SOU 2004:81

Ett steg mot ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande

Ett steg mot ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf

Till statsrådet Thomas Bodström

Regeringen beslutade den 28 november 2002 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera och göra en översyn av 1994 års skuldsaneringslag. Till särskild utredare förordnades fr.o.m. den 1 december 2002 lagmannen Ralf G Larsson.

Till sakkunniga förordnades fr.o.m. den 18 december 2002 hovrättsassessorn Jonas Bäckstrand och departementssekreteraren Catarina Öström. Jonas Bäckstrand entledigades fr.o.m. den 14 februari 2003 och hovrättsassessorn Jonas Högström förordnades som sakkunnig samma dag.

Att som experter biträda utredningen förordnades fr.o.m. den 18 december 2002 kammarrättsassessorn Peter Ljungqvist, enhetschefen Max Ottosson, avdelningsdirektören Susan Höglund Westermark och verksjuristen Maria Åhrling. Som ytterligare experter förordnades fr.o.m. den 16 januari 2003 förbundsjuristen Anna Björklund, vice verkställande direktören Susanne Bruce, förbundsjuristen Anna-Karin Eriksson, kreditchefen Elisabet Hammar, bankjuristen Anders Sonesson och skuldrådgivningskonsulten Gunhild Wasstorp Villarreal.

Till sekreterare förordnades fr.o.m. den 1 december 2002 hovrättsassessorn Marie Gärtner.

Utredningen, som antagit namnet Skuldsaneringsutredningen, får härmed överlämna betänkandet Ett steg mot ett enklare och snabbare skuldsaneringsförfarande (SOU 2004:81).

Utredningsuppdraget är härmed slutfört.

Malmö i augusti 2004

Ralf G Larsson

/Marie Gärtner

Förkortningar

CSN Centrala Studiestödsnämnden DelgivL Delgivningslagen (1970:428) DKL Den danska konkursloven DV Domstolsverket FAL Lagen (1927:77) om försäkringsavtal FL Förvaltningslagen (1986:223) FLSP Finlands lag om skuldsanering för privatpersoner IL Inkomstskattelagen (1999:1229) IPS Lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande KFM Kronofogdemyndigheten KOV Konsumentverket Hellners/Mellqvist Skuldsaneringslagen – En kommentar, andra upplagan 2000, Tryggve Hellners och Mikael Mellqvist MÅHS Domstolarnas målhanteringssystem PoIT Post- och Inrikes Tidningar prop. Om inte annat anges avses regeringens proposition 1993/94:123 RSV Riksskatteverket SCB Statistiska Centralbyrån SksanL Skuldsaneringslagen (1994:334) SKV Skatteverket SoL Socialtjänstlagen (2001:453) UB Utsökningsbalken ÄL Lagen (1996:242) om domstolsärenden

Ordförklaringar

Allmänt mål (a-mål) Mål om verkställighet avseende en fordran av offentligrättslig karaktär, t.ex. uttagande av böter och skatt (se 1 kap. 6 § UB; jfr. även e-mål nedan).

Betalningsanmärkning Kreditupplysningsföretagens benäm-

ning för att en person (eller företag) inte har betalat sina skulder i tid.

Betalningsutrymme Den del av en gäldenärs inkomster som enligt 7 kap. 4 och 5 §§ UB får utmätas för dennes skulder.

Borgensman Den som har åtagit sig att ansvara för att någon annan fullgör en förpliktelse. Det vanligaste gäller betalning av en skuld.

Om borgensmannen måste infria sitt åtagande får denne regressrätt (se nedan) mot låntagaren.

Borgenär Den som har en fordran på någon annan (även fordringsägare).

Buffert Det belopp som gäldenären vid en skuldsanering normalt får förbehålla sig för oförutsedda utgifter.

Egenförsöket Gäldenärens egen ansträngning att söka nå en frivillig betalningsuppgörelse med sina borgenärer. Att gäldenären gjort denna ansträngning är f.n. ett materiellt krav för att beviljas skuldsanering (se 4 § andra stycket SksanL).

Enskilt mål (e-mål) Mål om verkställighet avseende en fordran av privaträttslig karaktär (se 1 kap. 6 § UB) (jfr. allmänt mål ovan).

Förmånstagare Den som enligt en försäkringstagares förordnande har rätt till försäkringen eller försäkringsbeloppet.

Försäkrad Den på vars liv eller hälsa en försäkring är tecknad.

Försäkringstagare Den som ingått avtal om försäkring med en försäkringsgivare och som äger försäkringen. Om äganderätten övergår till annan blir den nye ägaren försäkringstagare.

Fordringsägare Se borgenär.

Gäldenär Den som har en skuld till någon.

Helhetslösning En frivillig betalningsuppgörelse mellan en gäldenär och dennes samtliga borgenärer i syfte att gäldenärens betalningsproblem skall upphöra efter genomförandet.

En av de definitioner som används i statistikprogrammet HEPSTAT; programmet är avsett för kommunala budget- och skuldrådgivare.

Noll-bud Ett förslag till frivillig uppgörelse utan betalning. Gäldenären föreslår således att borgenären skriver av hela sin fordran mot denne.

Pensionstillgång Pensionsförsäkring eller tillgodohavande på pensionssparkonto.

Regressrätt Rätten för den som blivit tvungen att betala ett belopp, som egentligen faller på annan, att få tillbaka det erlagda beloppet av denne.

Rådgivare En kommunalt anställd budget- och skuldrådgivare.

Solidariskt betalningsansvar En förpliktelse för envar av flera att

tillsammans med annan gemensamt ansvara för betalningen av en skuld. Vid krav från borgenären är envar skyldig att betala hela skulden. Den eller de som betalar får regressrätt (se ovan) mot övriga medgäldenärer.

Utsökningsregister Kronofogdemyndighetens databas-

register över gäldenärer som omfattas av myndighetens verksamhet med utsökning och indrivning.

Sammanfattning

Inledning

Skuldsaneringsutredningen har haft i uppdrag att utvärdera och göra en översyn av 1994 års skuldsaneringslag. Utvärderingen har i första hand avsett förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredningen har kommit fram till att det nuvarande systemet för skuldsanering är onödigt tillkrånglat, vilket lett till att förfarandet blivit långdraget och omständligt. Utredningens mål har varit att skuldsaneringsförfarandet skall förenklas och effektiviseras. De förslag som utredningen lämnar innebär att det nuvarande förfarandet förändras i tämligen stor omfattning.

Utöver en rad förändringar i skuldsaneringslagen (1994:334) föreslår utredningen att vissa förändringar görs i inkomstskattelagen (1999:1229) för att bl.a. underlätta återköp av pensionsförsäkringar och i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. för att lättare få till stånd beslut om nedsättning av offentligrättsliga fordringar.

Förslagets huvudpunkter

Egenförsöket

Det s.k. egenförsöket tas bort som ett krav för skuldsanering. Det innebär att en gäldenär inte skall behöva göra ett eget försök, att få till stånd en frivillig uppgörelse med sina borgenärer, innan denne kan ansöka om skuldsanering.

Kommunens roll

Den kommunala budget- och skuldrådgivningen ges en innehållsmässigt tyngre roll genom att gäldenären får råd och stöd inte endast med att ansöka om skuldsanering utan även efter ett beslut om skuldsanering. Genom att frigöra de resurser som de kommunala rådgivarna i tämligen stor omfattning lägger ned på att hjälpa gäldenären med egenförsöket ges i stället utrymme för denna angelägna uppgift.

Konsumentverket

Konsumentverket skall vara samordnande central myndighet för den kommunala budget- och skuldrådgivningen. I detta ligger ett ansvar för utbildning och datastöd. Konsumentverket skall vidare följa upp och vidareutveckla verksamheten samt biträda kommunerna med information och råd i deras verksamhet. Dessutom bör en uppgift vara att främja samverkan mellan kommunerna avseende budget- och skuldrådgivning.

Kronofogdemyndighetens roll

Kronofogdemyndigheten skall fullt ut pröva en ansökan om skuldsanering. Det innebär att även om en eller flera borgenärer är emot det förslag till skuldsanerings som tillställts dem, kan kronofogdemyndigheten ändå besluta om skuldsanering. Ärendet skall således inte längre lämnas över till tingsrätten.

Tingsrättens roll

Kronofogdemyndighetens olika beslut kan överklagas till tingsrätten. Att begränsa domstolens roll till att endast pröva överklaganden ligger i linje med den allmänna strävan som funnits sedan en tid tillbaka att renodla såväl domstolens som domarens roll. I detta ligger att domaren inte i någon större omfattning skall göra egna utredningar utan endast pröva det som en sökande eller en part yrkar och åberopar i ett mål eller ärende. I de fall ett ärende har överlämnats till tingsrätten har det mycket sällan förekommit att den borgenär som motsatt sig skuldsanering angivit skäl för sin

inställning. Genom att nu låta tingsrätten endast pröva överklaganden kan man förvänta sig att den som överklagar anger en grund för sitt överklagande.

Betalningsplanen

  • En betalningsplan skall aldrig kunna löpa under längre tid än fem år. Om särskilda skäl föreligger skall den kunna bestämmas till en kortare tid. Den nuvarande möjligheten att då särskilda skäl föreligger bestämma betalningsplanen till annat än fem år har utnyttjats mycket sällan. Vid en sammanvägning av de olika intressen som gör sig gällande vid en skuldsanering och för att skuldsaneringssystemet även fortsättningsvis skall leva upp till kravet på att vara borgenärsgynnande, är det enligt utredningens mening alldeles nödvändigt att behålla den nuvarande ordningen med en femårig betalningsplan i det stora flertalet skuldsaneringar.
  • Betalningsplanen skall kunna förlängas till som längst sju år vid omprövning. I huvudsak skall detta ske i samband med att man i efterhand uppmärksammar att gäldenären under en tid haft en väsentligt högre betalningsförmåga jämfört med vad som förutsattes när det beslutet om skuldsanering fattades.
  • Betalningsplanen börjar normalt löpa från det att ett beslut om inledande fattas (inledandebeslutet). På så sätt kommer skuldsaneringsförfarandet igång väsentligt tidigare än idag då betalningsplanen inte kan börja löpa förrän ett slutligt beslut om skuldsanering vunnit laga kraft.

Uppsamlingskonto

I samband med att ett inledandebeslutet fattas skall gäldenären i de allra flesta fall öppna ett bankkonto eller liknande, i lagen benämnt uppsamlingskonto. Kronofogdemyndigheten beslutar samtidigt hur mycket gäldenären skall sätta in på kontot varje månad.

Årlig betalning till borgenärerna

Betalning till borgenärerna skall ske en gång om året via uppsamlingskontot. Härigenom reduceras de tämligen omfattande kostnader som både gäldenären och borgenärerna har i samband med att gäldenären månatligen betalar ofta tämligen små belopp.

Småskulder

Möjligheten att låta borgenärer med mindre skuldbelopp få fullt betalt tas bort. Utredningen har ansett att det inte är skäligt, att den borgenär som har en fordran på t.ex. 700 kr får fullt betalt medan den som har en fordran på 5 000 kr endast får mindre än 500 kr i alla de fall då det som gäldenären skall betala understiger tio procent av den totala skulden. Här har utredningen beaktat att så låg återbetalningsprocent är mycket vanlig.

Det allmänna skälighetsrekvisitet

Utredningen har, i linje med vad lagrådet föreslog i samband med skuldsaneringslagens tillkomst 1994, valt att formulera om det allmänna skälighetsrekvisitet så att den som är kvalificerat insolvent skall få skuldsanering om det inte är oskäligt. Härigenom har utredningen än mer än tidigare velat markera att prövningen skall innefatta en totalbedömning av gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden. Det innebär att en enstaka omständighet inte i alla lägen skall leda till avslag om allt annat starkt talar för att gäldenären bör få skuldsanering.

Omprövning

  • Även en ansökan om omprövning skall prövas av kronofogdemyndigheten med möjlighet att överklaga beslutet till tingsrätten.
  • Det skall vara möjligt att på en borgenärs ansökan om omprövning, på grund av gäldenärens bristande betalning, inte bara kunna upphäva skuldsaneringen utan också ändra skuldsaneringsbeslutet. Ofta har det i samband med denna omprövning visat sig att gäldenärens uteblivna betalningar berott på att

dennes ekonomiska situation försämrats. Om denne då inte själv ansökt om omprövning, vilken skulle ha lett till ändring av betalningsplanen, bör det inte vara något som hindrar kronofogdemyndigheten att även på en borgenärs ansökan ändra planen. På så sätt ger man gäldenären en faktisk möjlighet att följa en ny betalningsplan.

  • Även en gäldenär skall kunna ansöka om omprövning om dennes ekonomiska förhållanden förbättrats. På så sätt kan denne undgå att betalningsplanen förlängs i samband med att en borgenär långt senare får kunskap om detta och därför ansöker om omprövning.

Verkställbarhet

En naturlig följd av utredningens förslag att betalningsplanen skall börja löpa när en skuldsanering inleds och att betalning skall ske till borgenärerna en gång om året via ett uppsamlingskonto, är att ett beslut om skuldsanering bör bli gällande omedelbart.

Pensionsförsäkringar och pensionssparkonton

I inkomstskattelagen förtydligas när det skall vara möjligt att återköpa en pensionsförsäkring och när ett pensionssparkonto skall få avslutas genom en utbetalning i förtid. Detta skall vara möjligt om försäkringstagaren eller pensionsspararen (gäldenären) är på obestånd och ett återköp eller en utbetalning är en förutsättning för att denne skall kunna träffa en frivillig överenskommelse med sina fordringsägare eller beviljas skuldsanering.

Summary

Introduction

The assignment of the Debt Relief Inquiry has been to evaluate and review the 1994 Debt Relief Act. The evaluation has focused primarily on procedures in debt relief cases. The Inquiry has concluded that the present system for debt relief is unnecessarily complicated, which has led to procedures that are protracted and convoluted. The aim of the Inquiry has been to make debt relief procedures simpler and more efficient. The proposals presented by the Inquiry entail very considerable changes from the present procedures.

In addition to a number of changes in the Debt Relief Act (1994:334), the Inquiry proposes that certain changes should be made in the Income Tax Act (1999:1229), e.g. to facilitate the redemption of a pension policy, and in the Act concerning Composition of Accounts Receivable by the State (1993:892) to make it easier to obtain decisions on relief for public debts.

Main points of the proposal

Personal attempt

The “personal attempt” requirement for debt relief will be removed. This means that a debtor will not need to have made a personal attempt to bring about a voluntary settlement with his creditors before being able to apply for debt relief.

Role of the municipality

Municipal budgetary and debt counselling services are given a weightier role in that the debtor will receive counselling and support not only when applying for debt relief but also after a decision on debt

relief has been pronounced. Scope will be made available for this important task by freeing up the considerable resources that municipal advisers have devoted to helping debtors with their personal attempt.

The Swedish Consumer Agency

The Swedish Consumer Agency shall be the central authority responsible for coordinating municipal budgetary and debt counselling services. This role includes a responsibility for training and computer support. Furthermore, the Swedish Consumer Agency shall follow up and further develop its own activities and assist the municipalities in their activities by providing information and advice. An additional task should be to encourage municipalities to cooperate with one another on debt relief.

Role of the Enforcement Service

The Enforcement Service shall have full responsibility for examining applications for debt relief. This means that even if one or more creditors is opposed to the proposal for debt relief that is put to them, the Enforcement Service can still pronounce a decision on debt relief. Thus, the case will no longer be turned over to the district court.

Role of the district court

Appeals against decisions by the Enforcement Service can be lodged with the district court. Limiting the role of the court exclusively to hearing appeals is in line with the general ambition that has existed for some time to streamline the role of both courts and judges. This streamlining entails that rather than conducting investigations of their own to any great extent, judges will simply examine the petitions brought and evidence adduced by an applicant or a party in a case or other matter. In cases where a matter has been turned over to the district court, it has very rarely occurred that a creditor who has opposed debt relief has cited grounds for his position. The expected effect of limiting the role of the district court to hearing appeals is that the appellant will then adduce grounds for his appeal.

Payment plan

  • A payment plan shall never be allowed to run for a period lasting more than five years. If there are special grounds for doing so, it shall be possible to limit the plan to a shorter period. The present option of setting a period other than five years for a payment plan in the event of special grounds has very rarely been used. Taking into account the different interests that come into play in a case of debt relief and in order to ensure that the debt relief system will continue to live up to the requirement that it is to the advantage of creditors, the Inquiry is of the opinion that it is absolutely necessary to retain the present arrangement of a five-year payment plan in the great majority of debt relief cases.
  • The possibility shall exist of extending the payment plan to a maximum of seven years after reconsideration. In the main this shall be done when it is noticed after the initial decision that for a certain period of time, the debtor has had a considerably higher capacity to pay than was presumed at the time when the decision on debt relief was made.
  • The payment plan will normally run from the time that an initiating decision is made (initiating decision). This will enable the process of debt relief to get underway at a considerably earlier point than is now the case, when the payment plan cannot begin to run before a final decision on debt relief has gained legal force.

Collecting account

In connection with an initiating decision being made, in the great majority of cases the debtor is required to open a bank account, or similar account, which in the Act is termed a “collecting account”. The Enforcement Service will decide at the same time how much the debtor must pay into the account each month.

Annual payment to creditors

Payment to creditors shall be made once a year via the collecting account. This arrangement will reduce the quite considerable costs incurred by both the debtor and creditors in connection with monthly payments of relatively small amounts by the debtor.

Petty debts

The option of allowing creditors who are owed relatively small amounts to be paid in full will be eliminated. The Inquiry has taken the view that it is unreasonable that a creditor who is owed, for example, SEK 700 is paid in full while a creditor who has a claim for SEK 5 000 will receive less than SEK 500 in all those cases where the amount the debtor is required to pay is less than ten per cent of the total debt. Here the Inquiry has taken into account the fact that repayment rates this low are very common.

The general reasonableness condition

In line with the proposal made by the Council on Legislation in connection with the drafting of the Debt Relief Act in 1994, the Inquiry has chosen to reformulate the general reasonableness condition to state that a person who is confirmed to be insolvent shall obtain debt relief if this is not unreasonable. In doing this, the Inquiry has desired to emphasise still more clearly than previously that the examination of the case must comprise an overall assessment of the debtor’s personal and financial circumstances. This means that an isolated circumstance shall not inevitably lead to the application being rejected if all other circumstances strongly indicate that the debtor should obtain debt relief.

Reconsideration

  • Applications for reconsideration shall also be examined by the

Enforcement Service, with a possibility of appealing the decision to the district court.

  • When a creditor applies for reconsideration on account of the debtor’s failure to pay, it shall not only be possible to cancel

the debt relief but also to modify the debt relief decision. It has often emerged in connection with such reconsideration that the reason why the debtor has missed payments is that his financial situation has deteriorated. If the debtor himself has not applied for reconsideration, which would have led to modification of the payment plan, there should be nothing to prevent the enforcement service from modifying the plan upon application from a creditor instead. This will give the debtor a genuine possibility of following a new payment plan.

  • A debtor shall also be entitled to apply for reconsideration if his financial circumstances have improved. By this means, the debtor can avoid an extension of the payment plan in connection with a creditor much later learning about the change of circumstances and therefore applying for reconsideration.

Enforceability

One natural consequence of the Inquiry’s proposal that the payment plan shall begin to run when debt relief is initiated and that payment shall be made to the creditors once a year via a collecting account is that a decision on debt relief should come into effect immediately.

Pension policies and pension savings accounts

The Income Tax Act shall be amended to make it clear when it shall be possible to redeem a pension policy and when it shall be possible to close a pension savings account with an early disbursement. This shall be possible if the policy-holder or pension saver (debtor) is insolvent and a redemption of the policy or disbursement from the savings account is essential in order to allow the debtor to reach a voluntary agreement with his creditors or to be granted debt relief.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i skuldsaneringslagen (1994:334)

Härigenom föreslås i fråga om skuldsaneringslagen (1994:334) dels att 21–24 §§ skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 21 och 22–24 §§ skall utgå, dels att nuvarande 25–26 §§ skall betecknas 23–24 §§, dels att den nya 23 §, rubriken närmast före 12 § och rubriken närmast före 18–20 §§ skall ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före de nuvarande 25 och 26 §§ skall sättas närmast före de nya 23 respektive 24 §§

dels att 1, 4, 6–8, 12–13, 15–16, 19–20, 27–30 och 38 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas två nya paragrafer 25–26 §§ av följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 27–28 §§ skall sättas närmast före de nya 25–26 §§.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §

Med skuldsanering enligt denna lag avses sådan frivillig skuldsanering som fastställs av kronofogdemyndigheten och tvingande skuldsanering som beslutas av rätten. Kommunen skall inom ramen för socialtjänsten eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer.

Kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om skuldsanering och en ansökan om omprövning av en skuldsanering.

Kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering.

Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för.

4 §

1

Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i Sverige som är fysisk person, om

1. han är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid och

2. det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att skuldsanering beviljas honom.

2. det med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom.

Den som är folkbokförd i Sverige skall vid tillämpningen av första stycket anses ha hemvist i Sverige.

Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att på egen hand nå en uppgörelse med sina borgenärer samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering.

Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst och de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering.

6 §

2

En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs i denna lag, alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då beslut meddelas enligt 13 § andra stycket att inleda skuldsanering. Skuldsanering medför att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på en sådan fordran bortfaller för tiden efter nämnda dag. Skuldsaneringen får dock inskränkas till att avse de fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag, om det är

En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs i denna lag, alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då inledandebeslut meddelas enligt 13 §. Skuldsanering medför att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på en sådan fordran bortfaller för tiden efter nämnda dag.

1

Senaste lydelse 1996:780

2

Senaste lydelse 1994:1984

skäligt med hänsyn till omständigheterna vid skuldernas uppkomst eller andra särskilda omständigheter.

Vid skuldsaneringen får bestämmas att en fordran som avses i första stycket och som är beroende av villkor, inte är till beloppet fastställd eller inte är förfallen till betalning, inte skall omfattas av skuldsaneringen. I fråga om en sådan fordran får borgenären utan hinder av föreskrifter i annan författning bevilja anstånd med betalningen under den tid betalningsplanen enligt 8 § löper.

En skuldsanering omfattar inte

1. en fordran på familjerättsliga underhåll,

2. en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan förmånsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen (1970:979) eller retentionsrätt, till den del säkerheten förslår till betalning av fordran,

2. en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan förmånsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen (1970:979) eller retentionsrätt i gäldenärens egendom, till den del säkerheten förslår till betalning av fordran,

3. en fordran för vilken borgenären, innan beslut om att inleda skuldsanering har meddelats, har fått förmånsrätt enligt 8 § förmånsrättslagen, såvitt avser egendom som har tagits i anspråk vid verkställigheten,

4. en fordran som inte är förfallen till betalning och som är beroende av att borgenären tillhandahåller en motprestation eller

5. en fordran som är tvistig. Bestämmelserna i tredje stycket 1 gäller inte när försäkringskassan eller ett utländskt offentligt organ inträtt i den underhållsberättigades rätt till underhållsbidrag.

7 §

Alla fordringar som enligt 6 § omfattas av skuldsaneringen har lika rätt.

Utan hinder av första stycket får

1. en fordran ges sämre rätt, om borgenären samtycker eller

2. en borgenär vars fordran är på mindre belopp ges full betalning, om det är skäligt med hänsyn

Alla fordringar som enligt 6 § omfattas av skuldsaneringen har lika rätt.

Utan hinder av första stycket får en fordran ges sämre rätt om borgenären samtycker.

till omfattningen av skulderna och övriga omständigheter.

I 26 § föreskrivs vad som skall gälla i fråga om fordringar som inte har anmälts i ärendet.

I 24 § föreskrivs vad som skall gälla i fråga om fordringar som inte har anmälts i ärendet.

8 §

3

Vid en skuldsanering skall bestämmas

1. vilka fordringar som enligt 6 § skall omfattas av skuldsaneringen,

2. vad som enligt 7 § skall gälla för dem,

3. vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna och

4. en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas.

3. vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna,

4. vilket belopp som gäldenären varje månad skall sätta in på det i 13 § angivna uppsamlingskontot och

5. en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas.

Belopp som avses i första stycket 3 skall bestämmas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för hans och hans familjs försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken om förbehållsbelopp vara vägledande. Vid skuldsaneringen får bestämmas att förbehåll även skall göras för betalning av en fordran som, enligt 6 § tredje stycket eller beslut som fattas med stöd av 6 § andra stycket, inte omfattas av skuldsaneringen.

Belopp som avses i första stycket 3 och 4 skall bestämmas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för hans och hans familjs försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken om förbehållsbelopp vara vägledande. Vid skuldsaneringen får bestämmas att förbehåll även skall göras för betalning av en fordran som, enligt 6 § tredje stycket eller beslut som fattas med stöd av 6 § andra stycket, inte omfattas av skuldsaneringen.

3

Senaste lydelse 1997:848

Av fördelningen enligt första stycket 3 skall framgå hur stor procentandel av fordringarnas belopp som skall kvarstå.

Den betalningsplan som skall bestämmas enligt första stycket 4 skall löpa under fem år, om det inte finns särskilda skäl att bestämma en längre eller kortare tid.

Betalningsplanen enligt första stycket skall löpa under fem år, om det inte finns särskilda skäl att bestämma en kortare tid. Den skall börja löpa från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §, om det inte finns skäl att bestämma en senare dag. Vid omprövning kan betalningsplanen förlängas till högst sju år.

Belopp som avses i första stycket 5 skall betalas till borgenärerna en gång om året via det i 13 § angivna uppsamlingskontot, om inte särskilda skäl talar emot det.

Avslag hos kronofogdemyndigheten

Avslag på ansökan

12 §

Om det av ansökan om skuldsanering eller annan tillgänglig utredning framgår att gäldenären inte uppfyller villkoren enligt 4 § eller inte kan beviljas skuldsanering på grund av 5 §, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan.

Om det, sedan beslut har fattats enligt 13 § andra stycket om att inleda skuldsanering, framkommer att förutsättningarna för skuldsanering enligt denna lag inte är uppfyllda, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan. Ansökan får också avslås, om gäldenären inte inställer sig per-

Om det av ansökan om skuldsanering eller annan tillgänglig utredning framgår att gäldenären inte uppfyller villkoren enligt 4 och 4 a §§ eller inte kan beviljas skuldsanering på grund av 5 §, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan.

Om det, sedan inledandebeslut har meddelats enligt 13 §, framkommer att förutsättningarna för skuldsanering enligt denna lag inte är uppfyllda, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan. Ansökan får också avslås, om gäldenären inte inställer sig personligen vid ett sammanträde

sonligen vid ett sammanträde eller om han i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning.

eller om han i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning.

13 §

Kronofogdemyndigheten skall i den utsträckning det behövs inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från andra myndigheter. Kronofogdemyndigheten får också om det finns särskilda skäl hålla sammanträde som avses i 16 § för att avgöra om skuldsanering skall inledas.

Om kronofogdemyndigheten inte enligt 11 § avvisar eller enligt 12 § första stycket avslår en ansökan om skuldsanering, skall myndigheten snarast besluta att skuldsanering skall inledas.

Om kronofogdemyndigheten inte enligt 11 § avvisar eller enligt 12 § första stycket avslår en ansökan om skuldsanering, skall myndigheten snarast besluta att skuldsanering skall inledas (inledandebeslut).

Har skuldsanering inletts skall gäldenären öppna ett bankkonto eller liknande (uppsamlingskonto), om inte särskilda skäl talar emot det.

Vid inledandebeslut skall för tiden till dess att frågan om skuldsanering har avgjorts bestämmas

1. vilket belopp gäldenären enligt 8 § första stycket 4 skall sätta in på uppsamlingskontot och

2. när denna insättning skall ske.

15 §

Har skuldsanering inletts skall kronofogdemyndigheten se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver.

Kronofogdemyndigheten skall se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och i den utsträckning det behövs

inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från andra myndigheter.

16 §

Om det kan antas vara till fördel för utredningen, får kronofogdemyndigheten kalla gäldenären att inställa sig personligen vid ett sammanträde hos myndigheten. Vid sammanträdet skall gäldenären lämna de ytterligare upplysningar som behövs för att avgöra frågan om skuldsanering.

Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Vid sammanträdet skall gäldenären lämna de ytterligare upplysningar som behövs för att avgöra frågan om skuldsanering.

Kallelsen skall sändas till gäldenären under den adress gäldenären senast har uppgivit i ärendet. Kallelsen behöver inte delges.

I kallelsen skall gäldenären upplysas om syftet med sammanträdet och om att hans ansökan kan avslås om han inte inställer sig personligen.

Frivillig skuldsanering Beslut om skuldsanering

19 §

Förslaget om skuldsanering skall sändas till samtliga kända borgenärer vilkas fordringar omfattas av skuldsaneringen med föreläggande för dem att yttra sig över förslaget inom viss tid. I föreläggandet skall anges att uteblivet yttrande inte hindrar ett beslut om frivillig skuldsanering enligt förslaget. Föreläggandet skall delges borgenärerna. Om en fordran som anmälts enligt 14 § inte omfattas av skuldsaneringen skall borgenären underrättas om detta.

Förslaget om skuldsanering skall sändas till samtliga kända borgenärer vilkas fordringar omfattas av skuldsaneringen med föreläggande för dem att yttra sig över förslaget inom viss tid. I föreläggandet skall anges att ett uteblivet yttrande inte hindrar ett beslut om skuldsanering. Föreläggandet skall delges borgenärerna. Om en fordran som anmälts enligt 14 § inte omfattas av skuldsaneringen skall borgenären underrättas om detta.

20 §

Godtar samtliga borgenärer förslaget om skuldsanering, skall kronofogdemyndigheten genom beslut fastställa skuldsaneringen om den uppfyller de förutsättningar för skuldsanering som anges i denna lag.

En borgenär som inte har yttrat sig inom den enligt 19 § förelagda tiden skall anses ha godtagit förslaget.

Ett beslut enligt första stycket skall genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.

Efter utgången av den i 19 § angivna tiden skall kronofogdemyndigheten snarast pröva om gäldenären skall beviljas skuldsanering.

Ett beslut om skuldsanering skall genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.

25 §

4

Efter kronofogdemyndighetens beslut om att inleda skuldsanering får utmätning för fordringar som uppkommit dessförinnan inte äga rum innan frågan om skuldsanering är avgjord, om inte, efter överlämnade eller överklagande, rätten på begäran av en borgenär bestämmer annat. Om utmätning ändå sker är åtgärden utan verkan.

23 §

Har skuldsanering inletts får utmätning för fordringar som uppkommit dessförinnan inte äga rum innan frågan om skuldsanering är avgjord, om inte, efter överklagande, rätten på begäran av en borgenär bestämmer annat. Om utmätning ändå sker är åtgärden utan verkan.

Första stycket gäller inte fordringar, som enligt 6 § tredje stycket inte omfattas av skuldsaneringen.

Vad som sägs i denna paragraf tillämpas även i fråga om beslut om betalningssäkring och verkställighet av sådant beslut.

25 §

En ansökan om omprövning skall göras skriftligen hos den kronofogdemyndighet som anges i 9 §. Ansökan skall innehålla

1. uppgift om det skuldsane-

4

Senaste lydelse 1995:313

ringsbeslut som skall omprövas och

2. de omständigheter som åberopas till stöd för omprövningen.

Om en ansökan om omprövning är bristfällig gäller 11 § i tillämpliga delar.

26 §

Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde om det kan antas vara till fördel för utredningen.

Om det finns skäl får kronofogdemyndigheten även kalla en borgenär till sammanträdet.

27 §

5

På ansökan av en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering enligt denna lag kan en tingsrätt som avses i 21 § upphäva eller, i fall som avses i 5, ändra beslutet om

På ansökan av en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering kan detta upphävas eller, i fall som avses i 4 och 5 ändras, om

1. gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande,

2. gäldenären i sin ansökan om skuldsanering eller annars under ärendets handläggning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter till men för borgenären,

3. gäldenären lämnat oriktig uppgift till ledning för myndighets beslut i fråga om skatt eller avgift som omfattas av skuldsaneringen eller underlåtit att lämna uppgift trots att han är uppgiftsskyldig och den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten medfört att ett beslut blivit felaktigt eller inte fattats,

4. gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa eller

5. gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen.

5

Senaste lydelse 1996:267

I fall som avses i första stycket 5 skall ansökan ges in inom fem år från dagen för skuldsaneringen. Om betalningsplanen löper under längre tid gäller i stället den tiden.

I fall som avses i första stycket 5 skall ansökan ges in inom fem år från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §. Om betalningsplanen löper under längre tid gäller i stället den tiden.

Innan rätten prövar borgenärens ansökan skall gäldenären och de borgenärer som avses i 19 § höras. I övrigt gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden för handläggningen.

Upphävs ett beslut om skuldsanering, blir en borgen eller annan säkerhet som tredje man har ställt för betalning av belopp som avses i 8 § första stycket 3 ogiltig, om inte tredje mannen kände till eller borde känt till de i 27 § första stycket 1 angivna omständigheterna eller medverkade till att gäldenären åsidosatt sina förpliktelser enligt 27 § första stycket 2.

28 §

6

På ansökan av gäldenären kan en tingsrätt som avses i 21 § ändra vad kronofogdemyndigheten eller rätten har bestämt i en fråga som avses i 8 § första stycket 2–4, om det efter beslutet om skuldsanering har inträffat omständigheter som inte då kunnat förutses eller om det finns synnerliga skäl. Vid sådan omprövning tillämpas 27 § tredje stycket.

På ansökan av en gäldenär kan vad som har bestämts i en fråga som avses i 8 § första stycket 2– 5 ändras, om

1. gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förändrats efter beslutet om skuldsanering och

2. detta beror på omständigheter som inte kunnat förutses vid beslutet eller om det finns synnerliga skäl.

29 §

7

Kronofogdemyndighetens beslut att avvisa eller avslå en ansökan om skuldsanering, inleda skuldsanering eller fastställa en

Kronofogdemyndighetens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där gäldenären är bosatt. Om gäldenären inte är bosatt i

6

Senaste lydelse 1997:848

7

Senaste lydelse 1996:267

skuldsanering överklagas till den tingsrätt som avses i 21 §. Detsamma gäller kronofogdemyndighetens beslut att avskriva ett skuldsaneringsärende från vidare handläggning. Överklagandet skall ges in till kronofogdemyndigheten inom tre veckor från dagen för beslut. Vid överklagande gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden, om inte annat följer av denna lag. Kronofogdemyndigheten skall inte vara part i domstolen.

Kronofogdemyndighetens beslut om att överlämna ett skuldsaneringsärende till tingsrätt får inte överklagas. Detsamma gäller ett beslut varigenom en ansökan om skuldsanering förklaras vilande.

Sverige skall ärendet överklagas till Stockholms tingsrätt. Överklagandet skall ges in till kronofogdemyndigheten inom tre veckor från dagen för beslutet. Vid överklagandet gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden, om inte annat följer av denna lag. Kronofogdemyndigheten skall inte vara part i domstolen.

Ett beslut varigenom en ansökan om skuldsanering förklaras vilande får inte överklagas. I övrigt får samtliga beslut överklagas särskilt.

30 §

Om tingsrätten bifaller ett överklagande av gäldenären, skall den återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten eller, om kronofogdemyndigheten avslagit gäldenärens ansökan med tillämpning av 12 § andra stycket, besluta om tvingande skuldsanering.

Ett beslut av tingsrätten att återförvisa ett ärende till kronofogdemyndigheten får inte överklagas. Tingsrätten får dock tillåta att beslutet överklagas till hovrätten, om det finns särskilda skäl för en prövning om tillstånd skall ges enligt 31 § första stycket.

Om det vid överklagande av ett avslagsbeslut saknas skäl att avslå gäldenärens ansökan om skuldsanering skall ärendet återförvisas till kronofogdemyndigheten eller beslut om skuldsanering fattas.

Ett beslut av tingsrätten att återförvisa ett ärende till kronofogdemyndigheten får inte överklagas.

38 §

En skuldsanering som har fastställts eller beslutats enligt denna lag får sedan beslutet har vunnit laga kraft verkställas på samma sätt som en lagakraftägande dom.

Ett beslut om skuldsanering får verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte något annat förordnas med anledning av ett överklagande.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för ärenden som kommit in till kronofogdemyndigheten eller tingsrätten före ikraftträdandet.

2. Förslag till förordning om ändring i skuldsaneringsförordningen (1994:347)

Härigenom föreslås att 5 och 8–9 §§skuldsaneringsförordningen (1994:347) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §

8

En kungörelse enligt 20 eller 24 § skuldsaneringslagen skall innehålla uppgift om beslutsdag, gäldenärens namn och personnummer samt kronofogdemyndighetens eller domstolens adress. I övrigt får kungörelsen innehålla de upplysningar som Skatteverket föreskriver.

En kungörelse enligt 20 § skuldsaneringslagen skall innehålla uppgift om beslutsdag, gäldenärens namn och personnummer samt kronofogdemyndighetens eller domstolens adress. I övrigt får kungörelsen innehålla de upplysningar som Skatteverket föreskriver.

8 §

Om ett ärende skall överlämnas till en tingsrätt med stöd av 21 § skuldsaneringslagen eller på grund av överklagande enligt 29 § samma lag, skall kronofogdemyndigheten lämna över akten i ärendet. Handlingarna skall ingå i den mottagande domstolens akt.

Om ett ärende skall överlämnas till en tingsrätt på grund av överklagande enligt 29 § skuldsaneringslagen, skall kronofogdemyndigheten lämna över akten i ärendet. Handlingarna skall ingå i den mottagande domstolens akt.

Första stycket skall tillämpas också när ett ärende på grund av överklagande lämnas över till högre domstol.

Om en domstol återförvisar ett ärende till kronofogdemyndigheten enligt 30 § skuldsaneringslagen eller på annan grund, skall domstolen till kronofogdemyndigheten återlämna kronofogdemyndighetens akt tillsammans med domstolens beslut och övriga handlingar av betydelse för den fortsatta handläggningen vid kronofogdemyndigheten.

8

Senaste lydelse 2003:697

9 §

9

Underrättelse om domstolens slutliga beslut eller beslut enligt 25 § skuldsaneringslagen i ett skuldsaneringsärende eller omprövningsärende enligt skuldsaneringslagen skall av domstolen lämnas till kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären är bosatt.

Underrättelse om domstolens slutliga beslut i ett ärende enligt skuldsaneringslagen skall av domstolen lämnas till kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären är bosatt.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

9

Senaste lydelse 1997:378

3. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreslås att 7 kap. 35 § sekretesslagen (1980:100) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

35 §

10

Sekretess gäller hos kommunal konsumentvägledare, kronofogdemyndighet eller domstol i ärende om skuldsanering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet.

Sekretess gäller hos kommunal budget- och skuldrådgivning, kronofogdemyndighet eller domstol i ärende om skuldsanering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

10

Senaste lydelse 1994:341

4. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m.

Härigenom föreslås att 4 och 5 §§ lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

11

Beslut om nedsättning av fordran och beslut om att godta förslag om frivillig skuldsanering fattas av kronofogdemyndigheten i den region där gäldenärens hemortskommun är belägen. Om gäldenären saknar hemortskommun i landet fattas beslutet av kronofogdemyndigheten i Stockholm.

Beslut om nedsättning av fordran fattas av kronofogdemyndigheten i den region där gäldenärens hemortskommun är belägen. Om gäldenären saknar hemortskommun i landet fattas beslutet av kronofogdemyndigheten i Stockholm.

5 §

12

Beslut om nedsättning av fordran får fattas och förslag om frivillig skuldsanering får godtas om förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen (1994:334) är uppfyllda. Beslut om nedsättning av fordran får dock fattas endast om de övriga borgenärer som skuldsaneringen angår gör motsvarande eftergift.

Beslut om nedsättning av fordran får fattas om det finns särskilda skäl. Därvid skall särskilt beaktas om gäldenären är på obestånd och att denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

11

Senaste lydelse 1998:195

12

Senaste lydelse 1998:195

5. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreslås att 58 kap.18 och 32 §§inkomstskattelagen (1999:1229) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

58 kap.

13

18 §

En pensionsförsäkring får återköpas trots bestämmelserna i detta kapitel, om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst 30 procent av prisbasbeloppet. Återköp får också ske om

1. det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst ett prisbasbelopp,

2. försäkringen inte är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnande, och

3. premier för försäkringen inte har betalats under de senaste tio åren.

Om det i andra fall finns synnerliga skäl för återköp och sådant får ske enligt försäkringsavtalet och försäkringstekniska riktlinjer, får återköp medges av Skatteverket.

Om det i andra fall finns synnerliga skäl för återköp och sådant får ske enligt försäkringsavtalet och försäkringstekniska riktlinjer, får återköp medges av Skatteverket. Som synnerligt skäl skall särskilt beaktas att försäkringstagaren är på obestånd och att denne genom en återbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.

Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte återbetalning enligt 13 kap. 4 § äktenskapsbalken av försäkringstagarens tillgodohavande. De hindrar inte heller en överföring av hela pensionsförsäkringens värde direkt till en annan pensionsförsäkring än som avses i 5 § om försäkringstagaren tecknar den i samband med överföringen hos samma eller annan försäkringsgivare med samma person som försäkrad. Överföringen skall i så fall inte anses som pension enligt 10 kap. 5 § första stycket 5 och inte heller som en betalning av premier för pensionsförsäkring.

13

Senaste lydelse 2003:669

32 §

14

Ett pensionssparkonto får avslutas genom en utbetalning i förtid vid den tidpunkt pensionen får börja betalas ut, om behållningen då uppgår till högst 30 procent av prisbasbeloppet. Utbetalning i förtid får också ske om

1. behållningen på kontot uppgår till högst ett prisbasbelopp,

2. kontot inte är förenat med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnande, och

3. inbetalning på kontot inte har gjorts under de senaste tio åren. Om det i andra fall finns synnerliga skäl, får Skatteverket medge att kontot får avslutas genom utbetalning i förtid.

Om det i andra fall finns synnerliga skäl, får Skatteverket medge att kontot får avslutas genom utbetalning i förtid. Som synnerligt skäl skall särskilt beaktas att pensionsspararen är på obestånd och att denne genom en utbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.

Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte återbetalning enligt 13 kap. 4 § äktenskapsbalken av pensionsspararens tillgodohavande.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.

14

Senaste lydelse 2003:669

1. Uppdraget och dess genomförande

1.1. Utredningens uppdrag

Skuldsaneringsutredningens direktiv fastställdes genom beslut vid regeringssammanträde den 28 november 2002.

Enligt direktiven skall utredaren utvärdera och göra en översyn av 1994 års skuldsaneringslag. Utvärderingen skall i första hand avse förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande systemet för skuldsanering är ändamålsenligt utifrån lagens syften eller om systemet bör ändras i grunden.

Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande systemet eller, om utvärderingen skulle visa att det finns skäl, lämna förslag till ett nytt system för skuldsanering.

Utredaren skall särskilt undersöka vilka möjligheter det finns att förkorta handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i det sammanhanget bl.a. granska rollfördelningen mellan ansvariga myndigheter. Utredaren skall också särskilt analysera och ta ställning till frågor om hur tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionssparkonton skall behandlas i en skuldsaneringssituation. Utredaren skall även behandla andra frågor om skuldsanering som uppmärksammats under den tid lagen har funnits eller som annars bedöms motiverat.

Direktiven finns i sin helhet i bilaga 1. Enligt de ursprungliga direktiven skulle utredaren redovisa sitt uppdrag senast den 31 december 2003. Genom tilläggsdirektiv den 6 november 2003 beslutade regeringen att uppdraget i stället skall redovisas den 30 juni 2004.

1.2. Utredningens arbete

Utredningen, som inledde sitt arbete i december 2002, har haft tolv sammanträden, varav ett 3-dagarssammanträde, med sakkunniga och experter.

I enlighet med direktiven har utredningen tagit del av de utvärderingar om tillämpningen av skuldsaneringslagen som tidigare har gjorts av Konsumentverket, Riksskatteverket och Riksdagens revisorer. Utredningen har kompletterat materialet genom att inhämta statistik över handläggningstider m.m. från Riksskatteverket (numera Skatteverket) och Konsumentverket.

Utredningen har besökt ett antal myndigheter, organisationer och företag som tillämpar eller berörs av skuldsaneringslagen. Syftet med besöken har varit att få information om hur lagen har tillämpats i praktiken och få belyst vilka moment som försinkar handläggningen. Ett annat syfte med besöken har varit att inhämta synpunkter på för- och nackdelar med det nuvarande systemet. De myndigheter, organisationer och företag som utredningen besökt är:

Allmänna Inkassobyrån, Göteborg Budget- och Hyresrådgivningen i Malmö Centrala Studiestödsnämnden, Sundsvall Domstolsverket Göteborgs tingsrätt Intrum Justitia i Sverige AB, Göteborg Konsument Göteborg Kronofogdemyndigheten i Göteborg Kronofogdemyndigheten i Härnösand Kronofogdemyndigheten i Karlstad Kronofogdemyndigheten i Malmö Kronofogdemyndigheten i Stockholm Kundinkasso AB K.I.A.B, Göteborg Malmö tingsrätt Skatteverket Skuldrådgivningskonsulterna i Stockholm Stockholms tingsrätt Svenska Bankföreningen Sveriges Advokatsamfund Sveriges Försäkringsförbund Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst

  • Därutöver har utredningen varit i Danmark och Finland och besökt:

Sø- og Handelsretten i Köpenhamn Bankföreningen i Finland Helsingfors tingsrätt Justitieministeriet i Finland Konsumentverket i Finland

Syftet med besöken har varit att få information om den praktiska tillämpningen av respektive lands skuldsaneringslagstiftning.

I syfte att kartlägga hur rättstillämpande myndigheter behandlar tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgångar som sparats på pensionssparkonton har utredningen haft kontakt med skuldsaneringshandläggare på samtliga tio kronofogdemyndigheter. Utredningen har även haft kontakt med handläggare på samtliga dåvarande tio skattemyndigheter (avvecklade fr.o.m. den 1/1 2004 och sammanslagna med Riksskatteverket till en ny för landet gemensam skattemyndighet, Skatteverket).

Under arbetets gång har samråd skett med Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid (Fi 2002:10).

I sitt arbete har utredningen dessutom haft kontakt med och fått värdefulla synpunkter från en rad personer, såväl tjänstemän som privatpersoner.

Vid Kronofogdemyndigheten i Stockholm pågick på utredningens initiativ under perioden september – november 2003 ett försöksprojekt med hembesök hos gäldenärer som ansökt om skuldsanering. Utredningens sekreterare har deltagit vid två sådana hembesök.

2. Den nuvarande regleringen

2.1. Inledning

Skuldsaneringslagen (1994:334) (SksanL) trädde i kraft den 1 juli 1994. Enligt lagen kan en fysisk person, med hemvist i Sverige, som är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid beviljas skuldsanering om det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden.

2.2. Kort historik

Under 1970-talet och långt in på 1980-talet var det förhållandevis billigt att låna till konsumtion och till investeringar. Inflationen var hög och i kombination med det dåvarande skattesystemet stimulerade detta till skuldsättning. Dessutom avreglerades kreditmarknaden under mitten av 1980-talet. Det ledde till att det blev påtagligt lättare att låna. Möjligheterna till skuldsättning ökade också kraftigt genom att värdet på belåningsbara tillgångar, såsom fastigheter, då också gick upp kraftigt. Under åren 1985–1988 flerdubblade hushållen sin nettoupplåning hos banker, bostadsinstitut och finansbolag samtidigt som deras sparande minskade. Mot denna bakgrund uppmärksammades problemen med privata personers överskuldsättning.

Mot slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet blev problemen med hushållens ökade skuldsättning allt värre. Värdenedgången på fastighetsmarknaden och den ökade arbetslösheten var en bidragande orsak. I riksdagen lyftes frågan om ekonomisk rehabilitering för gäldenärer fram. Efter det att ett flertal motioner väckts i ämnet behandlades frågan 1987 av riksdagens lagutskott. I sitt betänkande anförde utskottet att tiden var mogen för att spörsmålet om införandet i Sverige av en möjlighet till skuldsanering blev föremål

för en samlad bedömning.

1

Riksdagen godkände utskottets betän-

kande och tillsatte 1988 Insolvensutredningen

2

, som 1990 avgav sitt

delbetänkande Skuldsaneringslag.

3

I betänkandet lämnades förslag

till en lag om skuldsanering. Överskuldsatta fysiska personer skulle få en möjlighet att under vissa förutsättningar genom beslut av tingsrätt få till stånd en lättnad i sin skuldbörda. Betänkandet remissbehandlades men ledde inte till något omedelbart lagförslag. På grund härav väcktes i riksdagen motioner i frågan, och i juni 1993 beslutade riksdagen att förorda regeringen att utarbeta former för en skuldsaneringsverksamhet i enlighet med vissa av Lagutskottet angivna riktlinjer.

4

Riksdagen antog i februari 1994 regeringens förslag till en skuldsaneringslag, vilken trädde i kraft den 1 juli samma år.

2.3. Skuldsaneringsförfarandets huvudsakliga syften

I förarbetena till skuldsaneringslagen angavs utförligt de syften lagstiftaren ville uppnå med införandet av skuldsan eringslagen.

5

Det huvudsakliga syftet med skuldsaneringsförfarandet var att det skulle vara rehabiliterande genom att svårt skuldsatta personer skulle få en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom kunna få en chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. Ett annat syfte var att förfarandet skulle verka preventivt så att färre personer skulle hamna i situationer med övermäktig skuldbelastning i och med att det inte skulle bli lika lätt för en del personer att erhålla krediter. Ytterligare ett syfte med ett skuldsaneringssystem ansågs kunna vara att det skulle gynna borgenärskollektivet på så sätt att gäldenären skulle komma att betala åtminstone någon del av sina skulder. Tanken var att ett skuldsaneringssystem borde utformas så att det i realiteten skulle ge borgenärerna vinst jämfört med hur det var dessförinnan. Avsikten var således att lagen skulle gynna borgenärskollektivet som helhet.

1

Se bet. 1987/88:LU12 och rskr 1987/88:57

2

Se dir. 1988:52

3

Se SOU 1990:74

4

Se bet 1992/93:LU49 och rskr 1992/93:412

5

Se prop. s. 73

2.4. Tre grundläggande principer

För att skuldsaneringssystemet skulle tjäna sina syften ansåg lagstiftaren att institutet borde bygga på tre grundläggande principer.

6

Det första var att institutet skall vara generellt, dvs. en skuldsanering borde i görligaste mån omfatta alla gäldenärens skulder. Det skulle således vara präglat av en helhetssyn och medföra en totalreglering av gäldenärens ekonomiska situation. Det andra var att de fordringar som omfattas av en skuldsanering i allmänhet skall behandlas lika, den s.k. likabehandlingsprincipen. Det tredje var att skuldsaneringsinstitutet till sin karaktär i huvudsak skall vara definitiv. Ett beslut om skuldsanering skall således inte kunna rivas upp hur som helst. Trots det borde det finnas möjlighet till omprövning.

I övrigt betonades i förarbetena vissa andra aspekter på skuldsaneringssystemets utformning, såsom att systemet inte fick skada den allmänna betalningsmoralen. Vidare skulle en skuldsanering vara något extraordinärt som skall tillgripas endast i situationer med extrema skuldsättningsproblem och vara förenad med omfattande uppoffringar för den som får en skuldsanering. Förfarandet skulle dessutom vara snabbt och enkelt.

2.5. Huvuddragen i förfarandet

Skuldsaneringsförfarandet består av tre steg och bygger på en aktiv medverkan från gäldenärens sida. Varje steg är ett klart avgränsat delmoment i förfarandet och kan sägas utgöra en procedur i sig, i syfte att få till stånd en totalreglering av gäldenärens ekonomiska situation. De tre stegen är en del i ett sammanhängande förfarande och gäldenären måste gå igenom det första steget innan han kan gå vidare till nästa steg.

I det första steget, som i huvudsak lämnas utanför det lagreglerade området, skall gäldenären på egen hand försöka nå en uppgörelse med sina fordringsägare; i fortsättningen kallat egenförsöket. Kommunen är därvid skyldig att lämna råd och anvisningar till den skuldsatte personen.

Om gäldenären med eller utan kommunal hjälp inte lyckas träffa en uppgörelse med sina fordringsägare, kan denne i ett andra steg ansöka om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Här prövas

6

Se prop. s. 76 ff.

preliminärt om gäldenären uppfyller förutsättningarna för att beviljas skuldsanering. Om dessa vid den prövningen är uppfyllda beslutar kronofogdemyndigheten att skuldsanering skall inledas. Därefter vidtar ett bevakningsförfarande, varvid samtliga borgenärer bereds tillfälle att anmäla sina fordringar till kronofogdemyndigheten. Efter utgången av en bevakningsfrist skall gäldenären och myndigheten tillsammans upprätta ett förslag om skuldsanering. Om förslaget godtas av samtliga fordringsägare eller ingen av dem motsätter sig förslaget, kan kronofogdemyndigheten i ett beslut fastställa en s.k. frivillig skuldsanering.

Om någon fordringsägare däremot motsätter sig förslaget till skuldsanering och ansökan inte avslås, skall ärendet överlämnas till tingsrätten. Tingsrätten kan i det tredje steget fatta beslut om s.k. tvingande skuldsanering, även om någon eller några fordringsägare motsätter sig att gäldenären beviljas skuldsanering.

2.6. Innebörden av en skuldsanering

Ett beslut om skuldsanering innebär att gäldenären befrias från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaneringen i den utsträckning som dessa sätts ned (26 § SksanL). Fordringsförhållandet upphör således inte, men betalningsförpliktelsen reduceras helt eller delvis. I praktiken innebär detta i korthet att hänsyn tas till vad gäldenären skall få förbehålla sig för sin egen och sin familjs försörjning, ett förbehållsbelopp. Det eventuella överskottet, gäldenärens betalningsförmåga eller betalningsutrymme, fördelas mellan fordringsägarna. Fördelningen sker enligt en betalningsplan som fastställs vid beslutet om skuldsanering. Betalningsplanen löper normalt under fem år. Om gäldenären saknar betalningsförmåga upprättas inte någon betalningsplan, utan han befrias i stället omedelbart från betalningsansvaret för de skulder som omfattas av skuldsaneringen.

Efter ett beslut om skuldsanering finns under vissa förutsättningar möjlighet för såväl fordringsägarna som gäldenären att vid tingsrätten ansöka om omprövning av beslutet. En beviljad omprövning kan leda till att beslutet om skuldsanering ändras eller upphävs.

2.7. Definitionen av termen skuldsanering

Termen skuldsanering infördes i svenskt lagspråk i och med skuldsaneringslagens ikraftträdande. Den används i lagen inte bara som beteckning på den skuldbefrielse som utgör resultatet av förfarandet hos kronofogdemyndighet eller domstol, utan avser även proceduren som sådan.

7

I lagens mening är det således, förutom

själva skuldbefrielsen, processen i steg 2 och steg 3 som avses med skuldsanering.

2.8. Allmänna villkor för skuldsanering

Förutsättningarna för att bevilja någon skuldsanering regleras huvudsakligen i 4 § SksanL. Av betydelse är också 4 a och 5 §§.

2.8.1. Gäldenärskretsen

För att beviljas skuldsanering krävs att gäldenären är en fysisk person med hemvist i Sverige. Den som är folkbokförd i Sverige förutsätts därvid ha sitt hemvist i landet.

En fysisk person som är näringsidkare får dock beviljas skuldsanering endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet. Skuldsaneringsinstitutet är således huvudsakligen avsett för personer som inte driver rörelse i någon form. En viss kategori näringsidkare kan emellertid komma ifråga för skuldsanering. Av förarbetena framgår att den gäldenärskrets som avses är näringsidkare vars näringsverksamhet närmast har karaktären av “extraknäck”.

8

De som

avses är således gäldenärer som driver en mindre rörelse av enkel beskaffenhet och som har sin huvudsakliga försörjning genom inkomster från annat håll.

Att någon är före detta näringsidkare utgör däremot inget hinder mot skuldsanering. Det förhållandet att en persons skuldsättning härrör från en tidigare seriöst bedriven näringsverksamhet kan till och med tala för att skuldsanering bör beviljas. Det kan vidare nämnas att det inte heller finns något hinder för den som har beviljats skuldsanering att starta egen rörelse och således bli näringsidkare.

7

Se Hellners/Mellqvist s. 42

8

Se prop. s. 163 f.

En gäldenär som är ålagd näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud får däremot inte beviljas skuldsanering.

Den som tidigare har beviljats skuldsanering kan endast beviljas skuldsanering ytterligare en gång om det finns synnerliga skäl. Förutom vid speciella undantagssituationer skall således en person kunna beviljas skuldsanering endast en gång under sin livstid. Vid tillkomsten av skuldsaneringslagen förutsattes tillämpningen av undantaget bli mycket restriktiv. Som exempel på undantag angavs i förarbetena att en person i yngre år har erhållit skuldsanering och sedan efter lång tid på nytt hamnar i en långvarig obeståndssituation, t.ex. på grund av allvarlig sjukdom, förtidspensionering eller långvarig arbetslöshet .

9

Vidare angavs att vid en prövning som

föregår ett andra beslut om skuldsanering, särskild vikt bör läggas vid huruvida gäldenären har uppfyllt sina förpliktelser enligt det tidigare skuldsaneringsbeslutet.

2.8.2. Kvalificerad insolvens

Den andra förutsättning som krävs för att en ansökan om skuldsanering skall kunna bifallas är att gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid (kvalificerad insolvens).

Med obestånd (insolvens) menas att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder allteftersom de förfaller till betalning och att denna oförmåga inte endast är tillfällig (jfr 1 kap. 2 § konkurslagen). Att insolvensen dessutom skall vara kvalificerad innebär att betalningsoförmågan skall antas vara bestående i ett längre tidsperspektiv.

Bedömningen av om gäldenären skall anses vara kvalificerat insolvent är till karaktären en prognos. I varje enskilt fall får hänsyn tas till om gäldenären trots utnyttjande av alla tänkbara egna resurser – exempelvis egen förvärvsförmåga och pensionsförsäkringar – i framtiden kommer att förbli oförmögen att infria sina skulder allteftersom de förfaller till betalning. I de fall det inte är möjligt eller förenat med större svårigheter att göra en någorlunda säker prognos kan skuldsanering inte beviljas. I förarbetena angavs att ett typexempel då sådana svårigheter torde föreligga, är när gäldenären drabbats av konjunkturbetingad arbetslöshet.

10

9

Se prop. s. 198

10

Se prop. s. 92 f.

Vid bedömningen av om en gäldenär är kvalificerat insolvent eller inte uppställer lagen inget krav på att gäldenärens skuldbörda skall eller bör uppgå till en viss storlek. Lagstiftaren har till och med tagit klart avstånd från en sådan bedömningsgrund.

11

I stället

har det framhållits att varje fall måste bedömas individuellt. I den praktiska tillämpningen har detta kommit till uttryck genom att skuldbördans storlek ställts i relation till exempelvis gäldenärens försörjningsbörda, förväntat ekonomiskt utfall av pågående studier, antalet kvarvarande yrkesverksamma år och preskription av skatteskulder.

2.8.3. Allmän skälighet

Den tredje förutsättning som krävs för att beviljas skuldsanering är att det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att skuldsanering beviljas denne. Det är en totalbedömning som skall göras med beaktande av samtliga relevanta förhållanden. En särskilt viktig punkt vid bedömningen är gäldenärens behov av ekonomisk rehabilitering.

12

I den praktiska tillämp-

ningen har detta lyfts fram.

Lagen anger att det vid den allmänna skälighetsbedömningen särskilt skall beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att på egen hand nå en uppgörelse med sina borgenärer samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. Det bör framhållas att detta enbart är omständigheter som särskilt skall beaktas, men att det är en totalbedömning som skall göras av gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden.

Den första omständigheten som skall tillmätas särskild betydelse är skuldernas ålder. Huvuddelen av skuldbördan bör enligt lagstiftaren vara minst tre år gammal vid ansökningstillfället.

Den andra omständigheten som skall tillmätas särskild betydelse är omständigheterna vid skuldernas tillkomst. Vad lagstiftaren menat är omständigheterna kring hur och varför en skuld har uppkommit.

I de fall skuldbördan härrör från en seriöst bedriven näringsverksamhet talar detta normalt för en skuldsanering. I den praktiska tillämpningen har en skuldbörda, som härrör från en förlustbringande

11

Se prop. s. 93

12

Se prop. s. 96 f.

fastighets- eller bostadsrättsförsäljning, i normalfallet talat för en skuldsanering om det varit fråga om gäldenärens bostad.

En typ av skulder som talar emot en skuldsanering är skadestånd på grund av brott. Det bör dock påpekas att denna typ av skuldsättning inte generellt utgör hinder för skuldsanering. I undantagsfall bör skuldsanering kunna beviljas trots förekomsten av dylika skulder. I förarbetena angavs som exempel på undantagsfall skadestånd av äldre datum där gäldenären fullgjort en del av sin betalningsförpliktelse eller där den skadelidande är positivt inställd till en skuldsanering för gäldenären eller där skadeståndet utgör endast en mindre del av gäldenärens samtliga skulder.

13

Lagstiftaren har uttalat

att ett brottsligt förflutet, särskilt om det avser s.k. ekonomisk brottslighet, är en omständighet som starkt talar emot att skuldsanering beviljas.

14

I den praktiska tillämpningen har den som ådragit sig

stora bötesskulder genom upprepade lagöverträdelse normalt inte beviljats skuldsanering. Har det i gäldenärens skuldbörda däremot förekommit enstaka skulder på böter har detta inte ansetts påverka bedömningen negativt. Felparkeringsavgifter har i den praktiska tillämpningen behandlats på samma sätt som böter.

I praxis har bedömningen utfallit negativt då gäldenärens skuldbörda uppkommit till följd av vidlyftiga eller spekulativa affärer med högt risktagande, företrädesvis inom fastighets- och aktiemarknaden.

15

Avslutningsvis kan nämnas att skuldsättning som härrör från lyxkonsumtion har ansetts tala emot att skuldsanering beviljas.

Den tredje omständigheten som skall tillmätas betydelse är de ansträngningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser. Av detta följer att innan gäldenären ansöker om skuldsanering, skall han ha försökt komma till rätta med sina ekonomiska problem. Har gäldenären t.ex. i samband med tidigare vidtagna indrivningsåtgärder öppet redovisat sina tillgångar och inkomster m.m. finns det anledning att se mer positivt på dennes ansökan om skuldsanering.

Om gäldenären däremot på ett aktivt sätt försökt hålla sig undan krav från borgenärerna, överlåtit egendom på närstående eller på något annat sätt försökt att “skydda sig” mot betalningskrav talar detta emot att denne skall beviljas skuldsanering. Som praktiska exempel i övrigt kan nämnas fall då gäldenären frivilligt avstått från

13

Se prop. s. 102

14

Se prop. s. 90 och 101

15

Se NJA 2001 s. 601

att arbeta heltid eller inte aktivt sökt arbete. Vidare kan nämnas fall då gäldenären vistats utomlands under längre perioder utan att höra av sig till sina fordringsägare. Att gäldenären ådragit sig orimligt höga bostadskostnader, är normalt en omständighet som talar emot att denne skall beviljas en skuldsanering.

Den fjärde omständigheten som skall tillmäts betydelse, är de ansträngningar gäldenären har gjort för att på egen hand söka nå en uppgörelse med sina fordringsägare. Att skuldsaneringsförfarandet bygger på en aktiv medverkan från gäldenärens sida framgår tydligt här. Som nämnts i inledningen är kommunen därvid skyldig att lämna råd och anvisningar.

Den femte och sista omständigheten som skall tillmätas betydelse, är det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering. Även här framgår tydligt att skuldsaneringsförfarandet bygger på en aktiv medverkan från gäldenärens sida. Om gäldenären under handläggningen av ärendet inte medverkar till sakens riktiga belysning påverkar det en ansökan negativt. Bristande medverkan är av naturliga skäl ovanligt.

Andra omständigheter

Även andra omständigheter förutom ovan redovisade kan få betydelse vid en skuldsaneringsprövning. Det bör åter påpekas att det är en totalbedömning av samtliga omständigheter som skall vägas in vid prövningen av en ansökan om skuldsanering.

2.9. Skulderna

Vilka skulder som omfattas av en skuldsanering regleras i 6 § SksanL. Dessutom regleras där frågan om fordringsägarnas rätt till ränta och dröjsmålsavgift.

2.9.1. Huvudregeln

Huvudregeln är att en skuldsanering omfattar alla penningfordringar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då beslut meddelas om att inleda skuldsanering. Den avgörande tidpunkten är således fordringens uppkomstdag, oavsett om borgenären är ett enskilt eller offentligt subjekt.

Det bör särskilt påpekas att en fordrans förfallodag normalt saknar betydelse i skuldsaneringssammanhang. Även en fordran som förfaller i framtiden kommer därför oftast att omfattas av skuldsaneringen.

16

2.9.2. Ränta och dröjsmålsavgift

I skuldsaneringslagen anges uttryckligen att borgenärens rätt till ränta och dröjsmålsavgift bortfaller för tiden efter inledandebeslutet. Om det senare visar sig att den inledda skuldsaneringen inte skulle leda till ett beslut om skuldsanering äger borgenären rätt till ränta och dröjsmålsavgift även för tiden efter inledandebeslutet.

2.9.3. Undantagen

I skuldsaneringslagen är de skulder som inte omfattas av ett beslut om skuldsanering, uppdelade i två kategorier. Den första kategorin är fakultativ, dvs. kronofogdemyndigheten eller rätten får i varje enskilt fall bestämma om dessa skulder skall omfattas av skuldsaneringen eller inte. Den andra kategorin är tvingande på så sätt att dessa skulder aldrig kommer att omfattas av en skuldsanering.

Till den första kategorin skulder hör fordringar som är beroende av villkor, inte till beloppet fastställda eller inte förfallna till betalning.

Exempel på fordringar som är beroende av villkor är vissa borgensåtaganden. Är skuldsaneringsgäldenären borgensman innebär det normalt att borgenären har ett anspråk på honom som är villkorat av att huvudgäldenären brister i sina skyldigheter gentemot borgenären. Om huvudgäldenären har betalat och alltjämt betalar till borgenären enligt de villkor som gäller har i den praktiska tillämpningen ett dylikt villkorat borgenskrav undantagits från skuldsaneringen.

Fordringar som till beloppet inte är fastställda kan t.ex. vara skadeståndsfordringar; skadeståndsskyldigheten kan vara fastställd men skadeståndsbeloppet alltjämt obestämt.

Exempel på fordringar som inte är förfallna till betalning är fordringar på återbetalning av statliga studielån. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 1997 s. 717 slagit fast att skulder avseende icke

16

Se prop. s. 115

förfallna statliga studielån normalt inte skall omfattas av en skuldsanering. I praktiken innebär detta att skuldsaneringsgäldenären beviljas anstånd av Centrala Studiestödsnämnden (CSN) med återbetalning av de belopp som förfaller under den tid som betalningsplanen löper. Efter avbetalningsperiodens utgång skall gäldenären återuppta betalningen.

Avslutningsvis kan nämnas att skatteskulder är exempel på fordringar som vid tidpunkten för inledandebeslutet kan vara varken till beloppet fastställda eller förfallna till betalning.

Vidare anges i 6 § tredje stycket SksanL skulder som aldrig skall omfattas av en skuldsanering.

2.10. Innehållet i en skuldsanering

I 7 och 8 §§ SksanL regleras innehållet i en skuldsanering. Om en gäldenär beviljas skuldsanering skall bestämmas vilka fordringar som skall omfattas av skuldsaneringen, vad som skall gälla för dessa fordringar samt en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas. Självfallet upprättas inte någon betalningsplan i de fall gäldenären saknar betalningsförmåga.

Innan det belopp som skall fördelas mellan fordringsägarna bestäms, tas hänsyn till vad gäldenären skall få förbehålla sig för sin egen och sin familjs försörjning. Bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken om förbehållsbelopp är då vägledande. I och med att normen inte är bindande ges utrymme för den flexibilitet som är nödvändig för att gäldenären i varje enskilt fall skall ha reella möjligheter att fullfölja den avbetalningsplan som skall bestämmas. I den praktiska tillämpningen är det inte ovanligt att gäldenären tillgodoräknas ett visst belopp för oförutsedda utgifter, en s.k. buffert. Storleken på denna är varierande och det har inte utvecklats någon enhetlig praxis på området.

Normalt tillämpas en femårig betalningsperiod. Om det finns särskilda skäl kan en längre eller kortare tid bestämmas. Av förarbetena framgår att avsteg från femårsperioden bör tillämpas restriktivt.

17

I den praktiska tillämpningen har det förekommit

avsteg från femårsperioden då gäldenären lidit av en livshotande sjukdom eller haft en hög ålder.

17

Se prop. s. 208

2.11. Förbud mot exekutiva åtgärder

Efter kronofogdemyndighetens inledandebeslut får utmätning för fordringar som uppkommit dessförinnan inte äga rum innan frågan om skuldsanering avgjorts. Verkställighetsförbudet gäller däremot inte för det slag av fordringar som aldrig kan omfattas av en skuldsanering (se 25 § andra stycket jämförd med 6 § tredje stycket SksanL). Här kan nämnas att utmätning är möjlig avseende en fordran för vilken borgenären har panträtt, till den del panten förslår till betalning av fordringen.

Verkställighetsförbudet gäller från att en skuldsanering har inletts till dess frågan om skuldsanering slutligen avgjorts. Kronofogdemyndigheten har inte någon möjlighet att bestämma annat. Om ett skuldsaneringsärende överlämnas eller överklagas till tingsrätten gäller förbudet alltjämt. Domstolen har emellertid möjlighet att upphäva förbudet.

Verkställighetsförbudet gäller inte skulder som har uppkommit efter inledandebeslutet.

2.12. Omprövning

Det är alltid tingsrätten som handlägger ärenden om omprövning, och förutsättningarna för omprövning av ett beslut om skuldsanering regleras i 27 och 28 §§ SksanL.

En gäldenär och en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering är behörig att ansöka om omprövning. På ansökan av en borgenär kan rätten upphäva eller, i visst fall, ändra beslutet. Om skälet till ansökan är att gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen skall borgenären ge in sin ansökan inom fem år från dagen för skuldsaneringsbeslutet.

På ansökan av en gäldenär kan rätten ändra betalningsvillkoren om det efter beslutet om skuldsanering har inträffat omständigheter som inte kunnat förutses i samband med beslutet eller om det finns synnerliga skäl. Bestämmelsen tar sikte på de fall då gäldenärens inkomstsituation har försämrats märkbart till det sämre och den bestämda betalningsordningen inte längre framstår som realistisk.

3. Tidigare utvärderingar

3.1. Inledning

Som utredningen redogjort för i avsnitt 2.2 föregicks skuldsaneringslagens tillkomst av en lång debatt. Vid lagens tillkomst underströk riksdagen vikten av att en kontinuerlig uppföljning av den nya lagstiftningen kom till stånd.

1

Konsumentverket erhöll i sitt regleringsbrev för budgetåret 1995/96 regeringens uppdrag att utvärdera skuldsaneringslagens tillämpning i de första och andra stegen. Utvärderingen redovisades hösten 1996 i rapporten Utvärdering av skuldsaneringslagen som består av delrapporterna Organisatorisk del, Gäldenärers och borgenärers erfarenheter, Statistik om skuldsaneringen vid kronofogdemyndigheterna, Juridisk del, Kommunernas budgetrådgivningsverksamhet och Konsumentverkets sammanfattning, slutsatser och förslag.

2

Mot bakgrund av vissa påtalade problem när det gäller skatte- och kronofogdemyndigheternas uppgifter i skuldsaneringsförfarandet företog Riksdagens revisorer år 1995 en granskning av skuldsaneringslagens tillämpning. Granskningen resulterade i rapporten Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1995/96:3) som remissbehandlades. Därefter har revisorerna i februari 1996 anmält sin granskning till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen.

3

Som ett led i beredningen av Riksdagens revi-

sorers förslag anordnade Lagutskottet i december 1996 en offentlig utskottsutfrågning angående erfarenheterna av tillämpningen av skuldsaneringslagen.

4

I december 1999 beslöt Riksdagens revisorer

att inleda en ny granskning av skuldsaneringslagens tillämpning med särskild inriktning mot myndigheternas och kommunernas

1

Se bet. 1993/94:LU26 s. 8

2

Se 1995/96:28 resp. 30-34

3

Se förs. 1995/96:RR9

4

Se bet. 1996/97:LU6

arbete. Granskningen resulterade i rapporten Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1999/2000:11). Revisorerna anmälde i oktober 2000 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen.

5

Riksskatteverket har dels i verkets fördjupade anslagsframställan för budgetåren 1997–1999, dels i en sk rivelse

6

till regeringen i april

1997 lämnat vissa förslag till ändringar i skuldsaneringslagen som syftar till att effektivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden.

Under hösten 2001 tog Riksskatteverket initiativ till ett gemensamt projekt med Konsumentverket i syfte att bl.a. komma med förslag till förbättringsåtgärder. Detta resulterade i en Rapport från skuldsaneringsprojektet i december 20 01.

7

Konsumentpolitiska kommittén behandlade vissa frågor och lämnade några förslag om skuldsanering i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värd.

8

I detta kapitel redovisas ovan nämnda myndigheters utvärderingar av skuldsaneringsförfarandet samt deras förslag till förbättringar.

3.2. Konsumentverkets utvärdering

Konsumentverket sammanfattade sin utvärdering av skuldsaneringslagen i den sammanfattande rapportdelen 1995/96:34. Vissa förslag till lagändringar framfördes också.

3.2.1. Konsumentverkets slutsatser

Konsumentverket konstaterade att lagen inledningsvis i enlighet med lagstiftarens intentioner hade tillämpats restriktivt. En viss uppmjukning i tillämpningen hade dock på senare tid kunnat konstateras. Lagen hade också tillämpats på ett relativt enhetligt sätt. Vissa smärre skillnader i tillämpningen hade dock noterats, t.ex. när gällde möjligheten att få bo kvar i en bostadsrätt eller fastighet samt skatteskulders behandling. Det hängde samman med regionala skillnader vad gäller möjligheten att sälja bostäder respektive vissa skattemyndigheters inställning till skuldsanering. Kronofogde-

5

Se förs. 2000/01:RR4

6

Se dnr Ju 1997/1885

7

Se RSV Rapport 2002:5

8

Se SOU 2000:29 s. 198 f.

myndigheternas bedömning av vilka krav som skulle ställas på egenförsöket hade också till viss del varierat. Detsamma gällde uppfattningen om gäldenärerna skulle beviljas lite extra pengar, s.k. buffert, i det förbehållsbelopp som de skulle leva på så länge betalningsplanen löper.

Antalet personer som beviljats skuldsanering hade visat sig bli färre än beräknat. Konsumentverket menade att det troligen fanns flera samverkande förklaringar till detta. De viktigaste ansågs vara följande.

en osäker prognos

alltför stränga krav på egenförsöket oklara bedömningar av arbetslöshetens art viss rädsla från överskuldsatta med borgenslån att söka skuldsanering

Syftet med lagen var att den skulle vara rehabiliterande, borgenärsgynnande och verka preventivt. Såvitt Konsumentverket kunde bedöma fanns inget som tydde på att lagen inte varit vare sig rehabiliterande eller preventiv. Lagen fick enligt verkets mening också anses ha varit gynnande för borgenärerna. Tillämpningen uppfyllde också högt ställda krav på rättssäkerhet. Någon risk för att betalningsmoralen skulle urholkas på grund av skuldsaneringslagens införande hade heller inte noterats. Själva förfarandet visade sig däremot inte vara så snabbt och enkelt och följaktligen inte heller så billigt som lagstiftaren hade beräknat. Långa “liggtider” och visst dubbelarbete borde kunna undanröjas.

Borgenärssidans agerande bedömdes också ha bidragit till viss ineffektivitet i förfarandet genom att de nästan alltid motsatte sig gäldenärens eget försök till uppgörelse. Långa beslutsvägar inom banken och låg förhandlingsvilja för att uppnå frivilliga lösningar var ytterligare förklaringar till de långa handläggningstiderna.

Anledning att föreslå större förändringar i skuldsaneringsförfarandet efter endast två år bedömdes ändå inte föreligga. Däremot ansågs det finnas visst behov av justeringar och förtydliganden som skulle kunna effektivisera förfarandet.

3.2.2. Konsumentverkets förslag

Renodling av arbetsuppgifterna i första och andra steget

Konsumentverket avvisade i sin utvärdering vissa förslag om att ta bort något av de tre stegen i förfarandet. Det ansågs inte vara möjligt att låta kronofogdemyndigheten fatta beslut om tvingande skuldsanering. Vidare uteslöts möjligheten att låta tingsrätten som första instans handha skuldsaneringsärenden, vilket bedömdes skulle komma att leda till en fördyrning av förfarandet. Inte heller bedömdes det vara möjligt att övervältra på gäldenären eller kommunens rådgivare att presentera ett beslutsunderlag för tingsrätten. Enligt verket skulle emellertid en renodling av arbetsuppgifterna för rådgivare hos kommunerna och handläggare hos kronofogdemyndigheterna utifrån varje yrkeskategoris kompetens kunna effektivisera arbetet. Man menade att budgetrådgivningen borde sköta det förebyggande, rådgivande och stödjande arbetet, men med tyngdpunkt på budget- och skuldrådgivning. I de fall rådgivaren, vid förhandlingsvilja från borgenärerna, ändå åtog sig ett skuldsaneringsärende borde rådgivaren inte pröva ärendet utifrån skälighetsaspekten utan bara utifrån gäldenärens ekonomiska situation. Verket ansåg att det i första hand borde falla på kronofogdemyndigheten att tolka skälighetskriteriet och att det alltjämt borde vara hos kronofogdemyndigheten som det lagreglerade förfarandet tog sin början.

Budgetrådgivning parallellt med att skuldsaneringsansökan behandlas hos kronofogdemyndigheten

Konsumentverket ansåg att gäldenären i större utsträckning borde få budgetrådgivning parallellt med att en ansökan om skuldsanering behandlas hos kronofogdemyndigheten.

Råd och stöd till gäldenärer, rådgivare och handläggare

Konsumentverket påtalade behovet av information, stöd och utbildning för alla som är inblandade i budget- och skuldrådgivningsförfaranden. Dittills hade verket på eget initiativ tagit på sig ett ansvar för dessa frågor. Förutom att tydligare information borde ges till gäldenären i rådgivningssituationen samt under hela processens gång föreslogs att

det borde uppdras åt lämplig instans att utarbeta förslag till utbildning och kompetens för de som skall arbeta med dessa frågor, det borde fastslås vilket ansvar Konsumentverket, Riksskatteverket, Domstolsverket och Kommunförbundet skulle ha i framtiden för utbildning, utveckling av enhetliga hjälpmedel för rådgivare och handläggare, erfarenhetsutbyte samt uppföljning m.m.,

kommunernas rådgivare borde i större utsträckning få stöd från chefer och politiker och vid behov även handledning samt dessutom klara direktiv för sitt arbete, samarbetet och kontakterna mellan rådgivare, kronofogdemyndighet och olika borgenärer borde intensifieras och det borde övervägas om det i skuldsaneringslagen skulle tas in regler som bemyndigar Riksskatteverket att utarbeta tillämpningsföreskrifter och rekommendationer.

Kvalificerad insolvens

Konsumentverket lämnade ett flertal förslag som på olika sätt berörde kravet på kvalificerad insolvens i 4 § första stycket 1 p. SksanL.

Det borde förtydligas att bestämmelsen gäller gäldenärens förmåga att komma ur obeståndet och inte förmåga att betala sina skulder. Det borde göras mer realistiska bedömningar av arbetslösa gäldenärers möjligheter att komma ut på arbetsmarknaden. Kvalificerat insolventa personer borde få bättre möjligheter att få skuldsanering även i de fall där betalningsutrymmet är svårt att räkna ut för hela perioden.

En skulds uppkomst

Konsumentverket påpekade att det var angeläget att det klargörs när en skuld skall anses ha uppkommit.

Borgenärsgynnande

Ett annat förslag från Konsumentverket var att en ansökan om skuldsanering inte borde kunna avslås med hänvisning till att det inte är borgenärsgynnande om inte gäldenären kan betala något alls.

Gäldenärens egna ansträngningar

Konsumentverket föreslog att det borde ställas lägre krav på omfattningen av gäldenärens

  • och i förekommande fall rådgivarens − egenförsök. Borgenärernas agerande borde också beaktas. Efter norsk modell föreslog verket att 4 § tredje stycket SksanL skulle ändras så att det av bestämmelsen framgår att egenförsöket skall vara relaterat till gäldenärens egna förutsättningar.

Förbehållsbeloppet

Med hänvisning till vikten av att förbehållsbeloppet har en nivå som gör det möjligt att fullfölja en skuldsanering, ansåg Konsumentverket att det borde utredas om det fanns något bättre sätt än dagens att fastställa gäldenärens förbehållsbelopp under skuldsaneringsperioden.

Kungörelse- och delgivningstider

Konsumentverket föreslog att kungörelse- och delgivningstider borde förkortas.

3.3. Riksskatteverket

Riksskatteverket har dels i sin fördjupade anslagsframställan för budgetåren 1997–1999, dels i en särskild skrivelse

9

till regeringen

fört fram vissa förslag som syftar till att effektivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden.

9

Se dnr JU 1997/1885

3.3.1. Riksskatteverkets förslag

Koncentration till vissa tingsrätter

Riksskatteverket föreslog att ett skuldsaneringsärende skall kunna överlämnas (se 21 § SksanL) eller överklagas (se 29 § SksanL) endast till en tingsrätt per län.

Snabbare överlämnande

Ett ärende om skuldsanering skall

  • om någon borgenär motsätter

sig ett skuldsaneringsförslag

  • överlämnas till tingsrätt. Ärendet kan emellertid inte överlämnas förrän samtliga borgenärer har delgetts förslaget (se 19 § SksanL).

Riksskatteverket föreslog att kronofogdemyndigheten, så snart någon borgenär har motsatt sig ett förslag till skuldsanering, får överlämna ärendet till tingsrätten även om någon borgenär inte skulle ha delgetts förslaget.

Överklagandeförbud

Kronofogdemyndighetens beslut att inleda skuldsanering kan överklagas till tingsrätt (29 § första stycket SksanL). Vidare kan tingsrätten i vissa fall besluta att ett skuldsaneringsärende skall återförvisas till kronofogdemyndigheten. Ett sådant återförvisningsbeslut får överklagas om tingsrätten ger sin tillåtelse till det (30 § andra stycket SksanL) Riksskatteverket föreslog att nu nämnda beslut inte skall kunna överklagas.

Fristdag m.m.

Riksskatteverket föreslog att fordringarna i en skuldsanering skall tas upp till de belopp de uppgick till den dag då beslut om att inleda skuldsanering fattades (fristdag) oavsett vad som hänt därefter, t.ex. att en solidarisk medgäldenär gjort en avbetalning. Vidare föreslogs att det skall åligga skuldsaneringsgäldenären att spara sitt eventuella överskott efter ett inledandebeslut.

Avräkningsförbud

Enligt 25 § SksanL får utmätning inte äga rum under handläggningen av ett skuldsaneringsärende. Däremot finns det inget i bestämmelsen som uttryckligen hindrar att kronofogdemyndigheten tar i anspråk medel som tillkommer gäldenären under denna tid genom avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter.

Riksskatteverket påtalade att detta utgör ett problem och att det strider mot principen att alla borgenärer skall behandlas lika.

3.4. Riksdagen

Riksdagens revisorer har vid två tillfällen granskat tillämpningen av skuldsaneringslagen. Granskningarna har anmälts till riksdagen med förslag. Den första granskningen anmäldes i februari 1996 och förslagen, jämte ett antal motioner i ämnet, har behandlats av Lagutskottet.

10

I samband därmed berörde utskottet till viss del de förslag

som Konsumentverket och Riksskatteverket hade lämnat i sina utvärderingar. Riksdagens revisorer anmälde sin andra granskning till riksdagen i okto ber 2000.

11

3.4.1. Riksdagens revisorers granskning och förslag

Revisorernas förslag behandlade bl.a. frågor av organisatoriskt slag såsom Riksskatteverkets styrfunktioner gentemot kronofogdemyndigheterna och om åtgärder som förebygger behov av skuldsanering. De förslag som framfördes var sammanfattningsvis följande.

Frågan om resursfördelning mellan de olika kronofogdemyndigheterna måste uppmärksammas mer och regeringen borde granska och utvärdera hur Riksskatteverket fördelar resurserna mellan sina underliggande myndigheter. Riksskatteverket kunde

  • enligt revisorerna − ha en betydelsfull roll att fylla för att samordna arbetsmetoder och lagtolkningar när det gällde tillämpningen av skuldsaneringslagen. Revisorerna ansåg därför att regeringen borde granska hur Riksskatteverket fullgjorde dessa uppgifter och i samband härmed utvärdera

10

Se förs. 1995/96:RR9 resp. 1996/97:LU6

11

Se förs. 2000/01:RR4

huruvida Riksskatteverket har de formella befogenheter som erfordras för att kunna samordna och effektivisera arbetet med skuldsanering.

Enligt revisorerna var arbetet med förebyggande åtgärder en angelägen uppgift. Hit hörde åtgärder på systemnivå som motverkar behovet av hjälpinsatser från det allmänna. En skärpt tillsyn av konsumentkreditlagen var också något som skulle kunna komma i fråga. Revisorerna ansåg att frågan om åtgärder för att långsiktigt förebygga behov av skuldsanering borde utredas. Revisorerna föreslog också att skuldsaneringsärenden inte borde handläggas av mer än en tingsrätt per län.

3.4.2. Lagutskottet

Tingsrätten ges ett ökat ansvar

I en riksdagsmotion

12

förordades att tingsrätterna borde ha ett

samlat ansvar för alla beslut om skuldsanering. Kronofogdemyndigheterna skulle således inte ha något med förfarandet att skaffa.

Riksdagen ansåg dock att det inte borde komma i fråga att tingsrätterna skulle överta de uppgifter i det andra steget som fullgörs av kronofogdemyndigheterna.

Riksdagens revisorer och Riksskatteverket föreslog att skuldsaneringsärenden borde handläggas vid färre tingsrätter, t.ex. en tingsrätt per län, i stället för som idag vid landets samtliga tingsrätter. Detta kommenterades av riksdagen på så sätt, att en eventuell förändring för tingsrätternas del i fråga om handläggningen av skuldsaneringsärenden måste anpassas till andra reformer som kan komma att beröra domstolsväsendet.

Riksskatteverkets och Konsumentverkets uppgifter

Såväl Riksdagens revisorer som Konsumentverket uppehöll sig vid frågor som har att göra med Riksskatteverkets respektive Konsumentverkets roll i skuldsaneringsförfarandet men också resursfördelningen inom dessa myndigheter.

13

12

Se 1995/96:L30

13

Dessa frågor behandlades i motionen 1996/97:L710.

Beträffande resursfördelningen mellan olika kronofogdemyndigheter anförde riksdagen att resursfördelningen vid tiden för revisorernas granskning torde ha skett på grundval av de antaganden som gjordes av ärendeutvecklingen i samband med skuldsaneringslagens tillkomst. Därefter har resursfördelningen däremot kunnat göras på grundval av antalet faktiskt inkomna ärenden hos olika kronofogdemyndigheter.

Handläggningstiderna m.m.

Riksdagen konstaterade att de långa handläggningstiderna utgjorde ett problem. I samband därmed pekade man på att det fanns ett antal förslag som syftade till att påskynda förfarandet.

Det framgår av lagutskottets betänkande att frågan om förenkling av delgivningar vid tingsrätten hade aktualiserats från domstolshåll. Vidare framgår att kravet på ett obligatoriskt sammanträde i tingsrätten hade ifrågasatts.

3.4.3. Riksdagens revisorers granskning och förslag

Revisorerna inriktade sin granskning mot kommunernas och kronofogdemyndigheternas uppgifter och ansvar. Riksskatteverkets och tingsrätternas, Socialstyrelsens och Domstolsverkets roller berördes också. Revisorerna undersökte även om de gäldenärer som gått igenom en skuldsanering hade blivit skuldfria och rehabiliterade.

Antalet skuldsaneringsärenden minskar

I rapporten framhöll revisorerna att det gavs in allt färre ansökningar om skuldsanering och påpekade några omständigheter som kunde ha påverkat ärendeutvecklingen. Det gällde bl.a. kommunernas betydelse för rådgivningen i steg 1 och vilken kännedom skuldsatta hade om möjligheten att få skuldsanering.

Revisorerna genomförde en kommunenkät. Av den framkom att frivilliga uppgörelser där den kommunala rådgivningen medverkat tidigare haft större betydelse för ärendeutvecklingen vid kronofogdemyndigheterna än man dittills trott. I en stor andel av de ansökningar om skuldsanering som getts in till kronofogdemyndigheten hade rådgivarna spelat en viktig roll. Närmare 90–95 procent

av ansökningarna hade upprättats tillsammans med kommunen. Det hade också gjorts ett stort antal “frivilliga” uppgörelser i steg 1, som annars kunde ha kommit i fråga för formell prövning i steg 2 och steg 3. Revisorerna kom fram till att det gjordes en icke oväsentlig “gallring” av ärenden i steg 1 och att det var klart att kommunerna hade en betydelsefull roll, såväl för ärendeutvecklingen som för kronofogdemyndigheternas prövning av ärendet.

Revisorerna pekade även på att konjunkturen också kunde ha en betydelse för ärendeutvecklingen. Hushållens skuldsättning hade ökat det senaste året, vilket – enligt revisorerna – på sikt kunde innebära en risk för att fler personer kunde hamna i ekonomiska svårigheter.

Revisorerna framhöll särskilt att det förebyggande arbetet inte hade prioriterats och att myndigheterna tillsammans borde diskutera hur deras verksamhet skulle kunna utvecklas för att förebygga behovet av skuldsanering.

Färre ärenden men längre handläggningstider

Revisorerna betonade att det var hos kronofogdemyndigheterna som problemen med långa handläggningstider varit störst. Ärendena hade visserligen blivit färre och de hade under åren kontinuerligt fortsatt att minska, men de hade också blivit mer komplicerade.

Enligt revisorerna blev det en lång och tung process för de skuldsatta som behövde gå igenom samtliga steg.

Revisorerna ansåg att Riksskatteverket borde följa ärendeutvecklingen och vidta de åtgärder i fråga om resursfördelning som behövdes för att skillnaderna i ärendehanteringen hos de olika kronofogdemyndigheterna skulle jämnas ut.

Gäldenärernas situation

Vid sin granskning fann revisorerna att kommunerna fortfarande satsade mycket olika resurser på budgetrådgivningen. Revisorerna fann också att många kommuner underlät att informera om den hjälp som man hade skyldighet att erbjuda. Den hjälp som skuldsatta fick i skuldsaneringsärenden varierade således stort beroende på hur enskilda kommuner prioriterade verksamheten. Den oklara ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket och Socialstyrelsen

kunde – enligt revisorerna – ha bidragit till att denna fråga i vissa kommuner inte hade prioriterats tillräckligt.

Revisorernas granskning visade att nästan alla gäldenärer som hade ingått i undersökningen blivit skuldfria och att de därefter inte hade några betalningsproblem.

Det oklara myndighetsansvaret

Revisorerna påtalade att gränsdragningen mellan Konsumentverkets och Socialstyrelsens ansvar i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning fortfarande var oklar. Enligt revisorerna var det viktigt att det övergripande ansvaret för stödet till kommunernas budgetrådgivning klargjordes. Revisorerna föreslog att Konsumentverket skulle få ansvaret för dessa uppgifter. Genom att en myndighet ges ansvaret att följa och stödja den kommunala rådgivningen, ansågs kommunerna också få incitament att prioritera verksamheten på ett mer likartat sätt.

Kan förfarandet effektiviseras genom färre steg ?

I samband med revisorernas granskning framkom flera förslag på åtgärder som skulle effektivisera förfarandet och “minska krånglet”. Särskilt kritiserades de “tre stegen” i den administrativa processen. Revisorerna bedömde dock att parterna hade så olika roller i processen att sådana ändringar inte gick att genomföra med mindre än att kvaliteten i hanteringen riskerade att försämras. Revisorerna ansåg att kommunernas stödjande roll i processen och kronofogdemyndighetens huvudansvar för utredningsarbetet av ett skuldsaneringsärende i stället borde betonas mer. Däremot ansåg revisorerna att möjligheten till en mer flexibel hantering i steg 1 borde utredas av regeringen. Revisorerna framhöll därvid att i de s.k. nollbuden, som utgör en stor andel av skuldsaneringsbesluten, fick detta till följd att omfattande utredningar behövde göras innan ärendet kom till kronofogdemyndighetens prövning.

Avslutningsvis konstaterade revisorerna att uppföljningen av domstolarnas ärendehantering var bristfällig och behövde utvecklas.

3.5. Skuldsaneringsprojektet

I ett gemensamt projekt under hösten 2001 analyserade Riksskatteverket och Konsumentverket skuldsaneringsprocessen och lämnade förslag till vissa förbättringsåtgärder.

14

3.5.1. Riksskatteverkets och Konsumentverkets rapport

Förbättrat IT-stöd

I rapporten föreslogs en Internetportal.

15

Denna skulle enligt för-

slaget vara en samlingsplats (hemsida) på Internet. Syftet skulle vara att ge de skuldsatta stöd att lösa sin ekonomiska situation. Agerande myndigheter skulle samverka i portalen för att göra den skuldsatte oberoende av myndigheternas organisation. Via portalen skulle gäldenären ges möjlighet att elektroniskt ansöka om skuldsanering. Dessutom skulle ett ärende kunna överföras elektroniskt via portalen från en myndighet till en annan.

Kraven på gäldenären att uppnå en egen uppgörelse med sina borgenärer (egenförsöket) bör lindras

I rapporten påpekades att uppskattningsvis 35–40 procent av de förslag som fastställdes av kronofogdemyndigheterna var s.k. nollförslag. Vidare påpekades att det från budget- och skuldrådgivare rapporterats att det mycket sällan går att få till stånd en frivillig överenskommelse med borgenärerna när gäldenären saknar betalningsutrymme eller har ett mycket litet sådant. Vidare framhölls att den nuvarande konstruktionen innebär att det skall göras två försök till frivilliga uppgörelser – först på egen hand och därefter hos kronofogdemyndigheten – och att detta innebär dubbelarbete. För att undvika detta föreslogs att kraven på gäldenärens egenförsök skulle lindras. Gäldenären skulle inte behöva försöka nå en uppgörelse i de fall han inte har något betalningsutrymme eller ett mycket litet sådant att erbjuda sina borgenärer och då det i övrigt framstår som meningslöst att söka nå en uppgörelse med borgenärerna.

14

Se RSV Rapport 2002:5

15

www.skuldsanering.info (Obs ! Ingen Webbadress)

Betalningsperioden börjar gälla redan från tiden för inledandebeslutet

Av rapporten framgår att många borgenärer haft invändningar mot att det råder förbud mot exekutiva åtgärder efter ett inledandebeslut. Förbudet innebär att gäldenären under tiden fram till dess ett slutligt beslut om skuldsanering fattats kan förfoga över sitt ekonomiska överskott om något sådant finns. I rapporten konstaterades att tiden mellan inledande och slutligt beslut i många fall varit oacceptabelt lång; till följd därav hade många borgenärer gått miste om pengar som annars hade varit tillgängliga för utmätning. I rapporten föreslogs därför att betalningsplanen borde börja löpa redan från tiden inledandebeslutet.

Betalningsperioden kan variera mellan tre till fem år

Av rapporten framgår vidare att möjligheten att vid särskilda skäl bestämma betalningsplanen till annat än fem år sällan hade utnyttjats. Därför föreslogs att betalningsplanen i normalfallet borde löpa under tre år och att möjligheten att bestämma längre betalningsplaner än fem år borde tas bort. Enligt förslaget borde en femårig betalningsplan som huvudregel dock tillämpas på unga gäldenärer, vid stora skuldbelopp eller då högre inkomster kunde förväntas inom fyra till fem år. Som skäl för förslaget angavs att gäldenären ofta haft en svår ekonomisk situation under en lång tid innan skuldsanering kunde bli aktuell. Dessutom anfördes att denne ofta varit föremål för löneutmätning under lång tid och då levt under snäva ekonomiska ramar. Vägande rehabiliteringsskäl ansågs tala för en förkortad betalningsperiod.

Borgenären måste anmäla sin fordran för att den skall beaktas

I rapporten framhölls särskilt att mycket tid hos såväl budget- och skuldrådgivare som hos kronofogdemyndigheten används för att söka efter fordringar som gäldenären har angett i sin ansökan, men där det av olika skäl inte går att få kontakt med borgenären. Som exempel nämndes att borgenärsbyte kunde ha skett utan att gäldenären blivit underrättad. Enligt rapporten tar det i sådana fall ibland mycket lång tid att hitta och framförallt att delge borgenärerna förslaget. För att förkorta handläggningstiderna fördes därför fram förslag om att borgenären själv måste vara aktiv under skuld-

saneringsprocessen och anmäla sin fordran för att den skall kunna beaktas. En fordran som inte anmälts skulle gäldenären bli helt befriad från betalningsansvar för.

Beslut om tvingande skuldsanering och omprövning fattas av kronofogdemyndigheten.

Enligt rapporten var kvaliteten på kronofogdemyndigheternas beslut hög. Man hänvisade till att omkring 98 procent av alla avslag stod sig och att 90–95 procent av alla förslag fastställdes av myndigheterna eller domstol. Man pekade i rapporten på att det nuvarande systemet ger en borgenär möjlighet att utan angivande av skäl förlänga förfarandet med minst en månad på grund av att det då måste lämnas över till tingsrätt. För att förkorta den totala skuldsaneringsprocessen föreslogs att kronofogdemyndigheten skulle få fatta tvingande beslut om skuldsanering och att ett sådant beslut skulle kunna överklagas till tingsrätten.

Uppföljning

I rapporten framhölls vikten av att kunna följa skuldsaneringsprocessen och att fortlöpande kunna förbättra denna. Det föreslogs därför – i ett längre perspektiv – att den föreslagna internetportalen skulle utnyttjas för att följa samtliga ärenden i hela processen. Handläggarstödet skulle dessutom harmoniseras med uppföljningssystemet så att inget merarbete krävdes för att få fram nödvändiga uppgifter.

Information

Som angetts ovan föreslogs i rapporten att information om skuldsanering skulle vara nätbaserad och att den därigenom skulle bli lätt att ändra, sprida och tillägna sig. Den skulle också nå olika informationsbärare på myndigheter och frivilligorganisationer, som kan föra informationen vidare till dem som inte nås genom internet.

3.6. Konsumentpolitiska kommitténs förslag

Konsumentpolitiska kommittén föreslog bl.a. att en renodling av arbetsuppgifterna mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna borde ske. Kommunernas uppgifter borde enligt kommittén därvid i huvudsak begränsas till information och budget- och skuldrådgivning. Det skulle enligt kommittén innebära att förhandlingar mellan borgenärer om frivillig skuldsanering inte i första hand borde vara en fråga för den kommunala budgetrådgivaren, utan en uppgift för kronofogdemyndigheten

4. Skuldsanering i Norden

4.1. Inledning

Förutom Sverige har ett antal europiska länder ett lagreglerat skuldsaneringsförfarande för fysiska personer. Som exempel kan nämnas Danmark, Finland, Norge, England, Frankrike och Tyskland. I detta kapitel redovisas de danska, finska och norska skuldsaneringsförfarandena.

4.2. Danmark

4.2.1. Allmänt

Danmark var det första landet i Norden med att införa ett lagreglerat skuldsaneringsförfarande. Reglerna om gældsanering från 1984 fördes in konkursloven (DKL).

En fysisk person kan efter ansökan erhålla skuldsanering om dennes skuldsituation bedöms vara hopplös och om dennes förhållanden och övriga omständigheter talar därför (§ 197 DKL). Förfarandet är förlagt till domstol.

I Danmark ansöker varje år cirka 5 000 personer om skuldsanering.

1

4.2.2. Förfarandet

Ansökan om skuldsanering görs vid den skifteret där gäldenären har sitt hemvist (§ 3 DKL). Skifteret är ett judiciellt organ som är knutet till domstol i första instans (byret). Den gäldenär som har hemvist i Köpenhamn skall ge in sin ansökan till Sø- og Handelsretten i Köpenhamn (§ 4 DKL).

1

Se www.domstol.dk “Statistik”

Avvisas inte ansökan direkt skall skifteretten snarast möjligt kalla gäldenären till ett första sammanträde (§ 204 DKL). Sammanträdet har två funktioner. Det primära är att förbättra beslutsunderlaget för rätten. Eftersom gäldenären i regel fyllt i ansökningshandlingen utan någon juridisk hjälp, har det ansetts nödvändigt att muntligen låta gäldenären komplettera och förklara innehållet i denna. För det fall beslut fattas om att inleda ett skuldsaneringsärende har det även ansetts angeläget att vid sammanträdet kunna orientera gäldenären om den fortsatta handläggningen.

Om rätten fattar beslut om att inleda ett skuldsaneringsförfarande skall detta genast kungöras (§ 208 DKL). Rätten skickar en kopia av kungörelsen till de kända borgenärerna. I kungörelsen som införs i Statstidende (en motsvarighet till Post- och Inrikes Tidningar) anmodas var och en som har fordringar eller andra krav mot gäldenären att anmäla detta till rätten inom fyra veckor från kungörandet.

I samband med beslutet om att inleda skuldsaneringsförfarandet utses nästan undantagslöst en medhjälpare som under rättens tillsyn har att utföra flertalet av de arbetsuppgifter som rätten annars haft att fullgöra till följd av skuldsaneringsbeslutet. Medhjälparen företräder således varken gäldenären eller borgenärerna utan skall vara neutral. Denne är vanligen en inom domstolens domkrets verksam advokat med vana att handlägga denna typ av ärenden (§ 219 DKL).

Skifteretten skall göra en sammanställning över gäldenärens tillgångar och skulder. Det skall vidare utarbetas en redogörelse för de viktigaste orsakerna till gäldenärens ekonomiska situation. I praktiken är det rättens medhjälpare som utarbetar en ekonomisk statusöversikt och redogörelse för insolvensorsaken samt vägleder gäldenären under ärendets handläggning.

Under utredningens gång kan rätten när som helst fatta beslut om att vägra skuldsanering om det med hänsyn till inhämtade uppgifter bedöms vara utsiktslöst att ett skuldsaneringsbeslut kan komma att meddelas. Rätten kan vägra skuldsanering även på den grunden att gäldenären inte lojalt medverkar genom att lämna erforderliga uppgifter (§ 212 DKL).

Sedan rätten inhämtat de upplysningar i ärendet som anses nödvändigt fastställs en frist inom vilken gäldenären har att inkomma med sitt skuldsaneringsförslag med en plan för avveckling av restskulden (§ 213 DKL).

I praktiken är det rättens medhjälpare som tillsammans med gäldenären upprättar ett förslag till skuldsanering. I förslaget anges bl.a. nedsättningsprocenten och hur mycket gäldenären skall betala till ett särskilt bankkonto.

När gäldenären inkommit med skuldsaneringsförslaget kallas han och samtliga borgenärer till ett sammanträde för behandling av förslaget (§ 214 DKL). Kallelsen kungörs även i Statstidende. För gäldenären krävs personlig inställelse vid sammanträdet. Uteblir han utan laga förfall medför det att hans ansökan avslås (§ 212 DKL). Vid sammanträdet genomgås gäldenärens förslag och de inhämtade uppgifterna. Borgenärerna bereds tillfälle att uttala sig om förslaget och har även möjlighet att ställa frågor till gäldenären (§ 215 DKL), men få borgenärer brukar infinna sig till sammanträdena.

I samband med sammanträdets avslutande eller vid en senare angiven tidpunkt tar rätten ställning till om skuldsanering skall beviljas. Ett skuldsaneringsbeslut som helt eller delvis tillmötesgår gäldenären skall innehålla uppgift om vilken del av gäldenärens skulder som berörs av beslutet och uppgift om den procentsats vartill skulderna skall sättas ned. Om gäldenären medges anstånd med betalning av återstående skuldbelopp, skall av beslutet framgå även anståndsperiodens längd samt storleken av och förfallotiden för de olika beloppen (§ 216 DKL).

Ett lagakraftvunnet beslut om skuldsanering kan under vissa speciella omständigheter återupptas och omprövas. En begäran härom kan initieras av såväl gäldenären som någon borgenär.

4.2.3. Betalningen till borgenärerna

Om ett beslut om skuldsanering innehåller en avbetalningsplan finns det i beslutet intaget en anvisning om att ett visst månatligt belopp skall sättas in på ett konto i en bank. Rättens medhjälpare tillställer banken en fördelningslista av vilken det framgår vilket belopp varje borgenär skall erhålla. En gång per år fördelas sedan de insatta medlen bland de berättigade borgenärerna.

Banken är berättigad till ersättning för sin hantering av kontot. Denna ersättning skall erläggas av gäldenären, som i gengäld tillgodogörs ränta på behållningen. Det är emellertid vanligt att kontot görs räntelöst och att gäldenären som kompensation befrias från hanteringsavgiften. Eftersom räntorna för närvarande är låga tar

dock bankerna ut en administrationsavgift. Avgiften uppgår till cirka 500 dkr per år och tas alltid upp som en post i fördelningslistan.

Bankerna har ingen laglig skyldighet att tillhandahålla sådana s.k. uppsamlingskonton, men i praktiken gör de det alltid. Kontot bygger på ett civilrättsligt avtal mellan gäldenären och banken. Exempel på ett sådant avtal finns i bilaga 2. Gäldenären, som har fullständig dispositionsrätt över kontot, ansvarar själv för att han sköter inbetalningarna. Banken har ingen skyldighet att underrätta fordringsägarna om gäldenären inte betalar enligt planen. Fordringsägarna får således inte veta om gäldenären missköter betalningarna förrän i samband med den årliga fördelningen. Enligt vad utredningen erfarit har detta förfarande fungerat väl.

4.2.4. Några erfarenheter från Sø- og Handelsretten i Köpenhamn

Handläggningstider

Vid Sø- og Handelsretten är den normala handläggningstiden för ett ärende om skuldsanering mellan sex till åtta månader. Den angivna tiden motsvarar vanligtvis den faktiska totala tidsåtgången eftersom beslut i ärenden om skuldsanering sällan överklagas.

Rättens medhjälpare

Vid Sø- og Handelsretten fördelar man uppdragen som rättens medhjälpare mellan sex advokater. Man anser att det underlättar handläggningen att uppdragen fördelas på ett begränsat antal advokater eftersom dessa då får fler uppdrag och blir specialiserade på denna typ av ärenden. Varje advokat har cirka femton till tjugo skuldsaneringsärenden under handläggning samtidigt.

Utredningsarbetet

Medhjälparen gör vanligtvis ett hembesök hos gäldenären. Syftet med besöket är framförallt att få en bild av gäldenärens ekonomiska och sociala situation. Besöket tar cirka en till två timmar. Med-

hjälparen skriver alltid till de sociala myndigheterna och skatteförvaltningen för att få information om gäldenärens inkomster m.m.

Om medhjälparen under handläggningen får misstankar om att gäldenären undanhåller viktig information anmäler denne det till rätten, som då kallar till sammanträde.

Ett konto öppnas efter inledandebeslutet

En av medhjälparens första åtgärder är att öppna ett konto för gäldenären och uppmana denne att sätta in sitt betalningsutrymme på kontot varje månad. Efter det att gäldenären beviljats skuldsanering överförs de sparade pengarna till uppsamlingskontot. Den tid som gäldenären har sparat pengar räknas av från den femåriga betalningsperioden, vilket innebär att den beslutade betalningsperioden aldrig överstiger fem år. Om gäldenären får avslag på ansökan betalas pengarna tillbaka till honom.

4.2.5. Pågående översyn

I Danmark pågår för närvarande en översyn av skuldsaneringslagstiftningen. Justitieministeriet har gett Konkursrådet – ett rådgivande organ till ministeriet – uppgiften att gå igenom konkurslovens regler om skuldsanering och se över behovet av att förenkla och effektivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden. I Konkursrådets uppdrag ingår att komma med förslag till lagändringar.

4.3. Finland

4.3.1. Allmänt

I slutet av 1980-talet började mängden problem i Finland med överskuldsatta personer stiga avsevärt. Den utvecklingen ledde till lagen om skuldsanering för privatpersoner (FLSP), som trädde i kraft 1993.

Enligt den finska lagen kan en fysisk person, som har drabbats av skuldproblem, få hjälp med sin ekonomiska situation. Domstolen fastställer ett betalningsprogram som motsvarar gäldenärens betalningsförmåga. Den genomsnittliga handläggningstiden för ett skuldsaneringsärende är cirka sju månader.

Under åren 1993–1996 kom det in cirka 10 000–14 000 ansökningar varje år. Antalet ansökningar har under de senaste åren minskat och uppgår nu till cirka 3 000 per år.

4.3.2. Förfarandet

Innan gäldenären ansöker om skuldsanering skall denne utreda möjligheterna att ingå förlikning med borgenärerna i syfte att rätta till sin ekonomiska situation (11 § FLSP). Utredningen har dock erfarit att detta krav i princip inte beaktas i den praktiska tillämpningen. Vid Helsingfors tingsrätt har kravet numera begränsats till en uppgift från gäldenären att han haft telefonkontakt med den störste fordringsägaren.

När en ansökan kommer in till tingsrätten får åtminstone de största borgenärerna tillfälle att yttra sig skriftligt huruvida förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda (52 § FLSP). Tingsrätten har möjlighet att kalla till muntlig förhandling dit sökanden och de borgenärer som motsatt sig ansökan kallas för att närvara personligen.

När tingsrätten hört borgenärerna och undersökt vilka förutsättningar och hinder det finns för skuldsanering, kan tingsrätten antingen avslå ansökan eller besluta om att inleda skuldsanering (54 § FLSP).

Efter inledandebeslutet utser tingsrätten i allmänhet en opartisk utredare. Gäldenären står själv för utredarens arvode upp till ett visst belopp.

Den utsedde utredaren har som uppgift att upprätta ett förslag till betalningsprogram. Om ingen utredare har förordnats upprättar gäldenären i regel förslag till betalningsprogram med hjälp av en kommunal ekonomi- och skuldrådgivare. Alla parter bereds sedan tillfälle att yttra sig skriftligen över förslaget till betalningsprogram. Därefter lämnas förslaget till betalningsprogram in hos tingsrätten för fastställande.

Om tingsrätten godkänner utredarens förslag fastställs betalningsprogrammet (38 § FLSP). Det andra alternativet är att betalningsprogrammet återförvisas till utredaren eller gäldenären för ny beredning (58 § FLSP).

4.3.3. Kommunal ekonomi- och skuldrådgivning

Enligt uppgift från det finska Konsumentverket har flertalet av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering först vänt sig till en kommunal ekonomi- och skuldrådgivare. Vid Helsingfors tingsrätt uppskattar man exempelvis att cirka 90 procent av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering vid tingsrätten dessförinnan har fått råd och hjälp av en kommunal rådgivare.

Rådgivarna hjälper till med att kartlägga gäldenärens ekonomiska situation, förhandla med borgenärerna och avtala om hur och med vilken tidsplan skulderna kan ordnas upp. De hjälper också till med att göra upp och granska ett betalningsprogram eller att göra en ansökan om skuldsanering hos domstol samt att ansöka om betalningsfria månader vid utmätning.

Rådgivningen är avgiftsfri och baserar sig på lagen om ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning (713/2000). Målsättningen är att det bör finnas en ekonomi- och skuldrådgivare per 53 000 invånare.

4.3.4. Tilläggsprestationsskyldighet

År 1997 infördes en bestämmelse i FLSP om tilläggsprestationsskyldighet. Bestämmelsen innebär en skyldighet för gäldenären att betala mer av sina skulder än vad som föreskrivits i betalningsprogrammet i de fall dennes inkomster ökar väsentligt (35 a § FLSP).

Betalningsprogrammet skall innehålla bestämmelser om grunderna för tilläggsprestationsskyldighet och hur sådan skyldighet skall fullgöras. I betalningsprogrammet kan bestämmas varje borgenärs andel av den totala tilläggsprestationen.

Gäldenären blir tilläggsprestationsskyldig om han får ett arv, en gåva eller någon annan prestation av engångsnatur, vars belopp ensamt eller tillsammans med andra prestationer överstiger 1 000 euro. Den del som överstiger 1 000 euro skall gäldenären betala till borgenärerna.

Gäldenären blir vidare tilläggsprestationsskyldig om inkomsterna under ett kalenderår ökar så att de med minst 800 euro överstiger de inkomster som har antecknats i betalningsprogrammet som gäldenärens inkomster. Två tredjedelar av det belopp med vilket ökningen överstiger 800 euro skall gäldenären betala till sina borgenärer, dock inte det belopp som gäldenären nödvändigt har

behövt till utgifter för inkomstens förvärvande eller sina övriga utgifter.

Betalningsskyldighet som baserar sig på en prestation av engångsnatur skall fullgöras inom tre månader efter det att gäldenären fick medlen i sin besittning. I övrigt skall tilläggspresationsskyldigheten fullgöras inom de tre första månaderna av det följande kalenderåret. Betalningstidpunkten kan bestämmas till att vara annan.

När betalningsprogrammet har löpt ut kan tingsrätten på ansökan av en borgenär fastställa och påföra beloppet av den tilläggsprestation som skall erläggas till en borgenär (61 a § FLSP).

4.4. Norge

4.4.1. Allmänt

Den norska lagen, Lov om frivillig og tvungen gjeldsordning för privatpersoner (gjeldsordningsloven) har funnits sedan 1993.

En fysisk person kan efter ansökan erhålla skuldsanering om han är varaktigt ur stånd att infria sina förpliktelser, om det inte kan uppfattas som stötande bland andra gäldenärer eller hos allmänheten i övrigt och om han kan visa att han försökt nå en uppgörelse på egen hand med sina borgenärer.

4.4.2. Förfarandet

Det norska skuldsaneringsförfarandet består liksom det svenska av flera steg. I ett första steg skall gäldenären själv försöka att nå en frivillig överenskommelse med sina fordringsägare. I ett andra steg ansöker gäldenären om skuldsanering hos namsmannen; motsvarigheten till kronofogdmyndigheten. Om borgenärerna inte accepterar att gäldenären får skuldsanering kan tingretten (motsvaras i Sverige av tingsrätten) i ett tredje steg besluta om tvingande skuldsanering.

Tidigare bestod det norska förfarandet av fyra steg. Den 1 juli 2003 kom emellertid vissa lagändringar För förfarandet innebär lagändringarna att detta begränsades till tre steg genom att prövningen om skuldsanering skall inledas flyttades över från tingretten till namsmannen.

5. Steg 1 – Kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning

Utredningens bedömning: Lagstiftarens mål om att de flesta skuldsaneringar skulle lösas redan i det första steget genom det s.k. egenförsöket har inte uppnåtts. Utredningens undersökningar har i stället visat, att förutsättningarna för en stor andel gäldenärer att nå en frivillig överenskommelse med sina borgenärer i det första steget varit mycket begränsade.

5.1. Utredningens uppdrag

I utredningens uppdrag ingår att undersöka hur skuldsaneringslagen har tillämpats i praktiken och att göra en bedömning av om regleringen i olika avseenden fungerat som avsågs. Utvärderingen skall i första hand omfatta förfarandet.

I detta kapitel redovisar utredningen sina undersökningar av hur skuldsaneringsförfarandets första steg har tillämpats i praktiken och sin bedömning av om det har fungerat i enlighet med lagstiftarens intentioner. I de två nästkommande kapitlen redovisar utredningen sina undersökningar av tillämpningen i de två andra stegen.

5.2. Närmare om Steg 1

5.2.1. Motiv

Som utredningen har redogjort för i avsnitt 2.5 består skuldsaneringsförfarandet av tre steg. Bakgrunden till denna utformning var de syften som lagstiftaren ville uppnå med ett lagreglerat skuldsaneringsförfarande. Dessa syften var att förfarandet skulle vara rehabiliterande, preventivt och gynna borgenärskollektivet. För att uppnå dessa syften betonades i lagens förarbeten vikten av att förfarandet genomgående borde bygga på gäldenärens eget agerande

och att det var gäldenären själv som aktivt borde ta initiativ till att lösa sina ekonomiska problem. Vidare betonades vikten av att gäldenären visar en uppriktig vilja att komma till rätta med sina ekonomiska problem och aktivt bidrar till den utredning som krävs på olika stadier av förfarandet. I gengäld skulle det allmänna bidra med information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor och kring frågor om skuldsanering i synnerhet.

I linje med dessa uttalanden fick skuldsaneringsförfarandet inslag av såväl frivillighet som tvång, med stark tonvikt på de delar som bygger på frivillighet. Gäldenärens egna ansträngningar att söka nå en uppgörelse med sina borgenärer, det s.k. egenförsöket, antingen denne gör detta på egen hand eller med hjälp av en kommunal budget- och skuldrådgivare, bygger således helt på frivillighet. Målet har varit att det stora flertalet gäldenärer med överskuldsättningsproblem skall nå en överenskommelse med sina borgenärer inom ramen för egenförsöket eller att denne får klart för sig att han inte uppfyller kriterierna för skuldsanering enligt skulds aneringslagen.

1

5.2.2. Gällande rätt

Gäldenärens ovan nämnda egenförsök är det väsentliga i det första steget, vilket emellertid även består av det som den kommunala budget- och skuldrådgivningen utför i samband därmed. Att gäldenären har gjort betydande ansträngningar i egenförsöket är en förutsättning för att det skall kunna bli aktuellt med skuldsanering i steg 2 eller steg 3. Ett materiellt krav för att beviljas skuldsanering är således att gäldenären har gjort ett ordentligt egenförsök (se 4 § första stycket 2 och tredje stycket SksanL). Detta krav har också upprätthållits och utvecklats i hittillsvarande överrättspraxis.

För att gäldenären skall anses ha gjort ett fullgott egenförsök krävs att denne tillskrivit samtliga sin fordringsägare och noggrant redogjort för hela sin ekonomiska situation med angivande av tillgångar, skulder, inkomster, utgifter, familjesituation och dessutom kommit med ett förslag till uppgörelse.

2

Även i de fall då gäldenären

inte har någon betalning att erbjuda sina fordringsägare krävs att denne tillskrivit dessa och lämnat en fullständig information om sin ekonomiska situation. Syftet med de höga krav som ställts på innehållet i gäldenärens skrift är att fordringsägarna skall ha möjlighet

1

Se prop. s. 82

2

Se NJA 1998 s. 698

att med denna som underlag bilda sig en uppfattning om den föreslagna uppgörelsen är befogad eller inte.

Vid kontakt med de största kronofogdemyndigheterna och de tre största tingsrätterna har utredningen upplysts om att kravet på gäldenärens egenförsök i den praktiska tillämpningen på senare tid nyanserats något beträffande kravet att gäldenären måste tillskriva samtliga sina fordringsägare. Det förekommer i kronofogdemyndighets- och underrättspraxis att man accepterar att gäldenären har underlåtit att tillskriva ett mindre antal fordringsägare, under förutsättning att denne har tillskrivit de flesta och de största fordringsägarna.

3

5.2.3. Kommunernas skyldighet

Trots de lättnader i kravet på gäldenären som nämnts ovan, ställs det alltjämt höga krav på gäldenärens egenförsök. I den praktiska tillämpningen har gäldenären därför vanligtvis stort behov av stöd och hjälp för att klara av detta. Detta förutsågs också av lagstiftaren, varför kommunerna i skuldsaneringslagen ålades en skyldighet att lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer (se 1 § SksanL). Tanken var att de kommunala myndigheterna genom olika former av ekonomisk rådgivning skulle bidra till att förebygga överskuldsättning. Dessa myndigheter skulle dessutom aktivt medverka till att en skuldsanering aktualiseras och hjälpa ett inte obetydligt antal gäldenärer att redan på ett tidigt stadium finna en lösning på sina problem. Lagstiftaren ansåg vidare att det kunde vara värdefullt om det fanns någon myndighet som var behjälplig med råd och annat bistånd vid en ansökan om skuldsanering.

5.2.4. Den praktiska tillämpningen

En allmänt rådande uppfattning bland kommunala budget- och skuldrådgivare och handläggare på kronofogdemyndigheterna är att flertalet av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten har fått hjälp av en rådgivare med egenförsöket. Denna uppfattning besannas även av Konsumentverkets och Riksskatteverkets undersökningar. Av undersökningarna framgår att kronofogdemyndigheterna 2002 avslutade totalt 3 496 ärenden om

3

Jfr Hellners/Mellqvist s. 90

skuldsanering och att 2 843 av dessa ärenden kom från kommunal rådgivning.

4

Att kommunerna hjälper det stora flertalet gäldenärer

som ansöker om skuldsanering framkom också vid den granskning av skuldsaneringslagens tillämpning som Riksdagens revisorer gjorde 2000.

5

I den praktiska tillämpningen kan steg 1 således beskrivas med utgångspunkt i den verksamhet som äger rum på kommunal nivå med budget- och skuldrådgivning.

5.3. Budget- och skuldrådgivning

5.3.1. Nästan alla kommuner erbjuder rådgivning

Många kommuner erbjöd redan före skuldsaneringslagens tillkomst budget- och skuldrådgivning inom socialtjänsten eller inom den konsumentvägledande verksamheten. Genom lagens tillkomst gavs de även uppgiften att medverka i hanteringen av skuldsaneringsärenden.

Med några få undantag erbjuder kommunerna idag budget- och skuldrådgivning i någon form. Av en rapport om överskuldsättning som Konsumentverket lämnade till regeringen den 1 juli 2003 framgår att verket i december 2002 gick ut med en enkät till landets samtliga kommuner. Av svaren framkom att det 2002 var tolv kommuner som saknade rådgivning.

Av enkätsvaren framkom vidare att rådgivningen oftast organiseras inom socialtjänsten eller kommunens konsumentverksamhet men att den även kan ligga under annan förvaltning. Dessutom visade det sig att mindre kommuner i viss utsträckning köper rådgivning från annan kommun.

5.3.2. Det praktiska rådgivningsarbetet

Under utredningens arbete har framkommit att budget- och skuldrådgivarnas arbetsuppgifter framförallt är inriktade på att gäldenären skall få en översikt av sin skuldsituation och kontroll över sin vardagsekonomi. En stor del av rådgivarnas arbete i sistnämnda del går åt till att motivera, stödja och vägleda gäldenären i dennes försök att få ordning på sin ekonomi.

4

Redovisas i Konsumentverkets PM 2003:26.

5

Se Rapport 1999/2000:11 s. 35

De rådgivare som utredningen träffat har i huvudsak berättat följande om sitt arbete.

Det första rådgivningstillfället tar vanligtvis 1½–2 timmar. I detta initiala skede av rådgivningen har gäldenären ofta stort behov av att berätta sin levnadshistoria och att beskriva sin nuvarande livssituation. De flesta gäldenärer upplever sin situation som kaotisk. Rådgivarna anser överlag att de i de flesta fall redan i samband med det första mötet kan bedöma om gäldenären uppfyller förutsättningarna för att beviljas skuldsanering. Redan vid det första mötet får de en bra bild av bakgrunden och orsaken till de ekonomiska problemen.

Efter det första mötet, när en förtroendefull relation har skapats mellan rådgivaren och gäldenären, tar arbetet med att kartlägga gäldenärens ekonomiska situation vid. Denna omfattar både tidigare och nuvarande förhållanden. En uppfattning som ofta har framförts av rådgivare är att kartläggningen av gäldenärens samtliga skulder är tidskrävande. Det är vanligt förekommande att gäldenären inte har fullständig överblick över sin skuldsituation, utan behöver ha hjälp med att ta reda på samtliga sina skulder. Detta är framförallt vanligt i de fall gäldenären har mycket gamla skulder. För att få tillgång till information om vilka skulder gäldenären har, beställer rådgivaren normalt ett utdrag ur kronofogdemyndighetens utsökningsregister. Ibland är det även nödvändigt att rådgivaren beställer uppgifter från kronofogdemyndighetens mikrofilmer.

Under arbetet med att kartlägga gäldenärens ekonomiska situation händer det att rådgivaren uppmärksammar att denne har löneutmätning med felaktigt belopp. Som exempel kan nämnas att gäldenären kan ha kostnader till följd av sjukdom som han inte har fått avdrag för. Vissa gäldenärer har inte varit hos tandläkaren på många år och behöver av den anledningen få utmätningsbeloppet reducerat. Rådgivaren hjälper i sådant fall gäldenären att få utmätningsbeloppet reducerat till korrekt belopp.

Ett moment i rådgivningsarbetet är att undersöka om det finns förutsättningar för gäldenären att öka sina inkomster. Tillsammans med gäldenären försöker rådgivaren hitta andra lösningar på gäldenärens ekonomiska problem, innan det kan bli aktuellt med att ansöka om skuldsanering. Den vanligaste lösningen är att försöka hjälpa gäldenären med att träffa en frivillig uppgörelse med samtliga fordringsägare. Rådgivaren upprättar därför ett förslag till uppgörelse, som skickas till gäldenärens samtliga kända fordringsägare, vilket förutsätter att alla skulder är kända.

I de fall gäldenären inte har någon betalning att erbjuda sina fordringsägare eller bara kan erbjuda en ringa summa, är det mycket svårt att träffa en frivillig överenskommelse med gäldenärens samtliga fordringsägare i steg 1. Det är lättast att få till stånd en frivillig uppgörelse om gäldenären har få fordringsägare och inte alltför stora skulder. Kan denne dessutom erbjuda viss betalning underlättar detta också möjligheten till en sådan uppgörelse (se nedan tabell 5.4–6 i avsnitt 5.7.2).

Det antal möten som rådgivaren behöver med en gäldenär innan ett förslag till frivillig överenskommelse kan färdigställas varierar. I en del fall är det möjligt att färdigställa ett förslag efter enbart tre möten. I andra fall kan det krävas upp till fem möten innan gäldenären har fått fram all den information om sina ekonomiska förhållanden som behövs för att kunna upprätta ett förslag.

Det ställs höga krav på en ansökan om skuldsanering. Rådgivaren hjälper därför vanligtvis gäldenären med att fylla i denna. Ansökningsblanketten är tämligen omfattande och många gäldenärer har svårt att på egen hand fylla i den korrekt.

Vissa rådgivare anser att de har större frihet i fråga om utformningen av förslagen till frivilliga överenskommelser i de fall förutsättningar saknas att ansöka om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Det hänger till viss del samman med att rådgivarna i de fallen inte behöver känna sig bundna av utsökningsbalkens regler om förbehållsbelopp vid beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme. Det förekommer t.ex. att det träffas frivilliga överenskommelser där betalningsperioden löper under längre tid än fem år men att gäldenären betalar ett lägre belopp till sina fordringsägare än vad som motsvarar dennes betalningsutrymme enligt utsökningsbalkens regler. Om gäldenären tillfälligtvis har fått en summa pengar genom t.ex. arv eller gåva, förekommer å andra sidan att det träffas en frivillig överenskommelse, som innebär att gäldenären gör en engångsbetalning till fordringsägarna. Rådgivarna medverkar också vid tillfälliga betalningsuppgörelser, t.ex. vid arbetslöshet.

Det är vanligt att gäldenären behöver råd och stöd under hela skuldsaneringsprocessen. Vissa gäldenärer har t.ex. svårt att förstå innebörden av ett kompletteringsföreläggande eller har svårigheter med att upprätta en svarsskrivelse till kronofogdemyndigheten. Rådgivarna hjälper därför ofta gäldenären med att förklara innebörden av kompletteringsförelägganden och att upprätta svarsskrivelser. I de fall ett skuldsaneringsärende lämnas över till tingsrätten och gäldenären kallas till sammanträde, har denne ofta behov av stöd.

Rådgivarna följer då med gäldenären till sammanträdet, men här varierar det mellan olika delar av landet.

Det är även vanligt att gäldenären behöver råd och stöd efter ett beslut om skuldsanering. Besluten från kronofogdemyndigheterna och domstolarna kan av vissa gäldenärer uppfattas som svårförståeliga. Det förekommer att gäldenären inte förstår att han genom beslutet har blivit beviljad skuldsanering. Många gäldenärer behöver dessutom praktisk information om hur, vilka belopp och till vilka fordringsägare de skall betala. Behovet av information är särskilt stort om gäldenären har många fordringsägare som denne skall betala till enligt den fastställda betalningsplanen.

5.4. Uppföljning

5.4.1. Konsumentverket följer upp kontinuerligt

Regeringen gav 1997 Svenska Kommunförbundet, Socialstyrelsen och Konsumentverket i uppdrag att utarbeta ett statistiksystem.

6

Från och med 2000 följer Konsumentverket upp ärendestatistik i kommunerna. Dessförinnan saknades kontinuerlig rikstäckande uppföljning av den kommunala rådgivningen.

Som framgår av avsnitt 5.2.4 gjorde dessutom Konsumentverket och Riksskatteverket 2003 en gemensam uppföljning av skuldsanerings- och skuldrådgivningsärenden utifrån den i avsnitt 3.5 omnämnda rapport. Resultat av uppföljningen har Konsumentverket redovisat i en promemoria.

7

5.4.2. Statistikföring

I Konsumentverkets rapport 2002:8 “Kommunal budget- och skuldrådgivningen 2001” påtalas att ärenden kan se mycket olika ut. Det är varierande ärendetyper som kräver individuella lösningar inom ett vitt spektrum av alternativ. Rådgivningen sker också i skiftande organisatoriska miljöer.

Senast när ett ärende avslutas skall rådgivaren fylla i uppgifter om exempelvis gäldenärens ålder och kön, inkomster och boendeform,

6

Konsumentverket ansvarade för arbetet och resultatet blev statistikprogrammet HEPSTAT,

som integrerades med de kommunala budget- och skuldrådgivarnas handläggningsprogram HushållsEkonomisktProgram (HEP).

7

Konsumentverkets PM 2003:26 “En samordnad uppföljning av Skuldsaneringsprocessen”

vilken typ av skulder denne har och avslutningsorsak. Statistiken är inriktad på antalet ärenden och inte antalet personer som söker rådgivning. Det innebär att när exempelvis en ansökan om skuldsanering skickas in till kronofogdemyndigheten avslutas ärendet. Återkommer den sökande för att få hjälp med kompletteringar till sin ansökan, överklagande, eller råd och stöd vid omprövning, är detta ett nytt ärende i statistiken.

Av den ovan nämnda rapporten framgår att endast ett begränsat antal rådgivare lämnar statistik och att det är vissa kommuner som inte skickar in någon statistik alls. I Konsumentverkets sammanställningar av ärendestatistik har således hittills inte totalangivelser kunnat anges. Statistiken för 2001 bygger på uppgifter från 81 kommuner och avser knappt 6 000 ärenden. Statistiken de följande två åren bygger på uppgifter från 101 respektive 105 kommuner och avser cirka 7 000 respektive 6 600 är enden.

8

5.5. Antalet rådgivningsärenden

Som framgår har hittills mindre än hälften av landets kommuner redovisat ärendestatistik till Konsumentverket. Det har därför varit mycket svårt att dra några slutsatser om det totala antalet rådgivningsärenden i kommunerna.

I samband med Konsumentverkets och Riksskatteverkets gemensamma uppföljning 2003 av skuldsanerings- och skuldrådgivningsärenden, kom man fram till en annan möjlig väg att beräkna antalet ärenden. Med utgångspunkt från kronofogdemyndigheternas statistik över antalet skuldsaneringssökande som fått ekonomisk rådgivning, beräknades det totala antalet rådgivningsärenden under 2002 uppgå till omkring 17 000. Konsumentverket framhöll dock att det beräknande antalet ärenden skulle tolkas med ett stort mått av försiktighet.

5.6. Den som söker rådgivning

Utredningen har tagit del av Konsumentverkets statistik över vilka personer som sökte rådgivning under åren 2001–2003 .

9

Uppgifter-

na från respektive år uppvisar inga nämnvärda skillnader.

8

I Sverige finns 290 kommuner.

9

I Konsumentverkets rapport 2002:8 och PM 2003:26 redovisar verket uppgifter om vilka

som sökte rådgivning under åren 2001 och 2002.

Lika många kvinnor som män som sökte rådgivning. Oavsett kön var den vanligaste åldern 40–49 år. Relativt få yngre personer sökte sig till rådgivningen; endast 7–8 procent var under 30 år.

Den genomsnittliga bruttoinkomsten var låg. Medelinkomsten de tre åren var 12 300, 12 900 respektive 13 500 kr per månad. Enligt Konsumentverket kan en förklaring till de låga inkomsterna vara att cirka 47 procent av de sökande inte var i arbete; cirka 7 procent var arbetslösa och cirka 28 procent var pensionärer eller uppbar sjukbidrag. Verket pekar dock på att även sökande med ett arbete hade en låg inkomst. Under de tre åren var den månatliga genomsnittliga bruttolönen för dessa sökande 14 700, 15 000 respektive 15 700 kr.

5.7. Resultatet av rådgivningen

5.7.1. Antalet frivilliga uppgörelser i steg 1 m.m.

I det ovannämnda statistikprogrammet används helhetslösning som ett begrepp. Med detta avses en frivillig betalningsuppgörelse mellan den sökande och samtliga borgenärer i syfte att gäldenärens betalningsproblem skall upphöra efter genomförandet. Den gäldenär som får en helhetslösning behöver emellertid inte vara berättigad till skuldsanering enligt skuldsaneringslagens kriterier.

Enligt uppgift från Konsumentverket finns det ingen för hela riket tillförlitlig tillgänglig statistik för åren före 2002 angående antalet helhetslösningar och antalet ärenden där gäldenären fått hjälp med att ansöka om skuldsanering. Sådan statistik finns enbart för åren 2002 och 2003. Konsumentverket anser att denna statistik är representativ för hela landet, eftersom både små och stora kommuner omfattas, och de kommuner som finns med är jämnt geografiskt fördelade över landet. Tillförlitliga slutsatser av det statistiska material som finns anses därför kunna dras.

Åren 2002 och 2003 var antalet helhetslösningar 11 respektive 10 procent av det antal avslutade ärenden som omfattas av statistiken. I de avslutade ärendena de åren fick 17 respektive 18 procent av gäldenärerna hjälp med att ansöka om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. I resterande antal avslutade ärenden fick den sökande budgetrådgivning och/eller skuldrådgivning eller hjälp med någon form av dellösning på sina ekonomiska problem, men gäldenären kan också ha avbrutit rådgivningen.

Tabell 5.1 Den procentuella fördelningen av avslutningsorsaken i de ärenden som omfattas av KOV:s statistik 2002

Avslutningsorsak Ärenden Andel Budgetrådgivning 877 12 % Skuldrådgivning 1 233 17 % Dellösning 571 8 % Helhetslösning 799 11 % Hjälp med ansökan steg 2 1 219 17 % Hjälp vid lagtillämpad skuldsanering 429 6 % Den sökande har avbrutit 1 295 18 % Övrigt 757 11 % Totalt 7 180 100 %

Källa: KOV

Tabell 5.2 Den procentuella fördelningen av avslutningsorsaken i de ärenden som omfattas av KOV:s statistik 2003

Avslutningsorsak Ärenden Andel Budgetrådgivning 864 13 % Skuldrådgivning 1 205 18 % Dellösning 525 8 % Helhetslösning 667 10 % Hjälp med ansökan steg 2 1 186 18 % Hjälp vid lagtillämpad skuldsanering 362 5 % Den sökande har avbrutit 1 068 16 % Övrigt 757 11 % Totalt 6 634 100 % Källa: KOV

5.7.2. Betydelsen av gäldenärens betalningsutrymme, skuldbörda och antalet borgenärer

Enligt uppgift från Konsumentverket saknade cirka 40 procent av de gäldenärer som åren 2001–2003 sökte hjälp hos den kommunala rådgivningen betalningsutrymme att betala sina skulder med .

10

Upp-

gifterna baseras på statistik hämtad från det ovannämnda statistikprogrammet och avser ärenden som avslutades de nämnda åren.

10

De uppgifter som är hänförliga till 2001 och 2003 finns redovisade i Konsumentverkets rapport 2002:8 och PM 2003:26 “En samordnad uppföljning av skuldsaneringsprocessen”

Tabell 5.3 Sökandenas betalningsutrymme för skulder 2001–2003

Kr 2001 2002 2003 0 41 % 39 % 40 % 1 – 500 11 % 8 % 8 % 501 – 1 000 11 % 10 % 11 % 1 001 – 1 500 9 % 10 % 9 % 1 501 – 2 000 8 % 7 % 7 % 2 001 – 2 500 5 % 7 % 6 % Över 2 500 15 % 17 % 19 %

Som ovan angetts (se under avsnitt 5.3.2) har de rådgivare utredningen träffat påpekat, att det är lättast att få till stånd en frivillig överenskommelse med borgenärerna om gäldenären har få fordringsägare och inte allt för stora skulder samt denne kan erbjuda viss betalning. Detta påpekande besannas av Konsumentverkets ärendestatistik.

Tabell 5.4 Betalningsutrymme för sökande som 2001 fick en helhetslösning respektive gick vidare till steg 2.

Kr Helhetslösning Steg 2 0 29,2 % 39,3 % 1 – 500 10,7 % 14,5 % 501 – 1 000 10,2 % 12,4 % 1 001 – 1 500 10,7 % 9,4 % 1 501 – 2 000 10,2 % 8,3 % 2 001 – 2 500 8,0 % 4,7 % över 2 500 21,2 % 11,4 %

Tabell 5.5 Betalningsutrymme för sökande som 2002 fick en helhetslösning respektive gick vidare till steg 2.

Kr Helhetslösning Steg 2 0 22,9 % 34,5 % 1 – 500 7,7 % 10,9 % 501 – 1 000 9,1 % 12,6 % 1 001 – 1 500 11,1 % 10,3 % 1 501 – 2 000 9,7 % 8,5 % 2 001 – 2 500 9,1 % 6,8 % över 2 500 30,4 % 16,5 %

Tabell 5.6 Betalningsutrymme för sökande som 2003 fick en helhetslösning respektive gick vidare till steg 2.

Kr Helhetslösning Steg 2 0 27,5 % 36,9 % 1 – 500 6,1 % 12,7 % 501 – 1 000 10,8 % 11,7 % 1 001 – 1 500 11,0 % 10,9 % 1 501 – 2 000 8,9 % 7,5 % 2 001 – 2 500 9,3 % 5,7 % över 2 500 26,4 % 14,7 %

Tabell 5.7 Skuldfördelning för sökande som 2001 fick en helhetslösning respektive gick vidare till steg 2.

Tkr Helhetslösning Steg 2 – 100 36,5 % 6,9 % 101 – 200 25,2 % 12,9 % 201 – 300 8,5 % 13,1 % 301 – 400 8,7 % 11,1 % 401 – 500 5,7 % 7,6 % 501 – 750 7,3 % 17,1 % 751 – 1 000 3,7 % 9,6 % 1 001 – 1 500 2,5 % 9,7 % 1 501 – 2 000 0,8 % 4,4 % över 2 000 1,2 % 7,7 %

Tabell 5.8 Skuldfördelning för sökande som 2002 fick en helhetslösning respektive gick vidare till steg 2.

Tkr Helhetslösning Steg 2 – 100 30,6 % 5,6 % 101 – 200 22,0 % 12,5 % 201 – 300 14,8 % 12,5 % 301 – 400 8,6 % 10,2 % 401 – 500 5,1 % 8,9 % 501 – 750 10,7 % 16,1 % 751 – 1 000 3,8 % 11,0 % 1 001 – 1 500 2,0 % 10,0 % 1 501 – 2 000 1,0 % 5,3 % över 2 000 1,3 % 7,8 %

Tabell 5.9 Skuldfördelning för sökande som 2003 fick en helhetslösning respektive gick vidare till steg 2.

Tkr Helhetslösning Steg 2 – 100 27,6 % 5,5 % 101 – 200 25,2 % 12,3 % 201 – 300 13,6 % 11,0 % 301 – 400 9,5 % 12,0 % 401 – 500 6,0 % 8,7 % 501 – 750 7,5 % 17,7 % 751 – 1 000 4,6 % 9,3 % 1 001 – 1 500 2,1 % 9,9 % 1 501 – 2 000 1,7 % 4,4 % över 2 000 2,3 % 9,0 %

Konsumentverket har särskilt pekat på att det vid hög skuldsättning, oftast kombinerad med ett obefintligt eller litet betalningsutrymme, är små möjligheter att nå en helhetslösning i steg 1.

11

Vidare har framhållits att steg 1-förslagen ofta är en formalitet i de ärenden där det finns ett större skuldbelopp.

12

Den kommunala

budget- och skuldrådgivningen tenderar därför har man menat att mer bli en förberedelse för det skuldsaneringsförfarandet som senare kommer till stånd hos kronofogdemyndigheten.

11

Se rapport 2002:8

12

Se PM 2003:26

5.8. Rådgivarnas syn på steg 1

I samband med den granskning av skuldsaneringslagens tillämpning som Riksdagens revisorer gjorde 2000 upprättades i samarbete med Statistiska centralbyrån en enkät. Den tillställdes samtliga kommuner, varvid efterfrågades bl.a. hur de såg på det nuvarande regelverket om skuldsanering.

I enkätsvaren framhöll många budgetrådgivare betydelsen av sitt arbete i detta steg. En del rådgivare menade däremot att det inte var nödvändigt att behålla alla tre stegen i processen. Rådgivare från mindre kommuner framförde att det arbete som görs i steg 1 lika gärna skulle kunna överföras till kronofogdemyndigheten. Andra rådgivare ansåg att det inte är möjligt för kronofogdemyndigheten att ta över deras arbete, då myndigheten inte kan ge gäldenären det stöd och den närhet som kommunernas rådgivare kan ge. Flera ansåg att kronofogdemyndigheten i större omfattning borde ta personlig kontakt med gäldenärerna, vilket för närvarande är mycket ovanligt vid flera kronofogdemyndigheter.

En av de övriga synpunkter som framfördes i enkätsvaren var att arbetet i steg 1 behöver ta tid, bl.a. för att reda upp det ekonomiska och sociala kaos som gäldenären befinner sig i, men också för att förbereda denne på vad en skuldsanering innebär.

En annan synpunkt som framfördes var att hanteringen i steg 1 borde bli mer flexibel. I de s.k. nollbuden skulle rådgivarna snabbare kunna föra över ärendet till kronofogdemyndigheten då förutsättningarna att nå framgång är minimala. Den praxis som gäller beträffande kravet på gäldenärens egenförsök ger inte rådgivarna denna möjlighet, vilket medför onödigt dubbelarbete och längre handläggningstider. Andelen ärenden med s.k. nollbud är stort och det arbete rådgivarna behöver lägga ned för att redovisa ett “färdigt” förslag för fordringsägarna är omfattande.

De ovan redovisade synpunkterna som framkom genom kommunenkäten har även framförts vid de studiebesök utredningen har gjort hos budget- och skuldrådgivare runt om i landet.

I samband med besöken har utredningen särskilt aktualiserat frågan hur rådgivarna ser på den omständigheten att egenförsöket är ett krav för skuldsanering. Rådgivarnas synpunkter kan sammanfattas enligt följande. Den ojämförligast största vinsten med att egenförsöket är ett krav för skuldsanering, är att även gäldenärer, som inte är aktuella för skuldsanering enligt lagen, vänder sig till den kommunala budget- och skuldrådgivningen för att få råd och

stöd. Dessa gäldenärer söker oftast rådgivning i avsikt att få hjälp med att ansöka om skuldsanering men kan då i stället fångas upp och få ändamålsenliga råd. I många av dessa fall resulterar rådgivningen i att gäldenären tar tag i sin situation och kan få hjälp med att komma till rätta med sina ekonomiska problem. Om egenförsöket skulle tas bort som ett krav för skuldsanering, framfördes att det finns en överhängande risk för att denna grupp gäldenärer inte söker sig till den kommunala budget- och skuldrådgivningen och får den hjälp de behöver. En annan risk som nämnts är att kommunerna kan komma att skära ner på denna typ av verksamhet. Detta kan i sin tur medföra att möjligheterna för skuldsatta personer att få råd och stöd kan komma att begränsas. Vidare har framhållits att det redan i dagsläget är många av landets kommuner som satsar tämligen begränsade resurser på budget- och skuldrådgivning.

5.9. Några andra aktörers syn på steg 1

5.9.1. Inkassoföretag

Utredningen har besökt tre inkassoföretag. Vid besöken har företagen framfört sina synpunkter på egenförsöket som ett krav för skuldsanering.

Allmänna Inkassobyrån – Vid företaget betonade man starkt att en av grundtankarna bakom skuldsaneringsförfarandets nuvarande utformning är att gäldenären skall ha försökt nå en frivillig uppgörelse med sina borgenärer innan det kan bli aktuellt med en lagreglerad skuldsanering. Att mildra kraven på gäldenären i detta avseende ansåg man skulle kunna medföra en fara för att denna grundtanke kommer i skymundan. Samtidigt såg man vid företaget en problematik i att det i stor omfattning upprättas nästintill meningslösa steg 1-förslag.

Intrum Justitia – Vid företaget var man positiv till att egenförsöket slopas som ett krav för skuldsanering. Här påtalades att skuldsaneringsärenden inte är lönsamma för företaget och att det därför ligger i dess intresse att en skuldsanering kommer igång så snabbt som möjligt. Vidare framhölls att steg 1-förslagen är resurskrävande att hantera och att dessa ofta innehåller onödigt mycket information om gäldenärens levnadshistoria. Den informationen ansåg man vanligtvis sakna betydelse för att kunna bedöma om förslaget skall accepteras. Vid företaget accepterar man exempelvis

aldrig ett förslag till uppgörelse i det s.k. steg 1, om gäldenären inte erbjuder någon betalning. Även om egenförsöket skulle slopas som ett krav för skuldsanering kommer företaget att verka för att träffa frivilliga överenskommelser med sina kunder (gäldenärerna).

Kundinkasso – Företaget träffar varje år ett stort antal frivilliga betalningsuppgörelser med gäldenärer. Cirka 30 procent av dessa gäldenärer har fått hjälp av en kommunal budget- och skuldrådgivare. I de fall gäldenären inte kan erbjuda betalning (ett s.k. nollbud) accepterar företaget aldrig ett egenförsöksförslag om inte starka sociala skäl talar för detta, t.ex. vid svår sjukdom. Företaget har i och för sig inget emot att egenförsöket tas bort som ett krav för skuldsanering, men helt oproblematiskt skulle det inte vara. En nackdel som framfördes var att antalet gäldenärer som söker skuldsanering skulle kunna öka, vilket i sin tur kan medföra ökad arbetsbelastning för kronofogdemyndigheterna. En annan nackdel kan vara att antalet frivilliga betalningsuppgörelser kan komma att minska.

5.9.2. Centrala studiestödsnämnden

I mars 2003 besökte utredningen Centrala studiestödsnämnden (CSN). Vid besöket framkom följande.

Det kommer årligen in cirka 2 500 steg 1-förslag till CSN. Samtliga ärenden handläggs av kravenheten. Fem handläggare arbetar heltid med skuldsaneringsfrågor och en handläggare arbetar halvtid. Vid behov finns en jurist att tillgå.

Vid kravenheten påtalades att hanteringen av steg 1-förslagen är resurskrävande, eftersom man måste gå igenom samtliga förslag och svara på dem. Det medför dessutom dubbelarbete att svara ytterligare en gång om ärendet går vidare till steg 2.

Den allmänna meningen vid kravenheten var att egenförsöket inte är av sådan vikt att det bör utgöra ett krav för skuldsanering. Vid bedömningen av förslagen i steg 2 väger CSN inte in gäldenärens egenförsök.

5.9.3. Skatteverket

I samband med utredningens kontakter med Skatteverket har framkommit att verket vidhåller att det i många fall kan vara ändamålsenligt att slopa egenförsöket som ett krav för skuldsanering (jfr avsnitt 3.5.1). Skatteverket har dock framhållit att det är angeläget att gäldenären även i framtiden kan få hjälp av en rådgivare vid upprättandet av en ansökan om skuldsanering. Enligt verket behövs denna hjälp för att kompletta ansökningar skall kunna ges in till kronofogdemyndigheterna. I annat fall bedöms det finnas en risk för att många ansökningar blir ofullständiga och inte kan ligga till grund för en prövning. Skatteverket hänvisar särskilt till en av verket gjord intervjuundersökning under våren 2004 bland gäldenärer som beviljats skuldsanering. Av intervjusvaren framgår att dessa gäldenärer varit i stort behov av konkret hjälp vid upprättandet av sina ansökningar. Vidare framgår att ansökan i flertalet fall upprättats av en rådgivare i dialog med gäldenären.

5.10. Utredningens bedömning

I skuldsaneringslagens förarbeten angavs inte på vilket sätt gäldenären skulle ha försökt att träffa en frivillig uppgörelse med sina fordringsägare för att försöket skulle anses tillräckligt. I stället betonades endast att gäldenären, innan ett mer organiserat skuldsaneringsförfarande inleds, på olika sätt själv borde ha försökt reda ut sina ekonomiska problem och att det allmänna skulle bidra med information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor.

Som framgått ovan har i rättspraxis ställts höga krav på gäldenären för att denne skall anses ha gjort ett fullgott egenförsök. Detta har lett till att det är svårt för gäldenären att utan professionell hjälp och vägledning klara av de krav som ställs på honom i detta hänseende. Flertalet av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten har också fått hjälp med egenförsöket hos en rådgivare. Enligt utredningens mening är det således uppenbart att detta – gäldenärens eget försök till frivillig uppgörelse med borgenärerna – har lett till att gäldenären nästan alltid uppsöker den kommunala budget- och skuldrådgivningen. Inom ramen för handläggningen där, har ett tämligen omfattande utredningsarbete tagit vid om vilka skulder gäldenären har. Vidare har det i praktiken

ofta varit kommunens tjänsteman som både formulerat och skickat iväg den skrivelse till samtliga borgenärer som krävs inom ramen för egenförsöket. Därtill kommer att kontakten med den kommunala budget- och skuldrådgivningen även omfattar information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor. Ur rehabiliterings- och förebyggandesynpunkt framstår detta i och för sig som ändamålsenligt, men lagstiftarens avsikt var inte att ekonomisk rådgivning skulle ingå som ett obligatoriskt moment i skuldsaneringsförfarandet.

Många av de gäldenärer som söker hjälp av kommunernas budget- och skuldrådgivare saknar betalningsutrymme eller har ett mycket litet sådant. Dessa gäldenärer har, särskilt om de har en hög skuldbörda eller många fordringsägare, svårt att nå en frivillig uppgörelse med sin fordringsägare i det första steget. Att det i många fall är svårt för gäldenären att nå en frivillig uppgörelse i det första steget framgår också av Konsumentverkets ärendestatistik från 2002 och 2003. Antalet ärenden som ledde till en ansökan om skuldsanering var högre än antalet ärenden som ledde till någon form av varaktig lösning på gäldenärens problem utanför det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet. Utredningen anser att dessa uppgifter sammantaget med övriga nämnda uppgifter talar för att målet om att det stora flertalet fall av skuldsaneringar skulle lösas i det första steget, bl.a. genom egenförsöket, inte har uppnåtts.

Av skuldsaneringslagens förarbeten framgår att kronofogdemyndighetens utredningsskyldighet skulle ta sikte på att ärendet skall utredas så att ett förslag till skuldsanering kan läggas fram.

8

Kronofogdemyndigheten har möjlighet att hålla sammanträde under sin handläggning. Det förutsattes dock att det endast undantagsvis skulle vara behövligt med ett sammanträde.

Kronofogdemyndighetens praktiska utredningsarbete

Vid kronofogdemyndigheten görs ett relativt omfattande utredningsarbete redan i samband med den inledande prövningen av en ansökan. Utredningen har vid sina besök hos olika kronofogdemyndigheter erfarit att det utredningsarbete som följer härefter, dvs. efter att det har förordnats om inledande av skuldsanering, till stor del består av att handläggaren gör en sammanställning över de fordringar som borgenärerna bevakat och kontrollerar att de borgenärer som gäldenären angivit i sin ansökan också bevakar sina fordringar.

Vidare har utredningen erfarit följande. Om en känd borgenär inte bevakar sin fordran anmodar handläggaren skriftligen denne att inkomma med bevakning. I de fall gäldenären har lämnat bristfälliga uppgifter angående en borgenär som inte har bevakat sin fordran, vilket inte är ovanligt, är ett nödvändigt tidskrävande moment i utredningsarbetet att söka reda på vem som är rätt borgenär. Detta hänger samman med kravet på att samtliga kända fordringsägare måste delges ett föreläggande att yttra sig över förslaget om skuldsanering (se 19 § SksanL). Att en känd borgenär inte bevakar sin fordran är en särskild fråga som utredningen kommer att redogöra närmare för i avsnitt 9.3.3.

När sammanställningen över gäldenärens samtliga skulder är klar tar handläggaren vanligtvis kontakt med gäldenären för att kontrollera att dennes inkomster och utgifter inte har förändrats sedan ansökan gavs in till kronofogdemyndigheten. Därefter övergår handläggningen till det moment i förfarandet som består av att upprätta ett förslag till frivillig skuldsanering.

Avslutningsvis kan nämnas att kronofogdemyndigheten sällan utnyttjat möjligheten att hålla sammanträde. De kontakter handläggaren haft med gäldenären har i princip uteslutande skett per

8

Se prop. s. 218

telefon eller brev. Detta gäller även de kontakter som har tagits med borgenärer och andra myndigheter.

6.8 Frivillig skuldsanering

Gällande rätt

När det finns behövlig utredning skall gäldenären, tillsammans med kronofogdemyndigheten, upprätta ett förslag om skuldsanering (se 18 § SksanL).

Enligt skuldsaneringslagens förarbeten var tanken att kronofogdemyndighetens utredningsarbete skulle sträva mot att åstadkomma ett förslag om skuldsanering som kan godtas av borgenärerna.

9

Tanken var också att borgenärerna skulle involveras i detta arbete.

Ett förslag om skuldsanering kan inte läggas fram mot gäldenärens vilja. Det kan inte heller läggas fram mot kronofogdemyndighetens vilja. Vill en gäldenär exempelvis inte godta en föreslagen betalningsplan skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan.

10

Det praktiska arbetet med förslagen

Utredningen har erfarit följande om det praktiska arbetet med skuldsaneringsförslagen. Efter det att handläggaren upprättat förslaget om skuldsanering skickas detta jämte inkomna bevakningar till gäldenären för genomgång. Om gäldenären godtar det upprättade förslaget skickas det till samtliga kända borgenärer för yttrande (se 19 § SksanL). Borgenärerna involveras sällan vid upprättandet av ett förslag.

Det förekommer att ett förslag som upprättats måste ändras för att det tillkommer nya uppgifter som tidigare varit okända för handläggaren, t.ex. hittills okända fordringar på mindre belopp eller fordringsbelopp som bevakats med felaktigt belopp. Ett nytt förslag måste då upprättas och skickas till samtliga parter en gång till. Detta är också en särskild fråga som utredningen kommer att redogöra närmare för i avsnitt 9.3.3.

Ett moment i arbetet med förslagen är att delge samtliga kända borgenärer förslaget om skuldsanering. Delgivningsproblem är inte ovanligt. Problemet kommer att belysas närmare i avsnitt 9.3.3.

9

Se prop. s. 156

10

Se NJA 1998 s. 15

Allt fler skuldsaneringsförslag godtas av samtliga borgenärer

Under åren 1998–2002 upprättade kronofogdemyndigheterna totalt 12 383 förslag om skuldsanering. Av dessa accepterades 6 024 av samtliga fordringsägare. Ungefär hälften av alla upprättade förslag ledde således till ett beslut om frivillig skuldsanering. Skatteverket har påtalat att ett för högt antal förslag har redovisats under dessa år. Detta hänger samman med, som redogjorts för ovan, att det ibland upprättas flera förslag i ett och samma ärende. Från och med 2003 redovisas i Skatteverkets statistik endast ett förslag per ärende. För det året kan konstateras att knappt 70 procent av de framlagda förslagen accepterades av samtliga borgenärer.

Tabell 6.3 Av tabellen framgår det antal förslag till skuldsanering som kronofogdemyndigheterna upprättade under åren 1998–2003. Vidare framgår hur många beslut om skuldsanering som fastställdes av myndigheten och hur många ärenden som överlämnades till tingsrätterna under perioden.

År Antal förslag till

skuldsanering

Beslut om skuldsanering i

steg 2 (KFM)

Antal överlämnade

ärenden till tingsrätt

1998

1 850

828

1 022

1999

1 948

1 024

924

2000

2 841

1 337

1 504

2001

3 266

1 518

1 068

2002

2 478

1 317

774

2003

1 840

1 231

586

Totalt

14 223

7 255

5 878

Källa: RSV och SKV

Merparten av gäldenärerna betalar mindre än 20 procent av de skulder som omfattas av skuldsaneringen

I samband med Riksskatteverkets och Konsumentverkets gemensamma utvärdering av skuldsaneringsförfarandet 2001 uppskattade Riksskatteverket att 35–40 procent av alla de förslag om skuldsanering som fastställs av kronofogdemyndigheten var s.k. nollförslag, dvs. förslag utan någon betalningsplan.

11

Gäldenärernas återbetal-

11

Se RSV Rapport 2002:5 s. 22.

ningsprocent av skulder som omfattas av skuldsanering togs också upp i den gemensamma uppföljning som verken gjorde 2002. Av Konsumentverkets PM 2003:26 framgår att merparten av de gäldenärer som beviljades skuldsanering under 2002 skulle betala mindre än 20 procent av de skulder som omfattades av skuldsaneringen. Vidare framgår att 26 procent av gäldenärerna inte skulle betala något alls, dvs. skuldsaneringen var inte förenad med någon betalningsplan.

Tabell 6.4 Av tabellen framgår återbetalningsprocenten för de gäldenärer som beviljades skuldsanering i steg 2 under 2002.

Återbetalningsprocent av

ursprunglig skuld

Andel av beslutade skuldsaneringar i steg 2

0 %

26 %

0,01 – 5 %

13 %

5,01 – 10 %

14 %

10,01 – 20 %

20 %

Mer än 20 %

27 %

Källa: Konsumentverkets PM 2003:26 “En samordnad uppföljning av skuld- saneringsprocessen”

6.9 Utformningen av förslaget om skuldsanering

Det förslag till skuldsanering som tas fram skall utformas så att det innehåller uppgifter om vilka fordringar som skall omfattas av skuldsaneringen och vad som skall gälla för dem. Dessutom skall framgå vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna, och förslaget skall även innehålla en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas (se 8 och 18 §§ SksanL).

6.9.1 Skulderna

Gällande rätt

Enligt 7 § SksanL har alla fordringar som omfattas av en skuldsanering lika rätt. En fordran får dock ges sämre rätt om borgenären samtycker. Dessutom får en borgenär vars fordran är på mindre

belopp ges full betalning, om det är skäligt med hänsyn till omfattningen av skulderna och övriga omständigheter.

Enligt skuldsaneringslagens förarbeten skall en fordran vara på ett mycket litet belopp jämfört med övriga fordringar i ärendet för att omfattas av undantagsregeln för “småfordringar”.

12

I förarbetena

angavs att fordringar som understiger 1 000 kr i många fall borde kunna falla in under nämnda regel, vilket i dagens penningvärde skulle motsvara drygt 1 100 kr.

Den praktiska tillämpningen

Det förekommer ofta att en gäldenär har en eller flera borgenärer vars totala utdelning är på mindre belopp jämfört med övriga borgenärers utdelning. Kronofogdemyndigheten föreslår vanligtvis att dessa borgenärer skall få hela sin betalning inom de första månaderna av betalningsplanen. Myndigheten förslår samtidigt att övriga borgenär skall få sina första betalningar först därefter. I den praktiska tillämpningen är det således vanligt att fordringar ges en obetydligt sämre rätt.

I den praktiska tillämpningen ges dock en borgenär mycket sällan full betalning, även om dennes fordran är på ett mycket litet belopp jämfört med övriga borgenärers fordringar. Det hänger samman med att full betalning till en borgenär vanligtvis medför att en sådan betalning blir orimligt stor i förhållande till den betalning övriga borgenärer får, om man ser till skuldbeloppen. Det har dock från flera håll framförts till utredningen att det inte är alldeles ovanligt att en borgenär med mindre fordringsbelopp gör gällande att denne skall få full betalning och motsätter sig förslaget till skuldsanering om denne inte får det.

6.9.2 Gäldenärens förbehållsbelopp

Gällande rätt

Vid en skuldsanering skall enligt 8 § första stycket 3 p. SksanL bestämmas vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna. Det föreskrivs i 8 § andra stycket att skuldsaneringen skall ta i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad

12

Se prop. s. 142

som skall förbehållas för gäldenären och hans familjs försörjning (det s.k. förbehållsbeloppet). Vid bestämmande av detta förbehållsbelopp föreskrivs att bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken om förbehållsbelopp skall vara vägledande.

I förarbetena till skuldsaneringslagen betonades att det av hänsyn till kraven på klarhet, enkelhet och likformighet i tillämpningen är viktigt att reglera vad en skuldsaneringsgäldenär skall tillåtas behålla för egen del. Det betonades samtidigt att denna reglering inte får vara för snäv. Det ansågs önskvärt med en flexibilitet så att förbehållsbeloppet kan anpassas i det enskilda fallet. Det ansågs också värdefullt med en inte alltför långtgående åtstramning med hänsyn till att motsatsen kan medföra att de som verkligen är i behov av skuldsanering annars kan komma att låta bli att ansöka om sådan. Samtidigt framhölls å andra sidan att en skuldsanering skall vara förenad med en icke obetydlig uppoffring från gäldenärens sida och ge borgenärerna en utdelning, som i vart fall motsvarar vad ett exekutivt förfarande kan komma ge dem. Man stannade därvid för att knyta an till de normer som tillämpas i löneexekutiva sammanhang. För att åstadkomma den önskade flexibiliteten föreskrevs dock att löneexekutionsnormen inte skall vara bindande utan endast vägledande.

Den praktiska tillämpningen

I den praktiska tillämpningen har man i stor utsträckning hållit sig till den ovannämnda normen. Vad som har diskuterats har varit i vilken utsträckning man kan frångå den, vilket har uttryckts som hur stor “buffert” man kan lämna i betalningsplanen. Detta har resulterat i att flertalet kronofogdemyndigheter alltid föreslår att gäldenären skall få förbehålla sig en viss buffert för oförutsedda utgifter, men att storleken på beloppet har varierat från myndighet till myndighet. Någon enhetlig praxis har således inte utvecklats. Varje myndighet kan sägas ha en egen norm för hur stor buffert som man normalt skall föreslå. Som exempel kan nämnas att man vid Kronofogdemyndigheten i Stockholm i allmänhet föreslår att gäldenären skall få förbehålla sig cirka 200 kr i månaden för oförutsedda utgifter.

13

Vid Kronofogdemyndigheterna i Malmö och

Härnösand ligger motsvarande belopp på 300–400 kr respektive 100–200 kr. Vid Kronofogdemyndigheten i Kalmar däremot föreslår

13

De angivna beloppen är hänförliga till 2003.

man endast i undantagsfall att gäldenären skall få förbehålla sig en månatlig buffert.

Synpunkt från ett inkassoföretag

Som utredningen har redogjort för ovan i avsnitt 6.6 har det enligt handläggare på Intrum Justitia i Sverige AB blivit allt vanligare att gäldenären vid en skuldsanering får använda sitt eventuella överskott till att betala tandvård och inköp av glasögon. Enligt handläggarna har det även blivit allt vanligare att gäldenären får förbehålla sig kostnader för dylika utgifter under hela betalningsplanens löptid.

Utredningens bedömning

I den praktiska tillämpningen har, tvärtemot lagstiftarens intentioner, det belopp som gäldenären skall få förbehålla sig för egen del vid en skuldsanering, slentrianmässigt bestämts utifrån löneexekutionsnormen. Härutöver har gäldenären fått förbehålla sig ett mindre belopp för oförutsedda utgifter, en s.k. buffert. Varje kronofogdemyndighet har haft sin egna interna “praxis” för storleken på denna buffert.

Utredningen kan således konstatera att det belopp som gäldenären skall få förbehålla sig för egen del vid en skuldsanering i den praktiska tillämpningen inte har anpassats till det enskilda fallet. I stället har standardlösningar präglat tillämpningen i detta avseende.

6.9.3 Betalningsplanens utformning

Gällande rätt

Vid en skuldsanering skall enligt 8 § första stycket 4 p. SksanL bestämmas en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas. Enligt lagstiftaren var avsikten att betalningsplanens utformning skulle bestämmas i varje enskilt fall. I förarbetena till skuldsaneringslagen anförde departementschefen att man kunde tänka sig allt från månatliga till år liga betalningar.

14

Vidare anförde hon att vissa borgenärer

kunde tänkas få en engångsbetalning, medan betalningarna till

14

Se prop. s. 108

andra borgenärer delas upp på flera poster. Samtidigt framhöll hon dock att normalt skulle de fordringar som omfattas av en skuldsanering behandlas lika även i detta hänseende. Hon framhöll även att i de allra flesta fall torde också betalningarna delas upp på flera poster, som betalas jämnt fördelade över hela betalningsperioden. Som exempel på hur betalningarna kunde ske, angav hon att gäldenären endera kunde betala direkt till de olika borgenärerna, efter anvisningar från dem, eller annars till någon betalningsförmedlare, som ombesörjer att gäldenärens inbetalning fördelas på de olika borgenärerna.

Den praktiska tillämpningen

I den praktiska tillämpningen har betalningsplanen i princip alltid utformats på det sättet att gäldenären, under den tid planen löper, varje månad skall betala ett visst belopp direkt till borgenärerna. Detta har medfört att den månatliga betalningen till en enskild borgenär inte sällan varit på mindre belopp, se exempel på en sådan betalningsplan i bilaga 3.

I de fall det totala belopp gäldenären skall betala till en borgenär under en skuldsanering varit på ett mindre belopp, har betalningsplanen ofta utformats på så sätt, att beloppet skall betalas som ett engångsbelopp vid det första betalningstillfället (se även avsnitt 6.9.1 ovan).

Betalningsplanens utformning ur ett gäldenärsperspektiv

Om gäldenären har ett fåtal borgenärer medför månatliga betalningar inga större hanteringssvårigheter för gäldenären. I de fall gäldenären har många borgenärer – vilket är vanligt förekommande – kan de månatliga inbetalningarna vara svåra att hantera för den enskilde gäldenären. Ett särskilt problem är detta för de gäldenärer som inte har tillgång till internet och därför inte kan sköta sina betalningar via nätet. De får i stället sköta sina betalningar via de betaltjänster som banker och Postgirot erbjuder. De betaltjänster som erbjuds i dagsläget innebär i huvudsak att en utbetalning görs från gäldenärens konto till en enskild borgenärs konto först efter det att banken eller Postgirot fått en skriftlig betalorder från gäldenären. Gäldenären kan givetvis även betala via kassa, men det är

dyrt. Varje sådan inbetalning kostar cirka 45 kronor. Det kan i sammanhanget påpekas att autogiro eller automatisk överföring sällan är aktuellt, eftersom flertalet inkassoföretag inte accepterar detta betalningssätt på grund av att man anser att det är för kostsamt att vara ansluten till denna tjänst.

Betalningsplanens utformning ur ett borgenärsperspektiv

Utredningen har uppmärksammat att månatliga betalningar medför höga administrativa kostnader för borgenärskollektivet. En utgift uppkommer nämligen för flertalet borgenärer vid varje tillfälle en inbetalning görs av en gäldenär och består i både mottagaravgift och bokningskostnad. Kundinkasso AB K.I.A.B har exempelvis påtalat för utredningen att dess hantering av inbetalade belopp är förenad med stora kostnader. Företaget har uppgett att varje inbetalning, oavsett storleken på beloppet, kostar 2,50 kr i mottagaravgift och 12–15 kr i bokningskostnad.

Utredningens bedömning

Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg lagstiftaren att det inte fanns några skäl att i lagen närmare föreskriva när och hur betalningarna enligt planen skulle fullgöras. Tanken var att gäldenären och borgenärerna samt prövningsmyndigheten så långt möjligt skulle ha fria händer att bestämma detta på ett sätt som var anpassat till det enskilda fallet. I den praktiska tillämpningen har dock betalningsplanen kommit att utformas på ett standardiserat sätt, som innebär att gäldenären i princip alltid betalar ett månatligt belopp direkt till varje borgenär. Även om en gäldenär enbart har förmåga att betala belopp som är lägre än 100 kr i månaden till en eller flera av sina borgenärer har betalningsplanen rutinmässigt utformats enligt standardmodellen. Möjligheten till flexibla och mer ändamålsenliga lösningsmodeller har sällan utnyttjats. Detta trots att månatliga betalningar medfört höga administrativa kostnader för borgenärskollektivet och dessutom i många fall varit opraktiskt och svårt att hantera för gäldenären.

En viss fördel har dock den nuvarande standardmodellen. Det kan nämligen ur rehabiliteringssynpunkt vara ett värde i sig att gäldenären betalar en gång i månaden. Enligt utredningens mening

överväger dessa fördelar inte de nackdelar som den nuvarande standardmodellen har.

Utredningen kan således konstatera att den praktiska möjligheten till flexibla lösningar inte har utnyttjats, och tillräcklig hänsyn har därmed inte tagits till enskilda fall. Detta har medfört att planens utformning inte har gynnat borgenärskollektivet. Planens utformning har dessutom inneburit hanteringssvårigheter för gäldenären.

6.9.4 Betalningsplanens längd

Gällande rätt

Den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering skall enligt 8 § fjärde stycket SksanL löpa under fem år, om det inte finns särskilda skäl att bestämma en längre eller kortare tid. I skuldsaneringslagens förarbeten uttalades att någon större avvikelse från huvudregeln aldrig borde förekomma. Det skulle dock vara tänkbart att “avrunda” perioden så att den löper till ända vid t.ex. ett halvårs- eller kvartalsskifte.

15

Vidare uttalades att ett frångående av

huvudregeln med flera år borde bli sällsynt förekommande. En situation kan vara att borgenärerna beträffande en mycket stor skuldmassa sätter som villkor för en skuldsanering att betalningsplanen avser en längre tid.

Den praktiska tillämpningen

För det fall gäldenären har förmåga att betala av på sina skulder föreslår kronofogdemyndigheten i princip alltid att betalningsplanen skall löpa under fem år. Det är således sällan myndigheten föreslår en längre eller kortare tid än fem år. I några enstaka fall, då gäldenären lider av en livshotande sjukdom eller är relativt gammal, har dock en kortare betalningsperiod föreslagits (tre år).

Utredningen har erfarit att denna tillämpning är allmänt accepterad av flertalet aktörer.

15

Se prop. s. 108

6.10 Överlämnande till domstol

Gällande rätt

Har någon borgenär motsatt sig förslaget skall kronofogdemyndigheten, om ansökan inte skall avslås, överlämna ärendet till tingsrätten (se 21 § SksanL). Utredningen kommer att redogöra närmare för förfarandet där i avsnitt 7.3.1.

Den praktiska tillämpningen

Som utredningen har redogjort för ovan var lagstiftarens avsikt att kronofogdemyndigheten under utredningsarbetet skulle sträva mot att åstadkomma ett förslag om skuldsanering som skulle kunna godtas av borgenärerna. Tanken var också att borgenärerna skulle involveras i detta arbete. Om ett förslag inte accepteras av någon borgenär är det således inte tvunget att ärendet omedelbart överlämnas till tingsrätten, utan kronofogdemyndigheten har möjlighet att upprätta ett nytt förslag om det kan anses befogat, exempelvis för att undanröja missförstånd. Utredningen har erfarit att man vid kronofogdemyndigheten sällan utnyttjat denna möjlighet.

7. Steg 3 och omprövning – Förfarandet vid domstol

Utredningens bedömning: I det tredje steget har tillämpningen av skuldsaneringslagen fungerat som avsikten var vid lagens tillkomst. Utredningens undersökningar har dock visat att den nuvarande ordningen med att en borgenär kan motsätta sig skuldsanering utan att ange skäl för sin inställning i många fall lett till att tingsrättens resurser utnyttjats i onödan.

Vid handläggningen av omprövningsärenden har tillämpningen av skuldsaneringslagen fungerat som avsågs när lagen skapades.

7.1. Utredningens uppdrag

I detta kapitel redovisar utredningen sina undersökningar av hur skuldsaneringslagen har tillämpats i det tredje steget, dvs. förfarandet vid domstol. Utredningen redovisar också sin bedömning av om tillämpningen av lagen i detta steg har fungerat som avsågs vid dess tillkomst.

Med hänsyn till att även ärenden om omprövning handläggs av domstol redovisar utredningen även sina undersökningar av hur lagen har tillämpats i denna del.

7.2. Ärendeutvecklingen

Vid skuldsaneringslagens tillkomst uppskattade lagstiftaren att det årligen skulle överlämnas uppskattningsvis 1 000 ärenden från kronofogdemyndigheterna till ting srätterna.

1

Man gjorde emeller-

tid ingen uppskattning av hur många ansökningar om omprövning som skulle komma att ges in till tingsrätterna.

1

Se prop. s. 188

Sedan 2000 följer Domstolsverket upp hur många ärenden om skuldsanering som kommer in till domstolarna varje år. Vid sin uppföljning har Domstolsverket inte gjort någon uppdelning mellan ärenden som överlämnats, överklagats eller avsett omprövning. Uppföljningen har enbart tagit sikte på det årliga totala antalet inkomna ärenden som handlagts enligt skuldsaneringslagen.

Av tabell 7.1 framgår att det under åren 2001–2003 kom in i genomsnitt 1 600 ärenden om skuldsanering till tingsrätterna varje år (kolumn 3). Vidare framgår att cirka 800 av dessa avsåg ärenden som överlämnats från kronofogdemyndigheterna till tingsrätterna (kolumn 2). Det kan nämnas att det genomsnittliga årliga antalet överlämnade ärenden under åren 1998–2000 uppgick till 1 150 (se tabell 6.3). De senaste åren har dock antalet överlämnade ärenden stadigt minskat; 2002 och 2003 överlämnades 774 respektive 586 ärenden.

Tabell 7.1 Av tabellen framgår det antal ärenden om skuldsanering som överlämnades till tingsrätterna under 2001–2003 (se även tabell 6.3). Vidare framgår det antal ärenden som inkom till tingsrätterna och antalet avgjorda ärenden samt antalet överklagade ärenden till hovrätterna.

År Överlämnade

ärenden från KFM

till tingsrätterna

Inkomna ärenden till

tingsrätterna

Ärenden som

avgjorts av

tingsrätterna

Ärenden som

överklagats till

hovrätterna

2001

1 068

1 854

1 816

281

2002

774

1 504

1 586

238

2003

586

1 373

1 336

189

Totalt 2 428

4 731

4 738

708

Källa: Kolumn 2 SKV och övriga kolumner DV

Om antalet ärenden som kom in varje år jämförs med antalet ärenden som enligt Skatteverket överlämnades varje år, kan den slutsatsen dras att cirka 800 ärenden årligen varit sådana som antingen överklagats från kronofogdemyndigheterna eller som avsett omprövning (se tabell 7.2). Enligt Skatteverket överklagades de aktuella åren cirka 300 beslut varje år till tingsrätterna. Tingsrätterna bör därför ha handlagt cirka 500 omprövningsärenden varje år under perioden.

Tabell 7.2 Av tabellen framgår det totala antalet inkomna ärenden till tingsrätterna som överklagats från KFM eller som avsett omprövning 2001– 2003. Dessutom framgår antalet inkomna ärenden till tingsrätterna som överklagats från KFM. Det framgår också hur många ansökningar om omprövning som kommit in till tingsrätterna.

År Inkomna ärenden som överklagats från KFM eller

avsett omprövning

Inkomna ärenden som

överklagats från KFM

Inkomna ärenden

som avsett

omprövning

2001 786

321 465

2002 730

268 462

2003 787

275 512

Källa: SKV och DV

7.3. Närmare om steg 3

7.3.1. Gällande rätt och motiv

Har någon borgenär motsatt sig kronofogdemyndighetens förslag till skuldsanering och ansökan inte skall avslås, skall ärendet överlämnas till tingsrätten (se 21 § SksanL). Tingsrätten kan besluta om skuldsanering trots att en eller flera borgenärer motsatt sig en sådan, s.k. tvingande skuldsanering.

En borgenär behöver inte ange något skäl, utan det är tillräckligt att denne motsätter sig skuldsanering, utan att ange någon grund för sin inställning, för att ärendet skall överlämnas till tingsrätten.

2

Vid tingsrättens handläggning gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden (ÄL) om inte annat följer av skuldsaneringslagen.

Att de tvingande besluten om skuldsanering skall fattas av domstol motiverades i förarbetena med att ett sådant beslut är ett mycket allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellanhavanden.

3

Hänvisning gjordes till artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

2

Se prop. s. 160

3

Se prop. s. 84

7.3.2. Beskrivning av förfarandet

När kronofogdemyndigheten överlämnar ett ärende till tingsrätten skall all utredning i ärendet vara bifogad. Avsikten är att tingsrätten inte skall behöva inhämta några ytterligare upplysningar eller vidta några ytterligare förberedande åtgärder. Lagstiftarens avsikt var att ärendet skall vara i sådant skick att tingsrätten på det överlämnade materialet skall kunna fatta beslut om tvingande skuldsanering .

4

Tingsrätten har dock möjlighet att inhämta ytterligare utredning om detta skulle bedömas nödvändigt.

Frågan om tvingande skuldsanering skall alltid prövas vid ett sammanträde (22 § tredje stycket SksanL). Till detta skall gäldenären och samtliga borgenärer kallas. Kallelsen skall delges de kända borgenärerna men inte gäldenären. Till sammanträdet får också företrädare för socialnämnden eller annan kallas.

Kronofogdemyndighetens beslut – förutom ett beslut om att ärendet skall överlämnas – får överklagas till tingsrätten (29 § SksanL). Tingsrättens beslut får härefter överklagas till hovrätten. Men i hovrätten krävs prövningstillstånd.

7.3.3. Den praktiska handläggningen

Det första handläggningsmomentet består i att ärendet registreras i tingsrättens målhanteringssystem. Registreringen innebär bland annat att uppgifter om parternas namn och adress läggs in i systemet. Vid registreringen är det inte ovanligt att skuldernas referensnummer läggs in, något som underlättar det kommande arbetet för domstolssekreterarna. De behöver då inte leta bland handlingarna i ärendet varje gång en borgenär kontaktar tingsrätten för att få hjälp med att identifiera en fordran, vilket är vanligt. Utredningen har erfarit att detta administrativa arbete, som utförs av domstolssekreterare, ofta är tidskrävande, särskilt om gäldenären har många borgenärer (jfr avsnitt 6.4.3).

När ärendet har registrerats kallas parterna till ett sammanträde. Även detta arbete utförs av domstolssekreterarna.

Till sammanträdet inställer sig i princip alltid gäldenären. Det förekommer också att den budget- och skuldrådgivare, som i steg 1 hjälpt gäldenären med egenförsöket, inställer sig i syfte att bistå gäldenären (se även avsnitt 5.3.2). Det är däremot mycket sällan

4

Se prop. s. 160.

förekommande att någon borgenär inställer sig till sammanträdet; vare sig personligen eller per telefon.

Under utredningens arbete har framkommit att det är ovanligt att tingsrätten inhämtar någon ytterligare utredning utöver den som kronofogdemyndigheten bifogat. Det har dessutom framkommit att tingsrätterna så gott som aldrig kallar företrädare för socialnämnden eller någon annan till sammanträdet.

Utredningen har noterat att domstolarna saknar datastöd för att beräkna gäldenärernas betalningsutrymme och att upprätta betalningsplaner. Under handläggningen av ett skuldsaneringsärende är det därför vanligt förekommande att man vid tingsrätterna vänder sig till kronofogdemyndigheterna för att få hjälp med detta.

7.3.4. Synpunkter från domare

Den allmänna uppfattningen bland de tingsrättsdomare som utredningen varit i kontakt med är att det är hög kvalitet på de utredningar som görs vid kronofogdemyndigheterna och att domstolen i flertalet ärenden anser sig ha ett bra beslutsunderlag.

En omständighet som samtliga hörda tingsrättsdomare tog upp, var att det är relativt vanligt att en borgenär motsätter sig skuldsanering utan att ange skäl för sitt ställningstagande. Domarnas uppfattning är att dessa ”blanka nej” vanligtvis saknar rättslig grund och att dessa i stället ofta enbart är uttryck för en allmän motvilja mot att gäldenären beviljas skuldsanering. Enligt domarnas mening är detta ett problem, eftersom domstolarna i dessa fall måste lägga resurser på i många fall onödigt arbete. Dessutom förlängs skuldsaneringsprocessen med flera veckor. Man påtalade särskilt att det ofta är borgenärer med små fordringsbelopp som ”blankt” motsätter sig förslaget till skuldsanering. För att på sikt komma till rätta med problemet har några domare på senare tid börjat skriftligen förelägga borgenären att ange skälet till varför denne motsätter sig skuldsanering. Detta har vanligtvis resulterat i att borgenären accepterat kronofogdemyndighetens skuldsaneringsförslag. Sammanfattningsvis ansåg samtliga domare att det inte borde vara möjligt för en borgenär att få till stånd en domstolsprövning om denne inte anger skälet för sitt ställningstagande (jfr avsnitt 3.5.1).

7.4. Omprövning av skuldsanering

7.4.1. Gällande rätt och motiv

En av grundtankarna med en skuldsanering var vid skuldsaneringslagens tillkomst att den slutgiltigt skulle reglera en gäldenärs totala skuldbörda och att den inte skulle kunna rivas upp hur som hels t.

5

Det hade att göra med lagens rehabiliterande syfte. Samtidigt ansågs det angeläget att det i vissa fall skulle finnas möjlighet till omprövning så att en skuldsanering inte skulle uppfattas som stötande eller inverka menligt på den allmänna betalningsmoralen. I lagen infördes därför en möjlighet för den borgenär vars fordran omfattas av en skuldsanering, att under vissa förhållanden ansöka om omprövning. Gäldenären har också en sådan möjlighet.

Efter ett beslut om skuldsanering är det ingen myndighet, vare sig statlig eller kommunal, som bevakar att gäldenären följer betalningsplanen eller kontrollerar att de uppgifter som beslutet är grundat på är korrekta. Om gäldenären t.ex. inte följer betalningsplanen, är det således upp till varje enskild borgenär att avgöra om en ansökan om omprövning skall ges in till tingsrätten.

En ansökan om omprövning skall alltid prövas av domstol och den kan leda till att en skuldsanering upphävs eller ändras. Bestämmelserna härom finns i 27 och 28 §§ SksanL. I avsnitt 2.12 har utredningen närmare redogjort för vilka omständigheter som kan leda till nyss nämnda följder.

Innan tingsrätten prövar en ansökan om omprövning skall gäldenären och borgenärerna höras. I övrigt gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden (se 27 § tredje stycket och 28 § andra meningen SksanL).

7.4.2. Den praktiska handläggningen

Det första momentet i handläggningen består i att ärendet registreras på samma sätt som ett överlämnat ärende (se avsnitt 7.3.3 ovan).

Tingsrätterna kallar vanligtvis gäldenären och borgenärerna till ett sammanträde vid vilket man prövar frågan om omprövning. Den allmänna uppfattningen är att kallelserna skall delges både gäldenären och borgenärerna (jfr 46 § ÄL).

6

Det är emellertid ovan-

ligt att någon borgenär inställer sig till sammanträdet.

5

Se prop. s. 77 och s. 171

6

Jfr även Lagen om domstolsärenden – En kommentar, Peter Fitger, s. 306 f.

7.4.3. De grunder som oftast åberopas för ansökningar om omprövning

Utredningen har erfarit att det vanligtvis är en borgenär som ansöker om omprövning av skuldsanering. De oftast åberopade grunderna är att gäldenären inte följer betalningsplanen eller att dennes ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen. Det förekommer sällan att en borgenär åberopar någon av de andra i skuldsaneringslagen uppräknade omständigheterna som kan utgöra skäl för omprövning, exempelvis att gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande.

I viss utsträckning förekommer det att gäldenären själv ansöker om omprövning till följd av att dennes ekonomiska förhållanden har försämrats.

7.4.4. Gäldenären följer inte betalningsplanen

Gällande rätt

På ansökan av en borgenär kan tingsrätten upphäva ett beslut om skuldsanering om gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa (se 27 § första stycket 4 p. SksanL).

Bestämmelsen tar sikte på det fallet att gäldenären medvetet underlåter att följa den betalningsplan denne är skyldig att följa enligt skuldsaneringsbeslutet. Enligt skuldsaneringslagens förarbeten var tanken att varje litet avsteg från vad som åligger gäldenären inte borde medföra att skuldsaneringen omprövas.

7

Enstaka, kortvariga

betalningsdröjsmål borde således inte medföra att skuldsaneringen upphävdes. I förarbetena angavs att hänsyn borde tas till anledningen till ett eventuellt betalningsdröjsmål och att ju mer ursäktligt dröjsmålet är desto svagare är skälen för att genom omprövning upphäva skuldsaneringen.

Den praktiska tillämpningen

I enlighet med uttalandena i skuldsaneringslagens förarbeten har man vid domstolarna i allmänhet inte upphävt en skuldsanering på grund av att gäldenären dröjt med betalning en månad eller två. Att

7

Se prop. s. 171 f.

så är fallet har bl.a. framkommit vid utredningens besök hos Kundinkasso AB K.I.A.B och Intrum Justitia AB. Vid företagen har man den erfarenheten att tingsrätten sällan omprövar en skuldsanering om gäldenärens betalningsdröjsmål varat kortare tid än tre månader.

I en del omprövningsärenden som initierats av en borgenär har det förekommit att anledningen till att gäldenären inte följt betalningsplanen varit att dennes ekonomiska situation väsentligen försämrats efter beslutet om skuldsanering. Enligt den nuvarande ordningen är det inte möjligt för rätten att under dessa förhållanden ändra betalningsplanen så att den kan anpassas till gäldenärens faktiska betalningsförmåga. Det är endast möjligt om gäldenären själv ansöker om omprövning (se 28 § SksanL). Om gäldenären – på grund av bristande betalningsförmåga – upprepade gånger under förhållandevis lång tid inte betalat enligt planen har det därför förekommit att man i den praktiska tillämpningen upphävt skuldsaneringen om en borgenär ansökt om omprövning (jfr 7.4.6 nedan).

7.4.5. Väsentligt förbättrade ekonomiska förhållanden efter en skuldsanering

Gällande rätt

Om gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen har förbättrats efter skuldsaneringen kan, på ansökan av en borgenär, tingsrätten upphäva eller ändra beslutet om skuldsanering (se 27 § första stycket punkten 5 SksanL). En ansökan av denna anledning måste ges in inom fem år från dagen för skuldsaneringen (se 27 § andra stycket SksanL), dvs. under den tid en betalningsplan normalt löper. Om betalningsplanen löper under längre tid gäller i stället den tiden. Efter utgången av nämnda tid kan således en skuldsanering varken upphävas eller ändras på grund av att gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen har förbättrats.

I skuldsaneringslagens förarbeten angavs att det ofta inte var motiverat med en så ingripande rättsföljd som ett upphävande innebär.

8

I stället borde betalningsplanen korrigeras så att borgenärerna

kunde få del av det ökade betalningsutrymmet.

Enligt skuldsaneringslagen har gäldenären inte någon skyldighet att på eget initiativ informera borgenärerna om ändrade inkomst-

8

Se prop. s. 172

förhållande, utan det åligger således varje enskild borgenär att bevaka om det finns anledning att begära omprövning av skuldsaneringen.

Rättstillämpningen

Utredningen har erfarit att det hör till ovanligheterna att en domstol upphäver en skuldsanering om den gjort bedömningen att gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen har förbättrats. Under sådana förhållanden har domstolen normalt ändrat betalningsplanen så att borgenärerna under betalningsplanens återstående löptid fått del av gäldenärens ökade betalningsutrymme.

En fråga som dock i den praktiska tillämpningen varit föremål för diskussion är hur mycket gäldenärens betalningsutrymme skall ha ökat för att medföra en ändrad betalningsplan. Allmänt kan sägas att normala årliga lönepåslag inte har lett till en ändrad betalningsplan.

9

I övrigt kan man av underrättspraxis inte utläsa hur

mycket gäldenärens betalningsutrymme skall ha ökat för att medföra en ändring av betalningsplanen.

En annan fråga som varit föremål för diskussion är hur man vid en omprövning skall se på den omständigheten att gäldenären under en längre tid haft ett betydligt större betalningsutrymme än vad som förutsattes vid det ursprungliga beslutet. I underrättspraxis har det de senaste åren förekommit att man vid sådana förhållanden har förlängt betalningsplanen upp till två år. Frågan har varit föremål för prövning av Svea Hovrätt genom beslut den 16 maj 2001 i ärende ÖÄ 4398-00 och den 14 oktober 2002 i ärende ÖÄ 4903-02.

I det först nämnda ärendet var omständigheterna följande. En man beviljades skuldsanering i november 1996. Vid tidpunkten för beslutet uppgick hans månadsinkomst till 15 500 kr och hans månatliga betalningsutrymme till 3 500 kr. Betalningsplanens längd fastställdes till fem år och hans betalningsutrymme fördelades mellan borgenärerna. Efter beslutet om skuldsanering ökade hans månadsinkomst till följd av övertidsarbete. Under åren 1997 och 1998 uppgick den till 22 300 respektive 27 200 kr. Han fick 1999 en bonus, vilket innebar att hans årsinkomst det året motsvarade en snittlön på cirka 30 000 kr per månad. Året därpå uppgick hans månadsinkomst till 19 800 kr och 2001 hade den ökat till 23 000 kr. Sistnämnda år och vid tiden för hovrättens prövning uppgick hans betalningsutrymme till cirka 8 500 kr per månad. Sedan 1997 hade

9

Jfr Hellners/Mellqvist s. 256

han årligen pensionssparat med cirka 18 000 kr. Dessutom hade han köpt andelar i aktiefonder och aktier. Han var ensamstående utan barn och bodde i en bostadsrättslägenhet som var värderad till 75 000 kr. Tingsrätten upphävde mannens skuldsanering. Hovrätten gjorde följande bedömning. Mannens fasta månadslön hade ökat från 15 500 kr till 23 000 kr på fyra och ett halvt år. Detta ansåg man inte ensamt vara en så stor ökning att den kunde medföra en ändring av betalningsplanen. Att mannen under ett par års tid till följd av övertidsarbete haft en faktisk månadslön om 27 000 kr och 30 000 kr som möjliggjort att han kunnat spara belopp i en omfattning som inte ansågs rimlig för en person med skuldsanering ansåg man dock var skäl för omprövning. Med beaktande av att mannens skuldsanering löpt under lång tid innan frågan om omprövning uppkom och med hänsyn till att det inte finns någon lagstadgad skyldighet för en gäldenär att anmäla när hans ekonomiska förhållanden förändras, ansåg hovrätten att det inte var skäligt att upphäva mannens skuldsanering. Däremot ansåg hovrätten att betalningsplanen skulle ändras så att borgenärerna fick del av mannens ökade betalningsutrymme. Mot bakgrund av den korta tid som återstod av den ursprungliga betalningsplanen fann man att det med hänsyn till borgenärsintresset förelåg särskilda skäl att förlänga betalningsplanens löptid med två år.

I det andra ärendet var omständigheterna följande. En kvinna beviljades skuldsanering i oktober 1997. Vid beslutet hade hon en inkomst om 18 000 kr per månad. I december 1998 höjdes hennes månadsinkomst till 27 000 kr och i juni 1999 till 30 000 kr. Vid tidpunkten för ansökan om omprövning 2002, hade hennes inkomst höjts till 32 000 kr per månad. Tingsrätten fann att hennes ekonomiska förhållanden väsentligen hade förbättrats efter beslutet om skuldsanering och att borgenärerna skulle få del av hennes ökade betalningsutrymme genom att den ursprungliga betalningsplanen förlängdes med två år. Även hovrätten fann att kvinnans ekonomiska förhållanden väsentligen hade förbättrats och att skäl för omprövning förelåg. Hovrätten ansåg därför att hennes borgenärer skulle få del av det ökade betalningsutrymmet under den återstående tid som den ursprungliga femåriga betalningsperioden skulle löpa. Vid en avvägning av de olika intressen som ryms inom skuldsaneringsinstitutet fann hovrätten dock inte skäl att förlänga betalningsperioden med ytterligare två år.

Det senast nämnda ärendet är överklagat till Högsta Domstolen som meddelade prövningstillstånd den 11 augusti 2003; i skrivande stund har domstolen inte avgjort ärendet.

Ytterligare en fråga som varit föremål för diskussion i den praktiska tillämpningen är om gäldenären själv kan ansöka om omprövning om dennes ekonomi förändras till det bättre. En allmänt rådande uppfattning, bortsett från något tingsrättsavgörande, är att så inte är fallet.

Borgenärernas uppföljning av gäldenärens ekonomiska förhållanden

I samband med de kontakter utredningen haft med inkassoföretag, har framkommit att dessa i allmänhet cirka två till fyra år efter beslut om skuldsanering gör en uppföljning av gäldenärens ekonomiska förhållanden. Att företagen inte gör detta tidigare hänger samman med reglerna kring fysiska personers inkomsttaxering. Det är inte möjligt att få upplysning om någons årsinkomst förrän den slutliga skatten är bestämd. En fysisk persons slutliga skatt bestäms tidigast den 15 augusti och senast den 15 december året efter intjänandeåret.

Synpunkter från inkassoföretag

Den allmänna uppfattningen bland de inkassoföretag som utredningen haft kontakt med är, att det borde införas en bestämmelse om att den gäldenär som beviljas skuldsanering skall vara skyldig att anmäla om dennes ekonomiska förhållanden väsentligen förbättras.

7.4.6. Gäldenärens ekonomiska förhållanden har försämrats

Gällande rätt

På ansökan av en gäldenär kan en tingsrätt ändra vad som har bestämts i ett beslut om skuldsanering i fråga, dels vad som skall gälla för fordringarna, dels vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna, dels ock om betalningsplanen (se 28 § SksanL). För att gäldenären skall få till stånd en omprövning krävs att det har

inträffat omständigheter som inte kunnat förutses vid tiden för beslutet om skuldsanering eller att det finns synnerliga skäl.

Av motiven till skuldsaneringslagen framgår att bestämmelsen var avsedd för de fall då gäldenären på grund av nya, oförutsedda omständigheter inte längre kunde anses ha förmåga att fullfölja sina åligganden enligt beslutet om skuldsanering .

10

Vidare framgår att det

borde vara fråga om omständigheter som på ett avgörande sätt påverkar gäldenärens förmåga att på längre sikt fullfölja sina åligganden enligt beslutet.

Den praktiska tillämpningen

I den praktiska tillämpningen har den ifrågavarande bestämmelsen i princip bara ansetts tillämplig på den situationen att gäldenärens ekonomiska förhållanden förändrats till det sämre (se även avsnitt 7.4.5).

7.4.7. Antalet upphävda skuldsaneringar

Som utredningen har redogjort för ovan (se avsnitt 7.2) kommer det till tingsrätterna in cirka 500 ansökningar om omprövning av skuldsanering varje år. Enligt uppgift från Skatteverket leder endast ett mindre antal av dessa till att skuldsaneringen upphävs.

Under åren 2000–2003 fick totalt 180 personer sin skuldsanering upphävd (se tabell 7.3). Av dessa personer var 111 män och 69 kvinnor.

10

Se prop. s. 172 f.

Tabell 7.3 Av tabellen framgår antalet personer som fick sin skuldsanering upphävd under åren 2000–2003. Det framgår även av tabellen hur många av dessa personer som var män respektive kvinnor.

År Antal personer som

fått sin skuldsanering

upphävd

Antal män som fått sin

skuldsanering

upphävd

Antal kvinnor som fått

sin skuldsanering

upphävd

2000 35 22 13 2001 33 19 14 2002 48 31 17 2003 64 39 25 Totalt 180 111 69

Källa: SKV

7.5. Utredningens bedömning

Den administrativa hanteringen

Utredningen kan konstatera att den administrativa hanteringen av skuldsaneringsärenden vid tingsrätten varit tungrodd och tidskrävande. Vid handläggningen av ärenden om omprövning har detta varit särskilt påtagligt eftersom man vid domstolarna inte har utvecklat något datastöd för beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme och för att upprätta nya betalningsplaner. Vid överlämnade ärenden är detta inget problem, eftersom tingsrätten då kan vända sig till handläggaren vid kronofogdemyndigheten som ofta kan bistå tingsrätten med nya uträkningar.

Steg 3

Vid tingsrättens handläggning av överlämnade ärenden har tillämpningen av skuldsaneringslagen fungerat som avsågs vid lagens tillkomst. Det har dock visat sig att den nuvarande ordningen med att en borgenär kan motsätta sig en skuldsanering utan att ange skäl för sin inställning i många fall lett till att tingsrättens resurser utnyttjats i onödan. Enligt utredningens mening har det tredje steget i dessa fall många gånger kommit att bli en ren formalitet.

Omprövning

Det framgår varken av skuldsaneringslagens ordalydelse eller av lagens förarbeten att en betalningsplan skall förlängas vid en omprövning, i de fall gäldenären under en längre tid haft ett betydligt större betalningsutrymme än som förutsattes vid beslutet om skuldsanering. Den praktiska tillämpningen av lagen har dock utvecklats i en sådan riktning. En fråga man då kan ställa sig är om denna tillämpning kan anses förenlig med skuldsaneringslagens syften.

Enligt utredningens mening är därvid följande att beakta. För den gäldenär som beviljats skuldsanering finns det ett befogat intresse av att på förhand veta när skuldsaneringen är avslutad. Att gäldenären under lång tid svävar i ovisshet om detta, kan inte anses förenligt med skuldsaneringens rehabiliterande syfte. Det är samtidigt viktigt att inte glömma bort de övriga olika intressen som gör sig gällande vid en skuldsanering. Med tanke på att lagen skall vara borgenärsgynnande framstår det därför som befogat att man i den praktiska tillämpningen i vissa fall har förlängt betalningsplanen vid en omprövning.

I övrigt kan utredningen konstatera att tillämpningen av skuldsaneringslagen vid handläggning av omprövningsärenden har fungerat som avsågs vid lagens tillkomst.

8. Skuldsaneringslagen – Ett helhetsperspektiv

Utredningens bedömning: Merparten av de gäldenärer som beviljats skuldsanering har inte skuldsatt sig på nytt. Skuldsaneringslagen har således främjat sitt rehabiliterande syfte.

Det är inget som tyder på att införandet av skuldsaneringslagen påverkat privatpersoners möjligheter att erhålla krediter. Det kan därmed ifrågasättas om lagen varit preventiv.

Skuldsaneringslagen har skapat förutsättningar för att borgenärskollektivet totalt sett kan få tillbaka mer pengar av dem som är överskuldsatta än vad som annars vore fallet. Ur ett helhetsperspektiv har lagen därför varit borgenärsgynnande.

8.1. Utredningens uppdrag

I detta kapitel redovisar utredningen sina undersökningar av om skuldsaneringslagen ur ett helhetsperspektiv har främjat sina syften att vara rehabiliterande, preventiv och gynnande för borgenärskollektivet.

Utredningen redovisar även här sina undersökningar av andra relevanta frågor som rör skuldsanering och som utredningen har bedömt motiverat att ta upp.

8.2. Ekonomisk rehabilitering

Som utredningen har beskrivit tidigare är skuldsaneringslagens främsta syfte att den skall verka rehabiliterande; svårt skuldsatta personer skall få en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom en ny chans till ett drägligare och mera samhällsnyttigt liv.

8.2.1. Behovet

Varje år ansöker cirka 3 500 personer om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Under arbetets gång har utredningen mött frågan varför antalet ansökningar om skuldsanering inte varit fler, trots att det synes finnas behov av ekonomisk rehabilitering för många fler personer.

För belysa behovet av ekonomisk rehabilitering kan nämnas att det enligt Riksskatteverket under åren 1994–2002 fanns mellan 430 000 och 504 000 gäldenärer som varje år var restförda för skulder vid kronofogdemyndigheten. År 2002 gjorde Statistiska Centralbyrån (SCB) på uppdrag av Konsumentverket en undersökning om hushållens skulder. Vid undersökningen beräknades att minst 140 000 personer av befolkningen alltid eller ofta har betalningsproblem och att dessa främst återfinns i åldersgruppen 35–49 år.

1

Vid utgången av 2002 fanns 12 296 restförda gäldenärer med en skuldbörda upp till 300 000 kr, som kontinuerligt varit föremål på löneutmätning sedan 1998. Vid samma tidpunkt fanns det dessutom 5 289 restförda gäldenärer med en skuldbörda över 300 000 kr, som kontinuerligt varit föremål för löneutmätning under samma period.

2

I samband med de kontakter utredningen haft med inkassoföretag har framkommit att man vid företagen är av den uppfattningen, att det finns ett stort antal gäldenärer som uppfyller förutsättningarna för skuldsanering men som inte ansöker om sådan.

I en nyligen genomförd pilotstudie vid Göteborgs Universitet av s.k. evighetsgäldenärer redovisas dessa gäldenärers syn på skuldsaneringsinstitutet.

3

I studien definieras begreppet evighetsgäldenär

som en person som har varit restnoterad hos Kronofogdemyndigheten i Västra Götaland med en skuld på minst 200 000 kr under minst tio år och vars möjlighet att betala en väsentlig del av denna skuld under de kommande fem åren framstår som obetydlig. Av studien framgår att flertalet av de gäldenärer som deltog i projektet bedömde att det var föga troligt med en skuldsanering för egen del. Den främsta orsaken till denna pessimistiska inställning till en skuldsanering var enligt studien, att gäldenärerna uppfattade det regelverk som kringgärdar skuldsaneringsprocessen som mycket svårt att uppfylla.

1

Se Konsumentverkets rapport om överskuldsättning från 2003.

2

De redovisade uppgifterna är inhämtade från Riksskatteverket.

3

Studien är intagen i Konsumentverkets rapport om överskuldsättning från 2003.

Utredningens bedömning

Under de tio år som gått sedan skuldsaneringslagen trädde i kraft har totalt cirka 36 000 personer ansökt om skuldsanering vid kronofogdemyndigheten (se avsnitt 6.2). Mot bakgrund av det antal personer som samtidigt varje år varit restförda hos kronofogdemyndigheten framstår antalet sökande som lågt. Även inkassoföretagens erfarenheter och Konsumentverkets undersökningar tyder på detta. Enligt utredningens mening kan man inte peka på någon enskild orsak som varit av avgörande betydelse för ärendeutvecklingen. På grundval av de erfarenheter utredningen har gjort under arbetes gång är utredningens bedömning i stället att flera samverkande faktorer kan ha påverkat denna utveckling. En orsak kan vara att information om skuldsanering inte når gäldenärerna. En annan orsak kan vara att en del gäldenärer i det första steget får besked av en kommunal rådgivare, att denne inte uppfyller lagens krav för skuldsanering och av den anledningen inte går vidare med en ansökan. Ytterligare en orsak kan vara att vissa gäldenärer av olika anledningar inte vill ansöka om skuldsanering utan vill försöka lösa sina ekonomiska problem på annat sätt, exempelvis genom frivilliga överenskommelser och utan hjälp från det allmänna (jfr avsnitt 5.9.1). En orsak kan även vara att gäldenärerna anser att förfarandet är för komplicerat och att det tar för lång tid innan det är möjligt att få en skuldsanering beviljad. Därutöver kan en orsak vara att det i någon mån ställs alltför höga krav för att beviljas skuldsanering.

8.2.2. Ny skuldsättning

Konsekvenserna av att gäldenären ådrar sig nya skulder

Den omständigheten att en gäldenär skuldsätter sig på nytt efter beslut om skuldsanering, innebär i sig inte att denne kan få sin skuldsanering upphävd. Det är i stället de konsekvenser som en ny skuld kan ge upphov till som kan leda till att skuldsaneringen upphävs. Om gäldenären ådrar sig en ny skuld finns en överhängande risk för att denne inte kan fullfölja betalningsplanen. Om gäldenären blir föremål för löneutmätning för en ny skuld och av den anledningen inte kan följa betalningsplanen riskerar denne att efter ansökan av en borgenär få sin skuldsanering upphävd av tingsrätten (se avsnitt 7.4.4). Detta hänger samman med att ett beslut om

skuldsanering normalt inte beaktas i samband med en löneutmätning.

Merparten av de gäldenärer som beviljats skuldsanering har inte skuldsatt sig på nytt

I januari 2004 fanns det 10 543 gäldenärer med en åtgärdsmarkering i utsökningsregistret om att de beviljats skuldsane ring.

4

Av dessa

var 1 304 eller cirka 12 procent även registrerade för skulder till det allmänna, s.k. a-målsskulder, som inte omfattades av skuldsaneringen.

5

Hur mån ga gäldenärer som var registrerade för helt nya skulder respektive skulder som undantagits från skuldsanering, framgår inte av tillgängliga uppgifter. Däremot framgår att 323 gäldenärer eller cirka 25 procent av det sistnämnda antalet gäldenärer var registrerade för nya skulder som avsåg återbetalning av underhållstöd.

Upplysningscentralen UC AB (UC) har vid ett antal tillfällen följt upp hur många gäldenärer som efter avslutad skuldsanering har fått en ny betalningsanmärkning (omfattar både a-målsskulder och e-målsskulder ).

6

Företagets undersökningar åren 2001 och 2002

har visat att cirka 15 procent av de gäldenärer som avslutat en skuldsanering har fått minst en ny betalningsanmärkning inom ungefär ett år efter det att skuldsaneringen avslutats. Enligt UC kan som jämförelse nämnas att cirka 2,5 procent av Sveriges befolkning som är äldre än 15 år får betalningsanmärkning varje år.

I mars 2003 gjordes vid Intrum Justitia i Sverige AB en undersökning av hur många av företagets gäldenärer med pågående skuldsanering som hade ådragit nya skulder. Av de 5 000 gäldenärer som omfattades av undersökningen hade cirka 700, vilket motsvarar 14 procent, skuldsatt sig igen.

Enligt Allmänna Inkassobyrån i Sverige AB är det betydligt vanligare att gäldenärerna ådrar sig nya skulder efter beslut om skuldsanering. Vid företaget har man den erfarenheten att cirka 40– 45 procent av gäldenärerna skuldsätter sig på nytt. Man har vidare den erfarenheten att den övervägande andelen gäldenärer som åter

4

Källa: SKV – Att antalet registrerade skuldsaneringar inte överensstämmer med det totala

antalet beviljade skuldsaneringar (jfr avsnitt 6.2) beror på att uppgifterna gallras ur registret efter viss tid.

5

Se ordförklaringar angående definitionen av begreppen allmänt mål och enskilt mål.

6

Med att en skuldsanerings är avslutad avses att det har gått fem år sedan skuldsanering

beviljades eller, om betalningsplanen löper under längre tid, att betalningsplanen löpt ut.

skuldsätter sig återfinns bland de som inte fått sin skuldsanering förenad med en betalningsplan. Enligt företaget är det vanligt att de nya skulderna avser t.ex. skolfotografier, böcker och TV-licensavgifter.

Utredningens bedömning

De ovan redovisade undersökningarna tyder på att merparten av de gäldenärer som hittills beviljats skuldsanering inte har skuldsatt sig på sådant sätt att nya betalningsproblem och överskuldsättning uppstått. Med tanke på att många av dessa gäldenärer saknat betalningsutrymme eller haft ett mycket litet sådant (se avsnitt 6.8), anser utredningen att detta är ett godtagbart utfall. Utredningen kan således konstatera skuldsaneringslagen väl främjat sitt rehabiliterande syfte.

8.2.3. Vissa skulder ett särskilt problem

Under utredningens arbete har det från flera håll framförts att det är ett särskilt problem med ny skuldsättning avseende dels återbetalning av underhållstöd dels kvarskatt.

Återbetalningsskulder för underhållstöd

Problemet med ny skuldsättning avseende återbetalning av underhållstöd kan beskrivas enligt följande. En bidragsskyldig gäldenär skall vid beslut om skuldsanering förbehållas ett belopp för egna levnadsomkostnader och för den löpande återbetalningsskyldigheten. Enligt 8 § andra stycket SksanL är bestämmelserna i utsökningsbalken om förbehållsbelopp vid löneutmätning vägledande vid beräkningen av levnadsomkostnader. Återbetalningsbeloppets storlek för underhållsstöd bestäms enligt reglerna i lagen (1996:1030) om underhållsstöd. Dessa regler är inte harmoniserade med de regler och normer som gäller vid beräkningen av vilket belopp som får tas i anspråk för betalning av skulder vid löneutmätning och därmed också vid skuldsanering. I skuldsaneringssammanhang är det inte ovanligt att gäldenärens inkomst inte täcker den löpande återbetalningsskyldigheten. Den bidragsskyldige ådrar sig då omgående en ny skuld, eftersom en skuldsanering enligt huvudregeln

enbart omfattar de skulder som har uppkommit före beslutet om att inleda skuldsanering.

Det nu beskriva problemet har uppmärksammats av Underhållstödsutredningen. I det betänkande som lämnades till regeringen i april 2003 menade den utredningen att det inte är lämpligt att låta en skuldsanering omfatta även fordringar som uppkommer efter ett beslut om skulds anering.

7

Någon särregel för skulder avseende

underhållstöd borde således inte införas.

Skatteskulder

I skuldsaneringslagen finns inte några särskilda bestämmelser om hur det allmännas fordringar på skatter och avgifter skall behandlas vid en skuldsanering. Avsaknaden av särskilda bestämmelser innebär att huvudregeln gäller, dvs. sådana fordringar omfattas utan undantag av en skuldsanering, om de har uppkommit före beslutet om att inleda skuldsanering.

Det kan rent allmänt vara svårt att fastställa när en fordran uppkommit, vilket även gäller skattefordringar. I praktiken anses ofta en skattefordran uppkommen när inkomståret har löpt till ända. Det innebär att en fordran på skatt som belöper på inkomståret uppkommer vid årsskiftet mellan inkomståret och taxeringsåret. Fordringens exakta belopp är dock inte fastställd vid denna tidpunkt. Den skatteskyldige skall först en bit in på det nya året deklarera sina inkomster och den deklarationen skall granskas av skatteverket innan skattefordringens belopp är fastställd.

Anta att en person beviljas skuldsanering i november år 1. I den betalningsplan som då upprättas tas hänsyn, dels till obetalda skatter för tidigare år, dels till den preliminära skatt gäldenären skall betala under resten av året och framöver. Det lämnas dock inte något utrymme i planen för inbetalning av obetald slutlig skatt under år 2, och en sådan skuld omfattas inte av skuldsaneringen, eftersom den är uppkommen efter beslutet om skuldsanering.

7

Se SOU 2003:42 “Ett reformerat underhållstöd”

8.3. Preventionen

Ett annat syfte med skuldsaneringslagen har varit att den skall verka preventivt i så måtto att färre människor hamnar i situationer med övermäktig skuldbelastning i och med att det inte blir lika lätt att erhålla krediter.

Utlåningen till hushållen har ökat på senare tid

Av Konsumentverkets rapport från 2003 om överskuldsättning framgår att hushållen under senare år har ökat sin belåning. Dessutom framgår att hushållens skuldsättning i förhållande till deras disponibla inkomster också har ökat. Hushållens skuldkvot uppgick i slutet av juni 2002 till cirka 115 procent. Detta kan jämföras med att 1992 uppgick skuldkvoten till 100 %.

8

I rapporten anges att konsumtionskrediter är vanliga och att kreditgivarna kommit “närmare” konsumenterna genom att samarbeta med bl.a. hemelektronik och vitvaruåterförsäljare.

Utredningens bedömning

Konsumentverkets rapport tyder inte på att det blivit svårare för privatpersoner att erhålla krediter under de tio år som skuldsaneringslagen funnits. Rapporten tyder i stället på att hushållens möjligheter att få låna har ökat. Enligt utredningens mening kan det därför ifrågasättas om skuldsaneringslagen varit preventiv.

8.4. Borgenärsgynnandet

Ytterligare ett syfte med skuldsaneringslagen var vid dess tillkomst att förfarandet skulle vara gynnande för borgenärskollektivet. I lagens förarbeten nämndes olyckligtvis att lagen skulle gynna borgenärskollektivet på så sätt att gäldenären kan komma att betala åtminstone någon del av sina skulder.

9

8

Se prop. s. 33

9

Se prop. s. 73

Inkassoföretagen kritiska

Den allmänna uppfattningen bland de inkassoföretag utredningen haft kontakt med är att skuldsaneringsförfarandet inte är borgenärsgynnande. Företagen har i detta avseende särskilt framfört kritik mot att en gäldenär kan bli helt befriad från betalningsansvar för sina skulder vid beslut om skuldsanering. Vid några företag är man av den uppfattningen att det därför inte finns något incitament för gäldenärerna att göra sitt yttersta för att försöka göra rätt för sig. Enligt företagen borde det inte vara möjligt att beviljas skuldsanering om man t.ex. är arbetslös eller studerande.

Utredningens bedömning

Avsikten med lagen var inte att varje skuldsaneringsbeslut skulle gynna varje enskild borgenär vars fordran omfattas av en skuldsanering. Det förhållandet att en enskild gäldenär kan bli helt befriad från betalningsansvar för sina skulder vid en skuldsanering kan därför inte anses strida mot lagens borgenärsgynnande syfte. Enligt utredningens mening bör i stället detta syfte förstås utifrån ett helhetsperspektiv och att samhället i stort kan besparas kostnader.

Den gäldenär som ansöker om skuldsanering är vanligtvis mellan 40–59 år (se avsnitt 6.3). Det är den ålder då den genomsnittlige medborgaren förväntas försörja sig genom eget arbete. En person som har så stora skulder att denne rimligen aldrig kommer att kunna betala dessa, torde dock vara föga motiverad att genom eget arbete skaffa sig inkomster. De studier som har gjorts av överskuldsatta personers hälsa har dessutom visat, att dessa personer uppvisar lägre hälsovärden än normalbefolkningen.

10

I och med skuldsanerings-

lagens tillkomst har förutsättningar skapats för att överskuldsatta personer skall kunna se ljusare på sin framtid. De kan därmed bli motiverade att skaffa sig inkomster genom eget arbete. Detta gynnar borgenärskollektivet eftersom det samtidigt innebär att borgenärerna totalt sett kan få tillbaka mer pengar av dem som är överskuldsatta än vad som annars vore fallet.

Det har framförts kritik mot att det är möjligt för en gäldenär att beviljas skuldsanering utan betalningsplan. Här bör följande beaktas. En omständighet som i den praktiska tillämpningen har tillmätts betydelse vid den allmänna skälighetsbedömningen är om det går

10

Se Konsumentverkets rapport om överskuldsättning från 2003

att bedöma hur mycket gäldenären kan betala till sina borgenärer i ett längre perspektiv; inte att förväxla med den prognos som skall göras vid bedömningen av om gäldenären är kvalificerat insolvent. Om det inte med någorlunda säkerhet har gått att bedöma dennes betalningsförmåga på grund av att gäldenären t.ex. studerar, har denne i allmänhet fått avslag på sin ansökan. I de fall en gäldenär beviljats skuldsanering utan betalningsplan, har således den bedömningen gjorts att gäldenären inte kommer att kunna betala något till sina borgenärer under den närmaste femårsperioden. I en sådan situation skulle borgenärerna av allt att döma gått miste om betalning från gäldenären även om någon skuldsanering aldrig hade aktualiserats. Beslutet om skuldsanering kan i sådana fall i någon mån anses gynna borgenärerna eftersom de genom beslutet kan sägas få en bekräftelse på att de inte behöver lägga ned resurser på hopplösa fall.

Utredningens bedömning är således att skuldsaneringslagen ur ett helhetsperspektiv varit borgenärsgynnande.

8.5. Den allmänna skälighetsbedömningen

Utredningen har ovan pekat på att antalet gäldenärer som ansöker om skuldsanering framstår som lågt och att en orsak kan vara att det i någon mån ställs alltför höga krav för att beviljas skuldsanering.

8.5.1. Gällande rätt

Som utredningen har redogjort för tidigare krävs för att beviljas skuldsanering, förutom att gäldenären är kvalificerat insolvent, att det är skäligt med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden att denne beviljas skuldsanering (se avsnitt 2.8.3). Vid den allmänna skälighetsbedömningen skall en totalbedömning göras, där samtliga omständigheter som rör gäldenärens ekonomi och dennes personliga förhållanden skall beaktas.

Vid tillkomsten av skuldsaneringslagen diskuterades i förarbetena utformningen av kriterierna för skuldsanering.

11

Departements-

chefen ansåg att om ett skuldsaneringsinstitut skall kunna bli ändamålsenligt och effektivt måste kriterierna vara angivna på ett sådant

11

Se prop. s. 94 ff.

sätt, att inte någon utesluts från lagens tillämpningsområde på grund av någon enstaka omständighet. Dessutom menade hon att institutet borde utformas så att det vann allmänhetens förtroende. Enligt departementschefen innebar detta bl.a. att det inte fick vara utformat med så stela kriterier att skuldsanering tvunget måste beviljas eller vägras så snart vissa lätt avläsbara fakta var för handen. Departementschefens mening var att kriterierna för den allmänna skälighetsbedömningen skulle anges i generella ordalag, kombinerat med angivande av ett antal omständigheter som särskilt borde beaktas.

En särskild fråga som diskuterades i sammanhanget var om det allmänna skälighetsrekvisitet skulle anges i positiva eller negativa termer. Lagrådet ansåg att det var tillräckligt med en regel som föreskrev att skuldsanering inte skulle beviljas om det framstod som oskälig t.

12

Enligt lagrådet skulle en sådan regel ge möjlighet till

en friare skälighetsbedömning, som skulle kunna leda till att skuldsanering beviljades i ytterligare ett antal angelägna fall. Samtidigt skulle regeln, i förening med det kvalificerade insolvensrekvisitet och kravet på femårigt existensminimum förhindra att institutet fick negativa effekter på betalningsmoralen.

Departementschefen föreslog dock att rekvisitet skulle vara positivt formulerat. Enligt departementschefen markerade ett positivt formulerat skälighetsrekvisit på ett tydligare sätt att en överskuldsättning inte ensamt var tillräckligt för att skuldsanering skulle beviljas; en avvägning måste därmed göras mellan de inblandades intressen. Samtidigt påpekade departementschefen att även om skuldsaneringsinstitutet vid denna avvägning fick en restriktiv tillämpning detta inte fick innebära att kraven på skälighet ställdes alltför högt. För att institutet skulle kunna tjäna sitt rehabiliterande syfte ansåg departementschefen att det var viktigt att de avvägningar som skulle göras i den praktiska tillämpningen, gjordes på ett verkligt nyanserat sätt, så att skuldsanering verkligen kom till stånd i de fall som uppfyllde kraven.

8.5.2. Rättstillämpningen

Genom utformningen av det allmänna skälighetsrekvisitet skulle inte någon uteslutas från att beviljas skuldsanering på grund av någon enstaka omständighet. De avvägningar som företas vid

12

Se prop. s. 302.

tillämpningen menade lagstiftaren skulle göras på ett verkligt nyanserat sätt. Frågan är om rättstillämpningen har utvecklats i enlighet härmed.

Förutom avseende kravet på gäldenärens egenförsök, har utredningen vid genomgång av överrättsavgöranden funnit att domstolarna överlag gör en totalbedömning och att någon enstaka omständighet sällan leder till att gäldenären fått avslag på sin ansökan. Vid genomgång av tingsrättsavgöranden har utredningen dock noterat en sådan tendens. Nedan följer några exempel.

Solna tingsrätts beslut den 7 november 2002 i Ä 1779-02

I ärendet var fråga om det kunde anses skäligt att bevilja en 52-årig kvinna skuldsanering som tätt inpå och i anslutning till ansökan om skuldsanering handlat varor för mindre belopp på kredit. Kvinnans skulder, som uppgick till cirka 1,4 miljoner kr, härrörde i huvudsak från tidigare bedriven näringsverksamhet. Efter att hon ansökt om skuldsanering, hade hon vid ett tillfälle handlat varor på kredit av ett postorderföretag för 837 kr och någon tid därefter avbetalat 300 kr på den skulden. I övrigt hade hon under två år före ansökan handlat varor på kredit av samma företag för ett sammanlagt belopp om cirka 4 800 kr men under perioden gjort vissa avbetalningar. Det kvarvarande skuldbeloppet till företaget uppgick till 2 864 kr då beslut om att inleda skuldsanering fattades. Företaget motsatte sig skuldsanering och tingsrätten avslog ansökan. Tingsrätten motiverade beslutet med att det mera generellt inte kan komma i fråga att godta att en gäldenär ådrar sig skulder och gör avbetalningar tätt inpå en ansökan om skuldsanering bara för att det är fråga om ringa belopp.

Genom beslut den 4 mars 2003 i ÖÄ 10346-02 ändrade Svea Hovrätt tingsrättens beslut och beviljade kvinnan skuldsanering. Hovrätten ansåg det sannolikt att kvinnans inköp mera handlat om oförstånd då hon använt sig av krediten och gjort avbetalningar på sin skuld till postorderföretaget.

Västmanlands tingsrätts beslut den 10 september 2003 i Ä 1656-03

I ärendet var fråga om det kunde anses skäligt att bevilja en 55-årig kvinna skuldsanering som dömts för bokföringsbrott. Kvinnans samtliga skulder hänförde sig till tidigare näringsverksamhet, som hon bedrivit i handelsbolagsform tillsammans med sin dåvarande sambo under åren 1986–1994 då bolaget försattes i konkurs. Kvinnan och hennes f.d. sambo dömdes 1997 för bokföringsbrott, eftersom bokföring helt saknades för de sista månadernas verksamhet. Påföljden bestämdes till villkorlig dom. Anledningen till att det inte bokförts, var att det inte funnits medel till att betala för redovisningen. Tingsrätten avslog kvinnans ansökan med hänvisning till att hon var dömd för bokföringsbrott i den näringsverksamhet som skulderna var hänförliga till.

Genom beslut den 30 mars 2004 i ÖÄ 6733-03 ändrade Svea Hovrätt tingsrättens beslut och beviljade kvinnan skuldsanering. Hovrätten beaktade att det gått snart sju år sedan kvinnan dömdes för brottet och att det inte legat något illojalt syfte bakom hennes underlåtenhet att bokföra affärshändelserna i bolaget.

8.6. Hanteringen av en fordran som minskar efter inledandebeslutet

Det har från visst håll framförts att det i den praktiska tillämpningen är ett problem att hantera en fordran som genom betalning minskar efter ett inledandebeslut.

8.6.1. Gällande rätt

En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs, alla penningfordringar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då inledandebeslutet meddelas (se även avsnitt 2.9.1). Skuldsaneringslagen innehåller emellertid inga bestämmelser om till vilket belopp en fordran skall tas upp i en skuldsanering. Vad som stadgas är enbart att rätten till ränta och dröjsmålsavgift bortfaller för tiden efter den dag det har förordnats om att skuldsanering skall inledas. Ett fordringsbelopp kan alltså inte öka efter ett beslut om att inleda skuldsanering. Däremot kan fordringsbeloppet minska genom att gäldenären eller annan, t.ex. någon som är solidariskt betalningsansvarig med skuldsaneringsgäldenären, erlägger en delbetalning.

8.6.2. Den praktiska tillämpningen

För det fall fordringsbeloppet minskar genom delbetalning tas i den praktiska tillämpningen alltid hänsyn till minskningar och fordringen tas upp till dess faktiska belopp. Utredningen kommer att beröra frågan närmare i avsnitt 12.9.1.

8.7. En skuldsanerings verkställbarhet

Under utredningens arbete har det från flera håll framförts att det är ett problem att den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering inte börjar löpa omedelbart vid beslut om skuldsanering.

8.7.1. Problembeskrivning utifrån gällande rätt

Enligt 38 § SksanL får en skuldsanering sedan beslutet vunnit laga kraft verkställas på samma sätt som en lagakraftägande dom. Av detta följer att gäldenären inte är skyldig att följa den betalningsplan som kronofogdemyndigheten eller tingsrätten bestämt förrän beslutet om skuldsanering vunnit laga kraft. De problem som kan uppstå med hänsyn härtill är i stort sett begränsade till den situationen att ett beslut om skuldsanering överklagas från tingsrätten till hovrätten.

Antag att gäldenären inte följer betalningsplanen under handläggningen i hovrätten och att hovrätten sedan inte meddelar prövningstillstånd. Hovrättens beslut innebär att den betalningsplan som tingsrätten tidigare, men som gäldenären möjligen inte har följt, kan komma att gälla om inte tingsrätten utformat sitt beslut med hänsynstagande till ett eventuellt överklagande. Dessutom har borgenären gått miste om betalning eftersom verkställighetsförbudet gäller fram till dess frågan om skuldsanering är avgjord (se avsnitt 6.6).

Avslutningsvis bör nämnas att det förhållande att en betalningsplan inte börjar löpa omedelbart vid beslut om skuldsanering rent allmänt fördröjer en skuldsanering.

9. Handläggningstider

Utredningens bedömning: Den främsta orsaken till att de totala handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden är långa är att skuldsaneringsförfarandet består av tre steg och att gäldenären måste gå igenom ett steg i taget innan denne kan gå vidare till nästa steg.

9.1. Utredningens uppdrag

I direktiven till Skuldsaneringsutredningen anges som ett problem att de totala handläggningstiderna för skuldsaneringsärenden är långa. I utredningens uppdrag ingår att identifiera orsakerna till de långa handläggningstiderna.

9.2. Egenförsöket hos kommunen

Utredningen har tidigare konstaterat att det är svårt för gäldenären att i det första steget göra ett fullgott egenförsök utan professionell hjälp och vägledning. Flertalet av de gäldenärer som ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten har därför fått hjälp med detta av en kommunal rådgivare (se avsnitt 5.2.4). Den tid det tar hos kommunen innan en ansökan kan ges in till myndigheten bör således anses ingå som en del av den totala handläggningstiden för skuldsaneringsärenden.

9.2.1. Väntetider

Enligt Konsumentverket är det stora skillnader mellan kommunerna i fråga om hur långa väntetiderna är för att få rådgivning. Verkets senaste undersökningar har visat att i normalkommunen är vänte-

tiden mellan två och fyra veckor räknat från det att gäldenären kontaktar rådgivningen till dess att råd givningen kan påbörjas.

1

Även utredningens undersökningar har visat att väntetiderna varierar mellan kommunerna. I en del kommuner är väntetiderna långa, ibland upp till nio månader, och i andra är väntetiderna korta: den som söker rådgivning kan få detta inom en till två månader. Utredningens undersökningar har också visat att i några kommuner har budget- och skuldrådgivningen besöksjour. Verksamheten med besöksjour innebär att den som söker rådgivning har möjlighet att omgående få träffa en rådgivare för en första bedömning; för att därefter få fortsatt hjälp är det däremot viss väntetid.

9.2.2. Tidsåtgången

Av tidigare avsnitt framgår att det rådgivningsarbete som sker inom ramen för egenförsöket är individanpassat och att det är en stor spridning av tidsåtgången mellan olika ärenden (se avsnitt 5.3.2). Att så är fallet framgår också av Konsumentverkets och Riksskatteverkets gemensamma uppföljning av skuldsaneringsprocessen 2002.

2

I denna undersökte man särskilt handläggningstiderna hos kommunerna. Det visade sig att tiden från det att ett ärende påbörjas till dess att ett förslag till frivillig överenskommelse skickas till borgenärerna i medeltal tar 17 veckor och i median 10 veckor. Dessutom visade undersökningarna att tiden efter det att förslaget skickats till borgenärerna och till dess ärendet avslutas i medeltal tar 10 veckor och i median 7 veckor. Således visade undersökningarna att handläggningen hos kommunen i medeltal tar cirka sju månader.

9.2.3. Är det möjligt att hantera egenförsöket snabbare i kommunen ?

Det tar således i genomsnitt cirka sju och en halv månader från det att en gäldenär kontaktar rådgivningen till dess att denne med hjälp av en rådgivare kan nå en frivillig överenskommelse med sina borgenärer eller kan ge in en ansökan om skuldsanering till kronofogdemyndigheten. Det kan nämnas att vid Svenska Kommunförbundets uppföljning av handläggningstiderna 1995 var motsvarande tid cirka

1

Se Konsumentverkets PM 2003:26 “En samordnad uppföljning av skuldsaneringspro-

cessen”.

2

Se fotnot 1.

sex månader.

3

Här skall även beaktas de extremt långa väntetider

som finns i vissa kommuner.

Enligt vissa rådgivare är det svårt att “skynda på” ett ärende

Många av de rådgivare som utredningen haft kontakt med har påtalat att det är svårt att “skynda på” ett ärende, eftersom gäldenären behöver motivationstid för att klara av ett eventuellt framtida skuldsaneringsförfarande. Enligt rådgivarna befinner sig gäldenären ofta i ett ekonomiskt och socialt kaos som gör att den process gäldenären går igenom under motivationstiden är en nödvändig förutsättning för att denne på sikt skall bli ekonomiskt rehabiliterad. Dessutom är det enligt rådgivarna många gäldenärer som inte är “färdiga” för att ansöka om skuldsanering. Vanliga orsaker härtill är att gäldenären behöver komma till rätta med ett pågående missbruk, att gäldenären lider av psykisk ohälsa eller att gäldenären inte har deklarerat på flera år.

Utredningens bedömning

Enligt utredningens mening är det många samverkande faktorer som påverkar att egenförsöket i det första steget tar förhållandevis lång tid. Till att börja med är det som redan nämnts väntetiden för att få rådgivning. Därefter vidtar den delen av rådgivningsarbetet som innebär att gäldenärens ekonomiska situation kartläggs och där det framförallt är tidskrävande att ta reda på gäldenärens samtliga skulder. Hur lång tid detta arbete tar synes dock till viss del vara beroende av gäldenärens motivation att gå vidare i arbetet med att komma till rätta med sina ekonomiska problem. Ett förslag till frivillig betalningsuppgörelse skall vidare upprättas och svar från borgenärerna inväntas. Om inte borgenärerna accepterar förslaget, skall rådgivaren slutligen vara behjälplig med att upprätta en ansökan om skuldsanering.

De i vissa kommuner långa väntetiderna kan bero på bristande resurser. Men vad utredning erfarit kan det också till viss del ha sin grund i det arbetssätt som vissa kommunala rådgivare tillämpar. De ägnar sig möjligen åt en aning för omfattande kurativ verksamhet i stället för att fokusera på gäldenärens ekonomiska situation.

3

Se Riksdagens revisorers rapport 1999/2000:11 “Tillämpningen av skuldsaneringslagen” s. 31.

En fråga man kan ställa sig är om det är möjligt för rådgivarna att “spara tid” genom att begränsa omfattningen av det arbete som läggs ned på att kartlägga gäldenärens samtliga skulder. Ett beslut om skuldsanering som fattas av kronofogdemyndigheten eller av domstol omfattar även okända borgenärers skulder, i den mån dessa har uppkommit före beslutet om att inleda skuldsanering. För att gäldenären skall anses ha gjort ett fullgott sådant krävs att han har tillskrivit samtliga borgenärer. Även om detta krav på senare tid nyanserats något (se avsnitt 5.2.2) är det således inte möjligt för rådgivarna att i någon större omfattning begränsa arbetet med att kartlägga gäldenärens skulder.

En annan omständighet att beakta är vikten av att gäldenärens samtliga borgenärer omfattas av den eventuella frivilliga överenskommelse som kan komma att ingås. Om en skuld “glöms bort” riskerar annars gäldenären att bli krävd på den skulden längre fram i tiden. Det kan i sin tur leda till att gäldenären inte kan fullfölja den betalningsplan som den frivilliga överenskommelsen vanligen brukar vara förenad med.

9.3. Kronofogdemyndigheten

9.3.1. Handläggningstiderna har blivit kortare

Den kritik som har framförts i tidigare utvärderingar om att handläggningen av skuldsaneringsärenden tar för lång tid, har främst varit riktad mot handläggningen vid kronofogdemyndigheterna.

I Riksdagens revisorers rapport pekade man på att handläggningstiderna under 1996–1999 blivit längre.

4

Andelen ärenden med

en handläggningstid över tolv månader hade under perioden fördubblats från 9 till 18 procent. En utveckling som enligt revisorerna bedömdes som oroväckande, var att andelen ärenden med en handläggningstid över sex månader ökat samtidigt som andelen ärenden med kortare handläggningstid minskat.

Sedan revisorerna 2000 lämnade sin rapport har handläggningstiderna vid kronofogdemyndigheterna blivit kortare. Riksskatteverket har vidtagit åtgärder som har bidragit till detta. Verket har bl.a. utarbetat nya handläggningsrutiner, som har implementerats

4

Se Riksdagens revisorers rapport 1999/2000:11 “Tillämpningen av skuldsaneringslagen”

s. 29.

hos landets samtliga kronofogdemyndigheter.

5

Vidare har extra-

resurser satts in för att arbeta bort gamla ärendebalanser.

Ett av Riksskatteverkets verksamhetsmål för 2002 var att minst 70 procent av skuldsaneringsärendena i steg 2 skall avslutas inom fyra månader och resterande ärenden inom sex månader. Av Riksskatteverkets årsredovisning för samma år framgår att ingen av regionerna uppnådde målet men att trenden var mycket positiv för de flesta regionerna och att slutprestationstiden hade förkortats avsevärt.

Riksskatteverkets verksamhetsmål för 2003 var att ett bra resultat var när 60 procent av ärendena avslutas inom fyra månader och 90 procent inom sex månader. Även av verkets årsredovisning för det året framgår att trenden varit positiv för de flesta regionerna och att slutprestationstiderna hade förkortats.

Tabell 6.4 Fördelningen av handläggningstiden i skuldsaneringsärenden vid kronofogdemyndigheterna 1999–2003.

Tid/År 1999 2000 2001 2002 2003 0 – 4 mån 31 % 20 % 27 % 48 % 52 % 4 – 6 mån 13 % 13 % 18 % 24 % 25 % 6 – mån 56 % 67 % 55 % 28 % 23 %

Källa: RSV och SKV

Att handläggningstiderna vid landets kronofogdemyndigheter förkortats avsevärt har medfört en förbättring av åldersstrukturen på de ärenden kronofogdemyndigheterna har i balans. Den 31 december 2002 och 2003 var enbart en procent av de ärenden myndigheterna hade i balans äldre än ett år.

Tabell 6.5 Åldersstrukturen på de ärenden som kronofogdemyndigheterna hade i balans vid utgången av åren 2000–2003.

Tid/År 2000-12-31 2001-12-31 2002-12-31 2003-12-31 0 – 4 mån 45 % 58 % 78 % 72 % 4 – 6 mån 13 % 13 % 10 % 15 % 6 – 12 mån 31 % 20 % 10 % 13 % 12 – mån 10 % 9 % 1 % 1 %

Källa: RSV och SKV

5

Se RSV rapprt 2000:11.

9.3.2. Kortast möjliga handläggningstid

De skuldsaneringshandläggare som utredningen haft kontakt med har framhållit att det med den nuvarande ordningen i många fall är svårt att avsluta ett ärende inom fyra månader, om det inte är ett ärende som skall avslås eller avvisas. Även Riksskatteverkets och Skatteverkets ärendestatistik tyder på detta.

För att ett ärende skall kunna avslutas inom fyra månader krävs enligt handläggarna att följande omständigheter föreligger.

Gäldenären har ett fåtal borgenärer.

Ansökan behöver inte kompletteras (se 11 § SksanL). Kända borgenärer anmäler sina fordringar senast på den i kungörelsen angivna sista dagen för anmälan (se 14 § SksanL). Det är inga problem med att delge kända borgenärer föreläggandet om att yttra sig över förslaget till skuldsanering (se 19 § SksanL). Borgenärerna yttrar sig över förslaget i samband med att de skickar in delgivningserkännandet till myndigheten (se 20 § SksanL).

Beskrivning av den praktiska handläggningen utifrån de bestämmelser som reglerar förfarandet i steg 2

Vecka 1–3 efter det att en ansökan om skuldsanering kommit in till kronofogdemyndigheten, går handläggaren igenom den och bifogade handlingar. Uppgifterna i ansökan kontrolleras mot skattemyndighetens register och utsökningsregistret. Uppgiftskontrollen tar cirka fem till tio minuter. Vid behov skickar handläggaren ett kompletteringsföreläggande till gäldenären, som får två veckor på sig att komma in med kompletterande uppgifter. I de fall ansökan enbart behöver kompletteras med enklare uppgifter inhämtar handläggaren uppgifterna via telefonkontakt med gäldenären.

Vecka 4–5 inkommer gäldenärens svar på kompletteringsföreläggandet. Handläggaren går igenom handlingarna i ärendet ännu en gång.

Vecka 6 fattar handläggaren beslut om inledande av skuldsanering. Beslutet kungörs i Post- och Inrikes Tidningar (PoIT) med en uppmaning om att var och en som har en fordran mot gäldenären skriftligen skall anmäla sin fordran till kronofogdemyndigheten senast en månad från dagen för kungörelsens införande. Handläggaren

tillskriver de borgenärer som är privatpersoner eller mindre företag och uppmanar dem att inkomma med bevakning. Man kan utgå ifrån att dessa borgenärer i allmänhet inte tar del av kungörelser i PoIT; genom att omedelbart tillskriva dessa borgenärer sparar man tid.

Vecka 7–10 inkommer borgenärerna med bevakningar. Handläggaren upprättar ett utkast till förslag om skuldsanering.

Vecka 11–12 färdigställer handläggaren förslaget. Innan förslaget färdigställs tar handläggaren oftast kontakt med gäldenären per telefon och undersöker om det inträffat några förändringar av dennes ekonomiska förhållanden. Förslaget skickas till gäldenären som får en vecka på sig att gå igenom detta och komma in med synpunkter eller ett skriftligt godkännande.

Vecka 13 kommer gäldenären in med godkännande. Vecka 14–15 skickar handläggaren ett föreläggande till samtliga kända borgenärer om att dessa skall yttra sig över förslaget till skuldsanering. Borgenärerna, som skall delges föreläggandet, får tre veckor på sig från dagen för delgivning att inkomma med yttrande. Att fristen i allmänhet sätts till tre veckor beror på uttalandena i förarbetena om att den tiden ansågs tillräcklig i de flesta fall.

6

Vid

delgivningen gäller delgivningslagens (1970:428) bestämmelser. Samtliga där angivna delgivningsformer kan användas under de förutsättningar som anges i lagen.

Vecka 16–18 inkommer borgenärerna med yttranden. När alla borgenärer har yttrat sig eller efter utgången av den förelagda tiden fattar handläggaren beslut om att antingen fastställa skuldsanering eller överlämna ärendet till tingsrätten.

Utrednings bedömning

Den nuvarande ordningens förfaranderegler i steg 2 innebär att det är svårt att nå en handläggningstid under fyra månader i ärenden som resulterar i att kronofogdemyndigheten fastställer en frivillig skuldsanering eller överlämnar ett ärende till tingsrätten. En handläggningstid på cirka fyra månader förutsätter dessutom att det under handläggningen inte inträffar någon omständighet som fördröjer kronofogdemyndighetens hantering.

6

Se prop. s. 222.

9.3.3. Omständigheter som fördröjer handläggningen

Bristfälliga ansökningar

Flertalet av de skuldsaneringshandläggare som utredningen haft kontakt med har påtalat att ansökningarna ofta är bristfälliga och att dessa behöver kompletteras innan beslut kan fattas i ärendet. Som exempel kan nämnas att handläggarna på Kronofogdemyndigheten i Härnösand uppgett att i cirka 90 procent av inkomna ärenden behöver ansökan kompletteras. Vid Kronofogdemyndigheterna i Stockholm, Malmö och Karlstad har handläggarna angett motsvarande ungefärlig siffra till 75, 50–80 respektive 30 procent. Enligt handläggarna är det dock vanligt att de uppgifter som saknas i en ansökan inhämtas per telefon och att det i begränsad omfattning förekommer att gäldenären tillställs ett skriftligt kompletteringsföreläggande.

Den vanligaste bristen är att det saknas uppgifter om skuldernas ålder och omständigheterna vid skuldernas tillkomst. Dessutom lämnas ofta knapphändiga uppgifter om orsaken till gäldenärens betalningsproblem. Vid Kronofogdemyndigheten i Stockholm har handläggarna även uppgett att de inkomstuppgifter gäldenärerna anger i sin ansökan vid en närmare granskning ofta visar sig vara inaktuella.

Handläggarna har påpekat att nästan samtliga gäldenärer har varit hos en kommunal rådgivare innan de ansöker om skuldsanering. Att en stor andel av ansökningarna trots detta är bristfälliga kan enligt en del handläggare bero på att rådgivarna inte alltid hjälper gäldenären i tillräcklig utsträckning med att upprätta ansökan.

Kända borgenärer anmäler inte alltid sina fordringar

En annan omständighet som enligt handläggarna ofta fördröjer handläggningen är att kända borgenärer inte alltid anmäler sina fordringar. Problemet gäller framförallt de borgenärer som är privatpersoner eller mindre företag. Dessa tar i allmänhet inte del av kungörelser i PoIT. Professionella kreditgivare och inkassobolag liksom statliga myndigheter och andra företrädare för stat och kommun tar däremot vanligtvis del av införda kungörelser och följer ordningsregeln om att anmäla fordringar skriftligen inom tidsfristen.

För att spara tid brukar handläggaren i samband med inledandebeslutet skriftligen anmoda privatpersoner eller mindre företag att

inkomma med bevakningar. I de fall borgenären, trots anmodan, inte bevakar sin fordran, tas den i förslaget upp till det belopp som gäldenären angett i sin ansökan. Det förekommer att borgenären kontaktar handläggaren efter det att förslaget har skickats till borgenärerna och uppger att fordringsbeloppet är felaktigt. Handläggaren får då i de fall gäldenären har betalningsutrymme ändra beloppet i förslaget och upprätta en ny betalningsplan samt därefter skicka ett nytt förslag till samtliga fordringsägare.

Delgivningsproblem

Ytterligare en omständighet som enligt handläggarna ofta fördröjer handläggningen är problem med att delge borgenärer föreläggandet om att yttra sig över förslaget till skuldsanering. Problemet uppkommer framförallt i de fall gäldenären har lämnat bristfälliga uppgifter rörande fordringshavarna. En orsak är vanligtvis att en fordran som gäldenären anser tillkomma viss borgenär kan ha överlåtitis, ibland i flera led. En annan orsak kan vara att borgenären har gått i konkurs. Om en sådan fordran inte anmäls till kronofogdemyndigheten får handläggaren söka efter fordringshavaren. Med hänsyn till kravet på delgivning måste handläggaren alltid försöka få fram information om rätt borgenär och dennes adress, och detta arbete är tidskrävande.

Vikten av att kronofogdemyndigheten inte underlåter att vid sin hantering beakta samtliga kända skulder illustreras i ett beslut av Svea hovrätt från 2000. Genom beslutet undanröjde hovrätten på grund av domvilla ett beslut om frivillig skuldsanering, i vilket kronofogdemyndigheten inte tagit upp en skuld som gäldenären angett i sin ansökan (se RH 2000:8).

9.3.4. Ett försöksprojekt med hembesök

Som framgått är bristfälliga ansökningar en av orsakerna till att hanteringen vid kronofogdemyndigheten blir fördröjd. En fråga som därför har uppmärksammats under utredningens arbete är vilka åtgärder som skulle kunna bidra till att få ner andelen kompletteringsförelägganden och därmed underlätta myndighetens utredningsarbete.

I samband med utredningens besök i Danmark framkom att i Köpenhamn gör rättens medhjälpare alltid ett hembesök hos gäldenären (se avsnitt 4.2.4). Ett sådant hembesök varar 1–2 timmar, och erfarenheten är mycket god när det gäller att få fram det underlag som rättens medhjälpare behöver för att kunna lägga fram ett förslag. För att få en bild av om hembesök kan bidra till att förkorta den totala handläggningstiden, initierade utredningen ett försöksprojekt med sådana besök på Kronofogdemyndigheten i Stockholm under hösten 2003. Projektet, som ägde rum i Riksskatteverkets regi, pågick under tre månader.

Projektets bedrivande

Två handläggare arbetade med försöksverksamheten. De gjorde tillsammans två–tre hembesök en dag i veckan. Till skillnad från motsvarande verksamhet i Danmark var det av någon anledning alltid två handläggare som tillsammans besökte gäldenären. Hembesöken gjordes enbart hos gäldenärer som inte hade någon invändning mot ett sådant. Dessutom gjordes besöken enbart i ärenden som handläggarna bedömde vara komplicerade och i vilka de ansåg att ansökan behövde kompletteras innan beslut kunde fattas.

Handläggarnas synpunkter och reflektioner

Handläggarna menade att hembesöken var tidskrävande och att besöken inte bidrog till att förkorta handläggningstiden. Däremot ansåg de att själva mötet med gäldenären var värdefullt ur utredningssynpunkt. De tyckte att de under besöken fick en mycket bra bild av gäldenärernas situation och att de på ett enkelt sätt fick svar på oklarheter i ansökningarna. Vidare bedömde de att det var ett mervärde i att mötet ägde rum i gäldenärens bostad. Denna fördel fann de dock inte uppväga nackdelen med att varje hembesök var tidskrävande. Härutöver framhöll handläggarna att en fördel med att träffa gäldenären personligen – oavsett platsen för mötet – var att de fick tillfälle att informera denne om innebörden av en skuldsanering och att svara på frågor.

Den slutsatsen handläggarna drog av försöksverksamheten var att de borde träffa gäldenären personligen i betydligt större utsträckning än vad de hittills gjort. De ansåg emellertid att detta kan

ske genom att de oftare utnyttjar möjligheten att kalla gäldenären till sammanträde. Hembesök kan vara ett alternativ i de fall gäldenären är sjuk eller av annan anledningen har svårt att ta sig till kronofogdemyndighetens lokaler.

Handläggarna noterade att gäldenärerna var mycket positiva till hembesöken. Gäldenärerna ansåg att mötet gav dem ett tillfälle att ge sin version av orsakerna till deras ekonomiska svårigheter.

9.4. Tingsrätten

9.4.1. Handläggningstiden i regel kort

Utredningen har erfarit att handläggningstiden i regel är kort vid tingsrätten. Det tar ofta inte mer än cirka en månad från det att ett ärende överlämnats av kronofogdemyndigheten till dess att tingsrätten avgjort frågan om skuldsanering.

En bidragande orsak till de korta handläggningstiderna är att tingsrätten sällan behöver inhämta någon ytterligare utredningen utan kan fatta beslut utifrån det överlämnade materialet. Det som kan fördröja handläggningen är om det uppstår problem med att delge en borgenär kallelsen till det obligatoriska sammanträdet.

Vid tingsrätten anser man att det framförallt är den administrativa hanteringen som tar tid (jfr avsnitt 7.3.3.). Dessutom framhölls att det obligatoriska sammanträdet i vissa fall fördröjer handläggningen.

9.5. Utredningens bedömning

Utredningen kan konstatera att den totala handläggningstiden för ett skuldsaneringsärende ofta är betydligt längre än ett år. Den genomsnittliga totala handläggningstiden för ett skuldsaneringsärende är cirka ett år; ibland tar det betydligt längre tid. Om den totala tidsåtgången skall kunna begränsas till ett år förutsätts att det inte inträffar någon omständighet som fördröjer kronofogdemyndighetens ärendehantering. Enligt utredningens mening är det inte rättvisande att peka på ett enskilt steg eller några särskilda moment i förfarandet som är orsaken till den långa handläggningstiden. I stället är orsaken till att de totala handläggningstiderna är långa förfarandets grundläggande struktur med de tre stegen.

Som utredningen har konstaterat tidigare är det svårt för många gäldenärer att i det första steget nå en frivillig överenskommelse med samtliga sina fordringsägare. Om gäldenären då vill gå vidare i sina försök att få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem måste han gå vidare till det andra steget genom att ge in en ansökan om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten. Vid handläggningen där kan gäldenären inte beviljas skuldsanering om en borgenär motsätter sig det. Även i de fall en borgenär inte anger något skäl för sitt ställningstagande måste gäldenären gå vidare till det tredje steget hos tingsrätten för att få frågan om skuldsanering prövad genom ett beslut.

Den främsta orsaken till att de totala handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden är långa är enligt utredningens mening således att gäldenären måste gå igenom ett steg i taget innan denne kan gå vidare till nästa steg och att fordringsägarna inte har något att förlora på att föra ett ärende vidare till nästa steg.

10. Det oklara myndighetsansvaret

10.1. Utredningens uppdrag

I direktiven till skuldsaneringsutredningen anges som ytterligare ett problem med den nuvarande ordningen att det råder oklarhet om rollfördelningen mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna. Vidare anges att det många gånger läggs ned tid på samma utredningsarbete hos kommunen och hos kronofogdemyndigheten, vilket förlänger och fördyrar processen.

I utredningens uppdrag ingår att utvärdera rollfördelningen mellan kommuner och kronofogdemyndigheter. Utredningen får i detta sammanhang ta upp och behandla även andra frågor som rör olika myndigheters ansvar för skuldsaneringsfrågor.

10.2. Ansvarsfördelningen mellan kommunen och kronofogdemyndigheten

10.2.1. Kommunen

Gällande rätt

Genom skuldsaneringslagen ålades kommunerna att inom ramen för socialtjänsten eller på annat sätt lämna råd och anvisningar till skuldsatta personer (1 § SksanL). Regleringen innebär att den skyldighet som åvilar kommunerna enligt socialtjänstlagen (2001:453), att sörja för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver, preciseras vad gäller privatekonomisk rådgivning till skuldsatta personer. Kommunen skulle bidra med att förebygga överskuldsättning och hjälpa ett antal gäldenärer att finna en lösning på sina ekonomiska problem (se även avsnitt 5.2.3). Vidare var tanken att det vid kommunen skall ske en första gallring av de gäldenärer som inte kan komma i fråga för en skuldsanering, genom

att dessa får upplysning av en rådgivare om att de inte uppfyller lagens krav f ör en sådan.

1

I skuldsaneringslagen anges inte hur kommunerna skall organisera sin verksamhet med budget- och skuldrådgivning. Av förarbetena framgår att det står kommunerna fritt att organisera sin verksamhet med rådgivning på det sätt de finner lämpligt. I dag ger i stort sett landets samtliga kommuner någon form av ekonomisk rådgivning (se avsnitt 5.3.1). Skillnaderna är dock stora mellan kommunerna i fråga om organisation och de resurser som avsätts för verksamheten.

Något om vad skuldsaneringslagen har inneburit för den kommunala rådgivningen

Många kommuner erbjöd redan före skuldsaneringslagens tillkomst budget- och skuldrådgivning inom socialtjänsten eller inom den konsumentvägledande verksamheten. Genom lagens tillkomst gavs de även uppgiften att medverka i hanteringen av skuldsaneringsärenden.

Enligt Skuldrådgivningskonsulterna

2

(SKRÅ) hade budget- och

skuldrådgivarna svårigheter att bedriva sin verksamhet på ett ändamålsenligt sätt före lagens ikraftträdande; exempelvis saknades klara riktlinjer för beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme och utformningen av förslag till frivilliga överenskommelser. SKRÅ anser att budget- och skuldrådgivarna i och med lagens tillkomst fick ett instrument att bedriva sin verksamhet på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt. Under de år som gått sedan lagens ikraftträdande har det utvecklats en klar rättspraxis på området, vilket enligt SKRÅ ytterligare har bidragit till att underlätta budget- och skuldrådgivarnas arbete. Dessutom anser SKRÅ att lagens tillkomst medverkat till att budget- och skuldrådgivarna som yrkeskår fått större respekt och förståelse hos fordringsägarna.

1

Se prop. s. 74

2

Skuldrådgivningskonsulterna (SKRÅ) ingår i socialtjänstförvaltningens kundorienterade

verksamheter i Stockholms stad. Konsulterna erbjuder handledning och råd i skuldsaneringsärenden samt grundutbildning och fördjupad utbildning i budget- och skuldrådgivning.

Behovet av budget- och skuldrådgivning

Enligt Konsumentverket är budget- och skuldrådgivningens mål att stärka hushållens resurser och att öka deras möjligheter att leva ett självständigt liv.

3

De rådgivare som utredningen varit i kontakt med

har framhållit att det finns ett stort behov av sådan rådgivning. De har särskilt påtalat följande. Många gäldenärer som söker hjälp hos en rådgivare är inte “färdiga” att ansöka om skuldsanering. Orsakerna härtill är varierande. En orsak kan vara att gäldenären i första hand har behov av att komma till rätta med ett pågående missbruk. En annan kan vara att gäldenären lider av psykisk ohälsa och av den anledningen inte orkar med ett skuldsaneringsförfarande. En av de vanligaste orsakerna är att gäldenären först och främst behöver hjälp med att komma till rätta med hyres-, el- och telefonskulder. I annat fall riskerar gäldenären att vräkas från sin bostad eller att få elen eller telefonen avstängd, vilket försvårar möjligheterna att klara av en skuldsanering. En förutsättning för att en gäldenär skall klara av detta är att han lever under ordnade förhållanden.

En annan viktig förutsättning för att klara av en skuldsanering är att gäldenären har balans i sin hushållsekonomi. Budget- och skuldrådgivarna rekommenderar därför aldrig en gäldenär att ansöka om skuldsanering innan denne har ordning på sin hushållsekonomi. I stället koncentrerar rådgivarna sig i första hand på att motivera, stödja och vägleda denne.

10.2.2. Kronofogdemyndigheten

Den första formella lagtillämpningen görs av kronofogdemyndigheten. Det sker i samband med att myndigheten prövar en ansökan om skuldsanering. Kronofogdemyndigheten har, som utredningen redogjort för i tidigare avsnitt, således att som första instans pröva om en gäldenär uppfyller lagens krav för att beviljas skuldsanering. Dessutom har myndigheten tillsammans med gäldenären ansvaret för att utredningen i ett ärende blir komplett och korrekt.

3

Se Konsumentverkets rapport om överskuldsättning

10.2.3. Det handläggningsarbete som görs två gånger

Utredningen har i tidigare avsnitt närmare beskrivet det praktiska handläggningsarbete som görs hos kommunen och kronofogdemyndigheten i skuldsaneringsärenden (se avsnitten 5.3.2, 6.6 och 6.8). Av dessa beskrivningar framgår att det både hos kommunen och kronofogdemyndigheten läggs ned ett omfattande och relativt tidskrävande utredningsarbete på att kartlägga gäldenärens ekonomiska förhållanden, framförallt kartläggningen av gäldenärens totala skuldbörda. Härtill kommer att båda myndigheterna lägger ned tid på att upprätta förslag till en frivillig överenskommelse.

10.2.4. Utredningens bedömning

Enligt den nuvarande ordningen har kommunen den rådgivande rollen. Kronofogdemyndigheten är prövningsmyndighet och har utredningsansvaret. Med skuldsaneringslagen som utgångspunkt är det mot den bakgrunden tämligen klart vilka rollerna är. Att myndigheterna lägger ned tid och resurser på samma slags arbete hänger i stället samman med den praxis som utvecklats angående kravet på gäldenärens egenförsök. Utredningen har i tidigare avsnitt ingående redogjort för egenförsöket och de handläggningsmässiga konsekvenser detta lett till för kommunen (se avsnitt 5.2.2 och 9.2.3).

Tidigare har konstaterats att kravet på gäldenärens egenförsök lett till att den gäldenär vars avsikt är att ansöka om skuldsanering nästan alltid först uppsöker en rådgivare (se avsnitt 5.10). Inledningsvis gör rådgivaren en egen bedömning av om gäldenären uppfyller lagens krav för skuldsanering. Därefter inriktar rådgivaren sitt fortsatta rådgivningsarbete utifrån denna bedömning. Om gäldenären enligt rådgivarens uppfattning inte uppfyller lagens krav för skuldsanering försöker denne tillsammans med gäldenären att hitta någon annan form av lösning på gäldenärens problem. Detta är något som utredningen känner stor tveksamhet till, eftersom denne då riskerar att på vag grund avstå från att få sin sak prövad av kronofogdemyndigheten. Visserligen var lagstiftarens avsikt att rådgivarna i det första steget skulle göra en första gallring av hopplösa fall, men tanken var inte att rådgivarna skulle göra en sådan prövning av gäldenärens förutsättningar att beviljas skuldsanering som det ankommer på kronofogdemyndigheten att göra. En viss

rättsosäkerhet är också förknippad med rådgivarens besked till gäldenären.

10.3. Ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket och Socialstyrelsen

En fråga som utredningen har uppmärksammat är att gränsdragningen mellan Konsumentverkets och Socialstyrelsens ansvar i fråga om kommunernas budget- och skuldrådgivning är oklar. Detta har också påtalats av Riksdagens revisorer.

4

Enligt revisorerna är det

viktigt att det övergripande ansvaret för stödet till kommunerna tydligt klargörs.

10.3.1. Socialstyrelsen

Socialstyrelsen är central förvaltningsmyndighet för verksamhet som bl.a. rör socialtjänst, i den utsträckning det inte är en uppgift för någon annan statlig myndighet att handlägga sådana ärenden. Socialstyrelsen skall bl.a. följa utvecklingen och utvärdera verksamheten samt därvid samverka med andra samhällsorgan i den utsträckning det behövs. Myndigheten skall vidare vaka över verksamheten ifråga om kvalitet och säkerhet samt den enskildes rättigheter.

Enligt vad utredningen erfarit har Socialstyrelsen inte genomfört någon uppföljning av kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning. Det har inte heller framkommit att Socialstyrelsen i någon större omfattning bidragit till att vidareutveckla verksamheten.

10.3.2. Konsumentverket

Konsumentverket har huvudansvaret för den statliga konsumentpolitiken. Ett av verkets övergripande mål för verksamheten är att ge hushållen goda möjligheter att utnyttja sina ekonomiska och andra resurser effektivt. Verket skall bl.a. särskilt inrikta sin verksamhet på stöd till konsumentgrupper som är ekonomiskt eller socialt utsatta eller av andra skäl har behov av särskilt stöd.

4

Se Riksdagens revisorers rapport 1999/2000:11

Sedan skuldsaneringslagens ikraftträdande har Konsumentverket i praktiken varit den myndighet på central nivå som tagit på sig uppgiften att utveckla och följa upp kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning. Verket har utarbetat ett handläggningsprogram, som består av fyra delar; budgetråd, kreditråd, skuldsanering och ärendestatistik.

5

I detta kan rådgivarna upprätta

budgetar och förslag till frivilliga betalningsplaner m.m. Programmet, som uppdateras varje år, säljs av Konsumentverket till kommunerna. Vidare har verket utarbetat ett databassystem, i vilket det finns artiklar, informationsbroschyrer och lagtexter.

6

I ett annat

databassystem, som Konsumentverket har utvecklat, informerar Konsumentverket om nyheter som konsumentvägledare samt budget- och skuldrådgivare behöver veta.

7

Rådgivarna kan dessutom

kommunicera med varandra via databasen. Cirka 200 rådgivare, av totalt cirka 560 kommunala tjänstemän, är anslutna till denna databas. Förutom att utveckla olika typer av datastöd har Konsumentverket utarbetat en handbok för budget- och skuldrådgivare, som ger vägledning om hur man arbetar med rådgivning. Dessutom erbjuder Konsumentverket kurser till rådgivare som är verksamma inom konsumentvägledningen och socialtjänsten. Från och med 2000 följer Konsumentverket dessutom upp ärendestatistik i kommunerna.

10.3.3. En svaghet att ansvarsfördelningen är oklar

Samtliga rådgivare som utredningen varit i kontakt med har betonat att det är en svaghet för de kommunala rådgivningsverksamheterna att det inte finns något egentligt huvudmannaskap. Problemet har även uppmärksammats i en nyligen utkommen forskningsrapport av Sven Trygged.

8

I rapporten pekar han på att ansvaret på statlig nivå

alltmer läggs över på Konsumentverket men att det på lokal nivå sker en förskjutning till förmån för rådgivningsverksamhet som organisatoriskt tillhör socialtjänsten. Enligt Sven Trygged har Konsumentverket alltid haft en naturlig kontakt med kommunernas konsumentverksamhet, medan kontaktytorna mot socialtjänsten varit begränsade. Han pekar särskilt på att Socialstyrelsen under slutet av 1990-talet drog in sin skrift om allmänna råd för budget-

5

HEP

6

Från Pärm till Pärm

7

KOV-direkt (Kunskapsstöd för Konsumentvägledare, budget- och skuldrådgivare m.fl.)

8

Se FoU Forskningsrapport 2003:1, Hellre brödlös är rådlös

och skuldrådgivningen och att myndigheten därefter inte alls haft någon riktad information eller stödverksamhet till fältet i dessa frågor.

11. Pensionsförsäkringar och pensionssparkonton

11.1. Utredningens uppdrag

I skuldsaneringslagen finns det inte några särskilda bestämmelser om hur gäldenärens tillgångar i form av pensionsförsäkringar eller av tillgodohavanden på ett pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande skall behandlas vid en skuldsanering. I direktiven till Skuldsaneringsutredningen anförs som ett problem att det i den praktiska tillämpningen har visat sig svårt att avgöra hur sådana tillgångar skall behandlas i skuldsaneringssammanhang.

I detta kapitel redovisar utredningen sina undersökningar av hur rättstillämpande myndigheter har behandlat sådana tillgångar i en skuldsaneringssituation.

11.2. De inkomster och tillgångar som skall tas i anspråk vid en skuldsanering

Skuldsaneringslagen utgår från att gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster, efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för dennes och dennes familjs försörjning, tas i anspråk för att betala borgenärerna.

Utöver inkomsterna saknar gäldenären ofta tillgångar. När en skuldsanering aktualiseras har eventuella tillgångar vanligtvis redan avyttrats. Gäldenären kan för övrigt inte beviljas skuldsanering om han inte har avyttrat samtliga tillgångar i syfte att använda de pengar som flyter in vid sådana försäljningar till betalning av sina skulder. Det ligger i kravet på att gäldenären skall ha ansträngt sig för att fullgöra sina förpliktelser. En skuldsaneringsgäldenär har inte sällan dessutom varit föremål för exekutiva åtgärder, vilket medför att dennes utmätningsbara tillgångar tvångsvis har tagits i anspråk.

Skuldsaneringslagen bygger således på att gäldenärens samtliga tillgångar skall tas i anspråk för att betala borgenärerna. I princip finns det, förutom bestämmelserna om gäldenärens förbehåll, inte något undantag härifrån. När det gäller tillgångar i form av bilar, båtar och andra värdefulla lösa saker är det inga särskilda juridiska problem förknippade med att omvandla sådana tillgångar till kontanter. Detsamma gäller sådan lös egendom som aktier, obligationer, fondandelar, banksparande etc. Sådana tillgångar är lätta att snabbt förvandla till pengar för att användas till betalning av skulder. Fast egendom kan också utan alltför stora juridiska besvär realiseras och på så sätt omvandlas till pengar. Vissa andra tillgångar som gäldenären kan ha kan emellertid bereda särskilda problem i skuldsaneringssammanhang. Det gäller sådana tillgångar som på något sätt är låsta, exempelvis pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionssparkonton.

11.3. Problembeskrivning

Som redan nämnts finns det i skuldsaneringslagen inte några särskilda bestämmelser om hur gäldenärens tillgångar i form av pensionsförsäkringar eller pensionssparkonton skall behandlas vid en skuldsanering. Sådana bestämmelser finns inte heller i inkomstskattelagen (1999:1229, IL), lagen (1927:77) om försäkringsavtal (FAL), konsumentförsäkringslagen (1980:38) eller lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande (IPS).

Grundprincipen vid en skuldsanering är att gäldenärens samtliga tillgångar skall tas i anspråk för betalning till borgenärerna. Om gäldenären har tillgångar i form av en pensionsförsäkring eller tillgodohavanden på ett pensionssparkonto är dock möjligheterna små för gäldenären att förfoga över dessa tillgångar. Anledningen härtill är det syfte som sparandet har till uppgift, att möjliggöra ett långsiktigt sparande för pensionen och därmed bidra till en tryggare ålderdom. I fråga om pensionsförsäkringar beror inskränkningen i rätten att förfoga över medlen också på intresset av att livförsäkringsföretagens kapitalplaceringar inte rubbas.

Begränsningarna i förfoganderätten tar sig uttryck i att det med vissa undantag krävs synnerliga skäl för att återköpa en pensionsförsäkring eller att avsluta ett pensionssparkonto i förtid.

Som en följd av den begränsade förfoganderätten anses vissa gäldenärer inte uppfylla skuldsaneringslagens skälighetskrav och är

därmed på grund av sitt låsta pensionskapital utestängda från möjligheten att beviljas skuldsanering. Det låsta pensionskapitalet kan dessutom ge upphov till gränsdragningsproblem vid den allmänna skälighetsbedömningen. De problem som därmed kan uppstå är dels frågan om betydelsen av pensionskapitalets storlek, dels hur tidsintervallet fram till dess att utbetalning tidigast kan ske skall påverka bedömningen.

Givetvis uppstår det inte alltid gränsdragningsproblem. I de fall gäldenären har möjlighet att återköpa sin pensionsförsäkring eller avsluta sitt pensionssparkonto i förtid uppkommer inte några problem. För att det då skall anses skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering skall tillgångarna enligt grundprincipen tas i anspråk för betalning till borgenärerna. Det uppstår normalt inte heller några gränsdragningsproblem i de fall utbetalning från pensionsförsäkringen eller pensionssparkontot kommer att ske under skuldsaneringen. Utfallande belopp skall då räknas som gäldenärens inkomst och härigenom komma borgenärerna tillgodo efter avdrag för gäldenärens försörjning. Det är framförallt i de fall gäldenären inte kan återköpa sin pensionsförsäkring eller inte kan avsluta sitt pensionssparkonto i förtid som det kan uppstå problem.

11.4. Pensionsförsäkringar

11.4.1. Den civil- och skatterättsliga definitionen

Inom civilrätten görs vad gäller livförsäkringar en uppdelning mellan kapitalförsäkringar och livränteförsäkringar. Inom skatterätten sker däremot en uppdelning efter andra grunder. Här talas om pensionsförsäkringar och kapitalförsäkringar.

För att en försäkring skall vara en pensionsförsäkring måste de villkor som anges i 58 kap. IL vara uppfyllda, dvs. en försäkring som har meddelats i en här i landet bedriven försäkringsrörelse och från vilken inga andra försäkringsbelopp kan falla ut än ålders-, efterlevande- eller invalidpension. En pensionsförsäkring kan antingen vara privat pensionsförsäkring eller tjänstepensionsförsäkring. Med tjänstepensionsförsäkring avses enligt 58 kap. 7 § IL en pensionsförsäkring som har samband med tjänst och som den försäkrades arbetsgivare åtagit sig att betala samtliga premier för. En egen företagare eller en delägare i ett handelsbolag kan således inte ha en

tjänstepensionsförsäkring. Vissa arbetstagare kan heller inte få någon tjänstepension.

11.4.2. Förmånstagarförordnande

Enligt 102 § FAL kan försäkringstagaren genom ett förmånstagarförordande bestämma vem han vill att försäkringsbolaget skall betala ut försäkringssumman till när försäkringsfallet inträffar, t.ex. maka/make eller barn. Rättsverkningarna av ett förmånstagarförordnande inträder oftast vid försäkringstagarens eller den försäkrades död.

Ett förmånstagarförordnande kan antingen vara återkalleligt eller oåterkalleligt. Ett återkalleligt förordnande innebär att försäkringstagaren när som helst kan återkalla förordandet. Ett oåterkalleligt förordnande innebär däremot att försäkringstagaren förbundit sig mot förmånstagaren att inte återkalla förordnandet.

Av 108 § FAL framgår att ett återkalleligt förmånstagarförordnande inte hindar försäkringstagaren från att bestämma över försäkringen. Förmånstagaren har således genom förordandet inte getts någon möjlighet att förfoga över försäkringen. Försäkringstagaren kan därmed i enlighet med försäkringsavtalet förfoga över sin försäkring genom att överlåta den, begära att den skall återköpas eller på annat sätt förfoga över den.

Vad som gäller för oåterkalleliga förmånstagarförordanden regleras i 108 § andra stycket FAL. Där framgår att försäkringstagaren inte har möjlighet att självständigt disponera över försäkringen. Denne får inte utan förmånstagarens samtycke vidta åtgärder som inskränker förmånstagarens rätt, t.ex. genom att belåna, pantsätta eller återköpa försäkringen. Även om överlåtelse sker av försäkringen består enligt 111 § FAL förmånstagarförordandet.

11.4.3. Tjänstepensionsförsäkring och privat pensionsförsäkring

Tjänstepensionsförsäkring

För en tjänstepensionsförsäkring är antingen arbetsgivaren eller arbetstagaren försäkringstagare. Normalt äger arbetsgivaren försäkringen. En tjänstepensionsförsäkring tas på arbetstagarens liv men kan också avse en pensionsförsäkring som tagits av arbetsgivaren

till förmån för den anställdes efterlevande. I den mån tjänstepensionen avser ålderspension och arbetsgivaren är försäkringstagare, skall den anställde, som var den försäkrade när försäkringsavtalet tecknades, vara insatt som förmånstagare. Detta förmånstagarförordnande är oåterkalleligt. En tjänstepensionsförsäkring kan under den försäkrades livstid överlåtas på honom (se 58 kap. 17 § IL).

Privat pensionsförsäkring

En privat pensionsförsäkring ägs normalt av försäkringstagaren. Den kan vara förenad med ett förmånstagarförordnande som kan vara återkalleligt eller oåterkalleligt. En privat pensionsförsäkring kan under den försäkrades livstid endast överlåtas till följd av ändrade anställningsförhållanden, på grund av utmätning, ackord eller konkurs eller genom bodelning (se 58 kap. 17 IL).

11.4.4. Allmänt om pensionsförsäkringar

Pensionsförsäkringen är som framgått ovan en form av livränteförsäkring. Den består av en försäkringsdel och en spardel.

Den traditionella pensionsförsäkringen utmärks av att försäkringsbolaget åtar sig att utbetala vissa periodiska belopp, vilka förutsätter att sparkapitalet minst kan förräntas med en på förhand bestämd räntesats. Kapitalet förvaltas i försäkringsbolagets rörelse inom vissa i lag fastställda placeringsregler. Den enskilde försäkringstagaren har inget inflytande över sparkapitalets placering och avkastning.

Livförsäkring med fondanknytning (s.k. unit link) tecknas i särskilda försäkringsbolag. Försäkringsformen utmärks av att försäkringstagaren själv kan påverka förvaltningen av sitt sparkapital. Detta möjliggörs genom att spardelen placeras som andelar i särskilda värdepappersfonder, s.k. försäkringspremiefonder, förvaltade av fondbolag. Spararna kan välja i vilken eller vilka fonder medlen skall placeras. Detta betyder att spararen själv bestämmer över den finansiella risken i sitt sparkapital. Några utfästelser på förhand om storleken på kommande utbetalningar kan således normalt inte lämnas.

Ett avtal om pensionsförsäkring innebär vanligen att försäkringstagaren årligen eller månatligen eller med annat intervall betalar en

viss individuell premie. Erlagda premier för en privat pensionsförsäkring är avdragsgilla upp till vissa belopp vid inkomsttaxeringen. Premierna för en tjänstepensionsförsäkring är en kostnad för arbetsgivaren och är avdragsgill för denne upp till vissa belopp.

Utbetalning av ålderspension får med några undantag inte ske innan den försäkrade fyllt 55 år. Under den försäkrades livstid skall pensionen enligt huvudregeln utgå under minst fem år. Utfallande belopp från en pensionsförsäkring är skattepliktig.

11.4.5. Utmätning

I FAL och utsökningsbalken (UB) finns bestämmelser om att vissa livränteförsäkringar är utmätningsfria. Att en försäkring är utmätningsfri innebär att den under försäkringstiden inte kan tas i anspråk av försäkringstagarens borgenärer.

Bestämmelserna i FAL och UB kompletterar varandra. En försäkring som är utmätningsbar enligt FAL kan således vara utmätningsfri enligt UB. En försäkring som är utmätningsfri enligt FAL kan dock aldrig utmätas enligt UB.

Utmätningsfrihet enligt FAL

Enligt 116 § FAL är en livränteförsäkring utmätningsfri under försäkringstiden om försäkringen är tagen på försäkringstagarens eller dennes makes liv och premiebetalningen enligt avtalet inte skall vara fullgjord under en tid understigande tio år samt det inte under något år erlagts premier som uppgår till mer än en femtedel av det sammanlagda beloppet av de premier som skulle ha erlagts om premiebetalningarna fördelats lika på tio år från avtalsslut. Enligt ordalydelsen i bestämmelsen är det de förhållanden som gällde vid försäkringsavtalets ingående som är avgörande för om utmätningsfrihet föreligger. Lagstiftaren har således inte tagit hänsyn till att avtalets föreskrifter om premieinbetalning under minst tio år kan brytas och förändras till att avse ett s.k. fribrev med lägre försäkringsbelopp (se RH 1992:34).

Reglerna i 116 § FAL om utmätningsfrihet har sin bakgrund i att man vid införandet av lagen ville skydda försäkringstagaren från att hans borgenärer skulle kunna utnyttja den tillgång som var avsedd för att trygga försäkringstagarens och hans familjs uppehälle i en

mer eller mindre avlägsen framtid. De fyller således en utpräglat social funktion.

Reglerna i FAL om utmätningsfrihet för vissa livränteförsäkringar innebär att en privat traditionell pensionsförsäkring i princip aldrig går att utmäta.

Förbud mot utmätning enligt UB

Utmätning av lös egendom får enligt 4 kap. 17 § UB endast ske om det framgår att egendomen tillhör gäldenären eller om han under vissa förutsättningar skall anses vara ägare. Bestämmelsen innebär således att en tjänstepensionsförsäkring för vilken arbetsgivaren är försäkringstagare inte går att utmäta för arbetstagarens fordringsägare.

I 5 kap. 5 § UB föreskrivs vidare att utmätning inte får ske av egendom som till följd av sin beskaffenhet enligt föreskrift vid gåva eller vid testamente eller på annan grund som gäller mot envar ej får överlåtas. Detta förbud gäller inte om annat följer av annan särskild föreskrift. En livränteförsäkring med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnande går således inte att mäta ut för försäkringstagarens fordringsägare.

Dessutom föreskrivs i 5 kap. 8 § UB att utmätning inte får ske av rätt till pension eller livränta, som utgår på annan grund än skadestånd, om gäldenären för sin försörjning är beroende av rättigheten eller om det fordras för att denne skall kunna fullgöra sin underhållsskyldighet. Skyddet mot utmätning gäller såväl innan pensionen har börjat utgå som därefter. Det är dock endast gällande under förutsättning att gäldenären vid förvärvet av rättigheten inte har åsidosatt tillbörlig hänsyn mot borgenärerna.

Avslutningsvis kan nämnas att utfallande belopp från en pensionsförsäkring, efter avdrag för vad gäldenären och dennes familj skall få förbehålla sig för sin försörjning, alltid kan tas i anspråk vid löneutmätning.

11.4.6. Återköp

Ett återköp innebär att försäkringsbolaget frigörs från sina förpliktelser mot försäkringstagaren genom utbetalning av det aktuella återköpsvärdet på den i förtid avslutade livränteförsäkringen. Försäkringstagaren är skattskyldig för det belopp som betalas ut.

Förutsättningarna för återköp

Sparandet i en pensionsförsäkring är ett långsiktigt skattemässigt gynnat sparande. Långsiktigheten markeras genom inskränkningar i rätten att förfoga över medlen.

Huvudregeln är att pensionsförsäkringar inte får återköpas. I vissa undantagsfall är det dock möjligt med ett återköp. Regler härom finns i 58 kap. 18 § IL.

En pensionsförsäkring får återköpas om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst 30 procent av prisbasbeloppet. Återköp får också ske om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst ett prisbasbelopp om försäkringen inte är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordande och premier för försäkringen inte har betalats under de senaste tio åren. I övriga fall krävs för återköp att Skatteverket meddelar dispens på grund av synnerliga skäl. Innan verket prövar möjligheten till dispens skall besked finnas från försäkringsgivaren huruvida återköp medges enligt försäkringstekniska riktlinjer och avtalsvillkor. Om försäkringsgivaren inte medger återköp skall Skatteverket avslå dispensansökan utan någon vidare prövning i sak.

Det finns ingen särreglering avseende återköp av tjänstepensionsförsäkringar. Av förarbetena framgår dock att en tjänstepensionsförsäkring enligt allmän pensionsplan eller motsvarande pensionsskydd inte skall vara möjlig att återköpa.

1

Som skäl för detta anges att ett

sådant ingrepp i den anställdes normala pensionsskydd inte vore godtagbart.

Det anförda innebär således att försäkringstagarens möjligheter att få dispens för återköp av pensionsförsäkringar är starkt begränsade.

När det gäller försäkringsavtal som träffats före 1976 ligger dispensprövningen på branschföreningen Sveriges Försäkringsförbund. Nämnden benämns Svenska Livförsäkringsbolags Skattenämnd.

1

Se prop. 1993/94:85 s. 53 och 60

Försäkringsvillkor och försäkringstekniska riktlinjer

Det går inte att utläsa direkt av försäkringsvillkoren om det är försäkringstekniskt möjligt eller inte att återköpa en pensionsförsäkring.

En försäkring som är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordande är inte möjlig att återköpa såvida inte förmånstagaren godkänner återköp. Om en försäkring är förenad med ett återkalleligt förmånstagarförordande medför förordandet inget hinder för återköp.

Försäkringsbolagen gör den försäkringstekniska bedömningen utifrån den ekonomiska risk som varje enskild försäkring innebär för bolaget. Man resonerar i termen av risksumma. Med positiv risksumma menas att försäkringsbolaget räknar med att få betala ut mer pengar till försäkringstagaren än vad bolaget kommer att få in via inbetalda premier. Exempel på försäkringar med positiv risksumma är ålderspensionsförsäkringar med starkt efterlevandeskydd. Med negativ risksumma menas att försäkringsbolaget räknar med att bolaget inte kommer att behöva betala ut så mycket pengar till försäkringstagaren som bolaget räknar med att få in via inbetalda premier.

Om en enskild försäkring har en positiv risksumma är det oftast försäkringstekniskt möjligt att återköpa den.

Sammanfattningsvis kan sägas att en pensionsförsäkring som inte är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordande och som har en positiv risksumma vanligtvis är försäkringstekniskt möjlig att återköpa.

Skatteverkets dispensprövning

I de fall försäkringsgivaren medger återköp skall Skatteverket pröva om synnerliga skäl föreligger att bevilja dispens.

I förarbetena uttalas att rekvisitet synnerliga skäl innebär att dispensprövningen skall vara starkt restriktiv.

2

Vidare uttalas att dispens-

regeln är avsedd att tillämpas när en utebliven utbetalning närmast framstår som stötande. Det framhålls att det inte är tillräckligt för dispens att den skatteskyldige har hamnat i allvarliga ekonomiska svårigheter och förhållandena är ömmande. Som exempel på förutsättningar för dispens anges att försäkringstagaren kan visa att han

2

Se prop. s. 1993/94:85 s. 52 f.

är på obestånd och att ett återköp är helt avgörande för möjligheten att undvika konkurs.

11.5. Det individuella pensionssparandet

11.5.1. Allmänt

Sparandet enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande är ett alternativ till pensionsförsäkring. Sparandet innehåller till skillnad från pensionsförsäkringssparandet inte något försäkringsinslag. I skattehänseende är båda sparformerna i princip likställda.

Pensionssparandet grundas på ett avtal mellan den enskilde och ett pensionssparinstitut. I avtalet, som skall vara skriftligt, skall bl.a. anges spartidens längd, när utbetalningarna skall börja och det antal år de skall pågå.

11.5.2. Avslutning av konto i förtid

Det är inte möjligt för pensionsspararen att utan vidare förfoga över sitt tillgodohavande genom att i förtid ta ut det. Dessa inskränkningar motsvarar i princip de som gäller för pensionsförsäkringar.

11.6. Instansordningen i dispensärenden

Tidigare var det skattemyndigheten som prövande ansökningar om dispens avseende återköp av pensionsförsäkringar och förtida utbetalning av behållning på pensionssparkonton. Myndighetens beslut kunde överklagas till Riksskatteverket. Den 1 januari 2004 avvecklades landets tio skattemyndigheter och Riksskatteverket. Myndigheterna slogs samman till en ny för landet gemensam skattemyndighet, Skatteverket

3

. Det ny a Skatteverket, som är regionindelad, har lokala skattekontor. Det är således numera Skatteverket som prövar dispensärendena. De besluten kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 58 kap. 34 § IL).

3

Se närmare prop. 2002/03:99

11.7. Tillämpningen

11.7.1. Riksskatteverket

Av Riksskatteverkets avgöranden framgår att myndighetens dispensprövning angående av återköp av pensionsförsäkringar och förtida uttag av behållning på pensionssparkonton har varit mycket restriktiv. I beslut 2001-09-27 dnr. 6237-01/401 anfördes att det i princip förekom två typsituationer i vilka dispens kunde medges. Den ena situationen var fall där en förtida utbetalning verkligen undanröjer ett hot om personlig konkurs. Den andra situationen var att en förtida utbetalning skall underlätta en fördelaktig uppgörelse mellan sökanden och dennes fordringsägare. Därutöver har verket medgett dispens vid mycket speciella personliga förhållanden, exempelvis svår sjukdom.

Sedan skuldsaneringslagens ikraftträdande har Riksskatteverket endast överprövat ett fåtal ärenden i vilka sökanden har åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens. Verket har inte i något av dessa ärenden medgett återköp eller förtida uttag och har således ansett att en ansökan om skuldsanering vid kronofogdemyndigheten inte varit en tillräckligt stark dispensgrund. Av Riksskatteverkets beslut 1999-08-20 dnr. 5799-99/401 framgår dessutom att myndighetens ståndpunkt varit densamma även om det varit helt avgörande för sökandens möjlighet att beviljas skuldsanering i steg 2 eller steg 3 att denne kunnat använda pensionskapitalet till betalning av sina skulder.

Tabell 8.1 Totalt antal inkomna överklagade dispensärenden under perioden 2000–den 31/8 2003. Tabellen visar även i hur många av samtliga ärenden från 1994 till den 31/8 2003 som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

överklaganden

varav hänförliga till

skuldsanering

1994–1999 2 2000 119 0 2001 103 2 2002 98 1 2003 per den 31/8 83 1 Totalt 403 6

Källa: Riksskatteverket

11.7.2. Skattemyndigheten

Skattemyndigheten i Gävle

Vid Skattemyndigheten i Gävle har man tillämpat Riksskatteverkets praxis.

Tabell 8.2 Totalt antal inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 31/8 2003 och i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering*

2000 82 2001 71 2002 91 2003 per den 31/8 59 Totalt 303 cirka 20

Källa: Skattemyndigheten i Gävle *Skattemyndigheten i Gävle har inte inkommit med uppgift om det exakta antalet ansökningar som under perioden var hänförliga till skuldsanering eller den årliga fördelningen. Det angivna totala antalet ansökningar har uppskattats av myndigheten.

Skattemyndigheten i Göteborg

Vid Skattemyndigheten Göteborg har man i linje med Riksskatteverkets praxis ansett att en ansökan om skuldsanering inte har varit ett tillräckligt skäl för att medge dispens.

Om en förtida utbetalning har kunnat underlätta en fördelaktig uppgörelse mellan sökanden och dennes fordringsägare – utanför det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet – har man i likhet med Riksskatteverket ansett att det i vissa fall förelegat skäl för dispens. Dispens har normalt medgetts om sökanden varit på obestånd och uppgörelsen medfört en varaktig lösning på dennes ekonomiska svårigheter.

Tabell 8.3 Totalt antal inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 31/8 2003 och i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering*

2000 165 2001 188 2002 219 2003 per den 31/8 132 Totalt 704 cirka 5 –10

Källa: Skattemyndigheten i Göteborg *Skattemyndigheten i Göteborg har inte inkommit med uppgift om det exakta antalet ansökningar under perioden eller den årliga fördelningen. Det angivna totala antalet ansökningar har uppskattats av myndigheten.

Skattemyndigheten i Linköping

Vid Skattemyndigheten i Linköping har man tillämpat Riksskatteverkets praxis.

Tabell 8.4 Totalt antal inkomna dispensansökningar under perioden 1999–den 31/8 2003. Tabellen visar även i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering

1999 65 0 2000 57 2 2001 85 4 2002 54 0 2003 per den 31/8 36 2 Totalt 297 8

Källa: Skattemyndigheten i Linköping

Skattemyndigheten i Luleå

Även vid Skattemyndigheten i Luleå har man tillämpat Riksskatteverkets praxis. Vid myndigheten har man uppgett följande till utredningen. I skuldsaneringslagen uppställs inget krav på att gäldenären måste återköpa en pensionsförsäkring eller avsluta ett pensionssparkonto i förtid för att beviljas skuldsanering. Om gäldenären får dispens eller inte påverkar således inte dennes möjlighet att beviljas skuldsanering. Skattemyndighetens uppgift är att tillvarata sökandens intresse så att denne får en så bra situation som möjligt. Ett återköp gagnar inte sökanden utan skulle snarare försämra dennes situation. För att myndigheten skall medge dispens i samband med en skuldsanering måste det införas en bestämmelse i skuldsaneringslagen om att återköp är ett villkor för skuldsanering. I sådant fall skulle sökanden påverkas negativt om myndigheten inte tillät återköp.

Tabell 8.5 Totalt inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 31/8 2003. Tabellen visar även i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering

2000 34 1 2001 34 2 2002 40 3 2003 per den 31/8 23 2 Totalt 131 8

Källa: Skattemyndigheten i Luleå

Skattemyndigheten i Malmö

Vid Skattemyndigheten i Malmö har man också tillämpat Riksskatteverkets praxis.

Tabell 8.6 Totalt inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 2/9 2003. Tabellen visar även och i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering

2000 189 1 2001 176 0 2002 182 0 2003 per den 2/9 137 1 Totalt 684 2

Källa: Skattemyndigheten i Malmö

Skattemyndigheten i Stockholm

Vid Skattemyndigheten i Stockholm har man medgett dispens om det funnits ett beslut på att kronofogdemyndigheten inlett skuldsanering.

Myndigheten har de senaste två–tre åren inte haft en enda ansökan i vilken sökanden åberopat att förtida tillgång till pensionskapitalet är av avgörande betydelse för att denne skall få till stånd en frivillig överenskommelse med sina fordringsägare utanför det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet.

Tabell 8.7 Totalt inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 31/8 2003. Tabellen visar även i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering*

2000 150 2001 200 2002 231 2003 per den 31/8 171 Totalt 752 cirka 6–7

Källa: Skattemyndigheten i Stockholm *Skattemyndigheten i Stockholm har inte inkommit med uppgift om det exakta antalet ansökningar under perioden eller den årliga fördelningen. Det angivna totala antalet ansökningar har uppskattats av myndigheten.

Skattemyndigheten i Västerås

Vid Skattemyndigheten i Västerås har man ansett att både en skuldsanering och en frivillig överenskommelse mellan sökanden och dennes samtliga fordringsägare varit ett synnerligt skäl för att medge dispens. Enligt myndigheten har skälet därtill varit att en skuldsanering eller en frivillig överenskommelse innebär att sökanden har möjlighet att komma ur skuldfällan och undvika personlig konkurs. I de fall beslutet att medge dispens fattas innan sökanden har träffat en frivillig överenskommelse med sina fordringsägare eller beslut om skuldsanering inte fattats, har man vid myndigheten villkorat beslutet. Beslutet har utformats på det sättet att myndigheten bifallit dispensansökan på det villkoret att exempelvis skuldsanering beviljas sökanden.

Tabell 8.8 Totalt inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 31/8 2003. Tabellen visar även i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering

2000 128 7 2001 156 2 2002 88 4 2003 per den 31/8 81 1 Totalt 453 14

Källa: Skattemyndigheten i Västerås

Skattemyndigheten i Växjö

Vid Skattemyndigheten i Växjö har man medgett återköp eller avslutning av pensionssparkonton i förtid om detta varit en nödvändig förutsättning för att sökanden skulle beviljas skuldsanering. Skälet härtill har varit att man vid myndigheten ansett att det framstått som direkt stötande med en inlåsning av pensionskapitalet i en sådan situation.

I fråga om frivilliga uppgörelser har man vid myndigheten tillämpat Riksskatteverkets praxis. Dispens har således medgetts i de fall sökanden varit på obestånd och uppgörelsen medfört en varaktig lösning på sökandens ekonomiska svårigheter.

Tabell 8.9 Totalt inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 31/8 2003. Tabellen visar även i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering

2000 90 2 2001 125 7 2002 105 4 2003 per den 31/8 84 7 Totalt 404 20

Källa: Skattemyndigheten i Växjö

Skattemyndigheten i Örebro

Även vid Skattemyndigheten i Örebro har man ansett att skuldsanering varit ett synnerligt skäl för att medge dispens. Vid myndigheten har man dock inte tillåtit återköp förrän beslutet om skuldsanering varit fattat. När en dispensansökan kommit in har man vid myndigheten skickat ett meddelande till sökanden. I meddelandet har man upplyst denne om att myndigheten ställt sig positiv till att medverka till en skuldsanering genom att meddela dispens om det behövts för att möjliggöra en delbetalning till fordringsägarna. Av meddelandet har det även framgått att myndigheten inte fattat beslut i frågan förrän skuldsanering beviljats sökanden och det av betalningsplanen framgått att pensionskapitalet skulle betalas till fordringsägarna.

Myndighetens praxis har varit densamma vid en frivillig överenskommelse mellan sökanden och dennes borgenärer. Innan myndigheten fattat beslut i ärendet har man velat ha besked från samtliga fordringsägare att de gått med på en frivillig överenskommelse.

Tabell 8.10 Totalt inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 4/9 2003. Tabellen visar även i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga

skuldsanering

2000 58 2 2001 45 0 2002 58 2 2003 per den 4/9 41 1 Totalt 202 5

Källa: Skattemyndigheten i Örebro

Skattemyndigheten i Östersund

Vid Skattemyndigheten i Östersund har man ansett att en skuldsanering ensamt inte utgjort tillräckliga skäl för att medge dispens. Myndigheten har följaktligen haft samma praxis som Riksskatteverket.

Tabell 8.11 Totalt antal inkomna dispensansökningar under perioden 2000–den 31/8 2003. Tabellen visar även i hur många av dessa som sökanden åberopat skuldsanering som skäl för att beviljas dispens.

År Totalt antal inkomna

ansökningar

varav hänförliga till

skuldsanering*

2000 63 2001 48 2002 58 2003 per den 31/8 45 Totalt 214 cirka 4–5

Källa: Skattemyndigheten i Östersund *Skattemyndigheten i Östersund har inte inkommit med uppgift om det exakta antalet ansökningar under perioden eller den årliga fördelningen. Det angivna totala antalet ansökningar har uppskattats av myndigheten.

11.7.3. Domstol

Det finns bara ett refererat avgörande (RH 1999:112) angående betydelsen av ett innehav av en privat pensionsförsäkring vid prövningen av en ansökan om skuldsanering.

I ärendet var fråga om det kunde anses skäligt att bevilja en kvalificerat insolvent 48-årig man med skulder uppkomna i tidigare bedriven rörelse och uppgående till drygt tre miljoner kronor skuldsanering, eftersom denne hade en pensionsförsäkring vars värde i december 1998 uppgick till cirka 312 000 kronor. Omständigheterna i ärendet var följande. Mannen hade tidigare drivit ett bolag, som försattes i konkurs 1990. Enligt upprättad förvaltarberättelse var orsaken till obeståndet vikande marknad, vilket medförde allt sämre lönsamhet. Mannens samtliga skulder vara hänförliga till bolaget och ytterligare skulder hade inte uppkommit efter konkursen. Sedan konkursen hade mannen varit arbetslös. Vid något tillfälle hade mannen ansökt om dispens för återköp av sin pensionsförsäkring, men fått avslag på ansökan av skattemyndigheten. Mannen ansökte om skuldsanering och kronofogdemyndigheten upprättade ett förslag innebärande att det belopp som skulle betalas i skuldsaneringen fastställdes till noll kronor. Förslaget godtogs inte av samtliga fordringsägare och ärendet överlämnades till tingsrätten för vidare handläggning. Vissa borgenärer motsatte sig att skuldsanering skulle beviljas och framförde att det ur allmän synvinkel var stötande att skuldsanering med ett s.k. nollbud beviljades samtidigt som gälde-

nären hade tillgångar uppgående till väsentligt belopp. Det gjordes gällande att mannen varit alltför passiv och inte gjort en förnyad ansökan om återköp av pensionsförsäkringen. Tingsrätten fann att värdet av pensionsförsäkringen var betydande och konstaterade att om mannen beviljades skuldsanering utan att pensionsförsäkringen blivit återköpt skulle detta värde tillfalla mannen i stället för borgenärerna. Vidare konstaterade tingsrätten att mannen redan något år efter det att skuldsaneringsperioden löpt ut skulle erhålla ganska stora månadsutbetalningar från försäkringen. Med hänsyn till det anförda fann tingsrätten att även om dispens för återköp av försäkringen inte skulle beviljas det inte kunde anses skäligt att bevilja mannen skuldsanering. Mannen överklagade beslutet till Göta hovrätt, som fastställde tingsrättens beslut.

11.7.4. Kronofogdemyndigheten

Allmän praxis

I de fall det inte är möjligt att återköpa en pensionsförsäkring eller avsluta ett pensionssparkonto i förtid tillämpar kronofogdemyndigheterna en relativt enhetlig praxis angående betydelsen av en sådan tillgång vid den allmänna skälighetsbedömningen. Det förekommer däremot skillnader i den avvägning som görs i de fall ett återköp eller förtida uttag är möjligt.

Om gäldenären inte har möjlighet att få tillgång till sitt pensionskapital, görs vid samtliga kronofogdemyndigheter en individuell prövning utifrån storleken på pensionskapitalet och när utbetalning tidigast kan ske. Myndigheterna anser generellt att ett lågt pensionskapital i kombination med att utbetalning ligger långt fram i tiden inte utgör hinder för skuldsanering. En 35-åring som har en privat pensionsförsäkring vars värde uppgår till cirka 100 000 kr är således i allmänhet inte utesluten från att beviljas skuldsanering trots att hans pensionskapital inte kan användas till att betala borgenärerna. Däremot anser man generellt att ett stort pensionskapital i kombination med att utbetalningen ligger nära tiden (jfr RH 1999:112) utgör hinder för skuldsanering. En 50-åring som har en privat pensionsförsäkring eller ett pensionssparkonto vars värde uppgår till cirka 200 000 kr har således små möjligheter att beviljas skuldsanering på grund av det låsta pensionskapitalet. I de fall

gäldenären är 55 år måste han – om det är möjligt – ta ut pensionskapitalet för att beviljas skuldsanering.

Kronofogdemyndigheten i Stockholm

Vid Kronofogdemyndigheten i Stockholm anser man att en privat pensionsförsäkring eller ett pensionssparkonto vars värde uppgår till cirka 10 000 kr aldrig medför hinder för skuldsanering. Är pensionskapitalet högre kräver man alltid att gäldenären skall ansöka om dispens. Skattemyndigheten i Stockholm meddelade vanligtvis dispens i samband med en skuldsanering. Det innebär att den gäldenär vars pensionskapital överstiger cirka 10 000 kr alltid, om det är försäkringstekniskt möjligt, måste använda kapitalet till att betala sina borgenärer för att skuldsanering skall beviljas.

Kronofogdemyndigheten i Eskilstuna

Vid Kronofogdemyndigheten i Eskilstuna kräver man inte att gäldenären skall ansöka om dispens om värdet på pensionsförsäkringen eller storleken på tillgodohavandet på pensionssparkontot understiger ett prisbasbelopp. Denna princip tillämpas oavsett gäldenärens ålder. Om däremot värdet av pensionskapitalet är högre kräver myndigheten alltid att gäldenären skall ha gjort en dispensansökan. Detta innebär, eftersom den då aktuella skattemyndigheten alltid medgav dispens i samband med en skuldsanering, att den gäldenär som har ett pensionskapital som uppgår till 38 600 kr

4

eller mera

alltid måste använda sitt pensionskapital för att betala borgenärerna för att beviljas skuldsanering. Om det inte är försäkringstekniskt möjligt att återköpa en pensionsförsäkring görs en individuell prövning i enlighet med de ovan angivna generella bedömningsgrunderna.

Kronofogdemyndigheten i Jönköping

Vid Kronofogdemyndigheten i Jönköping kräver man alltid att gäldenären skall ha gjort en dispensansökan oavsett värdet på pensionsförsäkringen eller storleken på tillgodohavandet på pensions-

4

Prisbasbeloppet för år 2003.

sparkontot. Myndighetens erfarenhet är dock att Skattemyndigheten i Linköping aldrig beviljade dispens för återköp i samband med en skuldsanering. Den praxis som myndigheten tillämpar är att även om pensionskapitalet är relativt högt är det skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering om utbetalningarna inte ligger nära i tiden. Exempelvis har två personer beviljats skuldsanering som var 35 och 45 år och vars pensionskapital uppgick till 350 000 kr respektive 250 000 kr.

Kronofogdemyndigheten i Kalmar

I likhet med Kronofogdemyndigheten i Jönköping kräver man vid Kronofogdemyndigheten i Kalmar alltid att gäldenären skall ha gjort en dispensansökan oavsett värdet på den privata pensionsförsäkringen eller tillgodohavandet på pensionssparkontot. Den då aktuella skattemyndigheten har i princip alltid medgett dispens. Gäldenären måste därför vanligtvis använda sitt pensionskapital till att betala borgenärerna om skuldsanering skall beviljas. I de fall skattemyndigheten inte beviljar dispens för att pensionskapitalet anses för lågt, har man vid myndigheten ansett att tillgången inte utgör hinder för skuldsanering.

Kronofogdemyndigheten i Malmö

Vid Kronofogdemyndigheten i Malmö kräver man inte regelmässigt att gäldenären skall ha gjort en dispensansökan. Myndigheten gör en individuell prövning utifrån de principer som beskrivits ovan under allmän praxis.

Kronofogdemyndigheten i Göteborg

Vid Kronofogdemyndigheten i Göteborg anser man att en pensionsförsäkring eller ett tillgodohavande på ett pensionssparkonto vars värde uppgår till cirka 10 000 kr inte utgör hinder för skuldsanering. Om däremot pensionskapitalet överstiger 10 000 kr kräver man att gäldenären har gjort en dispensansökan. Myndigheten har den erfarenheten att Skattemyndigheten i Göteborg inte beviljade dispens i samband med en skuldsanering. Myndigheten gör därför

en individuell prövning utifrån den allmänna praxis som beskrivits ovan.

Kronofogdemyndigheten i Karlstad

Vid Kronofogdemyndigheten i Karlstad kräver man inte att gäldenären skall ha gjort en dispensansökan om värdet på pensionskapitalet eller tillgodohavandet på pensionssparkontot understiger 30 000 kr. I övrigt görs en individuell bedömning utifrån allmän praxis.

Kronofogdemyndigheten i Gävle

Vid Kronofogdemyndigheten i Gävle kräver man inte att gäldenären skall ha gjort en dispensansökan om värdet på pensionsförsäkringen eller pensionskapitalet understiger 50 000 kr. Skattemyndigheten i Gävle medgav aldrig dispens i samband med en skuldsanering. Kronofogdemyndighetens ståndpunkt är dock, att om det rör sig om ett större pensionskapital skall gäldenären ha uttömt alla möjligheter för att kunna betala på sina skulder. Därför är en ansökan om dispens en nödvändig förutsättning för att beviljas skuldsanering. Därutöver gör myndigheten en individuell prövning utifrån allmän praxis.

Kronofogdemyndigheten i Härnösand

Vid Kronofogdemyndigheten i Härnösand kräver man inte regelmässigt att gäldenären skall ha gjort en dispensansökan. Myndigheten gör en individuell prövning utifrån allmän praxis.

Kronofogdemyndigheten i Umeå

Vid Kronofogdemyndigheten i Umeå kräver man inte att gäldenären skall ha gjort en dispensansökan, eftersom Skattemyndigheten i Luleå aldrig har meddelat dispens i samband med skuldsanering. Myndigheten gör en individuell prövning utifrån allmän praxis.

11.8. Något om den totala ålderspensionen

Allmän pension

Den 8 juni 1998 beslutade riksdagen om ett nytt system för den allmänna ålderspensionen. Det nya pensionssystemet, som har trätt i kraft gradvis, gäller i alla delar från januari 2003.

Den allmänna pensionen består av tre delar; inkomstpension och premiepension samt för vissa garantipension.

Inkomstpensionen är ett fördelningssystem. Varje pensionssparare, dvs. den som omfattas av den svenska socialförsäkringslagstiftningen, betalar en pensionsavgift som årligen registreras som en pensionsrätt motsvarande debiterade avgifter. De samlade pensionsrätterna kallas pensionsbehållning och de räknas varje år upp mot den allmänna inkomstutvecklingen. Vid pensioneringen är behållningen den sammanlagda uppräknade pensionsrätten från fördelningssystemet. När pensionen tas ut är det de personer som då är yrkesverksamma som finansierar utbetalningen från fördelningssystemet. En viss del av den debiterade pensionsavgiften sätts in på ett individuellt premiepensionskonto. Tillväxten på dessa pengar är helt beroende av vilka fonder som pensionsspararen har valt och vilken avkastning fonderna ger. Pensionen från premiepensionssystemet är premiepensionen. Garantipension är en utfyllnad för den pensionssparare som inte har arbetat ihop tillräcklig pension.

Det görs ingen avräkning från den allmänna pensionen mot tjänstepensioner eller privat pensionssparande.

Det är svårt att bedöma hur mycket man får i pension

Grundprincipen för det nya pensionssystemet är att hela livsinkomsten ligger till grund för hur mycket man får i pension. Hur hög pensionen blir är beroende av en mängd faktorer. De faktorer som påverkar den allmänna pensionens storlek är hur länge man arbetar, hur mycket man tjänar och hur de fonder utvecklar sig där man placerat sina premiepensionspengar. Det är således svårt att förutse hur mycket en enskild pensionssparare kommer att få i pension.

Utöver den allmänna pensionen kan man också få tjänstepension. Enligt uppgift från Riksförsäkringsverket får cirka 90 procent av alla löntagare tjänstepension från sin arbetsgivare. Dessutom har många ett privat pensionssparande.

Många sparar till sin pension

Av en ny undersökning – Pensionsbarometern – framgår att det finns en utbredd ekonomisk oro hos allmänheten inför att gå i pension. Av undersökningen, som har genomförts av SIFO på uppdrag av Pensionsforum, framgår dessutom att sju av tio idag sparar till sin pensio n.

5

Fyra av tio sparar 500 kr eller mer. I åldern 30–

49 år sparar var tredje 200–500 kr i månaden. Anledningen till att man inte sparar mer är främst att man inte har råd, men också att man anser att det är nu pengarna behövs och inte vid pensioneringen. Av undersökningen framgår också att nästan fyra av tio inte har någon uppfattning om hur stor deras pension kommer att bli. De allra flesta tror att den blir maximalt åttio procent av deras lön. Den vanligaste uppfattningen är dock att man tror att pensionen kommer att hamna kring sextio procent av lönen.

I en nyligen genomförd studie av Pensionsforum beräknas hur mycket en heltidsarbetande i fyra olika yrkesgrupper, födda 1957, skulle behöva spara varje månad från och med nu för att den totala pensionen skulle motsvara cirka 80 procent av slutlönen. Studien visar att en sjuksköterska och en metallarbetare som nu börjar pensionsspara även vid en avkastning på fyra procent skulle behöva spara mycket stora belopp varje månad för att få en pension som motsvarar cirka 80 procent av slutlönen. Sjuksköterskan skulle behöva spara 3 600 kr i månaden och metallarbetaren 2 700 kr i månaden. En läkare skulle behöva spara 1 300 kr i månaden och en civilingenjör 2 000 kr i månaden.

11.9. En jämförelse med Danmark

Bakgrund

I samband med att Konkurslovens bestämmelser om skuldsanering infördes i Danmark 1984 fann lagstiftaren inget behov av att särskilt reglera hur tillgångar i form av pensionssparande skulle hanteras. Anledningen var att man ansåg det onödigt eftersom det antogs att förhållandevis få gäldenärer hade en sådan tillgång av betydande belopp. Sedan bestämmelserna om skuldsanering infördes har det dock visat sig att förekomsten av sådana tillgångar blivit allt vanligare. Frågan om hur dessa tillgångar skall hanteras vid en skuld-

5

Pensionsforum är en ideell förening som har till uppgift att följa det nya pensionssystemet

(se www.pensionsforum.nu)

sanering har därför varit föremål för diskussion. Dommerfuldmægtigforeningen och Advokatrådet utarbetade 1999 en redogörelse på området och föreslog vissa ändringar i Konkurslovens bestämmelser om skuldsanering. Denna redogörelse ingår i Konkursrådets pågående arbete med att utvärdera behovet av att förenkla och effektivisera skuldsaneringsförfarandet.

Kort om ålderspensionen

Ålderspensionen i Danmark består i huvudsak av två delar; allmän pension och privat pensionssparande. Det privata pensionssparandet kan i sin tur delas upp i tjänstepensioner och eget sparande.

Pensionssparformer

Det finns många olika privata pensionssparformer. De vanligaste är indexkontrakt, självpensioneringskonton, kapitalpensioner, ratepensioner och livräntor. Innehavarens rätt att disponera över innestående medel i förtid regleras normalt genom avtalsvillkoren och det finns ingen lagreglering på området utom avseende självpensioneringskonton. Samtliga pensionssparformer, förutom vissa livräntor och självpensioneringskonton kan sägas upp i förtid eller återköpas. Innehavaren har därmed full dispositionsrätt över tillgången.

Pensionssparande är skattemässigt gynnat och innestående medel kan inte tas i anspråk av innehavarens fordringsägare förrän utbetalning sker. Utbetalning kan ske i form av ett engångsbelopp eller löpande. Löpande utbetalningar kan antingen vara livsvariga eller begränsade till viss tid.

Privat pensionssparande i förhållande till allmän pension

Den allmänna danska pensionen är folkpension och förtidspension. Pensionen utbetalas i form av grundbelopp och ett pensionstillägg. Från folkpensionens grundbelopp görs aldrig avdrag för privat pensionssparande. Däremot får den pensionär som har förtidspension grundbeloppet helt eller delvis reducerat om det privata pensionssparandet överstiger vissa belopp. Samma princip gäller för utbetalning av folkpensionens eller förtidspensionens pensionstillägg.

En särskild form av allmän pension är s.k. efterløn. Det är en ersättning som personer mellan 60–66 år kan få om personen lämnar arbetsmarknaden. Efterløn betalas endast ut om personen är medlem i A-kassan och uppfyller vissa övriga villkor. Om personen har ett privat pensionssparande görs avdrag på ersättningen.

Privat pensionssparande och skuldsanering

De danska reglerna om skuldsanering utgår ifrån att gäldenärens samtliga tillgångar, efter avdrag för gäldenärens försörjning, skall tas i anspråk för betalning till borgenärerna. Såväl gäldenärens betalningsförmåga som dennes vilja att komma till rätta med sina ekonomiska problem skall beaktas vid bedömningen om det kan anses skäligt att bevilja gäldenären skuldsanering. Det är vid denna bedömning som gäldenärens innehav av ett privat pensionssparande skall vägas in. Gäldenären kan själv bestämma om han skall ställa innestående pensionsmedel till borgenärernas förfogande. Vägrar han kan det innebära avslag på ansökan om skuldsanering.

I förarbetena till reglerna i Konkursloven om skuldsanering anges vissa riktlinjer för under vilka förhållanden ett pensionssparande skall vägas in i bedömningen. Av Betænkning om gældssanering nr 957/1982) framgår följande.

Då såväl gäldenärens möjlighet och hans vilja att komma till rätta med sina ekonomiska problem skall ingå i bedömningen om han skall beviljas skuldsanering eller inte bör tillgångar som inte kan tas i anspråk av dennes fordringsägare efter omständigheterna också beaktas. Således skall exempelvis återköpsvärdet av livförsäkringar och de belopp som faller ut på särskilda sparformer beaktas. Det skall dock bara beaktas när en sådan tillgång är osedvanlig i relation till gäldenärens förhållanden. Vid bedömningen skall man bortse från belopp som ingår som ett normalt led i gäldenärens anställningsförhållande. Detsamma gäller belopp som är hänförliga till en f.d. näringsidkares sedvanliga pensionssparande. Om beloppet på en livförsäkring eller annan sparform kommer att betalas ut inom överskådlig framtid när gäldenären når en viss ålder bör det beaktas som en framtida inkomst.

Rättpraxis

6

I ett avgörande av Højsteret (se U98.1545H) har domstolen slagit fast en princip avseende frågan om en tillgång i form av privat pensionssparande helt eller delvis skall tas i anspråk för att betala borgenärerna vid en skuldsanering. Av avgörandet framgår att det vid bedömningen skall beaktas hur gäldenärens ekonomiska förhållanden kommer att bli vid pensioneringen.

Belopp som sparats i tvingande pensionssparformer i bestående anställningsförhållanden har gäldenären sällan möjlighet att råda över förrän anställningsförhållandet upphör eller utbetalning enligt avtalet skall ske. Att gäldenären har en sådan tillgång har oftast inte påverkat bedömningen av om han skall beviljas skuldsanering eller inte. Tillgången har alltså inte ansetts som osedvanlig, varför gäldenären beviljats skuldsanering och fått behålla det sparade kapitalet. Undantagsvis har gäldenär fått avslag på sin ansökan, om innestående medel har varit betydande och utbetalning nära förestående. Som exempel på betydande belopp och nära förestående utbetalning kan nämnas fall där medlen uppgått till över en miljon dkr och ordinarie utbetalning beräknats ske inom tre till tio år.

Belopp som har sparats i en pensionssparform under ett anställningsförhållande har gäldenären vanligtvis möjlighet att råda över efter det att anställningen upphört. Om sparandet har skett som ett sedvanligt led i ett tidigare anställningsförhållande har tillgången inte påverkat bedömningen av om gäldenären skall beviljas skuldsanering eller inte. I likhet med pensionssparformer i bestående anställningsförhållanden har bedömningen dock påverkats om det varit fråga om betydande belopp. I ett avgörande från Vestre landsrett (se U98.1582V) fann man att en kapitalpension vars nettovärde uppgick till cirka 190 000 dkr var så betydande att man inte kunde bortses från den. Ärendet återförvisades till skifteretten så att gäldenären fick möjlighet att erbjuda ett större belopp till sina fordringsägare.

En f.d. näringsidkare som har sparat i en pensionssparform under den tid han drev näring har vanligtvis möjlighet att få beloppet utbetalt i förtid. Om sparandet har upphört i samband med att gäldenären fick ekonomiska svårigheter och sparandet inte kan anses osedvanligt i förhållande till gäldenärens ekonomiska förhållanden, har denne beviljats skuldsanering och fått behålla pensionskapitalet.

6

Redogörelsen är hämtad från avhandlingen Pensionsordningers stillning i gældssanering.

Avhandlingen är från 2002 och är skriven av Dorte Kristiansen vid Århus Universitet. Den är publicerad i Justitia nr. 4-2003.

Om däremot den f.d. näringsidkaren har sparat efter det att han fick ekonomiska svårigheter och därmed kan sägas ha uppträtt illojalt mot sina fordringsägare, har detta förhållande ansetts som osedvanligt och fått den rättsföljden att han måste kompensera sina fordringsägare för sparade belopp. Kompensationsbeloppet har gäldenären fått betala under skuldsaneringen.

Att ordinarie utbetalning av ett pensionssparande kommer att ske under skuldsaneringsperioden har inte alltid medfört att utfallande belopp skall tas i anspråk vid en skuldsanering. Detta har i huvudsak varit beroende av gäldenärens ekonomiska förhållanden. Tendensen har dock varit att pensionssparformer som faller ut löpande inte behandlats på samma sätt som de som faller ut med engångsbelopp. När det varit fråga om löpande månadsutbetalningar har dessa i större utsträckning hållits utanför en skuldsanering mot vad som är fallet när det varit fråga om engångsbelopp.

Problemen

Dommerfuldmægtigforeningen och Advokatrådet har som nämnts inledningsvis uppmärksammat vissa problem vid hanteringen av pensionssparmedel i samband med skuldsanering. Särskilt påtalas är de avtalsmässiga förbuden om återköp av livräntor och att pensionssparformerna behandlas olika beroende av på vilket sätt utfallande belopp skall betalas. Vidare påtalar man vikten av en omvärdering av rimligheten med att en gäldenär vid en skuldsanering har en tillgång i form av ett pensionssparande. Särskilt nämns att det vid de senaste årens omläggning av pensionssystemet har kalkylerats med privat pensionssparande. I redogörelsen förslås följande lösning.

Endast sådana utbetalningar som sker löpande under en skuldsanering skall beaktas.

Ett pensionssparande som inte kan återköpas skall inte beaktas. Om ett pensionssparande inte är möjligt att få utbetalt i förtid skall ett grundavdrag om 200 000 dkr göras innan det beaktas.

Jämförande analys

Utgångspunkten för följande analys är att gäldenären är kvalificerat insolvent och att dennes pensionsbesparingar inte påverkar detta förhållande.

Det största problemet i Sverige för frågan hur tillgångar i form av pensionsförsäkringar eller tillgodohavanden på ett pensionssparkonto skall behandlas i skuldsaneringssammanhang är att dessa tillgångar inte fritt kan förfogas av gäldenären. Möjligheterna till återköp och avslutning av konton i förtid är starkt begränsade. Detta medför att vissa gäldenärer inte kan få skuldsanering på grund av att de har ett stort pensionskapital som inte kan tas i anspråk vid en skuldsanering. Även i Danmark är detta ett problem för vissa former av pensionssparande. I de fall ett återköp är omöjligt har man i båda länderna ansett att det inte är skäligt att bevilja en gäldenär skuldsanering om dennes pensionssparande uppgår till betydande belopp och utbetalning kan ske inom cirka 10 år.

En sedvanlig tjänstepension anses i båda länderna inte medföra hinder för skuldsanering och frågan om återköp eller förtida uttag aktualiseras sällan.

Den största skillnaden mellan länderna är att man i Danmark i fråga om privat eget pensionssparande beaktar hur gäldenärens ekonomiska förhållanden kommer att bli i samband med dennes pensionering. Vid bedömningen av om gäldenären skall behöva återköpa en livränta eller säga upp ett pensionssparande i förtid, tar man således hänsyn till gäldenärens totala förväntade inkomster vid pensionering; den allmänna pensionen och privat pensionssparande. I Sverige tar man inte denna hänsyn i samma utsträckning, utan beaktar främst tillgångens storlek och när betalning tidigast kan ske.

En annan stor skillnad mellan länderna är behandlingen av f.d. näringsidkares pensionsbesparingar. I Danmark anser man att en sådan tillgång inte behöver ingå vid en skuldsanering om sparandet varit sedvanligt och innestående medel inte är av betydande storlek. Man jämställer således detta sparande med en tjänstepension. I Sverige jämställer man i den praktiska tillämpningen vanligtvis inte en f.d. näringsidkares egna pensionsbesparingar med en tjänstepension. Detta är också fallet för en arbetstagare som inte har en tjänstepension och som därför har ett privat pensionssparande. Det avgörande för bedömningen är även i dessa fall främst tillgångens storlek och när utbetalning tidigast kan ske.

12. Överväganden och förslag

12.1. Allmänna utgångspunkter

I direktiven till utredningen anges vissa utgångspunkter för utredningens arbete.

En utgångspunkt är att regleringen även i framtiden skall ha till syfte att vara rehabiliterande, borgenärsgynnande och preventiv. En annan utgångspunkt är att det även fortsättningsvis skall finnas möjlighet till domstolsprövning, eftersom frågorna rör de inblandades civila rättigheter och skyldigheter.

I samband med skuldsaneringslagens tillkomst betonades vikten av att skuldsaneringsförfarandet utformades så att snabbhet och enkelhet främjades. För de skuldsatta som behövt gå igenom förfarandets samtliga tre s.k. steg har det dock visat sig bli en utdragen och tung process. Utredningen har erfarit att förfarandet medfört höga administrativa kostnader för borgenärskollektivet. En tredje utgångspunkt för utredningen är därför att förfarandet skall förenklas och effektiviseras utan att den allmänna betalningsmoralen tar skada eller att förtroendet för den lagreglerade skuldsaneringen rubbas.

En målsättning för utredningens arbete har varit att regelverket kring skuldsaneringen skall vara tydligt och enkelt att tillämpa. Därigenom skapas förutsättningar att få ett effektivare skuldsaneringsförfarande.

En fjärde utgångspunkt för utredningens arbete är att såväl det allmännas som enskildas kostnader vid en skuldsanering skall hållas nere.

12.2. Skuldsaneringslagens grundläggande struktur

Utredningens bedömning: Skuldsaneringslagens grundläggande struktur med tre steg bör inte behållas. Förfarandet bör i stället – ur effektivitetssynpunkt – koncentreras till ett förfarande vid endast en myndighet eller domstol.

Som utredningen har konstaterat i tidigare avsnitt har tillämpningen av skuldsaneringslagen fungerat tämligen väl i många avseenden. Det har dock framkommit att lagen inte tillämpats med den flexibilitet som var avsikten vid dess tillkomst. Det har dessutom visat sig att förfarandet varit såväl omständligt som tungrott och handläggningsmässigt tidskrävande. Utredningens bedömning är att den främsta orsaken härtill varit förfarandets grundläggande struktur med de tre stegen. En första fråga man därför kan ställa sig är om det är nödvändigt att förfarandet består av tre steg eller om man kan effektivisera förfarandet genom att slopa något av dessa, utan att lagens syften går förlorade. Enligt utredningens mening är därvid följande att beakta.

Det första steget har sin utgångspunkt i att gäldenären själv först skall söka nå en uppgörelse med borgenärerna, det s.k. egenförsöket. Under de tio år som lagen funnits har detta steg mer och mer kommit att förknippas med det arbete som kommunernas budget- och skuldrådgivare gör inom ramen för de råd och anvisningar som de enligt 1 § SksanL skall lämna skuldsatta personer. I viss utsträckning träffas också frivilliga uppgörelser mellan gäldenären och dennes borgenärer.

De gäldenärer som har valt att söka hjälp hos kommunen för att klara egenförsöket har i de flesta fall inte enbart fått hjälp med att få till stånd en frivillig uppgörelse med borgenärerna. Denna kontakt mellan gäldenären och kommunen har dessutom normalt kommit att omfatta information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor i allmänhet. Ur rehabiliteringssynpunkt framstår detta i och för sig som ändamålsenligt, men ur effektivitetssynpunkt kan man dock ifrågasätta om detta är en lämplig ordning, särskilt med tanke på att egenförsöket i många fall kommit att få en mer formell karaktär. Tidigare har utredningen redovisat (se avsnitt 5.7.2) att det många gånger är svårt att få till stånd någon frivillig överenskommelse om skuldsanering om gäldenärens ekonomiska situation är sådan att denne inte har något alls eller mycket litet att erbjuda borgenärerna som avbetalning. Egenförsöket fyller då inte

någon egentlig funktion, utan försenar i stället prövningen för de gäldenärer som i övrigt uppfyller lagens krav för att få skuldsanering. Det enda som ur effektivitetssynpunkt talar för att behålla kravet på ett egenförsök, är att det kan underlätta handläggningen hos kronofogdemyndigheten genom att gäldenären får hjälp med att fylla i sin ansökan om skuldsanering och dessutom kan få information om det fortsatta förfarandet.

Tyngdpunkten i det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet ligger hos kronofogdemyndigheten (steg 2). I den praktiska tillämpningen har det visat sig att denna del av förfarandet till övervägande del fungerat som det var tänkt vid lagens tillkomst. Den kritik som kan riktas mot tillämpningen är att den kommit att präglas av standardlösningar. Därtill kommer att kronofogdemyndigheten från tid till annan fått kritik för att handläggningstiderna varit alltför långa (se avsnitt 9.3.1).

Förfarandet hos domstolen har, liksom hanteringen kring kravet på egenförsöket, många gånger tenderat att ofta bli en ren formalitet. Här kan det finnas anledning att peka på att det endast undantagsvis inträffar, att en gäldenär inte blir beviljad skuldsanering av tingsrätten i ett av kronofogdemyndigheten överlämnat ärende (jfr tabell 6.2 i avsnitt 6.5.).

Egenförsöket och domstolsförfarandet har således kommit att utvecklas mot att ofta bli rent formella moment i skuldsaneringsförfarandet, som därmed leder till att en skuldsanering kommer igång först efter en många gånger onödig tidsutdräkt. Ur effektivitetssynpunkt är det därför en hel del som talar för att skuldsaneringsförfarandet bör begränsas till ett förfarande vid endast en myndighet eller domstol. Då återstår att pröva om en sådan reform kan genomföras utan att skuldsaneringslagens syften går förlorade. Utredningens överväganden i denna del kommer att redovisas i anslutning till de förslag som följer nedan.

12.3. Egenförsökskravet

Utredningens förslag: Den gäldenär som vill ansöka om skuldsanering skall inte behöva göra ett eget försök att nå en frivillig uppgörelse med sina borgenärer innan han ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten.

Kravet på gäldenären, att denne måste göra ett egenförsök, var en följd av att skuldsaneringssystemet genomgående skulle bygga på gäldenärens eget agerande och att denne aktivt skulle bidra till den utredning som krävs. Tanken var att det allmänna, i denna del genom kommunen, skulle bidra med information, vägledning och rådgivning kring privatekonomiska frågor i allmänhet och kring frågor om skulds anering i synnerhet.

1

Utredningen har erfarit att egenförsökskravet för de flesta gäldenärer är så betungande att de ofta måste ta hjälp av en professionell rådgivare. Det har visat sig att det i praktiken ofta är en kommunal tjänsteman som gör utredningen om gäldenärens skuldsättning och dennes ekonomiska förhållanden. Det är också normalt denne som tillskriver samtliga borgenärer och redogör för gäldenärens ekonomi samt kommer med ett förslag till frivillig uppgörelse.

Utredningen har tagit del av uppgifter som lämnats av kommunala rådgivare att många gäldenärer, möjligen ibland som en följd av många års ekonomiska problem, har såväl psykiska som andra personliga problem. Mot den bakgrunden är de krav som i detta sammanhang ställs på dem så stora, att de inte själva mäktar med att vara så aktiva som lagstiftaren tänkt sig.

De kommunala rådgivarnas främsta syfte med sitt arbete är att gäldenären skall få kontroll över sin ekonomi. Detta är en viktig förutsättning för att denne skall klara av en skuldsanering och därmed bli ekonomiskt rehabiliterad men har egentligen inget samband med det i lagen uppställda kravet på honom.

Många av de gäldenärer som söker rådgivning hos den kommunala budget- och skuldrådgivningen saknar betalningsutrymme eller har ett mycket litet sådant. Som utredningen konstaterat har dessa gäldenärer svårt att nå en frivillig uppgörelse med samtliga borgenärer i det första steget. Redan mot bakgrund härav framstår således kravet på gäldenärens egenförsök ofta som onödigt tidskrävande.

Som utredningen redogjort för tidigare, har Riksskatteverket och Konsumentverket föreslagit att egenförsökskravet skall lindras (se avsnitt 3.5.1). Förslaget innebär att den gäldenär som endast har ett litet eller inget betalningsutrymme alls inte skall behöva göra ett försök att nå en uppgörelse med sina borgenärer. Vidare innebär förslaget att kravet på gäldenärens ansträngningar skall lindras i de fall det framstår som meningslöst att söka nå en uppgörelse.

1

Se prop. s. 73 f.

I rapporten anges att uppskattningsvis 35–40 procent av de förslag som fastställs av kronofogdemyndigheten är s.k. nollförslag (se avsnitt 3.5.1). Dessutom anges att det mycket sällan går att få till stånd en frivillig uppgörelse när gäldenären saknar betalningsutrymme eller har ett mycket litet sådant. I rapporten framhålls att den föreslagna lagändringen innebär att en stor andel av skuldsaneringsgäldenärerna borde passera snabbare till kronofogdemyndigheten. Det framhålls även att onödigt dubbelarbete kan undvikas.

Utredningen delar Riksskatteverkets och Konsumentverkets bedömning att en skuldsanering i de fallen skulle komma igång snabbare om kravet på ett egenförsök lindras. Nackdelen med en sådan ordning är att det inte alltid är möjligt för gäldenären att bedöma om denne tillhör den grupp av gäldenärer där det inte krävs något egenförsök. Om gäldenären vänder sig till en kommunal skuldrådgivare kan inte heller denne alltid, utan att utreda förhållandena mer noggrant, avgöra om ett sådant försök är nödvändigt.

Rådgivarnas arbete med att kartlägga gäldenärens ekonomiska situation, framförallt kartläggningen av samtliga skulder, i anslutning till gäldenärens egenförsök, har visat sig bli tidskrävande. Deras arbete i denna del underlättar visserligen i viss mån kronofogdemyndighetens handläggning, men lagstiftarens avsikt var inte att dubblera det arbete kronofogdemyndigheten har att göra genom att rådgivaren gör en sådan fullständig utredning som det ankommer på kronofogdemyndigheten att göra.

2

Rådgivarna lägger ned ett omfattande arbete med att kartlägga gäldenärens totala skuldbörda. Detta har såvitt utredningen kan bedöma främst två orsaker.

Till skillnad från en lagreglerad skuldsanering hos kronofogdemyndighet eller i domstol omfattar en frivillig uppgörelse endast de kända skulder där borgenären gått med på en skuldsanering. Det innebär att en träffad frivillig överenskommelse om skuldsanering skulle kunna stjälpas om det dyker upp en tidigare okänd skuld efter det att överenskommelsen träffats. I sådana fall riskerar gäldenären att längre fram i tiden bli krävd på en skuld som denne inte kan betala. Om det skulle bli aktuellt att driva in en sådan skuld genom löneutmätning, finns det en överhängande risk att gäldenären inte har ekonomisk förmåga att fullfölja betalningsplanen enligt den frivilliga överenskommelsen. När gäldenärens betalningsutrymme skall beräknas vid en löneutmätning tar man inte hänsyn till en

2

Se prop. s. 81

frivillig uppgörelse. Det är därför viktigt att kunskap nås om gäldenärens samtliga skulder.

Ett annat skäl till det omfattande arbetet i denna del är den praxis som har utvecklats angående de krav som ställs på egenförsöket.

3

Här krävs att gäldenären har tillskrivit samtliga sina fordringsägare. Det är således även här av stor betydelse att rådgivarna hjälper gäldenären med att ta reda på dennes samtliga fordringsägare.

Om egenförsöket tas bort som krav för att få skuldsanering, skulle rådgivarnas arbete med att söka fordringsägare kunna begränsas i de fall där det av olika skäl inte är aktuellt med en frivillig överenskommelse mellan gäldenären och borgenärerna.

Av vad som framkommit om inriktningen på verksamheten med den kommunala budget- och skuldrådgivningen, kan utredningen konstatera att behovet av råd och anvisningar till skuldsatta personer är stort. Att ta bort egenförsökskravet medför inte att detta behov på något sätt kommer att minska, möjligen kan de kommunala insatserna i denna del komma att ändra inriktning något. Skuldsaneringsförfarandet ställer stora krav på gäldenären, både vad gäller att lämna uppgifter om sina ekonomiska förhållanden och en aktiv medverkan i övrigt. Även om egenförsökskravet tas bort kommer därför säkerligen flertalet gäldenärer även i fortsättningen att vända sig till en rådgivare för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering. Erfarenheterna från Finland tyder på att så blir fallet (se avsnitt 4.3.2 jämfört med 4.3.3).

I samband med utredningens besök hos kommunala rådgivare har dessa visat oro för att kommunerna kan komma att skära ner på sin rådgivande verksamhet om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort. De har påtalat att det i så fall finns en överhängande risk att möjligheterna för skuldsatta personer att få råd och stöd kan komma att begränsas. Utredningen vill i detta sammanhang betona att budget- och skuldrådgivning är av fortsatt stor betydelse, även om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort.

Om egenförsökskravet tas bort för gäldenären kan i många fall rådgivarnas tidskrävande arbete med att kartlägga gäldenärens samtliga skulder komma att minska. Dessutom kan man räkna med en inte obetydlig tidsvinst, genom att gäldenären slipper att skicka ett förslag till samtliga sina fordringsägare och avvakta svarstidens utgång. I de ärenden där det redan från början står klart att det saknas förutsättningar för en frivillig uppgörelse, behöver gäldenären eller

3

Se NJA 1998 s 698, RH 1996:43 och 46 samt RH 1997:113

i praktiken rådgivaren inte vare sig upprätta eller skicka något förslag till borgenärerna. I stället kommer rådgivaren vid behov att hjälpa gäldenären med att upprätta en ansökan om skuldsanering. Senare blir det i stället kronofogdemyndigheten som tillställer borgenärerna ett förslag och därmed undviks dubbelarbete för det allmänna.

Om själva skuldsaneringen löser gäldenärens akuta och ackumulerade problem i form av stor skuldsättning, kommer rådgivarnas verksamhet i det nya systemet att mer rikta in sig på att gäldenären skall klara av sin ekonomi under en eventuell avbetalningsperiod och för tiden därefter. Man bör med andra ord se skuldsaneringen och rådgivarnas arbete som två nödvändiga delar i en process som syftar till att ekonomiskt rehabilitera en gäldenär. Den kommunala rådgivningen bör verka på det område där man är bäst och gör störst nytta, i stället för att energi och resurser läggs på sådant där utfallet i form av frivilliga uppgörelser är magert.

Utredningen menar att en för såväl den enskilde som för samhället angelägen skuldsanering kan komma igång snabbare om kravet på gäldenärens egenförsök tas bort. Dessutom kan det gynna borgenärerna, eftersom dessa slipper att hantera förslag till uppgörelser i två omgångar, vilket efter vad utredningen erfarit kan leda till betydande administrativa kostnadsbesparingar (jfr avsnitt 5.9.1 och 5.9.2).

Utredningen föreslår därför att det vid den allmänna skälighetsbedömningen inte längre särskilt skall beaktas de ansträngningar gäldenären har gjort för att på egen hand söka nå en uppgörelse med sina borgenärer (egenförsökskravet).

Sammanfattningsvis innebär den föreslagna lagändringen att skuldsaneringsförfarandet kan effektiviseras och de totala handläggningstiderna kortas.

12.4. Kommunens uppgifter och ansvar

Utredningens bedömning: Kommunen skall även i framtiden ha den rådgivande rollen.

Utredningens förslag: Kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering.

Som nämnts ovan har kommunen enligt den nuvarande ordningen den rådgivande rollen i det första steget. Även om egenförsökskravet tas bort ställer förfarandet i övrigt stora krav på gäldenären. Förutom att lämna ingående uppgifter om sina ekonomiska förhållanden i en skuldsaneringsansökan, kräver förfarandet även i övrigt en aktiv medverkan från gäldenärens sida. Att gäldenären får de råd och anvisningar han kan behöva är därför en viktig förutsättning för att förfarandet skall fungera i enlighet med sina syften. Tanken är också att rådgivarna även i fortsättningen skall ge råd till och verka för frivilliga uppgörelser för alla de gäldenärer som av olika anledningar inte kan komma i fråga för en lagreglerad skuldsanering.

Det har visat sig att kommunernas budget- och skuldrådgivning varit organiserad i olika förvaltningar beroende på var man kommit i landet. I någon kommun har Miljöförvaltningen varit huvudman med gott resultat och i en annan kommun har det ankommit på Socialförvaltningen att handha verksamheten och även det med gott resultat. Det viktiga synes inte vara hur man organiserar verksamheten utan att man har en genomtänkt organisation, med gäldenären i fokus. Utredningen har därför inte velat peka ut någon särskild kommunal förvaltning som skall ha hand om denna verksamhet, utan lämnar det till varje kommun att bestämma. Huvudsaken är att det finns tillräckligt många budget- och skuldrådgivare för att täcka upp det behov som finns i kommunen. I Finland är målsättningen att det bör finnas en budget- och skuldrådgivare per 53 000 invånare. Utredningen menar att det torde vara i minsta laget men konstaterar samtidigt att det finns kommuner i Sverige som helt saknar budget- och skuldrådgivning. Utredningen har inte velat ange hur många budget- och skuldrådgivare som kan vara ett lämpligt antal per kommuninnevånare.

En särskild fråga är gäldenärens behov av råd och stöd parallellt med att en ansökan behandlas hos kronofogdemyndigheten eller tingsrätten och efter ett beslut om skuldsanering. Vid de kontakter utredningen haft med den kommunala budget- och skuldrådgivningen runt om i landet har framkommit att gäldenären parallellt med själva skuldsaneringen behöver få hjälp med att få ordning på sin ekonomi genom t.ex. budgetrådgivning. Genom att slopa egenförsökskravet räknar utredningen med att det i kommunerna bör finnas resurser till den långt mer angelägna uppgiften att stödja gäldenären med budgetrådgivning parallellt med att gäldenären försöker klara skuldsaneringsbeslutets avbetalningsplan. Gäldenären kan på detta sätt få professionell vägledning och stöd från det att

denne vänder sig till en rådgivare fram till dess att skuldsaneringen är avslutad. Om gäldenären på detta sätt får råd och stöd både före och under en skuldsanering kan det i ett längre perspektiv öka möjligheten för gäldenären att bli ekonomiskt rehabiliterad.

Det ovan anförda skall ses i ljuset av att utredningen funnit det vara mycket viktigt att gäldenären under hela skuldsaneringen, dvs. normalt fem år, skall kunna vända sig till kommunen för att få råd och stöd. Härigenom finns det bättre förutsättningar att nå den rehabiliterande effekten av en skuldsanering, Det har visat sig inte vara helt ovanligt att gäldenärer fortsätter att skuldsätta sig efter det att de fått skuldsanering.

För att uppnå samtliga ovan angivna fördelar måste det generella ansvar som kommunen har enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) ytterligare preciseras. Detta kan ske genom att det i skuldsaneringslagen särskilt anges att kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering. I många av landets kommuner erbjuds också redan nu dessa tjänster inom ramen för befintlig verksamhet med budget- och skuldrådgivning.

12.5. Central myndighet för samordningen av den kommunala budget- och skuldrådgivningen

Utredningens förslag: Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för.

Sedan skuldsaneringslagens tillkomst har det rått stor osäkerhet om vilken central myndighet som skall ha det övergripande samordnande ansvaret för kommunernas budget- och skuldrådgivning. Här har Konsumentverket och Socialstyrelsen varit inblandade på olika sätt.

Som utredningen tidigare beskrivit har under årens lopp Konsumentverket varit den centrala myndighet som tagit sig an uppgiften att utveckla och följa upp kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning (se avsnitt 10.3.2). Enligt utredningens mening har Konsumentverket skött detta på ett alldeles utmärkt sätt. Härtill kommer att Konsumentverket bedriver ett övergripande hushållsekonomiskt arbete och har upparbetade kanaler till kommunerna. Inom verket finns dessutom kompetens och erfarenhet av skuldsaneringsfrågor. Mot denna bakgrund anser utredningen att

Konsumentverket är bäst lämpat att samordna kommunernas verksamheter med budget- och skuldrådgivning, oavsett inom vilken förvaltning den enskilda kommunen organiserat sin budget- och skuldrådgivning. För att ge legitimitet åt Konsumentverkets verksamhet är det viktigt att den har stöd i lagen.

Det övergripande samordningsansvaret innebär att Konsumentverket kan fortsätta att följa upp och vidareutveckla de kommunala verksamheterna med budget- och skuldrådgivning. Vidare innebär det att verket kan biträda kommunerna med information och råd i deras verksamhet samt främja samverkan mellan kommunerna avseende budget- och skuldrådgivning.

Genom att ge Konsumentverket denna samordnade funktion kan det i förlängningen bidra till att ytterligare höja kompetensen bland budget- och skuldrådgivare och främja en enhetlig inriktning på rådgivningsarbetet.

12.6. Kronofogdemyndighetens roll

Utredningens bedömning: Skuldsaneringsförfarandet bör koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten.

Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten skall som första instans pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Den enskilde skall ha rätt att få beslutet överprövat av domstol.

Enligt den nuvarande ordningen beslutar kronofogdemyndigheten om s.k. frivillig skuldsanering och domstol om s.k. tvingande skuldsanering. Att välja domstol för de tvingande besluten motiverades i förarbetena med att ett sådant beslut är ett mycket allvarligt och långtgående ingrepp i parternas mellanhavanden. I sammanhanget hänvisades till artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen).

Riksskatteverket och Konsumentverket har i RSV Rapport 2002:5 föreslagit att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering med möjlighet för parterna att överklaga beslutet till tingsrätt.

I rapporten framhölls att kvaliteten på kronofogdemyndigheternas beslut är hög och att den totala skuldsaneringsprocessen skulle

bli avsevärt kortare om den myndigheten fick möjlighet att meddela beslut om skuldsanering även när en eller flera borgenärer motsätter sig en sådan. Riksskatteverket och Konsumentverket pekade i rapporten särskilt på att det nuvarande systemet innebär att en borgenär har möjlighet att skjuta på ett skuldsaneringsbeslut genom att motsätta sig en skuldsanering hos kronofogdemyndigheten, utan att behöva motivera sin inställning.

Att en borgenär enligt den nuvarande ordningen har den möjligheten medför att den borgenär som av principiella skäl är emot att en gäldenär beviljas skuldsanering kan förlänga processen i ett enskilt ärende med åtskilliga veckor, utan att ha något egentligt rättsligt argument för sin ståndpunkt. I den praktiska tillämpningen har det också visat sig att det är tämligen vanligt förekommande att borgenärer motsätter sig en skuldsanering utan att ange orsak härför (se avsnitt 7.3.4). Ur ett effektivitetsperspektiv är det svårt att se några fördelar med att en borgenär har möjlighet att få till stånd en domstolsprövning utan att ange något som helst skäl till varför han motsätter sig ett förslag till skuldsanering. En fördel med att införa en ordning som innebär att kronofogdemyndigheten som första instans prövar en ansökan om skuldsanering och fattar beslut i ärendet, är att onödiga och kostnadskrävande domstolsprocesser kan undvikas. En annan fördel är att de totala handläggningstiderna kan förkortas.

Även om det ur effektivitetssynpunkt skulle innebära många fördelar att koncentrera skuldsaneringsförfarandet till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten, är det enligt utredningens mening inte givet att detta är det bästa alternativet. Insolvensutredningen föreslog exempelvis i sitt betänkande att förfarandet skulle koncentreras till domstol och att en god man vid behov skulle förordnas för att bistå gäldenären med utredningen och förslaget om skuldsanering. I Danmark och Finland har en sådan ordning visat sig fungera väl (se kapitel 4). Utredningens bedömning är dock att lagstiftaren vid skuldsaneringslagens tillkomst tog ställning för att förfarandet bör ligga hos kronofogdemyndigheten. Dessutom har under de tio år som gått sedan skuldsaneringslagen trädde ikraft kronofogdemyndigheten upparbetat en väl fungerade organisation för hanteringen av dessa ärenden. I första hand har utredningen därför valt att undersöka om det är något som hindrar att förfarandet koncentreras till kronofogdemyndigheten.

Utredningen menar att två särskilda frågor bör prövas för att det skall vara möjligt att flytta de tvingande besluten till kronofogde-

myndigheten. För det första får det inte vara oförenligt med Europakonventionen att låta kronofogdemyndigheten fatta även sådana beslut. För det andra får kronofogdemyndighetens roll som borgenärsföreträdare för det allmännas fordringar inte utgöra något hinder för den myndigheten att fatta ett sådant beslut.

I de följande två avsnitten (12.6.1 och 12.6.2) gör utredningen en genomgång av dessa två frågor. I det därpå följande avsnittet (12.6.3) prövar härefter utredningen mot denna bakgrund var beslutsfunktionen bör placeras.

12.6.1. Europakonventionen

Artikel 6

Artikel 6 i Europakonventionen garanterar enskilda rätten till domstolsprövning och en rättssäker process. Syftet med artikeln är att tillförsäkra den enskilde en opartisk prövning av rättsliga anspråk.

Enligt artikel 6.1 gäller bl.a. att var och en vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter skall vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Begreppet civil rättighet

Det finns en omfattande praxis av hur begreppet “civil rättighet” skall tolkas. Europadomstolen har prövat frågan i ett stort antal fall. Domstolen har därvid funnit att begreppet inte bara syftar på sådant som traditionellt räknas till civilrätten, dvs. rättsförhållandet mellan enskilda rättsubjekt. Därmed avses också tillämpningen av vissa regler i den offentliga rätten som rör förhållandet mellan enskilda personer och det allmänna.

4

Klara fall av tvister om civila

rättigheter som traditionellt räknas till civilrätten är de som gäller fordringsanspråk eller rätt till egendom.

4

Se Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2002, s. 138.

Tillgång till oavhängig och opartisk domstol

Den enskilde måste enligt artikel 6.1 vara garanterad rätten till en opartisk och rättvis rättegång samt att det finns en enligt lag inrättad domstol som den enskilde kan vända sig till vid tvister. Finns det ingen möjlighet till domstolsprövning av tvistefrågan enligt nationell rätt föreligger ett brott mot konventionen.

En fråga som då uppkommer är om det kan anses strida mot artikeln att en förvaltningsmyndighet som första instans prövar en tvist om någons civila rättigheter, medan domstol endast prövar frågan efter överklagande. Europadomstolen kan sägas indirekt ha prövat frågan avseende vissa förvaltningsbeslut; i flera fall har domstolen funnit att Sverige kränkt artikel 6.1 genom att klaganden inte hade möjlighet att få sitt ärende prövat av domstol, se bl.a. Allan Jacobsson mot Sverige (dom 1989-10-25), Håkansson och Sturesson mot Sverige (dom 1990-02-21), Pudas mot Sverige (dom 1987-10-27) och Bodén mot Sverige (dom 1987-10-27). I fallet Håkansson och Sturesson mot Sverige, klagade två personer, som förvärvat en lantbruksfastighet, över att de saknade möjlighet att få domstolsprövning av ett beslut av regeringen att neka dem förvärvstillstånd. Europadomstolen ansåg att en kräkning av artikel 6.1 ägt rum, eftersom regeringsbeslutet i förvärvstillståndsfrågan inte kunde överprövas till domstol.

Vid överprövningen måste domstolen vara behörig att bedöma saken i hela dess vidd för att kravet på domstolsprövning skall vara uppfyllt. Domstolens befogenhet får således inte vara inskränkt till en laglighetsprövning som utesluter faktabedömning och bevisvärdering, se bl.a. Koskinas mot Grekland (dom 2002-06-20) och Hentrich mot Frankrike (dom 1994-09-22).

Rätten till en muntlig och offentlig rättegång

Det framgår inte uttryckligen av ordalydelsen i artikel 6.1 att den enskilde skall ha rätt till muntligt förfarande i domstolen. Kravet på offentlighet talar dock i den riktningen. Europadomstolens praxis talar även för att muntlighet är huvudregeln. Rätten till muntlig förhandling betyder emellertid inte att alla mål måste avgöras efter en muntlig procedur. En part kan avstå från sin rätt till muntlig förhandling, och i så fall föreligger inget brott mot konventionen om ärendet handläggs skriftligt.

12.6.2. Kronofogdemyndighetens dubbla roller

En särskild fråga är om kronofogdemyndigheten i ett skuldsaneringsärende kan fatta ett s.k. tvingande beslut samtidigt som den myndigheten företräder staten eller i vissa fall kommun, vilka även kan vara en eller flera borgenärer som deltar i skuldsaneringsförfarandet. Denna dubbla roll har varit föremål för diskussion i ett flertal lagstiftningsärenden.

Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg lagstiftaren att det inte var något som hindrade att kronofogdemyndigheten sattes att handlägga skuldsaneringsärenden i den omfattning som nu gäller. Särskilt betonades att ett beslut av kronofogdemyndigheten aldrig fattas mot någon borgenärs uttryckliga vilja. Vidare nämndes att risken för opartiskhet var liten eftersom samtliga fordringar i skuldsaneringsförfarandet skulle behandlas lika och att skattemyndigheten borde företräda det allmänna när det gällde krav på skatter och avgifter.

När sedan uppgiften att företräda det allmänna i skuldsaneringsfrågor några år senare flyttades över till kronofogdemyndigheten genom en ändring i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar, blev den dubbla rollen på nytt föremål för diskussion. Regeringen påpekade i den proposition som låg till grund för lagändringen, att ändringen visserligen innebar att kronofogdemyndigheten fick en dubbel roll i förfarandet men att myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter redan hade en sådan dubbelr oll.

5

Risken för ett ifrågasättande av kronofogdemyndighetens saklighet och opartiskhet ansågs dessutom vara mindre vid skuldsanering än vid mer offensivt betonade åtgärder som utmätning, verkställighet av betalningssäkring och konkursansökan. Som ytterligare argument mot ett ifrågasättande framfördes att skuldsaneringsfrågan även ur ett borgenärsperspektiv förutsattes bli bedömd utifrån skuldsaneringslagens kriterier. Även Lagrådet berörde frågan vid sin granskning av lagförslaget men ansåg att de principiella betänkligheter som kunde resas mot att kronofogdemyndigheten fick en dubbelroll inte var av den arten att det fanns någon anledning att motsätta sig förslaget.

Utredningen om Kronofogdemyndigheternas framtid, En Kronofogdemyndighet i tiden (SOU 2003:97 ),

6

föreslog att det skall bildas

en fristående rikstäckande Kronfogdemyndighet och att de borgenärsuppgifter kronofogdemyndigheten för närvarande har flyttas

5

Se prop. 1997/98:65 s. 63

6

I fortsättningen kallad Kronofogdeutredningen.

till Skatteverket och övriga debiterande myndigheter. Kronofogdeutredningen menade att en utgångspunkt för dess förslag var att kronofogdemyndighetens opartiskhet i det verkställande och i övrigt borgenärsneutrala arbetet inte skall kunna ifrågasättas samt att kravet på opartiskhet nödvändiggör att samtliga borgenärsuppgifter skiljs från kronofogdemyndighetens verkställande och i övrigt borgenärsneutrala uppgifter genom att flyttas över till annan myndighet eller på annat sätt. Det kan i detta sammanhang finnas anledning att peka på att de borgenärsföreträdare som Kronofogdeutredningen varit i kontakt med inte gjort gällande att kronofogdemyndigheten agerat partiskt till förmån för det allmännas fordringar visavi privata borgenärers fordringar.

7

12.6.3. Skuldsaneringsbeslutet – hos kronofogdemyndigheten!

Kronofogdemyndigheten har lång erfarenhet av insolvensrättsliga frågor, och av den ovan nämnda RSV Rapporten 2002:5 framgår att kvaliteten på kronofogdemyndighetens skuldsaneringsbeslut är hög. Enligt rapporten fastställs cirka 98 procent av alla de avslag som överklagas. Dessutom fastställs 90–95 procent av kronofogdemyndighetens förslag i de ärenden som överlämnas till tingsrätt.

Ett annat sätt att mäta kvaliteten på kronofogdemyndighetens beslut kan vara att jämföra hur stor andel av antalet inledda skuldsaneringar som leder till ett beslut om skuldsanering. Som utredningen har redovisat i tidigare avsnitt (se avsnitt 6.5) är det sällan en gäldenär inte blir beviljad skuldsanering om kronofogdemyndigheten har fattat ett inledandebeslut. Under perioden 1998–2002 ledde 89 procent av alla de ärenden där ett beslut om inledande hade fattats till ett slutligt beslut om skuldsanering.

Från borgenärshåll har visserligen riktats viss kritik mot att myndigheten är alltför gäldenärsvänlig vid sin prövning. Mot bakgrund av den höga andelen inledda skuldsaneringar som leder till ett slutligt beslut om skuldsanering framstår denna kritik som i hög grad oberättigad.

Om Kronofogdeutredningens förslag blir verklighet kommer kronofogdemyndigheten i en framtid inte att ha någon roll som borgenärsföreträdare för det allmännas fordringar. Ur ett skuldsaneringsperspektiv är detta en klar fördel för det fall de tvingande skuldsaneringsbesluten flyttas från tingsrätten till kronofogde-

7

Se SOU 2003:97 s. 265.

myndigheten. I Kronofogdeutredningen diskuterades ett alternativt förslag om att konstruera s.k. brandväggar inom Skatteverket.

8

Det

skulle innebära att kronofogdemyndigheten visserligen administrativt skulle finnas kvar i Skatteverket men i övrigt fungera som en självständig myndighet. Opartiskheten skulle på så sätt kunna garanteras. Detta är också en relativt bra lösning för det fall även de tvingande skuldsaneringsbesluten skall fattas av kronofogdemyndigheten.

Skuldsaneringsutredningen menar emellertid att den rådande situationen, att kronofogdemyndigheten har en roll som borgenärsföreträdare för det allmänna, inte utgör något hinder för att låta den myndigheten fatta också tvingande beslut. Likabehandlingsprincipen i skuldsaneringslagen gör att det saknas anledning befara att olika borgenärer skulle komma att behandlas olika. Återstår då att bedöma risken för att en gäldenär inte får skuldsanering på grund av att kronofogdemyndigheten skulle ta sådana ovidkommande hänsyn som t.ex. att det allmänna har en stor fordran på gäldenären. Här bör nämnas att samtliga skuldsaneringsärenden hos kronofogdemyndigheten hanteras på särskilda skuldsaneringsenheter, där handläggarna aldrig sysslar med frågor som avser myndighetens roll som borgenärsföreträdare. Denna omständighet talar för att opartiskheten i beslutsfattandet skall kunna garanteras.

I det lagstiftningsärende som föregick ändringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. påpekade regeringen, att ändringen visserligen innebar att kronofogdemyndigheten fick en dubbel roll i förfarandet men att myndigheten vid indrivning av skatter och avgifter redan hade en sådan dubbel roll och att detta hade visat sig fungera br a i praktiken.

9

Risken för ett

ifrågasättande av kronofogdemyndighetens saklighet och opartiskhet ansågs dessutom vara mindre vid skuldsanering än vid sådana offensivt betonade åtgärder som utmätning, verkställighet av betalningssäkring och konkursansökan.

Enligt utredningens mening utgör varken reglerna i Europakonventionen eller kronofogdemyndighetens borgenärsfunktion något hinder mot en ordning som innebär att kronofogdemyndigheten fattar tvingande beslut om skuldsanering. Genom att den enskilde alltid har möjlighet att överklaga kronofogdemyndighetens beslut till tingsrätt, kommer denne att vara garanterad rätten till en domstolsprövning och en rättssäker process. Utredningen har tänkt sig

8

Se SOU 2003:97 s. 405

9

Se prop 1997/98:65 s. 113

att denna domstolsprövning på samma sätt som enligt nu gällande ordning skall vara oinskränkt, dvs. utan prövningstillstånd.

Lagen (1996:2424) om domstolsärenden skall alltjämt gälla vid förfarandet i tingsrätten, dock med bibehållande av den bestämmelsen i skuldsaneringslagen om att kronofogdemyndigheten inte skall vara part i domstolsprocessen.

12.7. Den allmänna skälighetsbedömningen

Utredningens förslag: Det allmänna skälighetsrekvisitet omformuleras till att skuldsanering får beviljas en gäldenär om det med hänsyn till dennes personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom.

Vid skuldsaneringslagens tillkomst diskuterades ingående om skälighetsrekvisitet borde formuleras positivt eller om det skulle vara tillfyllest med en regel som föreskriver att skuldsanering inte skall beviljas om det framstår som oskäligt, dvs. ett negativt formulerat skälighetsrekvisit (se avsnitt 8.5.1). I det till Lagrådet den gången remitterade förslaget formulerades rekvisitet positivt, medan Lagrådet gick på den linjen att man borde använda sig av ett negativt formulerat rekvisit. Enligt Lagrådet skulle en sådan regel ge möjlighet till en friare skälighetsbedömning. Lagrådet såg ingen risk för att detta skulle äventyra betalningsmoralen, utan pekade på att såväl det kvalificerade insolvenskriteriet som kravet på femårigt existensminimum var en garant för detta.

Här bör beaktas att departementschefen betonade att kriterierna inte skulle vara angivna på ett sådant sätt att inte någon utesluts från lagens tillämpningsområde på grund av någon enstaka omständighet. Samtidigt menade hon att ett positivt formulerat skälighetsrekvisit på ett tydligare sätt markerar att en överskuldsättning inte ensamt är tillräckligt för att skuldsanering skall beviljas.

Utredningen har erfarit att det inte sällan förekommer att gäldenärer fått avslag på sina ansökningar på grund av någon enstaka omständighet, dvs. det som departementschefen i 1994 års lagstiftningsärende tog avstånd ifrån. Särskilt ofta har kunnat noteras att underlåtenhet att göra ett egenförsök i praxis nästan utan undantag lett till avslag och detta oavsett hur angelägen skuldsaneringen ur alla andra aspekter framstått.

Frågan är om man borde lätta på det allmänna skälighetsrekvisitet. Lagstiftarens strävan har varit att skuldsaneringsförfarandet skall vara rehabiliterande. Om kraven för att beviljas skuldsanering är alltför hårda kan detta syfte i förlängningen vara svårare att nå än om man lättar något på kraven. I ett längre perspektiv kan nämligen en lättnad av kraven medföra att skuldsanering kan komma att beviljas i ytterligare ett antal angelägna fall. I enlighet med vad Lagrådet föreslog i samband med skuldsaneringslagens tillkomst anser utredningen därför att det allmänna skälighetsrekvisitet bör ändras så att möjlighet ges till en friare skälighetsbedömning. I likhet med Lagrådet anser utredningen att ett negativt formulerat skälighetsrekvisit i förening med det kvalificerade insolvensrekvisitet och kravet på en femårig betalningsplan inte kommer att få negativa effekter på den allmänna betalningsmoralen.

I den praktiska tillämpningen innebär den föreslagna ändringen att förutsättningar skapas för en verkligt nyanserad skälighetsbedömning i varje enskilt fall. Det kan i sin tur medföra att de gäldenärer som enligt den nuvarande ordningen på grund av en omständighet av mindre betydelse inte fullt ut uppfyller förutsättningarna för skuldsanering kan komma att beviljas en sådan. En gäldenär som exempelvis har en skuldbörda där en begränsad del är av något färskare datum än tre år kan med en sådan lagteknisk förändring komma att uppfylla kraven om det i övrigt framstår som angeläget att han beviljas skuldsanering. Men även en gäldenär vars totala skuldbörda inte är äldre än två till tre år kan undantagsvis komma att uppfylla kraven, om skulderna exempelvis härrör från en tidigare seriöst bedriven näringsverksamhet. I sådana fall kan det många gånger vara särskilt angeläget att gäldenären får en ny chans till ett samhällsnyttigt liv.

I den praktiska tillämpningen torde dessutom den föreslagna ändringen leda till att borgenärerna ges ett större ansvar att föra fram omständigheter som talar emot att gäldenären beviljas skuldsanering.

12.8. Skulderna

Utredningens bedömning: Huvudregeln om vilka skulder som omfattas av en skuldsanering bör inte ändras.

Utredningens förslag: Regeln om att en skuldsanering får inskränkas till att avse fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag utmönstras ur lagen.

Utredningen har tidigare redogjort för att det från flera håll framförts att det är ett särskilt problem med ny skuldsättning avseende dels återbetalning av underhållsstöd dels kvarskatt (se avsnitt 8.2.3).

En av skuldsaneringslagens grundläggande principer är att alla skulder som uppkommit före ett visst datum skall behandlas lika. Att införa bestämmelser om att vissa skulder skall omfattas av en skuldsanering även om dessa uppkommit först därefter skulle strida mot denna princip. Enligt utredningens mening är det därför inte lämpligt att särskilt reglera vare sig skatteskulder eller underhållsstödsskulder vid en skuldsanering.

Utredningen anser exempelvis att problemet med ny skuldsättning avseende återbetalning av underhållstöd i stället bör lösas genom att reglerna för hur återbetalningsbeloppet skall bestämmas anpassas efter de regler och normer som gäller vid en löneutmätning.

10

I 6 § första stycke andra mening SksanL finns en möjlighet att begränsa skuldsaneringen till att endast avse fordringar som har uppkommit före viss tidigare dag än dagen för inledandebeslutet. Om kronofogdemyndigheten eller domstolen skulle välja en sådan lösning, skulle det kunna innebära att senare uppkomna fordringar inte omfattas av skuldsaneringen. Detta skulle i sin tur kunna leda till att gäldenären måste ha möjlighet att betala av på dessa fordringar även under en skuldsanering. Ett exempel. Gäldenären försattes i konkurs 1998 med en total återstående skuld om en miljon kronor. Därefter har han skuldsatt sig ytterligare med 250 000 kr. Amortering och räntor på de senare skulderna, ca 1 200 kr per månad, klarar han av att betala med sina nuvarande inkomster. Däremot har han ingen som helst möjlighet att någonsin klara av att betala de gamla skulderna från konkursen. Kronofogdemyndigheten kommer fram till att det finns anledning att använda sig av den nu aktuella regeln i 6 § första stycket andra meningen SksanL och att endast de

10

Detta har även påtalats i utredningens yttrande över Underhållsstödsutredningens betänkande.

skulder som uppkommit före den 1 januari 1999 skall omfattas av skuldsaneringen. Om gäldenären har ett månatligt överskott om 2 000 kr finns det med den nuvarande lagen ingen möjlighet att förbehålla denne 1 200 kr varje månad för att kunna betala av på de skulder som inte omfattas av skuldsaneringen.

Utredningen har fått en vag uppgift om att regeln med en tidigare skärningspunkt använts endast vid ett tillfälle. Utredningen menar att tillämpningen av regeln kan få oskäliga konsekvenser. Med hänsyn härtill och att regeln i praktiken inte används har utredningen valt att utmönstra den ur lagen.

12.9. Innehållet i en skuldsanering

12.9.1. Det belopp som en fordran skall tas upp till vid en skuldsanering

Utredningens bedömning: Det saknas anledning att reglera hur man skall hantera en fordran som av någon anledning minskat efter inledandebeslutet.

Riksskatteverket föreslog i en skrivelse till regeringen i april 1997 att det borde införas en bestämmelse om att fordringarna i en skuldsanering tas upp till det belopp de uppgick till den dag då beslut om att inleda skuldsanering fatt ades.

11

I skrivelsen har verket

påtalat följande problem. I den praktiska handläggningen av skuldsaneringsärenden förekommer att gäldenären från det att beslut om att inleda skuldsanering fattats fram till dess att ett förslag till skuldsanering utarbetats, fortsätter att betala på någon eller några av sina skulder. Anledningen härtill kan variera alltifrån påtryckningar från en enskild borgenär till frivilliga betalningar. Vidare föreligger skulder med solidariskt betalningsansvar eller där borgensåtagande utlösts. Skulderna skall tas upp till sitt faktiska belopp och det innebär att kronofogdemyndigheten alltid måste kontrollera skuldernas storlek. Detta innebär ett stort merarbete för kronofogdemyndigheten vid utarbetandet av förslag till skuldsanering. Genom att införa en fristdag, vilken bör vara lika med dagen för beslut om att skuldsanering skall inledas, kan betydande effektivisering av handläggningen erhållas.

11

Se skrivelse dnr JU1997/1885

Det framgår varken av lagtexten eller skuldsaneringslagens förarbeten till vilket belopp en fordran som har minskat efter inledandebeslutet skall tas upp i en skuldsanering. Enligt Riksskatteverket medför denna tillämpning, dvs. att man vid utarbetandet av förslaget till skuldsanering måste kontrollera skuldernas storlek, att kronofogdemyndigheten belastas med en hel del merarbete.

Enligt utredningens uppfattning är kronofogdemyndigheten enligt den nuvarande ordningen inte skyldig att aktivt undersöka om avbetalningar sker under pågående handläggning. Kronofogdemyndigheten har visserligen ansvaret för att ett ärende blir tillräckligt utrett, men i fråga om fordringsbeloppens storlek torde det vara tillräckligt att myndigheten förlitar sig på att borgenärerna eller gäldenären underrättar myndigheten för det fall ett fordringsbelopp har reducerats sedan inledandebeslutet fattades. I den praktiska tillämpningen har man vad utredningen erfarit numera också frångått denna handläggningsrutin. Huvudregeln är således att en skuld skall tas upp till det belopp den lyder på vid tidpunkten för skuldsaneringsbeslutet. Utredningen anser inte att det finns anledning att ändra på denna ordning.

12.9.2. Fordringarna vid en skuldsanering

Utredningens förslag: Bestämmelsen om att en borgenär vars fordran är på mindre belopp får ges full betalning utmönstras ur lagen.

Huvudregeln är att alla fordringar som omfattas av en skuldsanering har lika rätt. Det finns dock en möjlighet för beslutande myndighet eller domstol att bestämma att en borgenär vars fordran är på mindre belopp ges full utdelning, trots att andra borgenärer får vidkännas nedskrivningar av sina fordringar. Det skall i sådant fall vara fråga om verkligt små fordringar, dels i förhållande till övriga fordringar dels även absolut sett. Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg departementschefen att fordringar som understeg 1 000 kr borde kunna anses vara sådana små fordringar som skulle kunna få full betalning.

12

Bakgrunden till att bestämmelsen infördes

var att man från danskt håll, där någon sådan regel inte fanns, ansåg

12

Se prop. s. 142

att betalningshanteringen för sådana småbelopp många gånger kan bli oproportionerligt kostsam och tidsödande.

13

Regeln kan slå fel i en del fall. Ett exempel. Gäldenären har bl.a. två borgenärer. Den ene har en fordran på 700 kr och den andre en fordran på 5 000 kr. Gäldenären har möjlighet att erlägga endast tio procent av sin totala skuld till borgenärerna under hela betalningsperioden. Om kronofogdemyndigheten eller domstolen väljer att använda sig av den nu diskuterade undantagsregeln skulle det innebära att den borgenär som har en liten fordran får 700 kr, medan den borgenär som har en mer än sju gånger så stor fordran erhåller ett mindre belopp, nämligen 500 kr, vilket om det vill sig illa denne dessutom får vänta på i cirka fem år innan den är slutbetald.

Utredningen har erfarit att bestämmelsen inte används i någon större omfattning (se avsnitt 6.9.1). I stället brukar man låta de borgenärer vars utdelning efter nedskrivningen är relativt liten erhålla sin betalning i början av betalningsplanen. Utredningen kommer i det följande att föreslå att betalning till borgenärerna endast skall ske en gång om året. De problem som man befarade med hanteringen av små belopp torde därför inte få någon aktualitet. Utredningen anser därför att småbeloppsundantaget skall utmönstras ur skuldsaneringslagen.

12.9.3. Gäldenärens förbehållsbelopp

Utredningens bedömning: Bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken (lönexekutionsnormen) skall alltjämt vara vägledande vid beräkningen av gäldenärens förbehållsbelopp.

Vid skuldsaneringslagens tillkomst betonades att det var önskvärt med en flexibilitet så att förbehållsbeloppet kunde anpassas i de enskilda fallen. I den praktiska tillämpningen har denna möjlighet till flexibilitet sällan utnyttjats. Ett stort problem är att betalningsplanen normalt skall gälla i fem år och att det under den tidsperioden kan ske inte obetydliga förändringar av gäldenärens både sociala och ekonomiska situation. Redan vid tämligen små förändringar till det sämre kan det uppstå problem för gäldenären att fullgöra sina skyldigheter enligt betalningsplanen. Å andra sidan kan relativt små förändringar till det bättre medföra att borgenärernas

13

Se SOU 1990:74 s. 289

utfall riskerar att bli sämre jämfört med om skuldsanering inte hade beviljats. Möjligheten till omprövning av en skuldsanering tar inte sikte på dessa fall, då det endast skulle leda till tämligen små justeringar i betalningsplanen.

Utredningen har sökt pröva om det finns några andra alternativ att bestämma förbehållsbeloppet.

Ett sätt vore att man tog bort kopplingen till den löneexekutiva normen och bestämmer förbehållet på ett friare sätt. Det skulle onekligen leda till en ökad flexibilitet. En mycket påtaglig nackdel med en sådan ordning skulle emellertid vara att kraven på klarhet och förutsebarhet skulle bli eftersatta på ett sätt som knappast är acceptabelt.

Om betalningsplanen i stället med vissa intervaller – t.ex. en gång per år – skulle justeras med hänsyn till ändrade förhållanden, skulle man visserligen vinna ytterligare i flexibilitet, men det skulle bli mycket resurskrävande, eftersom varje ärende vid fem tillfällen under lika många år skulle bli föremål för en översyn.

Ytterligare ett sätt vore att välja att knyta an till någon annan existerande norm (t.ex. socialbidragsnormen eller den norm som utarbetas av Konsumentverket) eller att skapa en särskild norm för skuldsaneringsinstitutet. Utredningen anser att det knappast vore något att vinna med att knyta an till någon annan nu existerande norm. Tillämpningen skulle inte bli enklare. Dessutom är den löneexekutiva normen den som i sak bäst svarar mot de krav som ställs på en norm i förevarande sammanhang. Det förefaller inte heller vara en framkomlig väg att skapa en särskild för skuldsaneringsinstitutet anpassad norm. En sådan skulle med all säkerhet komma att bli utformad på ett sätt som inte i någon betydande mån skulle avvika från den löneexekutiva. Enkelhet och klarhet skulle alltså inte gagnas av en sådan lösning. Överhuvudtaget skulle valet av en annan norm inte alls påverka det övergripande problemet med att bestämma en betalningsplan som är hållbar över en längre tid.

Sammanfattningsvis blir slutsatsen att den nuvarande ordningen om hur gäldenärens förbehållsbelopp skall bestämmas bör behållas. Detta bör vara tillräckligt för att man i den praktiska tillämpningen skall kunna bestämma förbehållsbeloppet på ett sätt som gör det möjligt för gäldenären att klara av en femårig betalningsplan.

12.9.4. Betalningsperiodens början

Utredningens förslag: Den betalningsplan som bestäms vid en skuldsanering skall börja löpa när skuldsaneringen inleds.

Riksskatteverket och Konsumentverket har i sin rapport föreslagit att den betalningsplan som bestäms vid en skuldsanering skall börja löpa när en skuldsanering inleds.

14

I rapporten framhölls att många

borgenärer haft invändningar mot regeln om förbud mot exekutiva åtgärder efter ett beslut om att inleda skuldsanering samtidigt som det innebär att gäldenären under tiden fram till dess ett beslut om skuldsanering fattas kan förfoga över sitt ekonomiska överskott. I rapporten konstaterades att tiden mellan inledande och ett slutligt beslut om skuldsanering i många fall varit oacceptabelt lång. Det påtalades särskilt att det varit otillfredsställande att borgenärerna gått miste om pengar som annars hade varit tillgängliga för utmätning i de fall kronofogdemyndigheten eller domstolen slutligen har avslagit ansökan.

Vid beslut om skuldsanering börjar betalningsplanen att löpa efter det att beslutet om skuldsanering har vunnit laga kraft, dvs. gäldenären skall inte börja betala enligt planen förrän tidigast tre veckor efter det att beslutet om skuldsanering fattades (jfr avsnitt 8.7). Alltsedan inledandebeslutet är gäldenären normalt helt befriad från löneutmätning. Som utredningen beskrivit i tidigare avsnitt uppmanas gäldenären ofta att spara sitt månatliga betalningsutrymme eller ett belopp som motsvarar vad som annars skulle ha utmätts varje månad (se avsnitt 6.6.). Vid beslut om skuldsanering har det sparade beloppet fördelats mellan gäldenärens borgenärer om kronofogdemyndigheten inte gjort den bedömningen att gäldenären varit i behov av att använda pengarna till en s.k. nödvändig utgift, t.ex. inköp av glasögon. I skuldsaneringslagens förarbetena motiverades verkställighetsförbudet med att det var nödvändigt för att göra det möjligt för gäldenären att reda upp sina ekonomiska förhållanden. Det fortsatta förfarandet skall inte “störas” av pågående verkställighet mot gäldenären.

15

Trots möjligheten för gäldenären att under pågående förfarande disponera sitt betalningsutrymme till s.k. nödvändiga utgifter, utgår man i den praktiska tillämpningen från att gäldenären skall spara det betalningsutrymme som uppkommer från inledandebeslutet fram

14

Se RSV Rapport 2002:5

15

Se prop. s. 152

till dess ett beslut om skuldsanering fattas. Den nuvarande ordningen medför således att den faktiska betalningsperioden många gånger blir längre än fem år för en del gäldenärer och att den dessutom varierar i längd beroende på den tid som löper mellan inledandebeslutet och det slutliga beslutet om skuldsanering.

Om den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering börjar löpa när skuldsanering inleds, kan en skuldsanering komma i gång snabbare och därmed bidra till att förfarandet effektiviseras. En annan fördel är att samtliga gäldenärer som beviljas skuldsanering kommer att behandlas lika på så sätt att betalningsperiodens längd inte kommer att vara beroende av handläggningstiden hos kronofogdemyndigheten. En nackdel kan dock vara att gäldenären inte kommer att ha samma möjlighet att utnyttja sitt eventuella betalningsutrymme till t.ex. angelägen tandvård eller inköp av glasögon. Å andra sidan är det inget som hindrar att hänsyn tas till sådana kostnader vid beräkningen av gäldenärens förbehållsbelopp.

Utredningen föreslår därför att det införs en föreskrift om att den betalningsplan som skall bestämmas vid en skuldsanering börjar löpa när skuldsanering inleds.

På detta tidiga stadium kan det vid beräkning av gäldenärens betalningsutrymme visa sig, att denne inte har möjlighet att betala något alls på skulderna. Det innebär naturligtvis att någon betalningsplan inte kan börja löpa. Skulle kronofogdemyndigheten senare komma fram till att det finns ett sådant utrymme, skall myndigheten kunna fatta ett interimistiskt beslut om att betalningsplanen börjar löpa eller, om det slutliga skuldsaneringsbeslutet kan förväntas inom kort, låta betalningsplanen börja löpa från tidpunkten för det beslutet.

12.9.5. Betalningsplanens utformning

Utredningens förslag: Betalningsplanen skall som huvudregel utformas på det sättet att gäldenären skall betala ett belopp till sina fordringsägare en gång om året. Betalningarna sker via ett uppsamlingskonto som gäldenären skall öppna i samband med att en skuldsanering inleds.

Utredningens undersökningar, som tidigare redovisats (se avsnitt 7.5.2), har visat att man i den praktiska tillämpningen utformat betalningsplanen med många småbetalningar, ofta till samtliga borgenärer

varje månad under fem år. I de fall man valt att låta gäldenären under olika månader endast betala till vissa borgenärer, har detta många gånger lett till att gäldenären fått svårt att hålla reda på till vem och när betalning skall ske. Utredningen har erfarit att det är vanligt förekommande att en gäldenär har många borgenärer. I de fall gäldenären inte har tillgång till internetbank eller annan billig form av betalningsservice kan dennes kostnader för själva betalningen därför bli betydande. Därtill har utredningen erfarit att många månatliga betalningar leder till betydande kostnader även för borgenärerna. Utredningen anser det därför angeläget att ändra utformningen av betalningsplanen.

På sätt som utredningen tidigare beskrivit (se avsnitt 4.2.3) öppnar en gäldenär i Danmark ett konto i en bank, normalt en av borgenärerna, och till det kontot gör gäldenären månatliga betalningar. Domstolens avbetalningsplan går ut på att borgenärerna en gång om året får betalning från det kontot. I Danmark är det sedan den bank i vilken kontot är öppnat som åtar sig att sköta distributionen av medlen till borgenärerna i enlighet med betalningsplanen.

Utredningen har funnit att den ordning som tillämpas i Danmark med betalning till varje borgenär endast en gång per år är mycket ändamålsenlig och gynnar såväl gäldenären som dennes borgenärer. Med en sådan ordning som den danska skulle gäldenären få förbehålla sig den kostnad som ett sådant konto skulle vara förenat med, vilket enligt vad utredningen erfarit vid kontakt med bankerna, skulle komma att uppgå till cirka 500 kr per år. Liksom i Danmark skulle det inte utgå ränta på det kapital som sätts in på kontot. Enligt utredningen vore det önskvärt att en bank bland gäldenärernas fordringsägare fick ombesörja fördelningen av medlen till övriga borgenärer varje år, i enlighet med en betalningsplan, som kronofogdemyndigheten eller domstolen tillställt banken.

Vid kontakt med Bankföreningen har framkommit att bankerna i Sverige kan tänka sig att låta gäldenären öppna ett sådant uppsamlingskonto, men man är från bankernas sida inte beredd att, såsom de danska bankerna, handha fördelningen till övriga borgenärer. Man har hänvisat till att det antingen kräver omfattande investeringar i ett datastöd eller att fördelningen skulle få ske utan sådant stöd. I båda fallen skulle det bli så kostsamt att det inte kunnat anses ekonomiskt försvarbart. Här menar utredningen att bankerna tyvärr sett väl statiskt just på skuldsaneringsfrågan och inte sett skuldsaneringsproblematiken i ett större kreditsammanhang.

Enligt utredningens mening innebär bankernas inställning visserligen att det ställs större krav på gäldenären när denne själv skall handha kontot. Detta utgör däremot inget hinder mot en ordning där de månatliga betalningarna ersätts med insättningar på ett konto från vilket gäldenären varje år genom en betalningsorder eller liknande betalar borgenärerna i enlighet med kronofogdemyndighetens betalningsplan.

Bankernas inställning kan naturligtvis öppna för andra aktörer att administrera ett sådant konto på det sätt som är fallet i Danmark, vilket enligt utredningens uppfattning vore önskvärt.

En särskild fråga är om uppsamlingskontot skall vara spärrat så att gäldenären inte kan disponera de medel som finns insatta på det. I Danmark träffas ett avtal mellan gäldenären och den kontoförande banken om att gäldenären inte kan disponera medlen på kontot. En sådan ordning är inte möjlig att genomföra i Sverige eftersom bankerna här inte velat åta sig att stå för fördelningen till övriga borgenärer en gång om året. Detta måste därför gäldenären själv göra genom en betalorder eller liknande.

Hela skuldsaneringstanken bygger på att gäldenären skall rehabiliteras ekonomiskt. Denne bör därför normalt ges förtroendet att själv sköta kontot. Gäldenären kommer således att ha fri dispositionsrätt till kontot. Det kommer inte heller att vara fredat från utmätning. Därför är det särskilt viktigt att denne inte ådrar sig ny skuldsättning under den tid betalningsplanen löper, eftersom det skulle kunna innebära att medel som satts in på kontot utmäts för dessa nya skulder. Vid tiden för den årliga betalningen till borgenärerna kan det i så fall saknas medel på kontot om gäldenären inte dessförinnan hunnit täcka upp det utmätta beloppet.

Det finns dock en nackdel med årliga betalningar; först ett år efter inledandebeslutet kommer borgenärerna att få veta om gäldenären skött de månatliga insättningarna till uppsamlingskontot och därmed kan följa den betalningsplan som bestämts vid beslutet om skuldsanering. Det innebär i sin tur att en borgenär först efter ett år genom en ansökan om omprövning kan få en skuldsanering upphävd på grund av utebliven betalning. Utredningen anser att denna nackdel inte överväger de fördelar som följer med årliga betalningar. Dessutom anser utredningen att bestämmelsen om att det i princip endast är möjligt att få skuldsanering en gång i livet utgör en garanti för att gäldenären kommer att sköta de månatliga inbetalningarna till kontot (se 5 § SksanL). Härtill kommer att utredningens förslag innebär att de kommunala budget- och skuldrådgivarna aktivt kan

verka för att gäldenären sköter sina inbetalningar till kontot genom råd och stöd under den tid betalningsplanen löper.

Huvudregeln bör alltså vara att gäldenären erlägger betalning till sina borgenärer via ett uppsamlingskonto en gång om året. Om gäldenären någon gång endast har en eller två borgenärer bör gäldenären kunna betala direkt till denne eller dessa varje månad i stället för att betalningen går via ett konto. Så kan även vara fallet om gäldenären endast har ett engångsbelopp att betala till borgenärerna.

12.9.6. Längden på betalningsperioden

Utredningens förslag: En betalningsplan skall löpa i högst fem år.

Vid omprövning skall dock betalningsplanen kunna förlängas till som längst sju år.

Betalningsplanen löper i de allra flesta fall under fem år. Möjligheten att vid särskilda skäl bestämma betalningsplanen till annat än fem år har utnyttjats mycket sällan. Utredningen har kunnat se att denna period någon gång har kortats ned något för äldre eller svårt sjuka personer.

Betalningsperioden har även kommit att bestämmas till en kortare tid i de fall man redan vid tidpunkten för skuldsaneringsbeslutet kunnat göra den bedömningen att gäldenären till följd av framtida sämre ekonomiska förhållanden inte kommer att kunna betala något belopp alls. Så kan vara fallet om gäldenären vid tidpunkten för skuldsaneringsbeslutet har ett visst betalningsutrymme men man redan då kan se att gäldenären i en framtid, t.ex. efter två år, kommer att ha lägre inkomster eller högre kostnader.

Förslag har förts fram om att man inte skall kunna besluta om längre betalningsplaner än fem år. Som argument för detta har framförts att det inte sällan förekommer frivilliga uppgörelser med längre tider utanför det lagreglerade området. Man har menat att om det inte vore möjligt att få till stånd längre skuldsaneringsperioder hos kronofogdemyndigheten, skulle borgenärerna ges ett incitament att gå med på förslag på frivilliga uppgörelser. Även rehabiliteringsskäl har förts fram för korta betalningsperioder, eftersom gäldenären ofta haft en svår ekonomisk situation under en lång tid innan det kan bli aktuellt med skuldsanering. Därtill kommer

att gäldenären många gånger har varit föremål för löneutmätning under lång tid och därmed levt med snäva ekonomiska ramar.

16

Utredningen menar att det efter tio år med skuldsaneringslagen är tämligen etablerat och accepterat bland medborgarna, att en skuldsanering för en gäldenär med betalningsutrymme innebär att han måste betala av på sina skulder under fem år och att han sedan är skuldfri avseende de skulder som omfattas av skuldsaneringen. Just det förhållandet att betalningsperioden är så pass lång som fem år torde medföra att skuldsaneringen har medborgarnas acceptans. Skulle betalningsperioden kortas ned till t.ex. tre år som föreslagits, finns en risk att medborgarna börjar ifrågasätta institutet som sådant.

Utredningen är heller inte övertygad om att borgenärerna i större omfattning skulle välja frivilliga överenskommelser om möjligheten till längre betalningsperiod än fem år togs bort. Här bör beaktas att det i praktiken numera är fem år som gäller, även om en längsta tid för en betalningsplan inte är lagreglerad.

Vid skuldsaneringslagens tillkomst framhölls vikten av att ett skuldsaneringssystem bör utformas så att det i realiteten ger borgenärerna vinst jämfört med vad som var fallet vid tidpunkten för lagens tillkomst. Här bör beaktas att det bland skuldsaneringsgäldenärerna är många som inte har något betalningsutrymme alls eller ett mycket litet sådant (se tabell 5.4–6 i avsnitt 5.7.2 och tabell 6.4 i avsnitt 6.8). Det betyder å andra sidan inte att skuldsaneringssystemet som sådant inte är borgenärsgynnande (se avsnitt 8.4). Man kan i de allra flesta fall utgå ifrån att borgenärerna till skuldsaneringsgäldenärer, som inte åläggs någon betalningsplan, även utan skuldsanering skulle ha blivit utan betalning på sina fordringar.

Vid skuldsaneringslagens tillkomst angavs att det huvudsakliga syftet med ett skuldsaneringssystem var att det skulle verka rehabiliterande på så sätt att svårt skuldsatta personer kan få en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom få en chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv.

17

Enligt utredningens mening

är det många gånger bäst ur rehabiliteringssynpunkt att betalningsperioden inte blir alltför lång.

Vid en sammanvägning av de olika intressen som gör sig gällande vid en skuldsanering och för att skuldsaneringssystemet även fortsättningsvis skall leva upp till kravet på att vara borgenärsgynnande, är det enligt utredningens mening alldeles nödvändigt att behålla

16

Se RSV Rapport 2002:5 s 22

17

Se prop. s. 73

den nuvarande ordningen med en som längst femårig betalningsplan i det stora flertalet skuldsaneringar.

Som redogjorts för under avsnitt 7.4.3 har det inte sällan förekommit att borgenären, vid omprövning på grund av att gäldenären fått ett större betalningsutrymme, begärt att betalningsplanen skall förlängas. En sådan fråga är f.n. föremål för Högsta domstolens prövning. Anledningen till att borgenärerna begär förlängning hänger samman med att det är först efter att det gått en viss tid som de får kännedom om att skuldsaneringsgäldenären fått högre inkomster. De anser sig därför ha gått miste om ett förhöjt betalningsutrymme. Här bör nämnas att det normalt inte heller är möjligt att ålägga skuldsaneringsgäldenären att retroaktivt betala ett högre belopp.

Utredningen har erfarit att de största borgenärsföreträdarna regelbundet utför inkomstkontroller av skuldsaneringsgäldenärerna och att den kontrollen avser inkomster som ligger ett eller två år tillbaka i tiden.

Utredningen anser att det inte är rimligt, att konsekvensen för den som fått en betydande inkomstökning och som därför under en tid haft ett väsentligt större betalningsutrymme, begränsas till att han för resten av den tid som återstår av den ursprungliga betalningsplanen skall betala ett högre belopp. Utredningen menar att det enda rimliga är att betalningsplanen förlängs på ett sådant sätt, att det som gäldenären undgått i betalning under en tid bör denne åläggas att betala under en förlängd betalningstid. Ett par exempel.

Exempel 1: Vid skuldsaneringsbeslutet saknade gäldenären betalningsutrymme på grund av att han hade för låg inkomst. Skuldsaneringsbeslutet kom därför inte att innehålla någon betalningsplan. Efter två år erhåller han en inkomst som medger ett betalningsutrymme om 2 000 kr per månad efter avdrag för viss buffert. Detta kommer till borgenärernas kännedom efter ytterligare 16 månader. Vid tiden för omprövningen har det gått ytterligare två månader. Omprövningen bör då leda till att skuldsaneringsgäldenären under resterande tid skall erlägga betalning med 2 000 kr per månad och att den betalningsplan som bestäms kommer att löpa på tre år, vilket motsvarar återstående tid av en tänkt femårig betalningsplan (1 ½ år) jämte den tid före omprövningen under vilken han haft det höga betalningsutrymmet (1 ½ år).

Exempel 2: Vid skuldsaneringsbeslutet bestämdes det månatliga belopp som skulle sättas in på uppsamlingskontot till 1 200 kr. Efter tre år har skuldsaneringsgäldenärens betalningsutrymme stigit till

2 500 kr per månad. Detta kommer till borgenärernas kännedom när det återstår sex månader av den ursprungliga betalningsplanen. Under 18 månader har då skuldsaneringsgäldenären erlagt 1 300 kr för litet varje månad jämfört med om omprövning hade skett i samband med inkomstförändringen, vilket motsvarar 23 400 kr. Omprövningen bör då leda till att skuldsaneringsgäldenären under resterande tid skall erlägga betalning med 2 500 kr och att betalningsplanen förlängs med nio månader då han också erlägger det beloppet.

18

På så sätt kommer borgenärerna att erhålla ett belopp

som motsvarar ungefär det som de inte erhållit på grund av den sena omprövningen.

I exempel 2 bör observeras att det inte bör bli en slentrianmässig förlängning med det antal månader som skuldsaneringsgäldenären betalat ett “för lågt” månatligt belopp.

När det gäller omprövning kommer utredningen i det följande att föreslå att skuldsaneringsgäldenären själv skall kunna ansöka om omprövning när dennes ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats. Denne kan på så sätt själv förhindra en eventuell förlängning av betalningsplanen genom att själv vara aktiv när detta inträffar.

Utredningen anser att det bör finnas en yttersta gräns för längden på betalningsplanen och därmed förlängning av denna. Och mot bakgrund av vad utredningen erfarit när det gäller borgenärernas möjlighet att få kunskap om skuldsaneringsgäldenärens ändrade inkomstförhållanden, bör det inte vara möjligt att förlänga betalningsplanen till mer än sju år. Det innebär t.ex. att en betalningsplan som löper på tre år, inte bör förlängas till mer än sex år, medan t.ex. en betalningsplan som löper på fem år inte kan förlängas med mer än två år.

12.10. Förfarandet hos kronofogdemyndigheten

12.10.1. Allmänt

Utredningens bedömning: Förfarandereglerna för handläggningen hos kronofogdemyndigheten bör i huvudsak inte ändras.

I tidigare utvärderingar har det framförts ett antal förslag som syftat till att förkorta handläggningstiderna och att effektivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden; bl.a. att i vissa avseenden

18

23 400 / 2 500 = ca 9

utmönstra kungörelse- och delgivningsförfarandet och att skärpa kravet på att borgenärerna skall anmäla sina fordringar för att de skall beaktas i skulsaneringsförfarandet. Utredningen har prövat om dessa förslag, och andra, är lämpliga och ändamålsenliga att genomföra, men funnit att så inte är fallet. I det följande redovisar utredningen i korthet vissa av sina överväganden i dessa delar.

Kungörelser

I skuldsaneringslagen ställs det i vissa fall krav på att ett beslut skall kungöras (se avsnitt 6.4.2). Att utmönstra kungörelseförfarandet kan sägas ta sikte på att över huvudtaget effektivisera skuldsaneringsförfarandet.

För en enskild borgenär är det viktigt att det på något sätt ges möjlighet att få kännedom om att en skuldsanering är aktuell för gäldenären. Den möjligheten ges genom att inledandebeslutet kungörs. Med hänsyn till den enskilde borgenärens intresse av att kunna anmäla sin fordran i förfarandet är det därför ett måste att inledandebeslutet kungörs.

Frågan är då om det är nödvändigt att ett beslut om skuldsanering ges offentlighet genom en kungörelse. Ett beslut om skuldsanering registreras efter kungörelsen hos kreditupplysningsföretag och en kreditgivare eller annan kan genom en vanlig kreditupplysning få kännedom om när någon har beviljas skuldsanering. Kreditupplysningsföretagen är inte beroende av kungörelserna utan hämtar sina uppgifter från utsökningsregistret. Trots detta anser utredningen att det finns ett befogat intresse av att beslut om skuldsanering alltid skall kungöras. En borgenär som av någon anledning missat att bevaka sin fordran och som gäldenären inte tagit med i sin ansökan, har efter beslutet möjlighet att göra sin fordran gällande genom att överklaga beslutet. Enligt utredningens mening är det därför med hänsyn till borgenärsintresset inte lämpligt att utmönstra bestämmelsen om att beslutet skall kungöras.

Delgivning

De handläggare som utredningen varit i kontakt med har påtalat att en omständighet som ofta leder till att handläggningen i enskilda ärenden fördröjs är problemen med att delge samtliga borgenärer

föreläggandet om att yttra sig över förslaget om skuldsanering (se avsnitt 9.3.3).

Delgivningsproblem är inte något unikt för handläggningen av skuldsaneringsärenden, utan förekommer mer eller mindre i alla rättsliga förfaranden som kräver ett inslag av delgivning. De rättsverkningar som är förknippade med en skuldsanering är enligt lagen ingripande. För att upprätthålla kravet på rättssäkerhet är det därför enligt utredningens mening nödvändigt ha kvar kravet på att föreläggandet alltid skall delges borgenärerna.

Bevakning av fordringar

Ytterligare en omständighet som fördröjer handläggningstiden är att borgenärer inte alltid anmäler sina fordringar till kronofogdemyndigheten inom den i kungörelsen angivna tiden om tre veckor (se avsnitt 9.3.3).

Riksskatteverket och Konsumentverket har i sin rapport 2002:5 föreslagit att borgenären själv måste vara aktiv under skuldsaneringsprocessen och anmäla sin fordran för att den skall beaktas vid en skuldsanering. Deras förslag går ut på att den borgenär som inte anmäler sin fordran förlorar rätten att kräva gäldenären på betalning; borgenärens fordran skulle således komma att prekluderas.

Att skärpa kravet på att borgenärerna måste anmäla sina fordringar för att dessa skall beaktas och att de inte heller skulle få justera fordringsbeloppen efter anmälningstidens utgång, är en åtgärd som i och för sig skulle kunna bidra till att förkorta handläggningstiderna. Samtidigt är det viktigt att beakta att syftet, att förfarandet skall gynna borgenärskollektivet, inte får gå förlorat och att tillförlitligheten till systemet inte får minska. Utredningen anser därför att det inte är ändamålsenligt att skärpa kravet på att borgenärerna skall anmäla sina fordringar för att dessa skall beaktas vid en skuldsanering.

12.10.2. Beslut om att inleda skuldsanering

Utredningens förslag: Vid beslut om att inleda skuldsanering skall kronofogdemyndigheten för tiden till dess att frågan om skuldsanering har avgjorts bestämma vilket belopp gäldenären skall sätta in på uppsamlingskontot och när denna insättning skall ske.

Utredningen har tidigare föreslagit att betalningsplanen som huvudregel skall utformas på det sättet, att gäldenären en gång om året skall erlägga betalning till borgenärerna via ett uppsamlingskonto. Dessutom har utredningen föreslagit att betalningsplanen skall börja löpa när en skuldsanering inleds. Den föreslagna ordningen bygger på att gäldenären från och med beslutet om att inleda skuldsanering sätter in sitt betalningsutrymme på kontot varje månad. För att det inte skall råda oklarhet om hur stort belopp gäldenären skall sätta in och för att det även i övrigt skall fungera är det nödvändigt att kronofogdemyndigheten i beslutet anger det belopp gäldenären skall sätta in på kontot och när denna insättning skall ske.

12.10.3. Utredningen hos kronofogdemyndigheten

Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären till ett sammanträde om det kan antas vara till fördel för utredningen.

Enligt den nuvarande ordningen ansvarar kronofogdemyndigheten, jämte gäldenären, för att utredningen i skuldsaneringsärenden blir korrekt och komplett. Utredningens förslag innebär inga förändringar härvidlag. Det finns dock anledning att i visst avseende gå in på själva utredningsarbetet.

Som utredningen har redogjort för tidigare förekommer det sällan att kronofogdemyndigheten kallar gäldenären till ett sammanträde. De kontakter handläggaren har med gäldenären sker vanligtvis per telefon eller brev. Utredningen har erfarit att detta sätt att sköta utredningsarbetet ofta är tillräckligt för att handläggaren skall få ett tillräckligt bra beslutsunderlag. Vid en koncentration av skuldsaneringsförfarandet till kronofogdemyndigheten finns det dock anledning att överväga om ett sammanträde bör vara ett obligatoriskt inslag i myndighetens utredningsarbete. Här bör särskilt beaktas

att utredningens förslag innebär att det inte längre äger rum något obligatoriskt sammanträde vid tingsrätten.

Vid skuldsaneringslagens tillkomst ansåg lagstiftaren – med hänsyn till Europakonventionen – att förfarandet borde innehålla ett muntligt inslag. Detta motiverades med att borgenärerna riskerade att mot sin vilja få sina fordringar av- eller nedskrivna och att detta i allra högsta grad berörde deras civila rättigheter.

19

Som utredningen redogjort för ovan kräver Europakonventionen inte ett obligatoriskt inslag av muntlighet i förfarandet. I stället är det tillräckligt att det finns möjlighet till detta om någon berörd begär det. I ärendelagen, som gäller vid tingsrättens handläggning av överklagade ärenden, finns sådana regler.

20

En särskild fråga är om ett sammanträde bör vara ett obligatoriskt inslag under handläggningen i första instans. Kronofogdemyndighetens utredning ligger till grund för myndighetens beslut i varje enskilt ärende. Det är angeläget att utredningsarbetet leder till ett så bra beslutsunderlag som möjligt. I samband med det försöksprojekt med hembesök, som på utredningens initiativ bedrevs vid Kronofogdemyndigheten i Stockholm under hösten 2003, ansåg de medverkande handläggarna att själva mötet med gäldenären var värdefullt ur utredningssynpunkt (se avsnitt 9.3.4).

Utredningen är av den uppfattningen att ett personligt möte med gäldenären i många fall kan ha ett värde i sig. Samtidigt talar kravet på ett effektivare förfarande emot att införa ett obligatoriskt sammanträde vid kronofogdemyndigheten. Utredningen anser därför att kronofogdemyndigheten skall hålla ett sammanträde i de fall det kan antas vara till fördel för utredningen. Sammanträdet skall även kunna hållas på annan plats än i kronofogdemyndighetens lokaler, t.ex. i gäldenärens bostad, inte endast när denne är sjuk eller av annan anledning inte kan ta sig till myndigheten.

Utredningens förslag bör leda till att kronofogdemyndigheten kommer att kalla gäldenärer till sammanträde i större omfattning än vad som hittills varit fallet.

19

Se prop. s. 155

20

Se 14 § ÄL och prop. 1995/96:115 s. 106 f.

12.11. Ett skuldsaneringsbesluts verkställbarhet

Utredningens förslag: Ett beslut om skuldsanering får verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte något annat förordnas med anledning av ett överklagande.

Enligt den nuvarande ordningen är ett beslut om skuldsanering inte verkställbart förrän beslutet vunnit laga kraft. Om ett beslut överklagas är gäldenären därför under handläggningen i överrätt inte skyldig att följa den betalningsplan som tingsrätten bestämt. Utredningens förslag om att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering innebär att motsvarande förhållande kommer att gälla om ett beslut överklagas till tingsrätten.

En naturlig följd av utredningens förslag om att betalningsplanen skall börja löpa när en skuldsanering inleds och att betalning skall ske till borgenärerna en gång om året via ett uppsamlingskonto är att ett beslut om skuldsanering bör bli gällande omedelbart. Under handläggningen av ett överklagande i domstol kommer det då inte att råda någon tveksamhet om hur gäldenären skall förfara i en sådan situation. Denne skall fortsätta att varje månad på uppsamlingskontot sätta in det belopp kronofogdemyndigheten har bestämt och överföra dessa pengar till borgenärerna vid det första årliga betalningstillfället. Utredningen anser att en sådan ordning har flera fördelar. Borgenärerna kommer inte att gå miste om betalning under domstolens handläggning (jfr avsnitt 8.7.1). Dessutom leder det till att en skuldsanering kommer i gång snabbare.

Ett beslut om skuldsanering bör således få verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft. Det bör dock finnas möjligt för domstol att förordna om annat med anledning av ett överklagande.

12.12. Omprövning av ett beslut om skuldsanering

12.12.1. Beslutsfunktionens placering

Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten skall som första instans pröva en ansökan om omprövning av ett beslut om skuldsanering och fatta beslut i ärendet. Den enskilde skall ha rätt att få beslutet överprövat av domstol.

Utredningen har tidigare föreslagit att skuldsaneringsförfarandet skall koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten. Förslaget innebär att myndigheten som första instans skall pröva en ansökan om skuldsanering och fatta beslut i ärendet även om en eller flera borgenärer motsätter sig en skuldsanering. Enligt utredningens mening ter det sig då också naturligt att handläggningen av ärenden om omprövning flyttas över till kronofogdemyndigheten.

I enlighet med vad som framgått ovan om de krav som Europakonventionen uppställer i fråga om domstolsprövning samt en muntlig och offentlig rättegång, är det inget i konventionen som hindrar att kronofogdemyndigheten som första instans handlägger ärenden om omprövning, under förutsättning att den enskilde har rätt att överklaga myndighetens beslut till domstol.

De senaste tre åren har det kommit in i genomsnitt cirka 500 ansökningar om omprövning till tingsrätterna varje år. Det är ett förhållandevis litet antal ansökningar och vissa tingsrätter har således varje år fått in ett begränsat antal ansökningar. Dessa få ansökningar har varit administrativt krävande att hantera för tingsrätterna (se avsnitt 7.5). Inte minst beroende på att tingsrätterna saknat, och alltjämt saknar, administrativt datastöd för beräkningen av gäldenärens betalningsutrymme och för att upprätta nya betalningsplaner. Ur effektivitetssynpunkt är det således inget som talar för att tingsrätterna även i fortsättningen som första instans bör handlägga ärenden om omprövning.

Under de tio år som gått sedan skuldsaneringslagen trädde i kraft har man vid kronofogdemyndigheterna, vilket utredningen även pekat på tidigare, byggt upp en väl fungerande organisation för handläggningen av skuldsaneringsärenden. Ärendena handläggs exempelvis vid särskilda enheter av handläggare som är specialiserade på skuldsaneringsfrågor. Dessutom har man hos kronofogdemyndigheten det datastöd som krävs för en effektiv hantering av ärenden om skuldsanering. För att det allmännas resurser skall kunna tillvaratas på bästa sätt bör, enligt utredningens mening, därför handläggningen av ärenden om omprövning flyttas över till kronofogdemyndigheten.

Vid handläggningen hos kronofogdemyndigheten gäller förvaltningslagen (1986:223). Det saknas därför anledning att införa särskilda förfaranderegler i skuldsaneringslagen. Utredningen kommer att redogöra närmare för detta i författningskommentaren (se avsnitt 14.1).

12.12.2. Gäldenären följer inte betalningsplanen

Utredningens förslag: Om en gäldenär inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa, och en borgenär av den anledningen ansöker om omprövning kan ett beslut om skuldsanering upphävas eller ändras.

Utredningen har erfarit att det förekommer att en gäldenär, vars ekonomiska förhållanden väsentligen har försämrats inte själv ansöker om omprövning, trots att denne inte har ekonomisk förmåga att följa betalningsplanen. Om en borgenär i en sådan situation ansöker om omprövning av den anledningen att borgenären inte erlagt betalning enligt betalningsplanen, finns enligt den nuvarande ordningen ingen laglig möjligt för prövningsinstansen att ändra betalningsplanen (se avsnitt 7.4.4). Antingen blir det fråga om att avslå ansökan om omprövningen eller att upphäva gäldenärens skuldsanering. Utredningen anser att den nu gällande ordningen kan leda till i allra högsta grad oönskade konsekvenser. Särkilt gäller detta de gäldenärer som till följd av sjukdom eller annan anledning inte har förmåga att på egen hand ansöka om omprövning. Med beaktande av skuldsaneringslagens rehabiliterande syfte anser utredningen därför att det även skall finnas utrymme att ändra ett beslut om skuldsanering om gäldenären inte följer betalningsplanen.

12.12.3. Gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligt förbättras eller försämras

Utredningens förslag: På ansökan av en gäldenär kan ett beslut om skuldsanering ändras om dennes ekonomiska förhållanden väsentligen förändrats efter skuldsaneringen.

Utredningen har tidigare föreslaget att en betalningsplan skall löpa i högst fem år men att den vid omprövning skall kunna förlängas till som längst sju år. Det senare tar sikte på de fall då gäldenärens ekonomiska förhållanden har väsentlig förbättrats och då det finns anledning att vid en omprövning förlänga den ursprungliga betalningsplanen. Utredningen anser att det bör vara möjligt för gäldenären att förhindra en eventuell förlängning genom att själv ansöka om omprövning. Enligt den nuvarande ordningen saknar gäldenären den möjligheten och är i stället hänvisad till att underrätta sina

borgenärer om den förbättrade ekonomiska situationen (se avsnitt 7.4.5 jfr med avsnitt 7.4.6.).

12.13. Beslut om nedsättning av en statlig fordran

Utredningens förslag: Kronofogdemyndigheten skall få besluta om nedsättning av en fordran om det finns särskilda skäl. Som särskilda skäl skall särskilt beaktas om gäldenären är på obestånd och denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.

Av 5 § lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m. följer att kronofogdemyndigheten i fråga om skatt, avgift, böter eller annan staten tillhörig fordran som vid verkställighet enligt UB handläggs som allmänt mål får besluta om nedsättning av en fordran och godta förslag om skuldsanering om förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen är uppfyllda.

21

Detta gäller

dock endast om övriga borgenärer som skuldsaneringen angår gör motsvarande eftergift.

Det är möjligt att beviljas skuldsanering även om någon eller några borgenärer motsätter sig detta. Utredningen anser därför att kronofogdemyndigheten i sin borgenärsroll skall ha möjlighet att göra en egen självständig bedömning och gå med på en skuldsanering utan att behöva ta hänsyn till vad övriga borgenärer har för uppfattning.

Utredningen anser dessutom att det skall vara möjligt för kronofogdemyndigheten att besluta om nedsättning av en fordran även om myndigheten gör den bedömningen att gäldenären inte uppfyller förutsättningarna för skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. Enligt utredningens mening bör denna möjlighet finnas om gäldenären är på obestånd och denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. En sådan ordning skulle underlätta möjligheterna för många gäldenärer att få till stånd en frivillig uppgörelse och som av någon anledning inte uppfyller kraven för skuldsanering.

21

Det kan anmärkas att Kronofogdeutredningen har föreslagit att bestämmelsen skall föras in i skattebetalningslagen (1997:483). Se SOU 2003:97 s. 44.

12.14. Pensionsförsäkringar och pensionssparkonton

Utredningens förslag: Bestämmelserna om återköp av pensionsförsäkringar och avslutning av pensionssparkonton i förtid i inkomstskattelagen (1999:1229) förtydligas. Av bestämmelserna skall klart framgå att som synnerligt skäl för återköp eller förtida avslut skall särskilt beaktas att försäkringstagaren eller pensionsspararen är på obestånd och att denne genom ett återköp eller en återbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.

Utredningen har tidigare redogjort för hur tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionskonton (allt i fortsättningen kallade pensionstillgång) har hanterats i skuldsaneringssammanhang (se kap. 11). Där framgår att de dåvarande tio skattemyndigheterna inte tillämpat en enhetlig praxis vid deras prövning av om en pensionstillgång skall få återköpas eller utbetalas i förtid vid dispensprövningen enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Ett återköp eller utbetalning i förtid innebär att gäldenären kan få möjlighet att disponera över tillgången och använda denna till att betala en del av sina skulder. Den olika praxis som funnits över landet har medfört problem, eftersom en gäldenär i detta hänseende i en del av landet inte behandlats på samma sätt som en gäldenär i en annan del av landet. Då det numera endast finns en skattemyndighet, Skatteverket, kan det i och för sig bidra till en mer enhetlig praxis på dispensområdet. Utredningen anser dock att frågan ändå måste få en lösning så att osäkerhet inte råder om hur en pensionstillgång skall hanteras i skuldsaneringssammanhang.

I den mån en pensionstillgång utgör en kapitalplacering möter det inget hinder att låta värdet av en sådan tillgång komma gäldenärens borgenärer till godo. Möjligen kan det finnas ett intresse av att skydda värdet av en sådan tillgång för det fall tillgången utgör ett sätt att garantera gäldenärens försörjning efter arbetsför ålder. Här bör dock beaktas att det privata pensionssparandet är ett kompletterande pensionsskydd, där grundskyddet tillgodoses på annat sätt.

Som redan nämnts ett flertal gånger bör lagen vara borgenärsgynnande så att de tillgångar som gäldenären har, först och främst tas i anspråk innan det kan bli aktuellt med en skuldsanering. Här har man emellertid accepterat att gäldenären skall få lov att behålla t.ex. en bostadsrätt eller ett småhus där värdet på dessa tillgångar är tämligen begränsat. Boendesociala skäl har naturligtvis i det

sammanhanget haft en avgörande betydelse på så sätt att gäldenären inte skall behöva flytta om denne därigenom ändå inte kommer att frigöra något större kapital. Nämnas bör dock i det sammanhanget att i viss mån även kostnaden för den alternativa bostaden haft betydelse, eftersom denna ofta skulle ha lett till väsentligt högre boendekostnader.

Det är inte helt otänkbart att anlägga samma betraktelsesätt på en pensionstillgång mot bakgrund av att den normalt har en utpräglad social funktion i det att den skall stå för någon form av trygghet på gäldenärens ålderdom.

Ett krav på att gäldenären i varje läge skall nödgas realisera en pensionstillgång kan angripas ur rättvisesynpunkt. Det är inte möjligt att återköpa alla pensionstillgångar på grund av försäkringsavtalets konstruktion eller av försäkringstekniska riktlinjer. Den gäldenär som innehar en sådan pensionstillgång kommer då inte att kunna återköpa sin försäkring och torde på grund härav enligt nu gällande praxis inte alltid bli diskvalificerad att få skuldsanering; han eller hon kommer alltså att få en skuldsanering samtidigt som hon får behålla pensionstillgången. Utredningen är emellertid inte rätt forum att närmare undersöka om det är lämpligt att ändra de försäkringsmässiga bestämmelser som i första hand reglerar möjligheterna för återköp.

Däremot anser utredningen att bestämmelserna i inkomstskattelagen bör förtydligas så att det klart framgår att en gäldenär vid en skuldsanering kan få tillgång till sitt pensionskapital. I bestämmelserna bör därför anges vilka omständigheter som skall utgöra synnerliga skäl att bevilja dispens. Det bör då särskilt beaktas om en försäkringstagare eller pensionssparare är på obestånd och denne genom återköpet respektive en utbetalning i förtid kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. Enligt utredningens uppfattning utgör detta även för närvarande ett synnerligt skäl för dispens, men mot bakgrund av den osäkerhet som tillämpningen fått bör detta förtydligande göras (jfr avsnitt 11.4.6, Skatteverkets dispensprövning).

De föreslagna ändringarna gör det även möjligt att i vissa ömmande fall ta hänsyn till vikten av att värna om pensionsskyddet. Kronofogdemyndigheten kan då, som nu, i varje enskilt ärende göra en individuell bedömning om värdet av en pensionstillgång skall användas till att betala borgenärerna.

Den individuella bedömningen bör vara restriktiv. Särskild hänsyn bör tas till den enskilde gäldenärens kommande behov av försörj-

ning för sin ålderdom. Som tidigare redovisats är det normala att en tjänstepensionsförsäkring ägs av arbetsgivaren. Följaktligen utgör en sådan försäkring inte en tillgång hos försäkringstagaren. En tjänstepensionsförsäkring vägs därför sällan in i den allmänna skälighetsbedömningen. Om gäldenären däremot har ett eget privat pensionssparande vägs detta in i bedömningen, vilket även gäller de gäldenärer som inte är berättigade till tjänstepension. En fråga man kan ställa sig är varför de som saknar tjänstepension och enskilda näringsidkares pensionsskydd inte skall jämställas med det en löntagare med tjänstepension har. Beaktas bör då att pensionssystemet bygger på att den enskilde normalt har tjänstepension. Med tanke på det varierande pensionsskydd som finns, bör det finnas visst utrymme, att en gäldenär med viss begränsad pensionstillgång beviljas skuldsanering samtidigt som denne får behålla värdet av en pensionstillgång om sparandet har samband med tjänsteutövning eller näringsverksamhet. Men även i övrigt bör en sådan lösning vara möjlig om det framstår som direkt stötande att gäldenären inte får behålla tillgången.

En särskild fråga är hur den individuella bedömningen bör påverkas av att en gäldenär fortsatt att pensionsspara efter det att han fått ekonomiska svårigheter. Givetvis bör detta vägas in i den allmänna skälighetsbedömningen. Har gäldenären fortsatt att göra stora pensionsavsättningar samtidigt som denne underlåtit att betala av på sina skulder, bör denna omständighet, vilket även är fallet enligt den nuvarande ordningen, påverka dennes förutsättningar att beviljas skuldsanering.

13. Genomförandefrågor

13.1. Inledning

Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) skall, om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt, skall dessa redovisas. Av 15 § samma förordning framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för bl.a. sysselsättning och för jämställdheten mellan kvinnor och män.

Enligt utredningens bedömning, vilken närmare utvecklas i detta avsnitt, kommer förslagen inte att medföra några merkostnader för det allmänna eller att påverka den kommunala självstyrelsen. De framlagda förslagen väntas inte heller i övrigt få några sådana konsekvenser som anges i 15 § kommittéförordningen.

13.2. Ekonomiska konsekvenser

Utredningens bedömning: Utredningens förslag kommer inte att medföra några merkostnader för kommunerna eller staten. För staten möjliggör förslagen i stället en effektivare ärendehantering som kan leda till kostnadsbesparingar.

För kreditgivare, inkassoföretag och offentliga aktörer väntas förslagen innebära minskade kostnader. Storleken på denna minskning är dock svår att uppskatta, men den torde inte bli ringa.

13.2.1. Kommunerna

Nuvarande kostnader

Svenska Kommunförbundet har gjort en beräkning av kommunernas löpande kostnader för verksamheterna med budget- och skuldrådgivning. Beräkningen, som avser åren 2000–2002, är baserad på förbundets uppgifter om genomsnittslönen i november månad respektive år för en kommunal rådgivare och de uppgifter om antalet årsarbetskrafter som kommunerna rapporterat till Konsumentverket.

Som framgår av tabell 13.1 nedan har förbundet beräknat att den totala kostnaden för kommunerna uppgår till cirka 100 miljoner kronor per år.

Tabell 13.1 Svenska Kommunförbundets beräkning av kommunernas kostnader för budget- och skuldrådgivning 2000–2002.

2000 2001 2002 Årsarbetskraft enligt Konsument-

verket

227,2 239,3 240,7

Medellön i november

18 985 kr 20 188 kr 21 234 kr

Lönekostnadspåslag

39,59 % 39,49 % 39,39 %

Overheadkostnad

25 %

25 %

25 %

Total kostnad 91 689 666 kr 102 336 124 kr 108 644 905 kr Kostnad per invånare 10, 32 kr 11,49 kr 12,15 kr Total kostnad för en kommun med

15 200 invånare (median)

156 897 kr 174 597 kr 184 704 kr

Oförändrade kostnader

Det nuvarande skuldsaneringsförfarandet bygger på att det allmänna på olika sätt bistår skuldsatta personer med att komma till rätta med sina ekonomiska problem samt att verka för frivilliga uppgörelser där skuldsaneringslagen inte är tillämplig. Utredningens förslag innebär inga förändringar i denna del. Kommunerna skall således även i framtiden vara det offentliga organ som skall lämna råd och anvisningar till dessa personer.

Utredningens förslag om att kommunerna också skall lämna råd och stöd under en skuldsanering innebär en ytterligare precisering av kommunernas skyldighet. Detta förslag kommer att medföra

ökade kostnader för kommunerna. Utredningens bedömning är att denna kostnadsökning kan finansieras genom de kostnadsbesparingar som förslaget om att slopa egenförsöket innebär.

Utredningen har tidigare konstaterat att de kommunala rådgivarna ägnar en inte obetydlig del av sin arbetstid åt att hjälpa potentiella skuldsaneringsgäldenärer med egenförsöket. Förslaget om att slopa egenförsöket som ett krav för skuldsanering innebär att rådgivarna inte kommer att behöva ägna lika mycket arbetstid åt denna typ av hjälp. Därmed kommer resurser att frigöras som kan omfördelas till att finansiera förslaget om att kommunerna även skall lämna råd och stöd under en skuldsanering.

13.2.2. Staten

Konsumentverket

Nuvarande anslag

Som utredningen har redogjort för tidigare har Konsumentverket genom olika åtgärder bidragit till att utveckla och stödja de kommunala verksamheterna med budget- och skuldrådgivning. Verket har dessutom kontinuerligt följt upp dessa verksamheter. Nämnda åtgärder och uppföljning har finansierats inom Konsumentverkets ramanslag och anslag för stöd till kommunal konsumentvägledning.

Resurstillskott

Utredningen har föreslagit att Konsumentverket skall få ansvaret för att samordna kommunernas budget- och skuldrådgivning. Enligt Konsumentverket krävs resurstillskott för att verket på längre sikt skall kunna fullgöra en sådan skyldighet.

Konsumentverket har beräknat de löpande kostnaderna enligt följande.

Konsumentverkets kostnader för kursverksamhet uppgår för närvarande till 1 570 000 kr per år, varav 850 000 kr avser genomförandet av kurserna samt 720 000 kr planering och administration. Om Konsumentverket kostnadsfritt skall kunna erbjuda fler rådgivare kurser och även kunna utveckla kursverksamheten har verket beräknat att den årliga kostnaden kommer att uppgå till totalt 2 000 000 kr.

Konsumentverkets nuvarande kostnader för verksamhets- och utvecklingsstöd uppgår till 1 420 000 kr per år. För en mer aktiv insats avseende exempelvis metodutveckling, underhåll och utveckling av datastöd, nytt informationsmaterial, nya handböcker, kvalitetssäkring, uppföljning och utvärdering av verksamheten, kommer dessa kostnader enligt Konsumentverket att öka med 800 000 kr per år. Den årliga kostnaden för verksamhets- och utvecklingsstöd kan då beräknas komma att uppgå till totalt 2 250 000 kr.

De personalkostnader Konsumentverket har för arbetet med budget- och skuldrådgivningsfrågor ingår i de ovan redovisade nuvarande kostnaderna. För att i framtiden kunna upprätthålla befintligt stöd krävs enligt verket resursförstärkning med en halv tjänst, vilket innebär en kostnad om 450 000 kr per år. Om Konsumentverket åläggs en stödskyldighet krävs ytterligare resursförstärkning, varvid den totala personalkostnaden kan beräknas uppgå till cirka 850 000 kr per år.

Sammanfattningsvis har Konsumentverket beräknat de löpande årliga kostnaderna till 3 440 000 kr för att kunna upprätthålla det nuvarande stödet till den kommunala budget- och skuldrådgivningen. För att både kunna upprätthålla det nuvarande stödet och dessutom tillhandahålla ett utvecklat sådant har verket beräknat de löpande kostnaderna till 5 100 000 kr per år. Konsumentverkets beräkningar framgår av tabell 13.2 nedan.

Tabell 13.2 KOV:s beräkning av de årliga kostnader verket bedömer att utredningens förslag kommer att medföra

Minimistöd Ett utvecklat stöd

Kursverksamhet 1 570 000 kr 2 000 000 kr Verksamhets- och utvecklingsstöd 1 420 000 kr 2 250 000 kr Personalförstärkning 450 000 kr 850 000 kr Totalt 3 440 000 kr 5 100 000 kr

Kronofogdemyndigheterna

Utredningens förslag kommer att innebära merkostnader för kronofogdemyndigheterna. Beräkningen av dessa kostnader har utredningen gjort i samråd med Skatteverket. Verket delar utredningens bedömningar utom i den del som är hänförlig till förslaget om att slopa egenförsöket. I den delen är Skatteverket av den uppfatt-

ningen att utredningen förslag, i vart fall under en övergångsperiod, kommer att innebära betydligt större merkostnader än vad utredningen har beräknat dessa till (se nedan).

I anslutning till beräkningsarbetet har Skatteverket betonat att det för närvarande inte finns någon överkapacitet hos kronofogdemyndigheterna. Utredningens förslag innebär således, enligt verket, att det kommer att bli nödvändigt för kronofogdemyndigheterna att rekrytera ny personal.

Nuvarande kostnader

Enligt uppgift från Skatteverket uppgick kronofogdemyndigheternas samlade kostnader för skuldsanering 2003 till 39 miljoner kr.

Egenförsöket – utredningens bedömning

Utredningen har tidigare konstaterat att flertalet gäldenärer som ansöker om skuldsanering hos kronofogdemyndigheten har fått hjälp med egenförsöket av en kommunal budget- och skuldrådgivare. I praktiken har gäldenären samtidigt också fått hjälp med att kartlägga sina skulder och i förekommande fall hjälp med att upprätta en ansökan om skuldsanering. En särskild fråga är om förslaget, att slopa egenförsöket kommer att få till följd att många gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten i stället för till en kommunal rådgivare för att få hjälp med ansökan. En sådan utveckling kan tänkas medföra visst merarbete för kronofogdemyndigheterna.

Enligt utredningens mening talar visserligen erfarenheterna från Finland emot en sådan utveckling (se avsnitt 4.3.3), men med hänsyn till bl.a. väntetiderna för att få rådgivning i vissa kommuner, bör man trots detta rimligen utgå från att en ett visst antal gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering. Att uppskatta detta antal låter sig inte med lätthet göras.

Som utredningen har redogjort för i avsnitt 5.5 har dåvarande Riksskatteverket och Konsumentverket i samband med en gemensam uppföljning av skuldsanerings- och rådgivningsärenden beräknat det årliga antalet ärenden till omkring 17 000. I den promemoria där uppföljningen redovisas påpekas dock att antalet beräknade

ärenden skall tolkas med stor försiktigt, eftersom landets samtliga kommuner inte har rapporterat ärendestatistik till Konsumentverket.

Även om det ovan beräknade antalet ärenden ger en fingervisning om det verkliga antalet budget- och skuldrådgivningsärenden är det, enligt utredningens mening, orealistiskt att utgå från detta antal, eftersom många ärenden inte handlar om skuldsaneringsfrågor. Budget- och skuldrådgivning handlar om mycket annat, exempelvis att hjälpa den som söker rådgivning med tillfälliga betalningsanstånd.

Varje år ansöker cirka 3 500 gäldenärer om skuldsanering (se avsnitt 6.2). Utredningens bedömning är att inget tyder på att fler än hälften dessa gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med en ansökan om skuldsanering. Utredningens anser således att man försiktigtvis kan utgå från att i vart fall inte fler än 1 700 gäldenärer kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att få hjälp med skuldsaneringsfrågor.

Därefter uppkommer frågan hur många timmars merarbete det kommer att krävas hos kronofogdemyndigheten för att hjälpa de gäldenärer som vänder sig dit.

Enligt uppgift från Konsumentverket sysslar en budget- och skuldrådgivare i genomsnitt cirka 8–10 timmar med ett ärende som avser hjälp med en ansökan om skuldsanering. Att ha denna tidsåtgång som utgångspunkt för en beräkning av det förväntade merarbetet hos kronofogdemyndigheten skulle enligt utredningens mening vara missvisande. Den hjälp som rådgivarna erbjuder kan inte jämföras fullt ut med den serviceskyldighet som åvilar kronofogdemyndigheten enligt 4 § förvaltningslagen.

Serviceskyldigheten innebär bl.a. att den enskilde skall ges upplysning om hur man ansöker .

1

Dessutom innebär skyldigheten att myn-

digheten skall vägleda den enskilde genom att, allt efter omständigheterna, ta initiativ till ytterligare utredning, verka för att utredningen begränsas till vad som är nödvändigt, fästa den enskildes uppmärksamhet på att det kan finnas ett annat bättre sätt att nå det han eftersträvar osv. Däremot kan serviceskyldigheten i normalfallet inte anses innebära att kronofogdemyndigheten skall hjälpa gäldenären med att kartlägga dennes skulder, utöver att lämna information om de skulder som är registrerade i utsökningsregistret. Den kan dessutom i normalfallet inte heller anses innebära en skyldighet att

1

Se prop. 1985/86:80 s.56

kontakta andra myndigheter eller enskilda för att bistå gäldenären med att inhämta information om inkomster och utgifter m.m.

I de fall en gäldenär vänder sig direkt till myndigheten för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering bör tidsåtgången för detta merarbete beräknas komma att uppgå till i genomsnitt två timmar.

Enligt uppgift från Skatteverket är den genomsnittliga timkostnaden för en skuldsaneringshandläggare cirka 200 kr. I beloppet ingår bruttolön och lönekostnadspåslag. Vid ett pålägg om 20 procent för overheadkostnader uppgår timkostnaden till 240 kr.

Utredningens bedömning är därmed att förslaget om att slopa egenförsöket kommer att medföra merkostnader för kronofogdemyndigheterna på 816 000 kr (1 700 ärenden x 2 timmar x 240 kr).

Egenförsöket – Skatteverkets bedömning

Enligt Skatteverket är det svårt att uppskatta hur många gäldenärer som kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheterna för att få hjälp med att ansöka om skuldsanering om egenförsöket slopas. Verket anser att det finns risk för att antalet kommer att stiga väsentligt över den nivå om 1 700 gäldenärer som utredningen beräknat. En viktig faktor för tillströmningen av gäldenärer som kommer att söka sig till myndigheterna för denna typ av hjälp, är tillgången på kommunal budget- och skuldrådgivning.

I regioner där det finns väl fungerande rådgivningsverksamheter kan man i ett längre perspektiv anta att den som vill ansöka om skuldsanering i första hand vänder sig till en rådgivare. I de regioner där kommunerna inte erbjuder någon rådgivning eller erbjuder sådan i begränsad omfattning kan man däremot anta att ett stort antal gäldenärer kommer att vända sig till kronofogdemyndigheterna. Skatteverket anser därför att man i vart fall under en övergångsperiod bör utgå ifrån att cirka 2 700 gäldenärer årligen kommer att vända sig direkt till kronofogdemyndigheterna för att få hjälp med skuldsaneringsfrågor.

Mot bakgrund av att en rådgivare i genomsnitt sysslar cirka åtta till tio timmar med att förbereda en ansökan om skuldsanering bör man, enligt verket, dessutom utgå från att tidsåtgången för detta arbete kommer att uppgå till i vart fall fyra timmar per gäldenär. Verket poängterar att man i sammanhanget måste beakta att utredningsbehovet vid handläggningen av ärenden om skuldsanering

avseende gäldenärens skuldsituation sträcker sig betydligt längre än myndighetens serviceskyldighet

Enligt Skatteverket kommer således förslaget om att slopa egenförsöket, som ett krav för skuldsanering, att innebära merkostnader för kronofogdemyndigheterna på minst 2 592 000 kr (2 700 ärenden x 4 timmar x 240).

Förfarandet hos kronofogdemyndigheten

Varje år överlämnar kronofogdemyndigheterna i genomsnitt cirka 700 ärenden till tingsrätterna för vidare handläggni ngen.

2

Förslaget

om att kronofogdemyndigheten skall få fatta tvingande beslut om skuldsanering innebär att dessa ärenden inte kommer att överlämnas till tingsrätterna. Det innebär å andra sidan visst merarbete för kronofogdemyndigheterna.

Det merarbete som tillkommer är eventuell sammanträdestid, ytterligare genomgång av handlingarna i ärendet och upprättande av beslut. Utredningen utgår ifrån att tidsåtgången för detta merarbete endast kommer att uppgå till ett fåtal timmar, eftersom ärendet är under handläggning och handläggaren dessutom torde vara väl insatt i det. Även för det fall en stor del av nämnda arbete kommer att handhas av en juristhandläggare, som inte tidigare handlagt ärendet, torde det ändå inte bli fråga om något större antal timmar. Utredningens bedömning är att tidsåtgången för att hålla ett sammanträde, gå igenom handlingarna och upprätta ett beslut rimligen kan uppskattas till cirka fyra timmar. Vid beräkningen av kostnaden för detta arbete bör man utgå från personalkategorin juristhandläggare.

Enligt uppgift från Skatteverket är den genomsnittliga timkostnaden för den personalkategorin 336 kr. I beloppet ingår bruttolön, lönekostnadspåslag och overheadkostnader.

Utredningens förslag om att det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet begränsas till ett förfarande hos kronofogdemyndigheten innebär sammantaget merkostnader på 940 800 kr (700 ärenden x 4 timmar x 336 kr).

2

Avser antalet överlämnade ärenden 2002–2003. Se avsnitt 7.2 och tabell 7.1.

Omprövningar

Utredningen förslag om att kronofogdemyndigheten som första instans skall pröva en ansökan om omprövning av en skuldsanering kommer också att innebära merkostnader.

Man kan beräkna att det i genomsnitt kommer in cirka 500 ansökningar om omprövning till tingsrätterna varje år (se avsnitt 7.2). Utredningen anser att det inte finns någon anledning anta att detta antal kommer att förändras i någon större omfattning. Utgångspunkten för utredningens beräkning av kostnaderna är därför att motsvarande antal ärenden kommer att komma in till kronofogdemyndigheterna.

Tidsåtgången för att handlägga ett omprövningsärende hos kronofogdemyndigheten har i genomsnitt beräknats uppgå till mindre än hälften av den genomsnittliga handläggningstiden i ett skuldsaneringsärende. Enligt uppgifter från de tre största kronofogdemyndigheterna, Stockholm, Göteborg och Malmö, uppgår denna tid till cirka 20 till 23 timmar. Således kan tidsåtgången i ett omprövningsärende uppskattas till cirka tio timmar. Även vid beräkningen av kostnaden för detta arbete bör man utgå från personalkategorin juristhandläggare.

Utredningens förslag om att kronofogdemyndigheten som första instans skall pröva en ansökan om omprövning kommer då att innebära en kostnad på 1 680 000 kr (500 ärenden x 10 timmar x 336 kr).

Utbildning

Utredningens förslag innebär att kronofogdemyndigheterna kommer att få nya arbetsuppgifter. Det torde därför bli aktuellt med vissa utbildningsinsatser. Utredningens bedömning är att det är tillräckligt med en lärartjänst under ett halvt år för att tillgodose utbildningsbehovet. Om man utgår från den totala lönekostnaden för en hovrättsassessor under perioden, kommer kostnaden för utbildning att uppgå till cirka 340 000 kr.

Total kostnadsökning

Utredningens bedömning är att förslagen kommer att medföra löpande merkostnader på cirka 3 400 000 kr per år för kronofogdemyndigheterna. Härtill kommer engångsutgifter för utbildning på 340 000 kr.

Skatteverket delar inte utredningens bedömning av hur stora merkostnader förslaget om att slopa egenförsöket kommer att medföra. Verkets bedömning är därför att utredningens förslag kommer att medföra löpande merkostnader för kronofogdemyndigheterna på minst cirka 5 200 000 kr per år.

Tingsrätterna

Förfarandet vid tingsrätten slopas

Som utredningen har redogjort för överlämnar kronofogdemyndigheterna i genomsnitt årligen cirka 700 ärenden om skuldsanering till tingsrätterna för vidare handläggning.

Vid kontakt med Stockholms, Göteborgs, och Malmö tingsrätt har framkommit att den arbetsinsats – fördelat på alla personalkategorier – som krävs för att handlägga ett överlämnat skuldsaneringsärende kan jämföras med arbetsinsatsen i ett inte alltför komplicerat tvistemål. Vid tingsrätterna har man särskilt påtalat för utredningen att den administrativa hanteringen av dessa ärenden är tidskrävande. Dessutom måste ett sammanträde alltid hållas och det är ytterst sällan som ett skuldsaneringsärende återkallas i detta sena skede.

Mot denna bakgrund kan ett överlämnat skuldsaneringsärende kostnadsmässigt jämställas med ett ordinärt tvistemål. Enligt uppgift från domstolsverket uppgick 2003 den beräknade kostnaden för ett tvistemål till 13 516 kr.

Förslaget om att förfarandet hos tingsrätten slopas kommer därmed att medföra minskade kostnader på 9 461 200 kr för tingsrätterna (700 ärenden x 13 516 kr).

Omprövningar

Även den arbetsinsats som krävs för att handlägga en ansökan om omprövning kan jämföras med den arbetsinsats som krävs för att handlägga ett inte alltför komplicerat tvistemål.

Utredningens förslag om att flytta omprövningsbesluten från tingsrätten till kronofogdemyndigheten medför att tingsrätterna kommer att få minskade kostnader med 6 758 000 kr (500 ärenden x 13 516 kr).

Överklaganden

Utredningen har föreslagit att kronofogdemyndighetens beslut om skuldsanering och beslut vid en omprövning skall kunna överklagas till tingsrätten. Vid en försiktig uppskattning kan man utgå från att högst hälften av de ärenden som enligt den nuvarande ordningen överlämnas till tingsrätterna kommer att överklagas. Man kan vidare försiktigtvis utgå ifrån att inte fler än hälften av besluten vid en omprövning kommer att överklagas. Detta innebär att totalt cirka 600 ärenden inom nämnda ärendekategori kan beräknas komma att överklagas till tingsrätterna varje år.

Ett överklagat ärende kommer inte att bli hanteringsmässigt lika tidskrävande som ett överlämnat ärende eller ett omprövningsärende enligt den nuvarande ordningen. Det kommer t.ex. inte att vara nödvändigt för tingsrätterna att alltid hålla ett sammanträde eller att höra samtliga borgenärer, med allt vad det innebär, innan beslut fattas. Man kan därför utgå ifrån att kostnaden för ett överklagat ärende i vart fall inte kommer att överstiga två tredjedelar av kostnaden för ett tvistemål, vilket motsvarar 9 010 kr.

Tingsrätternas totala kostnader för att handlägga överklagande skuldsaneringsärenden inom den kategori som nu är ifråga kan därmed beräknas komma att uppgå till 5 406 000 kr (600 ärenden x 9 010 kr).

Total kostnadsbesparing

Sammanfattningsvis innebär utredningens förslag att de löpande årliga kostnaderna för tingsrätterna kommer att minska med cirka 10 800 000 kr.

Inga merkostnader för staten

Av de ovan redovisade beräkningarna framgår att utredningens förslag inte kommer att innebära några merkostnader för staten. Utredningens bedömning är i stället att förslagen möjliggör en effektivare ärendehantering som kan leda till årliga kostnadsbesparingar på cirka 2 300 000 kr (se tabell 13.3 nedan). Beräkningarna grundar sig dock på försiktiga antagen. Enligt utredningens mening är det inte osannolikt att kostnadsbesparingarna på sikt kan komma att bli ännu större.

Tabell 13.3 Sammanställning över de ekonomiska konsekvenser utredningens förslag beräknas innebära för staten.

Årlig kostnadsförändring

Konsumentverket

+ 5,1 mkr

Kronofogdemyndigheterna

+ 3,4 mkr

Tingsrätterna - 10,8 mkr Totalt - 2,3 mkr

13.2.3. Kreditgivare och andra aktörer

Egenförsöket

Utredningen har tidigare redogjort för att kravet på gäldenärerna att göra ett egenförsök medför en resursmässigt tidskrävande hantering för kreditgivare, inkassoföretag och offentliga aktörer. De skall både gå igenom förslagen och svara på dessa. Utredningens förslag om att slopa egenförsöket innebär därför att de berörda företagen och offentliga aktörerna kommer att få ett minskat antal förslag från gäldenären själv, vilket i sin tur medför minskade administrativa kostnader för alla aktörer på borgenärssidan.

Uppsamlingskontot

Även utredningens förslag om att gäldenären skall betala sina borgenärer en gång om året via ett uppsamlingskonto kommer att innebära administrativa kostnadsbesparingar för kreditgivare, inkassoföretag och offentliga borgenärsaktörer genom att dessa kommer att hantera en betalning per år från varje gäldenär jämfört med dagens tolv betalningar. Utredningen har erfarit att hanteringen kostar cirka 20 kr per betalning. Detta medför en kostnad om 240 kr per år för en borgenär.

Om man räknar med att varje gäldenär i genomsnitt har tio borgenärer som erhåller betalning tolv gånger om året innebär det årliga kostnader med totalt 2 400 kr för samtliga borgenärer, att jämföra med 200 kr med utredningens förslag som innebär en betalning om året.

Mot bakgrund av att det varje år beviljas skuldsanering för cirka 2 100 gäldenärer och att det blir en betalningsplan i närmare hälften

av dessa, skulle det med utredningens förslag bli en kostnadsbesparing för borgenärskollektivet på totalt 11 550 000 kr ((2 400 kr x 5 x 1 050) – (200 kr x 5 x 1 050)).

13.3. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Utredningens bedömning: Utredningens förslag påverkar inte den kommunala självstyrelsen.

Enligt 2 kap. 2 § socialtjänstlagen (2001:453) har kommunen det yttersta ansvaret för att de som visats i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver. Utredningens förslag innebär inte att medborgarna ges fler rättigheter än vad som följer av socialtjänstlagen. Förslaget innebär således enbart en precisering av kommunens generella ansvar.

3

Kommunen kan dessutom själv välja inom vilken för-

valtning budget- och skuldrådgivningen skall vara organiserad eller om tjänsten skall köpas från någon annan kommun.

Utredningens förslag om att Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för, innebär inte att verket skall utöva tillsyn över kommunal verksamhet.

Utredningens förslag kan därför inte anses påverka den kommunala självstyrelsen.

13.4. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens bedömning: De föreslagna författningsändringarna kan träda i kraft den 1 januari 2006.

Utredningens förslag: Utredningen föreslår att äldre föreskrifter i skuldsaneringslagen skall gälla för ärenden som kommit in till kronofogdemyndigheten eller tingsrätten före ikraftträdandet av de nya reglerna.

Utredningens förslag kräver inga omfattande förberedelser. Ikraftträdandet av de föreslagna författningsändringarna kan därför beräknas till den 1 januari 2006.

Utredningens förslag innebär att det lagreglerade skuldsaneringsförfarandet koncentreras till ett förfarande hos kronofogdemyndig-

3

Jfr prop. s. 81.

heten och att därmed vissa grundläggande förfaranderegler ändras. För att undvika hanteringssvårigheter är det därför lämpligt att äldre föreskrifter gäller för de ärenden som kommit in till kronofogdemyndigheten eller tingsrätten före ikrafträdandet av de nya reglerna. De nya reglerna vid omprövning skall gälla även de beslut om skuldsanering som meddelas dessförinnan. Det innebär att en ansökan om omprövning skall ges in till Kronofogdemyndigheten i stället för till tingsrätten. Det innebär också att det vid en ansökan från en borgenär skall vara möjligt att ändra skuldsaneringsbeslutet i de fall gäldenären inte följer betalningsplanen. Även de nya bestämmelserna om förlängning av betalningsplanen till högst sju år skall tillämpas på en ansökan om omprövning efter det att de nya reglerna trätt i kraft.

14. Författningskommentar

14.1. Förslaget till lag om ändring i Skuldsaneringslagen (1994:334)

Skuldsaneringsförfarandet förändras i tämligen stor omfattning och den nya lagen görs mer lättöverskådlig. De olika lagbestämmelserna inordnas under följande rubriker.

Allmänna bestämmelser (1–3 §§)

Allmänna villkor för skuldsanering (4–5 §§) Skulderna (6 §) Innehållet i en skuldsanering (7–8 §§) Ansökan om skuldsanering (9–10 §§) Bristfällig ansökan (11 §) Avslag på ansökan (12 §) Inledande av skuldsanering (13–14 §§) Utredningen hos kronofogdemyndigheten (15–17 §§) Beslut om skuldsanering (18–20 §§) Förbud mot exekutiva åtgärder (23 §) Verkan av skuldsanering (24 §) Omprövning av skuldsanering (25–28 §§) Överklagande (29–31 §§) Övriga bestämmelser (33–38 §§)

1 §

Kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om skuldsanering och en ansökan om omprövning av en skuldsanering.

Kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering.

Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för.

I paragrafen presenteras de myndigheter som är inblandade i förfarandet. I första stycket anges att det är kronofogdemyndigheten som prövar såväl ansökningar om skuldsanering som ansökningar om omprövning.

När det gäller ansökningar om skuldsanering ankommer det alltjämt på kronofogdemyndigheten att initialt pröva om förutsättningar finns att inleda skuldsanering och därefter tillsammans med gäldenären göra en utredning på samma sätt som tidigare samt att tillställa samtliga borgenärer ett förslag till skuldsanering. Det nya är att även om någon borgenär skulle motsätta sig förslaget, skall kronofogdemyndigheten därefter fullt ut pröva om förutsättningar för skuldsanering föreligger.

I andra stycket anges att kommunen även fortsättningsvis skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer.

Gäldenären skall under hela skuldsaneringen, dvs. normalt fem år, kunna vända sig till kommunen för att få råd och stöd.

Trots att egenförsöket utmönstrats ur lagtexten bör det finnas kvar resurser i kommunerna för att även kunna ge stöd åt alla de gäldenärer som aldrig kommer att bli aktuella för skuldsanering enligt lagen. De kan ändå behöva få hjälp med att på ett eller annat sätt söka träffa överenskommelser med sina borgenärer. Därtill kommer att många behöver stöd enbart med budgetrådgivning för att inte hamna i en skuldfälla.

I tredje stycket anges att Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna enligt andra stycket skall svara för. Beträffande innebörden av detta övergripande samordningsansvar hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.5.

Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i Sverige som är fysisk person, om

4 §

1. han är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid och

2. det med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom.

Den som är folkbokförd i Sverige skall vid tillämpningen av första stycket anses ha hemvist i Sverige.

Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst och de ansträng-

ningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering.

I första stycket andra punkten har skälighetsrekvisitet formulerats negativt. Genom detta markeras än tydligare att kronofogdemyndigheten/domstolen skall göra en mer nyanserad skälighetsbedömning där någon enstaka omständighet normalt sett inte skall leda till avslag. Här kan nämnas att ny mindre skuldsättning normalt inte bör leda till avslag om ett bifall till skuldsaneringsansökan ur alla andra aspekter framstår som angelägen. Beträffande motiven för detta hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.7.

I tredje stycket har egenförsöket tagits bort som ett materiellt krav för att beviljas skuldsanering. Gäldenären kan således vända sig direkt till kronofogdemyndigheten för att ansöka om skuldsanering utan att dessförinnan ha vänt sig till samtliga sina borgenärer, vilket i praktiken i de allra flesta fall skötts av den kommunala skuldrådgivningen. Beträffande motiven för detta hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.3.

6 §

En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs i denna lag, alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då inledandebeslut meddelas enligt 13 §. Skuldsanering medför att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på en sådan fordran bortfaller för tiden efter nämnda dag.

Vid skuldsaneringen får bestämmas att en fordran som avses i första stycket och som är beroende av villkor, inte är till beloppet fastställd eller inte är förfallen till betalning, inte skall omfattas av skuldsaneringen. I fråga om en sådan fordran får borgenären utan hinder av föreskrifter i annan författning bevilja anstånd med betalningen under den tid betalningsplanen enligt 8 § löper.

En skuldsanering omfattar inte

1. en fordran på familjerättsliga underhåll,

2. en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan förmånsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen (1970:979) eller retentionsrätt i gäldenärens egendom, till den del säkerheten förslår till betalning av fordran,

3. en fordran för vilken borgenären, innan beslut om att inleda skuldsanering har meddelats, har fått förmånsrätt enligt 8 § förmånsrättslagen, såvitt avser egendom som har tagits i anspråk vid verkställigheten,

4. en fordran som inte är förfallen till betalning och som är beroende av att borgenären tillhandahåller en motprestation eller

5. en fordran som är tvistig. Bestämmelserna i tredje stycket 1 gäller inte när försäkringskassan eller ett utländskt offentligt organ inträtt i den underhållsberättigades rätt till underhållsbidrag.

Utöver en redaktionell och språklig ändring har första stycket ändrats genom att det inte längre är möjligt att inskränka skuldsaneringen till att avse skulder som uppkommit vid en viss tidigare tidpunkt än i samband med inledandebeslutet. Beträffande motiven till denna ändring hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.8.

I tredje stycket andra punkten anges att en skuldsanering inte omfattar en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan förmånsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen eller retentionsrätt. Viss tveksamhet har rått om det gäller sådan rätt i såväl gäldenärens egendom som tredje mans egendom. Avsikten har naturligtvis inte varit att fordringen skall undantas i det fall det är fråga om säkerhet eller förmånsrätt i tredje mans egendom. För att det inte skall råda någon tvekan anges därför nu i lagrummet att det endast avser sådan rätt i gäldenärens egendom.

7 §

Alla fordringar som enligt 6 § omfattas av skuldsaneringen har lika rätt.

Utan hinder av första stycket får en fordran ges sämre rätt om borgenären samtycker.

I 24 § föreskrivs vad som skall gälla i fråga om fordringar som inte har anmälts i ärendet.

I detta lagrum slås fast att alla fordringar har lika rätt. Paragrafen har i andra stycket ändrats på så sätt att den tidigare möjligheten att undanta småfordringar från likabehandlingsprincipen genom att ge dem full utdelning har tagits bort. Beträffande motiven i denna del hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.9.2.

I tredje stycket görs hänvisningar till 24 § där preklusionsbestämmelsen numera finns.

Vid en skuldsanering skall bestämmas

1. vilka fordringar som enligt 6 § skall omfattas av skuldsaneringen,

2. vad som enligt 7 § skall gälla för dem,

3. vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna,

8 §

4. vilket belopp som gäldenären varje månad skall sätta in på det i 13 § angivna uppsamlingskontot och

5. en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas.

Belopp som avses i första stycket 3 och 4 skall bestämmas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för hans och hans familjs försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken om förbehållsbelopp vara vägledande. Vid skuldsaneringen får bestämmas att förbehåll även skall göras för betalning av en fordran som, enligt 6 § tredje stycket eller beslut som fattas med stöd av 6 § andra stycket, inte omfattas av skuldsaneringen.

Av fördelningen enligt första stycket 3 skall framgå hur stor procentandel av fordringarnas belopp som skall kvarstå.

Betalningsplanen enligt första stycket skall löpa under fem år, om det inte finns särskilda skäl att bestämma en kortare tid. Den skall börja löpa från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §, om det inte finns skäl att bestämma en senare dag, Vid omprövning kan betalningsplanen förlängas till högst sju år.

Belopp som avses i första stycket 5 skall betalas till borgenärerna en gång om året via det i 13 § angivna uppsamlingskontot, om inte särskilda skäl talar emot det.

Paragrafen anger vad som skall bestämmas vid en skuldsanering och i första stycket har som en följd av att betalning enligt huvudregeln skall ske en gång om året en fjärde punkt lagts till. I denna anges vilket belopp gäldenären varje månad skall sätta in på det uppsamlingskonto som denne skall öppna. Om gäldenären saknar betalningsutrymme blir det naturligtvis inte aktuellt med vare sig den

punkten eller de två föregående punkterna. I övrigt när det gäller uppsamlingskontot har detta behandlats under 13 §.

Ändringen i andra stycket är en redaktionell ändring till följd av att en fjärde punkt lagts till i första stycket.

Det har som redovisats ovan i övervägandena funnits begränsade möjligheter att med bibehållen rättssäkerhet lagstiftningsvägen korta ner förfarandet hos kronofogdemyndigheten. En annan väg att gå är då att betalningsperioden börjar löpa redan i samband med att ett beslut om inledande fattas. Därför förs i fjärde stycket in en regel om att betalningsplanen normalt skall börja löpa från tiden för inledandebeslutet. Som redogörs för under 13 § kan betalningsplanen också börja löpa från en något senare tidpunkt.

I fjärde stycket begränsas också möjligheten att bestämma längre tid för betalningsplanen än fem år. Endast i samband med omprövning skall det finnas möjlighet att förlänga betalningsplanen men då till som längst sju år. Beträffande tillämpningen av denna bestämmelse hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.9.6.

I femte stycket anges att betalningen normalt skall ske en gång om året. Det går till så att gäldenären genom en betalningsorder eller på annat sätt för över medel från uppsamlingskontot till borgenärerna i enlighet med vad som angetts i betalningsplanen.

Såsom särskilt skäl att inte betala en gång om året kan vara att gäldenären endast har en borgenär eller undantagsvis två borgenärer som skall ha betalt. I stället för att gäldenären samlar de månatliga beloppen på ett uppsamlingskonto kan det i sådant fall många gånger vara praktiskt att gäldenären i stället betalar direkt till borgenären eller borgenärerna varje månad. Ett annat skäl att frångå betalning via uppsamlingskontot en gång om året kan vara att gäldenären endast har ett engångsbelopp att betala i början av betalningsperioden och att denne därefter saknar betalningsförmåga. Även i det fallet saknas anledning att betala en gång om året via ett uppsamlingskonto.

Om ingenting annat avtalas har gäldenären fri dispositionsrätt till kontot och det är inte fredat från utmätning.

12 §

Om det av ansökan om skuldsanering eller annan tillgänglig utredning framgår att gäldenären inte uppfyller villkoren enligt 4 och 4 a §§ eller inte kan beviljas skuldsanering på grund av 5 §, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan.

Om det, sedan inledandebeslut har meddelats enligt 13 §, framkommer att förutsättningarna för skuldsanering enligt denna lag inte är uppfyllda, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan. Ansökan får också avslås, om gäldenären inte inställer sig personligen vid ett sammanträde eller om han i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning.

I samband med att 4 a § infördes i lagen 1996 kom den bestämmelsen inte att hänvisas till i 12 § där den bör finnas med vid sidan av 4 och 5 §§. Ändringen i första stycket består således av att 4 a § även tas med bland de villkor som kan leda till avslag av en ansökan.

Ändringen i andra stycket är rent redaktionell.

13 §

Om kronofogdemyndigheten inte enligt 11 § avvisar eller enligt 12 § första stycket avslår en ansökan om skuldsanering, skall myndigheten snarast besluta att skuldsanering skall inledas (inledandebeslut).

Har skuldsanering inletts skall gäldenären öppna ett bankkonto eller liknande (uppsamlingskonto), om inte särskilda skäl talar emot det.

Vid inledandebeslut skall för tiden till dess att frågan om skuldsanering har avgjorts bestämmas

1. vilket belopp gäldenären enligt 8 § första stycket 4 skall sätta in på uppsamlingskontot och

2. när denna insättning skall ske.

I denna paragraf och 14 § stadgas vad som gäller i samband med att beslut fattas om inledande av en skuldsanering. Kronofogdemyndighetens möjlighet att inhämta upplysningar från andra myndigheter eller att hålla sammanträde har därför flyttats från denna paragraf till 15 respektive 16 §, där utredningsförfarandet hos kronofogdemyndigheten hör hemma. Detta innebär att paragrafens första stycke nu överensstämmer med dess tidigare andra stycke.

I det nya andra stycket införs en nyhet; i de fall då gäldenären har någon som helst betalningsförmåga skall denne i samband med inledandebeslutet öppna ett bankkonto eller liknande konto, i lagen benämnt uppsamlingskonto, på vilket gäldenären skall göra insättningar en gång i månaden. Att det skall finnas ett uppsamlingskonto på ett så tidigt stadium hänger samman med att betalningsperioden, såsom framgått ovan enligt 8 § fjärde stycket, skall börja löpa från det att beslut om inledande av skuldsanering fattats. Genom införandet av detta konto har möjlighet öppnats att få igång förfarandet redan i samband med inledandebeslutet.

Under 8 § femte stycket har närmare angetts vad som kan anses utgöra särskilda skäl att inte betala till borgenärerna en gång om året. Samma skäl torde göra sig gällande också när det avser skyldigheten att öppna ett uppsamlingskonto. När betalningen skall ske till endast en eller möjligen två borgenärer, kan kronofogdemyndigheten i stället välja att låta gäldenären betala varje månad.

Eftersom betalningsplanen börjar löpa från det att beslut fattats om att inleda skuldsanering, skall kronofogdemyndigheten göra en preliminär bedömning av vilken betalningsförmåga gäldenären har och därmed vilket belopp som skall sättas in på uppsamlingskontot.

Exempel I Den 20 maj 2004 fattar kronofogdemyndigheten följande beslut.

1. Skuldsanering skall inledas avseende N.N.

2. N.N. skall öppna ett uppsamlingskonto och intill dess kronofogdemyndigheten bestämmer annat eller frågan om skuldsanering slutligen avgjorts skall han till detta konto varje månad sätta in åttahundra (800) kr.

3. Första insättning på kontot enligt 2 skall äga rum senast den 31 maj 2004. Efter fem månader är kronofogdemyndighetens utredning klar och frågan om skuldsanering skall slutligen avgöras. Det visar sig då att gäldenärens betalningsförmåga i själva verket är 1 000 kr varje månad. Beslutet kommer då att leda till att det för första året finns 11 000 kr att fördela (5 x 800 kr + 7 x 1 000 kr), medan det för de återstående fyra åren finns 12 000 kr att fördela varje år.

Det bör således inte vara möjligt att ålägga gäldenären att för de i exemplet fem första månaderna retroaktivt erlägga ytterligare 200 kr per månad. Skulle å andra sidan gäldenärens betalningsförmåga i exemplet visa sig vara lägre, kan de belopp som denne skall sätta in under de resterande månaderna av det första året reduceras med ett

belopp som motsvarar vad som satts in för mycket under de första fem månaderna.

På begäran av kronofogdemyndigheten skall gäldenären under utredningsfasen kunna visa upp att det finns ett uppsamlingskonto och att medel satts in på detta i enlighet med det interimistiska beslutet. Skulle det visa sig att gäldenären inte följt beslutet i detta avseende torde det kunna utgöra skäl för avslag av en skuldsaneringsansökan på grund av bristande medverkan under handläggningen av ärendet.

Normalt fattas ett beslut enligt tredje stycket i samband med inledandebeslutet. Vid den preliminära beräkningen kan det emellertid visa sig att gäldenären inte har något betalningsutrymme alls att betala av på sina skulder med. Då saknas det naturligtvis anledning att fatta ett sådant beslut.

Skulle kronofogdemyndigheten senare under utredningen komma fram till att gäldenären trots allt har ett betalningsutrymme, är det inget som hindrar att myndigheten senare fattar ett sådant interimistiskt beslut och att betalningsperioden således kommer igång så snart som möjligt. Skulle det då ha gått t.ex. två månader sedan inledandebeslutet fattades, finns det anledning att överväga hur långt betalningsplanen skall sträcka sig. Kronofogdemyndighetens ursprungliga ställningstagande kan ha berott på att man då inte hade ett tillräckligt bra underlag och att gäldenärens ekonomiska situation redan då egentligen motiverade en avsättning till uppsamlingskontot. I en sådan situation saknas det anledning att korta av betalningsplanen jämfört med om man hade haft den kunskapen från början. Betalningsplanen kommer då att löpa från den senare tidpunkten.

En annan situation är den att gäldenärens ekonomiska situation har blivit något bättre under mellantiden, t.ex. på grund av att ett barn har flyttat hemifrån. Då bör troligen betalningsplanen förkortas med det antal månader som gått sedan inledandebeslutet fattades.

Exempel II När inledandebeslutet fattades den 1 mars hade gäldenären inget betalningsutrymme. Under kronofogdemyndighetens utredning framkommer den 1 juli att gäldenären har bytt bostad och att han på grund därav fått ett betalningsutrymme med 1 500 kr per månad. Kronofogdemyndigheten beslutar då att han skall dels öppna ett uppsamlingskonto dels – efter avdrag för viss buffert – månatligen sätta in 1 100 kr av det preliminärt beräknade betalningsutrymmet på kontot. När kronofogdemyndigheten i samband med det slutliga beslutet om skuldsanering skall bestämma längden på betalningsplanen tas hänsyn till att gäldenären

saknat betalningsförmåga under de första fyra månaderna, varför betalningsplanen bestäms till 56 månader i stället för de 60 månader som skulle ha blivit fallet om det funnits en betalningsförmåga redan från början.

Exempel III En gäldenär bedöms vid den preliminära prövningen i samband med inledandebeslutet sakna betalningsutrymme. Efter tre månader erfar kronofogdemyndigheten i sin utredning att den bedömningen varit felaktig och att gäldenären under de tre första månaderna efter inledandebeslutet i stället haft en betalningsförmåga som efter avdrag för s.k. buffert uppgått 1 000 kr. För tiden därefter bedöms motsvarande betalningsförmåga uppgå till 2 000 kr. Det torde i en sådan situation saknas anledning att bestämma en kortare betalningsplan än vad som skulle ha gällt om man från början känt till att gäldenären hade ett betalningsutrymme. Gäldenären kommer således att under 60 månader få erlägga 2 000 kr per månad.

Det är möjligt att kronofogdemyndigheten uppmärksammar det tidigare okända betalningsutrymmet när det slutliga beslutet om skuldsanering är nära förestående, dvs. inom den närmaste månaden. Då torde det normalt saknas anledning att dessförinnan fatta något interimistiskt beslut.

15 §

Kronofogdemyndigheten skall se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och i den utsträckning det behövs inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från andra myndigheter.

I paragrafen regleras kronofogdemyndighetens utredningsskyldighet och hit har även förts de regler som tidigare funnits i 13 § första stycket. Denna skyldighet tar sikte dels på vad som skall göras innan ett beslut om inledande fattas dels vad kronofogdemyndigheten skall göra innan ett slutligt beslut om skuldsanering fattas.

16 §

Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Vid sammanträdet skall gäldenären lämna de ytterligare upplysningar som behövs för att avgöra frågan om skuldsanering.

Kallelsen skall sändas till gäldenären under den adress gäldenären senast har uppgivit i ärendet. Kallelsen behöver inte delges.

I kallelsen skall gäldenären upplysas om syftet med sammanträdet och om att hans ansökan kan avslås om han inte inställer sig personligen.

I paragrafen har samlats reglerna om ett sammanträde med gäldenären hos kronofogdemyndigheten och avser utredningen dels före inledandebeslutet dels innan frågan om skuldsanering slutligen avgörs. Med sammanträde avses naturligen att detta hålls i myndighetens lokaler. Det är emellertid inget som hindrar att man håller detta sammanträde i t.ex. gäldenärens bostad.

Det har i paragrafen lagts ett något strängare krav på kronofogdemyndigheten, eftersom ett sammanträde skall hållas i de fall detta kan antas vara till fördel för utredningen. Tidigare har i flertalet fall en kommunal rådgivare träffat gäldenären, oftast vid fler än ett tillfälle; dessutom hölls vid ett överlämnande alltid ett sammanträde i tingsrätten. När nu hela förfarandet koncentreras till kronofogdemyndigheten är det inte meningen att förfarandet skall bli helt skriftligt. Anser handläggaren där att ett sammanträffande med gäldenären skulle kunna tillföra utredningen sådant som gör den mer tillförlitlig skall denne kalla till ett sammanträde.

Man kan nog i och för sig utgå ifrån att de flesta gäldenärer även i fortsättningen kommer att vända sig till en kommunal rådgivare, men detta bör inte utgöra skäl för kronofogdemyndigheten att underlåta att hålla ett befogat sammanträde.

19 §

Förslaget om skuldsanering skall sändas till samtliga kända borgenärer vilkas fordringar omfattas av skuldsaneringen med föreläggande för dem att yttra sig över förslaget inom viss tid. I föreläggandet skall anges att ett uteblivet yttrande inte hindrar ett beslut om skuldsanering. Föreläggandet skall delges borgenärerna. Om en fordran

som anmälts enligt 14 § inte omfattas av skuldsaneringen skall borgenären underrättas om detta.

I paragrafen har till en början gjorts en redaktionell ändring som en följd av att begreppet frivillig skuldsanering utmönstrats ur lagen.

Vidare har kronofogdemyndigheten i 20 § getts möjlighet att fatta ett beslut om skuldsanering som inte endast inskränker sig till det förslag som tillställts borgenärerna. Detta bör därför framgå av det föreläggande som skickas till borgenärerna och i denna paragraf har därför orden ”enligt förslaget” tagits bort.

20 §

Efter utgången av den i 19 § angivna tiden skall kronofogdemyndigheten snarast pröva om gäldenären skall beviljas skuldsanering.

Ett beslut om skuldsanering skall genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.

I första stycket ges kronofogdemyndigheten möjlighet att fullt ut pröva frågan om skuldsanering. Denna prövning skall ske snarast efter det att den tidsfrist gått ut som borgenärerna fått i samband med föreläggandet enligt 19 § att yttra sig över förslaget till skuldsanering. Beträffande motiven i denna del hänvisas till övervägandena i avsnitt 12.6.

I andra stycket, som handlar om kungörelse, har hänvisning gjorts till ett beslut om skuldsanering. Oavsett om det är kronofogdemyndigheten eller domstolen som fattar detta beslut, skall det kungöras.

23 §

Har skuldsanering inletts får utmätning för fordringar som uppkommit dessförinnan inte äga rum innan frågan om skuldsanering är avgjord, om inte, efter överklagande, rätten på begäran av en borgenär bestämmer annat. Om utmätning ändå sker är åtgärden utan verkan.

Första stycket gäller inte fordringar, som enligt 6 § tredje stycket inte omfattas av skuldsaneringen.

Vad som sägs i denna paragraf tillämpas även i fråga om beslut om betalningssäkring och verkställighet av sådant beslut.

Paragrafen innehåller ett förbud mot exekutiva åtgärder efter inledandebeslutet. Tidigare kunde tingsrätten antingen efter överlämnande eller överklagande på begäran av en borgenär i ett enskilt fall häva verkställighetsförbudet. Ändringen i paragrafen är mer av redaktionell art eftersom begreppet överlämnande utmönstrats ur lagen. Numera kan rätten således pröva verkställighetsförbudet endast efter ett överklagande.

25 §

En ansökan om omprövning skall göras skriftligen hos den kronofogdemyndighet som anges i 9 §. Ansökan skall innehålla

1. uppgift om det skuldsaneringsbeslut som skall omprövas och

2. de omständigheter som åberopas till stöd för omprövningen. Om en ansökan om omprövning är bristfällig gäller 11 § i tillämpliga delar.

Detta är den första av de fyra paragrafer som reglerar omprövningsförfarandet och avser en begäran om omprövning från såväl en gäldenär som en borgenär. I dess

första stycke

hänvisas till att ansökan

skall göras skriftligen hos kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären är bosatt. Om gäldenären har flyttat sedan skuldsaneringsbeslutet fattades, innebär det att det kan vara en annan kronofogdemyndighet som prövar en ansökan om omprövning, eftersom denna skall ges in till kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären för tillfället är bosatt. Om så är fallet kommer den omprövande myndigheten att hämta in skuldsaneringsakten från den myndighet där det tidigare beslutet om skuldsanering en gång fattades.

I första stycket första punkten anges att den som begär omprövning skall uppge vilket beslut som avses, dvs. uppgift om vem som är gäldenär, tidpunkten för beslutet och vilken kronofogdemyndighet eller domstol som fattade beslutet.

I första stycket andra punkten anges att en ansökan om omprövning skall innehålla uppgift om de omständigheter som åberopas till stöd för omprövningen. Den som begär omprövning skall således ange grunden för sin ansökan. Om det t.ex. är en gäldenär som begär omprövning och vill få det belopp han skall erlägga till borgenärerna ändrat på grund av ändrade ekonomiska förhållanden, skall denne

ange detta och närmare redogöra för vari förändringen består. Detsamma gäller om det är en borgenär som ansöker om omprövning.

Om inte annat bestäms i skuldsaneringslagen är förvaltningslagen (1986:223; FL) tillämplig på kronofogdemyndighetens handläggning av ett skuldsaneringsärende, dvs. såväl en ansökan om skuldsanering som en ansökan om omprövning av ett beslut om skuldsanering. Serviceskyldigheten enligt 4 § FL är tämligen långtgående, men det finns naturligtvis gränser även i detta hänseende. Om en ansökan om omprövning är bristfällig skall kronofogdemyndigheten på samma sätt som med en ansökan om skuldsanering kunna förelägga en sökande att avhjälpa bristen och därefter kunna avvisa en sådan ansökan. I andra stycket görs därför en hänvisning till att reglerna i 11 §, om bristfällig ansökan om skuldsanering och om avvisning av en sådan, skall kunna tillämpas även på en ansökan om omprövning.

26 §

Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde om det kan antas vara till fördel för utredningen.

Om det finns skäl får kronofogdemyndigheten även kalla en borgenär till sammanträdet.

Även i ett omprövningsärende kan det finnas anledning att hålla ett sammanträde. Under samma förutsättningar som då ett sammanträde skall hållas innan en ansökan om skuldsanering prövas, skall ett sammanträde hållas innan en ansökan om omprövning prövas. I första stycket anges därför att ett sammanträde skall hållas om det kan antas vara till fördel för utredningen. Detta gäller oavsett om det är gäldenären eller borgenären som har ansökt om omprövning.

I likhet med vad som stadgas i 17 § kan det ibland finnas anledning att också kalla en eller flera borgenärer till sammanträdet. En sådan regel har därför förts in i andra stycket. Däremot torde det inte finnas anledning att i ett omprövningsärende kalla annan myndighet eller någon annan till sammanträdet.

27 §

På ansökan av en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering kan detta upphävas eller, i fall som avses i 4 och 5 ändras, om

1. gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande,

2. gäldenären i sin ansökan om skuldsanering eller annars under ärendets handläggning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter till men för borgenären,

3. gäldenären lämnat oriktig uppgift till ledning för myndighets beslut i fråga om skatt eller avgift som omfattas av skuldsaneringen eller underlåtit att lämna uppgift trots att han är uppgiftsskyldig och den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten medfört att ett beslut blivit felaktigt eller inte fattats,

4. gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa eller

5. gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen.

I fall som avses i första stycket 5 skall ansökan ges in inom fem år från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §. Om betalningsplanen löper under längre tid gäller i stället den tiden.

Upphävs ett beslut om skuldsanering, blir en borgen eller annan säkerhet som tredje man har ställt för betalning av belopp som avses i 8 § första stycket 3 ogiltig, om inte tredje mannen kände till eller borde känt till de i 27 § första stycket 1 angivna omständigheterna eller medverkade till att gäldenären åsidosatt sina förpliktelser enligt 27 § första stycket 2.

I första stycket har en redaktionell ändring gjorts genom att uppgift om den beslutande myndigheten flyttats till 25 § i stället för att anges i två paragrafer.

I första stycket införs också en möjlighet att även ändra ett beslut om skuldsanering om gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa. Härigenom torde det vara möjligt att vid prövningen på ett något friare sätt pröva om skäl för omprövning föreligger eller ej. I samband med prövningen av en borgenärs ansökan om omprövning på grund av bristande betalning, är det inte sällan förekommande att gäldenärens ekonomiska situation förändrats så väsentligt, att det som denne skall betala är mycket mindre än det

ursprungliga beloppet. Gäldenären har inte insett att han själv borde ha ansökt om omprövning, och i stället har han missat att betala enligt betalningsplanen. I den situationen skall det vara möjligt att i stället för att upphäva skuldsaneringen fatta ett omprövningsbeslut som går ut på att gäldenären skall betala ett mindre belopp. Det kan i det sammanhanget också bli aktuellt att överväga en förlängning av betalningsplanen. Med den nya årliga betalningen torde det normalt vara fråga om att gäldenären inte kunnat fullt ut betala det som han ålagts att betala; har han missat att betala hela den årliga betalningen och dröjsmålet inte är ringa, torde det inte bli fråga om ändring av beslutet, utan då bör troligen endast upphävande komma i fråga.

I andra stycket anges att omprövningsfristen – normalt fem år – skall beräknas från tiden för inledandebeslutet. Detta är en följd av att betalningsplanen normalt börjar löpa redan från dagen för detta beslut.

Den tidigare regeln om att gäldenären och övriga borgenärer skulle höras innan en borgenärs ansökan om omprövning prövades har tagits bort. Detta hänger samman med, som beskrivits ovan, att det är förvaltningslagen som reglerar kronofogdemyndighetens handläggning om annat inte föreskrivs. I 17 § FL stadgas att ett ärende inte får avgöras innan bl.a. annan part fått tillfälle att yttra sig om beslutet går parten emot. Som annan part torde avses såväl övriga borgenärer som gäldenären. Fördelen med denna reglering jämfört med den tidigare regleringen i skuldsaneringslagen, är att dessa inte behöver höras om kronofogdemyndigheten bedömer att det inte kommer att bli aktuellt med någon ändring i det tidigare skuldsaneringsbeslutet.

28 §

På ansökan av en gäldenär kan vad som har bestämts i en fråga som avses i 8 § första stycket 2–5 ändras, om

1. gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förändrats efter beslutet om skuldsanering och

2. detta beror på omständigheter som inte kunnat förutses vid beslutet eller om det finns synnerliga skäl.

Ändringarna i paragrafen är en följd av att det numera är kronofogdemyndigheten som prövar en ansökan om omprövning. Vidare leder ändringen i 8 § också till att 28 § måste ändras på motsvarande sätt.

Som nämnts redan under 27 § tas de särskilda förfarandereglerna bort och det blir förvaltningslagen som kommer att vara tillämplig. För att underlätta tillämpningen hänvisas inte längre till 27 §, utan de materiella omprövningsregler som är tillämpliga på en gäldenärs ansökan finns uttömmande angivna i denna paragraf.

I paragrafen anges att omprövning kan ske om gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen har förändrats efter beslutet om skuldsanering. Härigenom är det möjligt för gäldenären att få beslutet ändrat, inte bara i händelse av att denne får det ekonomiskt sämre, utan också när denne får det ekonomiskt bättre. Gäldenären ges på detta sätt en möjlighet och ett incitament att agera vid en förbättrad ekonomisk situation. Han kan därigenom undvika att få betalningsplanen förlängd när en borgenär – ofta långt senare – fått kunskap om den förändrade ekonomiska situationen och begär omprövning.

29 §

Kronofogdemyndighetens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där gäldenären är bosatt. Om gäldenären inte är bosatt i Sverige skall ärendet överklagas till Stockholms tingsrätt. Överklagandet skall ges in till kronofogdemyndigheten inom tre veckor från dagen för beslutet. Vid överklagandet gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden, om inte annat följer av denna lag. Kronofogdemyndigheten skall inte vara part i domstolen.

Ett beslut varigenom en ansökan om skuldsanering förklaras vilande får inte överklagas. I övrigt får samtliga beslut överklagas särskilt.

I första stycket anges att i princip alla beslut kan överklagas och att detta skall ske till tingsrätten i den ort där gäldenären bor. Det innebär således t.ex. att inte endast själva beslutet om att inleda en skuldsanering kan överklagas särskilt, utan även de beslut som fattas i samband med detta.

Vidare har reservforumet flyttats till denna paragraf från 21 § som upphävts.

I andra stycket anges det nu enda beslut som inte kan överklagas. Här anges också att samtliga beslut kan överklagas särskilt, dvs. inte endast i samband med att ett slutligt beslut överklagas.

30 §

Om det vid överklagande av ett avslagsbeslut saknas skäl att avslå gäldenärens ansökan om skuldsanering skall ärendet återförvisas till kronofogdemyndigheten eller beslut om skuldsanering fattas.

Ett beslut av tingsrätten att återförvisa ett ärende till kronofogdemyndigheten får inte överklagas.

Paragrafens första stycke avser det fall att en gäldenär överklagat ett avslagsbeslut. Tidigare var bestämmelsen formulerad på ett något annorlunda sätt. Domstolen skulle vid bifall till ett överklagande i visst fall återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten eller, om det överklagade avslagsbeslutet hade meddelats efter det att ett inledandebeslut hade fattats, besluta om s.k. tvingande skuldsanering. Detta kan leda tanken fel genom att med bifall till ett överklagande normalt avses att domstolen beslutar i enlighet med vad den överklagande yrkat. Som exempel kan nämnas att den som överklagar önskar att domstolen skall bifalla hennes ansökan om skuldsanering trots att någon utredning ännu inte gjorts hos kronofogdemyndigheten. Att då återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten kan knappast anses vara detsamma som om gäldenärens överklagande har bifallits.

Första stycket har bl.a. därför omformulerats något, genom att ärendet antingen skall återförvisas till kronofogdemyndigheten eller skall ett beslut om skuldsanering fattas om det saknas skäl att avslå gäldenärens ansökan om skuldsanering. Vidare kan domstolen numera återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten även i de fall då det har fattats ett inledandebeslut. Här kan man tänka sig att domstolen anser att utredningen bör kompletteras i något avseende innan frågan om skuldsanering kan prövas. I stället för att den utredningen äger rum inom ramen för handläggningen i domstolen, bör det normala vara att ärendet återförvisas till kronofogdemyndigheten som får stå för utredningen.

Det saknas däremot anledning att särskilt reglera de fall då kronofogdemyndigheten har avvisat en ansökan om skuldsanering eller avskrivit ett sådant ärende. Av allmänna processrättsliga regler torde följa att om domstolen skulle finna att en ansökan inte borde ha avvisats, undanröjs ett sådant beslut och ärendet återförvisas till den avvisande myndigheten. Samma sak är fallet med ett avskrivningsbeslut.

I andra stycket anges att det inte är möjligt att överklaga ett beslut om att återförvisa ärendet till kronofogdemyndigheten. Tidigare fanns en möjlighet för tingsrätten att tillåta att dess beslut fick överklagas till hovrätten om det fanns särskilda skäl att låta hovrätten göra en dispensprövning, s.k. överklagandeförbud med ventil.

Det var på Lagrådets initiativ som den regeln infördes i den nya lagen, och som skäl angavs att det fanns ett intresse av att underlätta prejudikatbildningen för det nya skuldsaneringsinstitutet. Sedan lagens tillkomst har det kommit många prejudikat på området, och det saknas därför numera anledning att ha kvar ventilen.

38 §

Ett beslut om skuldsanering får verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte något annat förordnas med anledning av ett överklagande.

Här har gjorts den ändringen att ett skuldsaneringsbeslut skall gälla omedelbart. Eftersom tiden för betalningsplanens början numera vanligen knyts till inledandebeslutet är detta naturligt. Normalt innebär det att gäldenären fortsätter att sätta in det angivna månadsbeloppet på uppsamlingskontot på samma sätt som han gjort alltsedan inledandebeslutet.

Såväl gäldenären som borgenärerna bör ha intresse av att skuldsaneringsbeslutet omedelbart blir gällande. Här bör särskilt beaktas att kronofogdemyndigheten inte kan besluta om skuldsanering med ett sådant innehåll som gäldenären inte har accepterat; skulle konsensus inte råda mellan gäldenären och kronofogdemyndigheten om innehållet i en skuldsanering bör gäldenärens ansökan som bekant avslås.

Det är svårt att se att det skulle vara någon egentlig nackdel för en borgenär som överklagar ett skuldsaneringsbeslut att beslutet är omedelbart verkställbart. De två vanligaste grunderna för överklaganden är att en borgenär motsätter sig en skuldsanering eller att det belopp som skall sättas av till uppsamlingskontot varje månad bedöms vara för lågt. Om domstolen t.ex. avslår en skuldsaneringsansökan kan de medel som gäldenären satt in på uppsamlingskontot bli föremål för utmätning.

Domstolen kan i stället komma fram till att gäldenären skall sätta in ett högre belopp på uppsamlingskontot än vad kronofogde-

myndigheten bestämt, något som kräver att detta accepteras av gäldenären. Det bör anses vara en fördel för borgenären att det också i ett sådant fall förelegat en skyldighet för gäldenären att sätta av pengar till kontot under den tid det tar för domstolen att pröva överklagandet.

För alla eventualiteter har för säkerhets skull öppnats en möjlighet för domstolen att bestämma annat än omedelbar verkställighet. Detta förutsätter att någon part har överklagat beslutet. Här kan man t.ex. tänka sig det fallet att sedan utredningen gjordes hos kronofogdemyndigheten, har gäldenärens ekonomiska situation förändrats så mycket, att denne inte längre klarar av att sätta in det belopp varje månad som bestämts i skuldsaneringsbeslutet.

14.2. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

7 kap.

35 §

Sekretess gäller hos kommunal budget- och skuldrådgivning, kronofogdemyndighet eller domstol i ärende om skuldsanering för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller dock inte beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

I paragrafens första stycke har gjorts en redaktionell ändring som en följd av att begreppet budget- och skuldrådgivning införs i skuldsaneringslagen.

14.3. Förslaget till lag om ändringen i lagen (1993:892) om ackord rörande statliga fordringar m.m.

4 §

Beslut om nedsättning av fordran fattas av kronofogdemyndigheten i den region där gäldenärens hemortskommun är belägen. Om gäldenären saknar hemortskommun i landet fattats beslutet av kronofogdemyndigheten i Stockholm.

I paragrafen har gjorts en redaktionell ändring som en följd av att begreppet frivillig skuldsanering utmönstrats ur skuldsaneringslagen. Dessutom har hänvisningen till skuldsaneringslagen överhuvudtaget tagits bort med hänsyn till ändringen i 5 §. Se nedan under den paragrafen.

5 §

Beslut om nedsättning av fordran får fattas om det finns särskilda skäl. Därvid skall särskilt beaktas att gäldenären är på obestånd och att denne genom en nedsättning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.

Ändringen i paragrafen innebär att kronofogdemyndigheten i sin borgenärsroll får gå med på en skuldsanering utan att behöva ta hänsyn till vad övriga borgenärer har för uppfattning. Dessutom skall det vara möjligt att inte bara godta förslag om skuldsanering utan även frivilliga uppgörelser.

14.4. Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

58 kap

18 §

En pensionsförsäkring får återköpas trots bestämmelserna i detta kapitel, om det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst 30 procent av prisbasbeloppet. Återköp får också ske om

1. det tekniska återköpsvärdet uppgår till högst ett prisbasbelopp,

2. försäkringen inte är förenad med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnande, och

3. premier för försäkringen inte har betalats under de senaste tio åren.

Om det i andra fall finns synnerliga skäl för återköp och sådant får ske enligt försäkringsavtalet och försäkringstekniska riktlinjer, får återköp medges av Skatteverket. Som synnerligt skäl skall särskilt beaktas att försäkringstagaren är på obestånd och att denne genom en återbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem.

Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte återbetalning enligt 13 kap. 4 § äktenskapsbalken av försäkringstagarens tillgodohavande. De hindrar inte heller en överföring av hela pensionsförsäkringens värde direkt till en annan pensionsförsäkring än som avses i 5 § om försäkringstagaren tecknar den i samband med överföringen hos samma eller annan försäkringsgivare med samma person som försäkrad. Överföringen skall i så fall inte anses som pension enligt 10 kap. 5 § första stycket 5 och inte heller som en betalning av premier för pensionsförsäkring.

I paragrafen har det gjorts ett förtydligande om att det är möjligt att återköpa en pensionsförsäkring om försäkringstagaren är på obestånd och en återbetalning är en förutsättning för att denne skall kunna få en varaktig lösning på de ekonomiska problemen. De lösningar som då skulle kunna stå till buds är att han träffar en frivillig överenskommelse med sina fordringsägare eller beviljas skuldsanering.

32 §

Ett pensionssparkonto får avslutas genom en utbetalning i förtid vid den tidpunkt pensionen får börja betalas ut, om behållningen då uppgår till högst 30 procent av prisbasbeloppet. Utbetalning i förtid får också ske om

1. behållningen på kontot uppgår till högst ett prisbasbelopp,

2. kontot inte är förenat med ett oåterkalleligt förmånstagarförordnande, och

3. inbetalning på kontot inte har gjorts under de senaste tio åren. Om det i andra fall finns synnerliga skäl, får Skatteverket medge att kontot får avslutas genom utbetalning i förtid. Som synnerligt skäl skall särskilt beaktas att pensionsspararen är på obestånd och att

denne genom en utbetalning kan få en varaktig lösning på sina ekonomiska problem. Bestämmelserna i detta kapitel hindrar inte återbetalning enligt 13 kap. 4 § äktenskapsbalken av pensionsspararens tillgodohavande.

Ändringarna i paragrafen motsvarar ändringarna i 18 §.

Kommittédirektiv

Översyn av skuldsaneringslagen Dir. 2002:139

Beslut vid regeringssammanträde den 28 november 2002.

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall utvärdera och göra en översyn av 1994 års skuldsaneringslag. Utvärderingen skall i första hand avse förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande systemet för skuldsanering är ändamålsenligt utifrån lagens syften eller om systemet bör ändras i grunden.

Utredaren skall lämna förslag till åtgärder som förbättrar det nuvarande systemet eller, om utvärderingen skulle visa att det finns skäl, lämna förslag till ett nytt system för skuldsanering.

Utredaren skall särskilt undersöka vilka möjligheter det finns att förkorta handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och i det sammanhanget bl.a. granska rollfördelningen mellan ansvariga myndigheter. Utredaren skall också särskilt analysera och ta ställning till frågan om hur tillgångar i form av pensionsförsäkringar och tillgodohavanden på pensionssparkonto skall behandlas i en skuldsaneringssituation. Utredaren skall även behandla andra frågor om skuldsanering som har uppmärksammats under den tid lagen har funnits eller som annars bedöms motiverade.

Den nuvarande regleringen

Skuldsaneringslagen (1994:334) trädde i kraft den 1 juli 1994. Enligt lagen kan en fysisk person, med hemvist i Sverige, som är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid beviljas skuldsanering om det är skäligt med hänsyn till hans eller hennes personliga och ekonomiska förhållanden.

Skuldsaneringsförfarandet består av tre steg. I det första steget, som huvudsakligen lämnas utanför det lagreglerade området, skall

en skuldsatt person själv försöka att träffa en uppgörelse med sina fordringsägare. Kommunen skall i mån av behov i det skedet hjälpa den skuldsatte med råd och anvisningar.

Om den skuldsatte med eller utan kommunal hjälp inte lyckas få till stånd en sanering av sina skulder kan han eller hon i ett andra steg ansöka hos kronofogdemyndigheten om frivillig skuldsanering. Den skuldsatte och kronofogdemyndigheten skall tillsammans upprätta ett förslag till skuldsanering. Om förslaget godtas av alla fordringsägare kan kronofogdemyndigheten i ett beslut fastställa en s.k. frivillig skuldsanering. Men om någon fordringsägare motsätter sig förslaget skall kronofogdemyndigheten överlämna ärendet till tingsrätten, som i ett tredje steg skall pröva om den skall bevilja tvingande skuldsanering. Med det senare menas att skuldsanering beviljas även om en eller flera fordringsägare motsätter sig det.

För att den skuldsatte skall kunna beviljas skuldsanering krävs också att detta vid en allmän bedömning framstår som skäligt. Vid skälighetsbedömningen skall man särskilt ta hänsyn till skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst, de ansträngningar den skuldsatte har gjort för att fullgöra sina förpliktelser och att själv nå en uppgörelse med fordringsägarna samt hur den skuldsatte medverkat under handläggningen av skuldsaneringsärendet.

Innebörden av en beslutad skuldsanering är i korthet att den skuldsatte under en period, i regel fem år, skall leva på begränsade ekonomiska resurser och att det överskott som eventuellt finns skall fördelas mellan fordringsägarna. Fördelningen sker enligt en betalningsplan som fastställs vid beslutet om skuldsanering om det finns någon betalningsförmåga. Om det inte finns något överskott upprättas inte någon betalningsplan, en s.k. nollösning.

Det huvudsakliga syftet med skuldsaneringsförfarandet är att det skall vara rehabiliterande så att svårt skuldsatta människor får en möjlighet att lösa sina ekonomiska problem och därigenom får en ny chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. Ett annat syfte är att systemet skall verka preventivt så att färre människor hamnar i situationer med övermäktig skuldbelastning. Dessutom skall systemet gynna borgenärskollektivet på så sätt att gäldenären vanligen betalar mer genom skuldsaneringen än vad som annars hade betalats.

Tidigare utvärderingar

När riksdagen behandlade och antog skuldsaneringslagen underströk lagutskottet vikten av att den nya lagstiftningen kontinuerligt följdes upp och att regeringen skulle följa utvecklingen på området redan från början och ta de initiativ som är påkallade för att lagstiftningens syfte inte skulle motverkas (bet. 1993/94: LU26 s. 8). Regleringen har också i skilda sammanhang varit föremål för utvärderingar.

Riksdagen

Riksdagens revisorer genomförde under våren 1995 en granskning av skuldsaneringslagens tillämpning, som resulterade i rapporten Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1995/96:3). Därefter anmälde revisorerna i februari 1996 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen (förs. 1995/96:RR9). Förslagen behandlade bl.a. frågor av organisatoriskt slag såsom Riksskatteverkets styrfunktioner gentemot kronofogdemyndigheterna och om åtgärder som förebygger behov av skuldsanering.

Som ett led i Riksdagens revisorers förslag anordnade lagutskottet den 3 december 1996 en offentlig utskottsutfrågning angående erfarenheterna av tillämpningen av skuldsaneringslagen (bet. 1996/97:LU6 s. 28 f.).

I december 1999 beslöt Riksdagens revisorer att inleda en ny granskning av skuldsaneringslagens tillämpning med särskild inriktning mot myndigheternas och kommunernas arbete. Granskningen resulterade i rapporten Tillämpningen av skuldsaneringslagen (1999/2000:11). I rapporten påtalade revisorerna bl.a. att handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden fortfarande var långa. Det gällde framför allt tiden för handläggning hos kronofogdemyndigheterna från beslutet att inleda skuldsanering fram till beslut om att antingen fastställa skuldsaneringen eller överlämna ärendet till tingsrätten. Men även handläggningstiden hos vissa kommuner ansågs för lång. Revisorerna menade också att det ofta sker samma utredning hos kommunerna som hos kronofogdemyndigheten och att det förhållandet bidrar till långa handläggningstider.

Revisorerna anmälde i oktober 2000 granskningen till riksdagen med förslag angående tillämpningen av skuldsaneringslagen (förs. 2000/01:RR4).

Konsumentverket

Konsumentverket fick i regleringsbrev för budgetåret 1995/96 regeringens uppdrag att utvärdera lagens tillämpning i de första och andra stegen. Slutsatser och förslag av utvärderingen redovisades i oktober 1996 i rapporten Utvärdering av skuldsaneringslagen (1995/96:34). (Rapporten består av flera olika delrapporter). I rapporten angavs bl.a. att lagen tillämpats relativt enhetligt, att antalet personer som beviljats skuldsanering varit lägre än det som prognostiserats och att lagen i stort uppfyller de syften som hade ställts upp. Verket påpekade dock att det fanns brister i förfarandet. De allvarligaste låg i att hanteringen inte visat sig vara så snabb och enkel och följaktligen inte så billig som lagstiftaren förutsett. Verket lämnade en rad förslag till förändringar som tog sikte på rent organisatoriska frågor för kommunerna och kronofogdemyndigheterna. I övrigt ansåg verket att det fanns behov att utreda bl.a. hur förbehållsbeloppet skall beräknas och om reglerna om återköp av pensionsförsäkringar kan ändras.

Riksskatteverket

Riksskatteverket har i verkets fördjupade anslagsframställan för åren 1997–1999 och i en skrivelse till regeringen (dnr JU1997/1885) i april 1997 lämnat vissa förslag till ändringar som syftar till att effektivisera handläggningen av skuldsaneringsärenden. Förslagen gällde bl.a. att ärenden snabbare skulle kunna överlämnas från kronofogdemyndighet till tingsrätt, att det i vissa fall skall införas förbud att överklaga beslut av kronofogdemyndighet och tingsrätt och att en gäldenärs skulder alltid skall bestämmas en viss dag.

Under hösten 2001 tog Riksskatteverket initiativ till ett gemensamt projekt med Konsumentverket i syfte att bl.a. komma med förslag till förbättringsåtgärder. Projektet resulterade i Rapport från skuldsaneringsprojektet december 2001 (RSV Rapport 2002:5). I rapporten föreslås bl.a. utökade informationsinsatser i form av ett förbättrat IT-stöd och informationsmaterial anpassat för de skuldsatta. Myndigheterna föreslår också förbättrade metoder för uppföljning av handläggningstider och ärendehantering hos kommuner och kronofogdemyndigheter. Dessutom lämnar myndigheterna en rad andra förslag som avser handläggningstiderna och andra förhållanden.

Konsumentpolitiska kommittén

Konsumentpolitiska kommittén behandlade vissa frågor och lämnade några förslag om skuldsanering i betänkandet Starka konsumenter i en gränslös värld (SOU 2000:29 s. 198 f.). Kommittén föreslog bl.a. en utvärdering av frågan om bundna tillgångar i form av t.ex. sparande i pensionsförsäkringar kan tas i anspråk vid en skuldsanering. Vidare föreslogs att en renodling av arbetsuppgifterna mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna borde ske. Kommittén lämnade också förslag som tog sikte på kommunernas budget- och skuldrådgivning.

Behovet av en översyn

Från de nämnda utvärderingarna finns det ett omfångsrikt material som grundas på erfarenheterna under de åtta år som lagen har varit i kraft. Kritik har riktats mot systemet i främst två avseenden. Det har ansetts dels att handläggningen av skuldsaneringsärenden tar för lång tid, dels att rollfördelningen mellan framför allt kommunerna och kronofogdemyndigheterna i de två första stegen av förfarandet är oklar. Samtidigt har det ansetts att lagen i stort uppnår de syften som ställdes upp.

Riksdagen behandlade under våren 2001 Riksdagens revisorers förslag (förs. 2000/01:RR4) och ett antal motioner rörande skuldsaneringslagen. Riksdagen tillkännagav då att tiden var mogen för en förutsättningslös, samlad och övergripande uppföljning och utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen samt att det fick ankomma på regeringen att ta initiativ till och bestämma de närmare formerna för utvärderingen (bet. 2000/01:LU12).

Uppdraget

En utvärdering av skuldsaneringslagen

En särskild utredare utses för att göra en översyn av skuldsaneringslagen. Utredaren skall undersöka hur lagen har tillämpats i praktiken och göra en bedömning av om regleringen i olika avseenden fungerat som avsågs när den skapades. Utvärderingen skall i första hand omfatta förfarandet i skuldsaneringsärenden. Utredaren skall utifrån utvärderingen bedöma om det nuvarande regelverket utgör en

ändamålsenlig ordning för att uppnå de syften lagen har eller om regelverket bör ändras i grunden. Om utredaren kommer fram till att strukturen i det nuvarande systemet bör behållas skall utredaren lämna förslag till författningsändringar och andra åtgärder som behövs för att förbättra det.

Om utredaren däremot kommer fram till att ett annat system för skuldsanering bör inrättas skall utredaren lämna förslag till hur det systemet skall författningsregleras.

En utgångspunkt för översynen är att en reglering även i framtiden skall ha till syfte att vara rehabiliterande, borgenärsgynnande och preventiv. En annan utgångspunkt är att det även fortsättningsvis skall finnas möjlighet till en domstolsprövning, eftersom frågorna rör inblandades civila rättigheter och skyldigheter.

Handläggningstider

Såväl Konsumentverket som Riksskatteverket och Riksdagens revisorer har i sina respektive utvärderingar riktat kritik mot att handläggningen främst vid kronofogdemyndigheterna tar för lång tid. Det är framför allt tiden från beslutet att inleda skuldsanering fram till beslutet att fastställa skuldsaneringen eller att överlämna ärendet till tingsrätten som anses för lång. En viss kritik har också riktats mot långa väntetider till kommunernas budget- och skuldrådgivare.

De totala handläggningstiderna för skuldsaneringsärenden är långa, även om det finns tecken på att man hos kronofogdemyndigheterna på sistone lyckats förkorta handläggningstiderna. Det är tveksamt om det med nuvarande ordning går att minska tiderna nämnvärt. Det finns alltså ett behov av att en utredare identifierar orsakerna till de långa handläggningstiderna i skuldsaneringsärenden och att åtgärder vidtas för att förbättra situationen.

I de utvärderingar som har gjorts finns ett omfattande material. Utredaren skall ta del av det materialet och om det inte ger tillräcklig ledning för slutsatser skall utredaren komplettera materialet. Utredaren skall därefter lämna förslag till åtgärder som kan förkorta handläggningstiderna eller som kan leda till att en skuldsanering snabbare kommer igång. Förslagen får ta sikte på såväl organisationen som förfarandet.

Som exempel på förslag som har förts fram och som vart och ett i någon omfattning har ansetts kunna leda till detta kan nämnas

– att i vissa avseenden utmönstra kungörelse- och delgivnings-

förfarandet, – att inskränka rätten att överklaga vissa typer av beslut, – att införa bestämmelser om att betalningsperioden skall börja

löpa redan från beslut om inledande av skuldsanering, – att lindra de krav som ställs på gäldenärens ansträngningar att

på egen hand nå en uppgörelse med sina fordringsägare, – att det inte skall vara obligatoriskt för tingsrätten att hålla sam-

manträde i skuldsaneringsärenden, – att låta kronofogdemyndigheterna fatta beslut om tvingande

skuldsanering och om omprövning av skuldsaneringsbeslut och – att skärpa kraven på att fordringsägarna skall anmäla sina ford-

ringar för att de skall beaktas i skuldsaneringsförfarandet.

Utredaren skall som ett led i sin utvärdering bl.a. pröva om de nämnda förslagen, andra förslag som har förts fram vid de olika utvärderingarna eller andra förslag som syftar till att förkorta handläggningstiderna är lämpliga och ändamålsenliga att genomföra.

Rollfördelning mellan aktörer

En återkommande kritik som riktats mot gällande ordning är att det råder en oklarhet om rollfördelningen mellan kommunerna och kronofogdemyndigheterna. Den verksamhet som bedrivs på kommunal nivå inom ramen för budget- och skuldrådgivning består ofta i att gäldenärens totala skuldbörda gås igenom, att oklara skuldförhållanden klaras upp och att vissa utgifter faller bort eller begränsas. Ofta hjälper kommunerna också till med att förhandla med borgenärerna för att nå en uppgörelse. Om någon överenskommelse med fordringsägarna inte träffas och ärendet går vidare till kronofogdemyndigheten gör även kronofogdemyndigheten en ingående utredning och kontrollerar de uppgifter som har lämnats. Det har påståtts att det många gånger läggs ned tid på samma utredningsarbete hos kommunen och hos kronofogdemyndigheten, vilket förlänger och fördyrar processen.

Utredaren skall utvärdera rollfördelningen mellan kommuner och kronofogdemyndigheter och undersöka vilka möjligheter som finns att undvika att samma arbete läggs ned i två olika skeden i skuldsaneringsprocessen och, om det bedöms ändamålsenligt, lämna förslag till förändringar.

Utredaren får i detta sammanhang ta upp och behandla även andra frågor som rör olika myndigheters ansvar för skuldsaneringsfrågor, såsom Riksskatteverkets styrfunktioner gentemot kronofogdemyndigheterna och ansvarsfördelningen mellan Konsumentverket och Socialstyrelsen.

Pensionsförsäkringar och pensionssparkonton m.m.

Några särskilda regler finns inte i skuldsaneringslagen om hur den situationen skall behandlas att gäldenären har tillgångar i form av pensionsförsäkringar eller tillgodohavanden på ett pensionssparkonto i form av individuellt pensionssparande enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande. I den praktiska tillämpningen har det visat sig svårt att avgöra hur sådana tillgångar skall behandlas i ett skuldsaneringssammanhang.

Problemen har sin grund i att en försäkringstagare normalt inte kan förfoga över en pensionsförsäkring och att möjligheterna att återköpa en pensionsförsäkring är starkt begränsade. Detsamma gäller för den som sparar enligt lagen om individuellt pensionssparande. Normalt gäller också överlåtelseförbud för tillgångar i form av pensionsförsäkring och på pensionssparkonto, men vissa undantag har gjorts för exekutiva situationer (3 § lagen [1927:27] om försäkringsavtal och 4 kap. 1 § andra stycket lagen om individuellt pensionssparande).

Riksdagen tog under våren 2000 upp frågan och gav regeringen till känna att det behövdes en översyn av hur privat pensionssparande hanteras av de tillämpande myndigheterna i skuldsaneringsförfarandet (bet. 1999/2000:LU17).

Grundprincipen vid en skuldsanering är att gäldenärens samtliga tillgångar skall tas i anspråk för att betala borgenärerna. Huruvida tillgångar i form av pensionsförsäkringar och medel som sparats på pensionssparkonto skall omfattas av denna princip var inte uppe till diskussion vid skuldsaneringslagens tillkomst och har fortfarande inte blivit tillfredsställande löst.

Utredaren skall undersöka hur rättstillämpande myndigheter behandlar sådana tillgångar i en skuldsaneringssituation. Utredaren skall därefter analysera fördelar och nackdelar med att sådana tillgångar får tas i anspråk av borgenärerna vid en skuldsanering. På grundval av denna analys skall utredaren ta ställning i frågan och lämna förslag till författningsbestämmelser. Kräver utredarens för-

slag författningsändringar på andra områden, exempelvis i skattelagstiftningen, skall utredaren föreslå sådana ändringar.

Skulle utredaren finna att det finns andra typer av tillgångar, eller framtida inkomster, som ger upphov till motsvarande problem skall utredaren lämna förslag till lösningar även på dessa problem.

Övriga frågor

Utöver de frågor som har berörts skall utredaren utvärdera och bedöma även andra relevanta frågor som har uppmärksammats i de utvärderingar som har gjorts. Som exempel på sådana frågor kan nämnas – hur man bör hantera en fordran som på grund av solidariskt

betalningsansvar eller av annan anledning minskar efter beslutet om att inleda en skuldsanering, – om avräkning enligt lagen (1985:146) om avräkning vid åter-

betalning av skatter och avgifter bör få ske under ett skuldsaneringsförfarande (jfr. NJA 1999 s. 248) och om det skall vara tillåtet att under ett sådant förfarande fatta beslut om kvarstad eller betalningssäkring, – om det finns skäl att ändra reglerna om hur fordringar på skatt

som inte har förfallit till betalning hanteras i skuldsaneringsförfarandet och – om möjligheterna till varierande betalningsperioder bör utvidgas.

På grundval av tillgängligt material skall utredaren också kartlägga hur många män respektive kvinnor som söker och beviljas skuldsanering och, om det finns skillnader, utröna orsakerna till detta samt vara uppmärksam på andra könsskillnader som kan förekomma i skuldsaneringsförfarandet. Utredaren skall också vara uppmärksam på åldersskillnader och regionala skillnader.

Utredaren kan även ta upp andra frågor som rör skuldsanering om det bedöms motiverat.

Inom Justitiedepartementet pågår ett arbete med att utarbeta en promemoria som rör behandlingen av uppgifter om skuldsanering i kreditupplysningsregister. Utredarens uppdrag ómfattar därför inte den frågan. I utredarens uppdrag ingår inte heller frågor som rör kreditgivning och kreditprövning eller andra frågor som direkt tar sikte på att förebygga att det uppstår skuldsaneringssituationer.

Konsumentverket har fått regeringens uppdrag att göra en översyn av dessa frågor.

Utredaren skall i den mån det behövs samråda med utredningen om kronofogdemyndigheternas organisation och arbetsuppgifter, m.m.

Redovisning av uppdraget

Utredaren skall redovisa uppdraget senast den 31 december 2003.

(Justitiedepartementet)

Skuldsaneringslagen i dess lydelse efter utredningens föreslagna ändringar

Allmänna bestämmelser

1 § Kronofogdemyndigheten skall pröva en ansökan om skuldsanering och en ansökan om omprövning av en skuldsanering.

Kommunen skall ge budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer samt lämna råd och stöd under en skuldsanering.

Konsumentverket skall samordna den budget- och skuldrådgivning som kommunerna skall svara för.

2 § Skuldsanering innebär att en gäldenär helt eller delvis befrias från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaneringen.

Om ackord och konkurs finns särskilda bestämmelser.

3 § Vid skuldsanering enligt denna lag behöver hänsyn inte tas till föreskrifter om eftergift eller nedsättning i annan författning.

En borgenär får utan hinder av föreskrifter i någon annan författning godta ett förslag om skuldsanering enligt denna lag.

Allmänna villkor för skuldsanering

4 § Skuldsanering får beviljas en gäldenär med hemvist i Sverige som är fysisk person, om

1. han är på obestånd och så skuldsatt att han inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid och

2. det med hänsyn till gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden inte är oskäligt att skuldsanering beviljas honom.

Den som är folkbokförd i Sverige skall vid tillämpningen av första stycket anses ha hemvist i Sverige.

Vid tillämpningen av första stycket 2 skall särskilt beaktas skuldernas ålder, omständigheterna vid deras tillkomst och de ansträng-

ningar gäldenären har gjort för att fullgöra sina förpliktelser samt det sätt på vilket gäldenären har medverkat under handläggningen av ärendet om skuldsanering.

4 a § Beträffande den som är näringsidkare gäller, utöver villkoren i 4 §, att skuldsanering får beviljas endast om det finns särskilda skäl med hänsyn till näringsverksamhetens ringa omfattning och enkla beskaffenhet.

5 § En gäldenär som är ålagd näringsförbud enligt lagen (1986:436) om näringsförbud får inte beviljas skuldsanering. Detsamma gäller en gäldenär som tidigare beviljats skuldsanering, om det inte finns synnerliga skäl för skuldsanering.

Skulderna

6 § En skuldsanering omfattar, om inte annat föreskrivs i denna lag, alla fordringar på pengar mot gäldenären som har uppkommit före den dag då inledandebeslut meddelas enligt 13 §. Skuldsanering medför att rätten till ränta eller dröjsmålsavgift på en sådan fordran bortfaller för tiden efter nämnda dag.

Vid skuldsaneringen får bestämmas att en fordran som avses i första stycket och som är beroende av villkor, inte är till beloppet fastställd eller inte är förfallen till betalning, inte skall omfattas av skuldsaneringen. I fråga om en sådan fordran får borgenären utan hinder av föreskrifter i annan författning bevilja anstånd med betalningen under den tid betalningsplanen enligt 8 § löper.

En skuldsanering omfattar inte

1. en fordran på familjerättsliga underhåll,

2. en fordran för vilken borgenären har panträtt eller annan förmånsrätt enligt 6 eller 7 § förmånsrättslagen (1970:979) eller retentionsrätt i gäldenärens egendom, till den del säkerheten förslår till betalning av fordran,

3. en fordran för vilken borgenären, innan beslut om att inleda skuldsanering har meddelats, har fått förmånsrätt enligt 8 § förmånsrättslagen, såvitt avser egendom som har tagits i anspråk vid verkställigheten,

4. en fordran som inte är förfallen till betalning och som är beroende av att borgenären tillhandahåller en motprestation eller

5. en fordran som är tvistig.

Bestämmelserna i tredje stycket 1 gäller inte när försäkringskassan eller ett utländskt offentligt organ inträtt i den underhållsberättigades rätt till underhållsbidrag.

Innehållet i en skuldsanering

7 § Alla fordringar som enligt 6 § omfattas av skuldsaneringen har lika rätt.

Utan hinder av första stycket får en fordran ges sämre rätt om borgenären samtycker.

I 24 § föreskrivs vad som skall gälla i fråga om fordringar som inte har anmälts i ärendet.

8 § Vid en skuldsanering skall bestämmas

1. vilka fordringar som enligt 6 § skall omfattas av skuldsaneringen,

2. vad som enligt 7 § skall gälla för dem,

3. vilket belopp som skall fördelas mellan borgenärerna,

4. vilket belopp som gäldenären varje månad skall sätta in på det i 13 § angivna uppsamlingskontot och

5. en betalningsplan som visar när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran skall betalas.

Belopp som avses i första stycket 3 och 4 skall bestämmas så att skuldsaneringen tar i anspråk gäldenärens samtliga tillgångar och inkomster efter avdrag för vad som skall förbehållas gäldenären för hans och hans familjs försörjning. Därvid skall bestämmelserna i 7 kap.4 och 5 §§utsökningsbalken om förbehållsbelopp vara vägledande. Vid skuldsaneringen får bestämmas att förbehåll även skall göras för betalning av en fordran som, enligt 6 § tredje stycket eller beslut som fattas med stöd av 6 § andra stycket , inte omfattas av skuldsaneringen.

Av fördelningen enligt första stycket 3 skall framgå hur stor procentandel av fordringarnas belopp som skall kvarstå.

Betalningsplanen enligt första stycket skall löpa under fem år, om det inte finns särskilda skäl att bestämma en kortare tid. Den skall börja löpa från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §, om det inte finns skäl att bestämma en senare dag. Vid omprövning kan betalningsplanen förlängas till högst sju år.

Belopp som avses i första stycket 5 skall betalas till borgenärerna en gång om året via det i 13 § angivna uppsamlingskontot, om inte särskilda skäl talar emot det.

Ansökan om skuldsanering

9 § En ansökan om skuldsanering skall göras skriftligen hos kronofogdemyndigheten i den region där gäldenären är bosatt. Är gäldenären inte bosatt i Sverige, skall ansökan göras hos Kronofogdemyndigheten i Stockholm. Har ansökan gjorts hos en kronofogdemyndighet som inte är behörig, skall ärendet genast lämnas över till den kronofogdemyndighet som enligt vad handlingarna visar är behörig.

Ansökan skall vara egenhändigt undertecknad av gäldenären.

10 § Ansökan skall innehålla

1. uppgifter om gäldenären i de hänseenden som anges i 33 kap. 1 § första och andra styckena rättegångsbalken samt uppgift som visar att han har hemvist i Sverige,

2. en förteckning över gäldenärens tillgångar och skulder med uppgift om varje borgenärs namn, person- eller organisationsnummer, postadress och telefon,

3. uppgift om gäldenärens inkomster och utgifter,

4. uppgift om förhållanden som avse i 4 § tredje stycket,

5. de uppgifter om gäldenärens och hans familjs personliga och ekonomiska förhållanden som i övrigt är av betydelse för prövning av frågan om skuldsanering skall inledas.

Uppgifterna enligt första stycket skall lämnas av gäldenären på heder och samvete.

Bristfällig ansökan

11 § Om en ansökan är bristfällig, skall kronofogdemyndigheten förelägga gäldenären att avhjälpa bristen. Av föreläggandet skall framgå att ansökan kan avvisas om föreläggandet inte följs. Föreläggandet behöver inte delges.

Kronofogdemyndigheten skall avvisa en ansökan om skuldsanering, om den är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för prövning i sak och gäldenären inte har följt ett föreläggande att avhjälpa bristen.

Avslag på ansökan

12 § Om det av ansökan om skuldsanering eller annan tillgänglig utredning framgår att gäldenären inte uppfyller villkoren enligt 4 och 4 a §§ eller inte kan beviljas skuldsanering på grund av 5 §, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan.

Om det, sedan inledandebeslut har meddelats enligt 13 §, framkommer att förutsättningarna för skuldsanering enligt denna lag inte är uppfyllda, skall kronofogdemyndigheten avslå ansökan. Ansökan får också avslås, om gäldenären inte inställer sig personligen vid ett sammanträde eller om han i övrigt inte medverkar vid ärendets handläggning.

Inledande av skuldsanering

13 § Om kronofogdemyndigheten inte enligt 11 § avvisar eller enligt 12 § första stycket avslår en ansökan om skuldsanering, skall myndigheten snarast besluta att skuldsanering skall inledas (inledandebeslut).

Har skuldsanering inletts skall gäldenären öppna ett bankkonto eller liknande (uppsamlingskonto), om inte särskilda skäl talar emot det.

Vid inledandebeslut skall för tiden till dess att frågan om skuldsanering har avgjorts bestämmas

1. vilket belopp gäldenären enligt 8 § första stycket 4 skall sätta in på uppsamlingskontot och

2. när denna insättning skall ske.

14 § När beslut har meddelats om att inleda skuldsanering skall kronofogdemyndigheten genast genom en kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar uppmana var och en som har en fordran mot gäldenären att skriftligen anmäla sin fordran till kronofogdemyndigheten senast en månad från dagen för kungörelsens införande. Om det finns särskilda skäl, kan kronofogdemyndigheten införa kungörelsen även i en eller flera ortstidningar. Kronofogdemyndigheten kan också förlänga fristen till två månader om det finns särskilda skäl.

Utredningen hos kronofogdemyndigheten

15 § Kronofogdemyndigheten skall se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och i den utsträckning det behövs inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från andra myndigheter.

16 § Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Vid sammanträdet skall gäldenären lämna de ytterligare upplysningar som behövs för att avgöra frågan om skuldsanering.

Kallelsen skall sändas till gäldenären under den adress gäldenären senast har uppgivit i ärendet. Kallelsen behöver inte delges.

I kallelsen skall gäldenären upplysas om syftet med sammanträdet och om att hans ansökan kan avslås om han inte inställer sig personligen.

17 § Om det finns skäl får kronofogdemyndigheten till sammanträde enligt 16 § kalla även en borgenär, annan myndighet eller någon annan som kan bidra till utredningen av ärendet. Kallelsen behöver inte delges.

Beslut om skuldsanering

18 § När det finns behövlig utredning, skall gäldenären tillsammans med kronofogdemyndigheten upprätta ett förslag om skuldsanering som innehåller de uppgifter som anges i 8 §.

19 § Förslaget om skuldsanering skall sändas till samtliga kända borgenärer vilkas fordringar omfattas av skuldsaneringen med föreläggande för dem att yttra sig över förslaget inom viss tid. I föreläggandet skall anges att ett uteblivet yttrande inte hindrar ett beslut om skuldsanering. Föreläggandet skall delges borgenärerna. Om en fordran som anmälts enligt 14 § inte omfattas av skuldsaneringen skall borgenären underrättas om detta.

20 § Efter utgången av den i 19 § angivna tiden skall kronofogdemyndigheten snarast pröva om gäldenären skall beviljas skuldsanering.

Ett beslut om skuldsanering skall genast kungöras i Post- och Inrikes Tidningar.

21 § Upphävd g. Lag 2006:000.

22 § Upphävd g. Lag 2006:000.

Förbud mot exekutiva åtgärder

23 § Har skuldsanering inletts får utmätning för fordringar som uppkommit dessförinnan inte äga rum innan frågan om skuldsanering är avgjord, om inte, efter överklagande, rätten på begäran av en borgenär bestämmer annat. Om utmätning ändå sker är åtgärden utan verkan.

Första stycket gäller inte fordringar, som enligt 6 § tredje stycket inte omfattas av skuldsaneringen.

Vad som sägs i denna paragraf tillämpas även i fråga om beslut om betalningssäkring och verkställighet av sådant beslut.

Verkan av skuldsanering

24 § En skuldsanering befriar gäldenären från ansvar för betalningen av de skulder som omfattas av skuldsaneringen i den utsträckning som dessa sätts ned. Genom skuldsaneringen befrias gäldenären från ansvar för betalningen av fordringar som inte är kända i ärendet, om inte fordringen är sådan som avses i 6 § tredje stycket.

Skuldsaneringen inverkar inte på den rätt en borgenär har mot en borgensman eller annan som förutom gäldenären svarar för fordringen.

Omprövning av skuldsanering

25 § En ansökan om omprövning skall göras skriftligen hos den kronofogdemyndighet som anges i 9 §. Ansökan skall innehålla

1. uppgift om det skuldsaneringsbeslut som skall omprövas och

2. de omständigheter som åberopas till stöd för omprövningen.

Om en ansökan om omprövning är bristfällig gäller 11 § i tillämpliga delar.

26 § Kronofogdemyndigheten skall kalla gäldenären personligen till ett sammanträde om det kan antas vara till fördel för utredningen.

Om det finns skäl får kronofogdemyndigheten även kalla en borgenär till sammanträdet.

27 § På ansökan av en borgenär vars fordran omfattas av ett beslut om skuldsanering kan detta upphävas eller, i fall som avses i 4 och 5 ändras, om

1. gäldenären har gjort sig skyldig till oredlighet mot borgenärer eller i hemlighet gynnat någon borgenär för att inverka på skuldsaneringsfrågans avgörande,

2. gäldenären i sin ansökan om skuldsanering eller annars under ärendets handläggning medvetet har lämnat oriktiga uppgifter till men för borgenären,

3. gäldenären lämnat oriktig uppgift till ledning för myndighets beslut i fråga om skatt eller avgift som omfattas av skuldsaneringen eller underlåtit att lämna uppgift trots att han är uppgiftsskyldig och den oriktiga uppgiften eller underlåtenheten medfört att ett beslut blivit felaktigt eller inte fattats,

4. gäldenären inte följer betalningsplanen, såvida avvikelsen inte är ringa eller

5. gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förbättrats efter skuldsaneringen.

I fall som avses i första stycket 5 skall ansökan ges in inom fem år från dagen för inledandebeslutet enligt 13 §. Om betalningsplanen löper under längre tid gäller i stället den tiden.

Upphävs ett beslut om skuldsanering, blir en borgen eller annan säkerhet som tredje man har ställt för betalning av belopp som avses i 8 § första stycket 3 ogiltig, om inte tredje mannen kände till eller borde känt till de i 27 § första stycket 1 angivna omständigheterna eller medverkade till att gäldenären åsidosatt sina förpliktelser enligt 27 § första stycket 2.

28 § På ansökan av en gäldenär kan vad som har bestämts i en fråga som avses i 8 § första stycket 2–5 ändras, om

1. gäldenärens ekonomiska förhållanden väsentligen förändrats efter beslutet om skuldsanering och

2. detta beror på omständigheter som inte kunnat förutses vid beslutet eller om det finns synnerliga skäl.

Överklagande

29 § Kronofogdemyndighetens beslut överklagas till tingsrätten i den ort där gäldenären är bosatt. Om gäldenären inte är bosatt i Sverige skall ärendet överklagas till Stockholms tingsrätt. Överklagandet skall ges in till kronofogdemyndigheten inom tre veckor från dagen för beslutet. Vid överklagandet gäller lagen (1996:242) om domstolsärenden, om inte annat följer av denna lag. Kronofogdemyndigheten skall inte vara part i domstolen.

Ett beslut varigenom en ansökan om skuldsanering förklaras vilande får inte överklagas. I övrigt får samtliga beslut överklagas särskilt.

30 § Om det vid överklagande av ett avslagsbeslut saknas skäl att avslå gäldenärens ansökan om skuldsanering skall ärendet återförvisas till kronofogdemyndigheten eller beslut om skuldsanering fattas.

Ett beslut av tingsrätten att återförvisa ett ärende till kronofogdemyndigheten får inte överklagas.

31 § Hovrätten får inte pröva ett överklagande av ett beslut av en tingsrätt, om inte hovrätten meddelat prövningstillstånd.

Prövningstillstånd behövs inte, om överklagandet avser ett beslut som rör någon annan än en part, ett beslut genom vilket tingsrätten ogillat jäv mot en domare eller ett beslut genom vilket ett överklagande har avvisats.

32 § Upphävd g. Lag 1996:267.

Övriga bestämmelser

33 § Om gäldenären försätts i konkurs, förfaller en av honom dessförinnan gjord ansökan om skuldsanering.

Om en ansökan om förhandling om offentligt ackord tas upp sedan gäldenären har ansökt om skuldsanering, skall skuldsanerings-

ärendet förklaras vilande. Om ackordet fastställs, förfaller ansökan om skuldsanering.

Om gäldenären avlider, förfaller en av honom gjord ansökan om skuldsanering.

34 § Återkallar gäldenären en ansökan om skuldsanering, skall ärendet genast avskrivas från vidare handläggning. Detsamma gäller om ansökan förfaller enligt 33 §.

35 § Avslås eller avvisas en ansökan om skuldsanering eller avskrivs ärendet från vidare handläggning sedan kungörelse har utfärdats enligt 14 §, skall samtliga kända borgenärer genast underrättas.

36 § En överenskommelse varigenom gäldenären eller tredje man tillförsäkrar någon borgenär, vars fordran omfattas av skuldsaneringen, bättre villkor än enligt skuldsaneringen är ogiltig.

37 § Socialnämnder och andra myndigheter skall till kronofogdemyndighet eller domstol som handlägger ett ärende om skuldsanering enligt denna lag på begäran överlämna sådana uppgifter om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden som behövs för prövning av ärendet.

38 § Ett beslut om skuldsanering får verkställas på samma sätt som en dom och utan hinder av att det inte vunnit laga kraft, om inte något annat förordnas med anledning av ett överklagande.