Detta kunde dock delvis ha sin grund i direktiven. Gruppen kom att fungera parallellt med redan befintliga organisatoriska enheter och inte att utgöra ett komplement till dem. Gruppens arbete sades dock ha befrämjat samarbetet och informationsutbytet generellt sett. På förslag av dem som företog utvärderingen förlängdes försöksverksamheten till den 30 juni 1994 men gavs en något annan inriktning.

10.2. Narkotikakommissionens förslag

Narkotikakomrnissionen har behandlat förhållandet mellan tull och polis i olika promemorior, främst i PM nr 1, 5 och 9, samt i sitt slutbetänkande Samordnad narkotikapolitik (SOU 1984: 13).

Narkotikakommissionen gav i sin promemoria år 1983 (PM nr 9, Tullens insatser mot narkotika) en redovisning av samarbetet mellan tull och polis 1 narkotikabekämpningen. Den bild som målades upp var ganska dyster. Även om det på vissa orter förekom ett livaktigt samarbete fanns det på andra håll i landet betydande motsättningar som delvis kunde sägas vara sakligt grundade, delvis byggde mera på en viss "konkurrens " om arbetsuppgifterna. Kommissionen pekade på olika sätt att förbättra samarbetet och föreslog också att en skarpare gräns skulle dras mellan tullens och polisens verksamhetsområden, bl.a. på det sättet att tullens befogenheter när det gäller förunder- sökningar skulle inskränkas.

Under de år som har gått har samarbetet successivt förbättrats i många hänseenden. Numera fungerar samarbetet utan problem på de flesta orter. Den bild som Narkotikakommissionen förmedlade är därför inte korrekt i dag. Som har berörts i avsnitt 10.1 förekommer det numera ett rikt samarbete både på central och regional/lokal nivå.

10.3. Varusmugglingsutredningens förslag

Enligt Varusmugglingsutredningen har tullen en lämpligt utbyggd organisation för en omfattande och väl fungerande tullkriminal—

verksamhet. Många utredningar av brott i samband med in - eller utförsel av varor kan vara både omfattande och komplicerade samt kräver inte sällan ingående specialkunskaper om bl.a. inhemska och internationella förhållanden för att en förundersökning skall kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Vidare är enligt Varusmugg- lingsutredningen ett väl etablerat kontaktnät med utländska tullmyndig- heter mycket betydelsefullt för ett gott resultat. Såvitt Varusmugg- lingsutredningen har kunnat bedöma har tullkriminalenheterna löst sina arbetsuppgifter på ett tillfredsställande sätt. Varusmugglingsutred- ningen fann därför inte några skäl för att inskränka tullens för- undersökningsrätt utan menade att den rådande ordningen på området av främst ändamåls- och effektivitetssynpunkt borde behållas. Enligt Varusmugglingsutredningen borde tullmyndigheterna även fortsätt- ningsvis ha rätt att inleda förundersökning beträffande misstänkta överträdelser av den lag som utredningen föreslog skulle ersätta VSL. Enligt det förslag som Varusmugglingsutredningen lämnade skulle således tull och polis även fortsättningsvis ha befogenhet att jämsides inleda förundersökning beträffande bl.a. smugglingsbrott. Vad gäller frågan om arbetsfördelningen mellan tull och polis behövde närmare regleras ansåg Varusmugglingsutredningen, i motsats till Narkotika- kommissionen, att något behov av lagreglering som formellt in- skränker tullmyndigheternas befogenheter att inleda förundersökning beträffande bl.a. mera omfattande narkotikabrottslighet inte förelåg.

10.4. Gränskontrollgruppens förslag

Regeringen tillsatte år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och grånsformaliteter i ett EGXEU-medlemskapsperspektiv (Gränskontrollgruppen). I gruppens arbete har deltagit såväl departement som myndigheter som berörs av gränskontrollfrågorna. Arbetsgruppen redovisade sin slutrapport i november 1993.

Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport uttalat att, när det gäller att utveckla kompensatoriska åtgärder på narkotikabekämpningens område, samverkan är ett nyckelbegrepp och att detta gäller både samverkan mellan berörda myndigheter i Sverige, främst tull och polis, och mellan dessa organ och motsvarande utländska.

Enligt Gränskontrollgruppen är det angeläget att utveckla formerna för en effektiv samverkan mellan polisen och tullen. Det förhållandet att polisen och tullen utgör skilda organisationer behöver enligt Gränskontrollgruppen inte hindra att gemensamma tull/polisgrupper

etableras på sätt som skett genom den i Malmö bedrivna försöksverk- samheten (se avsnitt 10.1).

En samverkan mellan tull och polis - i gemensamma grupper eller i andra former som kan visa sig vara lämpliga - är enligt Gränskon- trollgruppen naturligtvis aktuell vid de auktoriserade gränsövergångar- na i den yttre gränsen men detsamma skall gälla när det gäller narkotikabekämpningen — vid de inre gränserna. Gränskontrollgruppen föreslår därför att kombinerade polis- och tullgrupper arbetar vid de färjelägen och flygplatser som utgör inre gräns och där kontroll- verksamhet beträffande bl.a. narkotikabrottslighet kommer att äga rum.

11. Kompensatoriska åtgärder

11.1. Inledning

Som framgått ovan under avsnitt 2 innebär fri rörlighet för varor att medlemsstaternas kontrollbehov vid de inre gränserna inte längre kan tillgodoses genom en systematisk tullkontroll.

Fri rörlighet för varor har i stort sett genomförts per den 1 januari 1993. Någon deklarationsskyldighet vid passerandet av en inre gräns finns således inte längre. Samtidigt gäller naturligtvis att legitima skyddsbehov av icke-ekonomisk art måste tillgodoses. I annat fall skulle den fria rörligheten kunna få negativa konsekvenser i form av ett ökat inflöde i landet av exempelvis smittsamma djursjukdomar och farliga produkter.

För att lösa detta problem har EU fattat beslut om s.k. kompensato- riska åtgärder. EU:s förordningar och direktiv beträffande den legala handeln med olika slags varor ger många exempel på hur kontrollfrå— gan kan lösas utan att gränskontroll förekommer. Lösningen är beroende av vad slags risk man vill eliminera. Flertalet sådana kompensatoriska åtgärder finns förtecknade i EU—kommissionens pro- gram för genomförandet av den inre marknaden, den s.k. vitboken. Dessa åtgärder omfattar bl.a. Växtskydd, djursjukdomar, läkemedel och handvapen. Exempel på en kompensatorisk åtgärd är produktions- och marknadskontroll.

EU:s regelverk om de kompensatoriska åtgärderna på varuområdet är i huvudsak genomfört. Detta betyder emellertid inte att det fullstän— digt implementerats på alla områden av medlemsstaterna. Kommissio— nen har ofta understrukit att ansvaret för den inre marknadens förverkligande är delat mellan EU:s institutioner och medlemsstater. Kommissionen avser för sin del att intensifiera sin övervakning. Hur implementeringen sker i praktiken är naturligtvis av stort intresse, särskilt på områden där man från svensk sida oroar sig för risken av en sänkt kontrollnivå.

Som tidigare framhållits kan man dock konstatera att medlemsstater— na ändå har kvar sin beslutanderätt i vissa avseenden som berör varu- rörelser över de inre gränserna inom Gemenskapen. I dessa fall kan man alltjämt tala om export och import. Det tydligaste exemplet gäller

krigsmateriel (se avsnitt 5). Härtill kommer möjligheten enligt Romfördragets artikel 36 att genom nationell lagstiftning skydda allmän säkerhet, människors och djurs liv och hälsa, m.m. Artikeln öppnar uttryckligen en möjlighet att behålla eller införa förbud eller restriktioner för import eller export.

I de följande avsnitten kommer att lämnas en redogörelse för en rad olika kompensatoriska åtgärder på i första hand varuområdet. Därvid kommer att behandlas EU-regler om produktions- och marknadskon- troll, skyddet vid den yttre gränsen, kompensatoriska åtgärder inom tullens och polisens område samt Gränskontrollgruppens förslag till kompensatoriska åtgärder.

11.2. EU-regler om produktions— och marknadskontroll

11.2.1. Inledning

Som nyss nämndes ger EU:s förordningar och direktiv beträffande den legala handeln många exempel på hur kontrollfrågan kan lösas utan att gränskontroll förekommer. Regler om produktions- och marknadskon— troll är ett exempel. Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport gjort en analys av viktiga EU förordningar och direktiv inom olika lagstift— ningsområden. I det följande kommer att lämnas en sammanfattade re— dogörelse för denna analys.

Den som önskar att ta del av analysen i dess helhet hänvisas till Gränskontrollgruppens slutrapport kap. 8, 5. 84-200.

11.2.2. Växtskydd och utsäde

EU:s huvuddirektiv på växtskyddsområdet trädde ikraft den 1 juni 1993. I bilagorna till direktivet specificeras de skadegörare sam inte .får importeras till EU:s medlemsstater, de speciella krav som

föreligger vid import av vissa växter och växtprodukter samt vilka växter och växtprodukter som omfattas av det s.k. växtpassystemet. Regelverket omfattar även produktion och hantering av utsäde.

Avsikten är att produkterna fritt skall kunna cirkulera inom Gemenskapen med minsta möjliga antal förbud, restriktioner och formaliteter och detta utan att allvarliga växtskadegörare sprids till områden där de inte tidigare förekommer.

Beslutet om en gemensam växtskyddsstrategi innebär att EU nu har en gemensam marknad beträffande yrkesmässig handel med växter och

växtprodukter. Gränskontrollen mellan medlemsstaterna har därmed kunnat upphöra.

Det är således inte längre tillåtet att kontrollera sundheten på de exporterade växtprodukterna vid gränsen mellan medlemsländerna, utan denna produktionskontroll måste ske ute i odlingarna av den exporterande medlemsstatens växtskyddsmyndighet. Samma krav på frihet från de i direktivet specificerade skadegörarna ställs på växtprodukterna oavsett om de är avsedda för handel inom en medlemsstat eller mellan medlemsstaterna. Denna produktionskontroll innebär att det är det producerande landets växtskyddsmyndighet som, genom att godkänna det enskilda företaget för produktion och handel med växter som omfattas av växtpasskraven, svarar för att de i direktivet uppställda kriterierna är uppfyllda. Det godkända växt— materialet förses med ett växtpass, vilket följer med växterna och växtprodukterna genom handelsleden. Dess viktigaste funktion, förutom att ange godkännande, är att identifiera odlare och ansvarig kontrollmyndighet. Jämfört med dagens situation får alltså det enskilda företaget ett mycket större ansvar för produktens sundhet. Pro- duktionskontrollen innebär att växtskyddsmyndigheten med jämna mellanrum skall inspektera produktionsanläggningen och dess produktion. Antalet inspektioner blir beroende av hur pass känslig produkt det är fråga om. För att försäkra sig om att den inre markna- dens regelverk efterlevs, har importlandet även möjlighet till viss stickprovskontroll i handelsledet i form av en generell marknadskon- troll.

Inom ramen för direktivet finns också möjlighet för ett enskilt medlemsland att, under vissa förutsättningar och med accept från Kommissionen, förklara delar av sitt territorium som "skyddad zon". Innebörden av detta är att det importerande landet då kan ställa upp striktare krav på den exporterande platsen/regionen avseende den speciella skadegöraren.

I de fall de i direktivet upptagna produkterna importeras till Gemenskapen från tredje land, kommer gränskontroll att genomföras och produkterna skall då åtföljas av ett s.k. sundhetscertifikat, som ersätts av ett växtpass efter genomförd inspektion. Gränskontrollen mot tredje land kommer för vissa produkter och inom vissa områden av Gemenskapen att bli rigorösare än i dag, eftersom den gränskon— trollen skall ge skydd för hela den gemensamma marknaden och samtliga länders produktion.

En viktig del i den nya regimen är skapandet av en överstatlig växtskyddsmyndighet, en EU-myndighet. Denna myndighet får till uppgift att skapa förtroende mellan medlemsstaternas växtskyddsmyn- digheter och skall medverka till att de nationella kontrollerna och gränskontrollen mot tredje land blir likvärdiga inom Gemenskapen.

För att lyckas med de uppsatta målen är det viktigt att medlemslän- derna får tillgång till snabb och gemensam information. Det kan exempelvis vara information om angrepp av nya eller mindre frekventa skadegörare. Physan är ett utvecklingsprogram som bl.a. behandlar kontroller avseende bekämpningsmedelsrester, växtpro- dukter och foder. Europhyt ingår i Physan och är relaterad till sundhetskontroll av växter (notifiering). Fr.o.m. den 1 januari 1993 etablerades ett nätverk för att hantera notifieringar som är av stor vikt. Till detta kommer behovet av att registrera berörda producenter och handelsaktörer.

För ren faktainformation om skadegörarna och deras bekämpning har man inom EU påbörjat uppbyggnaden av uppdaterade databaser. Dessa databaser kommer Kommissionen och medlemsländerna att ha tillgång till via datanätverk och de kommer att bli ett betydelsefullt redskap för Kommissionen och den stående kommitténs för växt- skyddsfrågor arbete med att leda åtgärderna mot allvarliga växt- skadegörare.

11.2.3. Veterinära kontroller

Den 1 januari 1993 avskaffades de veterinära gränskontrollerna mellan EU-länderna. Det är därmed inte längre tillåtet att vid de inre gränserna kontrollera djur, animala livsmedel eller andra produkter av animaliskt ursprung.

För att motverka risken för smittspridning har EU fattat beslut om åtgärder av kompensatorisk art vilka, enligt EU:s uppfattning, möjliggör en fri inre marknad för dessa produkter.

Den veterinära gränskontrollen har ersatts av en djurhälsokontroll i ursprungsbesättningen. Kontrollen sker strax innan pålastning för export inom EU. Stickprovskontroller får dock utföras på destinations— platsen och kontroll får även ske under transporten om det finns en stark misstanke om felaktigheter. Kontrollen utförs av officiella veterinärer som för ändamålet förordnats av den aktuella medlemssta- tens veterinärmyndighet.

Alla produktionsnivåer, förvaring, försäljning och transportmetoder skall uppfylla de veterinära krav som EU har ställt upp. Samtliga djurbesättningar, marknader, organisationer eller andra samlingsplatser för exportvaror måste erhålla veterinärmyndighetens godkännande för " intra community" handel.

En transport mellan medlemsländer av djur eller produkter av djur skall åtföljas av ett hälsointyg, utfärdat av officiell veterinär inom 24 timmar före exporten, som bl.a. skall intyga att djuren är friska och att de inte härrör från en besättning eller ett område som är spärrad på grund av smittsam sjukdom.

En viktig förutsättning för att kontrollsystemet skall fungera är att djuren är enhetligt identitetsmärkta. EU har en reglering även för detta. Alla officiella intyg som utfärdas måste anmälas till ett databaserat informationssystem (ANIMO). Uppgifterna i datorsystemet är sedan tillgängliga även i mottagarlandet. ANIMO skall innehålla all sakinformation och statistik om EU:s interna handel med djur och djurprodukter.

Det skall även nämnas att alla direktiv som reglerar handeln med djur inom EU innehåller regler om säkerhetsåtgärder som kan vidtas om ett land får ett utbrott av vissa särskilt smittsamma sjukdomar samt att det finns direktiv som reglerar EU:s kompensation till med- lemsstater för bekämpning och kontroll av sjukdom i medlemsländer— na.

Vad sedan gäller handel med tredje land, skall en harmonisering av veterinärkontroller på djur och djurprodukter från sådant land bidra till marknadsstabilitet och säkra tillgången på dessa varor. Gemensamma tredjelandsregler skyddar människors och djurs hälsa och är synnerli— gen viktiga när den interna gränskontrollen nu har avskaffats. Kommissionen inspekterar alla tredjeländer som önskar exportera till EU och resultatet av inspektionerna är avgörande för att få möjlighet att exportera till EU. Två klasser av varor medges införseltillstånd in i EU. Harrnoniserade varor (varor som är föremål för reglering i särskilda EU direktiv) får försäljas och konsumeras i hela EU. All importkontroll av de harmoniserade varorna skall ske vid den yttre gränsen, vid speciella - av Kommissionen godkända - gränskontrollan- läggningar. En officiell veterinär har ansvaret för kontrollerna. Icke harmoniserade varor får föras in i EU men enbart till destinationslan— det. Dessa varor behöver enbart uppfylla importlandets krav och får inte föras utanför importlandets gränser. Ett sambandsnät (SHIFT) har utvecklats mellan alla gränsposteringar, veterinärmyndigheter och Kormnissionen med i princip samma innehåll och syfte som ANIMO. Systemet skall innehålla all information rörande tredjelandshandel med djur och djurprodukter. Smittläget i de berörda länderna, handelsstatus och inspektionsresultat skall finnas i nätet och all dokumentation, kontrollfynd och förfrågningar mellan de berörda parterna skall gå via detta.

När det sedan gäller sällskapsdjur som medföljer ägaren utan att vara föremål för handel, har denna fråga behandlats i avsnitt 8. Detta område är inte harmoniserat, utan regleras fortfarande av nationell lagstiftning.

11.2 .4 Läkemedel

EU har antagit ett stort antal direktiv som avser läkemedelskontrollen. Genom dessa regler har man uppnått en samsyn i fråga om bl.a. tillstånd till försäljning, tillverkning och import av läkemedel, inspektionsverksamhet samt återkallelse av tillstånd. Dock finns det ännu inte en fri rörlighet för läkemedel. Ett läkemedel får nämligen säljas i en EU-stat först sedan det godkänts av den nationella kontroll- myndigheten. EU-direktiven ålägger medlemsländerna att fortlöpande lämna viss information, bl.a. skall beslut om tillstånd att försälja visst läkemedel eller återkallelse av tillstånd offentliggöras av varje medlemsstat i en lämplig offentlig publikation. Samtliga beslut rörande nya läkemedel skall vidare meddelas EU:s tekniska kommitté.

Under sommaren 1993 har EU beslutat om etablerandet av en europeisk läkemedelsmyndighet och om ändringar i flera grund- läggande direktiv avseende reglerna för godkännande av läkemedel. Avsikten med dessa rättsakter är att successivt, med början den 1 januari 1995, få till stånd en fri rörlighet för läkemedel. Den fulla rörligheten kommer att vara genomförd först den 1 januari 1998. Den europeiska läkemedelsmyndigheten kommer att ha en samordnande uppgift men framför allt kommer den att i praktiken svara för godkännandet av bioteknologiskt och högteknologiskt framställda läkemedel för försäljning inom hela Gemenskapen. Beslut om godkännande för denna typ av läkemedel kommer att bli omedelbart gällande för alla medlemsländer.

När det gäller regler rörande distribution av läkemedel finns det mycket få bestämmelser inom EU som reglerar formerna för hur detaljhandeln med läkemedel får bedrivas. Detta är i allt väsentligt en nationell fråga.

11.2.5. Alkohol

På EU:s inre marknad finns det inga begränsningar för en resandes införsel av alkoholdrycker så länge varorna är avsedda för personligt bruk. Danmark har dock övergångsvis fått tillstånd att tillämpa vissa restriktioner, och har därmed rätt att ta ut punktskatt på varorna trots att de redan beskattats i inköpslandet. Även Sverige, Norge och Finland har vid sina medlemskapsförhandlingar fått ett liknande tillstånd.

Enligt EU:s regler skall kommersiell handel och postorderförsälj— ning beskattas i konsumtionslandet och inte i inköpslandet. För att göra en åtskillnad mellan kommersiell och privat import har EU infört vissa lägsta indikativa kvantiteter. Ett överskridande av kvantiterna innebär inte i sig något otillåtet men om dessa gränser överskrids är

det ett indicium på att varorna är avsedda för kommersiellt bruk och inte för privat bruk.

En speciell form av gränshandel är den s.k. taxfree-försäljningen, vilken inom EU tillåts fram till den 30 juni 1999. Undantag för beskattning gäller dock endast kvantiteter motsvarande dem som gäller vid införsel från tredje land. Kontrollen skall ske vid försäljnings- stället.

För en närmare redogörelse för EU:s bestärrunelser om alkohol hänvisas till avsnitt 7.2.

1 1.2.6 Handvapen

För att kompensera avsaknaden av gränskontroll mellan EU:s medlemsstater har EU utfärdat ett vapendirektiv. Bestämmelserna i direktivet skall ha implementerats i medlemsländerna senast den dag gränskontrollerna upphörde.

Enligt vapendirektivet, som inte omfattar krigsmateriel, skall införas effektiva regler för kontroll inom respektive stat av innehav och förvärv av skjutvapen samt beträffande överföring av sådana vapen mellan medlemsländerna. Direktivet innehåller de lägsta krav som ställs på medlemsstaternas lagstiftning i dessa avseenden. Av direktivet framgår klart att medlemsstaterna får införa eller behålla regler som är strängare än dem som direktivet anger.

En närmare redogörelse för vapendirektivet och Vapenlagsutred- ningens betänkande (SOU 1994:4) Vapenlagen och EG lämnas i avsnitt 4.

11.2.7. Explosiva varor

För att åstadkomma fri rörlighet för explosiva varor och samtidigt en hög skyddsnivå, har EU infört gemenskapsbestämmelser om sådana produkter (direktiv om harmonisering av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och övervakning av explosiva varor för civilt bruk).

Bestämmelserna innebär bl.a. att en produkt som har provats och godkänts i ett medlemsland i enlighet med direktivets krav, därmed också skall godkännas i övriga medlemsländer. Medlemsstaterna åläggs att se till att explosiva varor uppfyller direktivets produktkrav och att de har genomgått föreskrivet förfarande för bedömning av överensstämmelse och EU-märkning.

I direktivet finns också bestämmelser om övervakning av överföring av explosiva varor inom Gemenskapen. Kontroller som utförs under överföring får inte ha formen av gränskontroll. De skall i stället utföras enbart som rutinkontroller på ett icke—diskriminerande sätt

inom alla medlemsstaters territorium. I direktivet finns även be- stämmelser som tar sikte på överföring av explosiva varor som kräver särskild övervakning. Direktivet avser endast övervakning av överföring av explosiva varor inom EU. Vad som skall gälla för länder utanför EU anges inte och inte heller hur kontrollen skall ske vid EU:s yttre gräns. Dessa frågor övervägs nu inom EU. Direktivet innehåller även bestämmelser om informationsutbyte. Medlemsländerna åläggs att upprätta informationsnät och överföra information till Kommissionen och övriga medlemsländer.

11.2.8. Kemiska produkter

Det finns ett antal EU—rättsakter som innehåller krav på att med— lemsstaterna skall tillämpa begränsningar eller förbud när det gäller saluförande och användning av farliga kemikalier eller varor. EU:s regler är i allmänhet utformade så att medlemsstaten skall förbjuda att produkter som inte uppfyller EU—kraven släpps ut på marknaden. Så länge enhetliga produktkrav tillämpas uppkommer i princip inte några särskilda kontrollbehov vid införsel från andra medlemsstater. Reglerna är dock inte heltäckande och är ibland endast delvis harmoniserade, dvs. de ger i vissa fall utrymme för medlemsstaterna att besluta om särskilda nationella restriktioner.

11.2.9. Avfall

Den 6 maj 1994 har förordningen 259/93 om övervakning och kontroll av transporter av avfall inom, från och till Gemenskapen trätt ikraft. (Förordningen omfattar inte radioaktivt avfall, se avsnitt 11.2.10.) Ett syfte med förordningen är att göra gränskontroller obehövliga i internhandeln. Förordningen bygger på ett system som innebär att transporter måste anmälas och godkännas av ansvariga myndigheter i avsändar-, mottagar— och transitland. Ett enhetligt dokument skall åtfölja transporterna. Det måste också finnas ett bindande avtal mellan avsändare och mottagare. Avsändaren är skyldig att ta tillbaka avfallet om reglerna inte följs. Avsändarland och mottagarland kan under vissa förutsättningar förbjuda import av avfall. Medlemsländerna är skyldiga att ingripa mot illegala transporter.

Enligt artikel 30 i förordningen skall medlemsstaterna vidta åtgärder för att kontrollera att bestämmelserna följs. Sådana åtgärder kan bl.a. innefatta kontroller där avfallet uppkommit eller på destinationsorten för avfallstransporten samt genom kontroller vid den yttre gränsen och under själva transporten.

Förordningen innehåller vidare förbud och begränsningar när det gäller handeln med icke—medlemsländer.

11.2.10. Radioaktivt avfall och strålkällor

EU:s direktiv 92/ 3 Euroatom avseende transporter av radioaktivt avfall innebär att rörligheten av radioaktivt avfall inte kommer att bli fri inom EU. Bestämmelserna omfattar särskilda krav och förutsätter godkännanden för att transporter mellan medlemsländerna skall kunna äga rum, även när gränskontrollerna har upphört. Den kontroll som tidigare genomfördes vid den inre gränsen får nu i stället ske hos den anläggning som antingen exporterar eller importerar material.

11.2.11. Utrotningshotade djur och växter

Utförliga regler om handel med utrotningshotade vilda djur och växter och deras produkter finns i konventionen om internationell handel med vissa utrotningshotade vilda djur och växter (CITES). Flertalet av EU:s medlemsstater är parter i CITES. Konventionen innehåller förbud mot handel med exemplar av sådana arter som klassificeras som utrotningshotade.

Dessa arter anges i bilaga I till konventionen. Enligt CITES är det tillåtet med kontrollerad handel med exemplar av arter som inte är direkt utrotningshotade men som riskerar att bli det. Handeln med dessa arter (bilagorna II och 111 till konventionen) skall dock begränsas till nivåer som inte utgör hot mot deras överlevnad.

För att kunna avskaffa de inre gränskontrollerna har EU reglerat handeln mellan medlemsstaterna i enlighet med CITES. Detta har skett genom förordning nr 3626/82 om tillämpning inom Gemenskapen av konventionen om internationell handel med utrotningshotade arter av vilda djur och växter (EU:s CITES—förordning). CITES skall gälla inom hela Gemenskapen enligt de villkor som fastställs i förordningen.

Förordningen skall säkra en enhetlig tillämpning inom Gemenska— pen av vissa handelspolitiska instrument. Åtgärder som berör tillämpning av konventionen på handel får inte påverka den fria rörligheten för varor inom Gemenskapen och skall endast gälla för handel med tredje land. 1 förordningen finns en förteckning över de delar och produkter av djur eller växter som omfattas av densamma. Förordningens bestämmelser innehåller i vissa fall krav på strängare skyddsåtgärder än konventionen. Enligt förordningen krävs t.ex. inte bara tillstånd från exportlandet för import av exemplar av en CITES- art utan också att importlandet utfärdar eget importtillstånd eller importcertifikat för alla arter upptagna i någon av konventionens bilagor I-III.

I förordningen behandlas vissa arter upptagna i konventionens bilaga 11 eller 111 lika strängt som arter upptagna i bilaga I. Handel, även inom medlemsstaterna, är förbjuden med de arter som upptas i

konventionens bilaga 1 samt med vissa arter upptagna i konventionens bilaga 11 eller 111.

Medlemsstaterna får vidta strängare åtgärder än de som fastställs enligt förordningen. Genom förordningen införs ett gemensamt förfarande för att utfärda och visa upp tillstånd för att exportera, re- exportera, importera och från havet föra in exemplar av de arter som omfattas av konventionen. Medlemsstaterna skall utse administrativa och vetenskapliga myndigheter för tillämpningen av förordningen. Varje medlemsstat skall, med vissa undantag, godta av behöriga myndigheter i andra medlemsstater fattade beslut, utfärdade tillstånd och certifikat. Märkningar, plomberingar och stämplar som används för att identifiera varor skall vara enhetliga inom Gemenskapen.

För en utförligare redovisning av EU:s rättsakter rörande skyddet av vilt levande djur och växter samt skyddet av naturliga livsmiljöer, hänvisas till departementspromemorian Ds 1993:64 Regler om handel med skyddade djur och växtarter m.m.

11.2.12. Transport av farligt gods

Såväl den internationella som nationella regleringen av farligt gods syftar till att uppnå säkerhet under transporten och därmed till att minimera risken för att godset under transport åsamkar skador på människor, egendom eller miljö.

EU:s initiativ avseende farligt gods har hittills i huvudsak begränsat sig till frågor rörande vägtransport. l förslag (VII/657/92-EN) till direktiv om harmonisering av medlemsstaternas lagar avseende vägtransport av farligt gods, föreslås att de tekniska bilagorna till den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods, ADR, skall tillämpas även vid inrikes transporter i med— lemsstaterna. Enligt förslaget skall det endast vara möjligt att bibehålla striktare reglering på nationell nivå om detta kan motiveras utifrån miljöhänsyn eller nationell säkerhet.

I förslag till direktiv om enhetliga tillsynsprocedurer avseende vägtransport av farligt gods (VII/692/93—EN) föreslås en förhållande— vis detaljerad reglering av hur kontrollerna skall utföras, tillsynsmyn— digheternas befogenheter, sanktionsmedel, m.m. Bl.a. förutses, förutom kontroller på väg, även möjligheter till kontroller på företag i samband med lastning, lossning och lagring. Direktivet avses träda ikraft den 1 januari 1995. Som motiv för att införa direktivet anges bl.a. att tidigare förordningar om avskaffande av gränskontroll inte i tillräckligt hög grad förutsett effekterna för tillsynen av farligt gods och det faktum att de endast avser förhållanden vid den inre gränsen. I det föreliggande förslaget åläggs således staterna att vid den yttre gränsen kontrollera fordon från länder utanför EU.

11 2.13 Tekniska kontroller

Irrcm EU har ett direktiv om allmän produktsäkerhet antagits den 29 juni 1992. Det tillkom för att medlemsländernas regler om pro- duktsäkerhet skulle bli mer enhetliga och därmed främja rörlighet av säkra produkter på den gemensamma marknaden. Produktsäkerhets— direktivet skall tillämpas om det inte finns andra EU—regler som reglerar produktens säkerhet. Direktivet har trätt ikraft den 29 juni 1994.

Produktsäkerhetsdirektivet anger att producenterna är skyldiga att placera bara säkra produkter på marknaden. Producenterna kommer alltså själva att genomföra kontrollen av sina produkter.

Produktsäkerhetsdirektivet innehåller även särskilda krav på marknadskontroll. Ett viktigt skäl för en marknadskontroll är naturligtvis behovet av kompensation när de inre gränskontrollerna nu har avskaffats. Gränskontroll ersätts alltså med marknadskontroll.

Den officiella marknadskontrollen av produkter utgör den slutliga spärren mot att säkerhetsmässigt undermåliga produkter kommer till användning. Samtidigt är den en granskning av att kontrollarbetet i tidigare skeden har fungerat på avsett vis. Medlemsstaterna skall se till att det finns myndigheter som kan utöva tillsyn och som har nöd— vändiga befogenheter, inklusive möjlighet att meddela lämpliga sanktioner vid handlande i strid med direktivet. Medlemsstaterna skall bl.a. kunna ta slumpvisa prover av en produkt för kontroll, kräva att lämpliga varningar om riskerna anbringas, förbjuda tillhandahållande av en farlig produkt och se till att en farlig produkt dras tillbaka från marknaden.

EU:s medlemsstater kommer att upprätthålla en kontroll av hur produkter som importerats från tredje land överensstämmer med produktsäkerhetsdirektivet.

11.2.14. Kulturföremål

Romfördraget ger medlemsländerna rätt att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde utan att detta betraktas som handelshinder. Flertalet av EU:s medlemsländer har också i likhet med Sverige en nationell lagstiftning om utförsel av kulturföremål. Avskaffandet av gränskontrollerna inom den inre marknaden innebär emellertid att efterlevnaden av de nationella lagarna blir svårare att kontrollera.

Mot den bakgrunden har EU fattat beslut om två slags åtgärder av kompensatorisk art. Den ena åtgärden innebär licensplikt vid export av vissa kulturföremål till tredje land. Bestämmelser härom finns intagna i en ministerrådsförordning om export av kulturföremål.

Exportlicensen utfärdas av tillståndsmyndighet i föremålets hemland men är giltig i alla medlemsländer. Den andra kompensatoriska åtgärden innebär att kulturföremål som enligt den nationella lagstift- ningen olovligen förts till annat medlemsland skall kunna återkrävas under vissa förutsättningar. Ministerrådet har antagit ett direktiv rörande en gemensam procedur för detta.

För en närmare redogörelse för EU:s regler om kulturföremål hänvisas till avsnitt 6.2.

1 1 .2. 15 Krigsmateriel

Enligt artikel 223 i Romfördraget är krigsmateriel undantaget från EU:s behörighet. Medlemsländerna har således en rätt, men ingen skyldighet, att undanta export av krigsmateriel från EU—systemet. Artikel 223 innebär i praktiken att alla produkter som medlemsländer— na definierar som krigsmateriel enligt nationella förteckningar är undantagna från det fria varuutbytet inom EU.

Artikel 223 behölls ograverad under Maastrichtfördraget, vilket innebär att beslut om utförsel av krigsmateriel förblir en nationell angelägenhet i de skilda medlemsländerna även i den Europeiska unionen. EU har dock fastställt ett antal gemensamma kriterier som medlemsländerna skall beakta vid vapenexportbeslut. Kriterierna är allmänt hållna och lämnar stort utrymme för nationell tolkning.

Vid export av krigsmateriel till andra EU-länder förutses fortsatt användning av slutanvändaråtaganden, enligt vilka det mottagande landets regering utfäster sig att inte exportera eller re—exportera mottagen krigsmateriel utan förhandlingsmedgivande från tillverk- ningslandets regering. I avsaknad av kontroll vid gränsöverskridande kommer EU-länderna att bruka ett av licencieringsmyndighet utfärdat standarddokument för att ge avsändarlandet kontroll över transporten till slutmottagaren. Vidare ger transiteringsdokumentet möjlighet till kontroll vid myndighet eller företag.

För en närmare redogörelse för EU:s reglering när det gäller krigsmateriel, hänvisas till avsnitt 5.2.

11.2.16. Strategiskt känsliga varor

Med strategiskt känsliga varor avses här krigsmateriel, produkter inom kärnteknikområdet, produkter inom det kemiska och biologiska området samt vissa övriga högteknologiprodukter. Många av dessa produkter har såväl civil som militär användning och benämns ofta dual-use produkter.

Dual-use produkter omfattas av EU:s kompetens och kommer sannolikt - med vissa undantag efter en kortare övergångsperiod om

ett eller två år, räknat från årsskiftet 1992/93, att hanteras lika fritt mellan medlemsstaterna som inom respektive stat. Exportbegreppet kommer att reserveras för utförsel till tredje land.

För att ett fritt varuutbyte skall kunna fungera inom EU på detta område är EU-staterna ense om att ett antal förutsättningar först skall vara uppfylla (kompensatoriska åtgärder). Således skall det finnas: - en gemensam förteckning över dual—use produkter och teknologier som omfattas av exportkontroll,

- en gemensam positiv länderförteckning, gemensamma kriterier för tillstånd till export, ett gemensamt forum, eller en mekanism, för koordinering av tillståndsgivning, procedurer och kontroller samt

— tydliga regler för samarbetet mellan tillståndsgivande myndigheter och tullen, inklusive ett gemensamt informationssystem. Förslag till lösningar finns men inga formellt bindande beslut har fattats.

Vad sedan gäller kärnämne och kärnteknisk utrustning är det för närvarande oklart i vilken utsträckning EU kommer att genomföra en fri inre marknad för dessa varor.

1 1 .2. 17 Transporttillstånd för gränsöverskridande vägtransporter

Inom EU gäller från den 1 januari 1993 rådets förordning 881/92 om tillträde till marknaden för godstransporter på väg inom Gemenskapen. Med denna förordning avskaffades kravet på transporttillstånd för trafik mellan medlemsländerna. Trafiken kan således inte begränsas genom kvotering av antalet transporttillstånd. I stället har man infört ett tillstånd som gäller för ett obegränsat antal transporter inom hela Gemenskapen och som meddelas av medlemsstaterna för transportörer som efter prövning visat sig uppfylla vissa krav på utbildning, vandel och stabila ekonomiska förhållanden. Detta tillstånd eller bestyrkt kopia av det skall medföras i fordonet under färd.

Kontroll av transporttillstånd får endast ske på ett icke-diskrimine- rande sätt inom en medlemsstats hela territorium. Detta torde för lastbilstrafikens del innebära att de kontroller som tidigare gjorts vid gränsen nu kommer att göras genom inspektioner på vägarna.

Medlemsstaternas förhållanden till tredje land vad avser gräns- överskridande vägtransport regleras tills vidare av bilaterala avtal. Den tidigare nämnda förordningen förutser att Gemenskapen sluter avtal för alla medlemsstaterna med tredje land. I avvaktan på detta gemenskapsavtal, som väntas föra med sig gemensamma regler om kontroll av transporttillstånd vid yttre gräns, tillämpas de bilaterala avtalens tillstånds— och kvoteringsordningar.

11.3. Skyddet vid den yttre gränsen

11.3 . 1 Inledning

Avskaffandet av de inre gränskontrollerna inom EU förutsätter en stark och effektiv yttre gränskontroll. Ett "gränslöst" Europa kräver, som tidigare nämnts, effektivt fungerande kompensatoriska åtgärder. Till de kompensatoriska åtgärderna — ofta ansedd som en av de viktigare - hör en förstärkning av kontrollen vid Gemenskapens yttre gränser. Regler om personkontrollen vid EU:s yttre gränser finns i den s.k. yttre gränskontrollkonventionen, som ännu inte har trätt i kraft. Frågor om införsel och utförsel av varor vid den yttre gränsen faller alltså inte under nämnda konvention utan regleras framför allt av EU:s tullkod. I det följande kommer att redogöras för det arbete som pågår för att förstärka kontrollen vid EU:s yttre gränser.

11.3.2. Varuhandel med tredje land

Som nyss nämndes regleras införsel och utförsel av varor vid den yttre gränsen av EU:s tullkod. Tullkoden förutser att tullmyndigheterna skall ha befogenhet att utföra de olika kontrollåtgärder som behövs för att säkerställa att bestämmelserna i tullkoden och andra tullbestämmel— ser iakttas, såsom rätt att undersöka varor, dokument, transportmedel, resandes bagage, m.m.

Tullmyndigheternas kontrollbefogenheter är inte uttömmande reglerade i tullkoden eller i gemenskapsrätt i övrigt. Därför kommer dessa frågor att tills vidare behöva regleras i nationell lagstiftning. Förslag till sådan lagstiftning har lagts fram av Tullanpassningsut- redningen i betänkandet (SOU 1994:89) Tullagstiftningen och EG. Från EU:s sida torde förutsättas att medlemsstaternas myndigheter har sådana befogenheter'att efterlevnaden av EU:s regelverk säkras på ett tillfredsställande sätt. Kommissionen har i olika sammanhang slagit fast att de risker som är förknippade med fri rörlighet inom den inre marknaden av varor med ursprung i medlemsstaterna och förtullade varor från tredje land så långt möjligt måste minimeras med en stark och likformig kontroll vid den yttre gränsen.

11.3.3. Yttre gränskontrollkonventionen

När det sedan gäller personkontrollen vid EU:s yttre gräns, har man inom EU - på grund av den stora betydelse som EU fäster vid den yttre gränskontrollen - som en kompensatorisk åtgärd utarbetat ett förslag till konvention, den s.k. yttre gränskontrollkonventionen.

Yttre gränskontrollkonventionen är ett mellanstatligt instrument och inte en del av EU—rätten och syftet med den är att slå fast gemensam— ma principer för det praktiska genomförandet av yttre gränskontroller. Konventionsförslaget innehåller bl.a. regler om - villkor som en resande skall uppfylla för att tillåtas inresa på

medlemsländernas område,

— en gemensam förteckning över tredjelandsmedborgare som är oönskade på medlemsländernas territorium på grund av risk för den allmänna ordningen och säkerheten, den s.k. spärrlistan, — hur medlemsstaterna skall avgöra vilka länders medborgare de gemensamt vill ålägga krav på visering samt

- utfärdande av visum.

Konventionsförslaget ställer upp följande krav på medlemsländerna när det gäller det praktiska genomförandet av de kontroller som skall göras vid de yttre EU-gränserna.

— Gränskontrollen skall äga rum vid en auktoriserad gränsövergång vid de yttre gränserna. (Endast vid en sådan gränsövergång får tredjelandsmedborgare passera den yttre gränsen.) - Vid sidan av de auktoriserade gränsövergångarna skall den yttre gränsen bevakas på ett effektivt sätt och bedrivas med mobila enheter eller andra lämpliga övervakningsmedel och vara lika effektiv överallt, dvs. medlemsländerna förpliktar sig att säkra bevakningen av den yttre gränsen. - Kontrollen skall göras av behörig myndighet i respektive land i enlighet med de nationella lagarna och konventionens bestämmelser. Övervakningenheterna skall samarbeta med sina motsvarigheter 1 de andra medlemsländerna. - Passagerare från tredje land skall bli föremål för pass- och hand- bagagekontroll vid ankomsten då de "går transit" till en flyglinje inom EU.

Konventionsförslaget innehåller också bestämmelser om transport— företagens skyldigheter och medlemsstaterna är förpliktade att införa regler om detta i sin nationella lagstiftning. Dessa bestämmelser innebär bl.a. att transportföretagen skall försäkra sig om att tredje- landsmedborgare har nödvändig resedokumentation och visum för inresa.

För att regelverket skall fungera i praktiken förutsätts att kontrollen vid gränsövergångarna utförs noggrant och effektivt samt att gränsen mellan gränsövergångarna övervakas effektivt. Brister i kontrollens effektivitet hos något av medlemsländerna kan leda till att personer olovligen kan komma in över gränsen och sedan, till följd av att kontroll saknas vid de inre gränserna, kan ta sig in "bakvägen" till andra medlemsstater utan att upptäckas.

11.3.4. Den svenska kontrollen vid den yttre gränsen

Som framgår av avsnitt 11.6.3 utmynnade Gränskontrollgruppens slutrapport bl.a. i att regeringen tillsatte en utredning om myndig- hetssamverkan vid gränskontroll i ett EU—perspektiv m.m. (Ju 1994:02, dir. 1993:130), Yttre gränskontrollutredningen.

Yttre gränskontrollutredningens uppdrag har bestått av två delar. Dels att utreda organisationen av den yttre gränskontrollen, varvid en utgångspunkt skall vara att behålla nuvarande huvudsakliga ansvarsför— delning mellan polisen och tullen men att öka samverkan mellan myndigheterna, dels att utreda kostnadsansvaret för gränskontrollen vid vissa flygplatser och hamnar. Den sistnämnda delen av utrednings- uppdraget kommer inte att beröras i detta avsnitt.

1 direktiven sägs att det mot bakgrund av vad som framkommit vid Gränskontrollgruppens arbete står klar att Sveriges inträde i EU kommer att kräva ett antal förändringar när det gäller gränskontrollen och att förändringarna berör bl.a. olika myndigheters, främst tull, polis och Kustbevakning, organisation, arbetsmetoder, samarbets— former och befogenheter. Det kan vidare enligt direktiven förutses att gränskontroller vid de yttre gränserna kommer att fortsätta i former som i mycket liknar de nuvarande men att kontrollen kommer att ske inte bara i Sveriges utan också i övriga medlemsländers intresse, vilket bl.a. ställer krav på kontrollens effektivitet. Enligt utredningsdirekti— ven måste nya former utvecklas när det gäller samverkan mellan de ovan nämnda myndigheterna.

När det gäller organisationen av den yttre gränskontrollen sägs i direktiven att organisationen och arbetsfördelningen bör bygga på ett myndighetssamarbete med målsättning att det allmännas totala resurser används så effektivt som möjligt. I detta ligger, enligt direktiven, bl.a. att dubbelarbete bör undvikas, t.ex. bör rutinbetonade kontroller och ingripanden kunna utföras av en myndighets personal utan att personal från någon annan myndighet av formella skäl måste tillkallas. I direktiven sägs att detta gäller inte minst i fråga om övervakning och kontroll av de delar av den yttre gränsen som endast sällan eller i mindre omfattning passeras av tredjelandsmedborgare, t.ex. vissa mindre hamnar och flygplatser samt att utredaren bör överväga om myndigheterna, utöver vad som gäller redan i dag, bör tilläggas befogenheter att utföra visst arbete inom varandras verksamhetsområ- den.

Yttre gränskontrollutredningen har i september 1994 överlämnat betänkandet (SOU 1994:124) Varu- och personkontroll vid EU:s yttre gräns. Den del av betänkandet som behandlar organisationen av den yttre gränskontrollen kan sammanfattas enligt följande.

Vid EU:s yttre gräns skall varor och personer kontrolleras på i princip samma sätt som sker vid Sveriges ränser i dag. För varor skall tullar, andra skatter eller avgifter astställas och det skall kontrolleras att in— eller utförselförbud för varorna inte råder. Personkontrollen skall säkerställa att medborgare i stater utanför EU har erforderliga identitetshandlingar och de tillstånd som krävs för inresa. Enligt Yttre gränskontrollutredningen kommer med stor sannolikhet krav på utresetillstånd att älla vid de yttre gränserna, vilket inte är obligatoriskt i Sverige i ag.

Villkoren för 1n- och utförsel av varor till EU:s territorium regleras i EU:s tullkod vars bestämmelser är bindande för med— lemsstaterna. Tullkoden förutsätter att de enskilda staterna har myndigheter som utför kontroll vid gränsen och att dessa myndig- heters tjänstemän har erforderliga befogenheter att genomföra kontrollen.

Gemensamma bestämmelser för ersonkontroll och villkor för medborgare i icke—medlemsstat (treåje land) att assera gränserna saknas ännu för EU:s medlemsstater. Förslag till onventioner med sådana bestämmelser är i rincip utarbetade men de har ännu inte trätt i kraft. Dessa frågor är därför lösas nationellt tills vidare.

Enighet synes råda inom EU om att kontrollen vid de yttre gränserna skall vara stark. Vad detta innebär i nuläget är enligt ttre gränskontrollutredningen svårt att definiera. Yttre gränskon- troll är i praktiken en relativt ny företeelse för EU:s medlemsstater och någon enhetlig uppfattning om kontrollnivån har inte hunnit etableras såvitt Yttre gränskontrollutredningen har kunnat finna. De konventionsförslag som utarbetats beträffande personkontroller vid de yttre gränserna innehåller emellertid vissa relativt detaljerade bestämmelser om hur kontrollerna skall vara anordnade. Samman— taget kan sägas att arbetet med att införa gemensamma bestämmel- ser för den yttre gränskontrollen pågår inom EU och att normer för kontrollernas styrka med stor sannolikhet kommer att växa fram inom ramen för det arbetet. Mot bakgrund av den osäkerhet som ännu måste anses råda om vilka krav på gränskontrollernas styrka som gäller för EU:s medlemsstater och med beaktande av att några uppenbara brister i den svenska gränskontrollen inte framkommit under utredningsarbetet, har Yttre gränskontrollutredningen dragit den slutsatsen att någon omedelbar förändring av formerna för gränskontrollen inte är påkallad för svensk del i anledning av ett EU-medlemskap. En kontroll vid Sveriges del av EU:s yttre gränser kan, enligt Yttre gränskontrollutredningen, i princip se ut som den svenska gränskontrollen i dag. Vid ett ikraftträdande av någon av de konventioner som är i princip utarbetade kan en skär ning av kontrollen krävas i vissa avseenden. Inom ramen för upp ra et att organisera den svenska gränskontrollverksamheten så att en är ef ektiv har Yttre gränskontrollutrednin en därför beaktat kon- ventionstexterna för att myndigheterna ska 1 ha bästa förutsättningar att möta de nya krav som kan komma att ställas.

I Sverige är det tullen, polisen och Kustbevakningen som svarar för gränskontrollen. Tullen har ansvaret för varukontrollen medan polisen svarar för utlänningskontrollen. Kustbevakningen utför såväl varu- som utlänningskontroll till sjöss. Bestämmelser om att myndigheterna kan, och i vissa fall skall, bistå varandra finns i författningar. Några generella brister i de svenska gränskontrolle— rande myndigheternas organisation eller arbetssätt har inte fram—

kommit under utredningsarbetet. Det finns enligt Yttre gränskon— trollutredningen med säkerhet utrymme för lokala förbättringar, inte minst vad gäller samverkan mellan myndigheterna och samut— nyttjande av resurser men detta bör, menar utredningen, myndig- heterna själva kunna se över och åtgärda. Det är härvid särskilt angeläget att formerna för samverkan mellan Kustbevakningen och de andra myndigheterna ses över vad gäller kontrollen av sjötrafi— ken och att fasta rutiner för denna del av gränskontrollverksamheten utarbetas. Yttre gränskontrollutrednin en anser att någon reglering av verksamheten i lag inte är påkalla men att m ndrgheterna bör ges direktiv av regeringen att företa en översyn ör att säkerställa effektiviteten i arbetet.

För att gränskontrollen skall kunna utföras effektivt är det enli t Yttre gränskontrollutredningens mening av största vikt att e gränskontrollerande myndigheterna samarbetar och bistår varandra när så behövs. Eventuella oklarheter vad gäller myndi heternas skyldigheter i detta avseende eller hinder i form av att den istående myndighetens personal inte har erforderliga befogenheter bör undanröjas. Yttre gränskontrollutredningen föreslår i detta syfte att tullen och Kustbevakningen i utlänningslagstiftningen åläggs skyldighet att bistå polisen vid utlännin skontrol er om detta begärs. Sk ldighet för polisen och Kustbeva in en att bistå tullen vid tul kontroller finns redan i TuL och tu lförordningen. För att tullt'änstemän och tjänstemän vid Kustbevakningen skall kunna me verka även vid sådan utresekontroll som förväntas bli aktuell för EU:s medlemsstater föreslår Yttre gränskontrollutredningen vidare att tjänstemännen skall ges befogenheter att utföra denna kontroll. Befogenhet att utföra utresekontroll tillkommer nämligen enligt gällande författningsbestärmnelser endast polisen.

Kustbevaknin en har en särpräglad roll på så sätt att den i princip är den enda civi a myndighet som regelbundet övervakar Sveriges territorialvattengräns. Kustbevakningen har ett självständigt ansvar för tullkontrollen till sjöss medan övervakning med inriktning på utlännin skontroll i princi förutsätter en begäran från polisen. Vidare Föreligger brister iliustbevaknin ens befogenheter när det gäller att ingripa mot "människosmugg ing" till sjöss, vilket å senare år förekommit i viss omfattning. Enligt Yttre gränskontro l- utredningens uppfattning bör därför Kustbevakningen, som oftast är den enda närvarande myndigheten till sjöss, åläggas ett självständigt ansvar även för utlännrngskontrollen där och i konsekvens härmed ges de befogenheter polisen har vad gäller ingripanden mot fartyg som kan misstänkas ha illegala invandrare ombord. Yttre gränskon— trollutredningen föreslår att Kustbevakningens ansvar regleras i utlänningslagen och att de erforderliga befogenheterna förs in i den lag som annars reglerar Kustbevakningens befogenheter vid myndighetens polisiära verksamhet, nämligen i lagen (1982:395) om Kustbevakningens medverkan vid polisiär verksamhet.

11.4. Kompensatoriska åtgärder inom tullens område

11.4.1. Inledning

Ett svenskt medlemskap i EU kan förväntas få omfattande konsekven— ser för tullens verksamhet. Inom tullen pågår därför ett stort arbete för att förbereda tullen på ett medlemskap. Som exempel på det ut- redningsarbete som pågår inom Tullverket kan nämnas de publikatio- ner "Tullen och EG", del I—XI, som har getts ut av Generaltullstyrel- sen under tiden april 1991 - augusti 1994. I publikationerna görs analyser av de tänkbara effekter på tullarbetet som en EU—anslutning kan få.

1 det följande kommer att redogöras för de kompensatoriska åtgärder som diskuteras inom tullen. Det skall emellertid särskilt framhållas att vad som sägs i det följande inte är ett definitivt ställningstagande från Tullverkets sida till de kompensatoriska åtgärder som enligt verkets mening kan vara rimliga. Detta avsnitt utgör endast en sammanställning av uppgifter om kompensatoriska åtgärder som har hämtats från publikationerna "Tullen och EG" och ur promemorior som erhållits från Generaltullstyrelsen.

De kompensatoriska åtgärder som för närvarande diskuteras inom Tullverket, och som kan vara av intresse för utredningens arbete, är en förstärkning av gränskontrollen mot tredje land, utökad samverkan mellan tull, polis och andra myndigheter, intensifierat samarbete mellan medlemsstaternas tulladministrationer, utnyttjande av gemen— samma informationssystem, samarbete och informationsutbyte med handeln och transportsektorn, underrättelseverksamhet, nationell lagstiftning inom ramen för EU-rätten, som t.ex. nya former av gränskontroll mot EU-länderna, samt utveckling av arbetsmetodken i kontrollarbetet.

11.4.2. Förstärkt gränskontroll mot tredje land

Vid sin genomgång av vilka kompensatoriska åtgärder som kan vara av intresse pekar tullen särskilt på betydelsen av en förstärkt gränskon— troll mot tredje land och att grånsformaliteter och gränskontroller där hanteras på ett likvärdigt sätt av de olika medlemsländerna. Enligt tullens bedömning har emellertid vissa av EU:s tulladministrationer i dag inte en önskvärd nivå vad gäller administrativ kompetens, datoriseringsgrad, utbildnings- och utrustningsnivå. Tullen framhåller därför den betydelse som samarbets— och utvecklingsprogram inom EU kommer att få.

Tullen nämner Customs 2000 programmet som ett exempel på samarbete i syfte att skapa likvärdiga nivåer i kontroll- och pro- cedurarbetet. Customs 2000 programmet har antagits av EU—ländernas tullchefer som en gemensam deklaration med strategi för EU-tullmyn— digheternas arbete fram till år 2000. I deklarationen understryks att ett effektivt och likvärdigt agerande vid de yttre gränserna är en förut— sättning för att den inre marknaden skall fungera väl. Det slås fast att den legitima trafiken skall åsamkas minsta möjliga störning och att tulladministrationerna måste utveckla och förfina kontrollinstrumenten för att kunna hålla en hög nivå i kontrollarbetet.

Enligt tullens bedömning ligger Sverige på en relativt god nivå såväl kvalitativt som kvantitativt och att den förstärkning som behövs skall mötas bl.a. genom ökad rörlighet, förbättrad underrättelsetjänst, riskanalyser och fler sambandsmän.

11.4.3. Utökad samverkan mellan tull, polis och andra myndigheter

Utökad samverkan mellan tull, polis och andra myndigheter är en annan viktig kompensatorisk åtgärd som diskuteras inom tullen.

N är det gäller denna kompensatoriska åtgärd hänvisar tullen till det arbete som nyligen har avslutats i Yttre gränskontrollutredningen. Tullen framhåller dock att det redan i dag och sedan många är tillbaka förekommer ett mycket nära samarbete på lokal nivå mellan tull och polis i framför allt enskilda narkotikaärenden. Samverkan i nyare former utgör tull— och polissamverkan i bl.a. Norrbotten genom regionala och lokala samverkansöverenskornrnelser, som bl.a. omfattar tull- och utlänningskontroll, sampatrullering och samlokalisering. I Göteborg finns sedan en tid tillbaka ett väl etablerat samarbete mellan tull och kriminalpolis. Tullkriminalen har där en medarbetare placerad vid polisens narkotikarotel. Vidare förekommer i Göteborg regel- bundna möten för informationsutbyte mellan tull och polis på chefs- och gruppchefsnivå samt används i spaningsarbetet ofta grupper bestående av såväl polismän som tulltjänstemän (blandade grupper). Ytterligare exempel på samverkan på regional och lokal nivå utgör det s.k. Malmö-försöket med en arbetsgrupp bestående av poliser och tulltjänstemän som arbetar målinriktat mot den grova narkotikabrotts- ligheten. Projektet skall enligt planerna pågå till halvårsskiftet 1994. Även om man från Tullverkets sida anser att hittills gjord utvärdering av detta projekt indikerar vissa problem, talar erfarenheterna, tillsammans med erfarenheterna från tidigare samarbete och den hotbild som finns i närområdet, för att ett utvidgat och på lokal nivå reglerat samarbete bör organiseras mellan tull och polis.

Vad sedan gäller samverkan mellan tullen och Kustbevakningen finns det redan i dag på regional nivå samverkansöverenskommelser och inom ramen för dessa överenskommelser görs samplanering av bl.a. större tullkontroller, s.k. pådrag.

11.4.4. Intensifierat samarbete mellan medlemsstaternas tulladministrationer

Tullverket framhåller vidare som en kompensatorisk åtgärd den stora betydelse ett utökat internationellt samarbete och en utbyggnad av sambandsmannafunktionen kommer att få. 1 det följande kommer att lämnas en redogörelse för en del av det samarbete som redan i dag förekommer mellan de olika ländernas tulladministrationer.

Tullbrott — brott mot tullagstiftningen som innebär ett undandragan- de av in- eller utförselavgifter, överträdelser av import— eller export- förbud eller restriktioner - kan till sin karaktär sägas vara brott med huvudsakligen internationell anknytning. Tullbrott begås i allmänhet i den gränsöverskridande trafiken av resande och fordon samt i den gränsöverskridande handeln med varor.

Tulladministrationerna har därför sedan lång tid tillbaka strävat efter internationell samverkan i syfte att skaffa sig tillgång till informationer och upplysningar, som har stor betydelse för den egna verksamheten. Till en början var detta samarbete ofta av bilateral och informell natur och begränsade sig till länder med vilka man hade direkttrafik. Ökningen av handeln och resandet mellan länderna sedan andra världskriget har emellertid medfört att behovet av sådan samverkan ökat i motsvarande grad.

I och med bildandet av tullsamarbetsrådet (Customs Cooperation Council, CCC) år 1950 fick man ett forum där man kunde verka för ökat internationellt tullsamarbete. Inom ramen för CCC har man för att bekämpa tullbrottslighet utarbetat ett flertal rekommendationer och konventioner samt verkat för att länder sinsemellan skall ingå bilatera eller multilaterala samarbetsavtal. Allt fler länder har anslutit sig till CCC och antalet medlemmar uppgår i dag till ca 135.

De områden inom tullbrottsbekärnpningen som i dag är föremål för ett intensivt tullsamarbete i CCC och mellan de enskilda länderna är bl.a. följande; smuggling av narkotika, vapen, utrotningshotade djur och växter, sprit, cigaretter och anabola steroider samt åtgärder mot varumärkesintrång.

Sverige har under åren slutit ett stort antal bilaterala samarbetsavtal som möjliggör ett nära samarbete i olika tullfrågor, med Tyskland (1972), de nordiska länderna (1981), Frankrike (1983), Nederländerna (1985), Storbritannien (1985), USA (1987), Spanien (1988), Polen (1991), Ungern (1992), Estland (1993) och Ryssland (1994). Med

Lettland och Tjeckien finns avtal som paraferats. I och med att EES- avtalet har trätt i kraft har Sverige fått tullsamarbetsavtal även med övriga länder inom EU samt med EFTA-länder som t.ex. Österrike. Inom ramen för samarbetsavtalen finns även ett nära regionalt och lokalt samarbete med utländska tullmyndigheter i närtrafiken (Dan- mark, Estland, Finland, Polen och Tyskland). Tullverket har även inlett ett samarbete med de baltiska staterna, främst Estland, i syfte att bidra till uppbyggandet av en effektiv tulladministration och tullkon- troll.

För att intensifiera underrättelsearbetet för bekämpning huvud- sakligen av narkotikasmuggling, har Tullverket f.n. placerat sam- bandsmän i Danmark, Tyskland, England, Holland, Polen och Estland. Dessa arbetar på nordisk basis. Utstationeringen av tullsam— bandsmän utgör ett komplement till samarbetet inom CCC och Interpol.

Svensk tull deltar även i ett europeiskt underrättelsesamarbete för att bekämpa narkotikasmuggling inom det s.k. MARINFO-systemet, som sedan år 1988 används för att snabbt lämna information avseende fartygs- och containertrafiken till Europa.

Inom CCC har svensk tull de senaste två åren deltagit i ett europeiskt samarbete för att bekämpa den illegala handeln med narkotika. I detta samarbete har ett flertal projekt initierats, bl.a. två underrättelseprojekt, flygplatsproj ektetoch det s.k. balkanruttprojektet. Båda projekten syftar till att intensifiera underrättelseutbytet vad gäller misstänkt narkotikasmuggling.

Utöver det ovan nämnda deltar svensk tull i ett flertal arbetsgrupper i syfte att bekämpa de internationella tullbrotten och då framför allt narkotikasmuggling. Här kan nämnas Europarådets Pompidou—grupp och Cooperation of Drug Control Services at European Airports.

Sverige har även sedan två år tillbaka inbjudits av den s.k. MAG- gruppen (EU-ländernas tullsamarbetsgrupp som numera övergått till en arbetsgrupp inom ramen för tredje pelaren) att delta i vissa gemensamma operationer beträffande flygpassagerare som anländer från utomeuropeiskt land och fortsätter till annat EU—land i transit.

11.4.5. Utnyttjande av gemensamma informationssystem

Tullverket pekar även på betydelsen av att utnyttja de gemensamma informationssystemen och menar att en anslutning till de informations— system som är under uppbyggnad inom EU, Customs Information Systern (CIS), Schengen Information System (SIS) och European Information System (EIS), kan ge ett viktigt tillskott för att stärka grunden för kontrollarbetet.

11.4.6. Samarbete och informationsutbyte med handeln och transportsektorn

Tullverket framhåller att man i dag genom klarerings- och för- tullningsproceduren erhåller en mängd information om utrikestrafiken, som till stor del kommer att förloras vid ett medlemskap i EU. Tullverket pekar på att man inom EU, i t.ex. Storbritannien, delvis har kompenserat denna informationsförlust med att den trafikin— formation som transportföretag, flygbolag, rederier, osv. behöver för sin egen verksamhet har gjorts tillgänglig för tullmyndigheterna. Detta har skett antingen genom formlösa överenskommelser eller genom ett skriftligt Memorandum of Understanding. Även i Frankrike sägs tullen ha tillgång till motsvarande information, där de aktuella företagen dock har en lagstadgad skyldighet att lämna tullen den information som begärs.

Från Tullverkets sida framhålls trafikinformation genom nya kanaler som en viktig kompensatorisk åtgärd, och ett samarbete liknande det i England eller genom lagstiftning som i Frankrike, skulle vara en högst verksam åtgärd för att stärka den svenska kontrollverksamheten. Detta gäller enligt Tullverket inte bara i trafiken mellan EU-länderna utan även i den s.k. tredjelandstrafiken. Svensk lagstiftning lägger dock hinder i vägen för ett effektivt utnyttjande av denna typ av åtgärder.

1 1 .4 . 7 Underrättelseverksamhet

En god underrättelseverksamhet nämns allmänt som en av de viktigare kompensatoriska åtgärderna. Mycket av det som tidigare redovisats under avsnitt 11.4.3 - 11.4.6 har anknytning till underrättelseverksam- het.

Underrättelsearbetet syftar till att genom insamling, trovärdighetsbe— dömning, sammanställning och analys av informationer delge operativa enheter information om misstänkt tullbrottslighet. Underrättelsetjänsten skall dessutom analysera hotbilden vad gäller smuggling och bygga riskprofiler för att ge underlag till bättre urval för olika tullkontrollåt- gärder.

Särskilda underrättelseenheter inrättades i Tullverket år 1983. Verksamheten bedrivs f.n. både på central, regional och lokal nivå. Den totala resursinsatsen är f.n. ca 40 årsarbetskrafter. Tullverkets underrättelsearbete bedrivs både nationellt och internationellt genom den samverkan som nämnts i tidigare avsnitt.

För närvarande baseras uppskattningsvis 10-15 procent av antalet tullbeslag på direkt operativa underrättelser. (Hur stor del av beslagen

som kan tillskrivas strategiska underrättelser eller riskprofiler kan inte anges). Motsvarande siffra för Storbritannien, avseende narkotika, ligger på mellan 25—30 procent.

I en situation där kontroller i EU-trafiken skall vara motiverade med någon form av misstanke bör underrättelseverksamheten byggas ut ytterligare och breddas.

11.4.8. Nationell lagstiftning inom ramen för EU—rätten

En annan viktig kompensatorisk åtgärd är den nationella lagstiftning om förbud mot import och export av vissa varor som har sitt stöd i artikel 36 och 223 i Romfördraget, och de kontrollbefogenheter som därvid kan ställas upp. I denna del hänvisar Tullverket i huvudsak till vad man tidigare anfört i skrivelser till regeringen m.m. och det arbete som pågår i denna utredning.

11.4.9. Utveckling av arbetsmetodiken i kontrollarbetet

Generaltullstyrelsen fastställde under hösten 1991 en strategi för kontrollverksamheten. Denna strategi utgjorde en första etapp för förberedelsearbetet inom kontrollsektorn inför ett EU-medlemskap. l strategin understryks kraven på flexibilitet i tullkontrollen både vad avser tid/plats och inriktning/arbetsmetoder. Vidare understryks betydelsen av samverkan med andra myndigheter, inklusive in- ternationell samverkan, och en kvalitativt god underrättelsetjänst.

I riktlinjerna konstateras att största möjliga flexibilitet är en grundförutsättning för en effektiv kontrollverksanrhet. Tullverket har sedan några år inrättat regionala gränskontrollstyrkor med stor rörlighet och som genom sin storlek (ca 20 per enhet) medger kraftsamlingar.

Dessutom har lokala tullmyndigheter, främst längs ostkusten, byggt upp lokala, rörliga kontrollgrupper.

Erfarenheten är, enligt tullen, att man med denna inriktning av arbetet når god effekt och att den kan behöva utvecklas vid ett EU- medlemskap. Med tillräckliga resurser kan man därmed snabbt vara på plats när det föreligger anledning anta att oegentligheter före- kommer i intern EU-trafik.

Generaltullstyrelsen tillsatte under hösten 1993 en utredning med uppdrag att fördjupa analyserna av tullkontrollarbetet. Utredningen skall utmynna i ett förslag till utformning av metoder m.m. som bör användas i kontrollarbetet vid ett svenskt medlemskap, baserat bl.a. på en studie av de aktuella förhållandena i England, Frankrike och Tyskland. Särskild uppmärksamhet skall ägnas åt underrättelsearbetets och de europeiska informationssystemens betydelse för kontrollarbetet.

Utredningen har i augusti 1994 i publikationen Tullen och EU XI redovisat resultatet av sitt arbete.

11.5. Kompensatoriska åtgärder inom polisens område

1 1.5. 1 Inledning

Även på Rikspolisstyrelsen pågår ett omfattande arbete för att förbereda polisen på ett svenskt medlemskap i EU. I detta avsnitt kommer att lämnas en sammanfattande redogörelse för de uppgifter som utredningen inhämtat om vilka kompensatoriska åtgärder som diskuteras inom polisens område och som kan vara av intresse för utredningens arbete.

De bör emellertid påpekas att vad som här avses är kompensatoriska åtgärder av generell natur. Det är fråga om arbetsmetoder och datanät som är avsedda att ingå som en nödvändig förutsättning för all kontrollverksamhet. Rikspolisstyrelsen har framhållit att en utbyggnad av verksamheten krävs oberoende av om Sverige inträder i EU. De kompensatoriska åtgärder av sådant slag inom polisens område som är intressanta att belysa i detta sammanhang är utvecklingen av register- funktionerna (databaserade informationssystem), arbetet i Europol, utvecklingen av kriminalunderrättelseverksamheten samt en utbyggnad av sambandsmannafunktionen. Självfallet har Rikspolisstyrelsen även ett antal konkreta förslag till kompensatoriska åtgärder. Dessa åtgärder tar emellertid i huvudsak sikte på att förstärka skyddet vid den yttre gränsen och på frågor om personkontroll och behandlar således områden som i princip faller utanför utredningens uppdrag. När det gäller förslag till åtgärder för att stärka skyddet vid den yttre gränsen är detta frågor som närmast har berört Utredningen för myndig— hetssamverkan vid gränskontroll i ett EU—perspektiv m.m. (Ju 1994:02), se avsnitt 11.3.4.

11.5.2. European Information Systern (EIS)

I gränskontrollverksamheten krävs samarbete mellan medlemsstaternas administrationer liksom uppbyggnad av datoriserade sambandsnät. Gränskontrollernas avveckling mellan EU-länderna har redan föranlett etablerandet av sådana sambandsnät på ett flertal områden.

Inom EU pågår ett arbete med att utarbeta en konvention om ett internationellt databaserat informationssystem, European Information System (EIS). Enligt uppgift från Rikspolisstyrelsen kommer kon—

ventionen att träda i kraft tidigast den 1 juli 1995. EIS är avsett att bl.a. svara för den "spärrlista" som förutsätts i förslaget till yttre gränskontrollkonvention. Härutöver avses EIS i huvudsak ta över de uppgifter som ankommer på Schengen Information System (SIS) enligt

Schengenavtalets tillämpningskonvention.

Det tilltänkta regelverket för EIS bygger på reglerna för det motsvarande informationssystemet inom Schengensamarbetet, SIS. EIS kommer att i huvudsak ha samma utformning som SIS. Det finns skäl anta att SIS blir normerande också för EIS. I det följande skall därför lämnas en översiktlig beskrivning av SIS.

SIS är ett gemensamt system för de avtalsslutande parterna i Schengenkonventionen. I SIS registreras såväl medborgare i med— lemsstaterna som tredjelandsmedborgare. Systemet består av en central enhet och av nationella enheter i varje stat. Den centrala enheten står i förbindelse med de nationella enheterna.

En medlemsstat kan inte genom den centrala enheten få tillgång till innehållet i övriga medlemsstaters nationella enheter. Sökandet går i stället till så att myndigheter i ett medlemsland, t.ex. tull och polis, kan anslutas till en sökrutin som ger information om huruvida uppgifter om en viss person finns registrerade hos ett visst med- lemsland. Den centrala enheten innehåller alltså ett slags index. Medlemslandet kan fråga den centrala enheten om det i SIS finns några uppgifter om en viss person. På denna fråga kan man då få ett positivt svar med upplysningen att information om denne finns i t.ex. Frankrike. För närmare information om personen i fråga förutsätts att den nationella enheten i den frågande staten tar direkt kontakt med den nationella enheten i den medlemsstat som har uppgifter om personen registrerade.

Syftet med SIS är att underlätta för myndigheterna att bevara ordning och säkerhet. Uppgifterna i systemet skall användas för följande, i konventionsförslaget reglerade, förfaranden. - Efterlysning för förvarstagande, - införande på spärrlista grundat på att en tredjelandsmedborgare eller statslös utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, mot statens säkerhet eller på att en sådan person varit föremål för vissa åtgärder såsom avlägsnande, - omhändertagande av försvunna personer m.fl., - anteckning av personer som skall inställa sig vid domstol eller avtjäna straff, — hemlig övervakning av personer eller fordon för att bekämpa brottslighet och förebygga hot mot den allmänna säkerheten samt — efterlysning av föremål för beslag.

Av intresse i underrättelsesammanhang är särskilt att, i syfte att bekämpa brott och förebygga hot mot den allmänna säkerheten, för

hemlig övervakning eller särskild kontroll kan registreras personer om vilka det föreligger sannolika skäl att misstänka att de avser att begå eller har begått ett stort antal synnerligen brova brott. Registrering kan också ske om vederbörande särskilt på grund av de brott han redan begått kan misstänkas också i framtiden kommer att begå synnerligen grova brott.

Varje land ansvarar själv för de uppgifter som landets myndigheter lägger in i systemet. När det gäller enskildas rätt att få ta del av registeruppgifter om dem själva tillämpas nationell lag. Det förutsätts att de länder som ansluter sig till informationssystemet också har en skyddsnivå för personuppgifter som tar hänsyn till Europarådets dataskyddskonvention.

11.5.3. Europol

För att förstärka och samordna insatserna i kampen mot narkotika och annan organiserad brottslighet föreslog Tyskland är 1991 att man skulle skapa en europeisk kriminalpolisbyrå, Europol. En rapport med förslag i denna riktning redovisades, på uppdrag av Europeiska rådet, vid rådets möte i Maastricht i december 1991. Förslaget hade utarbetats av dåvarande TREVI (TREVI; polis— och säkerhetsmässigt samarbete mellan medlemsstaterna).

I rapporten understryks att Europols viktigaste uppgift är att vara ett centralt organ för utväxling och samordning av upplysningar om kriminell verksamhet samt att bygga ut informationsverksamheten mellan medlemsstaterna vad gäller gränsöverskridande kriminalitet, oavsett om denna har sin upprinnelse i Europa eller inte. Europol borde, enligt rapporten, byggas ut i etapper. Som ett första steg borde tillskapas en enhet för narkotikabekämpning, benämnd Europol Drugs Unit (EDU).

Beslutet att upprätta EDU togs av TREVI—ministrarna i Köpenhamn i juni 1993. I beslutet sägs att EDU skall utväxla och analysera information om den illegala narkotikatrafiken, om de brottsliga organisationer som sysslar med detta samt om penningtvätt som berör två eller flera medlemsstater. Riktlinjer lades fast för hur informatio- nen skall behandlas och data skyddas. Avtalet om EDU har numera trätt i kraft och arbetet där har inletts.

Trevi ad hoc Working Group on Europol har av TREVI—ministrarna haft i uppdrag att organisera upprättandet av Europol. En projektgrupp (Project Team) sköter förberedelserna. En konvention skall reglera Europols verksamhet. Konventionen skall omfatta dataskydd, ansvarsfrågor, finansiering och anställdas status. Inledningsvis blir Europol/EDU en icke operativ enhet som skall insamla, utväxla och analysera informationer om illegal narkotikahantering och därtill

hörande penningtvätt. Tanken är att verksamheten inom Europol senare skall utvidgas till andra områden av gränsöverskridande organiserad brottslighet. Europol skall ledas av en samordnare (Ct- ordinator) och två biträdande samordnare. Varje medlemsland skall sända sambandsmän/analytiker till Europols högkvarter. En centrait dataregister skall byggas upp.

I avvaktan på att arbetet med konventionstexten skall slutföras har, som ovan nämndes, ett ministeravtal arbetats fram, som provisoriskt reglerar Europol/EDU:s verksamhet. Det har beslutats att Europol skall lokaliseras till Haag, Nederländerna.

Rikspolisstyrelsens Internationella sekretariat har analyserat vilka konsekvenser tillskapandet av Europol kommer att få för Sverige vid ett EU-inträde och har därvid kommit fram till bl.a. följande. För Sveriges vidkommande innebär deltagandet i EDU enligt nuvarande bedömning att cirka 5-8 sambandsmän/analytiker måste utses för att ta plats i Europols högkvarter i Haag. Dessa sambandsmän skall vara polismän eller tulltjänstemän. Samtliga chefer skall ha erfarenhet av narkotikabekämpning. Polisiära sambandsmän kommer sannolikt att placeras ut i samtliga EU—länder, inom ramen för polissamarbetet i tredje pelaren och/eller Schengenöverenskommelsen. Ett datasystem måste byggas upp i Sverige och kopplas upp till till enheten i Europols högkvarter. Rikskriminalpolisens kriminalunderrättelsetjänst måste byggas ut för att bli nationell kontaktpunkt, sannolikt med dygnet runt bemanning. Enheten skall på eget initiativ hålla de utsända sam- bandsmännen välunderrättade och besvara de frågor som ställs av dem.

1 1 .5 .4 Kriminalunderrättelsetjänst

Med kriminalunderrättelsetjänst avses i detta sammanhang en sammanfattande benämning på det förfarande som består i att inhämta, analysera och annars bearbeta samt delge upplysningar om efterlysta eller andra grova förbrytare och om personer som kan misstänkas komma att göra sig skyldiga till grov brottslighet.

Inhämtande av underrättelser kan ske från utländska polismyndig- heter eller internationella organ, såsom Interpol. Också underrättelser från svenska myndigheter, i första hand polismyndigheter eller tullmyndigheter, kan ingå i systemet. Underrättelserna kan leda till att polisen kan kartlägga exempelvis kontakter, resor och beteenden och på så sätt skapa ett underlag för att ingripa mot grov brottslighet.

Den enhet som bedriver underrättelsetjänst svarar i regel inte själv för den spaning och den brottsutredning i övrigt som föranleds av underrättelserna. I stället överlämnas underrättelserna, efter analys, till

den operativa enhet som närmast har att svara för detta, ofta en enhet inom den lokala eller regionala kriminalpolisen.

Enligt Rikspolisstyrelsen är en utbyggd och väl fungerande kriminalunderrättelsetjänst en av de viktigaste kompensatoriska åtgärderna. Kriminalunderrättelsetjänst förekommer i dag främst vid Rikskriminalpolisen, där denna funktion för närvarande håller på att byggas ut. Rikskriminalpolisen skall vara den nationella kontakt- punkten och där måste sannolikt anordnas bemanning dygnet runt för att hålla de utsända sambandsmännen (se avsnitt 11.5.5) välunder— rättade och kunna besvara de frågor som ställs av dem.

Enligt de företrädare för Rikspolisstyrelsen som utredningen samtalat med är det nödvändigt att kriminalunderrättelserna mellan medlemsländerna överförs elektroniskt via data. I annat fall, menade man från Rikspolisstyrelsen, kommer det internationella informations- utbytet inte att fungera. Man framhöll från Rikspolisstyrelsen vid samtalen med utredningen nödvändigheten av att föra datoriserade s.k. underrättelseregister inom polisen. Man framhöll från Rikspolisstyrel- sen att dessa uppgifter ur underrättelseregister är basen för att bygga upp s.k. riskprofiler.

11.5.5. Sambandsmän

Redan i dag förekommer ett internationellt utbyte av kriminalunderrät— telser, bl.a. inom ramen för den internationella kriminalpolisorganisa- tionen, Interpol. I varje land finns en Interpolbyrå, för Sveriges del hos Rikspolisstyrelsen, som står i förbindelse med generalsekretariatet i Lyon. Inom Interpol sker ett omfattande informationsutbyte som ett led i brottsspaning och brottsutredning.

Mot Interpolsamarbetet framförs ibland kritik som går ut på bl.a. att informationsutbytet går alltför långsamt på grund av att det är centraliserat till organisationens generalsekretariat. Som en smidigare samarbetsform brukar framhållas det bilaterala polissamarbetet mellan berörda polismyndigheter i konkreta ärenden.

En samarbetsform som har visat sig kunna fungera mycket väl är att placera sambandsmän i länder med vilka samarbetsbehovet är särskilt stort. En fördel med sambandsmannaverksamheten är att den skapar förutsättningar för personliga och direkta kontakter, vilket erfarenhetsmässigt betyder mycket för att samarbetet skall fungera väl.

Mot denna bakgrund har många länder ett system med sambands- män eller polisattachéer utstationerade i andra länder. Inom EU byggs för närvarande upp ett sådant system inom ramen för det s.k. Dublin Action Programme 1990, enligt vilket medlemsstaternas inrikesmini- strar eller motsvarande beslutat att inrätta olika former av internatio- nellt polissamarbete.

Sverige har enligt uppgift för närvarande omkring ett dussin sambandsmän från polisen och tullen placerade i länder inom och utom Europa. De flesta av sambandsmännen arbetar inom det nordiska narkotikasamarbetet mellan polis och tull (PTN—samarbetet).

Sambandsmännen har en instruktion för verksamheten och deras samarbete med stationeringsländernas kriminalpolisorganisationer sker inom de ramar som anges av värdlandet. Polissambandsmännen administreras av Rikskriminalpolisen och Interpolsektionen. Rapporte— ring av verksamheten på stationeringsorten sker till Rikskriminalpoli— sen.

På Rikspolisstyrelsen framhöll man vid utredningens besök den stora betydelse som sambandsmännen har som kompensatorisk åtgärd och pekade på vikten av att sambandsmännen har behörighet att ta del av uppgifterna i de svenska spaningsregistren. Sambandsmännen skall inte, bl.a. eftersom det ofta är fara i dröjsmål, behöva gå via registerbyrån på Rikspolisstyrelsen för att få del av uppgifterna.

1 1.6 Gränskontrollgruppens förslag

1 1 .6. 1 Inledning

I sin slutrapport anförde Gränskontrollgruppen att den sett det som sin huvuduppgift att undersöka konsekvenserna för svensk del av att gränskontroller och grånsformaliteter försvinner mellan Sverige och EU:s medlemsländer samt av att gränskontrollen förenhetligas i förhållande till icke—medlemsländer. Gränskontrollgruppen ställde sig därvid frågan hur de svenska samhälleliga kontrollbehov, som gränsmyndigheterna i dag fyller, kan tillgodoses vid ett medlemskap i EU. Gränskontrollgruppen uttalade att den hade koncentrerat uppmärksamheten på gränskontrollerna och att inre kontroller — t.ex. när det gäller efterlevnaden av de regelverk som EU ställer upp som ersättning för gränskontrollerna — i allmänhet inte hade behandlats i detalj. I slutrapporten sökte Gränskontrollgruppen även analysera möjligheterna att vid Gemenskapens yttre gräns fullgöra kontrollfunk- tioner för såväl Sveriges som övriga medlemsländers räkning.

Det bör nämnas att Gränskontrollgruppen i sin slutrapport uttalade att det i praktiken är svårt att dra en gräns mellan personkontrollen och kontrollen av varor, och att detta framträder inte minst när det gäller kampen mot narkotikabrottsligheten, där de brottsliga hand- lingarna ofta består i att inresande försöker föra den förbjudna varan med sig genom gränskontrollen in i landet. Gränskontrollgruppen menade att vad den anfört om personkontroll därför också i stor

utsträckning har betydelse för det allmännas åtgärder för att förhindra olaga befattning med olika slags varor, särskilt narkotika.

I det närmast följande avsnittet kommer att redogöras för Gränskon— trollgruppens syn på gränskontrollens funktion och effektivitet samt i de därpå följande avsnitten dess förslag till kompensatoriska åtgärder.

11.6.2. Allmänt om gränskontrollens funktion och effektivitet

Gränskontrollgruppens sammanfattande bedömning av den svenska gränskontrollens betydelse var att den utan tvekan utgör ett filter när det gäller att kontrollera vilka personer som reser in i landet. Gränskontrollgruppen menade dock att filtret numera har en relativt stor genomsläpplighet och att orsakerna till detta är bl.a. a_tt resande— strömmarna numera är så stora att möjligheterna att företa en systematisk och grundlig personkontroll är begränsade, a_tt polisen vid kontroll i många fall saknar närmare uppgifter om personen i form av information från utländska polismyndigheter m.m., a_tt efterlysta eller annars internationella förbrytare kan resa in i landet med hjälp av förfalskade identitetshandlingar, a_tt den fria rörligheten för nordiska medborgare i praktiken begränsar kontrollens räckvidd samt att ett stort antal asylsökande reser in i landet utan att deras identitet kan fastställas på ett betryggande sätt.

Mot bakgrund härav menade Gränskontrollgruppen att personkon— trollen vid Sveriges gränser numera får anses ha en begränsad effek— tivitet som en spärr mot den internationella kriminaliteten och att det därför redan i dag finns skäl att förbättra polisens möjligheter att ingripa mot den internationella brottsligheten. Till detta, menade Gränskontrollgruppen, kommer att avskaffandet av kontrollen vid inre gränser kan befaras få negativa konsekvenser i fråga om narkotika- situationen, vilket måste kompenseras genom åtgärder inom främst tullens och polisens område.

11.6.3. Skyddet vid den yttre gränsen Den yttre gränskontrollens förutsedda fimktion och ejjfektivitet

I sin slutrapport gjorde Gränskontrollgruppen den bedömningen att kontrollen vid den yttre gränsen, vid ett medlemskap i EU, kommer att utgöra ett minst lika gott skydd mot illegal invandring och mot brottslighet med internationell anknytning som den svenska kontrollen vid dessa gränser utgör i dag.

Gränskontrollgruppen framhöll att Sverige och övriga medlemslän— der kommer att vara ömsesidigt beroende av varandra när det gäller att upprätthålla en effektiv gränskontroll och att i övrigt skapa

förutsättningar för att upprätthålla lag och ordning på ett effektivt sätt och att det därför är ytterst betydelsefullt med ett nära och för- troendefullt internationellt samarbete i dessa frågor.

Gränskontrollgruppens resonemang kring frågor om den yttre gränskontrollen utmynnade i ett förslag att regeringen skulle utse en särskild utredare för att utarbeta ett förslag till organisation av den yttre gränskontrollen i ett EU-perspektiv med de utgångspunkter som angavs i slutrapporten.

1 beslut den 2 december 1993 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare för att utreda frågor om myndighetssamverkan vid gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m. (Ju 1994:02, dir. 1993: 130). En redogörelse för den utredningens direktiv och arbete har lämnats ovan i avsnitt 11.3.4.

11.6.4. Annan kontroll än gränskontroll (Inrikeskontroll)

I sin slutrapport pekade Gränskontrollgruppen på behovet av att vid sidan av den yttre gränskontrollen utveckla andra slag av kompensato- riska åtgärder, vilka åtgärder Gränskontrollgruppen gav den samrnan— fattande benämningen inrikeskontroll. Gränskontrollgruppen försökte därvid att schematiskt klarlägga vilket behov av kontroll och andra åtgärder som kan finnas för att kompensera borttagandet av kontrollen vid de inre gränserna. Enligt Gränskontrollgruppens mening var i första hand följande behov av åtgärder urskiljbara. 1) Kontroll av att inte tredjelandsmedborgare som finns på den i yttre gränskontrollkonventionen reglerade spärrlistan vistas i landet. 2) Kontroll av att inte efterlysta personer är på fri fot i landet.

3) Kontroll av om personer illegalt innehar narkotika eller vapen.

4) Identifiering och övervakning av kända brottslingar med internatio— nell anknytning. 5) Inhämtande av underrättelser om brottslighet med internationell anknytning som äger rum i Sverige eller som planeras äga rum här. Underrättelserna kan ligga till grund för spaning och brottsut— redning i Sverige. 6) Att på ett övergripande plan skaffa kunskaper om den internationel- la brottslighetens metoder och kontaktnät som underlag för metodutveckling och inriktning av polisens verksamhet. Bortsett från punkt 1 är dessa åtgärder sådana som redan i dag förekommer inom polisverksamheten. Gränskontrollgruppen ansåg emellertid att det är nödvändigt att utveckla även dessa kontroll- och arbetsformer.

Framställningen i det följande hänför sig till de delar av Gränskon— trollgruppens slutrapport som behandlar i första hand polisens verksamhet mer generellt och de förslag till kompensatoriska åtgärder

som där presenteras, nämligen utveckling av kriminalunderrättelsetjän— sten, kontroll av vilka personer som vistas i landet samt kontroll i anslutning till inre gränser. I avsnitt 11.6.6, Särskilt om åtgärder på narkotikabekämpningens område, kommer Gränskontrollgruppens för— slag till kompensatoriska åtgärder på narkotikaområdet att behandlas.

Utveckling av kriminalunderrättelsetjänsten

Gränskontrollgruppen uttalade att kriminalunderrättelsetjänsten har en viktig funktion att fylla när kontrollen vid den inre gränsen upphör, eftersom möjligheten att i det sammanhanget fånga upp efterlysta personer, personer som medför olagligt gods och personer som inte har rätt att resa in i landet inte längre kommer att finnas kvar. Likaså försvinner ju den allmänna överblick över resandeströmmarna och över vilka personer som reser in i landet, som polisen och tullen får genom dagens kontrollförfarande.

Gränskontrollgruppen ansåg utvecklingen av kriminalunderättelse- tjänsten och en utbyggnad av det internationella polissamarbetet vara bland de viktigaste kompensatoriska åtgärderna och menade att det skulle öka polisens möjligheter att komma brottslig verksamhet på spåren och få en stor och avgörande betydelse i kampen mot den internationella brottsligheten. En sådan utveckling ansågs viktig även utanför narkotikabekämpningens område.

Gränskontrollgruppen uttalade följande om hur utvecklingen av kriminalunderrättelsetjänsten borde gå till (Gränskontrollgruppens slutrapport s. 261-263). .

"En utvecklin av kriminalunderrättelsetjänsten berör bl.a. Rikskriminal o isen. Där måste skapas ersonella, tekniska och organisatoris a förutsättningar för en ef ektiv underrättelsetjänst. Erfarenheter från Säkerhetspolisens verksamhet visar vikten av att analysfunktionen inom underrättelseförfarandet byg s ut och att personer med analytisk kompetens knyts dit. Ett ins ag av akade— miskt utbildad personal med bakgrund utanför polisen bör kunna bidra till att göra analysfunktionen slagkraftig, inte minst när det gäller att analysera hur mönstret i fraga om den internationella riminaliteten kan komma att utvecklas till följd av politiska, ekonomiska, etniska och andra förändrin ar i omvärlden.

Det bör vara en uppgift för den centra a polisorganisationen att svara för uppgifterna på nationell nivå mom EIS och andra informationssystem som används inom kriminalunderrättelsetjän— sten. Att en anslutning till EIS kräver ändrad lagstiftning har nyss berörts. Därutöver krävs utveckling i fråga om teknik och arbets- metoder. Arbetsgruppen föreslår att regeringen up drar åt Riks- polisstyrelsen att förbereda och, i förekommande fal , svara för ett sådant utvecklingsarbete.

För att kriminalunderrättelsetjänsten verkligen skall bära frukt i det praktiska polisarbetet i form av att flera brott förhindras eller

klaras upp krävs också en utveckling av polisverksamheten på regional och lokal nivå.

För det första måste delgivningen av underrättelser utvecklas och de berörda registren göras lätt tillgängliga för personalen på fältet. Erfarenheten visar att det finns en risk att värdefulla uppgifter i centrala informationssystem stannar på central nivå och inte kommer till användning i det praktiska polisarbetet i den ut- sträckning som vore önskvärd.

Vidare måste underrättelsetjänsten utvecklas också inom länens polisorganisation. lakttagelser och andra underrättelser måste på ett mera systematiskt sätt än i dag tas till vara så att de kan användas i arbetet också utanför den egna enheten eller det egna distriktet. Detta är ett utvecklingsarbete på lång sikt som förmodligen innefattar en del teknikmvesteringar för vilka det för närvarande torde saknas medel.

Utvecklingen av kriminalunderrättelsetjänsten berör naturligtvis i hög grad kriminalpolisen. Den fortgående utvecklingen mot en allpolisroll inom den svenska polisen gör dock att gränsen mellan ordningspolis och kriminalpolis tunnas ut och i många fall försvinner. Också de polismän som arbetar i en allpolisroll, t.ex. som närpolis (kvarters- eller områdespoliser), måste involveras i underrättelseförfarandet. Exempelvis måste även en kvarters olis snabbt och enkelt kunna kontrollera om en viss person inns noterad i ett polisregister såsom efterlyst eller misstänkt för brott eller av annan anledning.

Vissa av de nu skisserade åtgärderna i fråga om utveckling av kriminalunderrättelsetjänsten måste vara genomförda innan Sverige upphör med kontrollerna vid de inre gränserna. Det gäller i första hand anslutning till de internationella informationssystemen. Också utvecklande av den centrala underrättelsefunktionen vid Riks— kriminalpolisen bör ha hög prioritet. I övrigt kan det kna past undvikas att utvecklingen av underrättelsetjänsten måste bli ett projekt på flera års sikt, med hänsyn både till omfattningen och till ostnaderna. Det bör vara en uppgift för Rikpolisstyrelsen att svara för de centrala funktionerna i utvecklingsarbetet. Arbetsgru pen föreslår att regeringen ger Rikspolisstyrelsen ett uppdra me den tidigare nämnda inriktningen. Därvid bör även be ysas hur samverkande myndigheter skall anslutas till systemen. "

Den 16 december 1993 uppdrog regeringen åt Rikspolisstyrelsen att svara för det utvecklingsarbete inom polisens område som föranleds av att Sveriges närmande till EU kommer till stånd. För att genomföra detta utvecklingsarbete och det förändringsarbete som i övrigt är påkallat inom Rikskriminalpolisen, har Rikskriminalpolisen den 24 februari 1994 beslutat att inleda ett internt utredningsarbete. Arbetet är organiserat med en styrgrupp (RKP—EU—Styr) vars främsta uppgifter är att utse utredare, ge direktiv, samordna utredningsarbetet samt att fatta beslut. Fyra utredare har utsetts och de har följande uppdrag. 1) Kriminalunderrättelsefunktionen 2) Sambandsmannafunktionen 3) Registerfunktionen och 4) Flygplatssäkerhet/Flygverksamhet.

Enligt de upplysningar utredningen har fått redovisar de olika grupperna resultatet av sitt arbete en gång i månaden vid ett samman—

träde med företrädare för registerbyrån, polisbyrån, Rikskriminalpoli— sen och Säkerhetspolisen. Vid sammanträdet förs ett enkelt protokoll och i en skriftlig rapport till Justitiedepartementet påtalas sedan det förändringsbehov, exempelvis förslag till ändringar i lagstiftningen, som uppmärksammats vid utredningsarbetet. Man har från Riks- polisstyrelsen sida vid samtal med utredningen framhållit att det utredningsarbete som bedrivs inte är ett utredningsarbete i traditionell mening, eftersom arbetet inte kommer att redovisas i en rapport. Utredningsarbetet utmynnar i stället i att man fortlöpande för departementen pekar på områden där det finns behov av förändring i någon form.

Om tullkriminalsamarbete uttalade Gränskontrollgruppen följande i sin slutrapport (s. 49—51).

"Bekämpnincgen av varusmuggling och bedrägerier sker i EG:s rnedlemslän er — när det gäl er 1n- och utförseln till och från Gemenskapen - på ett likartat sätt som den som sker i Sverige när det gäller in- och utförsel till och från riket. Samarbete över nationsgränserna har dock länge förekommit. Verksamheten har stöd i de tullsamarbetsavtal som ingåtts .mellan olika länder. Sverige har sådana avtal med de nordiska länderna och därutöver ytterligare nio länder. Förhandlingar på år med ytterli are länder. Också det internationella tullsamarbetsrådet (Customs oo eration Council, CCC), i vilket Sverige deltar, är aktivt å områ et.

Samarbete på tullkriminalområdet mellan EG- änderna baseras dels på den s.k. Neapelkonventionen från 1967 (frågor under nationell kompetens) och dels på rådsförordningen 1468/81 (frå or under gemenskapskompetens). På det praktiska planet har G- länderna fördjupat sitt samarbete inom ramen för den s.k. Mutual Assistance Group (MAG). I detta forum har sedan åtskilliga år tullmyndigheterna behandlat olika samarbetsfrågor av operativ karaktär enligt Neapelkonventionen. Samarbetet 1 MAG kommer att byggas ut och man avser att revidera och modernisera Nea el— konventionen inom ramen för det nya inrikespolitiska och rätts iga samarbetet enligt Maastrichtfördraget.

Inför perspektivet av den inre marknaden tillsatte EG:s general— tulldirektörer en ny samarbets rupp (MAG 92). Gruppen skall bl.a. undersöka hur samarbete oc informationsutbyte kan förbättras både tullmyndigheterna emellan och mellan dessa och andra brottsbekäm ande myndigheter. I gruppen har även formulerats en strategi för ontrollen vid Gemenskapens yttre gränser. Strategin har utformats på bakgrund av riskanalyser. Ett viktigt resultat av arbetet i MAG 92 är förslaget till konvention om ett databaserat underrättelsesystem gällande överträdelser av lagstiftning, inte minst sådan nationell lag som up rätthålls med stöd av art 36 och 223 i Romfördraget. Systemet ka las Customs Information System (CIS) och skall bestå av en central databas och skall vara tillgänglig via terminaler i de anslutna länderna. Informationen i systemet skalldvara hänförlig till någon av följande kategorier:

- go s — transportmedel

— företag

- ersoner - rottstrender

tillgängliga expertutlåtanden.

I konventionen kommer det att vara noga reglerat vilken typ av personuppgifter som får registreras. Nationella tullmyndigheter och även andra myndigheter som enligt lag har till u pgift att övervaka efterlevnaden av tullrelaterade bestämmelser år ha tillgång till informationen i CIS."

Efter denna redogörelse för det tullkriminalsamarbete som bedrivs inom EU, konstaterade Gränskontrollgruppen att ett medlemskap i EU kan förväntas öka Sveriges möjligheter att effektivt bekämpa brottslig- het med anknytning till export och import. Gränskontrollgruppen menade att Sverige, som redan i dag har samarbete i olika former med EU—länderna på tullkriminalområdet, genom ett medlemskap får fullt tillträde till Gemenskapens organiserade samarbete på detta område, ett samarbete som är under fortsatt utveckling. Gränskontrollgruppen pekade särskilt på betydelsen av de internationella informationssyste- men och framhöll som sin mening att det var naturligt om tullen fick huvudmannaskapet i Sverige när det gäller CIS. Gränskontrollgruppen påtalade även att det borde undersökas om Kustbevakningen och andra berörda myndigheter kunde behöva ha tillgång till systemet.

Kontroll av vilka personer som vistas i landet

En kontroll av att de personer som finns i landet också har rätt att vistas där finns redan i dag och kan enligt Gränskontrollgruppens mening förväntas få en ökad betydelse i framtiden, och då som kompensatorisk åtgärd. I sin slutrapport redovisar Gränskontrollgrup- pen tre slags kontroller, dels kontroll enligt 5 kap. 6 5 utlännings- lagen, dels s.k. polisiering enligt 14 5 polislagen och dels hotellkon- troll. Gränskontrollgruppen förordar att de nu nämnda kontrollåt- gärderna blir föremål för en utredning för att verksamheten skall kunna effektiviseras.

Kontroll i anslutning till inre gränser

Att den systematiska kontrollen vid inre gränser försvinner innebär givetvis att de myndigheter som utövar sådan kontroll, i första hand tullen och polisen, upphör med denna. Enligt Gränskontrollgruppen innebär emellertid det principiella förbudet mot kontroll vid inre gränser inte att dessa gränser förlorar sitt intresse från polisiär och tullmässig synpunkt. Myndigheterna får ju utöva verksamhet i anslutning till gränsen under samma förutsättningar som överallt

annars i landet. Verksamheten får dock inte ha formen av gränskon— troll.

Enligt Gränskontrollgruppen kan det förutses att en viss verksamhet kommer att bedrivas i anslutning till de inre gränserna även i fortsättningen, delvis som ett led i ett effektiviserat underrättelseförfa— rande som går ut på att samla in uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten. Gränskontrollgruppen konstaterade att den inre gränsen därför även i ett system med fri rörlighet kan vara intressant för polisen och tullen att hålla under särskild uppsikt. Även utan stickprovskontroll kan det ju finnas möjlighet att upptäcka efterlysta eller annars kända kriminella eller att göra andra iakttagelser av värde. För sådana arbetsuppgifter ansåg Gränskontrollgruppen att det måhända kunde vara lämpligt att avdela polismän som har särskilt god personkännedom med avseende på internationella förbrytare.

Gränskontrollgruppen menade vidare att kombinerade polis- och tullgrupper också borde kunna arbeta i anslutning till gränsövergångar- na för att kunna ingripa mot personer eller fordon på grund av kriminalunderrättelser från utländska myndigheter eller andra tips. (Gränskontrollgruppens förslag till denna arbetsmetod behandlas närmare i avsnitt 11.6.6).

11.6.5. Gränskontrollgruppens slutsatser

Enligt Gränskontrollgruppen kunde en samlad bedömning av effekter- na av att ersätta kontrollen vid inre gränser med förstärkt yttre gränskontroll och andra kompensatoriska åtgärder formuleras på följande sätt: 1) Möjligheterna ökar att i framtiden bemästra flyktingströmmar och en - under alla förhållanden till synes oundviklig - negativ utveckling i fråga om den internationella brottsligheten. 2) Detta förutsätter att kompensatoriska åtgärder i enlighet med det aktuella internationella regelverket införs och tillämpas på ett effektivt sätt i berörda länder. Till dessa kompensatoriska åtgärder hör bl.a. en effektiv yttre gränskontroll, samordning i fråga om visum- och asylfrågor, internationella informationssystem och utvecklande av det internationella polissamarbetet. 3) För Sveriges del förutsätts en utveckling i fråga om organisation och arbetsformer för berörda myndigheter, bl.a. polisen, tullen och Kustbevakningen. Det finns annars en risk för att gränskon- trollernas avveckling för med sig negativa konsekvenser i fråga om brottsligheten för Sveriges del. Detta gäller på flera områden men särskilt i fråga om den brottslighet som består i eller har samband med olovlig införsel av narkotika.

4) Personkontrollen vid inre gränser bör inte avecklas förrän kompensatoriska åtgärder har införts och utvecklats till en tillfredsställande effektivitet både i Sverige och i andra med- lemsländer.

11.6.6. Särskilt om åtgärder på narkotikabekämpningens ' område

Gränskontrollgruppens bedömning när det gäller narkotikasituationen är att det finns en risk för negativa konsekvenser till följd av att kontrollen vid de inre gränserna upphör.

I det följande kommer att redogöras för de kompensatoriska åtgärder inom narkotikabekämpningens område som Gränskontroll- gruppen ansåg böra införas för Sveriges del (underrättelseförfarande, sambandsmän, informationsutbyte, samarbete mellan tull och polis, kontrollerade leveranser samt kontrollåtgärder vid de inre gränserna) och om dessa enligt Gränskontrollgruppens mening kan antas räcka till för att förhindra att ett borttagande av kontrollerna vid de inre gränserna får negativa effekter på narkotikasituationen i landet.

Underrättelseförfarandet

Med underrättelseförfarandet avses i detta sammanhang att kriminal- underrättelser inhämtas, analyseras och annars bearbetas samt delges de organ, främst tull och polis, som behöver dem i sin verksamhet. I stor utsträckning kommer underrättelserna som ett led i det in- ternationella samarbetet.

Enligt Gränskontrollgruppen skulle en vidareutveckling av underrättelseförfarandet, som redan i dag utgör en verksam del i kampen mot den kvalificerade brottsligheten, och då inte minst mot den internationella narkotikahandeln, innebära en viktig förstärkning av möjligheterna att bekämpa denna brottslighet på ett effektivt sätt. Gränskontrollgruppen föreslog att polisens och tullens underrättelseor- gan borde samverka med varandra så nära som möjligt, utan att för den skull slås samman. Enligt Gränskontrollgruppen kunde en samlokalisering, helt eller delvis, av dessa myndigheters under— rättelseenheter övervägas.

Sambandsmän

Gränskontrollgruppen ansåg de sambandsmän som polisen och tullen redan i dag har i ett antal länder vara ett viktigt instrument i under— rättelseförfarandet. Uppgifterna för sambandsmännen spänner i princip

över hela det polisiära och tullmässiga arbetsfältet men ärenden rörande narkotika utgör en tyngdpunkt för de flesta av dem. Gränskontrollgruppen såg en utveckling av systemet med sam- bandsmän som ett av de viktigaste sätten att effektivisera det in- ternationella samarbetet på brottsbekämpningens område och då inte minst när det gäller bekämpningen av narkotikabrott. Enligt Gränskon- trollgruppen borde fler sambandsmän placeras ut när behov därav uppstår och formerna för sambandsmännens verksamhet utvecklas allt eftersom den internationella brottsligheten eller förutsättningarna i övrigt förändras.

Informationsutbyte

Gränskontrollgruppen såg vidare det arbete som för närvarande pågår inom EU, och som avser utvecklandet av internationella databaserade informationssystem, som en viktig kompensatorisk åtgärd. Här kan nämnas European Information System (EIS) och Customs Information System (CIS).

Samarbete mellan tull och polis

Gränskontrollgruppen såg vidare samverkan som ett nyckelbegrepp när det gäller att utveckla kompensatoriska åtgärder på narkotikabekämp— ningens område. Det gäller både samverkan mellan berörda myndig- heter i Sverige och mellan dessa organ och deras utländska motsvarig- heter.

Enligt Gränskontrollgruppen kommer tullen att spela en viktig roll när det gäller narkotikabekämpningen även i framtiden. Detta gäller också vid de inre gränserna. En viktig uppgift i det sammanhanget blir att medverka i det internationella underrättelseförfarandet.

I sin slutrapport anförde Gränskontrollgruppen att det redan i dag finns exempel på att polis och tull samarbetar i gemensamma projekt på det lokala planet. Gränskontrollgruppen nämnde en försöksverk- samhet med den s.k. tull/polis-gruppen i Malmö. Som ett led i den försöksverksamheten har regeringen medgett att de medverkande tulltjänstemännen kan få tillgång till uppgifter i polisregister som annars är förbehållna polismän.

Gränskontrollgruppen såg det som angeläget att utveckla formerna för en effektiv samverkan mellan polis och tull. Att polis och tull utgör skilda organisationer borde enligt Gränskontrollgruppen inte hindra att gemensamma grupper av nyss nämnt slag etableras. Den försöksverksamhet som bedrivs borde därvid kunna ge ledning när det gäller att finna de mest effektiva och i övrigt lämpligaste formerna för en sådan samverkan.

Enligt Gränskontrollgruppen var det aktuellt med samverkan vid såväl den yttre som den inre gränsen.

Kontrollerade leveranser

Med kontrollerad leverans avses i princip att polisen och tullen låter ett parti narkotika föras in i eller ut ur landet utan att ingripa för att i samband med att partiet levereras till beställaren kunna ingripa mot denne. Metoden är numera etablerad inom det internationella polissamarbetet och tillämpas även av den svenska tullen och polisen.

Gränskontrollgruppen ansåg att en rätt använd kontrollerad leverans, i förening med ett utbyggt internationellt underrättelseförfa- rande, synes kunna utgöra en effektiv metod för bekämpning av den internationella narkotikahandeln, Gränskontrollgruppen framhöll dock att metoden inrymmer både rättsliga och praktiska problem som måste uppmärks ammas .

Gränskontrollgruppen har i sin rapport understrukit vikten av att utveckla effektiva metoder när det gäller det internationella samarbetet på narkotikabekämpningens område. Gränskontrollgruppen ansåg det vara viktigt att Sverige inte ställs utanför det internationella samarbetet på grund av att svensk lag skiljer sig från vad som gäller i andra jämförbara länder. Gränskontrollgruppen menade att det är en uppgift för de berörda myndigheterna att driva metodutvecklingsfrågorna och att, om det skulle visa sig vara nödvändigt, fästa regeringens upp- märksamhet på behovet av författningsändringar.

Det kan här nämnas att en arbetsgrupp med företrädare för Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen och Generaltullstyrelsen har utarbetat en rapport om kontrollerade leveranser av narkotika (Promemoria angående kontrollerade leveranser av narkotika m.m. Rapport från en arbetsgrupp. Åklagarväsendet rapport 1993r3).

Kontrollåtgärder vid de inre gränserna

Enligt Gränskontrollgruppen är det svårt att bedöma om de effektivi- tetsvinster man kan göra genom det internationella samarbetet är tillräckligt stora för att fullt ut kompensera borttagandet av kontrollen vid de inre gränserna.

Gränskontrollgruppens bedömning var att effekterna av de kompensatoriska åtgärderna kommer att bli störst när det gäller den organiserade och storskaliga narkotikatrafiken. Här fanns det enligt Gränskontroll gruppen skäl anta att ett utbyggt internationellt samarbete och en utveckling av narkotikabekämpningen i andra avseenden kan visa sig väl så effektiv som den nuvarande gränskontrollen.

När det sedan gällde den spontana eller småskaliga narkotikatrafi— ken ansåg Gränskontrollgruppen att det blir svårare att finna kompen- satoriska åtgärder som kan ersätta gränskontrollen, eftersom det nya kontrollnätet torde bli alltför grovmaskigt för att - åtminstone i någon större utsträckning - fånga in "småhandlarna".

Bl.a. på grund härav ansåg Gränskontrollgruppen att Sverige inte kan avstå från en viss kontrollverksamhet i anslutning till de inre gränserna med syfte att förhindra och avslöja olaga införsel av narkotika.

. fit. _ ',.mqq.» mmm palats tub till—'i ., ,.__.»w.,- wamiigwäd gäll) i'luÄ ". i

" . Wallman heb' * 111 amfibie. '? "1303 myt—," lli; litt sht-Mimmi "r

' Artralgi agila Inman'inplsnm Wu , r— '._, W&Wå lli-Eli.-

.fr-'

,, WWE _M 111111. MW. W ."" "i. langua-:ir" JW?

12. Förhållandena i vissa andra länder

12.1. Danmark

Den 22 december 1993 antogs i Danmark en ny tullag (Toldlov, lov nr 1116 af 22. december 1993), vilken trädde i kraft den 1 januari 1994.

De bestämmelser i tullagen som kan vara av särskilt intresse för utredningen är 12 5, vilken föreskriver anmälningsskyldighet vid införsel av sprit och tobak i mängder utöver dem som avgiftsfritt kan införas för privat bruk samt 23 5 styckena 3—5, 24 och 25 55, vilka behandlar tulltjänstemännens kontrollbefogenheter.

Det danska undantaget för sprit och tobak

Enligt de gemensamma regler om punktskatter på alkohol, tobak och mineraloljor som gäller inom EU fr.o.m. 1993, har privatpersoner rätt att fritt ta med varor, som beskattats i ett EU—land till vilket annat EU— land som helst. Detta anses vara ett uttryck för de allmänna principer om fria varurörelser som nu gäller inom EU. Det har i direktivet 92/12/EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor närmare uttryckts så (artikel 8) att "I fråga om varor som förvärvas av privatpersoner för eget bruk och som de själva medför, innebär principerna för den inre marknaden att punktskatter skall tas ut i det medlemsland där varorna inköps." Motsatsvis gäller att inget annat EU-land har rätt att beskatta varorna. Så länge fråga är om varor för privat bruk finns inga mängdmässiga begränsningar. De traditionella s.k. införselrestriktionerna vad gäller alkohol och tobak är således slopade vid resor mellan EU-länderna.

Danmark har emellertid som enda EU-land fått behålla vissa av de tidigare restriktionerna även vid inresor från andra EU-länder. Det danska undantaget är tidsbegränsat fram till utgången av 1996, vid vilken tidpunkt undantaget skall omprövas. De restriktioner som f.n. gäller vid inresa till Danmark från annat EU-land är följande. Vid utlandsvistelse under 36 timmar får fritt införas endast 100 cigaretter eller viss mängd annan tobak. Vid utlandsvistelse över 36 tirrrrnar får

fritt införas 1,5 liter sprit och 300 cigaretter eller viss mängd annan tobak.

Öl och vin får alltid införas fritt så länge det är fråga om införsel för personligt bruk. I Danmark finns inte, som i andra EU—länder, indikativa gränser när det gäller öl och vin. För att möjliggöra en åtskillnad mellan kommersiell och privat import har genom EU:s direktiv 92/12/EEC införts vissa lägsta indikativa kvantiteter - 110 liter öl, 90 liter vin och 10 liter sprit. Ett överskridande av en indikativ gräns är ett indicium - men inte mer än så — på att införseln inte längre är för personligt bruk.

Det danska kontrollsystemet

Enligt 12 5 i den danska tullagen skall sprit och tobak, som en resande medför i mängder utöver dem som avgiftsfritt kan införas för privat bruk, deklareras vid inresa till det danska tullområdet från en annan plats i EU:s tullområde.

Vid Danmarks inre gränser saknas normalt tullposteringar. Det danska kontrollsystemet vid inre gräns bygger därför på att den som reser in till Danmark från ett annat EU—land, skall deklarera införsel som överstiger de tillåtna kvantiteterna på för ändamålet särskilt upptryckta blanketter (Angivelsekort). Den privatperson som för in för mycket sprit eller tobak skall på blanketten ange bl.a. den mängd varor som förs in och, om det är fråga om alkohol, varans alkohol— styrka. Vidare skall på blanketten anges den resandes namn och tidpunkten för inresa. Den resande skall sedan lämna blanketten i en vid gränsposteringen särskilt uppställd brevlåda samt behålla en kopia som bevis för att anmälningsskyldigheten har iakttagits. Med ledning av deklarationen debiterar sedan tull— och skattemyndigheten skatten i efterhand.

Vid platser som utgör såväl inre som yttre gräns finns normalt tullpersonal och regelrätta tullfilter. Den resande som ankommer till sådan plats och har med sig för mycket sprit/tobak, skall deklarera sina varor för tullpersonalen, dvs. gå på röd fil i stället för att använda den blå fil som normalt brukas vid resor inom EU. Skatten debiteras då direkt av en tulltjänsteman, på samma sätt som vid resandeinförsel från tredje land.

Kontrollbefogenheterna

Det finns här anledning att citera 23 5 styckena 3—5 samt 24 och 25 55 i den danska tullagen.

5 23. Stk. 3. Personer, som indrejser fra andre EF—lande eller fra tredjelande, og som har vaeret om bord på skibe eller i fly, som befinder sig 1 tog, eller som faerdes på offentlige veje, ved landegraensen, langs kysterne, i havne, i lufthavne eller å landingssteder, skal, när de statslige told- og skattemyndighetfåer forlanger det, standse op for toldkontrol.

Stk. 4. De i stk. 1 og 3 naevnte personer og personer om bord på skibe Gå i fly skal, när de statslige told— og skattemyndigheder forlanger et, opgive navn och bopael. Myndighederne kan raeve disse oplysninger dokumenteret.

Stk. 5. De i stk. 1 og 3 naevnte personer skal åvise alle rum og gemmer i bagage m.v. og deres eventuelle befor ringsmidler samt, 1 det omfang e statslige told- og skattemyndigheder önsker det, udpakke bagage m.v.

524. De statslige told- og skattemyndigheder har ret til at forfölge og standse personer, der unddrager sig eller antages at unddrage sig toldkontrol, og som medförer eller antages at medföre uberigtigede varer. Myndighederne har endvidere ret til i sådanne tilfaelde at foretage undersögelse i huse, befordringsmidler m.v., när dette sker i umiddelbar fortsaettelse af forfölgelsen. 25. De statslige told— og skattemyndigheder er berettiget til at foretage eftersyn på personer, som med henblik på kontrol standses i henhold til bestemmelserne i 55 23 og 24.

Stk. 2. Eftersyn på personer skal ske med störst mulig hensyns- fuldhed og må ikke vaere videregående, end de kontrolmaessige formål nödvendiggör.

Stk. 3. Eftersyn, der ikke begraenses til den ydre beklaedning, må kun foretages, når der findes rimelig grund til at antage, at vedkommende ulovligt medförer varer m.v. skjult på sin person, og kun efter ordre fra den överste tilstedevaerende repraesentant for de i stk. l naevnte myndigheder. Den, der skal efterses, kan kraeve, at eftersynet overvaeres af et vidne udpeget af ham. Eftersynet må kun udföres og overvaeres af personer af samme kön som den person, der skal efterses.

Det bör särskilt noteras att den danska tullagen ger tulltjänstemännen samma kontrollbefogenheter i hela landet. Befogenheterna är således inte inskränkta till gränsen eller det gränsnära området utan kan utövas på samma sätt inom hela det danska territoriet. Den danska tullen kan alltså, utan att det föreligger någon som helst misstanke, var som helst i Danmark, ta ut en person för tullkontroll. Det bör dock framhållas att en kroppsundersökning endast kan genomföras om det finns en brottsmisstanke (5 25 stk. 3).

I sitt den 4 december 1992 avgivna betänkande över forslag til lov om aendring af toldloven og mervaerdiafgiftsloven (momsloven) (Aendringer som fölge af EF:s indre marked m.v.) uttalade det danska Skatteudvalget att Danmark efter den 1 januari 1993 kan upprätthålla mängdmässiga begränsningar för resandes införsel av sprit och tobak från andra EG—länder, och att Danmark har rätt att utföra den kontroll som erfordras för bestämmelsernas efterlevnad samt tillade att kontrollen av EG—medborgare som huvudregel skulle ske vid tillfälliga

Stickprovskontroller vid landgränsen, i hamnar och på flygplatser. I betänkandet sades vidare att, eftersom EG-kommissionen lägger vikt vid att sådan kontroll av EG-medborgare som endast äger rum vid inre gräns skall upphävas, en eventuell kontroll principiellt skall kunna företas i hela det danska tullområdet. Enligt Skatteudvalget var det mot denna bakgrund som de gällande tullbestämmelserna ändrades på så sätt att samma kontroll även skulle kunna företas inne i landet. En kontroll inne i landet, menade man, skulle dock endast bli aktuell i undantagsfall, och då nästan undantagslöst mycket nära gränsen. Kontrollen av tredjelandsmedborgare, som inreser via ett annat EG— land, skulle däremot kunna upprätthållas på samma sätt som skett tidigare.

Skatteudvalget betonade att möjligheten till kontroll inne i landet endast skall användas ytterst sällan och då nästan undantagslöst ganska nära gränsen. Det framhölls att kontrollen således som utgångspunkt skall äga rum som en stickprovskontroll vid gränsen, och att det skall kunna göras sannolikt att den person som kontrolleras har rest in från ett annat EG-land. I betänkandet sades vidare att denna kontroll endast skall få ske i samband med införsel av sprit, tobak, mineralolja samt, vid särskilda tillfällen, andra varor som förs in olovligt.

Man kan således konstatera att den danska tullagens ordalydelse ger utrymme för att kontrollera vem som helst, var som helst och utan att det finns någon som helst misstanke om varusmuggling. Av de ovan redovisade motivuttalandena framgår emellertid att avsikten inte är att kontrollbefogenherna skall utövas på detta sätt.

Kontrollsystemet i praktiken

Vid det samtal utredningen haft med företrädare för Skatteministeriet i Köpenhamn, framkom bl.a. följande. Tulltjänstemännens befogen— heter är uttömmande reglerade i tullagen och de har således inga andra befogenheter än dem som framgår av den lagen. Det finns alltså ingen specialreglering av tulltjänstemännens kontrollbefogenheter när det exempelvis gäller olovlig införsel av narkotika. Tulltjänstemännen tillämpar tullagen oavsett vad det är fråga om för varuslag. - Vid landgränsen mot Tyskland, där det s.k. brevlådesystemet används, arbetar ungefär 20 tulltjänstemän. — På Skatteministeriet upplevde man det inte som ett problem om det vid en gränspostering eller i en hamn skulle saknas en brevlåda för deklarationsblanketter, eftersom den resande har skyldighet att anmäla om han har för mycket sprit/”tobak med sig. Det ankommer på den resande att ta kontakt med tullmyndig- heterna. — En resande som ankommer till en inre gräns där det finns en röd fil, en grön fil och en blå fil (för EU—medborgare) och som har

något att deklarera, skall välja röd fil. Enligt uppgift kan det före— komma att den danska tullen gör tillslag även i den blå filen.

För att informera sig om hur den danska gränskontrollen vid den inre gränsen sker i praktiken, har företrädare för utredningen besökt Rödbyhavn på Lolland och där samtalat med chefen för Politi— og Toldgruppen, Niels Baeck. I det följande lämnas en sammanfattande redogörelse för de upplysningar som lämnades vid det mötet.

Mellan Rödby i Danmark och Puttgarden i Tyskland förekommer en omfattande färjetrafik och vid utredningens besök ankom färjor från Tyskland två gånger i timmen.

Den polis- och tullgrupp (PT-grupp) som är stationerad i Röd— byhavn består av fyra tulltjänstemän, fyra polisassistenter och två personer från rikskriminalpolisen. PT—gruppen täcker öarna Lolland och Falster. Det kan som en jämförelse nämnas att det i Rödbyhavn, före den I januari 1993, arbetade 25—30 tulltjänstemän. PT—gruppen bildades den 1 april 1987, i ett skede när polisen ville att tullen skulle ägna sig mer åt att kontrollera narkotikatrafiken och inte endast åt sprit- och cigarettsmuggling. Syftet med PT-gruppen var alltså att begränsa inflödet av narkotika. PT-gruppen ansåg sig ha ett utmärkt bra samarbete med svensk polis och tullkriminal.

Tullpersonalens rätt att stoppa och kontrollera resande grundar sig på bestämmelser i den danska tullagen. Tullen kan, utan att det förekommer någon misstanke, stoppa vilket fordon som helst och kontrollera detsamma. Polisen däremot, som har att tillämpa Retspleje- loven, kan endast ingripa om det finns en "begrundet mistanke". För att polisen skall få genomsöka ett fordon krävs i normalfallet tillstånd av domstol. Om det är fara i dröjsmål får ett fordon dock genomsökas av polis utan sådant tillstånd, under förutsättning att det vid under- sökningen finns två medborgarvittnen närvarande.

Eftersom polisens befogenheter att stoppa och kontrollera resande anses som alltför omständliga att tillgripa, använder PT—gruppen sig i stället av tullens kontrollbefogenheter. Själva kontrollen utförs alltså i initialskedet av tulltjänstemännen i PT-gruppen, som därvid använder sig av de, för PT-gruppen mer generösa, kontrollbefogenheter som tullagen ger.

Enligt Niels Baeck förekommer det dock ingen systematisk gränskontroll i Rödbyhavn, annat än när det gäller personkontroll (alla pass kontrolleras). Inte heller förekommer någon regelrätt stick— provskontroll i den meningen att t.ex. var femte bil tas ut för kontroll. Niels Baeck hade uppfattningen att kontrollen i Rödbyhavn utförs på exakt samma sätt i dag som före den 1 januari 1993. Vid urval för kontroll gör man ingen skillnad på EU-medborgare och tredjelands- medborgare. Dessa behandlas i princip på samma sätt. Det kan t.o.m. förekomma att EU—medborgare utsätts för en noggrannare kontroll än

tredjelandsmedborgare. Som ett exempel nämndes att fordon från Holland, på grund av landets liberala narkotikapolitik, kan vara särskilt intressanta att kontrollera.

I praktiken stoppas ett fordon endast om det finns en, låt vara mycket svag, misstanke. Som ett exempel på när man kan tänkas ingripa, nämndes en bilförare med ett extremt nervöst uppträdande. PT-gruppen gör sina iakttagelser medan bilarna står och väntar vid passkontrollen. När en bil väl har valts ut för kontroll, ställer tullpersonalen frågor och under det samtal som därvid utspinner sig kan misstanken förstärkas eller kan tullpersonalen få en rimlig förklaring på det som de från början uppfattade som misstänkt. I de fall misstanken förstärks kan polispersonalen delta i arbetet och de handhar sedan hela förundersökningen.

Vad särskilt gäller kontroll av lastbilar i kommersiell trafik, förekommer det i Rödbyhavn i praktiken kontroll av sådana fordon endast vid starka misstankar, tips om smuggling e.d. Skälet till detta är helt enkelt att det är en mycket omständlig och långvarig procedur att lasta av ett så stort fordon samt att lasten kan vara mycket värdefull. Man framhöll som ett exempel en lastbilslast med blommor, mycket känsliga för frost. I Rödbyhavn saknas möjlighet att lasta av en lastbil inomhus, vilket innebär att hela lasten - vintertid riskerar att förstöras redan i det ögonblick tulltjänstemännen öppnar lastbilens bakdörrar. Mot den bakgrunden, menade man från PT-gruppen, måste man vara relativt säker på sin sak innan man beordrar kontroll och avlastning av en lastbil.

PT-gruppen koncentrerar sig helt på narkotika och annan varu— smuggling som bedrivs i mer eller mindre yrkesmässig form. Denna kontroll ger dock, som en bieffekt, även annat, som t.ex. vapen (elpistoler, stiletter o.d.), alltså sådana varor som är förbjudna att inneha i Danmark och för vilka det råder införselförbud. Även beslag av alkohol och tobak är i huvudsak en bieffekt av narkotikakontrollen. Antalet beslag av alkohol varierar mycket kraftigt, från 1 beslag/vecka - 3 beslag/dag.

När det gällde spaningsmetoder ansåg Niels Baeck att civil spaning ombord på färja är en bra metod men alltför personalkrävande. I Rödbyhavn finns inte resurser för denna typ av spaning och den förekommer därför ytterst sällan. En annan nackdel med en sådan spaningsmetod just på färjeförbindelsen mellan Rödby-Puttgarden, är den långa överfartstiden (en timme). Det blir därför alltför mycket spilltid om man placerar spanare ombord. En spanare kan på en arbetsdag med åtta eller nio timmars arbete endast kontrollera tre eller fyra ankomster till Rödby, vilket inte är särskilt många om man beaktar att det där ankommer två färjor i timmen. Enligt Niels Baeck skulle spaningsmetoden kunna fungera bra på en färjelinje typ

Helsingborg—Helsingör, eftersom överfartstiden endast är 25 minuter och således inte medför så mycket spilltid.

En annan spaningsmetod som rekommenderades, var att under färjeöverfarten låta en narkotikahund springa runt och söka bland fordonen på bildäck. Under överfarten är det som bekant inte tillåtet att vistas på bildäck och kontrollen kan därför, menade man, ge- nomföras på ett enkelt och rationellt sätt. Vid denna kontroll kan det uppkomma misstankar mot ett visst fordon och detta fordon kan sedan tas ut för kontroll när färjan ankommit till hamn. Att låta narkotika— hunden undersöka fordonen ombord på färjan sades vara en bättre kontrollmetod än att låta hunden utföra samma kontroll i fordonskön till passkontrollen. I den kön har nämligen fordonen motorn påslagen och hunden kan då inte, på grund av avgaserna, arbeta lika effektivt.

Vad slutligen gäller de deklarationsblanketter den skall lämna som har för mycket sprit/tobak med sig, var det Niels Baecks uppfattning att de inte fyller någon egentlig funktion. Det är ett mycket litet antal blanketter som lämnas i brevlådan i Rödbyhavn och en del av dessa blanketter har undertecknats med Kalle Anka, statsminsterns namn, osv. Niels Baeck menade även att det var förhållandevis enkelt att fuska. Det sades vara en vanlig metod att den resande fyller i en blankett och stoppar denna i fickan. Om han sedan, mot all förmodan, blir uttagen för tullkontroll, plockar han fram blanketten och påstår att han haft för avsikt att lämna den men inte kunnat finna brevlådan.

12.2. Storbritannien

I anslutning till tillkomsten av den inre marknaden den 1 januari 1993 infördes på tullområdet i Storbritannien ny lagstiftning, Finance (No 2) Act 1992. I 4 5 i denna lag läggs huvudregeln fast vad gäller kontrollbefogenheter. De kontrollbefogenheter som räknas upp i paragrafen får inte utövas i förhållande till någon person eller vara som kommer till eller lämnar Storbritannien så att personens eller varans rörlighet mellan medlemsstaterna hindras, begränsas eller försenas. De kontrollbefogenheter som avses är a) befogenheten att kontrollera flygningar in till och ut ur Storbritan— men, b) befogenheten att kontrollera varurörelser över gränsen till Nordir- land, c) befogenheten att gå ombord på och söka igenom ett skepp, flygplan eller fordon,

(1) befogenheten att ha tillträde till varje del av ett skepp, flygplan eller fordon och att vidta olika åtgärder med varor däri, bl.a. att bryta upp ett utrymme om nyckel inte tillhandahålls,

e) befogenheten att hålla kvar skepp, flygplan eller fordon i syfte att få betalt för vissa utgifter,

f) befogenheten att hindra ett flygplans avgång,

g) befogenheten bl.a. att ställa och få svar på frågor som rör en persons bagage eller annat som han bär med sig och att undersöka bagaget eller föremålet, samt

h) befogenheten att kroppsundersöka (search) en person och att söka igenom föremål som han har med sig. Förutsättningen för kropps— undersökning är att det finns rimliga skäl att misstänka (reasonable grounds to suspect) bl.a. att personen bär med sig en vara i strid med förbud eller inskränkningar. Huvudregeln i 45 är alltså att kontrollbefogenheterna inte får användas så att den fria rörligheten inom EU för bl.a. varor för— hindras, begränsas eller fördröjs. Även i fråga om varurörelser mellan två medlemsstater får dock de berörda kontrollbefogenheterna användas, om det antingen finns rimliga skäl att tro att den aktuella varurörelsen i själva verket inte är mellan medlemsstater eller att det är nödvändigt att utöva befogenheten (that it is necessary to exercise the power) för syften som hänger samman med bl.a. efterlevnaden av nationella förbud eller restriktioner som gäller import eller export av varor in i eller ut ur Storbritannien

De förbud eller restriktioner som åsyftas är sådana som faller in under artikel 36 i Romfördraget.

I 4 5 sägs också uttryckligen att en kontrollbefogenhet som kan användas i övrigt i Storbritannien också kan användas i fråga om personer eller varor som kommer till eller lämnar landet.

I fråga om det territoriella tillämpningsområdet för den brittiska tullens kontrollbefogenheter finns bestämmelser i the Customs and Excise Management Act 1979 (CEMA). De mest betydelsfulla av de kontrollbefogenheter som angetts i 4 5 Finance (No 2) Act 1992 får utövas endast på särskilt angivna platser. Således får flygplan inte landa eller avgå från andra än särskilt angivna flygplatser (21 5 CEMA). När ett fartyg befinner sig inom ett hamnområde, ett flygplan på en särskilt angiven flygplats och ett fordon på en av tullmyndig- heten godkänd färdväg kan enligt 27 5 CEMA befogenheten att gå ombord på och söka igenom skeppet, flygplanet eller fordonet utövas. Vidare har tullmyndigheten enligt 285 CEMA befogenhet att få tillträde till varje del av ett skepp och ett flygplan som befinner sig i en hamn respektive på en särskilt angiven flygplats samt fordon som förts till en tullstation. Befogenheten att bl.a. ställa och få svar på frågor som rör en persons bagage eller annat som han bär med sig och

att undersöka föremålet förutsätter enligt 78 5 CEMA att personen antingen kommer till eller reser från Storbritannien. Befogenheten att företa kroppsundersökning gäller enligt 164 5 CEMA i fråga om personer som befinner sig ombord på eller har lämnat ett fartyg eller ett flygplan samt personer som ankommit till eller har för avsikt att lämna Storbritannien. Vidare kan befogenheten utövas mot personer som befinner sig inom hamnområden och på flygplatser.

Företrädare för utredningen har besökt H.M. Customs & Excise i Storbritannien och där sammanträffat med tjänstemän vid European & International Division och Solicitors Office samt tjänstemän vid Customs Directorate, Division 2 (Drugs Policy), Division 3 (Customs Import Controls) och Division 4 (Anti Smuggling). Vidare har företrädare för utredningen besökt hamnen i Dover och Gatwicks flygplats.

Genom de samtal som utredningen haft med de olika företrädarna för H.M. Customs & Excise samt tulltjänstemän i Dover och Gatwick har framkommit följande.

Redan under mitten av 1980-talet inledde Storbritannien ett arbete med att förändra de traditionella tullkontrollerna. Anledningen till detta var dels den ökande resandeströrnrnen till Storbritannien och dels bristande resurser. Som exempel angavs Heathrows flygplats, vid vilken för närvarande inte mindre än cirka 50 miljoner människor passerar årligen. Man utvecklade ett mer flexibelt system för gräns- kontrollen, vilket innebar att tulltjänstemännen inte längre på traditio- nellt sätt huvudsakligen utförde Stickprovskontroller och rutinkontrol- ler vid gränserna, utan arbetade i antismugglingsgrupper inom flygplatser och hamnar. Vidare började man bygga upp en under— rättelseverksamhet samt att utveckla s.k. riskprofiler för att med detta underlag inrikta kontrollerna mot bestämda personer och speciella objekt.

Efter den inre marknadens genomförande den 1 januari 1993 före- kommer inte längre några fiskala tullkontroller i Storbritannien vid den inre gränsen och man hade då redan upphört med stickprovskon- troller och rutirumntroller. Inom färjelägen och flygterminaler finns alltjämt tulltj änstemän och flera av dessa arbetar utan uniform. Vidare finns sådan ouniformerad personal ombord på bl.a. färjor som trafike— rar annat EU-land. Enligt tjänstemännen vid färjeläget i Dover ansåg man att effekten av att ha civilklädd tullpersonal ombord på färjor var tveksam eftersom man inte kunde täcka in alla färjor på grund av att det endast är 30 minuters mellanrum mellan varje färja.

Den kontrollverksamhet som i dag förekommer i Storbritannien för att förhindra smuggling vid såväl den inre som den yttre gränsen bygger så mycket som möjligt på underrättelseverksamhet. De varor som kontrollverksamheten avser vid den inre gränsen är sådana varor

som omfattas av artikel 36 i Romfördraget, nämligen bl.a. narkotika, vapen, krigsmateriel, djur som kan ha rabies samt kulturföremål.

Vid färjelägen och flygterminaler där trafik förekommer även med tredje land finns dels en blå fil, genom vilken resenärer från ett annat EU-land skall passera och dels en grön respektive röd fil, som övriga resenärer har att passera genom. Vid den blå filen görs normalt inga kontroller och där finns inte heller några tulltjänstemän. För att kunna övervaka resandeströmmen har TV—kameror installerats vid färjelägen och på flygplatsterminaler. Vid färjelägena täcker kamerorna hela hamnområdet.

För att ett ingripande skall få ske mot någon som passerar genom den blå frlen måste det föreligga något skäl för detta. Det är inte till- räckligt att ingripandet grundas på t.ex. en tulltjänstemans erfarenhet och intuition och inte heller att ingripandet sker på grund av att personen ifråga är medborgare i ett land från vilket narkotika brukar smugglas eller som har en liberal narkotikapolitik. Det måste föreligga andra omständigheter hänförliga till personen ifråga för att ett ingripande skall få ske.

Ett ingripande mot någon kan grunda sig på tillgänglig information som bestämt hänför sig till en bestämd person och där vederbörande redan förekommer i de listor som tullen har och det därför föreligger en stark misstanke. Ett ingripande kan emellertid även grunda sig på vissa indikationer eller på generella profiler. I dessa fall föreligger det inte några speciella uppgifter om en bestämd person utan information om olika företeelser som erfarenhetsmässigt eller genom underrättelser utgör en större risk för att t.ex narkotikasmuggling kan förekomma.

Som exempel på indikationer som kan utgöra ett tecken på att smuggling kan förekomma, har angetts avreseort, transiteringar, längden på vistelsen utomlands, det faktum att färdbiljetten har betalats kontant, falska eller ofullständiga adressuppgifter, fraktkostnaden i förhållande till godsets värde, ressällskapet, förekomsten av hyrbil, intressant färdväg och tidigare historia. Generella profiler kan t.ex. utgöras av en särskild flyglinje, som man erfarenhetsmässigt eller genom statistik konstaterat vara en flyglinje som ofta används i samband med narkotikasmuggling. Även länder och vissa städer kan på motsvarande sätt bilda generella profiler.

Ett ingripande mot någon som passerar genom den blå filen och som grundar sig på information som bestämt hänför sig till den personen och där personen även förekommer i tullens listor, kan alltid ske eftersom det i det fallet föreligger en stark misstanke. Skulle in- gripandet grunda sig på indikationer och generella profiler förhåller det sig annorlunda. Föreligger endast en enstaka indikation eller en enstaka generell profil utgör detta inte någon grund för ingripande. Det kan emellertid ge anledning till ytterligare spaningsinsatser mot

personen i fråga. Först när 3-4 indikationer föreligger eller när en generell profil stöds av ett antal indikationer föreligger en grund för ett ingripande.

Enligt den uppfattning tjänstemännen i Dover gav uttryck för måste det, för att någon skall kunna stoppas och behöva svara på frågor, föreligga en grund som närmast kunde liknas vid i varje fall en svag misstanke.

Inhämtandet av information sker genom inhemsk underrättelseverk- samhet och befintliga register samt genom internationellt samarbete. Vidare har den brittiska tullen slutit avtal med företag och branschor— ganisationer som tillsammans företräder 10 000 företag inom trans- portsektorn, bl.a. flygbolag och färjerederier. Genom dessa avtal, som det inte föreligger något konstitutionellt hinder mot, har tullen fått direkt tillgång till företagens databaser genom sina egna terminaler, vad gäller uppgifter om namn, födelseuppgifter, destinationer och betalningssätt. Tullen utför ingen egen databehandling av de aktuella uppgifterna.

Vid färjeterminalen i Dover har man terminalåtkomst till fär- jebolagens bokningslistor, vilka kan tas ut med skrivare, och som innehåller registreringsnumrner på bilar, lastbilschaufförers namn och bl.a. avrese- och ankomstort samt tidpunkten härför. Man har även tillgång till äldre information så länge den finns lagrad i färjebolagens datorer. Förutom den nu nämnda informationen har man tillgång till det nationella registret CEDRIC och ett lokalt register som är under uppbyggnad. Det lokala registret innehåller inte bara uppgifter om misstänkta personer utan även rena förspaningsuppgifter. Det framkom vidare att man på nationell nivå håller på att lägga upp ett dataregister som skall omfatta alla rörelser som sker över gränserna.

Goda resultat av kontrollverksamheten har uppnåtts genom det underrättelsearbete som bedrivs och därför arbetar tullen med att utveckla underrättelseverksamheten ytterligare. Antalet tulltjänstemän som arbetar med underrättelseverksamhet i Storbritannien har ökat och uppgår för närvarande till cirka 700. Vidare framhölls att man är nöjd med utvecklingen av tullkriminalunderrättelseverksamheten inom EU men att man anser att ett organ liknande Europol borde komma till stånd även inom tullens område.

Vad gäller CIS (Customs Information System) framkom att enighet uppnåtts om vilka uppgifter detta system skall innehålla men att det tar ytterligare tid innan systemet kommer i drift. Man påpekade att inget hindrar att bilaterala avtal träffas om att få tillgång till ytterligare uppgifter från avtalsslutande land än de sju olika slags uppgifter som kommer att finnas i CIS.

Som en av de viktigaste källorna till information framhölls tullens tillgång till transportföretagens databaser. Enligt de avtal som slutits

deltar även personalen vid transportföretagen med att inhämta och vidarebefordra information. För att effektivisera denna verksamhet anordnar tullen viss utbildning av de anställda vid transportföretagen. Ett större beslag av narkotika kunde ske efter tips från anställda vid en flyttfirma, vilka hade reagerat på att vikten på de olika möblerna inte stämde överens med de anställdas erfarenhet av hur vikten på sådant flyttgods normalt brukar vara.

Vad gäller kontroller av lastbilar har frågan uppkommit om hur eventuella skador på lasten skall ersättas om något smugglingsgods inte påträffas, eftersom detta inte är reglerat i någon lagstiftning. Frågan har ännu inte ställts på sin spets men man framhöll att en lösning snarast måste komma till stånd.

Enligt tjänstemännen vid färjeläget i Dover är det inte särskilt spritt bland allmänheten att civilklädda tulltjänstemän uppehåller sig huvudsakligen i ankomsthallar och i viss utsträckning ombord på färjor. De ansåg det därför som tveksamt om de civilklädda tulltjänste- männens närvaro hade någon preventiv effekt. Däremot var det en värdefull spaningsmetod.

Vid Gatwicks flygplats har man konstaterat att narkotika i allt större utsträckning påträffas dold i kläder eller på kroppen på de resande och man har uppskattat att det rör sig om två tredjedelar av den narkotika som tas i beslag.

Som ovan nämnts passerar årligen cirka 50 miljoner passagerare Heathrows flygplats medan motsvarande siffra för Gatwicks flygplats är cirka 20 miljoner. Vid färjeläget i Dover passerar årligen cirka 1 miljon bilar och cirka 6 miljoner gående passagerare.

Av H.M. Customs & Excise årsrapport för 1992/1993 framgår att antalet kroppsvisitationer och kroppsbesiktningar under perioden minskade jämfört med 1991/1992 med i det närmsta 20 000 men att antalet fall då narkotika påträffades var i det närmaste oförändrat, se bilaga I till detta avsnitt.

Under år 1993 gjorde den brittiska tullen större beslag av cannabis och syntetiska droger än någonsin tidigare. Beslagen av heroin ökade också jämfört med året dessförinnan. Även en stor mängd kokain togs i beslag, se bilaga 2 till detta avsnitt.

Table IV - Searches of premises, 1992-93

Number of: search warrants used 536 (6) times writs of assistance used 153 (14)

Searches of person

Body concealments continue to be one of the main methods of smuggling drugs and other illicit goods into the UK. Search of person is an important way of detecting these goods and it can also. incidentally. provide valuable intelligence about the constantly changing smuggling methods employed by organised drug trafficking gangs. We have to balance the use of search of person with the rights and dignity of travellers. We therefore keep policy on search of person under regular review and we monitor its use carefully.

Body searches are subject to strict legal control and require reasonable grounds for suspicion. based on specific factors relating to the individual. Each search is authorised by a senior customs officer. The more sensitive strip and intimate searches are conducted only when deemeJ essential: two-thirds of searches are simple rub-downs.

The number of persons searched in 1992-93 fell by almost 20.000 - a 35 per cent drop - compared with those searched the previous year. The percentage of searches during which smuggled goods were found was up by över 1 per cent.

Search procedures require all suspects to be given an explanation of their legal right to appeal to a higher authority before the search is carried out. ln 1992-93. 0.33 per cent of suspects exercised this right: 8.3 per cent of the appeals were upheld and the search did not take place.

Our commitment in the Traveller's Charter is to delay innocent travellers as little as possible. We identify potential drugs smugglers increasingly through use of intelligence and sharply focused profiles. Of the 62 million passengers who went through customs checks in 1992-93. only 0.06 per cent were searched.

Searches of person

1991-92 1992-93 Searches conducted: rub—down 35.173 23.768 strip 21.024 12.650 intimate 263 228 Total 56.460 36,646 Searches involving smuggled goods: goods found during the search 1.628 1.483 goods found before or after the search ] 1.233 5.398 cases involving drugs 1.104 1.158 cases involving revenue goods 502 516 cases involving prohibited and restricted goods 196 192 Appeals: to a superior officer 250 1 12 to a JP 12 Total 262 121 Appeals upheld 36 10 Complaints: orally to a superior officer 72 174 written 32 17

s growing habit

LSD__ . __ _ Drug seizures: Britain

Cocaine

Kilnqranis ) 500 i

ttmutandt of dnm 100

150 1000 1500

1000

1959 1990 1991 1992 1993

1989 1990 1991 Designer label iso ubleh mmm ten 11, S% m 1993 (O(llnr mmm 0 in omg lose by 141.

Ecstasy Drug seizures by tons, 1933 Drug seizure; by value, 1993 [ Heroin

ltlugtdml Ktluqramt

*** *1

_ .._1

Herotn0.562 -- 3 | ' - CorameOJåå råa-9 15:30 1991 1991

Total synthettcs' 1.097 Total synthetic drugs

Amphetamine

I'ilogtaml un Kilogtams

500 100 m 200

1989 1950 1989 1990 1991 1991

12.3. Tyskland

Den 21 december 1992 antogs i Tyskland en ny tullförvaltningslag (Zollverwaltungsgesetz, ZollVG). ZollVG har sitt stöd i artikel 13 i Gemenskapens tullkod, vilken artikel överlämnar åt de enskilda medlemsländerna att besluta om förvaltning och tulltjänstemäns kontrollbefogenheter. I motiven till lagen frarrrhålls att införandet av den inre marknaden medför delvis förändrade arbetsuppgifter för tullförvaltningen. De traditionella uppgifterna finns visserligen kvar såvitt gäller den del av den tyska gränsen som samtidigt är Gemenska— pens tullgräns. Däremot förändras uppgifterna för tullen i fråga om varutrafiken inom Gemenskapen liksom också sättet för att genomföra uppgifterna.

Även sedan den inre marknaden förverkligats och i samband därmed kontrollerna vid de inre gränserna fallit bort finns det fortfarande - sägs det vidare i motiven - ett behov av övervakning av varutrafiken inom Gemenskapen. Gemenskapens tullkod känner inga territoriella inskränkningar i kontrollbefogenheterna och föreskriver att tullmyndigheterna inom hela Gemenskapens tullområde kan och måste företa alla kontroller som behövs för att bl.a. säkerställa Gemenska- pens egna resurser. Det inom Gemenskapen gällande nya punktskatte- systemet föreskriver för handeln med punktskattepliktiga varor mellan medlemsstaterna ett kontrollerat transportförfarande och lägger därmed grunden för överförandet av den skattemässiga registreringen till medlemslandet. Även övervakningen av att införsel- transit— och utförselförbud och andra inskränkningar iakttas i varutrafiken inom Gemenskapen blir en uppgift för tullförvaltningen. Såvitt dessa lagar, som reglerar förbuden eller inskränkningarna i fråga om införsel till eller utförsel från Tyskland, är förenliga med artikel 36 i Romför- draget, gäller de till dess en harmonisering i ämnet har skett på gemenskapsnivå. Det behövs därför en övervakning för att dessa förbud och inskränkningar skall efterlevas. Detta gäller särskilt i fråga om vapen och droger.

I enlighet med det som nu har redovisats från motiven läggs i 1 5 ZollVG fast tullförvaltningens allmänna arbetsuppgifter. Dessutom tillkommer de övriga uppgifter som tullen har enligt särskilda föreskrifter. I fråga om övervakningen av olika införsel— och utförsel— förbud påpekas i motiven till 1 5 att övervakningen gäller såväl varutrafiken över Gemenskapens tullgräns som trafiken med varor inom Gemenskapen, det sista dock bara till dess en harmonisering har skett på gemenskapsnivå.

De kontrollbefogenheter som tullförvaltningen har och som närmast är av intresse för utredningen finns i 5, 10 och 12 55 ZollVG. I 5 5

finns särskilda bestämmelser om postförsändelser i posttrafiken inom Gemenskapen. Det tyska postverket skall förelägga tullen till gransk— ning sådana försändelser för vilka det finns tillräckliga faktiska hållpunkter (zureichende tatsächliche Anhaltspunkte) att varor transporteras i strid mot något införsel- eller utförselförbud. Regeln är nödvändig, sägs det i motiven, eftersom det inte finns någon plikt att förete gods för tullbehandling (Gestellungspflicht) efter bortfallet av de inre gränserna.

Reglerna om tullens övervakning finns i 10 5. Bestämmelserna skiljer mellan befogenheter i det gränsnära området (im grenznahen Raum) och befogenheter i övrigt inom det tyska territoriet. Det gränsnära området sträcker sig längs den del av den tyska gränsen som är Gemenskapens tullgräns mot tredje land till ett djup av 30 km eller, vid kusten, 50 km.

Inom det gränsnära området kan tullen, utan att det föreligger några misstankar, stoppa personer. Den som stoppas har att på begäran av tulltjänstemannen stanna kvar och legitimera sig. Förare av transportmedel skall stanna på begäran. Tulltjänstemännen har rätt att komma på och av transportmedlet. Bagage, transportmedel och dess last kan undersökas.

Utanför det gränsnära området, dvs. på hela det tyska territoriet i övrigt, har tullen samma befogenheter, men bara om tillräckliga faktiska hållpunkter (zureichende tatsächliche Anhaltspunkte) talar för att det i strid med föreskrifter medförs icke gemenskapsvaror, punktskattepliktiga varor eller varor som är underkastade förbud eller inskränkningar. Kontrollerna förutsätter alltså, sägs det i förarbetena, förekomsten av sådana hållpunkter och måste vara förenliga med den i Tysklands författning angivna proportionalitetsprincipen. Genom sådana faktiska hållpunkter, sägs det vidare i motiven, måste det framstå som möjligt (miissen es als möglich erscheinen lassen) att det föreligger en överträdelse av sådana bestämmelser vars efterlevnad tullen har att säkerställa genom sin övervakning.

Hållpunkterna behöver emellertid inte hänföra sig till en viss person. Det är tillräckligt att möjligheten av en överträdelse låter sig avgränsas i tid och rum (dass sich die Möglichkeit des Verstosses räumlich und zeitlich eingränzen lässt).

I 10 5 finns också regler om kroppsundersökning vid, som det sägs i förarbetena, konkret misstanke om smuggling (bei konkretem Schmuggelverdacht). Föreskriften gäller såväl för övervakningen i som utom det gränsnära området. Personer kan alltså stoppas och få genomgå kroppsundersökning (körperlich duchsucht werden). Förutsättningen är att det finns tillräckliga faktiska hållpunkter att de i strid med föreskrifter för med sig icke gemenskapsvaror, punktskat— tepliktiga varor eller varor som är underkastade förbud eller in-

skränkningar. Enligt förarbetena kan man inte heller för framtiden avstå från detta yttersta hjälpmedel i tullens övervakning, eftersom ett döljande av varor i eller under kläderna är ett omtyckt sätt att smuggla. Det påpekas också att bestämmelsen innefattar en utvidgning i förhållande till tidigare gällande rätt, där befogenheterna bara fick utövas inom tullgränsområdet. Utvidgningen behövs särskilt för övervakningen av resandetrafiken inom Gemenskapen.

Som tidigare har nämnts skall enligt 5 5 det tyska postverket under vissa förutsättningar förelägga tullen till granskning postförsändelser i posttrafiken inom Gemenskapen. Bestämmelserna i 5 5 kompletteras av en regel i 10 5 som ger tulltjänstemän rätt att öppna och granska förelagda försändelser. En sådan kompletterande bestämmelse behövs, sägs det i förarbetena, efter bortfallet av skyldigheten att förete gods för tullbehandling (Gestellungspflicht) i posttrafiken inom Gemenska— pen.

I 12 5 regleras slutligen befogenheten för tullen att lämna över ärenden till andra myndigheter. Utgångspunkten är att det vid tullens övervakning uppkommer tillräckliga faktiska hållpunkter för att varor medförs i strid mot ett införsel— transit- eller utförselförbud. Om dessa hållpunkter inte försvagas vid en förnyad granskning skall varorna med tillhörande akter, om annat inte följer av andra föreskrifter, föreläggas åklagarmyndigheten eller den behöriga förvalningsmyndig— heten. För postförsändelser gäller detta dock bara när tillräckliga faktiska hållpunkter för ett brott föreligger (fiir eine Straftat vorlie— gen), men däremot inte för förordningsförseelser. Att inskränka brev- och posthemligheten för att lagföra ordningsförseelser skulle stå i strid med den i grundlagen intagna proportionalitetsprincipen. Av för- arbetena framgår att regeln om postförsändelser har tillkommit för att täppa till en lucka i lagen. Tullmyndigheterna kunde tidigare i fråga om t.ex. försändelser med införselförbjudna varor endast se till att införseln hindrades. Den nya regeln gör det möjligt att få till stånd åtal och talan om förverkande. ,

De nu berörda bestämmelserna i ZollVG har kommenterats av vicepresidenten vid den tyska Zollkriminalamt i Köln Paul Warners i Der Deutsche Zollbeamte nr 3 och 4/1993. Denne anser att begreppet tillräckliga faktiska hållpunkter enligt ZollVG knappast kan motsvara vad som krävs för att inleda ett straffrättsligt förfarande enligt straffprocessordningen, dvs. en konkret misstanke mot en bestämd person (der Anfangsverdacht einer Straftat), trots att förutsättningarna enligt ordalydelsen är desamma i båda fallen. I stället rör det sig i ZollVG, bortsett från de fall då postförsändelser skall lämnas vidare från tullen till åklagarmyndigheten, om ett grundat antagande (eine begriindete Vermutung). Som exempel på fall då ingripanden skulle kunna ske enligt ZollVG nämner Paul Wamers bl.a.

- fjärrtåg i gränsöverskridande persontrafik från Holland (där smugglas erfarenhetsmässigt droger) personbilar som kommer från långt avlägsna orter och som korsar gränsen på vägar som ligger avsides från vanliga färdvägar — personer som korsar gränserna på ovanliga tider, på ovanliga vägar eller under särskilda omständigheter. I fråga om bestämmelsen om kroppsundersökning anser Paul Warners att motivuttalandet om en konkret misstanke om smuggling är helt missvisande och att det även här bara rör sig om ett grundat antagande. Detta motsvarar också enligt hans uppfattning vad som gällde enligt äldre lag och som grund för ingripande enligt den lagen har i praxis godtagits — extremt nervöst eller överbetonat vänligt eller annars iögonfallande uppträdande vid gränskontrollen — för klimatet olämplig klädsel för att dölja medförda varor — iögonfallande kroppsrörelser eller gångart hos s.k. kroppssmuggla— re — iögonfallande klädsel för att dölja injektionsmärken — hopdragning eller utvidgning av pupiller eller sluddrande tal hos tänkbara heroinsmugglare

motsägelsefulla uppgifter om målet eller syftet med resan från en eller flera personer. Företrädare för utredningen har vid ett besök i Tyskland, för att informera sig om bl.a. den tyska ZollVG, sammanträffat med tjänstemän på det tyska finansdepartementet (Bundesministerium der Finanzen) i Bonn och med företrädare för den tyska Zollkriminalamt i Köln. I det följande kommer att lämnas en sammanfattande redo- görelse för de upplysningar som lämnades vid de båda mötena.

Enligt de tjänstemän utredningen samtalade med på finansdeparte- mentet är den officiella tyska inställningen att systematiska kontroller vid de inre gränserna inte längre är tillåtna efter den 31 december 1992. Däremot menade man att kontroller där fortfarande är tillåtna om det finns en brottsmisstanke enligt straffprocessordningen eller om det föreligger den låga grad av misstanke som gäller för ingripande enligt ZollVG. Under förutsättning att samma kontroll får göras inne i landet är det alltså inget som hindrar att kontrollen görs vid gränsen, men bara den omständigheten att man passerar en inre gräns är aldrig tillräckligt för att genomföra en kontroll.

Enligt uppgift från tjänstemännen vid finansdepartementet före- kommer det sedan den 1 januari 1993 i Tyskland inte längre någon systematisk kontroll vid de inre gränserna. Hamnen i Puttgarden nämndes som ett typexempel på en inre gräns där det inte förekommer någon kontroll. I det fallet är det fråga om regelbunden trafik mellan två EU-länder (den s.k. Vogelfluglinie mellan Rödby i Danmark och

Puttgarden i Tyskland) och man behöver inte göra någon bedömning av om det är fråga om inre trafik eller ej.

När det gäller möjligheten att skapa en gränsnära zon vid den inre gränsen och där ha specialbestämmelser som inte gäller i resten av landet, hade man på finansdepartementet uppfattningen att ett sådant arrangemang är otänkbart, eftersom det skulle vara fråga om dis- kriminering. Man menade att vid den inre gränsen måste gälla samma bestämmelser som i resten av landet.

När det sedan gäller lokutionen "zureichende tatsächliche An— haltspunkte" fick utredningen upplysningen att denna förts över från straffprocessordningen men att den i ZollVG har en annan innebörd. Man ansåg att det är fråga om en låg misstankegrad, lägre än Anfangsverdacht, men att det för att denna grad av misstanke skall föreligga krävs mer än att den kontrollerade t.ex. har långt hår. På det tyska finansdepartementet delade man inte Paul Warners uppfattning om när ingripande kunde ske enligt ZollVG (exemplet ovan med fjärrtåg från Holland och de därpå följande två exemplena). Man ansåg att dessa tre exempel kunde vara goda spaningsuppslag men att det absolut inte var fråga om "zureichende tatsächliche Anhalts— punkte".

Enligt ordalydelsen i 105 ZollVG gäller, som ovan framgått, samma förutsättningar för att få kroppsundersöka en person som för att t.ex. få titta i dennes bagage. Enligt lagtexten krävs i båda fallen endast att det föreligger "zureichende tatsächliche Anhaltspunkte". Enligt en tjänsteman på det tyska finansdepartementet hade man i det ursprungliga förslaget till ZollVG för avsikt att göra skillnad mellan dessa båda situationer. På finansdepartementet ville man föreskriva krav på en högre grad av misstanke för att få tillgripa kroppsundersök- ning. Man ville där lägga sig på nivån Anfangsverdacht. Efter diskussioner inom regeringskansliet valde man emellertid samma lokution (zureichende tatsächliche Anhaltspunkte) för att få tillgripa kroppsundersökning. På finansdepartementet hävdade man emellertid vid diskussionerna med utredningen att det ligger i sakens natur att det krävs en starkare misstanke för att få genomföra en kroppsundersök- ning, eftersom det i annat fall skulle strida mot den grundlagsfästa proportionalitetsprincipen. På finansdepartementet delade man alltså inte Paul Warners uppfattning att det endast krävs ett grundat antagande även för kroppsundersökning. Avslutningsvis kan man alltså säga att lokutionen "zureichende tatsächliche Anhaltspunkte" egent— ligen har tre olika betydelser. Den har en innebörd i straffprocessord- ningen, en i 10 5 (2) ZollVG och en i 10 5 (3) ZollVG.

Tilläggas kan att man på finansdepartementet hade uppfattningen att det krävs ett samband mellan ett gränsöverskridande och möjlig— heten. att ingripa med stöd av ZollVG. För att man mitt inne i

Tyskland skall få kontrollera någon med stöd av ZollVG krävs att lett kan påvisas att denne har passerat en gräns.

Vad sedan gäller frågan om posthantering menade man på finais- departementet att det — i motsats till vad som gäller postförsändelser från tredje land - inte får ske någon systematisk genomlysning eler undersökning med narkotikahund av postförsändelser från aman medlemsstat. Postförsändelse från annan medlemsstat får undersökas endast om det föreligger "zureichende tatsächliche Anhaltspunkte". Som exempel på när denna grad av misstanke kan ha uppmtts nämndes ett anonymt tips om att en narkotikaförsändelse var på säg med post eller att ett paket går sönder och att innehållet därvid framskymtar.

För att ha en möjlighet att kontrollera bl.a. att varor inte förs ö/er de inre gränserna i strid mot införsel- eller utförselförbud samt tredjelandstrafiken med varor, har man i Tyskland vid gemenskaps— gränser och vid den yttre gränsen skapat ett system med molila kontrollgrupper. Enligt uppgift finns det Tyskland 27 mobila kontroll- grupper. Varje grupp är sammansatt av tulltjänstemän och poliser och innehåller sammanlagt sju personer. Två av kontrollgrupperna är stationerade i närheten av den tysk/holländska gränsen medan reszen av kontrollgrupperna opererar såväl i det gränsnära området i övrigt som inne i Tyskland. Från tysk sida menade man att det skulle strida mot EU—rätten att låta kontrollgrupperna arbeta på själva gränsen och där utföra systematiska kontroller, men att det i sig inte var något som hindrade att kontrollgrupperna arbetade vid själva gränsen så länge grupperna inte genomförde systematiska kontroller.

På finansdepartementet hade man uppfattningen att de gränskontrol- ler man tidigare hade mellan medlemsstaterna inte var ett effektivt vapen i kampen mot narkotikainflödet. Man menade att det antal människor, personbilar, och lastbilar som dagligen passerar en gräns är alltför stort för att en systematisk kontroll skall vara meningsfull. Från tyskt håll framhöll man i stället betydelsen av ett ökat in- ternationellt informationsutbyte och samarbete samt samarbete mellan landets egna myndigheter.

Enligt de tyska tjänstemän utredningen samtalade med på finans- departementet strider det inte mot EU-rätten att vid inre gränser och ombord på exempelvis färjor bedriva civil spaning. Man menade att spaningen och övervakningen kan bedrivas rent systematiskt men framhöll att kontrollerna inte får ske systematiskt. Innebörden av det sagda torde vara att att man alltså med hjälp av systematisk spaning kan få information, vilken i sin tur leder fram till att det mot en person uppkommer en tillräcklig grad av misstanke. Med stöd av denna misstanke kan man sedan genomföra en kontroll, vilken då naturligtvis inte är att anse som en systematisk kontroll.

På finansdepartementet menade man sig inte kunna dra några slutsatser om vad avsaknaden av en systematisk gränskontroll vid de inre gränserna inneburit när det gäller inflöde av narkotika och vapen. Som ovan nämnts hade man uppfattningen att gränskontrollerna inte var ett effektivt vapen mot narkotikainflöde. Man menade sig dock kunna anta att det i framtiden skulle bli svårare att stoppa s.k. småhandlare, varmed avses de som tar in narkotika för eget bruk. Den nya strategin med internationellt informationsutbyte, osv. torde bli alltför grovmaskig för att fånga in dem.

Som inledningsvis anfördes sammanträffade utredningen vid sitt besök i Tyskland även med företrädare för den tyska Zollkriminalamt (ZKA) i Köln. Vid ZKA hade man uppfattningen att det största bekymret med narkotikatrafiken inte är avsaknaden av systematisk gränskontroll vid de inre gränserna. Det största bekymret menade man i stället vara att välja ut den som skall kontrolleras. Som ett exempel nämndes att det varje dag till Frankfurts flygplats ankommer 100 000 passagerare och man menade att det mot den bakgrunden är uppenbart att det inte varit möjligt att kontrollera alla, även om man hade fått stå vid gränsen. Man pekade i stället på att det måste till andra åtgärder och framhöll därvid den stora betydelsen av information. På ZKA ansåg man att de kontrollbefogenheter som finns i ZollVG är tillräckliga när man väl kormnit till det skede då någon valts ut för kontroll. Uppfattningen på ZKA var att "zureichende tatsächliche Anhaltspunkte" är en mycket låg grad av misstanke. Enligt en av medarbetarna vid ZKA är samarbetet mellan polisen och tullkrimina- len och informationsutbytet tillräckliga kompensatoriska åtgärder. Det framhölls också att i Tyskland efter den I januari 1993 antalet beslag av narkotika har gått ner men att mängden beslagtagen narkotika har ökat.

||.-|||||||,l|,,||| _|,t. , ',| _|:|||||| , ','.'» "" | '. ' '|, ' , ' | "",,_ ' ,'. '.,- "'i', | . autumn f,;lä'iptnlll. 1113 ' '1.' -":,| .,,-,-,|, ".'|.ttl'tf- if'u' ml,; _ _ ' %% upp, '|.'|" _1"||||a|1||11£1tl||11u1g _, ,;ifi'j'f'... -|"' "." . .» *» . |" siar , " "IJF' :”;me |||';I '|':'| ""H" ' -

'»1»»»|".'|" 11 "'

::ll' .|||'l'i'_ "'.|"'-' "'" " id "”",, i",|||»|l

"" l'" .'"'l'-" :'..-"'."

L,». |! »»?" |. "| . "' _

|," 111114

fi ||l-.

'..,...1.

.,ni'nH' -' '!

.|'|f','i'-"|' ,,fl"l|.||||.' , "

' " "-'"|':P||""'1"'lg|"11'1'1'l'133

. |||». ' »| '.'1 'årllfqrjguril

,, . . ' ||lf'|'"|"||..'.' "W f'...|||. ' in...»

ull.-'|| '||||| ||,

|,||_|"_' _ |- _-:_||||__ | |'|l.l '|-,"'»' |"'" .fi-fly Fä" » .'.'1 _ | _.w ut'

,. _ t'.' ""1:*'."'.","*'| -ä_' "f"___||,'1 _.

- ' -— ' " .» .- . ..-. '1.- .||' .|» .

, »|.- . .. a.», ,.-' " _| ." 'l-'. .. 'i '.1 | .... .. ,, 3,53. '" l” '.'l. W?|lr:'.|'='l ".,'||_.'||:|.|"|||"$-.."__ 1|.|-|_'.'|,|,_'-'..-|'P1r guld"" "- "'., »| '

.-..- ..."'|,,-, ut." " ,'l'l'lli. ..',,-_'r._'".'."" ..'.'.'.-'.-.'*""-'.'."l'lr|.- . ww .'.||_'- . ||, ..'-"'n' ' "'"-1" ..|. ”'"'1'

"- gr,-,»,»". ,, .'..-.-' »» ., ||r|'||'l-' , '|'| .,'

. . .. |||-,|.|. ||" | |"! r'" ,, .J'.|| __|. _.,| ",: |||,_||:I| |||i____ ,.|||.|||.-|.| |',J|'L' ..., ,|| »», ,,,|._.,|1| .

- " .”'1" . ._»»..» " '| . . |'1| ' '|' »|» |||:.||,,',,_ .'. ,1"1'Z'" -”"'| -r|-" |||» " . _,"|| ||" |||l",|||u." . ""|'" _',|'| |_',||' "|||'.l ' ».

- | . » .» "':- |':| . »| ' " » ||| |' ., ___,, | | If _,' i'i' ||| |,R|_'|u||| :, ||, || | ||

...-:E»- - ».|_'|...-" »._,:,.|.| ..'-|| "11" . ,|"l"' " |;_"- ,'||' ,,||' , p%" ;|.| -. . ".'"-| ':' l,',' , ',»L _",,' ' ' . .' ...|"||"|:"

.|---.-=.-| . ." . 15.1.» .'-""' '-'-:”"tlf:..'". -.- 'p'?" ..»-|"' " ' .. "1".l|f""'|"

||'" »»|',,., " || | .|:' _ ,[|,' . J |, ' [n' .. .

- |. ' _., ,,. || , .. .. . "

_n -:| ,|_"|,:".. ]"th ,,".' , ' .,:|'|. '| ,. .; .,"._l' ' -'l.': 'i'—.- .-|'|:, "'I . , | ."' " ”- F-E's 51 " "' ' " ' ' " .. ..' "r"" ' " ' .i'|.,_- ' " ""-;t" '.""'.' ||' ""|" ||". ”"'"";

'..» .. ,,,. -' "||'-|.| .. ' »." . .".| "' w ,, |_.. _|| , . , 'n'|| ' -. lr 5,51?" ,.,,' .|,J . »»_.,"_'|'lrl|'|,,|::'::||'9'.-,ll,. ...,.»fj-rf .'|"'.,._,|,.|'-|,_ '||-,'||' -,-'|,' - " .'| ., » . ”".t.i!l|||'|.. '|'" .;|"'.|'"" . ' " "11?" ".'1 '||—- """ ”'||-+". "" l'::'| ."'|l,', _, ' ',:i' '.'" ,'1 ', '|' 'IÄI ' '. " | | | _| || | . ' "...1 '|.|-. t., ." ' »»:. ' ' T.-'.. . '.' ', 'i' , . '. »|»'.|,',, ||||||;|,_||| |..- |.j_,|| ,1'|| |, __ .||||._||||_|||.| ,.__.. ||, | __|1|'| || ,||, 17',]|':|'|1,_J|||||||||,||_| ||'!) .| | ., _ | "uj np _ ||| 11. ' .|» ||| '||||»r_| _| :. | | |

13. Överväganden

13.1. Allmänt om kontrollverksamheten vid den inre gränsen

Enligt direktiven för utredningen skall en kontroll upprätthållas när det gäller varor som förs över en inre gräns i strid mot det internationella regelverket eller mot ett straffsanktionerat förbud i den svenska lagstiftningen. Kontrollen skall alltså avse varor och därmed träder i förgrunden för utredningens arbete de regler som avser den fria rörligheten över de inre gränserna för varor och de undantag som kan göras från dessa bestämmelser. En annan sak är att ingripanden som avser varor i de flesta fall också kommer att rikta sig mot den eller de personer som har med sig eller för med sig varorna, t.ex. olika former av kroppsundersökning. Detta innebär emellertid inte att reglerna om den fria rörligheten för personer annat än indirekt blir av intresse för utredningens arbete. Möjligheterna att vid de inre gränserna kunna stoppa personer, som av ett eller annat skäl som hänför sig till allmän ordning och säkerhet inte är önskvärda i Sverige, kan givetvis i vissa fall också få en positiv effekt på skyddet mot förbjuden införsel eller utförsel av varor.

Enligt artikel 9 i Romfördraget grundar sig Gemenskapen på en tullunion, som omfattar all handel med varor och som innebär att import— och exporttullar samt avgifter med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna förbjuds och att en gemensam tulltariff gentemot tredje land införs. Genom att EU är en tullunion sammanfaller den yttre gränsen i fråga om varor med gränsen för EU:s tullområde. Tullområdet omfattar i princip medlemsstaternas territorier. Varor som kommer från tredje land skall anses vara i fri cirkulation i en medlemsstat, dvs. anses utgöra gemenskapsvaror, om importformalite— terna uppfyllts och tillämpliga tullar och avgifter med motsvarande verkan uppburits i denna medlemsstat och hel eller partiell restitution av sådana tullar och avgifter inte lämnats (se artikel 10 i Romför— draget).

Sverige blir vid ett medlemskap en del av EU:s tullområde. Landgränsen mot Norge och Finland blir antingen inre eller yttre gräns, beroende på om dessa stater blir medlemmar eller inte. Hela

laisten utgör yttre gräns. Alla hamnar utgör del av yttre gräns. Flygplatserna utgör yttre gräns för varor som kommer från tredje land.

Däremot blir den del av en hamn inre gräns där det bara före— kommer intern reguljär färjetrafik mellan Sverige och andra med- lemsstater (jfr vad som från tysk sida sades om färjelinjen Rödby— Puttgarden; avsnitt 12.3). Även flygplatser kan utgöra inre gräns, nämligen 1 fråga om interna flygningar mom EU— området.

Rådet har utfärdat en förordning (EEC) 3925/91 som rör borttagan— det av formaliteter och kontrolleri fråga om handbagage och incheckat bagage för personer som flyger internt inom EU—området eller gör en intern sjöresa inom samma område. I ingressen till förordningen konstateras att hamnar och flygplatser är speciella i den meningen att de kan utgöra både yttre och inre gräns. Icke desto mindre bör principen om fri rörlighet leda till att inga kontroller förekommer beträffande bagage hos personer som flyger internt eller gör interna sjöresor. I artikel 1 förbjuds alltså kontroller eller formaliteter i fråga om handbagage eller incheckat bagage för personer som flyger internt inom EU (taking an intra-Community flight) eller som gör en intern sjöresa (making an intra—Community sea crossing). En "intra—Commu— nity flight" betyder ett flygplans färd mellan två flygplatser inom EU— området utan några uppehåll och där färden inte börjar eller slutar på en flygplats utanför EU—området. På motsvarande sätt betyder en "intra—Community sea crossing" förflyttningen mellan två hamnar inom EU-området utan några mellankommande uppehåll av ett fartyg som går i regelbunden trafik mellan två eller flera angivna hamnar inom EU-området (artikel 2).

Förbudet mot bagagekontroller är emellertid inte utan undantag. Bl.a. är sådana kontroller tillåtna som hänger samman med förbud eller restriktioner som en medlemsstat har beslutat om. Villkoret är dock att förbuden eller restriktionerna står i överensstämmelse med de tre grundfördragen. Hänvisningen till grundfördragen innebär bl.a. en hänvisning till artikel 36 i Romfördraget, som utredningen strax återkommer till. Ett annat undantag tar sikte på säkerhetskontroller i hamnar och på flygplatser.

I artikel 7 a i Romfördraget anges att den inre marknaden skall omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för bl.a. varor säkerställs i enlighet med bestämmelserna i fördraget. I det avsnitt i Romfördraget som behandlar fri rörlighet för varor sägs i artikel 30 att kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan är förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs i det följande i fördraget. Enligt artikel 34 skall kvantitativa ex— portrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan också vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Bestämmelserna i artiklarna 30 och

34 är emellertid inte undantagslösa. Enligt artikel 36 skall nämligen dessa bestämmelser inte hindra vissa förbud eller restriktioner för import, export eller transitering. En förutsättning är dock att förbuden eller restriktionerna grundas på hänsyn till allmän sedlighet, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda immateriell äganderätt. En ytterligare förutsättning är att förbuden eller restriktionerna inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan med- lemsstaterna.

I fråga om införsel till Sverige från ett EU—land av alkohol och tobak för privat bruk har Sverige i medlemskapsförhandlingarna erhållit vissa undantag från vad som annars gäller inom EU. Enligt de gemensamma regler om punktskatter på bl.a. alkohol och tobak som gäller inom EU skall i fråga om alkohol och tobak som privatpersoner förvärvar för eget bruk och som de själva medför punktskatter tas ut i det land där varorna inhandlas. Punktskatter får alltså inte tas ut i det land där varorna konsumeras eller i något annat EU-land.

Huvudregeln är således att privatinförsel från ett annat EU—land inte får leda till någon punktbeskattningi införsellandet. Det undantag som Sverige har uppnått i förhandlingarna innebär att Sverige har rätt att punktbeskatta en privatinförsel som överstiger vissa kvantitativa gränser. Undantaget har tidsbegränsats till utgången av år 1996.

Den första fråga som utredningen har att ta ställning till är vilka förbud och restriktioner som kan ställas upp som undantag från de allmänna principerna om fria varurörelser inom EU. Som nyss har nämnts följer en sådan restriktion redan av det resultat som Sverige har uppnått i förhandlingarna med EU. Sverige har fått rätt att punktbeskatta privatinförsel av alkohol och tobak över en viss mängd, trots att detta annars, om man bortser från Danmark, inte är tillåtet inom EU. I övrigt ges ramen för vad som är tillåtna förbud och restriktioner i artikel 36 i Romfördraget. I direktiven för utredningen pekas på narkotika och vapen. Som närmare utvecklas i nästföljande avsnitt (13.2) är av intresse de regleringar som har sin grund i den aktuella varans beskaffenhet, framför allt om den kan sägas vara av farligt slag eller ha skadebringande egenskaper. En sådan avgränsning ligger väl i linje med de båda varugrupper som anges i utrednings— direktiven.

Nästa fråga som man måste diskutera är vilka kontrollbefogenheter som behövs och som är tillåtna enligt EU—råtten för att upprätthålla efterlevnaden av de aktuella förbuden och restriktionerna. Principerna om fria varurörelser inom EU anses innebära bl.a. att systematiska kontroller vid de inre gränserna är uteslutna. Med systematiska

kontroller avses då åtgärder som inte har någon annan grund än att en vara förs över en gräns. Det krävs alltså att ett ingripande skall grundas på något annat, t.ex. den enskildes uppträdande, färdväg eller färdsätt. I tysk rätt (se avsnitt 12.3) krävs också att tillräckliga faktiska hållpunkter (zureichende tatsächliche Anhaltspunkte) talar för att det i strid med föreskrifter medförs varor som är underkastade förbud eller inskränkningar. I Storbritannien (avsnitt 12.2) arbetar myndig— heterna med utgångspunkt från s.k. riskprofiler. Riskprofiler kan vara av sådan beskaffenhet att de bildar ett tillräckligt underlag för en brottsmisstanke enligt svensk rätt men de kan också vara begränsade till en sammanvägning av iakttagelser som är intressanta från spaningssynpunkt men som inte är tillräckliga för att grunda en brottsmisstanke. Danmark är det tredje land vars regler på området utredningen har tittat närmare på. I Danmark kan kontrollerna ske som rena stickprovskontroller. Detta hänger emellertid samman med att Danmark på punktskatteområdet har ett liknande undantag för privatinförsel av alkohol och tobak som Sverige har uppnått och att Danmark - liksom Sverige — har rätt att utföra den kontroll som behövs för bestämmelsernas efterlevnad. Av förarbetena till ändringar- na i den danska tullagen framgår vidare att den stickprovsvisa kontrollen bara skall kunna ske i förbindelse med införsel av sprit och tobak och vid särskilda tillfällen andra varor som införs olovligt. I övrigt får man lita till de allmänna processuella bestämmelserna om olika ingripanden (se avsnitt 12.1).

Det som nu har sagts visar att problemet med kontrollbefogenheter har lösts på lite olika sätt i de tre länderna. Tittar man på övriga EU- länder kommer man förmodligen att stöta på ytterligare andra rättsliga konstruktioner. För svensk rätts del gäller det att finna en lösning som är förenlig med EU-rätten och med rimliga rättssäkerhetskrav och som kan passas in i det svenska rättssystemet på ett naturligt sätt. Dessa frågor diskuteras närmare i avsnitt 13.3 och 13.4

En fråga som också gäller kontrollbefogenheterna är om kontrollen skall kunna bedrivas bara vid de inre gränserna eller i anslutning till dessa eller om kontrollbefogenheterna måste kunna utövas i hela landet. Uppfattningen i Tyskland är att samma kontrollbefogenheter som utövas i anslutning till gränsen måste kunna utövas i hela landet och man håller också på med att sätta upp rörliga tullkontrollgrupper som skall operera i hela landet. De danska bestämmelserna har i anledning av tillkomsten av den inre marknaden ändrats så att kontroll också kan ske inne i landet. Det uttalas emellertid i motiven att en kontroll inne i landet kommer att bli aktuell ganska sällan och då nästan undantagslöst på mycket nära avstånd från gränsen. I Storbri— tannien är tullens kontrollbefogenheter i princip begränsade till vissa särskilda platser.

I den svenska VSL föreligger inte någon territoriell begränsning i fråga om tvångsmedlen gripande, beslag eller husrannsakan. Kroppsvi- sitation och ytlig kroppsbesiktning med stöd av VSL får däremot enbart företas mot den som anträffas vid en gräns— eller kustort eller ankommer till en plats med förbindelse till utlandet. I viss utsträckning krävs enligt VSL en lägre grad av misstanke för ett ingripande än som följer av de allmänna bestämmelserna i rättegångsbalken. Skall de bestämmelser om tvångsmedel som hänför sig till förbud mot införsel eller utförsel i sin helhet gälla i hela landet måste det under alla förhållanden finnas ett visst bestämt samband i tiden mellan in- gripandet och den misstänkta olovliga införseln eller utförseln. Frågan är emellertid om det är nödvändigt att utvidga tillämpningsområdet för kontrollbefogenheterna eller om man i huvudsak kan behålla nuvaran— de ordning även i fråga om de inre gränserna eller rent av inskränka den särskilda regleringen till ett närmare avgränsat område i an— slutning till de inre gränserna. Visserligen gäller enligt EU-praxis att en åtgärd som är inriktad på gränsöverskridandet måste motsvaras av allvarligt syftande ansträngningar att internt inom landet tillgodose samma intresse som motiverar åtgärden. Detta är dock inte något problem i sammanhanget eftersom de införselförbud och andra införselrestriktioner som kan komma i fråga följs upp inom Sverige av förbud att inneha, att tillverka, att överlåta etc. den aktuella varan. Skillnaden ligger i stället däri att inne i landet i princip enbart rättegångsbalken tillämpas med dess i vissa avseenden strängare krav på misstanke för att ett ingripande skall kunna ske.

Frågan torde få bedömas mot bakgrund av proportionalitetsprin— cipen. Till vissa områden vid de inre gränserna begränsade befogen— heter skulle kunna godtas, om det är mycket viktiga samhällsintressen som skall tillgodoses, t.ex. ett begränsat antal angelägna införsel- eller utförselförbud, och gränsområdena framstår som naturliga kontroll- platser med tanke på landets geografi. Om det däremot, som i Tyskland, rör sig om ett stort antal olika förbud och restriktioner kan bedömningen bli annorlunda. Frågan behandlas vidare i avsnitt 13.432.

Om man kan ha olika uppfattningar om vilken lösning som skall väljas på de nu senast berörda frågeställningarna torde det däremot inte råda någon tvekan om att EU-reglerna inte lägger något hinder i vägen för en övervakning av varutrafiken i den formen att man i terminaler, bagagehallar och ombord på färjor utövar en diskret tillsyn och spaning. Så sker i Storbritannien och i avsnitt 13.42 och 13.4.3.1 diskuteras frågan om denna övervakningsmetod är lämplig även för Sveriges del.

Enligt sina direktiv skall utredningen också klarlägga hur samarbetet mellan tullen och polisen bör organiseras för att på ett effektivt sätt

utnyttja bägge myndigheternas resurser, kompetens och informations— underlag. Förundersökningsreglerna och förhållandet mellan tull och polis berörs i avsnitt 13.4.4 och 13.4.5.

Som tidigare har nämnts anses principerna om fria varurörelser inom EU innebära att systematiska kontroller vid de inre gränserna inte längre får förekomma. Samtidigt gäller naturligtvis att legitima skyddsbehov av icke ekonomisk art måste tillgodoses. För att lösa dessa problem har EU fattat beslut om s.k. kompensatoriska årgärder. Dessa åtgärder består, vid sidan av harmoniserade regler om pro— duktions— och marknadskontroll och en förstärkt kontroll vid den yttre gränsen, i huvudsak av beslut om ett utökat samarbete mellan de olika ländernas myndigheter, ett utökat informationsutbyte samt beslut om lämpligt teknikstöd för samarbetet och informationsutbytet (se avsnitt 11). I avsnitt 13.5 görs ett försök att värdera betydelsen av redan beslutade och aviserade kompensatoriska åtgärder och i avsnitt 13.6 redovisas utredningens slutsatser om skyddsnivån vid de inre gränser- na. Hänsyn tas då inte bara till betydelsen av de kompensatoriska åtgärderna utan även utredningens förslag om kontrollåtgärder i anslutning till de inre gränserna vägs in i bedömningen.

En särskild fråga gäller den lagtekniska lösningen. En möjlighet som kan diskuteras är att låta bestämmelserna i VSL reglera för— hållandena både vid den yttre och den inre gränsen. De regler som skulle gälla vid de inre gränserna skulle då tas upp närmast som undantag från eller begränsningar i de regler som gäller för den yttre gränsen. En sådan ordning är emellertid inte utan problem. Skillnaden mellan de båda regelverken är betydande och det finns en risk att en gemensam författning skulle bli komplicerad och därmed svår— överskådlig. Frågan om den lagtekniska lösningen berörs i avsnitt 13.7.

13.2. Vilka förbud och begränsningar bör kontrollverksamheten avse?

Reglerna om den fria rörligheten innefattar ett principiellt förbud mot hinder för ekonomiskt utbyte över de inre gränserna. Förbudet riktar sig mot alla slags åtgärder som kan föras tillbaka till staten, inte bara lagstiftning och annan normgivning utan också förvaltningsåtgärder m.m. och i många fall även åtgärder som inte är av rättsligt bindande natur. Förbudet är dock inte undantagslöst. Som har framgått av det föregående (avsnitt 2) kan ett hinder för den fria rörligheten över de inre gränserna ställas upp under vissa förutsättningar. En första förutsättning är att hindret har sin grund i ett godtagbart samhällsin-

tresse som inte kan tillgodoses på något annat neutralt sätt (jfr artikel 36, där bl.a. hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och liv och hälsa nämns). En andra förutsättning är att hindret, t.ex. en gränsan- knuten kontroll, inte går utöver det syfte som motiverar kontrollen eller annars har onödigt störande inverkan på utbytet över gränsen (proportionalitetsprincipen). En åtgärd som är inriktad på gränskon— troll måste vidare enligt praxis motsvaras av allvarligt syftande ansträngningar att internt inom landet tillgodose samma intresse som motiverar åtgärden. Slutligen gäller, att i den mån ett samhällsintresse blivit fullt tillgodosett genom gemenskapsrättsliga regler, det inte längre kan legitimera regler som hindrar den fria rörligheten över gränserna. ] förevarande avsnitt diskuteras vilka inskränkningar i den fria rörligheten som av hänsyn till motstående samhällsintressen bör ställas upp. I de båda följande avsnitten (13.3 och 13.4) tas upp till behandling vilka kontrollåtgärder som är möjliga och lämpliga.

De regleringar om in— eller utförsel som finns har sin bakgrund i vitt skilda samhällsintressen. Av intresse i det här sammanhanget är de regleringar som har sin grund i den aktuella varans särskilda beskaffenhet, framför allt om den kan sägas vara av farligt slag eller ha skadebringande egenskaper. För in— eller utförsel av en sådan vara krävs i princip alltid ett särskilt tillstånd av någon myndighet. Utrymmet för tillstånd kan vara mer eller mindre begränsat. Varor som inte får importeras utan tillstånd får i allmänhet inte heller utan tillstånd innehas eller på annat sätt hanteras här i landet. Det nu sagda kan vara en lämplig utgångspunkt när det gäller att avgränsa de varor som bör bli föremål för en särskild kontroll vid de inre gränserna.

Enligt sina direktiv skall utredningen utgå från att kontrollen skall avse narkotika och vapen. Detta utesluter inte, sägs det dock vidare i direktiven, att också andra varuslag kan behöva kontrolleras. Ut— redningen är fri att lägga fram synpunkter på att låta kontrollsystemet avse även sådana varor.

Problemen med missbruk och kriminalitet som har samband med narkotika är väl kända. Den svenska narkotikapolitikens mål är att skapa ett narkotikafritt samhälle. Denna målsättning stöds av ett rigoröst regelverk (se avsnitt 3). Den legala användningen av narkotika har begränsats till vissa, särskilt angelägna ändamål, nämligen medicinska och vetenskapliga ändamål. All befattning med narkotika, import, export, tillverkning, handel och innehav, kräver i princip särskilt tillstånd. Frågor om tillstånd prövas av Läkemedelsver— ket. Olovlig införsel eller utförsel av narkotika straffas enligt VSL medan annan befattning straffas enligt narkotikastrafflagen. Både gärningsformerna och straffsatserna har efter hand kompletterats och utvidgats i riktning mot en allt större restriktivitet. Enligt utredningens mening är det helt klart att kontroll över illegal narkotikahantering i

hög grad angår allmän ordning och säkerhet, liksom liv och hälsa, hänsyn som legitimerar hinder för den fria rörligheten enligt Romför- draget. Med hänsyn till det nu sagda och då någon gemenskapsrättslig kompetens i huvudsak inte finns på området bör kravet på import- och exportlicenser behållas och narkotika vara en av de varugrupper som kan bli föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna.

Den vägledande principen för narkotikabekämpningen i Sverige är att samhällets insatser skall ge det klara och entydiga budskapet att all användning av narkotika som inte sker för medicinska eller vetenska— pliga ändamål är oacceptabel. I Sverige är därför inställningen restriktiv mot t.ex. program med utdelning och försäljning av sprutor och kanyler. Denna inställning återspeglas i föreskrifterna i för— ordningen (1968z70) med vissa bestämmelser om injektionssprutor och kanyler. Enligt denna författning får injektionssprutor och kanyler föras in till Sverige endast efter särskilt tillstånd. En resande kan dock medföra injektionssprutor eller kanyler för personligt bruk som grundas på föreskrift av läkare eller annars visas vara lovligt. Även handel med berörda varor kräver särskilt tillstånd. Tillstånd ges av Läkemedelsverket. Olovlig införsel av injektionssprutor eller kanyler eller försök till sådana brott straffas enligt VSL. Den aktuella förordningen innehåller bestämmelser om straff för den som uppsåt- ligen eller av oaktsamhet saluhåller eller överlåter injektionssprutor eller kanyler utan att vara berättigad till det eller i strid mot villkor som gäller för tillstånd till sådan verksamhet eller i ansökan om tillstånd enligt förordningen lämnar oriktig uppgift om förhållanden av betydelse. Även vissa förverkandebestämmelser finns i förordningen.

Vad som nu har sagts ger vid handen att kontroll av injektionsspru- tor och kanyler är en viktig del av den svenska narkotikapolitiken. Det nära sambandet med kontrollen av själva narkotikan motiverar enligt utredningen att också injektionssprutor och kanyler hänförs till de varor för vilka krävs importlicens och som kan bli föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna.

Det finns ett visst samband mellan åtgärder mot narkotikamissbruk och åtgärder mot missbruk av anabola steroider och vissa andra dopningsmedel som anges i lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel. Anabola steroider och övriga aktuella medel är visserligen, såvitt man vet, inte i sig vanebildande eller beroendeska— pande men ett okontrollerat bruk av medlen kan medföra skador på den mänskliga organismen. Enligt förarbetena till den angivna lagen (prop. 1990/91:199 s. 16 f) kan anabola steroider allvarligt rubba kroppens normala funktion och ge anledning att befara skadeverk- ningar i form av störningar i hormonbalansen och fettomsättningen, vilket bl.a. innebär ökad risk för åderförkalkning och kranskärlssjuk— domar. Ungdomar som ännu inte har slutat att växa kan stanna i

växten om de tar anabola steroider. Även andra skador kan ha samband med bruk av anabola steroider. Vad som har sagts nu gäller också naturligt testosteron som kan användas som dopningsmedel och då alltså ger samma typer av skadeverkningar som de syntetiskt framställda anabola steroiderna.

Av propositionen framgår vidare att läkemedel med tillväxthormon, som används mot dvärgväxt, kan om det används felaktigt som dopningsmedel ge allvarliga bestående skadeverkningar. Det finns också vissa medel som är avsedda att på ett onaturligt sätt öka kroppens egen produktion av främst testosteron. Detta medför samma faror som en okontrollerad användning av själva hormonet.

De medel som nu har berörts omfattas av lagen om förbud mot vissa dopningsmedel. Medlen får inte, annat än för medicinskt eller vetenskapligt ändamål, införas till landet.

Största delen av dopningsmedlen smugglas in i Sverige och VSL är tillämplig i fråga om straff för olovlig införsel till landet och andra förfaranden med smuggelgods.

Lagen om förbud mot vissa dopningsmedel innehåller emellertid också förbud mot innehav och annan hantering av medlen sedan dessa har förts in i landet. De berörda medlen får inte överlåtas, framställas, förvärvas i överlåtelsesyfte, bjudas ut till försäljning eller innehas. Den som uppsåtligen bryter mot dessa förbud skall dömas för dopningsbrott.

Läkemedel som utgör dopningsmedel får som framgått föras in till Sverige och här hanteras enbart för medicinska eller vetenskapliga ändamål. Läkemedelslagen (1992z859) innehålleri 17 åbestämmelser om import från ett land utanför det europeiska ekonomiska samarbets- området (EES-området). I paragrafen regleras däremot inte import av läkemedel från länder inom EES-området. För sådana läkemedel krävs det visserligen inte något tillstånd för import, men de läkemedel som införs omfattas av läkemedelskontrollen i övrigt. Importen kan ske endast genom godkänd partihandel och läkemedlen kan inte säljas utan att vara godkända i Sverige. Om importen är avsedd för medicinskt ändamål och eget bruk och sålunda inte för försäljning gäller dock inte de angivna kontrollkraven (prop. 1991/92:107 s. 100 f). Detaljhandel med läkemedel i Sverige är enligt lagen (1970:205) om detaljhandel med läkemedel förbehållen staten eller en juridisk person i vilken staten har ett bestämmande inflytande.

I fråga om den illegala införseln av hormonpreparat till Sverige uttalas i förarbetena till lagen om förbud mot vissa dopningsmedel att införseln främst synes ha genomförts av ett annat klientel än det som ägnar sig åt narkotikahandel. Men det finns fall som visar att vad som börjar som missbruk av hormonpreparat kan övergå i narkotikahante- ring. Statistik från åren 1987 1989 visar på ett 30—tal tullbeslag per

år av hormonpreparat. År 1990 gjordes 45 tullbeslag. År 1987 beslagtogs bl.a. drygt 160 000 tabletter och ampuller. För år 1990 var siffran ca 488 000, fördelat på ca 482 000 tabletter och 6 000 ampuller.

De anabola steroiderna och övriga aktuella dopningsmedel har inte lika allvarliga skadeverkningar som narkotika, eftersom dopningsmed- len inte anses vara beroendeframkallande. Den straffrättsliga be— dömningen är heller inte lika sträng som för narkotikabrotten. Som har framgått kan emellertid dopningsmedlen vid okontrollerat bruk ge upphov till nog så allvarliga skadeverkningar. Lagregleringen i fråga om dopningsmedlen har utformats på i huvudsak samma sätt som den som gäller på narkotikaområdet. De förbjudna förfarandena ansluter sig nära till straffbestämmelsen i 1 & narkotikastrafflagen. Största delen av dopningsmedlen smugglas in i landet. Enligt utredningens mening talar övervägande skäl för att de nu aktuella dopningsmedlen bör jämställas med narkotika såvitt gäller kontroll vid de inre gränserna.

I fråga om vapen gäller enligt den svenska vapenlagen att införsel av skjutvapen eller ammunition i princip kräver särskilt tillstånd. Det principiella tillståndskravet stämmer överens med vad som enligt huvudregeln i artikel 12 i vapendirektivet (se avsnitt 4) skall gälla för förflyttning av vapen inom EU. Vidare ställs i vapenlagen i princip upp ett krav på tillstånd för att någon skall kunna inneha skjutvapen och ammunition eller driva handel med dessa varor. De svenska bestämmelserna fyller även i dessa delar vapendirektivets krav. Polismyndigheten prövar frågor om tillstånd enligt vapenlagen. Bestämmelser om ansvar för olovlig införsel av skjutvapen och ammunition och för försök till sådana brott finns i VSL. För annan olovlig befattning med de berörda varorna finns straffbestärrunelser i vapenlagen.

Enligt artikel 14 i vapendirektivet skall medlemsstaterna anta alla de bestämmelser som behövs för att förhindra att skjutvapen förs in till respektive land i strid mot reglerna i vapendirektivet. Med- lemsstaterna skall enligt artikel 15 skärpa vapenkontrollen vid Gemenskapens yttre gränser och därvid särskilt övervaka att resande från icke medlemsländer som skall fortsätta till en annan medlemsstat uppfyller reglerna i artikel 12.

Vapenlagsutredningens uppfattning (se avsnitt 4) är att den svenska vapenlagstiftningen är sådan att vapendirektivets efterlevnad främjas. Vapenlagsutredningen har emellertid också undersökt om den svenska vapenregleringen till någon del kan antas gå utöver vad som enligt artikel 36 i Romfördraget utgör godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten.

Utredningen erinrar därvid om att beträffande skjutvapen i artikel 2231 b i Romfördraget anges att varje medlemsstat får vidta åtgärder, som den anser nödvändiga för att skydda egna väsentliga säker— hetsintressen i fråga om bl.a. handel med vapen och ammunition. Sådana åtgärder får dock inte försämra konkurrensvillkoren på den gemensamma marknaden för produkter som inte är avsedda speciellt för militära ändamål. Det krav på tillstånd att till Sverige föra in skjutvapen som gäller för den som har rätt att driva handel med skjutvapen skulle kunna anses strida mot artikel 30 eller 34 i Romför— draget. Denna restriktion är emellertid enligt Vapenlagsutredningens bedömning motiverad av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Den utgör varken medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Den är inte diskriminerande utan behövlig och inte onödigt långtgående. Den bör därför, enligt Vapenlagsutredningens uppfattning, med stöd av artikel 36 i Romfördraget, anses tillåten.

EU— —gränskontrollutredningen har för sin del mgen annan uppfattning om tillåtligheten av importtillstånd 1 det angivna fallet. Även 1 övrigt bör kontrollåtgärder i fråga om skjutvapen och ammunition kunna vidtas vid de inre gränserna. Det principiella kravet på tillstånd till införsel i vapenlagen följs upp av jämförelsevis stränga regler om tillstånd till förvärv, innehav och överlåtelse m.m. Liksom i fråga om narkotika är kontroll över illegal hantering av skjutvapen något som i hög grad angår allmän ordning och säkerhet. Skjutvapen och ammunition är också en av de varugrupper som med stöd av artikel 36 i Romfördraget utomlands blir föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna. Vapendirektivet innefattar inte heller en sådan harmonisering att man kan påstå att den önskvärda kontrollen över illegal vapenhantering skulle ha fullt tillgodosetts genom gemenskaps— rättsliga regler.

Rätten att föra ut skjutvapen och ammunition ur Sverige regleras huvudsakligeni lagen (1992: 1300) om krigsmateriel samt förordningen (1992:1303) i samma ämne. Dessa frågor behandlas därför i det följande i anslutning till diskussionen om kontroll av krigsmateriel.

Med skjutvapen avses i vapenlagen vapen med vilka kulor, hagel, harpuner eller andra projektiler kan skjutas ut med hjälp av krut- laddningar, kolsyreladdningar, komprimerad luft eller andra liknande utskjutningsmedel. Vissa uppräknade föremål behandlas uttryckligen som skjutvapen, trots att de inte definieras som skjutvapen, t.ex. tårgasspray. Vissa vapen som vapenlagen inte är tillämplig på regleras i andra författningar, t.ex. förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga föremål. Springstiletter, springknivar, knogjärn, kaststjärnor, riv- eller nithandskar och batonger samt karatepinnar, blydaggar, spikklubbor eller liknande får enligt

förordningen inte föras in till landet utan särskilt tillstånd. Tillstånd får bara ges om sökanden kan visa att föremålet är avsett att här i landet ingå i en vapensamling eller innehas för något liknande ändamål. Tillstånd till införsel prövas av polismyndigheten i den ort där förtullning skall ske. VSL är tillämplig i fråga om påföljd för olovlig införsel eller försök till ett sådant brott. Till förordningen anknyter lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Enligt knivförbudslagen får knivar, andra stick— och skärvapen och andra föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa i princip inte innehas på allmän plats eller inom skolområde för grundskole- eller gymnasieundervisning. Vidare får stickvapen eller knivar som är så konstruerade att klingan eller bladet snabbt kan fällas eller skjutas ut ur sitt skaft (springstiletter eller springknivar) inte innehas av en person under 21 år. Slutligen gäller att knogjärn, kaststjärnor eller andra sådana föremål som är särskilt ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa samt springstiletter eller springknivar inte får överlåtas till personer under 21 år eller saluhållas. Lagen innehåller straffbestämmelser för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot de nu nämnda bestämmel- serna. Även vissa föreskrifter om förverkande finns i lagen.

Enligt vapendirektivet utgörs vapen dels av skjutvapen, dels av andra vapen såsom dessa definieras i den nationella lagstiftningen. Det är huvudsakligen skjutvapen som behandlas i direktivet. Enligt artikel 14 skall dock medlemsstaterna anta alla bestämmelser som behövs för att förbjuda införsel till deras territorier av även andra vapen än skjutvapen, förutsatt att det är förenligt med den nationella lagstift- ningen.

Vapenlagsutredningen tar upp frågan om införselbegränsningen för vissa farliga föremål, som inte är skjutvapen, är tillåten enligt artikel 36 i Romfördraget och förenlig med vapendirektivet. Vapenlagsutred— ningen anser att ett resonemang liknande det som förts beträffande skjutvapen kan tillämpas på springstiletter och andra farliga föremål.

Gällande restriktioner är, säger Vapenlagsutredningen, motiverade av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. De utgör varken medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. De är inte diskriminerande utan behövliga och inte onödigt långtgående. Införselbegränsningen innehåller inte några sådana förbehåll som kan leda till en verkan motsvarande kvantitativa import— och exportrestriktioner.

De av Vapenlagsutredningen åberopade argumenten bör kunna åberopas till förmån inte bara för själva tillståndskravet utan också för den särskilda kontroll vid de inre gränserna som behövs för att göra licenskravet effektivt. Tilläggas kan att införselbegränsningen i fråga om de farliga föremålen följs upp internt inom Sverige genom de olika

bestämmelserna om förbud m.m. som finns i knivförbudslagen eller, i fråga om tårgas— och andra jämförliga anordningar, i vapenlagen.

I Sverige råder sedan länge ett förbud mot att föra ut krigsmateriel utan tillstånd. Frågan regleras numera i lagen (1992:1300) om krigsmateriel. Med krigsmateriel avses vapen, anununition och annan för militärt bruk utformad materiel. Den närmare innebörden av krigsmaterielbegreppet läggs fast i förordningen (1992: 1303) om krigsmateriel. Där anges att lagen tillämpas på sådan materiel som är upptagen i en bilaga till förordningen.

Huvudregeln är enligt lagen om krigsmateriel att sådan materiel inte får föras ut ur landet utan tillstånd av regeringen. I fråga om handeld- vapen finns dock visst undantag från utförselförbudet och polismyn— digheterna har i andra fall i fråga om vissa sådana vapen bemyndigats att pröva frågan om tillstånd. Olovlig utförsel av krigsmateriel straffas enligt VSL.

Något förbud mot införsel av krigsmateriel finns inte i krigsmateri— ellagen.

I artikel 223 i Romfördraget finns ett undantag på krigsmaterielom- rådet från övriga bestämmelser i fördraget, bl.a. då de som reglerar de fria varurörelserna. I artikeln anges bl.a. att fördragets bestämmel- ser inte hindrar medlemsländerna från att vidta de åtgärder som de anser nödvändiga för att skydda sina egna väsentliga säkerhetsintressen och som rör tillverkning av eller handel med vapen, ammunition och krigsmateriel. Sådana åtgärder får dock inte försämra konkurrensvill- koren på den gemensamma marknaden för varor som inte är särskilt avsedda för militära ändamål. Bestämmelsen innefattar sålunda såväl ren krigsmateriel som vissa s.k. dual use - produkter, dvs. sådana som kan användas för såväl militära som civila ändamål, men är mer restriktiv i fråga om det senare slaget av varor.

Av artikel 223 framgår också att Rådet skall enhälligt fastställa en lista över de varor på vilka artikeln skall tillämpas. En sådan lista har också upprättats men beslutet har inte offentliggjorts. En ny lista är f.n. under utarbetande.

Materiel som inte anses omfattad av artikel 223, dvs. av listan över krigsmateriel, faller under de allmänna reglerna om fria varurörelser. Undantag från principen om fria varurörelser skall följaktligen ha stöd i artikel 36 i Romfördraget. Det skyddshänsyn det där kan vara fråga om är hänsyn till allmän säkerhet.

Artikel 223 är en undantagsklausul i förhållande till fördragets övriga bestämmelser. Bl.a. direktiven på upphandlingsområdet innehåller t.ex. hänvisningar till artikel 223, varav framgår att denna är legitim grund för undantag från förpliktelserna. Behovet av undantagsätgärder med stöd av artikel 223 avgör medlemsstaterna i princip själva. De får dock inte under sådan förevändning tillgodose

ovidkommande intressen. EG-domstolen kan därför i särskild ordning ta ställning till klagomål av Kommissionen eller andra medlemsländer om missbruk av undantaget (artikel 225 andra stycket). För fällande dom torde i sådana fall krävas att det rör sig om uppenbara över— trädelser, t.ex. att en åtgärd är klart oproportionerlig. Avgörandena är inte offentliga.

I avsnitt 5 har redovisats viss praxis i fråga om tillämpningen av begreppet allmän säkerhet i artikel 36. Som där har nämnts bör den slutsatsen kunna dras att medlemsstaterna, även utanför området för den av Rådet fastställda listan, inom vida ramar har rätt att tillgodose nationella säkerhetsintressen.

Med hänsyn till vad som nu har sagts bör kravet på utförseltillstånd i lagen om krigsmateriel behållas och krigsmateriel tas upp som en av de varukategorier som kan bli föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna.

För att förhindra att äldre kulturföremål, som är av stor betydelse för det nationella kulturarvet, förs ut ur landet gäller enligt 5 kap. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. att utförsel av föremål av vissa kategorier, som bedömts som kulturhistoriskt värdefulla och i behov av skydd, i princip kräver särskilt tillstånd. De kategorier av föremål för vilka utförseltillstånd krävs skall enligt kulturminneslagen ha passerat vissa ålders- och/eller värdegränser. Frågor om tillstånd prövas - beroende på föremålets art - av Riksantikvarieämbetet, Statens konstmuseer, Stiftelsen Nordiska museet, Riksarkivet eller Kungliga biblioteket. Ansökan om tillstånd skall ges in till Riksanti- kvarieämbetet, som har en samordnande funktion. Tillstånd skall lämnas om föremålet inte är av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Även om föremålet har stor betydelse för det nationella kulturarvet får tillstånd i vissa fall ges till utförsel. Olovlig utförsel av kulturföremål och försök till sådant brott straffas enligt VSL.

Av artikel 36 i Romfördraget framgår att den fria rörligheten av varor, under de förutsättningar som i övrigt anges i artikeln, inte hindrar förbud eller restriktioner beträffande ut- eller införsel av bl.a. föremål som utgör nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Flertalet av EU:s medlemsländer har också i likhet med Sverige en nationell lagstiftning om utförsel av kulturföremål. EU har fattat beslut om två slags åtgärder av kompensatorisk art vad gäller utförsel av kulturföremål från ett medlemsland. Reglerna inom EU om kulturföremål består dels av en förordning (EEG) nr 3911/92 om utförsel av kulturföremål, dels av ett direktiv 93/7/EEG om återläm- nande av kulturföremål som olagligen har förts bort från en med- lemsstats territorium.

Avsikten med EU—förordningen är att vid Gemenskapens yttre gränser tillskapa ett gemensamt system för kontroll som gör det

möjligt att hindra utförsel av vissa kategorier av kulturföremål som anges i en bilaga till förordningen. För att sådana föremål skall få föras ut till ett land utanför Gemenskapen krävs utförseltillstånd. Tillstånden utfärdas av det land där föremålet befinner sig. Tillstånd kan nekas om det berörda föremålet omfattas av intern lagstiftning till skydd för nationella skatter. En utfärdad exportlicens skall gälla inom hela EU-området.

Enligt ingressen till EU-direktivet om återlämnande av kulturföre- mål kommer medlemsstaterna, enligt villkoren för den inre marknaden och med de begränsningar som anges i artikel 36 i Romfördraget, efter år 1992 att behålla rätten att definiera sina nationella skatter och att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda dem inom Gemenskapens område utan inre gränser. Direktivet har tillkommit för att göra det möjligt för medlemsstaterna att säkerställa återförandet till sitt territorium av kulturföremål som klassas som nationella skatter enligt artikel 36 och som har förts bort från territoriet i strid mot de nämnda nationella åtgärderna eller mot den tidigare nämnda förordningen om utförsel av kulturföremål. För att kulturföremålet skall kunna återkrävas av ett annat EU—land krävs emellertid också att föremålet hör till de kategorier av föremål som anges i en bilaga till direktiven. Bilagan enligt utförselförordningen och bilagan enligt direktivet sammanfaller i huvudsak till sitt innehåll.

Lika med vad som gäller enligt kulturminneslagen omfattas enligt EU-reglerna bl.a. sådana kategorier av föremål som passerat vissa ålders- och/eller värdegränser. Det förligger emellertid stora skillnader mellan de olika kategorier av föremål som har upptagits i EU- bilagorna och de som skyddas enligt kulturminneslagen. Många av de föremål som omfattas av EU—bilagorna finns inte upptagna i kultur- minneslagen medan EU—bilagorna har så höga värdegränser för bl.a. bild— och skulpturkonst samt möbler och konsthantverk, att dessa för den svenska utförselkontrollen mycket vanliga typerna av föremål endast undantagsvis skulle komma under den regeltillämpning som styrs av bilagorna. Enligt Gränskontrollgruppens slutrapport (s. 167) går mer än 100 år gamla möbler och konsthantverksföremål ofta i handel och utgör merparten - kanske inemot 80 procent - av de föremål som utförseltillstånd nu söks för. Om man räknar in förhands- besked inför auktioner nekas enligt Gränskontrollgruppens slutrapport utförsel för cirka 30 procent av de föremål som exportavsikter anmälts för. De nu nämnda kategorierna av föremål, liksom vissa andra i kulturminneslagen angivna kategorier av kulturföremål, kommer således inte annat än vid exklusiva prisnivåer att omfattas av EU- reglerna. Detta innebär bl.a. att Sverige inte skulle ha någon möjlighet att med stöd av EU-direktivet kunna återfå åtskilliga kategorier av kulturföremål som olagligt förts ut ur landet.

Som tidigare anförts föreligger enligt artikel 36 i Romfördraget inte något hinder mot förbud eller restriktioner i medlemsstaternas nationella lagstiftning beträffande utförsel av föremål som utgör nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde, I ingressen till förordningen om utförsel av kulturföremål sägs utryckligen att uppräkningen i bilagan inte skall föregripa med- lemsstaternas definition av vad som utgör nationella skatter enligt artikel 36. Av EU—direktivet framgår vidare att en medlemsstat, med de begränsningar som anges i artikel 36 i Romfördraget, skall behålla rätten att definiera sina nationella skatter och att vidta nödvändiga åtgärder för att skydda dern inom gemenskapsområdet. Enligt utredningens mening är sådana kulturföremål som anges i 5 kap. 4 och 5 åå kulturminneslagen i princip att anse som nationella skatter enligt artikel 36 i Romfördraget. Kravet på exportlicens bör därför behållas och berörda kulturföremål vara ytterligare en av de varugrupper som kan bli föremål för särskild kontroll vid de inre gränserna. EU— domstolen kan emellertid pröva om restriktionerna är motiverade för ett föremål vars karaktär av nationalskatt ifrågasätts. Vid den proportionalitetsbedömning som domstolen gör kan det inte uteslutas att något föremål som skyddas enligt kulturminneslagen underkänns som nationalskatt enligt artikel 36 i Romfördraget (jfr Gränskontroll- gruppens slutrapport s. 170).

Som närmare har redovisats i avsnitt 8 finns det idag en omfattande reglering i bl.a. veterinära införselkungörelsen (l958:551) som gäller införsel till landet av sällskapsdjur samt andra djur och varor. I huvudsak innebär regleringen att det för införsel fordras antingen särskilt eller generellt införseltillstånd samt att uppställda villkor för införseln är uppfyllda. En ansökan om tillstånd att införa t.ex. sällskapsdjur prövas av Jordbruksverket, som också meddelar de villkor som gäller för införseln. Bestärrnnelser om straff för den som för in ett sällskapsdjur till landet utan tillstånd finns i VSL. Samma lag är också tillämplig för den som visserligen har fått ett tillstånd till införsel men som inte följer villkor som har meddelats i anslutning till tillståndet (4 5 3 VSL).

Den beskrivna regleringen med ett tillståndsförfarande för införsel till landet innebär en begränsing i den fria rörligheten av varor inom EU. Förbud eller restriktioner för import från ett annat EU-land är emellertid möjliga enligt artikel 36 i Romfördraget om förbudet eller restriktionerna grundas på intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, allt under förutsättning att detta intresse inte har tillgodosetts genom gemenskapsrättsliga regler.

Regleringen i veterinära införselkungörelsen syftar till att förebygga att djursjukdomar som är smittsamma eller kan nedärvas kommer in i landet och får ytterligare spridning här. Även om regleringen därmed

i och för sig skulle anses tillåtlig med stöd av artikel 36, finns numera - som har beskrivits i avsnitt 8 - regler om handel med djur och djurprodukter i olika EU—direktiv. Detta innebär att den svenska regleringen, i den utsträckning den innebär förbud eller restriktioner för import från ett annat EU-land som utgör handel med nu aktuella varor, måste upphävas. Vad nu har sagts förutsätter ändringar i veterinära införselkungörelsen.

Införsel för privat bruk av sällskapsdjur samt andra djur och varor enligt införselkungörelsen har dock inte blivit föremål för någon gemenskapsrättslig reglering. Den reglering som i dag finns i Sverige och som avser privat införsel är därför tillåtlig, under förutsättning att den har stöd i artikel 36. Såvitt utredningen har kunnat komma fram till — efter samråd med Jordbruksverket och vid internationella jämförelser - är det framför allt skyddet mot rabies som måste upprätthållas vid införsel som inte avser handel. Den införsel som därvid är aktuell avser sällskapsdjuren, alltså hundar och katter. Regleringen såvitt avser sällskapsdjur torde således ha stöd i artikel 36. Däremot är det tveksamt om restriktioner med stöd av artikel 36 kan föreskrivas vid import av andra varor enligt införselkungörelsen från ett annat EU—land. Vid utredningens samråd med Jordbruksverket har från verkets sida förordats att man behåller restriktionerna även i fråga om bur— och hönsfåglar. Dessa djur kan nämligen drabbas av en smittosam sjukdom som kallas Newcastle disease. Från den engelska tullens sida har man emellertid framhållit att varken sjukdomens karaktär eller spridningsrisken är sådan att man i Storbritannien ansett sig kunna behålla några restriktioner med stöd av artikel 36 i Romfördraget.

Utredningen har därför kommit till slutsatsen att endast nuvarande restriktioner såvitt avser import från ett annat EU—land av sällskapsdjur för annat ändamål än handel kan vara kvar. Införseln av hundar och katter för privat bruk bör vidare kunna kontrolleras vid de inre gränserna. Utredningens förslag i denna del förutsätter ändringar i bl.a. 19 och 20 55 veterinära införselkungörelsen.

EU-gränskontrollutredningen har i det föregående föreslagit att vissa varugrupper bör bli föremål för särskilda restriktioner och kontroller vid Sveriges inre gränser. Utöver dessa finns det naturligtvis andra grupper av varor som är av vad man kan kalla farlig karaktär eller som av andra speciella skäl i och för sig borde bli föremål för en motsvarande kontroll.

Som tidigare har nämnts är dock principen den att, i den mån ett visst samhällsintresse blivit fullt tillgodosett genom gemenskaps— rättsliga regler, detta samhällsintresse inte längre kan motivera regler som hindrar den fria rörligheten över gränserna. På åtskilliga områden har en harmonisering skett av de nationella reglerna, dvs. man har

kommit överens om samma eller likartade regler inom hela EU. EU:s förordningar och direktiv i fråga om den legala handeln med olika slag av varor ger sålunda många exempel på hur kontrollfrågor skall lösas utan att gränskontroller förekommer. Det rör sig om bestämmelser om produktions— eller marknadskontroll. I denna del hänvisas till avsnitt 11. EU-gränskontrollutredningen vill dock framhålla att den inte har gjort någon egen genomgång av de olika grupperna av varor. Utredningens förslag grundar sig på de undersökningar som har skett av Gränskontrollgruppen och inom regeringskansliet. Till de områden som kan förtjäna en närmare undersökning hör bl.a. kärnteknologin.

Den avgränsning som sålunda har skett till varor som förutsätter särskilt tillstånd för att kunna föras in i eller ut ur Sverige har också vissa fördelar från lagteknisk synpunkt. Eftersom import— eller exportlicens alltid krävs - med undantag för dopningsmedlen där det dock krävs att importören har Läkemedelsverkets tillstånd till partihandel - bör ordningen vara den att ett sådant tillstånd måste föreligga innan varan importeras eller exporteras. Finns inget tillstånd bör olovlig införsel eller utförsel därmed föreligga när varan har förts över den svenska territorialgränsen. Regleringen bör därmed inte ge upphov till de problem som finns inom tillämpningsområdet för VSL (se avsnitt 9). Någon bestämmelse som motsvarar olovlig befattning med smuggelgods i VSL behövs inte heller, eftersom straffbestämmel— ser finns i de författningar som reglerar hanteringen av respektive vara inne i landet. Slutligen kan utformningen av de oaktsamma för- farandena göras enklare genom att det inte behövs någon motsvarighet till föreskrifterna i 5 & andra stycket VSL.

I direktivet 92/ 12 EEC om cirkulationen av punktbeskattade varor har Sverige i fråga om privatpersoners rätt till införsel av alkohol- haltiga drycker och tobak medgivits ett undantag som motsvarar det som Danmark har fått (se avsnitt 7). En resande från ett annat EU- land får till Sverige högst medföra 300 cigaretter, 150 cigariller, 75 cigarrer eller 400 gram tobak samt 1 liter sprit eller 3 liter starkvin, 5 liter vin och 15 liter öl utan att punktskatt tas ut för varorna i Sverige. Överstigande kvantiteter får däremot punktbeskattas i Sverige, oavsett om de är punktbeskattade i inköpslandet.

Det svenska undantaget har i direktivet begränsats i tiden på samma sätt som det danska. Sverige har enligt direktivet medgivits samma möjligheter till kontroll som Danmark.

Ett hinder i den fria rörligheten i form av gränskontroll kan, som har redovisats ovan, ställas upp bl.a. om hindret har sin grund i ett godtagbart samhällsintresse (se artikel 36 i Romfördraget, där bl.a. hänsynen till allmän ordning, allmän säkerhet och intresset att skydda människors hälsa och liv nämns). Någon möjlighet att med stöd av artikel 36 begränsa rörligheten av alkohol och tobak som utredningen

föreslår beträffande narkotika, sprutor, kanyler, dopningsmedel etc. - torde emellertid inte finnas. Detta följer om inte annat av punktskatte— direktivet, som syftar till att undanröja handelshinder och därigenom främja den allmänna principen om fria varurörelser inom EU. Här kan tilläggas att direktivet utgör en specialreglering på det ekonomiska området till skillnad från artikel 36 i Romfördraget.

Sverige har emellertid i likhet med Danmark medgivits ett undantag från nämnda direktiv om punktskatter. Undantaget innebär som har sagts att Sverige har rätt att över en viss nivå beskatta alkohol och tobak som införs av en resande, trots att varorna redan har beskattats i ett annat EU-land.

13.3. Stickprovskontroller, riskprofiler eller misstankebaserad kontroll?

13 . 3 . 1 Allmänt om kontrollmöjligheterna

Den stora ström av resande som varje dag passerar ut ur eller in i landet gör det i praktiken omöjligt att övervaka mer än en mycket liten andel av de resande. När det gäller kontrollverksamheten vid gränsen måste man skilja mellan reguljär kontrollverksamhet, i form av bl.a. kontroll av införsel och utförsel och utlänningskontroll, och sådan kontrollverksamhet som grundar sig på misstanke om brott. Tullen utövar i dag både tullkontroll och brottsbekämpning medan polisens kontrollverksamhet vid gränsen främst avser utlänningskontroll och brottsbekämpning.

Polisen är enligt 73 & TuL skyldig att medverka vid kontrollverk- samhet enligt TuL, dvs. att ge tullen det biträde den behöver för att genomföra kontrollverksamheten. En polisman har vid sådant biträde samma befogenheter som en tulltjänsteman att företa kontrollåtgärder som anges i 63—70 åå TuL. Bestämmelserna i VSL om användande av tvångsmedel, som i vissa avseenden skiljer sig från motsvarande regler i rättegångsbalken, kan även tillämpas av polismän.

I detta avsnitt kommer utredningen att behandla den rättsliga grun- den för att företa kontroller mot enskilda och de olika typerna av kontroller medan det närmare innehållet i kontrollerna tas upp i ett följande avsnitt om tullens och polisens kontrollbefogenheter m.m. (avsnitt 13.4).

Den nuvarande lagstiftningen ger, som framgått i avsnitt 9 ovan, tullen utrymme för olika slags kontroller beroende på situationen. Vid misstanke om brott finns det regler i VSL och rättegångsbalken som ger möjlighet att använda straffprocessuella tvångsmedel. Tullen har

emellertid vidsträckta befogenheter att företa kontroller mot resande och gods som kommer till landet utan att det över huvud taget förekommer någon form av misstanke. Tullens rätt att företa kon— troller mot resande grundar sig på kontrollen av varor som den resande medför. Kontrollen riktar sig således inte i första hand mot den resande.

För närvarande har tullen med stöd av 63 & TuL en oinskränkt befogenhet att, utan att det föreligger någon misstanke om brott, företa kontroller i form av undersökning av utrymmen i bl.a. transportmedel, lådor och väskor för att kontrollera om skyldigheten att anmäla medförda varor har fullgjorts. Kontrollen kan ha olika syften och inriktning.

Med stickprovskontroll avses en kontroll där objektet väljs ut helt slumpvis. Det finns inte något påvisbart skäl till att objektet i fråga väljs ut för kontroll, utöver att kontrollen äger rum vid ankomsten till tullområdet. Kontrollen kan avse allt från en enda person till samtliga som reser med ett visst transportmedel. Den kan också omfatta själva transportmedlet. Stickprovskontroller har under senare år fått allt mindre betydelse i och med att tullens kontrollarbete av framför allt effektivitetsskäl har getts en annan inriktning.

En mer förfinad typ av tullkontroll är vad som har benämnts selektiva kontroller. Med selektiva kontroller avses att det objekt som kontrolleras har valts ut på grund av någon eller några särskilda omständigheter. Det ligger' 1 sakens natur att en selektiv kontroll riktar sig mot ett bestämt objekt eller en viss bestämd krets av objekt. Även selektiva kontroller görs i dag huvudsakligen med stöd av 63 & TuL. Selektiva kontroller utförs i praktiken både när det finns viss brotts- misstanke och när sådan saknas. Hittills har tullen ofta inte åberopat alltid har förekommit en anmälnings- och uppgiftsskyldighet som i sig har utgjort grund för kontroll.

Stickprovskontroller och sådana selektiva kontroller som inte bygger på någon misstanke är två skilda kontrollmetoder med samma syfte och samma rättsliga förutsättningar. Vad som avses med misstankeba— serade respektive icke misstankebaserade kontroller utvecklas närmare i det följande.

Stickprovskontroll kan sägas utgöra den ena ytterligheten på en skala där den andra ytterligheten är en kontroll som görs mot en namngiven person i anledning av genom spaning, underrättelser eller på annat sätt väl underbyggd misstanke om ett visst konkret brott. Mellan dessa båda ytterligheter finns en zon där både misstankebase- rade och icke misstankebaserade kontroller förekommer. I det följande kommer de olika typerna av kontroll att tas upp till närmare dis- kussion.

Det nuvarande systemet med olika typer av kontroll, där vissa kräver misstanke medan andra kan göras enbart på ett slumpmässigt urval och där graden av misstanke för att en viss tvångsåtgärd skall få vidtas kan vara lägre än för motsvarande ingripande inne i landet, måste ses mot bakgrund av att själva inresan i ett land utgör den punkt där varusmugglingsbrott typiskt sett begås. Det är mot den bakgrunden naturligt att kontrollmöjligheterna är särskilt omfattande just vid själva inpasserandet. Vid utformningen av det framtida kontrollsystemet bör detta vägas in i bilden. Den frågan behandlas närmare i ett följande avsnitt (avsnitt 13.4).

13 . 3 .2 Stickprovskontroller

En stickprovskontroll med stöd av 63 & TuL kan drabba vilken resande eller vilken varuförsändelse som helst. Stickprovskontroller utförs främst av preventiva skäl. En stickprovskontroll kännetecknas av att både tidpunkten för kontrollen och urvalet av kontrollobjekt styrs av slumpen. Kontrollen kan ha sin grund exempelvis i att tulltjänstemannen anser sig ha utrymme att genomföra en närmare kontroll av en viss person eller ett visst transportmedel som passerar gränsen fastän några särskilda skäl som talar för en kontroll inte föreligger. Ett annat exempel är kontroll som genomförs till följd av att en narkotikahund finns tillgänglig för insatser. Kort sagt är det som regel andra omständigheter än sådana som hänför sig till det objekt som passerar gränsen som är avgörande för när och hur en stick— provskontroll genomförs.

Stickprovskontroller av resande har troligen en viss preventiv effekt genom sin blotta existens. Man kan anta att en eller annan avstår från att smuggla varor på grund av risken för att bli upptäckt i en stick- provskontroll. Det är emellertid en ren slump vilken brottslighet som upptäcks genom kontroller av detta slag. Ett kontrollsystem som bygger på ett slumpmässigt urval och där kontrollen ytterst motiveras enbart av gränspassagen är därför inte särskilt effektivt.

En särskild typ av Stickprovskontroller är vad som brukar kallas pådragskontroller. Vid ett s.k. pådrag skärps kontrollen enligt en i förväg uppgjord plan. Regler om detta finns i 19 & VSL (jfr avsnitt 9). En pådragskontroll kan t.ex. innebära att man under viss tid kontrolle— rar samtliga passagerare vid ett visst gränsavsnitt eller samtliga som ankommer med ett visst transportmedel. Förutsättningen för en sådan kontroll är att en skärpning av tullkontrollen beträffande resandetrafi- ken på en viss plats är oundgängligen nödvändig. Kontrollen skall begränsas i tid och rum.

Pådragskontroll används huvudsakligen i två olika syften; dels för att mäta laglydnaden vid ett specifikt tillfälle, på ett visst gränsavsnitt

eller med ett visst transportmedel, dels för att genomföra kontroll når tullen genom underrättelseförfarande har en välgrundad misstanke om ett allvarligt smugglingsbrott men där uppgifterna är ofullständiga på det sättet att det misstänkta objektet inte är närmare känt än ti_l tidpunkt, transportmedel och/eller plats.

Vid pådragskontroller av det senare slaget kan hävdas att det föreligger misstanke om brott (om än med okänd misstänkt) medan det vid kontroller av förstnämnda slag enbart är fråga om att mäta effektiviteten i kontrollsystemet och att skapa en preventiv effekt genom att företa en systematisk kontroll.

Tullagens regelsystem för kontroller bygger på att införsel 00.1 utförsel av varor skall anmälas till tullmyndighet. Kontrollfunktionen är knuten till passerandet av en gräns. Inom EU råder i princip fri rörlighet för varor och det finns då inte utrymme för generella ar.- mälningsskyldigheter av detta slag. Därmed bortfaller den nuvarande grunden för att övervaka rörelser över gränsen till eller från ett land inom EU med hjälp av stickprovskontroller.

13 .3 . 3 Selektiva kontroller

Selektiva kontroller riktar sig, som framgår av begreppet, till skillnad från den slumpmässigt präglade stickprovskontrollen, mot objekt som särskilt har valts ut. Det är den kontrollmetod som huvudsakligen används av tullen numera. En selektiv kontroll är - om den inte baseras på en brottsmisstanke — en förfinad form av tullkontroll där inte enbart slumpen är utslagsgivande. Urvalet av kontrollobjekt görs i stället med utgångspunkt i tullpersonalens allmänna erfarenheter och kunskaper om smuggling. Urvalet behöver emellertid inte motiveras. Det kan grundas enbart på sådana omständigheter som en persons utseende eller det sällskap som vederbörande befinner sig i. Att någon väljs ut för kontroll kan också bero på att han kommer vid en ovanlig tidpunkt eller har en ovanlig resväg.

Selektiva kontroller kan förekomma både när det finns brottsmiss- tanke och när sådan saknas. Beträffande icke misstankebaserade kontroller torde det vara vanligt att de omständigheter som ligger till grund för att objektet tas ut för kontroll visserligen förefaller suspekta men dock inte är av sådan hållfasthet att de kan benämnas brottmiss— tanke i rättegångsbalkens och VSL:s mening. Det kan också vara fråga om att det föreligger en misstanke om viss brottslighet, exempelvis smuggling, men att det saknas uppgifter som är tillräckligt konkreta för att man skall kunna inleda förundersökning om ett visst brott.

Sådana omständigheter som kan leda till en icke misstankebaserad selektiv kontroll kan vara att en tulltjänsteman vid samtal med resenären inte blir nöjd med de besked han får och därför vill göra

ytterligare kontroll utan att det fördenskull finns någon konkret omständighet som grundar en brottsmisstanke. Det kan också vara fråga om att resenären motsvarar en resandetyp som erfarenhets- mässigt visat sig kunna vara inblandad i smuggling eller annan brottslighet. Ibland kan det finnas uppgifter från andra länder som ger anledning till en närmare kontroll av personer som reser in i tullom- rådet med vissa transportmedel eller vid vissa givna tidpunkter, eller av varor som transporteras på visst sätt. I dessa senare fall kan kontrollen ibland grunda sig på s.k. riskprofiler. Vad som avses med riskprofiler utvecklas närmare i det följande.

En selektiv kontroll kan emellertid även vara misstankebaserad . Här bör inskjutas att en misstanke om brott inte nödvändigtvis medför att det också finns en misstanke riktad mot någon person. Det kan nämligen finnas misstankar om ett bestämt brott men inte tillräckligt bestämda hållpunkter för vem eller vilka som är inblandade i brottet i fråga. En misstankebaserad kontroll kan exempelvis ha sin grund i att en erfaren och pålitlig narkotikahund har markerat förekomsten av narkotika i en försändelse eller i ett fordon. Den kan också bero på att en tulltjänsteman identifierar någon som, enligt underrättelser från ett annat land, har eller har haft tillgång till narkotika i omedelbar anslutning till resan. Det kan vara fråga om att något föremål i den resandes bagage ger upphov till brottsmisstanke eller att vederbörande grips på bar gärning. Men det kan också vara fråga om en svagare misstanke, t.ex. det förhållandet att personen har ett avvikande beteende som ensamt eller i förening med andra uppgifter har gett upphov till en brottsmisstanke. Frågan om misstankebaserade kontroller utvecklas närmare i det följande.

13 . 3 .4 Misstankebaserade kontroller

Ett antal av de kontroller som tullen genomför baserar sig på misstanke om brott mot VSL eller någon annan författning vars efterlevnad tullen har att övervaka. Förundersökning skall inledas när det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats. En förundersökning anses kunna inledas på mycket svaga misstankar, så snart misstankarna avser något som objektivt sett kan vara ett brott (se bl.a. JO 1953 s. 105 och 107). Det fordras inte att man känner till detaljerna i gärningen och inte heller exakt när och var den har utförts. Ordet brott har ansetts avse en konkret brottslig gärning. Det anses därför inte tillräckligt för att inleda förunder- sökning att det finns anledning att anta att någon ägnar sig åt viss brottslig verksamhet, där inte något konkret brott är känt (se Ekelöf i SvJT 1982 s. 655f).

Som grund för beslut om förundersökning ligger i många fall en anmälan från en privatperson eller en myndighet. Ofta upprättas emellertid en anmälan på grundval av uppgifter som kommit polisen — eller tullen till del genom egna iakttagelser eller genom upplysningar från allmänheten.

I rättegångsbalken förekommer olika grader av misstanke från den lägsta graden "anledning förekommer" (eller "anledning anta") till "kan antas", "kan misstänkas", "skäligen misstänkt" (eller "skäligen kan misstänkas"), "sannolika skäl" och "tillräckliga skäl" (se bl.a. Ekelöf: Rättegång V, 6:e uppl, s. 100, SvJT 1982 s. 655f och JO 1953 s. 326). Vidare förekommer lokutionen "skäligen kan antas" vilket får anses vara en starkare grad av misstanke än enbart "kan antas" och närmast bör jämföras med "skälig misstanke".

I lagstiftningen anges vilken grad av misstanke som krävs för olika typer av myndighetsingripanden. Det torde inte vara möjligt att i konkreta termer ange vad som krävs för att en misstanke skall vara för handen och än mindre för att den skall vara av en viss styrka. Detta är i stället något som får bedömas från fall till fall. Det finns t.ex. inte någon allmän uppfattning om hur stark, uttryckt i procent, en misstanke bör vara för att nå upp till den ena eller andra nivån. Ett försök att skissera ungefär vilka nivåer som är tänkbara för olika misstankegrader har gjorts av Ekelöf i den nyss nämnda uppsatsen i SvJT. Någon allmän uppslutning har dessa tankar dock inte fått.

En misstanke om brott kan basera sig på ett enda konkret för- hållande eller på ett flertal mer eller mindre konkreta uppgifter som bildar en helhet. Även när det gäller misstankegraden kan flera omständigheter som, sedda var för sig, skulle ha varit otillräckliga sammantagna ge en sådan bild att det föreligger en misstanke av betydande styrka. Det kan självfallet också finnas omständigheter som talar i en annan riktning och som därför vid en helhetsbedömning minskar styrkan i misstanken.

I vissa fall bygger misstanken på uppgifter från en utländsk myndighet som pekar ut en viss person som misstänkt för ett konkret brott. I andra fall kan misstanken grunda sig på spaningsarbete av en svensk myndighet eller på tips från allmänheten där misstanken normalt också riktas mot en viss person.

Det kan finnas anledning att diskutera några typfall där frågan om det föreligger brottsmisstanke ibland ställs på sin spets. En uppgift om att en person tidigare är straffad anses inte ensamt utgöra grund för misstanke om ny brottslighet. Inte heller den omständigheten att en viss person rör sig i vad som brukar betecknas som kriminella kretsar är i sig tillräckligt för att en misstanke skall uppstå. Att någon har en hög levnadsstandard, trots att han inte har några påvisbara inkomster, är inte heller nog. I dessa fall finns det nämligen inget som knyter

samman personen med ett identifierbart brott. Det krävs att det tillkommer åtminstone någon konkret omständighet som talar för att personen har gjort sig skyldig till ett visst bestämt brott för att en misstanke skall föreligga.

En persons beteende kan, i vissa särskilda fall, vara tillräckligt för att misstanke om brott skall anses föreligga. Det tidigare omnämnda J O—fallet (se avsnitt 9) är ett exempel på att även vaga och svårfångade iakttagelser som görs i en utpräglad kontrollsituation kan leda till en misstanke om brott. Att någon försöker undandra sig kontroll vid inresa i landet, eller i varje fall ger intryck av detta, kan nämligen, beroende på omständigheterna, utgöra en grund för misstanke. Det måste dock framhållas att det är tveksamt om motsvarande iakttagelser i en annan situation än i direkt anslutning till en gränskontroll skulle godtas som en tillräcklig grund för misstanke. Det särpräglade med brott mot VSL och andra tullförfattningar är nämligen att kontrolltill— fället normalt sammanfaller med brottstillfället och att till följd härav ett försök att undvika kontroll i de flesta fall ger upphov till en brottsmisstanke.

Anonyma tips har i allmänhet inte godtagits som grund för straffprocessuella ingripanden (se bl.a. JO 1985/86 5. 123, 1988/89 s. 68 och 1991/92 s. 108). Om ett sådant tips, t.ex. ett tips om att en viss person kommer att smuggla in narkotika vid ett visst tillfälle, emellertid bekräftas av andra uppgifter kan det utgöra en tillräcklig grund för att inleda förundersökning och för brottsmisstanke. Hur stark den misstanken år får avgöras vid en sammanvägning med de andra omständigheter som är kända och som talar i samma riktning.

Sammanfattningsvis kan sägas att en misstankebaserad kontroll förutsätter att det beträffande det objekt som utsätts för kontrollen förekommer någon form av konkret uppgift som misstanken grundar sig på. Några närmare krav på vad misstanken skall innehålla kan dock inte ställas upp.

Misstankar kan vara av olika styrka. Man kan därför av naturliga skäl inte kräva att alla misstankar är så väl underbyggda att de senare leder till lagföring. Även misstankebaserade kontroller kommer därför att i viss utsträckning drabba personer som senare visar sig vara oskyldiga. Om en misstanke vid en närmare kontroll visar sig vara obefogad kan därmed inte dras den slutsatsen att ingripandet har varit felaktigt.

13.3.5. Riskprofiler m.m.

Inom det brottsbekämpande arbetet hos tullen och polisen har under senare år ökad vikt lagts vid s.k. underrättelseförfarande. Med detta avses att man samlar in och sammanställer information om kriminali-

tet, kriminella organisationer, kriminella modus operandi m.m. och på grundval av det samlade materialet gör bedömningar och analyser. Underrättelsetjänsten är en stödfunktion för det operativa arbetet. En förutsättning för att underrättelsearbetet skall bära frukt är nämligen att underrättelsetjänstens kunskaper och informationer delges de organ som direkt deltar i det brottsbekämpande arbetet, främst polis och tull. I betydande utsträckning framkommer underrättelserna som led i det internationella samarbetet bl.a. vad gäller narkotikabekämpning och terrorismbekämpning.

Ett led i underrättelsetjänst kan vara att utarbeta särskilda riskpro- filer. Med detta avses sammanställningar av olika kriterier eller förhållanden och metoder som har noterats vid den brottslighet som har upptäckts. Inom tullen har man exempelvis sammanställt riskpro- filer som grundar sig på iakttagelser om smugglingsvägar, typiskt beteende m.m. som i sin tur bygger på en statistisk bearbetning av befintligt material. Även inom ramen för internationellt samarbete i bekämpningen av narkotikabrottslighet har riskprofiler, byggda på erfarenheter från flera länder, tagits fram.

Riskprofiler kan bygga på sådana faktorer som t.ex. den resandes resväg, ressätt, bagage eller uppträdande. Även uppgifter om resenären kan ingå. Beträffande varor är exempelvis varans ursprung, transportväg och möjligheten att finna avsättning för varan på destinationsorten betydelsefulla faktorer.

Av naturliga skäl förändras riskprofiler över tiden. Smugglingsvägar ändras, ingripanden riktade direkt mot narkotikaproduktionen i vissa länder påverkar tillflödet, strafflagstiftningen i andra länder leder till förändringar i brottslingarnas beteende, för att nämna några faktorer som kan påverka utformningen av riskprofiler.

Riskprofiler byggs upp av en mängd olika fakta som var för sig kan förefalla ointressanta men som vid en samlad bedömning ger anledning till en närmare kontroll av det objekt som uppvisar dessa särdrag. Användandet av riskprofiler utgör en arbetsmetod bland andra som syftar till att inrikta tullens och polisens kontrollverksamhet på rätt objekt. En riskprofil är således inte något juridiskt kriterium som anger en viss grad av misstanke eller liknande.

Man kan i huvudsak säga att riskprofilerna är av tre olika slag, nämligen 1. sådana riskprofiler som ger grund för misstanke om ett konkret

brott,

2. sådana riskprofiler som ger grund för misstanke om viss brottslig— het och

3. sådana riskprofiler som pekar ut vissa persontyper eller vissa beteendemönster.

Riskprofiler används i dag ofta som underlag för selektiva kontroller med stöd av 63 & TuL. När det gäller de två sist nämnda typerna av riskprofiler finns det inte rättslig grund för någon annan åtgärd än kontroll enligt 63 & TuL, medan den först nämnda typen av riskprofil även kan ge underlag för åtgärder med stöd av reglerna i VSL och rättegångsbalken.

Det kan finnas anledning att något utveckla vad en riskprofil kan innebära.

Vid kontroll av resande som medför varor är det givetvis av intresse om den resande har avrest från eller passerat genom narkoti- kaproducerande länder eller länder som har en utbredd narkotikahan- del. En självklar utgångspunkt är att ovanliga resvägar (som kan syfta till att dölja den urspungliga destinationen, vilken ofta är ett från narkotikasynpunkt "suspekt" land) pekar på en ökad risk för att det är fråga om en smugglare. Ändrade och ombokade flygbiljetter kan därför vara tecken på att en ytterligare kontroll är nödvändig. Blotta innehavet av en sådan biljett är däremot självfallet inte tillräckligt för en brottsmisstanke.

Över huvud taget är den information som finns tillgänglig hos olika befordringsföretag om när, var och hur en biljett bokats, hur den har betalats och vilka eventuella ändringar som har gjorts i resrutten av stor betydelse för myndigheternas möjligheter att göra en rimlig förhandsbedömning av vilka personer som det kan finnas anledning att kontrollera närmare. För närvarande har svenska tullmyndigheter, i motsats till vad som gäller i vissa andra länder, inte någon rätt att få tillgång till uppgifter från t.ex. flygbolagens bokningsdatorer.

Datastraf'frättsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1992:110) Information och den nya InformationsTeknologin lagt fram förslag till en lag som gör det möjligt för polis- och tullmyndigheter att få ut uppgifter från flygbolags databaserade kundregister. Lagen har konstruerats som en skyldighet för lufttransportföretag att lämna vissa uppgifter. Uppgiftslämnandet har enligt förslaget begränsats till uppgift dels om en viss resande som kan förväntas komma till eller lämna riket, dels om vilka resande som kan förväntas komma till eller lämna riket med viss transportlägenhet. Frågor om utlämnande skall avgöras av domstol på begäran av åklagare. För att få ut uppgifter om resande krävs enligt förslaget att uppgiften är av betydelse för att utröna om en resande planlägger, förbereder eller försöker utföra eller har begått brott för vilket lägst två års fängelse är föreskrivet. Utredningen har uttryckligen tagit avstånd från att uppgiftslämnande skall få före— komma som ett led i utnyttjande av riskprofiler (betänkandet s. 496 f). Förslaget har remissbehandlats och övervägs för närvarande i Justitie— departementet.

Andra moment som kan ingå i en riskprofil är resenärers beteende, exempelvis onormalt uppträdande i närvaro av en tull— eller polistjän- steman. Både överdriven samarbetsvillighet och markerat ointresse genom att resenären undviker normal ögonkontakt kan vara tecken på att resenären vill dölja något. Påtaglig nervositet, arrogans, ovillighet att svara på frågor och försök att avleda uppmärksamheten måste också vägas in i bilden.

Faktiska iakttagelser när det gäller resan, exempelvis att resenären har torftigt eller fel sammansatt bagage i förhållande till den påstådda resans längd, resmålet etc. har också betydelse för riskprofilen. Som exempel kan nämnas att en resväska inte innehåller ens tandborste eller andra nödvändighetsartiklar fastän den resande skall vara borta över natten. Den som reser med bil har normalt mer bagage än den som flyger. Flera personer, exempelvis en familj med barn, behöver normalt ganska mycket bagage även vid kortare resor.

Att någon lägger ner mycket stora kostnader på en viss typ av resa, trots att det inte finns något påvisbart motiv för detta kan också vara ett led i en riskprofil. Som exempel kan nämnas att en person som förefaller leva under enkla förhållanden utan något rimligt skäl reser med privatflyg. Privatflyg som avviker från planerad resrutt, avviker från normala rutiner eller bryter mot luftfartsbestämmelser kan likaså vara inslag i riskprofiler. Privatflyg kan generellt sett sägas innebära en förhållandevis hög riskfaktor, mot bakgrund av de mer begränsade kontrollmöjligheter som sådana transporter innebär.

Uppgifter från myndigheterna i andra länder om misstänkt brottslighet, där någon bestämd person inte kan utpekas såsom misstänkt, kan också ge underlag för en riskprofil baserad på de underrättelser som förekommer. Det kan t.ex. finnas uppgift om att man misstänker smuggling vid en viss tidpunkt eller på ett visst bestämt sätt men inte vet vem som kommer att genomföra det misstänkta brottet eller exakt hur det skall gå till.

En riskprofil kan också grunda sig på iakttagelser som tull eller polis har gjort i samband med en resenärs utresa, t.ex. att en person som tidigare har dömts för narkotikabrott med en stor reskassa i kontanter reser till ett land som är känt för att erbjuda god tillgång till narkotika.

Riskprofilen kan vidare bygga på sådana förhållanden som att ur— sprungslandet är narkotikaproducerande, att varan inte har någon naturlig marknad i Sverige, att fraktkostnaderna är orimligt höga eller att varusändningen fraktats en onormal väg.

Sammanfattningsvis kan sägas att riskprofiler ofta bygger på en rad mer eller mindre väsentliga iakttagelser och uppgifter som var och en för sig knappast är tillräcklig för att bilda en misstanke om brott. Sammantaget kan de dock i många fall vara av sådan hållfasthet att de

kan sägas utgöra ett tillräckligt underlag för en brottsmisstanke. Ju fler konkreta uppgifter som talar i riktning mot att något döljs, desto mer talar för att det kan föreligga en brottsmisstanke.

I andra fall utgör riskprofilerna en sammanvägning av intressanta iakttagelser som kan ge underlag för spaning inom ramen för tullens eller polisens ordinära verksamhet. Sådan spaning kan. leda antingen till att bilden klarnar på ett sådant sätt att en brottsmisstanke uppstår eller så att det står klart att något brott inte föreligger. Särskilt när det gäller riskprofiler som ger grund för misstanke om viss brottslighet krävs det förhållandevis lite ytterligare material för att man skall nå upp på den nivå som krävs för att inleda förundersökning.

Arbetsmetoden med riskprofiler kan, med nuvarande regelsystem, alltid användas som underlag för kontroll enligt 63 & TuL. Det rör sig då om selektiva kontroller.

Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport föreslagit att kom- binerade polis- och tullgrupper i framtiden skall svara för över- vakningen vid hamnar och flygplatser. Gruppen har utgått från att ingripanden i framtiden i stor utsträckning skall grundas på riskpro- filer, på resultatet av spaningar och på information från polisens och tullens underrättelsesamarbete (s. 73). Gruppen har därvid inte gjort någon skillnad mellan uppgifter som ger upphov till brottsmisstanke och andra uppgifter.

13 . 3 .6 Slutsatser

Hur bör kontrollen inriktas i framtiden?

I avsnitt 2 och 13.1 har redovisats vilka allmänna principer som skall tillämpas när det gäller kontroller vid inre gräns i framtiden. Där har slagits fast att systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av en gräns inte kan godtas av hänsyn till principen om fri rörlighet för varor. De begränsningar i form av kontroller som likväl är tillåtna skall dels kunna motiveras av behovet av legitima skydds- aspekter i form av vissa viktiga samhällsintressen, dels ges en sådan utformning att den inte går utöver syftet med kontrollen eller inverkar onödigt störande på den fria rörligheten. Det nu sagda innebär att det även i framtiden kommer att finnas utrymme för kontroller vid den inre gränsen men att dessa måste utformas annorlunda än dagens.

I den mån kontroller vid den inre gränsen sker med stöd av misstanke om brott strider de inte mot kraven på fri rörlighet. Att Sverige ansluter sig till EU kommer därför inte att innebära någon förändring när det gäller tullens och polisens möjligheter att ingripa vid misstanke om smuggling.

Kontroller som inte grundar sig på brottsmisstanke

En mycket liten del av de kontroller som görs vid gränsen i dag sker med stöd av 63 & TuL i form av stickprovskontroller. Förekomsten av en kontrollmöjlighet som innebär att en tulltjänsteman har befogenhet att anmoda en resande att stanna och svara på frågor och att under— kasta sig kontroll av vad han för med sig, utan att skälet för kontrollen ens behöver anges, medför naturligtvis vissa praktiska fördelar för tullen.

Det nuvarande systemet med stickprovskontroller har i huvudsak en preventiv effekt. Visserligen upptäcks varje år ett antal fullbordade smugglingsbrott eller försök till smuggling av ren slump i samband med stickprovskontroller. Metoden som sådan måste dock betecknas som ineffektiv eftersom den bygger på slumpen. Dessutom strider den mot den allmänna principen att systematiska kontroller som enbart har sin grund i passerandet av en gräns inte får förekomma inom EU. Bestämmelsen i 63 & TuL kan därför inte behållas såvitt avser den inre gränsen.

Ett land har rätt att ha samma typ av kontroller vid den inre gränsen som inne i landet. Om man vill bevara systemet med stickprovskontroller vid passerandet av den inre gränsen skulle en lösning kunna vara att man inför ett motsvarande system med kontroller inne i landet. Väljer man den lösningen kommer passeran- det av gränsen att bli av underordnad betydelse från rättslig synpunkt. De nuvarande reglerna om tullkontroll utan att det föreligger någon brottsmisstanke innebär en omfattande skyldighet för resande att underkasta sig integritetskränkande kontroller i samband med inresa. Att en sådan kontroll sker i direkt samband med inresa i landet efter en utlandsvistelse, och att resenären därvid har en vidsträckt skyldig- het att ställa sig till förfogande för kontroll, torde vara allmänt godtaget. En helt annan sak är om man diskuterar att införa en skyldighet att genomgå motsvarande kontroller utan direkt samband med gränspassering. Att utsträcka kontrollmöjligheten i tid och rum skulle nämligen leda till en mycket omfattande utvidgning av enskildas skyldigheter att bl.a. underkasta sig genomsökning av tillhörigheter. Dessutom skulle resultatet bli att man inför en hårdare reglering för den som passerar den inre gränsen än för den som ankommer från tredje land. Mot bakgrund av detta, och då en sådan utvidgning inte framstår som rimlig från rättssäkerhetssynpunkt, samtidigt som metoden med stickprovskontroller inte är särskilt effektiv, kan en sådan lösning inte accepteras. Utredningen föreslår därför att systemet med stickprovskontroller avskaffas såvitt avser överskridande av inre grans.

Renodlade stickprovskontroller, dvs. kontroller som enbart bygger på ett slumpmässigt urval, förekommer inte särskilt ofta numera. Stickprovskontroller har, som tidigare nämnts, i huvudsak en preventiv effekt. Den begränsade negativa effekt som kan förväntas genom att stickprov i egentlig mening tas bort torde väl kunna elimineras genom att arbetsmetoden ersätts med en annan typ av övervakning.

Pådragskontroller med stöd av 195 VSL är i sin nuvarande utformning en generell kontroll som är sprungen ur systemet med tullkontroller utan stöd av misstanke om brott. Ett beslut om på- dragskontroll innebär att var och en som ankommer eller avreser med ett visst transportmedel eller till eller från en viss gränsort under en angiven tidrymd får underkastas kroppsvisitation. Det kan ifrågasättas om sådana kontroller i fortsättningen kan företas i förhållande till resande från ett EU—land.

Enligt utredningens mening måste sådana systematiska kontroller som i dag görs med stöd av 19 & VSL i syfte att kontrollera laglydna— den på ett visst gränsavsnitt eller ett visst trafikmedel upphöra av i huvudsak samma skäl som nyss redovisades i fråga om stickprovskon- troller. Avskaffandet av pådragskontroller som har till syfte att kontrollera laglydnaden torde inte medföra några påtagliga negativa effekter för brottsbekämpningen.

När det gäller sådana pådragskontroller som görs därför att tullen misstänker att smugglingsbrott kommer att begås vid en viss tidpunkt på en viss ort eller av någon som reser med ett visst transportmedel, men där det saknas tillräckligt fasta hållpunkter för att rikta miss- tankarna åt något bestämt håll, ter sig saken mer komplicerad. Med nuvarande regelsystem kan tullen genomföra generella kontroller ] avsikt att avslöja smuggling som man på goda grunder antar är nära förestående, även om det inte föreligger misstanke om något konkret brott utan enbart om viss brottslighet.

Om man uteslutande begränsar kontrollerna vid den inre gränsen till sådana som grundar sig på en konkret brottsmisstanke mot en person skulle man i fortsättningen inte kunna rikta en kontroll mot en större grupp av personer, trots att man på goda grunder kan anta att det bland dem finns någon som just har begått eller står i begrepp att begå ett allvarligt smugglingsbrott. Svensk rätt godtar nämligen inte att en "kollektiv misstanke" riktas mot en större grupp där det med nödvändighet återfinns både helt oskyldiga personer och sådana mot vilka det så småningom eventuellt utkristalliseras en misstanke (jfr JO 1992/93 5. 81). (En annan sak är att en misstanke mot en person ibland kan smitta av sig även på enstaka andra personer i dennes närhet.)

När det gäller behovet av att kunna genomföra en generell kontroll kan bl.a. följande exempel tänkas. Det kan finnas väl underbyggda informationer som gör det sannolikt att en större mängd narkotika av särskilt farligt slag skall föras in i landet eller att tekniskt kvalificerad krigsmateriel skall föras ut ur landet. De uppgifter som finns ger emellertid inte tillräcklig ledning för exakt när och hur in— eller utförseln skall ske. Det brott som antas komma att begås är mycket allvarligt. Uppgifterna är så vaga att man inte heller vet mot vem eller vilka misstanken riktar sig, även om det kan finnas hållpunkter som gör att misstankar kan komma att riktas mot en viss krets av personer. Dagens regelsystem ger möjlighet att genomföra en generell kontroll av alla resande med ett visst transportmedel eller till eller från en viss gränsort i fall som de nu beskrivna.

För att behålla bl.a. en effektiv narkotikabekämpning torde det bli svårt att helt undvara möjligheten att rikta kontroller även mot personer mot vilka det inte föreligger en konkret brottsmisstanke. Även i vissa andra fall kan det uppkomma situationer där myndig— heterna måste kunna 1ngripa på ett tidigt stadium mot grov brottslig— het.

Enligt utredningens mening måste det finnas ett utrymme för att i undantagsfall genomföra en generell kontroll även vid den inre gränsen när särskilt stora värden står på spel. Bestämmelsen härom måste emellertid utformas så att man inte kommer i konflikt med de allmänna principerna för den fria rörligheten.

En kontroll som bygger på det grundläggande kravet att det alltid skall finnas en misstanke om kvalificerad smugglingsbrottslighet, utgör enligt utredningens mening en lämplig lösning. En rimlig avgränsning kan vara att brottet är av så allvarlig beskaffenhet att det inte kan antas föxanleda lägre straff än två års fängelse. Med en sådan avgränsning kommer bl. a. grov olovlig införsel av narkotika att omfattas. Även brott som stannat vid försök, förberedelse och stämpling bör kunna utgöra grund för kontroll. Vidare måste det finnas anledning att anta att en viss grupp av resande kan sättas i samband med brottsligheten och att man i tid och rum kan avgränsa kontrollen till ett visst trans— portmedel eller en viss gränsort. Det måste vidare framstå som oundgängligt med en generell kontroll för att komma till rätta med brottet i fråga. Beslutet om kontroll skall dessutom föregås av en bedömning av om mindre ingripande medel kan användas. Inte minst proportionalitetsbedömningen är viktig i sammanhanget. Med de nu angivna begränsningarna kan man enligt utredningens mening uppnå syftet att komma åt sådan smuggling som sätter särskilt stora värden på spel, samtidigt som tillräckliga rättssäkerhetsgarantier tillskapas. En reglering med detta innehåll torde inte heller stå i strid med principen om fri rörlighet över gränserna.

När det gäller selektiva kontroller, som ofta grundar sig på riskprofiler eller på information som finns tillgänglig hos tullen, måste man skilja mellan sådana kontroller som har sin grund i en brottsmiss- tanke och sådana som bygger på tulltjänstemannens subjektiva uppfattning att det kan vara fråga om en smuggling. Kontroller av det senare slaget riktar sig visserligen mot vissa utvalda objekt men underlaget är alltför vagt, motsägelsefullt eller ofullständigt för att bilda en brottsmisstanke. Kontrollmetoder som bygger på subjektiva uppfattningar (eller intuition) som inte stöds av någon konkret omständighet kan även om uppfattningarna senare visar sig vara korrekta - uppfattas som godtyckliga. De kan därigenom strida mot de principer som tillämpas inom EU om förbud mot diskriminering av andra EU-medborgare. För att kontroll vid den inre gränsen skall tillåtas måste den kunna motiveras rationellt och dessutom uppfylla kravet på proportionalitet. En subjektiv övertygelse uppfyller inte dessa krav och en aldrig så stark "känsla" är således inte tillräcklig. Sådana selektiva kontroller som inte är misstankebaserade bör därför enligt utredningens mening inte tillåtas vid den inre gränsen.

Misstankebaserade kontroller

Många av de kontroller som tullen i dag företar sker på grund av misstanke om brott. Andra kontroller görs formellt i form av selektiva kontroller med stöd av 63 & TuL trots att det redan vid kontrolltillfäl- let finns viss brottsmisstanke. I fortsättningen blir det nödvändigt för tullen att klargöra om det föreligger misstanke om brott eller ej eftersom systematiska kontroller av det slag som i dag förekommer med stöd av 63 % TuL med utredningens förslag inte längre kommer att tillåtas vid den inre gränsen.

Om det föreligger misstanke mot viss eller vissa personer måste således i fortsättningen denna misstanke läggas till grund för kontroll vid den inre gränsen. Det nuvarande regelsystemet har gett tullen fria ramar att "välja" mellan olika kontrollformer. Denna dubbelreglering har ibland utnyttjats för att vidta en tullkontroll mot en misstänkt person i syfte att få fram uppgifter och därigenom förbättra spanings- läget. Detta kommer inte att bli möjligt i framtiden.

Kontroller som bygger på brottsmisstanke har den fördelen att de genomförs inom ramen för ett sedan länge utvecklat system, där rättssäkerhetsgarantierna är väl tillgodosedda. Det kan mot denna bakgrund finnas anledning att närmare analysera om inte vissa av de kontroller som nu utförs i form av framför allt selektiva kontroller i själva verket baserar sig på en, om än svag, brottsmisstanke. Ex- istensen av ett system med kontroller som kan genomföras utan att något skäl anges kan nämligen leda till att den som har rätt att

kontrollera både Stickprovsvis och med stöd av brottsmisstanke inte ser någon anledning att närmare analysera vad som ligger bakom kontrollen i varje enskilt fall, om kontrollen inte leder till beslag eller annat ingripande.

Här bör också noteras att VSL ställer lägre krav på graden av miss— tanke för användningen av vissa straffprocessuella tvångsmedel än vad rättegångsbalken gör. För beslag med stöd av VSL krävs att det "kan antas" att en vara skall förverkas. Motsvarande regel i rättegångs— balken kräver att det "skäligen kan antas". I fråga om kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning krävs enligt VSL att det "finns anledning att anta" att någon har på sig gods som kan förverkas. Beträffande kroppsvisitation av den som skäligen kan misstänkas för brottet krävs enligt rättegångsbalken att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa. Syftet skall vara att söka efter föremål som kan tas i beslag eller annars för att utröna omständigheter som kan vara av betydelse för utredningen om brottet. Beträffande den som inte skäligen kan misstänkas för brottet krävs dessutom att det föreligger "synnerlig anledning att anta" att det därigenom kommer att anträffas föremål som kan tas i beslag eller att det annars är av betydelse för utredningen om brottet. I rättegångsbalken förekommer inte begreppet ytlig kroppsbesiktning. Kroppsbesiktning får enligt rättegångsbalken företas endast på den som "skäligen kan misstänkas" för ett brott på vilket fängelse kan följa. Rättegångsbalkens regelsys— tem kompletterar VSL:s men bygger således i vissa fall på högre grader av misstanke för tvångsingripanden mot enskilda.

En fråga av stort intresse är alltså om ingripanden som görs på grund av att någon bedöms tillhöra en riskprofil är misstankebaserade eller ej.

Sådana riskprofiler som innebär ett direkt utpekande av en person för ett visst brott är i själva verket en form av brottsmisstanke. Detsamma gäller riskprofiler som utgår från så preciserade uppgifter att förundersökning kan inledas beträffande ett konkret brott, även om någon misstänkt person inte är känd Även i övrigt innehåller riskprofilerna till stor del moment av sådana uppgifter som brukar ingå i det underlag som finns för en brottsmisstanke. Det kan vara fråga om uppgifter om den misstänktes person eller förehavanden. Det rör sig till stor del om kontrollerbara fakta. Kontroller som bygger på riskprofiler av nu nämnda slag måste ses som misstankebaserade. Sådana kontroller är godtagbara även vid in— eller utresa från ett EU- land. Det får sedan från fall till fall, med utgångspunkt i den särskilda regleringen i fråga om den inre gränsen och rättegångsbalkens regler, avgöras om det föreligger grund för att vidta åtgärder mot en enskild person exempelvis i form av straffprocessuella tvångsmedel.

En riskprofil kan alltså ha ett sådant konkret innehåll att det i själva verket föreligger en misstanke om brott. Som ytterligare exempel kan nämnas att underrättelser från andra länders tull— eller polismyndig- heter kan innehålla uppgifter som innehåller klara påståenden om ett konkret brott och som i vissa fall också direkt utpekar en viss person som misstänkt. Även om det inte finns en utpekad person kan de uppgifter som föreligger vara så specifika att den misstänkte direkt kan urskiljas när han passerar gränsen. Även' 1 det senare fallet finns då en brottsmisstanke. Vidare kan man peka på de fall där det genom iakttagelser i samband med utresan har framkommit brottsmisstankar mot en viss person, eller där det genom spaning inom landet kommit fram uppgifter som leder fram till en brottsmisstanke. I nu nämnda fall är regelsystemet rörande brottsmisstanke direkt tillämpligt.

Endast i de fall riskprofilerna enbart grundar sig på statistiskt underlag och allmänna kunskaper om inom vilka kretsar det är mest antagligt att man återfinner brottslingar kan man tala om riskprofiler i egentlig mening, nämligen sådana sammansatta bilder av hur den typiske brottslingen ser ut och beter sig vid smugglingsbrott som används i syfte att rikta in resurserna på att kontrollera de mest intressanta objekten.

Frågan om riskprofiler kan utgöra grund för kontroll av en icke misstänkt person har således enbart bäring på de fall där 63 & TuL eller 19 & VSL ger det rättsliga stödet för kontroll. De riskprofiler som i dag ger underlag för ett ingripande enbart med stöd av 63 & TuL torde framför allt vara sådana som pekar ut vissa persontyper eller vissa beteendemönster som ofta sätts i samband med smuggling. Det rör sig om profiler som bygger på vaga, allmängiltiga iakttagelser av främst statistisk natur. Som exempel kan nämnas att åtskilliga av de personer som i Sverige har lagförts för insmuggling av nedsvald narkotika har varit av afrikansk härkomst och har anlänt från vissa destinationer. Detta innebär ingalunda att varje person som har dessa kännetecken kan misstänkas för narkotikasmuggling. Däremot kan denne utgöra ett riskobjekt. Den omständigheten att någon tidigare är dömd för narkotikabrott kan visserligen sägas leda till en ökad risk för ny brottslighet av samma slag men kan inte tas till intäkt för att vederbörande alltid har brottsligt syfte med sina utlandsresor. Även 1 detta fall kan man dock tala om ett riskobjekt. Uppgifter om att någon tillhör en riskprofil (och alltså utgör ett riskobjekt) kan dock, i kombination med annat, t.ex. ett misstänkt beteende, mycket väl leda till en brottsmisstanke. Utan tillkommande konkreta omständigheter är dock en riskprofil av nu angivet slag inte tillräckligt för ett ingripande annat än i form av en kontroll enligt 63 & TuL. Som utredningen tidigare funnit är den bestämmelsen inte förenlig med regelverket inom EU.

I den mån en riskprofil inte är tillräckligt konkret för att ge underlag för en brottsmisstanke bör den, som utredningen redan i det föregående har förordat, i framtiden inte kunna läggas till grund för kontrollåtgärder vid den inre gränsen. En Väg och allmän uppfattning om i vilka personkretsar det är troligast att man finner brottslingar är inte en godtagbar grund för ett ingripande kontrollsystem såvitt avser denna gräns. Detsamma kan sägas om kontroller som bygger enbart på vissa statistiskt sett intressanta beteendemönster. Det framstår mot denna bakgrund som angeläget att tullen och polisen förfinar sina metoder så att riskprofilbedörrmingeni ännu större utsträckning än nu baserar sig på faktiska uppgifter. Med en sådan inriktning kommer i själva verket en betydande del av de indikationer som i dag benämns riskprofiler att vara underbyggda fakta som kan ligga till grund för en misstanke.

Det är också viktigt att man i större utsträckning än nu satsar på att genom spaning eller på annat sätt följa upp sådana uppgifter om riskobjekt som inte har lett till någon brottsmisstanke. De kompensato— riska åtgärder som ligger i ett delvis förändrat arbetssätt får härvid stor betydelse.

Särskilt om vissa typer av kontroller

En särskild fråga är i vilken utsträckning som post och andra för— sändelser får kontrolleras vid den inre gränsen. Av tillgänglig statistik framgår att ett betydande antal narkotikabeslag görs i posthanteringen varje år. Under år 1993 uppgick beslagen av postförsändelser till närmare tjugo procent av det totala antalet narkotikabeslag som tullen svarade för. Ser man däremot till mängden narkotika har postför- sändelserna av naturliga skäl inte samma betydelse.

Enligt 2 kap. 6 & regeringsformen åtnjuter varje medborgare skydd mot bl.a. undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse. För begränsningar av de fri— och rättigheter som anges i 2 kap. regerings- formen krävs lagstöd. Dessutom har angetts under vilka förutsätt- ningar grundlagsskyddet får begränsas. Tullens rätt att med stöd av 63 & TuL undersöka bl.a. handresgods, handväskor och liknande har ansetts omfatta även paket, brev och andra försändelser (prop. 1986/87:166 s. 93f). Enligt 73 & TuL är Posten Aktiebolag skyldig att medverka i tullens kontrollverksamhet i fråga om varor som befordras med post. Denna medverkan får dock inte omfatta sådana åtgärder som anges i 63 - 70 åå TuL. Vidare fanns fram till nyligen en regel i 14 & VSL som gav posttjänstemän rätt att föranstalta om under— sökning av postpaket i vissa fall. I samband med att denna skyldighet togs bort diskuterades allmänt frågor rörande postens medverkan i tullkontroll i lagstiftningsärendet (prop. 1993/94:38 s. 106f). Därvid

påpekade departementschefen att ett medlemskap i EU visserligen skulle kräva förändringar i tullens verksamhet men att han för sin del inte såg något hinder mot att lägga en sådan uppgift som medverkan i tullens kontrollverksamhet på ett bolag (a. prop. s. 109).

I anledning av att lagrådet vid sin granskning av bestämmelserna i TuL framförde betänkligheter mot att de begränsningar i kontrollbe— fogenheterna som brevhemligheten påkallar inte uttryckligen angavs i lagtexten, påpekade departementschefen att tullens befogenheter endast fick användas i syfte att kontrollera anmälnings- eller upp- giftsskyldighet (prop. 1986/87:166 s. 93). Departementschefen framhöll vidare det nödvändiga i att tullens kontrollbefogenheter omfattade även brev och liknande försändelser men att kontrollen inte får vara mer långtgående än vad som behövs för att uppnå syftet med den. Detta innebar enligt departementschefen att tullmyndigheterna inte får ta del av innehållet i förtroliga meddelanden och liknande som finns i brev eller andra försändelser.

Om man helt tar bort möjligheten att undersöka postförsändelser finns det enligt utredningens mening en uppenbar risk att smugglingen av framför allt narkotika i ännu högre grad än nu sker med hjälp av postbefordran. Fördelarna med postbefordran är uppenbara för den som vill smuggla narkotika eftersom upptäcktsrisken är betydligt mindre. Metoden har dock den nackdelen för gärningsmannen att möjligheterna att hålla smuggelgodset under kontroll är små. Ju större ekonomiskt värde smuggelgods representerar desto mindre sannolikt är att det befordras på ett sådant sätt att det är utanför gärnings— männens kontroll. Den smuggling som sker via post rör därför normalt begränsade mängder narkotika men är i gengäld ofta före— kommande.

Enligt utredningens mening är det nödvändigt att tullen även i fort— sättningen kan utöva viss kontroll över varor som befordras per post. Sådana kontroller vid gränsen som inte försvårar eller fördyrar rörligheten för varor förbjuds inte av artikel 30 och 34 i Romför- draget. Frågan är då om det är tillåtet att vidta sådana åtgärder i fråga om postförsändelser som t.ex. undersökningar i form av genomlysning eller som innebär att en narkotikahund får genomsöka den lokal som postförsändelserna passerar, allt under förutsättning att undersökningen inte påverkar genomströmningen.

Det kan visserligen hävdas att det, lika lite som när det gäller varor i övrigt, kan godtas att post som passerar en inre gräns blir föremål för stickprovskontroller. Enligt utredningens mening föreligger det dock en skillnad härvidlag. Inom EU läggs stor vikt vid att den inre gränsen inte skall utgöra - och inte heller uppfattas - som ett reellt hinder. En kontroll vid den inre gränsen som innebär att en person tvingas stanna och kanske genomgå någon form av undersökning av

honom eller hans bagage innebär utan tvekan en begränsning i den fria rörligheten och upplevs säkert också som en sådan, även om det är fråga om en tidsmässigt mycket begränsad kontroll. När det gäller post och andra försändelser har varken mottagaren eller avsändaren något inflytande över gränspassagen. De vet inte när och hur för- sändelsen passerar gränsen och hur den därvid behandlas. Det viktiga för dem båda är att försändelsen inte fastnar i systemet utan når fram i avsedd tid, dvs. att den fria rörligheten inte inskränks. En under- sökning som enbart innebär att en försändelse passerar en kontrollap— parat eller att en narkotikahund får genomsöka den lokal som postförsändelsen passerar innebär ett mycket litet intrång eller dröjsmål och kan därmed inte sägas hindra rörligheten.

Enligt utredningens mening kan det därför även i fortsättningen godtas att post eller andra försändelser som ankommer från ett EU— land genomgår viss kontroll. Att kvarhålla en försändelse i syfte att undersöka den torde dock inte vara tillåtet, utom i de fall en brotts— misstanke uppstått. Vid misstanke om brott gäller sedvanliga regler om användande av tvångsmedel. Är rättsliga förutsättningar för handen kan således försändelsen tas i beslag enligt vanliga regler.

En annan viktig fråga är vilka kontroller som tillåts i fråga 0111 undersökning av handbagage och incheckat bagage på flygningar och sjötransporter inom EU. Det finns, som framgått i avsnitt 13.1, en förordning från Rådet som rör hanteringen av bagage vid sådana trans— porter. Den grundläggande principen är att kontroller av bagage vid flygningar eller sjötransporter inom EU inte får förekomma. Tanken är att bagage som tillhör EU-resenärer skall kunna separeras från bagage som tillhör resande i tredjelandstrafik. Den sistnämnda kategorin skall underkastas kontroll men inte den förra. I praktiken är det emellertid svårt att skilja ut bagaget så att principen kan genom- föras fullt ut. Undantag från huvudregeln om att bagage som medförs av resande från EU-land inte skall kontrolleras görs om flygningen eller sjötransporten börjar eller slutar i ett tredje land, eller om den ger utrymme för att passagerare från ett tredje land stiger på under vägen.

Enligt rådsförordning 3925/91 och en tillämpningsförordning från Kommissionen (1823/92), som innehåller närmare regler om kontroll- systemet, förutsätts kontrollen av incheckat flygbagage som tillhör tredjelandspassagerare äga rum vid slutdestinationen under förut- sättning att det är en internationell flygplats inom EU. Kontrollen av handbagaget kan antingen ske vid den första destinationen inom EU, om passageraren lämnar flygplanet där, eller vid slutdestinationen om passageraren har suttit kvar i planet. Om tredjelandspassagerare blandats med passagerare som reser internt inom EU på en flygning där någon kontroll av tredjelandspassagerarens bagage inte har ägt

rum får allas handbagage kontrolleras vid slutdestinationen. Be- träffande passagerare till sjöss förutsätts bagagekontrollen ske där bagaget lastas respektive lastas av. Incheckat bagage som enbart trans- porteras inom EU, och som alltså inte skall kontrolleras, skall märkas med en särskild typ av bagagelapp.

I de fall där bagage från både resande inom EU och resande i tredjelandstrafik har blandats får kontroller alltså förekomma även av det handbagage som den resande inom EU medför. I princip skall därvid samma regler tillämpas, om inte den som medför varor kan visa att det är fråga om EU-varor.

Det är svårt att av detta dra några bestämda slutsatser om vilka kontroller som kan godtas i fråga om handbagage i nu aktuella fall. Föreligger det misstanke om brott kan kontroll självfallet genomföras enligt vanliga regler. Frågan är dock i vad mån det finns utrymme för andra typer av kontroller. Enligt utredningens mening kan ifrågasättas om inte det finns visst utrymme åtminstone för selektiva kontroller med stöd av 63 & TuL. En sådan kontroll skulle enbart ha till syfte att separera varor som införts från tredje land och måste utformas i enlighet med detta. I sammanhanget bör dock nämnas vad företrädare för det engelska tullväsendet uttalat om den aktuella frågan. Enligt deras mening var sammanblandningen av bagaget av mindre praktisk betydelse, eftersom kontrollerna var desamma i fråga om båda kategorierna resenärer.

I det föregående (avsnitt 7 och 13.2) har nämnts att Sverige i likhet med Danmark har medgivits ett undantag från direktivet om punktskat- ter. Undantaget innebär att Sverige har rätt att över en viss nivå beskatta alkohol och tobak som införs av resande, trots att varorna redan har beskattats i ett annat EU—land. En fråga som det till en början kan finnas anledning att något beröra är hur deklarationen av införda varor praktiskt bör anordnas.

I likhet med vad som sker i dag bör enligt utredningen den som reser in från ett annat EU-land till Sverige anmäla om han eller hon vid införandet innehar alkohol eller tobak som skall beskattas. Införsel anses i dag ske när en vara förs in i tullområdet. Begreppet "tullom— råde" definieras i 4 å TuL som Sveriges landområde och sjöterrito— rium samt luftrummet däröver. Det sagda innebär att en resande som kommer till exempelvis en flygplats eller färjehamn skall göra sin anmälan till tullpersonal som finns på platsen. I andra fall, om någon tullpersonal inte finns tillgänglig vid gränsen, åligger det enligt gällande rätt i princip en resande att göra anmälan vid närmaste tullplats/tullanstalt.

Det finns ingen anledning för utredningen att närmare överväga om Sverige bör införa det system som tillämpas i Danmark med "brev- lådor", där deklarationer om tullpliktiga kvantiteter kan lämnas. Det

bör bli en uppgift för Generaltullstyrelsen att överväga om vi bör ta efter det danska systemet. Utredningen vill för sin del bara framhålla följande. Ett system med brevlådor skulle troligen underlätta för inresande att avge deklaration för införda varor. Å andra sidan är det inte givet att den danska lösningen är praktiskt användbar i Sverige. Med tanke på den omfattande landgräns som Sverige har och med hänsyn till att det finns så många orter som förhållandevis lätt kan nås med båt i Sverige, blir det kanske svårt att införa ett brevlådesystem. Erfarenheterna från Danmark synes inte heller vara odelat positiva.

En viktig fråga är vilken kontroll som kan utövas av att skatteplik- tig införsel verkligen tillkännages. Av särskilt intresse är om en ordning med stickprovskontroller vid gränserna, alltså utan att någon brottsmisstanke föreligger, kan godtas med stöd av det undantag som Sverige har beviljats.

Vad som sägs i ingressen till punktskattedirektivet - om att erforderlig kontroll får utövas - kan möjligen tyda på att stick— provskontroller vid gränserna är tillåtna. Det kan emellertid enligt utredningen ifrågasättas om sådana kontroller av alkohol och tobak, som så fundamentalt kan komma i konflikt med principen om varors fria rörlighet, verkligen är tillåtna. En rimligare tolkning synes vara att kontroller i och för sig får göras men endast under förutsättning att de ligger inom ramen för principen om den fria rörelsen för varor. En annan tolkning skulle ju innebära att ett begränsat undantag på punktskatteområdet skulle kunna sätta principen om fri varurörelse ur spel. I detta sammanhang bör dock framhållas att man i Danmark gör även rena stickprovskontroller vid gränsen om alkohol eller tobak förs m.

Om det däremot föreligger en misstanke om att alkohol eller tobak införs i strid mot föreskrifterna föreligger dock en annan situation. I ett sådant fall är det självklart att ett ingripande kan ske redan vid gränsen med stöd av det undantag som Sverige har beviljats.

Slutsatsen av det sagda är enligt utredningen att några stick- provskontroller vid gränserna av resande från andra EU—länder inte bör förekomma. Däremot kan kontroll ske vid gränserna om det föreligger misstanke om olovlig införsel av alkohol eller tobak.

Ändrade regler om misstanke?

Det kan även finnas anledning att diskutera den nuvarande avväg— ningen när det gäller vilken misstankegrad som krävs för att tullen skall få ingripa med tvångsåtgärder, detta inför ett framtida system där systematiska kontroller som grundar sig enbart på att någon passerar en nationalitetsgräns inte längre finns kvar.

Redan i dag har tullen rätt att använda för den enskilde mycket ingripande tvångsmedel på grund av en misstanke som är svagare än den som krävs för motsvarande ingripande enligt rättegångsbalken. Mot den bakgrunden kan det synas egendomligt att ta upp frågan om misstankegraden kan och bör sänkas ytterligare. Frågan är dock motiverad om man betänker att vissa kontrollmöjligheter vid de inre gränserna faller bort. Riskerna för en försämrad kontrollverksamhet måste penetreras noga och alla tänkbara lösningar övervägas. Även om de kompensatoriska åtgärder som ligger i ett ändrat arbetssätt hos tull och polis betyder mest för en oförändrad kontrollnivå bör enligt utred- ningens mening även andra möjligheter tas upp till behandling.

En viktig utgångspunkt om man skall diskutera vilken miss— tankegrad som bör gälla vid olovlig införsel eller utförsel över de inre gränserna är om det bör införas några helt nya straffprocessuella begrepp. Det man skulle kunna vinna med en sådan lösning är att man i viss utsträckning kan utöka tullens och polisens befogenheter att ingripa. Avgörande skäl talar dock emot en sådan lösning. Visserligen innehåller VSL redan nu vissa från rättegångsbalken avvikande regler om straffprocessuella tvångsmedel. I stora delar gäller dock rätte- gångsbalkens regler även vid misstanke om brott mot VSL. De skillnader som förekommer är förhållandevis begränsade.

Om man skulle införa ett helt nytt misstankebegrepp, t.ex. riskprofil, som grund för inledande av förundersökning eller som underlag för vissa tvångsmedel skulle i princip en motsvarighet till alla processuella regler i 23-28 kap. rättegångsbalken få föras över till den särskilda regleringen i fråga om de inre gränserna. Som exempel kan nämnas att reglerna om personella tvångsmedel i form av gripande, anhållande och häktning skulle behöva omarbetas och anpassas till ett ändrat misstankebegrepp.

Vidare skulle det även krävas särskilda regler om förunder- sökningsförfarandet innan man uppnått sådan misstanke som erfordras för förundersökning enligt rättegångsbalken. Lagstiftaren har hittills velat undvika att lagreglera vissa delar av polisens och tullens brottsbekämpande verksamhet. Detta gäller bl.a. den allmänna spaningsverksamhet som sker utan att det föreligger misstankar om brott och det allmänna informationsinsamlande som ingår som ett naturligt led i dessa myndigheters verksamhet. En reglering anses vara svår att åstadkomma, bl.a. av det skälet den med nödvändighet måste bli så allmänt hållen att den skulle riskera att bli innehållslös.

Härtill kommer att begreppet riskprofil står för en arbetsmetod där profilen utgör resultatet. Det torde vara svårt att ur en sådan arbets- metod skapa en användbar juridisk definition.

De synpunkter som nu har anförts mot att införa ett helt nytt miss— tankebegrepp för smugglingsbrott kan också anföras mot att ersätta misstanke om ett konkret brott med misstanke om viss brottslighet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det skulle krävas mycket genomgripande lagstiftningsåtgärder om man väljer att inte anpassa den särskilda regleringen för de inre gränserna till redan förekomman- de misstankeregler.

Det är också svårt att motivera varför en viss typ av brott skulle kunna föranleda ingripande när det begås vid överskridande av en inre gräns medan samma brott, om det upptäcks först när gränsen har passerats, förutsätter att det föreligger en starkare misstanke. Som exempel kan nämnas att, med olika misstankebegrepp, ett ingripande mot den som misstänks inneha vapen eller narkotika skulle kunna göras vid den inre gränsen enbart på grund av att personen statistiskt sett tillhör en riskprofil medan ett motsvarande ingripande inte skulle kunna ske inne i landet, där normala misstankebegrepp tillämpas. Dessutom skulle en lösning som innebär att man har ett väsentligt annorlunda misstankebegrepp vid gränspassering strida mot reglerna inom EU, som förutsätter att regler som tar sikte på gränspassering skall motsvaras av interna regler av likartat slag. Det kan tilläggas att det redan finns ett visst avstånd mellan vissa av VSL:s regler om misstanke och rättegångsbalkens regler. Detta gap skulle ökas på ett mycket påtagligt sätt om man i fråga om de inre gränserna inför nya misstankebegrepp, exempelvis riskprofil.

Det nu sagda talar för att man inte bör införa något nytt miss- tankebegrepp i den särskilda reglering som rör olovlig införsel eller utförsel över de inre gränserna. Utgångspunkten bör i stället vara att analysera om man kan åstadkomma några förändringar med bibehål— lande av nuvarande begreppsapparat.

Den misstankenivå som föreskrivs i VSL för kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning är redan den lägsta nivå som det straffpro— cessuella systemet känner, nämligen "finns anledning att anta". Det finns därför inte något utrymme att sänka misstankenivån när det gäller nu angivna tvångsmedel.

I fråga om beslag och husrannsakan använder VSL misstankenivån "kan antas" Det råder inte fullständig klarhet om huruvida dern graden av misstanke är något högre än graden "anledning anta". En viss skillnad torde dock föreligga. Man bör därför anpassa bestämmelserna i den reglering som rör olovlig införsel eller utförsel över de inre gränserna så att det krävs samma grad av misstanke för alla de tvångsmedel som förekommer i de bestämmelserna. Detta talar för att man även i fråga om beslag och husrannsakan bör välja lokutionen "anledning anta". Något sakligt skäl att ha skilda nivåer föreligger inte. Man vinner också i klarhet om samma uttryck används.

Med den nu föreslagna ändringen kommer den misstankegrad som krävs för samtliga tvångsmedel i den reglering som rör olovlig införsel eller utförsel över de inre gränserna att vara den lägsta nivå som förekommer och den nivå som också utgör grund för att inleda förundersökning enligt rättegångsbalken.

13.4. Tullens och polisens kontrollbefogenheter m.m.

13.4.1. Allmänt om kontrollbefogenheter i samband med gränspassage

I avsnitt 13.3 har diskuterats vilka typer av kontroller som före- korruner för närvarande och den rättsliga grunden för dem. Ut- redningen har där redovisat vilka kontroller vid den inre gränsen som enligt utredningens mening kan komma i fråga vid ett svenskt medlemskap i EU.

Det är en sak under vilka rättsliga förutsättningar en kontroll får genomföras och en annan vilka särskilda befogenheter som skall vara förknippade med kontrollen, om den kontrollerade inte medverkar frivilligt. I utredningens uppdrag ingår att lägga fram förslag till hur kontrollen vid de inre gränserna bör utformas i stora drag. En grund- läggande fråga är därvid vilka åtgärder som kontroller av olika slag inrymmer och vad som faller utanför. I detta sammanhang måste också vägas in de befogenheter som de brottsbekämpande myndig— heterna har i övrigt.

I detta avsnitt tar utredningen upp till diskussion det närmare innehållet 1 kontroller vid den inre gränsen och vilka överväganden som kan göras om kontrollbefogenheter och arbetsmetoder i framtiden. I anslutning till detta diskuteras också samarbetsfrågor mellan tull och polis.

Det förtjänar att framhållas att tullens och polisens verksamhet är reglerad endast i vissa avseenden. Arbetsuppgifterna är således fastlagda medan däremot arbetsmetoderna i vissa avseenden är helt oreglerade och i andra noggrant reglerade i lag eller annan författning. Regleringen är av naturliga skäl ingående när det gäller ingripanden mot enskilda. Särskilt noggrann är regleringen för sådana ingripanden som omfattas av grundlagsskydd.

I avsnitt 9 har utredningen redogjort för vilka befogenheter som VSL ger tullen respektive polisen vid misstanke om brott mot VSL. Det kan finnas anledning att här kort erinra om dessa befogenheter och att även vidga perspektivet till arbetsmetoderna.

Vid misstanke om brott finns det regler om hur utredning om brottet, förundersökning, skall genomföras och vilka åtgärder som får vidtas i samband med detta. Den viktigaste formen av ingripanden mot enskilda utgörs av de straffprocessuella tvångsmedlen. Användningen av tvångsmedel är noggrant reglerad. Eftersom tvångsmedel i stor utsträckning innebär inskränkningar i grundlagsskyddade rättigheter tillåts inte att reglerna tillämpas i strid med ordalydelsen (jfr NJA 1977 s. 403).

Vissa tvångsmedel omnämns i VSL, nämligen husrannsakan, beslag, kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning samt gripande och medtagande till förhör. I fråga om de fyra först nämnda finns vissa särregler i förhållande till rättegångsbalken som bl.a. innebär en lägre miss- tankegrad. I övrigt gäller rättegångsbalkens regler. I VSL föreskrivs vem som får använda där angivna tvångsmedel. Tullmyndighet eller tulltjänsteman får använda samtliga tvångsmedel. En polisman har, med vissa undantag, i stort sett samma befogenheter som en tulltjän— steman. Även vissa andra tjänstemän har 1 VSL tillagts befogenhet att använda tvångsmedel, vilket utvecklas närmare i det följande.

Den delen av tullens och polisens brottsbekämpande verksamhet som faller utanför den egentliga förundersökningsverksamheten är däremot inte författningsreglerad. Bland det som inte är föremål för för- fattningsreglering bör i detta sammanhang särskilt nämnas under— rättelseförfarande och spaning. Några kontrollbefogenheter mot enskilda kan inte grundas på vare sig underrättelseförfarande eller spaning.

Tullen har vidare en rad kontrollbefogenheter som bygger på bestämmelser i T uL. Bestämmelserna i TuL kompletteras av regler i tullförordningen (1987:1114). Undersökning av resväskor och annat handbagage får enligt 63 & första stycket 3 TuL göras av en tullmyn- dighet för kontroll av att anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt TuL eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen har gjorts riktigt och fullständigt. Vidare har enligt 645 TuL förare eller befälhavare på ett transportmedel som står under tullkontroll skyldig— het att använda anvisad väg och att stanna på tullmyndighetens anmaning. Förare eller befälhavare på transportmedel som inte står under tullkontroll är också skyldig att stanna på tullmyndighets anmaning. Detsamma gäller annan person. Anmaning att stanna får ges när det finns anledning att anta att anmälningsskyldighet före— ligger. Skyldigheten att stanna gäller även fartyg (se även 68 & TuL). Dessutom finns det bestämmelser i 65 5 TuL om att den som är skyldig att stanna på begäran skall lämna de uppgifter som behövs för kontrollen. I motiven till 65 & sägs bl.a. följande (prop. 1986/87:166 s. 97).

Skyldigheten avser även andra upp ifter och handlingar än dem som rutinmässigt skall lämnas angåenåe transportmedel och medförda varor enligt föreskrifter i tullagen eller med stöd av tullagen meddelade förskrifter. Exempelvis är en resenär enligt denna bestämmelse skyldig att på tulltjänstemans begäran uppge varifrån han kommer och Vlsa 11 p sitt pass, allt för att tulltjänstemannen skall få underlag för att Bedöma smugglingsrisken.

Med stöd av 64 å tullförordningen får tullen undersöka alla utrymmen i ett transportmedel för att kontrollera uppgifter som har lämnats med stöd av 65 å TuL.

Tullens befogenheter enligt 63-70 åå TuL kan utövas även av en polisman som biträder tullen (73 å TuL).

I såväl VSL som tullagstiftningen finns också regler om vilka skyldigheter och befogenheter i kontrollhänseende som tillkommer befattningshavare inom andra verksamhetsområden.

Kustbevakningen var tidigare en del av Tullverket men är sedan slutet av 1980-talet en egen myndighet. Kustbevakningen svarar för den reguljära, civila övervakningen längs landets kuster. I Kustbevak- ningens arbetsuppgifter ingår bl.a. vissa brottsbekämpande uppgifter (se 23 å polislagen och lagen (1982:395) om Kustbevakningens med- verkan vid polisiär övervakning). Enligt 14 å VSL åligger det en tjänsteman vid Kustbevakningen att i den mån hans tjänstgöring föranleder det noggrant övervaka att brott som avses i VSL inte äger rum. En tjänsteman vid Kustbevakningen har samma rätt som enligt rättegångsbalken tillkommer en polisman att gripa den som misstänks för brott mot VSL och att till förhör medta den som befinner sig på en brottsplats. I fråga om beslag (15 å), husrannsakan (18 å), kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning (19 å) har en tjänsteman vid Kustbevakningen samma befogenheter som en tulltjänsteman.

Personal vid Kustbevakningen kan också biträda tullpersonal med kontrolluppgifter. Enligt 73 å TuL har en tjänsteman vid Kustbe- vakningen vid utövandet av sådan kontroll som avses i tullagstift— ningen samma befogenheter som tillkommer en tulltjänsteman enligt 63—70 åå TuL.

Bestämmelserna i 14 och 15 åå VSL gäller i vissa delar också för tjänstemän vid lots— och fyrstaten och tjänstemän vid Statens järn— vägar. Dessa tjänstemäns befogenheter är dock begränsade till beslag. Fram till den 1 mars 1994 gällde motsvarande också för en posttjän- stemän. Posten Aktiebolag och järnvägsföretag är enligt 73 å TuL skyldiga att medverka i kontrollverksamhet enligt den lagen i fråga om varor som befordras med post eller på järnväg. Genom en uttrycklig regel i 73 å TuL har angetts att personal vid järnvägsföretag och Posten Aktiebolag inte får utöva befogenheter som anges i 63-70 åå TuL.

Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport (s. 73) föreslagit att kombinerade polis- och tullgrupper skall arbeta vid de färjelägen och flygplatser som utgör inre gräns och där kontrollverksamhet skall äga rum. Godskontrollen skall primärt vara en uppgift för tullen medan personkontrollen i första hand skall vara en uppgift för polisen. Över- vakningen måste enligt Gränskontrollgruppen vara diskret och in- gripandena bör i stor utsträckning grunda sig på riskprofiler, resultat av spaningar och på information från tullens och polisens internatio— nella underrättelsesamarbete.

13.4.2 Närmare om vissa arbetsmetoder

Det kan finnas särskild anledning att närmare beröra frågan om vissa arbetsmetoder som huvudsakligen används i den delen av tullens och polisens spaningsverksamhet som syftar till att övervaka att varor inte förs in i eller ut ur landet i strid med förbud eller andra restriktioner.

Underrättelseförfarandet har berörts i avsnitt 13.3.5 och i avsnitt 11 om kompensatoriska åtgärder. Beteckningen underrättelseförfarande har valts mot bakgrund av att verksamheten i huvudsak består i att inhämta uppgifter, s.k. underrättelser. Uppgiftsinhämtandet sker från register, från andra enheter inom myndigheten eller från andra myndigheter och organ inom och utom landet, från allmänna källor samt från tips och andra upplysningar från allmänheten. Eftersom underrättelseförfarandet huvudsakligen består i att inhämta och bearbeta uppgifter är det framför allt lagstiftningen om tillgång till registeruppgifter och om användningen av sådana uppgifter som kan komma in i bilden. I allt väsentligt är emellertid underrättelseförfa— randet oreglerat.

Detsamrna är fallet med spaning. Vad som är av intresse här är i första hand vad som brukar kallas brottsspaning, dvs. spaning efter en person eller efter gods med anledning av misstanke om brott. Även traditionell personspaning, varmed avses bl.a. övervakning av vissa kända kriminella och deras förehavanden, kommer emellertid in i bilden. Det bör särskilt noteras att spaning inte i sig ger underlag för ingripanden mot enskilda. En annan sak är att spaning kan resultera i en brottsmisstanke, som i sin tur kan ge underlag för exempelvis straffprocessuella tvångsmedel.

Spaning är en arbetsmetod som används såväl vid gränsen som inne i landet. Både tullen och polisen begagnar sig av metoden. Det finns inte några särskilda författningsregler som rör spaning, utöver de allmänna principer som gäller för verksamheten i stort. Vissa allmänna uttalanden om polisens spaningsmetoder gjordes av riksdagen år 1982. Efter att ha hänvisat till vissa allmänna principer uttalade utskottet bl.a. följande (bet. 1981/82:JuU38, s. 14).

Med anledning av de berörda frågorna om polisens spaningsmetoder vill utskottet framhålla att det givetvis är ett framträdande sam— hällsintresse att den grövre brottsli heten bekämpas effektivt. Den allvarliga narkotikabrottsligheten oc annan grövre brottslighet torde numera i vissa fall bedrivas i sådana former att dessa brottsty er intar en viss särställning från brottsbekämpningssynpunkt. Mot en bakgrunden anser utskottet att det arbete på att utveckla spanings- metoderna mot kriminalitet av aktuellt slag som har bedrivits har ett värde.

A andra sidan torde det stå klart att det här i vissa hänseenden har varit fråga om arbetsmetoder som från allmänna synpunkter inbjuder till diskussion. Det gäller ett område där, som förut sagts, några absolut fasta rättsregler inte finns och enligt sakens natur svarligen kan ställas upp. Samtidigt måste framhållas att den omständigheten att ett särskilt slags spaningsmetoder inte är uttryckligen förbjudna enligt svensk lagstiftning aldrig i sig kan utgöra tillräckliga skäl för att utan vidare utgå fran att de också bör bl1 tillämpade här i landet. Vad saken enligt utskottets mening gäller är ytterst en fråga om inriktningen av polisens arbete där intresset av effektivitet samt rättssäkerhets— och integritetskraven bryter sig mot varandra.

Här bör också regleringen i 8 å polislagen särskilt nämnas. I den paragrafen föreskrivs att en polisman som skall verkställa en tjäns- teuppgift skall under iakttagande av vad som föreskrivs i lag eller annan författning ingripa på ett sätt som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Måste tvång tillgripas, skall detta ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet skall uppnås. Ett ingripande som begränsar någon av de grundläggande fri- och rättigheter som anges i 2 kap. regeringsformen får aldrig grundas enbart på Så polislagen. Be- stämmelsen ger uttryck för de allmänna principer som anses gälla även för andra verksamhetsområden som sysslar med brottsbekämpning, nämligen legalitets-, behovs-, ändamåls- och proportionalitetsprin- ciperna.

I motiven till bestämmelsen läggs fast vissa grundläggande principer för användningen av s.k. okonventionella spaningsmetoder (prop. 1983/84:111 s. 46f). En sådan grundläggande princip är att polisen aldrig bör få begå en kriminaliserad handling för att kunna efterforska eller avslöja ett brott. En annan är att polisen aldrig bör få provocera eller eljest förmå någon att inleda en brottslig aktivitet. Vidare läggs fast att polisen aldrig av spaningsskäl får underlåta att vidta före- skrivna åtgärder mot brott eller en för brott misstänkt person. En annan sak är att vissa ingripanden kan uppskjutas en kortare tid. Ett exempel på det senare är s.k. kontrollerade leveranser av narkotika, som innebär att tull och polis avsiktligen låter en narkotikakurir passera gränsen i syfte att avslöja den som är mottagare av narkotikan och personer i övrigt som ligger bakom den aktuella brottsligheten.

Frågan om en spaningsmetod är godtagbar eller inte måste alltid göras med utgångspunkt i om metoden är försvarlig med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter.

Spaning förekommer även inom ramen för förundersökning (jfr 23 kap. 1 å rättegångsbalken). Någon särskild reglering som tar sikte på spaning under förundersökning finns inte. De allmänna principer om förundersökning som anges i 23 kap. 4 å rättegångsbalken, nämligen att en förundersökning inte får bedrivas så att någon onödigt utsätts för misstanke eller drabbas av kostnad eller olägenhet samt att under förundersökningen skall belysas omständigheter som talar såväl för som emot den misstänkte, är dock tillämpliga även på spaning under förundersökning.

De ovan nämnda motivuttalandena tar sikte på såväl spaning som sker inom ramen för förundersökning som annan spaning.

Spaning kan förekomma i många olika former. En sådan form, som har likheter med underrättelseförfarandet, är registerspaning, vilket innebär att man kontrollerar vilka uppgifter som förekommer om exempelvis en person, ett fordon, ett företag eller en viss företeelse i olika offentliga eller sekretessbelagda register. Med spaning åsyftas dock vanligen fysisk spaning, dvs. fysisk övervakning av exempelvis en plats, ett transportmedel eller en person.

Fysisk spaning som riktas mot personer eller transportmedel kan genomföras exempelvis i form av dold övervakning från en fast placerad kontrollpunkt eller i den formen att civilklädda tjänstemän rör sig i närheten av det objekt som övervakas och eventuellt följer efter objektet.

Det ligger i sakens natur att spaning är en åtgärd som den person som spaningen riktar sig mot inte bör få vetskap om, dvs. det är en metod där polis och tull arbetar i det fördolda eller i varje fall inte öppet redovisar sina insatser.

Flertalet av tullens och polisens arbetsmetoder är dock sådana att det direkt framgår att den kontrollerande myndigheten vill få upp— gifter.

Det finns inte någon allmän skyldighet att lämna upplysningar till myndigheter. I den mån det föreligger sådana skyldigheter finns dessa reglerade i lagar och andra författningar. Detta gäller t.ex. skatteför— valtningens område. På tullområdet finns det, som tidigare nämnts, ett omfattande regelverk med bestärmnelser om anmälnings- och uppgiftsskyldighet vid införsel och utförsel av bl.a. varor.

Inom ramen för en förundersökning får enligt 23 kap. 6 å rätte— gångsbalken förhör hållas med var och en som kan antas lämna upplysning av betydelse för förundersökningen. Någon skyldighet för den enskilde att yttra sig föreligger däremot inte. Om vederbörande vägrar att yttra sig angående någon omständighet som är av vikt för

utredningen kan han redan under förundersökningen få avlägga vittnesmål vid rätten (23 kap. 13 å rättegångsbalken).

Inte heller finns det någon allmän skyldighet för den enskilde att stanna och underkasta sig kontroll. Om en myndighet hejdar ett transportmedel för att ingripa mot någon i detta eller för att inhämta uppgifter från exempelvis föraren eller befälhavaren eller från någon passagerare medför ingripandet en inskränkning i rörelsefriheten för alla som färdas i transportmedlet. En sådan inskränkning kräver lagstöd (jfr 2 kap. 8 och 12 åå regeringsformen).

Tullen har rätt att hejda transportmedel med stöd av bl.a. 64 och 68 åå TuL. En grundläggande förutsättning för att tullen skall kunna genomföra en fysisk undersökning av exempelvis ett fordon eller av något som medförs i detta är självfallet att fordonet i fråga, om det behövs, kan hejdas och kvarhållas med våld till dess att under- sökningen har genomförts. Befogenheten att hejda transportmedel har därför stor praktisk betydelse i tullarbetet. Tullens befogenheter på detta område är mycket vidsträckta och omfattar även sådana åtgärder som exempelvis att uppehålla tåg (63 å tullförordningen) eller att begära att luftfartyg hindras att avgå eller anmanas att landa (98 å första stycket 3 luftfartsförordningen, 1986: 171). Tullens befogenheter att hejda transportmedel är således utförligt reglerade.

För polisens del finns inte någon motsvarande reglering. Det har tidigare ansetts att det ligger i sakens natur att polisen har rätt att hejda ett fordon om polisen med stöd av någon regel har rätt att ingripa mot någon som färdas i fordonet. Eftersom ett hejdande i sak innebär att rörelsefriheten inskränks för alla dem som befinner sig i fordonet har det under senare år framförts synpunkter på att polisens befogenheter på detta område måste lagregleras och inte bara härledas ur andra regelsystem. Polisrättsutredningen har i sitt betänkande (SOU 1993:60) Polisens rättsliga befogenheter föreslagit att en regel om polisens rätt att hejda fordon införs i polislagen. Utredningen har föreslagit att befogenheten skall omfatta bl.a. de fall där det finns anledning att anta att föraren eller någon annan som färdas i fordonet har begått ett brott. Utredningen har däremot avvisat tanken på att polisen skall ges rätt att stoppa fordon i renodlat spaningssyfte, dvs. innan man har nått upp till en sådan misstanke att förundersökning kan inledas (s. 230f).

Narkotikahundar ingår numera som ett reguljärt inslag i både polisens och tullens verksamhet. Hundarna används dels för att genomsöka utrymmen med varor, utan att det föreligger någon misstanke om att det vid just det tillfället förekommer narkotika, dels för att snabbt genomsöka platser eller transportmedel där man misstänker att narkotika kan finnas dold. En narkotikahund är en stor tillgång genom att den på kort tid kan kontrollera ett stort antal

föremål eller ett stort utrymme. Är hunden erfaren år den ett mycket tillförlitligt hjälpmedel. Hunden kan ofta avgöra om det förekommer narkotika även om försök har gjorts att förstöra luktämnet, t.ex. genom att placera peppar, vitlök eller andra kraftigt doftande ämnen intill narkotikan. Det finns inte några författningsregler som tar sikte på användningen av narkotikahundar. Som regel används de som hjälpmedel i tullens eller polisens spaningsverksamhet. Om en narko— tikahund markerar förekomsten av narkotika är emellertid detta normalt tillräckligt för att en misstanke om brott skall uppstå.

Reglerna om tvångsmedel i rättegångsbalken och i annan lagstiftning är utformade med hänsyn till att åtgärden skall verkställas av en person. I de fall teknisk utrustning används för en kontroll kan man fråga sig om det är fråga om användning av ett tvångsmedel eller om någon annan typ av åtgärd. Som exempel kan nämnas att en larmbåge ersätter kroppsvisitation eller att ett föremål genomlyses med röntgen eller annan teknisk utrustning.

Undersökning i form av genomlysning torde normalt fylla samma syfte som en husrannsakan, nämligen att eftersöka föremål. Föremålet för husrannsakan skall vara hus, rum eller slutet förvaringsställe. Det är närmast det sistnämnda som är aktuellt vid en kontroll i form av genomlysning.

Den nu diskuterade frågan är inte närmare belyst. Viss ledning kan dock hämtas ur reglerna om säkerhetskontroll vid flygplatser. Lagstiftningen på området aktualiserades genom en framställning från Rikspolisstyrelsen, som begärde att få utvidgade befogenheter att företa husrannsakan och kroppsvisitation på flygplatser. Avsikten var att kunna undersöka flygpassagerare och deras bagage. I första hand skulle kontrollen gå till på det sättet att en passagerare tillsammans med sitt bagage skulle passera en detektor. Om den inte gav utslag skulle någon ytterligare undersökning inte göras. I propositionen togs upp dels en regel om kroppsvisitation, dels en regel om undersökning av väska eller annat slutet förvaringsställe. Tillämpningsområdet vidgades att även avse fraktgods och andra personer än passagerare som uppehåller sig på flygplatsens område. Bestämmelsen om kroppsvisitation finns i 3 å lagen (1970:926) om särskild kontroll på flygplats. I 5 å talas om kroppsvisitation som sker genom elektrisk metalldetektor. I motiven till bestämmelsen framhöll departements— chefen att den metod som i första hand avsågs komma till användning vid kroppsvisitation var användning av metalldetektor, vilket han ansåg innebar ett relativt ringa ingrepp i den personliga integriteten.

I detta lagstiftningsärende har uppenbarligen användningen av metalldetektor betraktats som en form av kroppsvisitation. Huruvida användningen av metalldetektor också, såvitt avser undersökning av bagaget, har betraktats som en form av husrannsakan är mera osäkert.

Här kan också en jämförelse göras med de larrnbågar som finns i exempelvis varuhus och som ingår som ett led i deras larmsystem. Att passera en sådan larmbåge utgör visserligen en form av kontroll men denna är rättsligt oreglerad.

I detta sammanhang kan det också finnas anledning att erinra om att undersökning av post och andra försändelser kan ske i form av

genomlysning. Utredningen har tidigare behandlat den frågan i avsnitt 13.3 .6.

13.4.3. Konsekvenserna av ett ändrat kontrollsystem

I 3. 4. 3.1 Behovet av ändrade kontrollbefogenheter

Allmänt

Vid ett svenskt medlemskap i EU måste, som framgått ovan, kontroll- verksamheten ges en helt annan inriktning än nu eftersom den reguljära tullkontrolleni princip upphör vid den inre gränsen. I avsnitt 13.3 har utredningen stannat för att kontroller vid den inre gränsen i princip enbart skall få förekomma vid misstanke om brott. Detta ställningstagande får betydelse för hur kontrollbefogenheterna närmare utformas.

Det är enligt utredningens mening viktigt att skilja mellan å ena sidan kontroller som innebär ingripanden mot enskilda och å andra sidan myndigheternas allmänna verksamhet att uppdaga och beivra brott.

Reglerna om kontroller mot enskilda är för närvarande intagna i VSL och i tullagstiftningen. Sådana ingripanden mot enskilda som grundar sig på misstanke om brott skall enligt utredningens förslag kunna ske även vid den inre gränsen. Utredningen ser det som utomordentligt viktigt att lagstiftningen utformas så att den fria rörligheten över gränserna inte leder till negativa konsekvenser i form av exempelvis ökad narkotikahandel eller annan grov brottslighet. Övervägandena om vilka kontrollbefogenheter som krävs vid den inre gränsen har gjorts med utgångspunkt 1 detta synsätt. Samtidigt måste de förändringar som föreslås självfallet stå i överensstämmelse med det internationella regelverket och med den svenska rättstraditionen. I det följande kommer utredningen att mera i detalj gå in på reglering— en av de tvångsmedel som får användas vid misstanke om brott.

Vid sidan av den kontrollverksamhet som riktar sig direkt mot enskilda med anledning av misstanke om ett konkret brott förekommer ett omfattande arbete inom såväl tullen som polisen som ett led i myndigheternas allmänna brottsuppdagande och brottsbeivrande verksamhet. Den allmänna spaningsverksamheten, dvs. sådan

spaningsverksamhet som inte har anknytning till något konkret brott, utgör därvid en viktig beståndsdel. Av intresse är bl.a. gränsdrag- ningen mellan spaningsverksamhet och kontroller som innebär ingripanden mot enskilda.

Enligt utredningens mening innebär inte avskaffandet av systematis- ka kontroller vid den inre gränsen något hinder mot att exempelvis civilklädd personal från tullen och/eller polisen finns vid gränsen och diskret övervakar den trafik som förekommer. De iakttagelser som då görs kan i vissa fall leda till uppkomsten av en brottsmisstanke och således ge upphov till en kontroll. I andra fall kan övervakningen leda till fortsatta spaningsåtgärder eller andra åtgärder, t.ex. att en promemoria upprättas som bildar en pusselbit i underrättelseförfaran— det.

Det bör inte heller föreligga något hinder mot att tullen, om överenskommelse härom kan träffas med berört företag, låter personal finnas ombord på transportmedel destinerade till Sverige och där utföra övervakningsuppgifter av nyssnämnda slag. Utredningen vill dock peka på att här kan finnas komplikationer i det avseendet att svenska tjänstemän i princip endast kan utöva myndighet och fullgöra myndighetsfunktioner på svenskt territorium. Genom mellanstatliga överenskommelser, t.ex. avtal om gränstullsamarbete, kan dock avsteg göras från denna princip. Det får ankornma på Tullverket att närmare analysera vilka arbetsmetoder som kan tillåtas.

Övervakning av det nu skisserade slaget får betydelse både i det direkta kontrollarbetet och i den mer långsiktiga verksamheten. Enligt utredningens mening är det emellertid en förutsättning för att metoden skall kunna godtas att övervakningen ges en sådan utformning att den inte ger intryck av en regelrätt gränskontroll. Detta ställer höga krav på framför allt tullen att finna lämpliga arbetsformer.

Användningen av narkotikahundar bör ses som ett spanings— hjälpmedel. Enligt utredningens mening bör det mot den bakgrunden i princip inte föreligga något hinder mot att låta narkotikahundar ingå i den utrustning som används vid en diskret övervakning av den inre gränsen. Om tullpersonal finns ombord på transportmedel bör, med de begränsningar som har angetts ovan, enligt utredningens mening även narkotikahundar kunna medföras och utnyttjas i arbetet.

De internationella kontakterna är redan av stor betydelse när det gäller att bekämpa den internationella och organiserade brottsligheten. Det finns redan nu ett antal bilaterala samarbetsavtal på tullområdet. I och med att EES—avtalet har trätt i kraft har Sverige fått tullsam— arbetsavtal med länderna inom EU samt med EFTA-länder som t.ex. Österrike. Vidare finns både inom tullen och polisen internationella samarbetsorgan. Inom ramen för den tredje pelaren pågår arbete med att fördjupa samarbetet mellan länderna inom EU inom såväl polisens

som tullens verksamhetsområden. Detta beskrivs närmare i avsnitt 11 och 13.5.

Det internationella samarbetet ger bl.a. uppslag för hur nya arbetsmetoder i brottsbekämpningen kan utvecklas, förmedlar kunskaper om brottslighetens utveckling i andra länder och ger underlag för allmänna bedömningar av vilka hot från den organiserade brottsligheten som landet står inför. Vad som är mest intressant i detta sammanhang är dock att det internationella samarbetet också ger upphov till konkreta uppgifter om brottsmisstankar och om misstänkta personer. Uppgifter som är av den arten att de utgör grund för misstanke om brott kan ge underlag för en kontroll.

Det torde inte råda någon tvekan om att det internationella samarbetet mellan brottsbekämpande myndigheter kommer att bli ännu viktigare i framtiden. Inom detta område krävs det nya åtgärder för att utveckla samarbetet. Den frågan behandlas närmare i avsnitt 13.5 om kompensatoriska åtgärder.

I tullens och polisens allmänna verksamhet att uppdaga och beivra brott ingår också underrättelseförfarandet. Utredningen vill under— stryka att underrättelseverksamheten kommer att bli ännu viktigare i framtiden. I och med att det kommer att krävas brottsmisstanke för kontroll vid den inre gränsen kommer produkterna av underrättelse- verksamheten i form av konkreta uppgifter att bli ett viktigt underlag för bedömningar av om det föreligger misstanke om brott. Det måste därför vara en prioriterad uppgift för tullen och polisen att ytterligare utveckla sina arbetsmetoder på detta område.

Enbart en utveckling av arbetsmetoderna på detta område är emellertid enligt utredningens mening inte tillräckligt. Det krävs också att tullen och polisen i ökad utsträckning får tillgång till vissa uppgifter. Det utredningen har i åtanke är uppgifter ur transportföre- tagens bokningsregister. Den frågan behandlas i ett följande avsnitt.

Användningen av tekniska kontrollmetoder är, med något enstaka undantag, inte närmare reglerad. Det förhållandet att det råder viss osäkerhet om ett tekniskt förfarande vid en kontroll är att betrakta som ett tvångsmedel manar enligt utredningens mening till viss försiktighet. Man måste se både till syftet med användningen och till det in— tegritetsintrång som kontrollen innebär. I de fall man rör sig inom grundlagsskyddat område, t.ex. skyddet mot husrannsakan, måste enligt utredningens mening beträffande sådana kontroller som är jämförbara med ett tvångsmedel uppställas samma krav på lagstöd för åtgärden.

T illgång till uppgifter om passagerare m.m.

Utredningen har i det föregående framhållit vikten av att tull och polis i större utsträckning än nu bearbetar information i syfte att klarlägga om det i enskilda fall föreligger brottsmisstanke eller ej. Frågan är då om detta förutsätter att tullen och polisen får tillgång till uppgifter i större utsträckning än i dag. Vad utredningen närmast har i åtanke är om transportföretag bör åläggas skyldighet att lämna vissa uppgifter om exempelvis bokning av passagerare och fordon.

I avsnitt 13.3 har utredningen kortfattat redogjort för det förslag om uppgiftsskyldighet för flygföretag som Datastraffrättsutredningen har lagt fram. Förslaget, som har remissbehandlats, övervägs för närvarande i Justitiedepartementet. EU—gränskontrollutredningen vill för sin del framhålla följande i anslutning till Datastraffrättsutred- ningens förslag.

Eftersom den systematiska kontrollen vid de inre gränserna upphör vid ett medlemskap i EU är det enligt utredningens mening viktigt framför allt för en effektiv narkotikabekämpning att myndigheterna får erforderlig tillgång till uppgifter om vilka som passerar gränsen. Ett utökat informationsflöde och bättre arbetsmetoder för att bearbeta information är av stor betydelse för att kompensera bortfallet av generella kontrollmöjligheter.

Frågan hur målet med en effektivare kontrollverksamhet skall kunna nås utan att man i alltför stor utsträckning ger avkall på rättssäker— hetskraven och på skyddet för den enskildes integritet är emellertid inte lätt att lösa. Datastraffrättsutredningen har uttalat följande i denna fråga (SOU 1992:110 3. 492f).

Det är ett starkt samhälleligt intresse att polis och tull har tillgång till effektiva motmedel i sin brottsbekämpande verksamhet. Den ökade rörligheten över gränserna gör det nödvändigt att hålla en viss kontroll över internationella förbrytare, även om det för tillfället inte finns någon konkret brottsmisstanke mot dem.

En annan sak är om det utan att misstanke om ett konkret brott föreligger bör vara möjligt att få ut uppgifter ur personregister om resandes färdvägar m.m. Det kan finnas risk för att ökade möjlig- heter att samla in och bearbeta data öppnar vägen för ett mer urskillningslöst insamlande av uppgifter. Förspanin innebär till sin natur ett obestämt och obegränsat uppgiftsmsam ande. Det kan finnas risk för att uppgifter samlas in bara av den anledningen att de kan vara bra att ha i framtiden, trots att sambandet med ett konkret brott fått släppas. Databehandlingen innebär samtidigt att informationen blir mer lättåtkomlig och därigenom mera integri- tetskänslig. Avgörande vid den avvä ning som här måste ske mellan effektivitet och integritet är vilka risker för otillbörligt integritetsin— trång som en åtkomst till flygbolagens bokningsregister kan medföra.

Enligt vår bedömning leder en sammanvägning av dessa intressen till att uppgiftslämnande för förspaning endast undantagsvis bör komma ifråga. Samhällets intresse av att sådana uppgifter lämnas när det gäller t.ex. illegal narkotikahantering, terror1sm och annan sådan synnerligen grov brottslighet synes dock väga så tungt att en begränsad uppgiftsplikt för flygbolagen bör kunna godtas.

Datastraffrättsutredningens förslag fick ett blandat mottagande av remissinstanserna. Vissa remissinstanser ansåg att förslaget innebar ett alltför stort ingrepp i den enskildes integritet. Andra ansåg att uppgiftsskyldigheten borde utvidgas eftersom det föreliggande förslaget inte skulle bli av någon praktisk betydelse för kontrollverk- samheten. Bland dem som avstyrkte förslaget på sistnämnda grund var Generaltullstyrelsen. Kritik har också riktats mot oklarheter när det gäller tillämpningsområdet.

Utredningen vill först och främst peka på att sådana uppgifter om resande som de brottsbekämpande myndigheterna redan i dag kan få tillgång till med stöd av bl.a. rättegångsbalkens regelsystem självfallet kommer att kunna utnyttjas även i framtiden. Någon ändring härvidlag är således inte avsedd.

Det som nu diskuteras är frågan om olika uppgifter bör vara åtkomliga för tullen och polisen även i de fall det inte föreligger någon misstanke om brott. Det rör sig således om uppgifter för den allmänna spaningsverksamheten och för det brottsförebyggande arbetet, dvs. verksamhet som ligger vid sidan av förundersökning. Dessa områden är i huvudsak oreglerade. Som tidigare har nämnts ger verksamhet av detta slag inte utrymme för tvångsingripanden mot enskilda.

Från strikt effektivitetssynpunkt skulle en generell tillgång till uppgifter om resenärer, resvägar, betalningssätt, m.m. självfallet vara av stort värde för både tullens och polisens spaningsverksamhet. Med hjälp av sådana uppgifter skulle man kunna kartlägga exempelvis personer som ofta reser till ett visst land som är intressant ur smugglingssynpunkt och personer som väljer ovanliga resvägar eller som i övrigt företar något som avviker från det normala. Man skulle skaffa sig ökade kunskaper om beteendemönster. Uppgifter som enbart rör resor kan inte heller sägas i sig vara påtagligt integritetskänsliga.

Mot detta skall ställas att det kan finnas naturliga förklaringar till beteenden som vid första anblicken ter sig underliga. En ovanlig resväg kan ha sin förklaring i ett personligt besök på en viss ort. Frekvent resande kan grundas på både personliga och yrkesmässiga faktorer. Enbart insamlande av uppgifter om resenärer och resor torde endast i undantagsfall ge upphov till en brottsmisstanke. För att ge resultat i det enskilda fallet skulle det krävas bearbetning av de uppgifter som kom till tullens respektive polisens kännedom som innefattar kontroll mot andra uppgifter om de berörda personerna. Det

är framför allt det sistnämnda som innebär avsevärda risker för integritetsintrång. Om man vill uppnå största möjliga effektivitet i brottsbekämpningen är detta emellertid en oundviklig följd.

Frågan om uppgiftslämnande i brottsförebyggande syfte är ytterst en fråga om vilken avvägning som skall göras mellan å ena sidan effektivitet i brottsbekämpningen och å andra sidan kravet på rättssäkerhet och integritet för den enskilde. Utredningen har noga övervägt denna fråga.

Utredningen har i det föregående förkastat tanken att låta icke misstankebaserade riskprofiler utgöra grund för kontroll. Utredningen har vidare funnit att det skulle krävas mycket genomgripande lagstiftningsåtgärder om man gör avsteg från de grundläggande principerna inom det straffprocessuella området. Att införa upp- giftsskyldighet för annan spaning än som äger rum inom ramen för förundersökningen skulle innebära ett sådant principiellt avsteg. En uppgiftsskyldighet som omfattar integritetskänsliga uppgifter och som skulle fylla funktionen av allmän källa för tullens och polisens underrättelseverksamhet är knappast förenlig med svensk rättstradition och skulle enligt utredningens mening från integritetssynpunkt innebära ett alltför stort ingrepp.

Däremot bör en uppgiftsskyldighet som knyts till systemet med särskild kontroll enligt utredningens mening kunna godtas. Särskild kontroll förutsätter, som framgår av avsnitt 13.3.6, att det visserligen föreligger misstanke om grov brottslighet men ger samtidigt utrymme för ingripande även mot personer mot vilka det inte kan riktas en konkret brottsmisstanke. Den föreslagna regeln om särskild kontroll uppfyller även kraven på proportionalitet. Enligt utredningens mening bör man, för att uppnå ökad effektivitet i tullens arbete, skapa en möjlighet för tullen att få uppgift om vilka resande som kan förväntas ankomma med eller avresa med en viss transport om förutsättningar för särskild kontroll av transporten i fråga är för handen. Med en sådan lösning får tullen möjlighet att redan innan en transport anländer skaffa sig kunskap om vilka resenärer som är bokade. Det ger utrymme för att kontrollera vissa personer närmare. Det innebär också att tullen får möjlighet att närmare överväga om kontrollen i första hand bör inriktas mot en mindre grupp.

I likhet med Datastraffrättsutredningen anser utredningen att upp— giftsskyldigheten bör begränsas till vissa konkreta förhållanden, nämligen uppgifter om en viss resande som kan förväntas komma till eller lämna landet med en viss transport och uppgifter om vilka resande som kan förväntas komma till eller resa från riket med en viss transport.

Utredningen kan i allt väsentligt ansluta sig till Datastraffrättsutred- ningens överväganden om hur uppgiftsskyldigheten bör utformas. De

uppgifter som uppgiftsskyldigheten bör omfatta är uppgifter om namn, resrutt, bagage, medresenärer, bokningsställe och bokningssätt.

Utredningen anser att uppgifter av detta slag inte bör inhämtas på datamedium. Det kan vidare vara lämpligt att införa särskilda regler för gallring av uppgifterna. Gallringsreglerna bör inte omfatta fall där förundersökningsreglerna är tillämpliga.

Datastraffrättsutredningen har föreslagit att beslut om uppgiftsläm- nande skall meddelas av domstol på framställning av åklagare. En möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut har dock öppnats.

Enligt utredningens mening torde det tillhöra undantagen att en fråga om uppgiftslämnande aktualiseras i sådan tid att beslut kan fattas av domstol. Det är nämligen i framför allt två typsituationer som upp- giftsskyldigheten kan komma att aktualiseras.

Den första är när någon som är misstänkt för grov olovlig införsel av narkotika eller för annat allvarligt smugglingsbrott förväntas företa en resa som framstår som betydelsefull ur brottsutredningssynpunkt. I dessa fall är det angeläget att de brottsbekämpande myndigheterna snabbt får tillgång till uppgifter om resan så att man hinner planera för t.ex. spaning eller för en kontrollerad leverans. I fall av nu angivet slag föreligger det skälig misstanke om brott mot en eller flera personer. Åklagare är då undersökningsledare. En åklagare har redan i dag rätt att besluta om mycket ingripande åtgärder mot enskilda. Under förutsättning att man skapar en lämplig kontroll som tillgodoser kraven på rättssäkerhet är det enligt utredningens mening godtagbart att i dessa fall lägga uppgiften att besluta om uppgiftslämnande på åklagaren.

Den andra typsituationen är när det hastigt uppkommer behov av uppgifter, t.ex. därför att tullen genom sitt internationella samarbete har fått information om att en narkotikakurir kan förväntas anlända inom kort. Det är en typisk situation där det kan finnas utrymme för en särskild kontroll. I dessa fall finns det långtifrån alltid någon misstänkt person. Tvärtom kan uppgifterna från flygföretaget behövas för att få underlag för bedömning av vem som kan misstänkas. I sådana situationer ter det sig naturligt att den närmast berörda myndigheten, nämligen Tullverket, också får besluta om uppgiftsläm— nande.

Liksom när det gäller särskild kontroll bör chefen för ett tulldistrikt kunna besluta om uppgiftslämnande. Beslutet bör dock ofördröjligen underställas Generaltullstyrelsens prövning. Om en åklagare har fattat ett sådant beslut, bör på motsvarande sätt Riksåklagaren få del av beslutet.

Det kan vidare vara lämpligt att, som Datastraffrättsutredningen föreslog, göra lagstiftningen tidsbegränsad. Generaltullstyrelsen bör åläggas en skyldighet att till regeringen redovisa en sammanställning

över lagens tillämpning, motsvarande den som Rikspolisstyrelsen upprättar i fråga om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning enligt rättegångsbalken.

I motsats till Datastraffrättsutredningen anser EU—gränskontrollut— redningen att det inte bara är flygföretagens bokningssystem som är av betydelse. Även andra transportföretag, exempelvis rederier, har i viss utsträckning uppgifter om bokningar. Motsvarande regel om skyldighet att lämna uppgifter bör enligt utredningens mening gälla för sådana företag.

Det bör i sammanhanget framhållas att en skyldighet att lämna uppgifter också kommer att gälla i fråga om tredjelandsgränsen.

T vängsmedelsregleringen m.m.

Bland de principiella frågor som utredningen på nytt återkommer till är frågan om man i något avseende bör tillskapa regler om kontrollbe- fogenheter som inte bygger på brottsmisstanke. Utredningen behandlar vidare frågan om det krävs några regler utöver själva tvångsmedels- reglerna för att tillgodose behovet av kontrollbefogenheter vid den inre gränsen.

Utredningen har i avsnitt 13.3.6 föreslagit att vissa kontroller avseende post skall kunna företas vid den inre gränsen utan att det föreligger någon misstanke om brott. Förutsättningen är dock att det är fråga om kontroller som inte hindrar den fria rörligheten. Med hänsyn till det grundlagsskydd som föreligger för brevhemligheten krävs lagreglering. Vidare måste regeln utformas så att den inte går utöver vad som är nödvändigt. Enligt utredningens mening är en lämplig lösning att föreskriva att kontrollen skall kunna genomföras utan att försändelsen öppnas eller fördröjs. De kontrollmetoder som utredningen närmast har i åtanke är att posten t.ex. får passera rönt— genutrustning i avsikt att spåra exempelvis narkotikaförsändelser eller att en narkotikahund genomsöker en postterminal i samma syfte.

En viktig fråga är vidare om och i så fall i vilken utsträckning tullen i framtiden bör få begära uppgifter av den som passerar en inre gräns. Tullens nuvarande möjlighet att ställa frågor till den som passerar gränsen i syfte att utröna om vederbörande har fullgjort sin anmälningsskyldighet bygger på principen om generell tullplikt, en princip som överges i förhållande till EU—länderna vid ett svenskt medlemskap. Den nuvarande rätten att fråga ut den passerande ger ofta underlag för bedömning av om denne skall tas ut för en närmare kontroll eller om det rent av föreligger misstanke om brott. Ut— frågningsrätten torde dock främst ha betydelse för bedömning av om den resande medför något som är tullpliktigt och för utlännings- kontrollen. Enligt utredningens mening skulle det innebära ett stort

ingrepp i den fria rörligheten om man införde en mot 65 å TuL svarande uppgiftsskyldighet för den som passerar vid en inre gräns. Det bör därför inte komma i fråga. Den omständigheten att kontroll i fortsättningen skall grunda sig på misstanke om brott talar också med styrka för att man inte i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen bör införa en en skyldighet att lämna uppgifter som är mer långtgående än den som finns i rättegångsbalken.

Utredningen övergår då till att behandla behovet av tvångsmedel när det föreligger misstanke om brott och hur reglerna härom närmare bör utformas.

Beslagsreglerna i VSL ger möjlighet att ta en vara i beslag om den kan antas komma att förverkas. I fråga om beslag av bevisföremål gäller de generella reglerna i rättegångsbalken. Enligt utredningens mening bör, förutom den justering av misstankegraden som har föreslagits i avsnitt 13.3.6, man utforma beslagsreglerna i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen efter mönster av beslagsreglerna i VSL.

Den särreglering rörande husrannsakan som finns i VSL är delvis knuten till reglerna i 28 kap. 3 å RB om s.k. tillhåll. 1986 års varusmugglingsutredning har föreslagit att en tulltjänstemans rätt att företa husrannsakan i tillhåll skall upphävas men funnit att den övriga särregleringen i VSL om husrannsakan bör behållas. Något praktiskt behov för en tulltjänsteman att, utan föregående förordnande, företa husrannsakan i tillhåll torde knappast föreligga. Härtill kommer att den aktuella bestämmelsen i rättegångsbalken har kritiserats och nu är föremål för utredning av Polisrättsutredningen. Utredningen föreslår därför inte någon motsvarighet till reglerna i VSL om husrannsakan i tillhåll. Däremot bör man införa regler om husrannsakan som i övrigt motsvarar dem som för närvarande finns 1 VSL 1 den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen. Även här bör dock misstankegraden justeras i enlighet med vad som nyss sagts om beslag (jfr avsnitt 13.3.6). Vidare bör tullmyndigheterna m.fl. ha kvar den möjlighet till husrannsakan som nu följer av reglerna i 63 å 1 och 2 TuL. För kontroll av att anmälnings— och uppgiftsskyldighet enligt TuL eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen fullgjorts riktigt och fullständigt får tullmyndigheten undersöka dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen där varor kan förvaras vid införsel eller utförsel från tullområdet, dels områden för tullupplag, tullager, frihamnar och exportbutiker, flygplatser och bangårdar där varor som står under tullkontroll förvaras liksom lokaler inom sådana områden.

När det gäller kroppsvisitation och kroppsbesiktning har utredningen i avsnitt 13.3.6 föreslagit att man skall införa en regel om särskild kontroll vid den inre gränsen som endast i vissa delar motsvarar den

nuvarande regeln i 19 å VSL om pådragskontroller. I övrigt bör den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen innehålla regler rörande kroppsvisitation och kroppsbesiktning som motsvarar dem i VSL. En motsvarighet till reglerna i VSL om urinprov bör också finnas.

En särskild fråga i det sammanhanget är om det behövs en reglering av myndigheternas rätt att kvarhålla den som skall underkastas kroppsvisitation eller kroppsbesiktning. I samband med att reglerna i rättegångsbalken om kroppsbesiktning och kroppsvisitation ändrades den 1 januari 1994 infördes en regel om kvarhållande av den som skall genomgå kroppsbesiktning. Motivet var att det när en kroppsbe— siktning skall genomföras kan krävas längre transporter, tillgång till särskild utrustning och särskilda läkare som gör att förfarandet drar ut på tiden (prop. 1993/94:24 s. 51). Departementschefen ansåg därför att det fanns behov av en särskild regel om en skyldighet för den som skall undersökas att kvarstanna till dess undersökningen genomförts. Beträffande kroppsvisitation fanns dock enligt departementschefen inte något motsvarande behov. Hon framhöll därvid att det visserligen kan tänkas finnas fall där det finns ett behov av att kvarhålla någon för kroppsvisitation men att behovet inte är särskilt stort. Hon ansåg att man kan begära att bl.a. den avskildhet som krävs enligt 28 kap. 13 å rättegångsbalken skall gå att ordna i omedelbar anslutning till den plats där åtgärden aktualiseras. Jämfört med kroppsbesiktning krävs inte samma mått av avskildhet och inte heller särskild utrustning eller deltagande av läkare. Sammantaget fann departementschefen att en särskild regel om kvarhållande för kroppsvisitation inte var motiverad (prop. 1993/94:24 s. 53). I lagstiftsärendet diskuterades inte behovet av en motsvarande reglering i VSL.

Vid misstanke om smugglingsbrott förekommer dels kroppsvisita- tion och kroppsbesiktning med stöd av reglerna i rättegångsbalken, dels kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning med stöd av reglerna i VSL. När det gäller kroppsbesiktning med stöd av rättegångsbalken finns redan regler om kvarhållande. Den återstående frågan är då hur man skall se på behovet av reglering när det gäller ytlig kroppsbe- siktning. Ytlig kroppsbesiktning kan enligt utredningens mening i detta avseende närmast jämställas med kroppsvisitation. Visserligen krävs det tillgång till särskilda lokaler som ger den nödvändiga graden av avskildhet för att genomföra undersökningen. Å andra sidan torde undersökningen normalt kunna genomföras utan någon större tidsutdräkt. Mot den bakgrunden bedömer utredningen inte att det föreligger ett behov av en regel om kvarhållande.

I fråga om gripande och medtagande till förhör bör samma reglering gälla vid den inre gränsen som nu återfinns i VSL.

En viktig principiell fråga är om tullen bör få en särskild rätt att hejda transportmedel och hur i så fall en sådan regel bör utformas. Tidigare har det ansetts att beslut om åtminstone vissa tvångsmedel har innefattat en automatisk rätt att använda även annat tvång för att genomföra åtgärden.

Frågan vilka befogenheter som kan härledas ur ett beslut om tvångsmedel enligt rättegångsbalken har diskuterats i olika samman- hang. Justitieutskottet har i denna fråga uttalat bl.a. följande med anledning av en motion om befogenheten att ta med någon för blodprov (bet. 1983/84zJuU27 s. 40).

Utskottet vill vid ställningstagande till spörsmålet mera allmänt framhålla att det av en lagstadgad rätt att bruka ett tvångsmedel i åtskilliga fall måste följa en befogenhet att också vidta visst ingre p eller andra åtgärder som är nödvändiga för att rätten att ru a tvångsmedlet inte skall bli ändamålslös. Aven befogenhet till andra åtgärder torde kunna härledas ur en lagbestämmelse om en rätt att bruka tvångsmedlet. Det sagda gäller även om ingreppet eller åtgärden i sig har karaktär av ett tvångsmedel eller eljest utförs tvangsvis. Ett exempel på det som här sagts utgör polisens med- tagande av en för trafiknykterhetsbrott misstänkt person till blodprovstagning på polisstationen.

Det synsätt som utskottet gav uttryck för torde i huvudsak alltjämt vara det gängse när det gäller mindre ingrepp i den enskildes frihet. I viss mån har dock, som framgått av vad som nyss sagts, synen på detta förändrats.

Det ligger i sakens natur att användandet av tvångsmedel kan innebära ett visst intrång utöver vad som följer av själva tvångsmedlet och att detta får godtas. Lika självklart är att även utomstående kan drabbas av effekterna av ett tvångsmedel. Som exempel kan nämnas att en avspärrning av en plats eller upprättandet av en kontroll medför olägenheter även för helt oskyldiga personer som passerar platsen. Enligt utredningens mening kan det emellertid inte rimligen ur ett beslut om att en person skall kroppsbesiktigas eller gripas eller underkastas något annat tvångsmedel härledas en rätt att stanna exempelvis en båt med flera hundra passagerare eller ens en bil. Ett sådant ingrepp måste ses som en frihetsinskränkning för alla som berörs av åtgärden. Därför bör en särskild regel införas om rätt att hejda fordon och andra transportmedel när det föreligger misstanke om brott mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen. Rätten att hejda bl.a. fordon bör avse både den situationen att det finns anledning att anta att misstanke om smugg- lingsbrott kan riktas mot någon som befinner sig i transportmedlet och de fall där det finns rättslig grund för att undersöka själva transport-

medlet. Rätten att hejda bör begränsas genom en särskild proportiona- litetsregel.

Utredningen lämnar inte något eget förslag till hur en sådan regel bör utformas, mot bakgrund av att frågan om en sådan regel skall införas för polisverksamheten och hur den i så fall skall utformas är föremål för överväganden i Justitiedepartementet. Utredningen anser att en bestärrnnelse om rätt för tullen att hejda fordon bör i tillämpliga delar kunna utformas efter mönster i motsvarande regler för polisen.

Särskilt om vissa tjänstemäns befogenheter

De lösningar som har redovisats ovan bör i princip föranleda motsvarande förändringar när det gäller andra yrkesgrupper som i dag utövar kontrollbefogenheter vid gränsen.

Enligt utredningens mening bör tjänstemän vid Kustbevakningen, med hänsyn till de arbetsuppgifter som åligger dem, ha samma kontrollbefogenheter som personal inom Tullverket vid misstanke om införsel eller utförsel i strid med den särskilda regleringen vid den inre gränsen.

Tjänstemän vid Statens järnvägar har i dag möjlighet att besluta om beslag med stöd av reglerna i 14 och 15 åå VSL. I sitt betänkande har 1986 års varusmugglingsutredning föreslagit att möjligheten för tjänstemän vid Statens järnvägar att tillgripa tvångsmedel bör avskaffas (SOU 1991:84 s. 372). Förslaget har motiverats med att en sådan tjänsteman i samma utsträckning som en tulltjänsteman har en allmän befogenhet att med stöd av 48 å TuL omhänderta en oförtullad vara för tillfällig förvaring så snart det behövs för tullkontrollen. Något praktiskt behov av en beslagsregel ansågs därför inte föreligga.

Vid ett svenskt medlemskap i EU kommer rätten att omhänderta varor för tullkontroll att upphöra vid den inre gränsen. Frågan om det föreligger behov av en beslagsregel som ger tjänstemän vid Statens järnvägar möjlighet att ingripa måste därför besvaras med utgångpunkt i andra överväganden än de som gjordes av 1986 års varusmugg- lingsutredning.

Vid vissa gränsorter förekommer i dag relativt frekvent narkotika- smuggling ombord på tåg. Det ligger i sakens natur att ett tåg sällan kan hållas kvar i syfte att en tulltjänsteman skall hinna besluta om och verkställa tvångsmedel i form av beslag. Man kan inte heller förlita sig på att polis alltid kan finnas till hand för ingripande. Detta talar enligt utredningens mening för att det finns ett faktiskt behov av att låta tjänstemän vid Statens järnvägar ingripa med beslag i vissa brådskande fall. Ett annat praktiskt exempel är om narkotika upptäcks ombord på ett tåg som just har avgått från den station där tullkontroll nyss ägt rum. De praktiska möjligheterna att tillkalla tull— eller

polispersonal kan då vara mycket begränsade och i vissa fall kan det t.o.m. vara uteslutet. Enligt utredningens mening bör således tjänstemän vid Statens järnvägar ges samma möjlighet som reglerna i VSL för närvarande erbjuder att ingripa med beslag vid misstanke om olovlig införsel eller utförsel vid den inre gränsen.

I sammanhanget vill utredningen erinra om att det bör övervägas om motsvarande rätt att ingripa med beslag bör tillkomma personal vid privata järnvägar. Utredningen har dock stannat för att inte föreslå någon regel med detta innehåll redan av det skälet att något praktiskt behov härav inte synes föreligga för närvarande.

I fråga om personal vid lots- och fyrstaten (som numera ingår i Sjöfartsverket) har 1986 års varusmugglingsutredning uttalat att utredningen under sina kontakter med Tullverket inhämtat att det i praktiken aldrig förekommer att en tjänsteman vid lots- och fyrstaten

gör något beslag enligt VSL. Utredningen anför vidare (SOU 1991:84 s. 372).

Med hänsyn härtill och då det i sig framstår som angeläget att sjöfarande inte skall dra sig för att begära assistans av lots eller annan personal vid Sjöfartsverket enbart av rädsla för att ett eventuellt in- eller utförselbrott skall upptäckas talar övervägande skäl för att möjligheten att beslagta föremål som kan antas vara förverkade på grund av sådant brott bör avskaffas även för denna särskilda grupp av tjänstemän.

Något praktiskt behov av att låta personal inom Sjöfartsverket besluta om beslag föreligger inte enligt utredningens mening. Även i övrigt kan utredningen ansluta sig till de synpunkter som 1986 års varu- smugglingsutredning framfört i denna fråga. Någon regel om tvångsmedelsbefogenheter för personal inom Sjöfartsverket bör därför inte införas i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen.

Sammanfattning av konsekvenserna av utredningens förslag angående ändrade kontrollbefogenheter

Tullen

De förslag som utredningen har presenterat angående kontrollen vid den inre gränsen leder till avsevärda förändringar för tullens del. De omfattande kontrollbefogenheter som utövas med stöd av bestärrunelser i tullagstiftningen kommer till allra största delen att försvinna medan vissa betydelsefulla förändringar inträder såvitt gäller det brottsbe— kämpande arbetet.

Förändringarna såvitt avser tullens allmänna kontrollverksamhet är

i korthet följande:

- möjligheterna att företa tullkontroll försvinner — rätten att begära upplysningar försvinner - rätten att hejda fordon begränsas till de fall där det föreligger misstanke om brott

- rätten att begära att få del av räkenskapshandlingar och liknande upphör möjligheten att utan brottsmisstanke undersöka transportmedel, containrar, lådor m.m. försvinner — möjligheten att undersöka handresgods utan brottsmisstanke försvinner - möjligheten att genomföra generella kontroller begränsas till vissa situationer där det finns misstanke om brott.

De nu nämnda befogenheterna, som inte längre kommer att kunna utövas vid den inre gränsen, är samtliga knutna till principerna om tullplikt och anmälningsskyldighet. När det gäller tullens brottsbekämpande verksamhet innebär förändringarna i korthet följande: — inga rättsliga förändringar såvitt avser spaning eller underrättelse— tjänst - särskild, generell kontroll får förekomma vid misstanke om viss kvalificerad brottslighet - kontroll av försändelser får förekomma i syfte att uppdaga brott - sänkt misstankegrad beträffande beslag och husrannsakan.

Utan att redovisa några egna lagförslag förordar utredningen vidare

- att tullen ges utökade möjligheter att få uppgifter om flygpassagera- re m.fl. — att tullen efter mönster i förslag från Polisrättsutredningen ges möjlighet att hejda fordon och andra transportmedel i syfte att ingripa mot någon person eller att undersöka transportmedlet.

Sammanfattningsvis leder utredningens förslag till att tullens arbete vid gränsen måste ges en annan inriktning. Det ankommer inte på utredningen att analysera vilka effekter förändringarna får för tullens organisation.

Polisen

När det gäller polisens befogenheter att ingripa vid brott mot den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen inträder enligt utredningens mening inte några egentliga förändringar.

Polisen opererar i huvudsak med utgångspunkt i reglerna i rättegångs— balken, dvs. samma regler som gäller inne i landet. EU:s regelverk medger att samma sorts kontroller som förekommer inne i landet också får förekomma vid gränsen. Dessutom är det ju i första hand fråga om ingripanden som görs med stöd av brottsmisstanke, vilket också står i överensstämmelse med EU:s reglering. De särskilda befogenheter som polisen har enligt VSL bör enligt utredningens mening regleras på motsvarande sätt när det gäller den inre gränsen.

I den mån polisen biträder tullen vid tullens kontrollverksamhet kommer dock samma begränsningar och förändringar som ovan har redovisats i fråga om tullens kontrollbefogenheter att gälla för polisen. Det innebär bl.a. att de befogenheter som polisen, som biträde åt tullen, har kunnat utöva med stöd av 73 å TuL inte längre kommer att bli tillämpliga vid den inre gränsen.

Den utökade tillgång till register som utredningen har förordat kommer i första hand att beröra tullen men får betydelse även för polisens del när det gäller brott mot den särskilda regleringen av införsel och utförsel.

Befogenheterna för andra tjänstemän

När det gäller befogenheterna för andra tjänstemän leder utredningens förslag inte till några större förändringar.

För tjänstemän vid Kustbevakningen blir befogenheterna att ingripa desamma vid misstanke om brott som i dag. Däremot uppkommer, på samma sätt som för polisen, den förändringen att bl.a. befogenheterna att ingripa med stöd av 63-70 åå TuL bortfaller vid den inre gränsen.

Tjänstemän vid Statens järnvägar kommer att ha samma möjligheter att ingripa vid misstanke om brott vid den inre gränsen som vid den yttre (möjlighet att verkställa beslag i vissa fall). Några befogenheter enligt TuL kommer inte längre att finnas.

Utredningen har inte föreslagit någon regel om befogenheter för tjänstemän vid lots- och fyrstaten. Detta får till följd att sådana tjänstemän inte har större befogenheter att ingripa vid den inre gränsen än som med stöd av rättegångsbalken tillkommer envar.

13.4.3.2 Den territoriella begränsningen Bakgrund Tullens nuvarande kontrollbefogenheter är i vissa fall geografiskt begränsade. Sådana begränsningar finns i 19 å VSL, 63-65 åå TuL och 61 å tullförordningen.

I 19å VSL föreskrivs att kroppsvisitation och ytlig kroppsbe- siktning får företas om det finns anledning att anta att någon som antråjfas vid en gräns- eller kustort eller som ankommer till en plats med förbindelse till utlandet har på sig gods som kan bli föremål för beslag.

Uttrycket "anträffas vid gränsort" tar enbart sikte på landgränsen. Enligt 1 å lagen (1959zS90) om gränstullsamarbete med annan stat kan avtal slutas om samarbete i fråga om tullkontroll av trafiken mellan Sverige och den andra staten, s.k. gränstullsamarbete. För gränstull- samarbetet får upprättas en särskild zon, inom vilken gränstullsam- arbetet skall bedrivas. En sådan zon skall vara av samma bredd i båda staterna och får uppgå till högst 15 kilometer (2 å). Inom kontroll- zonen i Sverige tillämpas, såvitt avser tullkontroll för den andra statens räkning, de i den staten gällande bestämmelserna. Tvångsme— del, som enligt den andra statens lagstiftning en tulltjänsteman får använda, får därvid användas inom kontrollzonen, dock endast vid undersökning i omedelbart samband med smugglingsbrott, eller försök till sådant brott, varigenom den andra statens lagstiftning har överträtts (3 5)-

I 2 å kungörelsen (1959:591) om gränstullsamarbete med Norge finns i fråga om landtrafiken samt viss del av sjötrafiken en 15 kilometer bred kontrollzon för gränstullsamarbetet. I fråga om järnvägstrafiken samt viss landsvägstrafik finns vidare vissa i kungörelsen uppräknade områden som utgör kontrollzon.

I 2å kungörelsen (1963:2) om gränstullsamarbete med Finland finns en motsvarande bestämmelse om en tre kilometer bred kontroll- zon på vardera sidan om gränsen samt vissa särskilt uppräkmde landsvägssträckor som utgör kontrollzon.

Uttrycket "vid kustort" anses i praxis avse områden i nära an- slutning till en plats där den resande ankommit med ett fartyg, som besökt utrikes ort, eller där vederbörande har varit i förbindelse med ett sådant fartyg. Under uttrycket anses falla inte bara färjelägen och andra hamnar där det förekommer reguljär utlandstrafik utan även exempelvis småbåtshamnar där utrikestrafik bara får förekomma om båten medför varor som fritt får införas i landet.

Med begreppet "ankommer till en plats med förbindelse: till utlandet" avses exempelvis ankomst till färjelägen och flygplatser dit transportmedel i utrikestrafik ankommer. Sådana områden utgör mm regel s.k. tullklareringsområden, där gränserna för området har angetts genom föreskrifter av Generaltullstyrelsen. Alla platser dit utlandstrafik ankommer är dock inte tullklareringsområden. Det gräler t.ex. vissa mindre flygplatser och järnvägsstationer med utlandstrafik. I praxis anses "plats med förbindelse till utlandet" i regel vara pl.-a'ser med bemannade tullställen och stor trafik.

Den geografiska gränsen för det område där tullmyndighet kan vidta kontrollåtgärder med stöd av 19 å VSL varierar således beroende på de faktiska förhållandena. Rent allmänt kan dock sägas att det är fråga om ett relativt begränsat område nära gränsen eller nära en ort där det förekommer utlandstrafik. Det bör dock anmärkas att paragrafen omfattar inte bara den som ankommer med ett transportmedel från utrikes ort utan även den som, utan att själv vara resande, har kommit i kontakt med ett sådant transportmedel, t.ex. varit ombord på en båt. Det omfattar vidare den situationen att t.ex. ett flygplan har ankommit till en plats där utlandstrafik inte får förekomma. I 61 å tullförord— ningen finns ytterligare bestämmelser i ämnet.

Även en posttullanstalt kan sägas vara ett område som har för- bindelse med utlandet. I den tidigare nämnda propositionen som behandlar Postverkets medverkan vid tullens kontrollverksamhet har frågan om denna medverkan endast kan ske i direkt anslutning till gränsen diskuterats mot bakgrund av att det förelegat olika upp- fattningar om detta. Dåvarande Postverket hade uppfattningen att tullkontrollen av varor som kommer in till landet som postförsändelser är avsedd att ske vid gränser, flygplatser, hamnar etc. och att postförsändelser därför skall kontrolleras vid de särskilda posttullan— stalterna. Generaltullstyrelsen menade däremot att postförsändelser står under tullkontroll ända till dess försändelsen utlämnats till adressaten. Departementschefen intog den ståndpunkten att skyldigheten enligt 73 å TuL för Posten AB att medverka i tullkontrollen kvarstår så länge postförsändelsen finns hos något av Posten AB:s huvudkontor. Detta innebär att Posten AB:s medverkan kan ske senast när postför— sändelsen finns på mottagarens adresspostkontor (prop. 1993/94:38 s. 109).

Enligt 63 å TuL får tullmyndigheten undersöka dels transportmedel, containrar, lådor och andra utrymmen vid införsel eller utförsel från tullområdet, dels vissa andra i lagtexten angivna utrymmen som exempelvis tullupplag, tullager och frihamnar där varor som står under tullkontroll förvaras, dels handresgods som medförs av resande vid inresa till eller utresa från tullområdet.

Med tullområde avses Sveriges landområde och sjöterritorium samt luftrummet däröver (4å TuL). Oförtullade varor och varor som anmäls till utförsel står i princip under tullkontroll (61 å TuL). Begreppet stå under tullkontroll innebär att tullmyndigheten auto- matiskt får befogenhet att utöva kontroll över varor och transport- medel som förs till eller från tullområdet.

Generaltullstyrelsen har i tullordningen (TFS 1987z35) meddelat vissa föreskrifter om när och hur anmälnings— och uppgiftsskyldighet enligt TuL skall fullgöras. Utgångspunkten för dessa föreskrifter är att

kontrollåtgärderna bör vidtas i nära anslutning till att de uppgifter som skall kontrolleras lämnas.

När det gäller resandetrafiken skall skyldigheten normalt fullgöras direkt efter transportmedlets ankomst till en plats där ett tullställe finns. Det vanliga är att skyldigheten fullgörs genom att den resande passerar ett tullfilter eller liknande. Den resande markerar då genom att gå eller åka i grön resp. röd fil om han har någon vara att anmäla (2 kap. 83 å tullordningen).

Beträffande den som inreser från utlandet med tåg gäller att den resande utan dröjsmål till tullmyndighet (eller tulltjänsteman) skall uppge om några varor som inte fritt får införas har medförts (13 kap. 14 å tullordningen).

Enligt 61 å tullförordningen är en förare av ett fordon skyldig att stanna på en tulltjänstemans anmaning. Sådan anmaning får ges bl.a. när fordonet befinner sig i trakterna invid rikets landgräns eller kuster eller i närheten av eller inom tullupplag, tullager, frihamn, flygplats eller annat område som har trafikförbindelse med utlandet. I för- ordningsmotiv har uttalats att med "trakterna invid rikets landgräns " skall förstås de svenska kommuner eller delar av sådana kommuner som avses i en särskild bilaga till tullfrihetskungörelsen. Vad som avses med "trakterna invid rikets kuster" måste enligt motiven bestämmas med hänsyn till omständigheterna i varje särskilt fall, särskilt vägnätets och kuststräckans geografiska struktur.

Sammanfattningsvis kan sägas att tullens befogenheter att utan brottsmisstanke genomsöka utrymmen, hejda fordon, utfråga personer och undersöka handresgods i stor utsträckning är knutna till själva gränspasserandet och således begränsade både i tid och rum, medan de befogenheter som grundas på misstanke om brott endast till en del är begränsade på detta sätt.

Slutsatser

Med utredningens förslag kommer tullens befogenheter att ingripa mot enskilda att kräva misstanke om brott i de allra flesta fall. Frågan om dessa befogenheter skall begränsas uteslutande till ett område nära gränsen kommer därmed delvis i en annan dager.

Enligt utredningens mening måste självfallet motsvarande territoriel- la begränsningar i fråga om tvångsmedelsanvändning som för närvarande gäller enligt VSL gälla vid den inre gränsen. Detta innebär bl.a. att det krävs regler som begränsar behörigheten att företa kroppsvisitation, ytlig kroppsbesiktning och urinprov. Samma begränsningar som gäller i fråga om pådragskontroll enligt 19 å VSL bör också införas i den av utredningen föreslagna regeln om särskild kontroll.

I fråga om beslag, husrannsakan, gripande och medtagande till förhör innehåller VSL inga särskilda territoriella begränsningar. Frågan är då om sådana bör införas i den särskilda regleringen om införsel och utförsel vid den inre gränsen. Enligt utredningens mening finns det flera skäl som talar emot en sådan lösning. Först och främst bör man i minsta möjliga utsträckning ha olika tvångsmedelsregler för kontrollen vid den yttre och den inre gränsen. Eftersom många platser, t.ex. större flygplatser och hamnar, samtidigt utgör både inre och yttre gräns kan olika regler som gäller för ingripanden vid samma plats skapa problem i den praktiska tillämpningen. Vidare skulle en sådan lösning begränsa möjligheterna för tullen att bedriva brottsutred- ning, vilket skulle innebära ett allvarligt avbräck i särskilt brottsbe— kämpningen mot narkotika. Några sakliga argument som talar för olika lösningar finns heller inte.

Utredningens förslag om undersökning av post har närmast sin motsvarighet i regler i TuL. Den kontrollverksamheten som ut— redningen föreslår torde utan olägenhet kunna begränsas till den plats där försändelsen kommer in i landet. Det starka rättsliga skydd som brev och andra försändelser åtnjuter talar också enligt utredningens mening med styrka för att man såvitt gäller denna kontrollform bör ha en regel om territoriell begränsning.

Ett avgörande skäl till att man i dag kontrollerar en försändelse först vid adresspostanstalten torde vara svårigheten och den tidsutdräkt som är förenad med att identifiera en bestämd försändelse i ett mycket stort flöde. Detta problem kommer givetvis att kvarstå. I de fall där det i dag finns behov av att kontrollera en försändelse som ankommer till en bestämd mottagares adresspostkontor torde det utan undantag föreligga någon form av brottsmisstanke. Ett eventuellt ingripande får då ske med stöd av reglerna i rättegångsbalken eller i den särskilda regleringen av införsel eller utförsel vid den inre gränsen.

Utredningen har alltså stannat för att man har olika territoriella tillämpningsområden för olika tvångsmedel. Frågan är då om detta är förenligt med EU-reglerna.

Ett medlemsland måste alltid vid tillgodoseende av legitima skyddshänsyn respektera Romfördragets allmänna mål. Nationella föreskrifter måste utformas med beaktande av den proportionali— tetsprincip som EG—domstolen tillämpar. De bör inte ges en sådan utformning att de i onödig grad inverkar på den fria omsättningen av varor som är lagligen producerade eller importerade till Gemenskapen eller på det legitima utbytet i övrigt över gränserna. Enligt utred- ningens förslag rör det sig om att tillgodose ett begränsat antal mycket viktiga samhällsintressen och gränsområdena framstår som naturliga kontrollplatser med tanke på Sveriges långa kuster. Det kan ifrågasät- tas om inte redan detta talar för att den föreslagna territoriella

begränsningen i fråga om vissa tvångsmedel bör kunna godtas. Till detta kommer att de aktuella tvångsmedlen, kroppsvisitation och ytlig kroppsbesiktning, är de mest ingripande och att det också handlar om en befogenhet som har samband med skyddet för brevhemligheter. Det är knappast rimligt att motsvarande regler skulle få tillämpas inne i landet. Även detta får ses som ett utslag av en proportionalitets- avvägning. Utredningen är slutligen inte övertygad om att EU—regle- ringen kräver att de nationella förskrifter som tar sikte på gräns- överskridandet måste vara identiska med dem som tillämpas inne i landet. Det torde vara tillräckligt att reglerna i huvudsak är lika stränga och tar sikte på samma företeelse.

13.4.4. Förundersökningsreglerna m.m.

Ändringarna i kontrollsystemet ger även anledning att diskutera om några förändringar krävs när det gäller dels förundersökningsreglerna, dels fördelningen av arbetsuppgifter mellan tullen och polisen. En konsekvens av förslagen i det föregående är nämligen att verksam— heten vid den inre gränsen i hög grad kommer att vara inriktad på brottsbekämpning snarare än reguljär kontroll av resandeströmmen.

Gränskontrollgruppen har framhållit att, även om den framtida kontrollen i anslutning till inre gränser skiljer sig från nuvarande gränskontroll, tullen bör spela en viktig roll i kontrollverksamheten. Det beror enligt Gränskontrollgruppen bl.a. på att tullen redan i dag har en särskild kompetens när det gäller kontroll med utgångspunkt från riskprofiler, att kontrollen delvis kommer att bygga på under- rättelser från tullens internationellt anknutna underrättelsetjänst, att kontrollen också måste riktas mot fordon och resgods samt att tullen är etablerad vid sådana hamnar och flygplatser där kontroll av detta slag kan bli aktuell. Enligt Gränskontrollgruppen bör också polisen ha en stor roll i kontrollförfarandet (slutrapporten s. 299).

Utredningen delar Gränskontrollgruppens uppfattning att tullens brottsbekämpande insatser inte kan undvaras i kontrollen vid den inre gränsen. De argument för detta som har framförts av Gränskontroll- gruppen kan utredningen i allt väsentligt ansluta sig till. Utredningen vill i detta sammanhang särskilt betona behovet av tullens insatser för att förhindra att narkotika kommer in i landet. Det förhållandet att yttre och inre gräns i många fall sammanfaller talar också med styrka för att tullen bör kunna utöva brottsbekämpande verksamhet vid den inre gränsen.

Det sagda innebär att utredningen föreslår att samma regler skall gälla i fråga om tullens befogenheter att inleda och genomföra förundersökning och att i övrigt bedriva brottsbekämpande verksamhet

vid den inre gränsen som i dag gäller enligt VSL. Samma regler bör också gälla i fråga om tullens befogenheter som åklagare.

13.4.5. Samarbetet mellan tull och polis

De resurser som står till förfogande för kontrollverksamhet är begrän- sade. Enligt utredningens mening kan man utgå från att några större förändringar i detta avseende inte kan förväntas. Det är mot den bakgrunden viktigt att resurserna utnyttjas så effektivt som möjligt. Att dra nytta av båda yrkesgruppernas särskilda kunskaper genom att samordna verksamheten är då enligt utredningens mening en självklar lösning.

Gränskontrollgruppen har i sin slutrapport framhållit att samverkan mellan tull och polis blir en viktig kompensatorisk åtgärd vid ett svenskt medlemskap i EU. Det är lätt att instämma i detta. Både tullen och polisen har inom sina respektive verksamhetsområden tillgång till kunskaper och erfarenheter som är av avgörande betydelse för en effektiv brottsbekämpning när det gäller smuggling. Genom sina internationella kontaktnät kan de vidare få tillgång till kunskaperna och erfarenheterna från andra länder, vilket är särskilt viktigt med den tilltagande internationaliseringen av brottsligheten. Båda organisatio- nernas kompetens och resurser behövs framför allt i narkotikabe- kämpningen.

I avsnitt 10 har redovisats hur samarbetet mellan tull och polis har utvecklats under senare år. Det finns i dag ett gott samarbete på alla nivåer inom organisationen och man utvecklar fortlöpande samarbetet genom att starta nya gemensamma projekt och genom att samarbeta i konkreta ärenden. De samarbetsproblem som ibland kom i dagen tidi- gare är nu i princip undanröjda. Förutsättningarna för att ytterligare utveckla samarbetet mellan tull och polis både på central nivå och ute på fältet är därför enligt utredningens mening mycket gynnsamma.

I ett föregående avsnitt (13.4.4) har utredningen stannat för att inte föreslå några förändringar när det gäller förundersökningsreglerna. Tull och polis kommer således även i framtiden att ha delvis över- lappande funktioner. Utredningen ser inte detta som något negativt utan menar tvärtom att det ger goda möjligheter att skapa nya sam— arbetsformer. Ett exempel på detta kan vara tillskapandet av grupper som består av både tullpersonal och polismän, på sätt som föreslagits av Gränskontrollgruppen (se avsnitt 10.4). Det kan röra sig både om fast organiserade grupper och grupper som tillskapas för att lösa tillfälliga uppgifter.

Några särskilda problem som hänför sig till gränsdragningen mellan tullens respektive polisens uppgifter har utredningen inte stött på.

Detta talar för att det inte krävs några förändringar när det gäller för— delningen av arbetsuppgifter mellan tull och polis i övrigt heller.

Enligt utredningens mening är det i första hand en fråga för Generaltullstyrelsen och Rikspolisstyrelsen att finna lämpliga former för att utveckla samarbetet. Ett område som är särskilt viktigt är underrättelseverksamheten, där både tullen och polisen genom sina internationella kontakter får tillgång till information som är av be— tydelse för att kartlägga framför allt den internationella och organise— rade brottsligheten. Genom sådana kontakter bygger man också upp en allmän kunskap om brottsligheten i omvärlden. Att ytterligare förbättra samarbetet mellan tullen och polisen när det gäller analys- arbete och utbyte av informationer, generellt och i enskilda frågor, är därför av vital betydelse.

Ett annat viktigt område är att gemensamt utveckla nya arbets- metoder i kampen mot smugglingsbrottslighet och att delge varandra utvecklingen i andra länder på detta område. Ett exempel på vad som kan krävas är utvecklandet av samarbetet vid spaning. De sammansatta grupper som Gränskontrollgruppen har föreslagit torde i betydande utsträckning få syssla med spaningsarbete för att uppnå resultat. Detta blir en följd av att tullen inte längre rutinmässigt kan kontrollera en person som kan betecknas som intressant utan att det förekommer någon form av brottsmisstanke. Det aktualiserar också frågan om nya spaningsmetoder och om användande av s.k. okonventionella metoder.

Ett tredje viktigt samarbetsområde är utbildningen. Om tull och polis exempelvis tillsammans skall kunna använda även andra okon- ventionella metoder än kontrollerade leveranser krävs det utbildnings- insatser med särskild inriktning på sådana frågor. För att tullen och polisen i största möjliga utsträckning skall kunna dra nytta av varandras specialkunskaper är det vidare nödvändigt att båda yrkeska— tegorierna har en god kännedom om de rättsliga och andra förut- sättningar under vilka den andra kategorin arbetar. Den information som ges genom utbildning bör också kompletteras med utökade möjligheter till utbytestjänstgöring inom det andra verksamhetsområ— det.

När det gäller samarbete i konkreta brottsutredningar kan också ökad effektivitet uppnås om tullens specialkunskaper på vissa områden utnyttjas systematiskt. Den pågående översynen av trekantsöverens— kommelsen kan bidra till en diskussion om nya perspektiv i sam- arbetet.

Ytterst blir dock samarbetet en fråga om vilka signaler centralmyn— digheterna ger ut i verksamheten. Det nära samarbete som före- kommer på central nivå ger enligt utredningens mening goda förut- sättningar för att utvecklingsfrågorna kommer att drivas vidare.

13.5. Betydelsen av kompensatoriska åtgärder 13.5.1 Inledning

Syftet med kompensatoriska åtgärder är att förhindra att avsaknaden av systematiska kontroller vid de inre gränserna får negativa konse— kvenser i fråga om den internationella narkotikahandeln och andra brott mot nationella eller internationella restriktioner som rör varuförseln mellan länderna. En sådan utveckling kan annars leda till ett ökat inflöde i landet av exempelvis narkotika och illegala vapen.

I avsnitt 11 har lämnats en redogörelse för det omfattande arbete som bedrivs inom EU med att ta fram kompensatoriska åtgärder. 1 det avsnittet har även redogjorts för de kompensatoriska åtgärder som diskuteras inom tullens och polisens område här i landet samt har redogjorts för de förslag till kompensatoriska åtgärder som Gränskon- trollgruppen har lämnat i sin slutrapport. De nu berörda åtgärderna består, vid sidan av harmoniserade regler om produktions- och marknadskontroll och en förstärkt kontroll vid den yttre gränsen, i huvudsak av ett utökat samarbete mellan de olika ländernas myndig— heter, ett utökat informationsutbyte samt av lämpligt teknikstöd för samarbetet och informationsutbytet.

I detta avsnitt kommer utredningen att lyfta fram och peka på de kompensatoriska åtgärder som kan vara av särskilt intresse. I avsnittet kommer även att göras ett försök till bedömning av vilken betydelse dessa åtgärder kan tänkas få. I avsnitt 13.6 kommer utredningen sedan att redovisa sina slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen.

13.5.2. Särskilt viktiga kompensatoriska åtgärder

De kompensatoriska åtgärder som särskilt bör framhållas är förstärkt skydd vid den yttre gränsen, verksamhet vid de inre gränserna samt internationellt samarbete och utvecklad kriminalunderrättelsetjänst.

Förstärkt skydd vid den yttre gränsen

Samarbetet inom EU förutsätter att medlemsländerna åtar sig en strikt kontroll av resande och varor från länder utanför EU för att göra det svårare att bl.a. föra in förbjudna varor från andra delar av världen. Detta regleras bl.a. i ett förslag till en särskild konvention mellan EU— länderna, den s.k yttre gränskontrollkonventionen (se avsnitt 11.3.3). I konventionen förpliktar medlemsländerna sig att säkra bevakningen av den yttre gränsen.

För Sveriges del innebär det att tull, polis och kustbevakning vid den yttre gränsen kommer att ha samma kontrollbefogenheter som i dag och att dessa myndigheter - för att leva upp till yttre gränskon— trollkonventionens krav — måste utveckla nya arbetsmetoder och samarbetsformer, både med varandra och med motsvarande organ i andra länder. Yttre gränskontrollutredningen har i sitt betänkande (SOU 1994:124) Varu— och personkontroll vid EU:s yttre gräns gjort vissa uttalanden om myndighetssamverkan (se avsnitt 11.3.4).

Inom EU är inriktningen att på olika sätt stärka skyddet vid de yttre gränserna för att på så sätt hindra att förbjudna varor kommer i cirkulation inom Gemenskapen.

Verksamhet i anslutning till de inre gränserna

Att den systematiska kontrollen vid de inre gränserna upphör innebär inte att dessa gränser förlorar sitt intresse från polisiär och tullmässig synpunkt. Myndigheterna får ju utöva verksamhet i anslutning till den inre gränsen under samma förutsättningar som överallt annars i landet.

Även i arbetet vid de inre gränserna är samverkan mellan myndig— heterna ett nyckelbegrepp, särskilt när det gäller narkotikakontroll. Även Kustbevakningen bör - i de fall det är påkallat - delta i sam- arbetet. Den försöksverksamhet som bedrivs på olika platser 1 Sverige bör kunna ge ledning när det gäller att finna de mest effektiva och lämpliga formerna för en sådan samverkan.

Verksamheten vid de inre gränserna bör i fortsättningen äga rum i form av diskret övervakning och utökad spaningsverksamhet. Verksamheten kan t.ex. bedrivas ombord på färjor eller andra transportmedel, i hamnar och på flygplatser. Med stöd av den information som därvid erhålles kan sedan ingripanden göras. Utredningen menar att en sådan arbetsmetod kan vara mycket värdefull. Det torde nämligen ofta förhålla sig på det viset att de större beslag av narkotika som görs i dag grundar sig på information som erhållits vid exempelvis spaning. Denna spaningsverksamhet kan alltså, även vid ett EU—medlemskap, fortsätta på samma sätt som skett tidigare och dessutom bör den, som nyss nämndes, byggas ut på lämpligt sätt. Utredningen har utförligt behandlat principerna för spaning och övervakning vid de inre gränserna i avsnitt 13.4.2 och 13431.

Enligt utredningens uppfattning kommer en verksamhet vid de inre gränserna att vara i hög grad intressant även vid ett EU-medlemskap, som ett led i ett effektiviserat underrättelseförfarande för att samla in uppgifter av betydelse för det brottsbekämpande arbetet.

Internationellt samarbete och en utvecklad kriminalunderrättelsetjånst

I avsnitt 11 har lämnats en redogörelse för det arbete som pågår inom EU, och i Sverige, med att utveckla kriminalunderrättelsetjänsten. I nämnda avsnitt har även redogjorts för det internationella polis- och tullsamarbete som antingen pågår eller är under uppbyggnad samt för det arbete som bedrivs med att utveckla gemensamma databaserade informationssystem. Betydelsen av de internationella kontakterna och underrättelseförfarandet har utredningen tidigare berört i avsnitt 13.3.5, 13.4.2 och 13.431.

Från polisen, tullen och i Gränskontrollgruppens slutrapport har framhållits de goda erfarenheter man har av det internationella samarbetet. Det förefaller vidare vara en allmän uppfattning att detta samarbete har en god effekt i kampen mot den internationella brottsligheten. Utredningen delar denna uppfattning och ser för sin del mycket positivt på den utveckling som pågår inom EU med att stärka samarbetet mellan medlemsländernas brottsbekämpande myndigheter.

EU:s beslut att inrätta en europeisk kriminalpolisbyrå, Europol, i Haag kommer att bidra till ett närmare och mer aktivt polissamarbete mellan länderna i Europa. Till en början skall Europol huvudsakligen ägna sig åt den internationella narkotikahandeln. På längre sikt kan uppgifterna vidgas till grov internationell brottslighet i allmänhet. EU:s medlemsländer kommer att stationera kriminalpoliser vid Europol. Den svenska regeringen har för avsikt att stationera svenska narkotikapoliser vid Europol om Sverige blir medlem av EU. Europol skall vara ett europeiskt centrum för kriminalunderrättelsetjänst. Det innebär att Europol kommer att samla in och bearbeta information om brottslighetens utveckling i allmänhet och om konkreta brottsliga aktiviteter. Underrättelserna från Europol kan bilda underlag både för den långsiktiga inriktningen av polisarbetet i olika länder och för ingripanden av medlemsländernas polis mot pågående eller planerade brott. Däremot är avsikten inte att ge Europol exekutiva befogenheter i medlemsländerna.

Stor betydelse kan även ett utökat användande av sambandsmän i de olika länderna tänkas få. Utredningen har visserligen inte utvärderat systemet med sambandsmän men från såväl tull som polis har påtalats att en utveckling av sambandsmannafunktionen är ett av de viktigaste sätten att effektivisera det internationella samarbetet. Det ligger enligt utredningens mening i sakens natur att kontakterna mellan de olika ländernas myndigheter underlättas om det finns sambandsmän på plats, eftersom dessa kan bygga upp ett stort kontaktnät och personligen lär känna personalen vid den utländska myndigheten.

Ett annat verksamt medel torde bli de nya kommunikationssystem och de databaserade register som är under utveckling inom EU. Det

kan nämligen på goda grunder antas att detta kommer att utveckla polis- och tullarbetet genom den möjlighet det innebär att snabbt få tillgång till och överföra information. I arbetet med att bekämpa den internationella gränsöverskridande brottsligheten är det av naturliga skäl viktigt att snabbt kunna få och lämna information. I annat fall riskerar man att gärningsmännen undkommer. Ett effektivt samarbete mellan medlemsländerna förutsätter att dessa system byggs upp. Varje medlemsland bestämmer själv vilka uppgifter som skall läggas in i systemet.

Avslutningsvis bör dock framhållas att vissa delar av det internatio- nella samarbete som har beskrivits i det föregående ännu inte har blivit verklighet. T.ex. är Europol—konventionen och EIS-konventionen fortfarande under utarbetande och således inte färdigställda. Det finns emellertid enligt utredningens uppfattning inte någon anledning att tro att detta arbete, t.ex. med att utveckla de databaserade informations— systemen och arbetet inom Europol, inte kommer att fortsätta, eftersom det är ett gemensamt intresse för alla EU-länder att se till att den fria rörligheten över de inre gränserna inte leder till en ökning av den internationella brottsligheten. I olika sammanhang har också företrädare för unionen understrukit att samarbetet mellan med— lemsstaterna måste säkerställa att den fria rörligheten inte får sådana negativa konsekvenser. I Maastrichtfördragets s.k. tredje pelare anges såsom områden av gemensamt intresse bl.a. straffrättsligt samarbete, samarbete på tullområdet och polisiärt samarbete. Vid ett medlemskap i EU får Sverige möjlighet att påverka inte bara den mera tekniskt inriktade delen av verksamheten på dessa områden utan även olika policyfrågor, t.ex. de kriminalpolitiska aspekterna på narkotikapoliti— ken. Kampen mot narkotikamissbruk och narkotikabrottslighet är prioriterade områden i samarbetet mellan EU:s medlemsländer.

13.6. Slutsatser om skyddsnivån vid den inre gränsen

Det är naturligtvis vanskligt att göra en bedömning av hur skyddsni— vån vid den inre gränsen kommer att se ut med utredningens förslag. Innan man försöker sig på det bör man emellertid något diskutera vilken betydelse den systematiska kontroll som i dag förekommer vid gränsen kan antas ha. Utredningen anser nämligen att det är mot denna bakgrund man bör dra slutsatserna om den framtida skyddsni— vån.

Med utredningens förslag, som innebär ett avskaffande av den systematiska gränskontrollen, förlorar man dels den preventiva effekt

en sådan kontroll kan antas ha, dels den möjlighet som i dag finns att vid gränsen kontrollera en resande utan att det finns någon misstanke om varusmuggling.

Dagens gränskontroll har sannolikt en preventiv effekt på så sätt att en eller annan avstår från att smuggla in varor på grund av risken att bli upptäckt i en kontroll. Denna effekt kan dock knappast avse sådana personer som i mera organiserade eller yrkesmässiga former för in förbjudna varor. När det gäller övriga bör man ha i minnet att det enligt utredningens förslag kommer att finnas kvar en annan form av övervakning i anslutning till den inre gränsen, en mer diskret övervakning ombord på färjor, i hamnar och på flygplatser. Rätt bedriven bör en sådan övervakning och spaning kunna vara ett effektivt vapen mot den gränsöverskridande brottsligheten. Genom en sådan verksamhet kan man få fram uppgifter som är av den arten att de utgör grund för misstanke om brott och därmed ger underlag för en kontroll. Det är vidare utredningens uppfattning att denna verksam- het även kan ha en preventiv verkan på så sätt att de resande - med vetskap om att spaning och övervakning förekommer — avstår från att smuggla.

Den kontroll som i dag sker genom att en tulltjänsteman tar ut en person eller ett fordon för tullkontroll, sker bl.a. i form av icke misstankebaserade selektiva kontroller. En mycket liten del av kontrollerna sker i form av stickprovskontroller. Det kan i detta sammanhang nämnas att tullen, enligt uppgift från Generaltullstyrel- sen, under ett kalenderår genomför mellan 350 000—400 000 kontrol- ler. Dessa siffror skall ställas i relation till antalet beslagstillfällen under år 1993, som var 15 856. (Antalet beslag uppgick till 22 194. De största grupperna är, spritdrycker, 9 494 beslag, cigaretter, 4 835 beslag, vin, 2 346 beslag, starköl, 1 737 beslag, narkotika, 1 547 beslag och andra vapen än skjutvapen, 976 beslag.) Redovisat i procent resulterade således tullens kontroller under år1993 i beslag i ca fyra procent av tillfällena. Av dessa 15 856 beslagstillfällen utgörs en del säkerligen av fall som är direkt misstankebaserade. Det står emellertid enligt utredningens mening klart att ett inte oväsentligt antal beslag hänför sig till den reguljära tullkontrollen enligt tullagstift- ningen.

En omständighet som försvårar kontrollarbetet är de stora resande- strömmar och den stora mängd gods som dagligen passerar en gräns. Det säger sig självt att det även med ett bibehållande av den systema- tiska gränskontrollen inte är möjligt att kontrollera mer än ett fåtal av dem som passerar en gräns. (Enligt uppgift från Generaltullstyrelsen kontrolleras normalt mellan 1—5 procent av den totala trafiken.) Det torde därför förhålla sig så att större kontrollobjekt, t.ex. lastbilstrans- porter eller containrar, av resursskäl eller beroende på att lasten kan

vara mycket värdefull och riskerar att förstöras vid en kontroll, knappast blir föremål för kontroll om det inte finns en ganska bestämd brottsmisstanke. När det gäller sådana kontrollobjekt som personbilar, resväskor eller handbagage har det vid företrädares för utredningen besök utomlands framhållits att de enorma resandeströmmarna medför att ett ingripande även i dessa fall bara sker när på grund av någon underrättelse eller egen spaning eller på annat sätt en misstanke om smuggling föreligger.

Det är också viktigt att komma ihåg att den reguljära tullkontrollen aldrig har kunnat omfatta stickprovskontroller såvitt gäller sådant som en resenär bär på sig i sina kläder eller innanför dessa. Sådana undersökningar kan bara ske med stöd av VSL (eller rättegångsbalken) och förutsätter brottsmisstanke. Ser man på de förbud och begräns- ningar som omfattas av utredningens förslag torde i många fall de berörda varorna vara just sådana som smugglas i kläderna eller fästade på kroppen. Vid företrädares för utredningen besök hos tullen på Gatwicks flygplats utanför London nämndes bl.a. att narkotika i allt större utsträckning påträffas dold i kläder eller på kroppen på de resande och man har uppskattat att det rör sig om två tredjedelar av den narkotika som tas i beslag.

Utredningen vill vidare erinra om att enligt dess förslag samtliga aktuella tvångsmedel inte kräver mer än en mycket låg grad av misstanke (anledning att anta) och att det i anslutning till den inre gränsen kommer att bedrivas övervakning och spaning. Vidare kommer tullen enligt vad utredningen förordar att få tillgång till vissa uppgifter ur transportföretagens bokningsregister, vilket kan antas få en positiv effekt på det brottsbekämpande arbetet. Till detta kommer de kompensatoriska åtgärderna. Enligt utredningens uppfattning talar starka skäl för att dessa åtgärder, vilka innebär en utvecklad kriminal- underrättelsetjänst, ett utökat samarbete mellan landets egna myndig- heter och att Sverige får tillgång till ytterligare internationella sam- arbetsformer, organ för kriminalunderrättelsetjänst, informationssys— tem, m.m., kommer att bidra till att man även fortsättningsvis kommer att kunna upprätthålla en hög skyddsnivå. Enligt utredningens mening förutsätter nämligen en effektiv bekämpning av den in- ternationella kriminaliteten de kompensatoriska åtgärder som bl.a. består i det internationella samarbete som pågår och är under uppbyggnad inom EU. Vid ett medlemskap kommer Sverige att kunna vara med och påverka samarbetets utformning. Det kan vidare, enligt utredningens mening, på goda grunder antas att detta internationella samarbete ständigt kommer att utvecklas och förbättras, eftersom det ligger i samtliga medlemsländers intresse att den inre marknaden inte leder till ett ökat inflöde av förbjudna varor. Medlemsländerna har således ett starkt egenintresse av en hög skyddsnivå.

Slutsatsen av resonemangen skulle bli att skyddsnivån vid den inre gränsen bör kunna ligga på i huvudsak samma nivå som i dag. Det är vidare enligt utredningens uppfattning troligt att skyddsnivån på sikt efter hand som samarbetet och de internationella kontakterna utvecklas — bör kunna ligga på en högre nivå jämfört med i dag. Man torde nämligen, som nyss nämndes, få konstatera att den gränsöverskridande kriminaliteten knappast kan bekämpas på ett effektivt sätt utan ett långtgående internationellt samarbete.

13.7. Den lagtekniska lösningen

EU är en tullunion och tullintäkterna tillfaller EU. Medlemsländerna skall ha en gemensam tulltariff gentemot tredje land och tullunionen innebär också ett förbud mot import— och exporttullar och avgifter med motsvarande verkan på all handel mellan medlemsländerna. Gemen- skapens centrala regler i fråga om varuhandel med tredje land finns i tullkodexen och i tillämpningsföreskrifter till tullkodexen. Tullkodexen tillåter dock, och förutsätter i vissa delar, utfyllande nationell lagstiftning. Bl.a. gäller detta bestämmelser om tullmyndigheternas befogenheter. Tullanpassningsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1994:89) Tullagstiftningen och EG att de nuvarande bestämmel— serna i tullagen om Tullverkets kontrollverksamhet i allt väsentligt förs över till den nya tullagen. I fråga om de straffprocessuella befogen- heterna föreslår Tullanpassningsutredningen att även tillämpningsom— rådet för VSL begränsas till in- respektive utförsel över tredjelands- gräns.

Det som nu har sagts innebär bl.a. att de bestämmelser som i dag finns i VSL även i framtiden förutsätts gälla såvitt avser den yttre gränsen. Enligt den lagen straffas den som utan att ge det tillkänna hos vederbörlig myndighet till riket inför eller från riket utför gods för vilket tull, annan skatt eller avgift skall erläggas till statsverket eller som enligt någon författningsbestämmelse inte får införas eller utföras. Förutom straffbestämmelser finns i VSL regler om förverkande, förundersökning och olika tvångsmedel. Samtidigt kan man konstatera att det behövs straffbestämmelser, bestämmelser om förverkande, t