Beslut vid regeringssammanträde den 10 november 2005

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för och lämpligheten av att till förvaltningsmyndighet flytta över handläggningen av sådana ärenden som enligt nuvarande ordning handläggs av tingsrätt i första instans.

Utredaren skall lämna förslag på vilken förvaltningsmyndighet som bör handlägga de ärenden som utredaren anser bör flyttas. För dessa ärenden skall utredaren vidare föreslå nödvändiga kompletteringar till förvaltningslagen och överväga om överklagande bör ske till allmän domstol eller till allmän förvaltningsdomstol.

Reformering av domstolsväsendet

En omfattande reformering av domstolsväsendet pågår sedan några år. Det övergripande syftet med reformarbetet är att säkerställa att mål och ärenden skall avgöras med högt ställda krav på rättssäkerhet och effektivitet. Verksamheten skall i möjligaste mån renodlas till dömande verksamhet. Förutsättningarna för allmänheten att få tvister och andra rättsliga angelägenheter prövade skall, med utgångspunkt i rättssäkerhet och effektivitet, vara lika över hela landet. Tyngdpunkten i den dömande verksamheten skall ligga i första instans, vilket förutsätter tillräckligt stora domstolar som kan möta krav på stabilitet och flexibilitet. Domstolarna skall ha en funktionell geografisk spridning i förhållande till allmänheten, myndigheterna och näringslivet. Domstolarna skall vara moderna och attraktiva arbetsplatser. Arbetet skall organiseras så att utrymme ges för specialisering och delegering. Därmed ges också domstolsväsendet bättre förutsättningar att attrahera och bibehålla kvalificerad personal inom alla personalkategorier. Reformarbetet kan delas upp i fyra huvudområden.

· Förändringar av den yttre organisationen.

· Förändringar av den inre organisationen.

· Renodling av verksamheten.

· Förbättringar av det processuella regelverket.

För att reformarbetet skall kunna utveckla och effektivisera domstolsväsendet på ett ändamålsenligt sätt behövs samordnade satsningar inom de fyra huvudområdena.

Renodling av verksamheten

Som framgår av föregående avsnitt är renodling ett av huvudområdena för den pågående reformeringen av domstolsväsendet. Avsikten är att domstolarnas verksamhet så långt som det är möjligt skall renodlas till rättskipning.

Redan vid tillkomsten av ärendelagen angavs att det primära beslutsfattandet för åtskilliga av domstolsärendena på sikt kan komma att föras bort från de allmänna domstolarna till förvaltningsmyndigheter (prop. 1995/96:115 s. 75)

I skrivelsen Reformering av domstolsväsendet - en handlingsplan (skr. 1999/2000:106) anförde regeringen att domstolarnas resurser i största möjliga utsträckning skall koncentreras till den dömande verksamheten, dvs. straffrättskipning och tvistlösning mellan enskilda och mellan enskilda och det allmänna. Riksdagen har ställt sig bakom skrivelsen (bet. 1999/2000:JuU22, rskr. 1999/2000:255).

I skrivelsen Reformering av domstolsväsendet - information och uppföljning av handlingsplanen (skr. 2000/01:112) upprepade regeringen att verksamhet som inte utgör dömande verksamhet så långt det är möjligt skall föras bort från domstolarna. Riksdagen har ställt sig bakom även denna skrivelse (bet. 2000/01:JuU29, rskr. 2000/01:283).

Som ett led i renodlingen av domstolarnas verksamhet har under senare år ett antal ärendetyper flyttats över från allmän domstol till förvaltningsmyndighet.

Genomförda och föreslagna reformer

Associationsrätt

Tidigare handlade allmän domstol alla ärenden om tvångslikvidation av aktiebolag och ekonomiska föreningar.

Den 1 april 1994 flyttades handläggningen av vissa ärenden om tvångslikvidation av aktiebolag till Patent- och registreringsverket, numera Bolagsverket. Regeringen ansåg att likvidationsärendena borde handläggas av domstol om det var fråga om att avgöra tvister mellan olika intressenter. I de fall det var fråga om att konstatera förekomsten av faktiska förhållanden borde enligt regeringen saken i stället handläggas av Patent- och registreringsverket (prop. 1993/94:43 s. 11). Vad gäller aktiebolag har verket därefter tillförts ytterligare uppgifter av liknande slag (prop. 1994/95:67, 1999/2000:23, 1999/2000:34 och 2000/01:150). Bolagsverkets beslut i dessa ärenden överklagas till allmän domstol.

Den 1 januari 2004 flyttades handläggningen av vissa ärenden om likvidation av ekonomiska föreningar, bostadsrättsföreningar, kooperativa hyresrättsföreningar och sambruksföreningar från tingsrätt till Patent- och registreringsverket, numera Bolagsverket, (prop. 2002/03:147, bet. 2002/03:LU4, rskr. 2002/03:28). Bolagsverkets beslut i dessa ärenden överklagas till allmän domstol.

Förmyndarskap

De flesta frågor om förmyndarskap m.m. har från den 1 juli 1994 flyttats från tingsrätt till överförmyndaren (prop. 1993/94:251, bet. 1994/95:LU3, rskr. 1994/95/29). Beslut av överförmyndaren överklagas till allmän domstol.

Frågan om förmyndare, gode män och förvaltare har nyligen varit föremål för överväganden av Utredningen om förmyndare, gode män och förvaltare (Ju2002:04). Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande den 9 december 2004 (SOU 2004:112).

Bouppteckningar

Den 1 juli 2001 flyttades ansvaret för inregistrering av bouppteckningar samt uppgiften att vara beskattningsmyndighet i fråga om arvsskatt från tingsrätterna till skattemyndigheterna, numera Skatteverket (prop. 2000/01:21, bet. 2000/01:JuU7, rskr. 2000/01:134). Beslut av Skatteverket i ärenden om inregistrering av bouppteckningar om arvsskatt och gåvoskatt överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Sjöfartsregistret

Ansvaret för Sjöfartsregistret flyttades från Stockholms tingsrätt till Sjöfartsverket den 1 december 2001 (prop. 2000/01:88, bet. 2000/01:JuU24, rskr. 2000/01:223). Beslut av Sjöfartsregistret i registerärenden överklagas till allmän domstol.

Företagshypotek

Den 1 december 2001 flyttades handläggningen av ärenden om inskrivning av företagshypotek från inskrivningsmyndigheten i Malmö domsaga till Patent- och registreringsverket, numera Bolagsverket, (prop. 2000/01:88, bet. 2000/01:JuU24, rskr. 2000/01:223). Beslut av Bolagsverket i dessa ärenden överklagas till allmän domstol.

Rättigheter i luftfartyg

Från och med den 1 april 2005 är det möjligt att med sakrättslig verkan skriva in förvärv av äganderätt och nyttjanderätt till luftfartyg i ett nytt register - inskrivningsregistret för luftfartyg (prop. 2003/04:27, bet. 2003/04:LU10, rskr. 2003/04:135). Samtidigt har handläggningen av ärenden om inskrivning av inteckning i luftfartyg flyttats från Stockholms tingsrätt till den nyinrättade Luftfartsstyrelsen, som skall handha det nya registret. Beslut av Luftfartsstyrelsen i inskrivningsärenden överklagas till allmän domstol.

Konkurstillsyn

Vilka delar av konkurshanteringen som kan flyttas från domstol har övervägts av den s.k. konkurstillsynsutredningen. I betänkandet Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62) föreslås bland annat att den nuvarande ordningen med obligatoriskt edgångssammanträde inför rätten ersätts av en ordning med fakultativ edgång. Huvudregeln skall i stället vara att gäldenären skriftligen bekräftar bouppteckningens riktighet vid ett bouppteckningssammanträde inför konkursförvaltaren. Vidare föreslås att t.ex. frågor om anstånd med avlämnande av förvaltarberättelse skall prövas av tillsynsmyndigheten i stället för av rätten. Regeringen avser att under hösten 2006 lägga fram en lagrådsremiss som behandlar dessa förslag.

Konkurs och företagsrekonstruktion

Förfaranden enligt konkurslagen och lagen om företagsrekonstruktion kan komma att integreras i syfte att skapa ett mer samlat insolvensförfarande. Regeringen avser att lämna ett uppdrag till en utredare under våren 2006 att överväga frågan. Utredaren kommer sannolikt i det sammanhanget bl.a. överväga vilka frågor i samband med ett insolvensförfarande som en allmän domstol bör pröva och vilka som lika gärna kan avgöras av någon förvaltningsmyndighet eller av den person som hanterar förfarandet.

Skuldsanering

Skuldsaneringsutredningen har nyligen i betänkandet Ett steg mot ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande (SOU 2004:81) föreslagit att kronofogdemyndigheten som första instans skall pröva ansökningar om skuldsanering och ompröva skuldsaneringsbeslut. Myndigheten skall kunna fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Kronofogdemyndighetens beslut skall enligt förslaget kunna överklagas till tingsrätten, som alltså blir en renodlad överinstans för dessa ärenden.

Äktenskapsregister

Statskontoret föreslår i rapporten Ett samlat äktenskapsregister (2002:4) att den nuvarande registreringen av äktenskapsförord, anmälan om bodelning, förrättad bodelning och gåva mellan makar flyttas över från tingsrätterna till ett samlat äktenskapsregister. I rapporten föreslås att äktenskapsregistret förläggs till Riksarkivet i Härnösand. I rapporten ges inte förslag på hur överklagande av registreringsärenden skall hanteras. Statskontorets rapport har inte lett till lagstiftning.

Domstols handläggning av mål och ärenden

Vid de allmänna domstolarna handläggs tvistemål och brottmål. Dessa mål handläggs enligt rättegångsbalken. Därutöver handläggs ett stort antal ärenden. Denna ärendehantering brukar sedan gammalt benämnas frivillig rättsvård. De flesta rättsvårdsärenden handläggs enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden (ärendelagen). I förarbetena till gamla ärendelagen finns en beskrivning av hur begreppen rättskipning och frivillig rättsvård förhåller sig till varandra (NJA II 1947 s. 87 ff.). Beskrivningen är numera inte i alla delar relevant eftersom nya ärendetyper har tillkommit där denna distinktion inte passar. Dessa ärendetyper har dessutom olika grad av judiciell karaktär.

Exempel på ärenden som handläggs enligt ärendelagen (rättsvårdsärenden) är registrering av äktenskapsförord enligt 7 kap. 3 § äktenskapsbalken, dödande av förkommen handling enligt lagen (1927:85) om dödande av förkommen handling, förordnande av sakkunnig enligt 10 § lagen (1985:193) om internationell järnvägstrafik, entledigande av god man enligt 16 § lagen (1904:48 s.1) om samäganderätt, kungörelse av känd arvinge som vistas på okänd ort enligt 16 kap. 1 § ärvdabalken, utseende av boutredningsman enligt 19 kap.äktenskapsbalken, vissa namnärenden enligt namnlagen (1982:670) samt skuldsaneringsärenden enligt skuldsaneringslagen (1994:334).

Det finns också åtskilliga ärenden som skall handläggas enligt rättegångsbalken. Exempel på denna kategori av ärenden är konkursärenden enligt konkurslagen (1987:672) samt vissa ärenden om kvarstad.

För många fall framgår det direkt av den materiella lagstiftningen om ärendelagen eller rättegångsbalken skall tillämpas. Se t.ex. 16 kap. 2 § konkurslagen. I andra fall kan vägledning hämtas från formuleringar såsom "mål", "ansöka om stämning" eller "väcka talan" som indikerar att rättegångsbalken skall tillämpas.

De olika rättsvårdsärendena är mer eller mindre tvistiga och har olika grad av judiciell karaktär. Ett överlämnat skuldsaneringsärende är t.ex. i princip alltid tvistigt eftersom det finns motstående intressen mellan enskilda, medan ett ärende om dödande av förkommen handling i regel inte innehåller några sådana motstående intressen. Detta är omständigheter som måste beaktas vid bedömningen av om en ärendetyp kan flyttas från domstol.

Förvaltningsmyndighets handläggning av ärenden

Förvaltningsmyndighets handläggning av ärenden regleras av förvaltningslagen (1986:223). Handläggningen vid en förvaltningsmyndighet skall enligt 7 § förvaltningslagen vara så enkel, snabb och billig som möjligt. Normalt är handläggningen skriftlig, men part har i vissa situationer rätt att lämna uppgifter muntligen. Därutöver finns det också möjlighet till muntlig handläggning. Beslut av förvaltningsmyndighet kan rättas, omprövas och överklagas.

Flyttas en ärendetyp över från tingsrätt till förvaltningsmyndighet kan det behövas särskilda handläggningsregler som kompletterar förvaltningslagens bestämmelser. Ett exempel på när sådana särskilda regler har bedömts nödvändiga är när vissa likvidationsärenden flyttades från allmän domstol till Patent- och registreringsverket (jfr prop. 2002/03:147 s. 27 f).

Vid de reformer som genomförts på senare år förekommer både överklagande till allmän domstol och till allmän förvaltningsdomstol. Som regeringen anför i propositionen Rättigheter i luftfartyg (2003/04:27) kan det i och för sig framstå som naturligt att beslut meddelade av en förvaltningsmyndighet överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det bör dock beaktas att vissa ärenden innebär en prövning av frågor av civilrättslig karaktär. Detta är frågor som huvudsakligen tillhör de allmänna domstolarnas rättsområde och som kan medföra att det är mer ändamålsenligt att överprövningen sker vid dessa domstolar.

Vid ärendehandläggning kan frågor som gäller ett bakomliggande rättsförhållande behöva prövas. T.ex. kan den civilrättsliga frågan om vem som rätteligen har äganderätt till egendom aktualiseras i ett ärende om utseende av god man enligt lag (1904:48 s.1) om samäganderätt. I den mån sådana civilrättsliga frågor regelmässigt aktualiseras i en ärendetyp kan detta vara ett skäl för att denna lämpligen bör överklagas till allmän domstol och inte till allmän förvaltningsdomstol. (Jfr rättsfallen NJA 1984 s. 256, 1974 s. 285, 1972 s 641 och 1970 s. 320 samt RH 1985:95 och 1992:49).

Internationella förhållanden

Sverige har genom att ansluta sig till olika internationella konventioner förbundit sig att garantera medborgarna domstolsprövning. Enligt Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna följer en rätt till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter. Som exempel på andra internationella åtaganden i fråga om en rätt till domstolsprövning kan nämnas FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, 1993 års Haagkonvention om adoption, den s.k. Bryssel II-förordningen och 1970 års Haagkonvention om äktenskapsskillnad. Handläggningen av en ärendetyp bör självklart inte flyttas från allmän domstol till förvaltningsmyndighet om det finns internationella konventioner som kräver domstolsbeslut eller domstolsprövning i första instans.

Vissa svenska avgöranden måste kunna verkställas utomlands. Om utländsk rätt regelmässigt kräver beslut av domstol för att verkställighet skall vara möjlig bör ärendetypen inte flyttas från domstol.

Uppdraget

En särskild utredare skall utreda förutsättningarna för att till förvaltningsmyndighet flytta över handläggningen av sådana ärenden som enligt nuvarande ordning handläggs av tingsrätt i första instans. Uppdraget omfattar såväl ärenden som handläggs enligt ärendelagen som ärenden som handläggs enligt rättegångsbalken.

Utredaren skall kartlägga vilka ärendetyper som tingsrätten handlägger i första instans och i fråga om var och en av dessa överväga om handläggningen kan flyttas över till förvaltningsmyndighet. I samband med det skall utredaren beakta eventuella internationella förpliktelser som begränsar möjligheten att flytta över vissa ärenden till förvaltningsmyndighet.

När det gäller de ärenden som utredaren anser möjliga att flytta över till förvaltningsmyndighet skall utredaren överväga lämpligheten av en sådan överflyttning. En utgångspunkt skall vara att ärenden som avser rättsvård i största möjliga utsträckning bör hanteras av en förvaltningsmyndighet. Det bör dock beaktas om prövningen rör frågor eller inrymmer rättsliga ställningstaganden av sådan karaktär att ärendet lämpligen bör avgöras av domstol.

I den mån kompletterande regler till förvaltningslagen bedöms nödvändiga för att en överflyttning skall vara möjlig skall förslag till sådana kompletterande regler lämnas.

I fråga om de ärenden som utredaren anser bör flyttas över till förvaltningsmyndighet skall utredaren lämna förslag på vilken förvaltningsmyndighet som bör handlägga ärendena. När förslag på lämplig förvaltningsmyndighet lämnas bör utredaren beakta att en förvaltningsmyndighet inte bör hantera flera ärendetyper där myndigheten i de olika ärendetyperna har att bevaka motstridiga intressen.

Utredaren skall beakta pågående arbete i andra utredningar.

Vidare skall utredaren överväga om beslut i sådana ärenden som föreslås överflyttade till förvaltningsmyndighet bör kunna överklagas till allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol.

I den mån de överväganden som görs påverkar eller bör få genomslag också för processen i domstol, skall utredaren lägga fram lagförslag även i fråga om den processen.

Utöver de frågor som har berörts ovan står det utredaren fritt att ta upp och föreslå förändringar som har nära samband med uppdraget.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 juni 2007.

(Justitiedepartementet)