NJA 2020 s. 190

Reglerna om klagorätt har med hänvisning till Århuskonventionen tolkats så att en miljöorganisation har haft rätt att överklaga ett bygglovsbeslut. Även fråga om en kommunal nämnds rätt att överklaga ett beslut att tillerkänna miljöorganisationen klagorätt.

Bygglovsnämnden i Falkenbergs kommun beviljade i beslut den 15 juni 2017 T.K. bygglov för nybyggnad av ett enbostadshus på fastigheten Svartrå 5:9 i Falkenbergs kommun.

Naturskyddsföreningen i Varberg överklagade bygglovsnämndens beslut hos Länsstyrelsen i Hallands län. Länsstyrelsen avvisade överklagandet i beslut den 11 september 2017 eftersom föreningen inte bedömdes ha klagorätt enligt 22 § förvaltningslagen och det överklagade beslutet inte heller var ett sådant beslut som omfattades av 13 kap. 12 § plan- och bygglagen (2010:900).

Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen

Naturskyddsföreningen i Varberg överklagade länsstyrelsens beslut i Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen och yrkade att föreningen skulle tillerkännas klagorätt i bygglovsärendet.

Till stöd för sin talan anförde föreningen bl.a. följande.

Föreningen anser att kommunens beslut bör upphävas och att en fördjupad och seriös analys av den planerade bebyggelsens effekter på natur- och kulturmiljön i området måste genomföras. Bebyggelsen avviker kraftigt både med avseende på storlek och gestaltning och kan förväntas få stor påverkan på den omgivande miljön.

Den aktuella platsen ligger inom riksintresse för natur- och kulturmiljövård och i omedelbar närhet till två naturreservat (Sumpafallen i söder och Floastad i norr). Området är därtill utpekat som särskilt känsligt från ekologisk synpunkt i gällande översiktsplan. Det är även värt att beakta att bef intlig bebyggelse på fastigheten, som man avser att riva, upptas som bevarandevärd i Falkenbergs kommuns bebyggelseinventering. Kulturmiljö Halland påtalar i ett remissvar att den planerade nybyggnationen genom sin kraftigt avvikande utformning riskerar att medföra påtaglig skada på kulturmiljövårdens riksintresse. – – –.

Den omfattande nybyggnationen på fastigheten Svartrå 5:9, liksom eventuella tillkommande arrangemang, kan även försvåra det framtida arbetet med förvaltning och utveckling av områdets natur- och kulturvärden. Bebyggelsen riskerar t.ex. att bli en barriär som leder till att utbytet av arter mellan naturreservaten i området försvåras. En viktig aspekt i sammanhanget är även tillgängligheten för det rörliga friluftslivet. – – –. Det aktuella ärendet på Svartrå 5:9 visar också att effekterna av ett enskilt bygglov kan vara omfattande och leda till minst lika stor eller större miljöpåverkan än byggande inom detaljplanelagt område.

Här framträder brister i Sveriges implementering av Århuskonventionen. Såvitt föreningen förstår gör konventionen inte någon skillnad på detaljplan och enskilt bygglov enligt svensk juridisk praktik. Sverige har olyckligtvis valt att tillämpa konventionens skrivningar för delar av lagstiftningen som rör planläggning men inte bygglov. Dessa brister i implementeringen av Århuskonventionen har under våren 2017, i ett remiss¬yttrande till Miljö- och energidepartementet (dnr M2016/00838/R), påtalats av Naturskyddsföreningens riksorganisation.

Mark- och miljödomstolen (rådmannen Bodil Svensson och tekniska rådet Martin Kvarnbäck) anförde i dom den 2 mars 2018 följande.

DOMSKÄL

Även med beaktande av vad Naturskyddsföreningen i Varberg har anfört beträffande bristande implementering av Århuskonventionen, f inner mark- och miljödomstolen inte skäl att göra en annan bedömning än den som länsstyrelsen har g jort i det överklagade beslutet. Domstolen bedömer härvid att ifrågavarande bygglovsbeslut inte kan anses utgöra ett sådant beslut som omfattas av miljöorganisationers klagorätt enligt 13 kap. 12 § plan- och bygglagen.

Mark- och miljödomstolens ovan redovisade bedömning innebär sammanfattningsvis att länsstyrelsen har haft fog för det nu överklagade avvisningsbeslutet. Naturskyddsföreningen i Varbergs överklagande ska därför avslås.

DOMSLUT

Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen

Naturskyddsföreningen i Varberg överklagade mark- och miljödomstolens dom i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen och yrkade att föreningen skulle tillerkännas klagorätt samt att Mark- och miljööverdomstolen därför skulle undanröja länsstyrelsens beslut och återförvisa målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

Föreningen hänvisade till vad den tidigare hade anfört och tillade bl.a. följande.

Århuskonventionen ger miljöorganisationer en omfattande rätt att begära prövning av myndighetsbeslut som påverkar miljön. Sverige har implementerat konventionen för delar av lagstiftningen rörande planläggning, men inte rörande bygglov. Föreningen anser att den ska ges klagorätt på bygglovsbeslutet i detta fall med hänvisning till vad som följer av konventionen.

Bygglovsnämnden i Falkenbergs kommun och T.K. motsatte sig att mark- och miljödomstolens dom ändrades.

Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Lars Borg, Gösta Ihrfelt och Ralf Järtelius samt tf. hovrättsassessorn Ida Ståhle, referent) anförde i beslut den 22 november 2018 följande.

SKÄLEN FÖR MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS BESLUT

Av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) och 42 § förvaltningslagen (2017:900) följer att beslut om bl.a. bygglov får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.

I artikel 9.3 i Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen), som både Sverige och EU är parter till, anges att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Med allmänhet avses enligt artikel 2.4 i konventionen en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer. De erbjudna rättsmedlen ska enligt artikel 9.4 i konventionen vara tillräckliga och effektiva.

EU-domstolen har uttalat (se domstolens dom den 8 mars 2011 i mål nr C-240/09) att artikel 9.3 i konventionen inte har direkt effekt i unionsrättslig mening men att artikeln innebär att det ankommer på en nationell domstol att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den stämmer överens med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöorganisation ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning.

En konventionsenlig tolkning av miljöorganisationers klagorätt enligt artikel 9.3 har, även när det rört sig om förhållanden som inte omfattas av unionsrätten, g jorts i flera avgöranden från Högsta förvaltningsdomstolen och Mark- och miljööverdomstolen (se HFD 2014 ref. 8, HFD 2015 ref. 79, HFD 2018 ref. 10 II, MÖD 2012:47, MÖD 2012:48, MÖD 2014:30 och MÖD 2015:17).

Föreningen har klagat på ett beslut om bygglov för nybyggnad av enbostadshus på fastigheten Svartrå 5:9 i Falkenbergs kommun. Fastigheten omfattas inte av någon detaljplan. Den ligger inom riksintresse för naturvård och kulturmiljövård och i närheten av två naturreservat. I den kommunala översiktsplanen har området där fastigheten ligger pekats ut som ekologiskt särskilt känsligt med särskilt höga värden för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård. Av nämndens beslut framgår att ansökan om bygglov avser ett enbostadshus om ca 425 kvadratmeter byggnadsarea i tre plan.

Prövningen av om bygglov kan ges för en åtgärd som den aktuella utanför ett område med detaljplan innefattar enligt 9 kap. 31 § plan- och bygglagen bl.a. en prövning enligt bestämmelserna i 2 kap. samma lag och därmed även en prövning enligt 3 kap. MB. Dessa bestämmelser föreskriver att företräde ska ges åt en sådan användning av mark- och vattenområden som från allmän synpunkt medför en god hushållning. De innehåller vidare föreskrifter bl.a. om skydd för ekologiskt känsliga områden och områden av riksintresse för bl.a. natur- och kulturmiljövården. Prövningen av om bygglov kan ges i detta fall ska därmed ske utifrån bestämmelser som är direkt relaterade till miljön och innefattar en bedömning av åtgärdens påverkan på miljön. Beslutet utgör därför enligt Mark- och miljööverdomstolens mening ett sådant beslut som omfattas av artikel 9.3 i konventionen.

Eftersom bygglovsbeslutet omfattas av artikel 9.3 i konventionen bedömer Mark- och miljööverdomstolen att 13 kap. 8 § plan- och bygglagen ska tolkas på ett sätt som stämmer överens med konventionen så att tillgången till effektiva rättsmedel för allmänheten säkerställs och miljöorganisationer ges klagorätt (se det ovan nämnda avgörandet från EU-domstolen, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, 2 uppl. 2013, s. 198 och Kommissionens tillkännagivande om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, 2017/C275/01, p. 90–95 och 105–107).

I 16 kap. 13 § MB uppställs kriterier för vilka organisationer som har rätt att överklaga vissa domar och beslut enligt balken. I praxis har organisationer som uppfyller motsvarande krav getts klagorätt på beslut som omfattas av artikel 9.3 i konventionen (se t.ex. HFD 2018 ref. 10 II).

Den nu aktuella föreningen uppfyller kriterierna i nämnda bestämmelse. Därför ska bygglovsbeslutet enligt Mark- och miljööverdomstolens bedömning, vid en konventionsenlig tolkning av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen, anses angå föreningen på det sätt som avses i bestämmelsen. Föreningen har därför haft rätt att överklaga nämndens beslut. Mark- och miljödomstolens dom ska därför ändras och länsstyrelsens avvisningsbeslut i den del det avser föreningen undanröjas. Målet ska visas åter till länsstyrelsen för fortsatt handläggning i den delen.

Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av HD. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför, enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar, att beslutet överklagas.

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS BESLUT

Med ändring av mark- och miljödomstolens dom undanröjer Mark- och miljööverdomstolen Länsstyrelsen i Hallands läns beslut den 11 september 2017, i den del det avser avvisning av Naturskyddsföreningen i Varbergs överklagande och återförvisar målet i den delen till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

Högsta domstolen

Bygglovsnämnden i Falkenbergs kommun och T.K. överklagade Mark- och miljööverdomstolens beslut och yrkade att HD skulle fastställa mark- och miljödomstolens dom, vilket skulle innebära att länsstyrelsens avvisningsbeslut stod fast.

Naturskyddsföreningen i Varberg motsatte sig att Mark- och miljööverdomstolens beslut ändrades.

I HD uppkom frågan om bygglovsnämnden hade rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens beslut. HD inhämtade i den delen, efter begäran av bygglovsnämnden, ett yttrande från Sveriges Kommuner och Regioner.

HD avg jorde målet efter föredragning.

Föredraganden, justitiesekreteraren Åsa Brundin, föreslog i betänkande följande beslut.

SKÄL

Bakgrund

1–3. Motsvarar i huvudsak punkterna 1–3 i HD:s beslut.

Parternas talan

4. Bygglovsnämnden har anfört bl.a. följande. Miljöorganisationers klagorätt enligt plan- och bygglagen är implementerad i 13 kap. 12 § plan- och bygglagen. Bestämmelsen är endast tillämplig på beslut om detaljplan som kan medföra betydande miljöpåverkan enligt 4 kap. 34 § plan- och bygglagen. Lagstiftaren har medvetet avgränsat klagorätten, varför det saknas möjlighet att utvidga klagokretsen med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen. Århuskonventionen ska läsas tillsammans med det s.k. MKB-direktivet om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt vilket rättfärdigar den avgränsning som lagstiftaren g jort. Något processuellt utrymme för domstolen att utvidga miljöorganisationers klagorätt utöver vad som följer enligt 13 kap. 12 § plan- och bygglagen f inns inte.

5. Motsvarar i huvudsak punkten 5 i HD:s beslut.

6. Motsvarar i huvudsak punkten 7 i HD:s beslut.

7. Naturskyddsföreningen har anfört bl.a. följande. Föreningen bestrider att beslutet inte skulle kunna överklagas av en ideell förening. En koppling till unionsrättsliga åtaganden föreligger. Talerätt i enlighet med Århuskonventionen föreligger emellertid redan i och med beslutets risker för miljön. Den rådande svenska ordningen, där miljöorganisationer inte ges möjlighet att företräda allmänintresset vid bygglov, är inte förenlig med de långtgående rättigheter som stipuleras i konventionen. Påverkan på värdefulla riksintressen och naturreservat på och omkring den aktuella fastigheten måste anses vara miljörelaterad. I fastighetens närhet f inns Sumpafallens Natura 2000-område. De skyddade miljöerna i de omkringliggande naturreservaten är beroende av att man bevarar det rika kulturlandskapet även utanför reservatgränserna.

Yttrandet från Sveriges Kommuner och Regioner

8. SKR har anfört bl.a. följande. Bygglovsnämnden bör anses ha rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens beslut. I förarbetena till lagen om mark- och miljödomstolar (2010:921) framgår att avsikten med bestämmelsen i 5 kap. 2 § tredje stycket är att bestämmelsen om förvaltningsmyndighets partsställning på samma sätt som tidigare inte ska omfatta lantmäterimyndigheten och inte heller mål enligt miljöbalken för det fall en miljöorganisation har överklagat. Det f inns inga uttalanden i propositionen som antyder att avsikten har varit att mål enligt plan- och bygglagen skulle undantas för de fall en miljöorganisation överklagat. Denna slutsats förefaller naturlig eftersom kommunerna alltid – oaktat bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen (1971:291) – ansetts ha partsställning och rätt att överklaga om högre instans upphävt kommunens beslut att anta eller ändra en detaljplan. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § tredje stycket lagen om mark- och miljödomstolar är därför inte tillämplig i förevarande fall. Om Naturskyddsföreningen tillerkänns talerätt innebär det att nämndens avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen kan komma att överprövas och ändras. Bygglovsnämnden har enligt vad som framgår av handlingarna bedömt att den planerade åtgärden överensstämmer med intentionerna i översiktsplanen för Falkenbergs kommun. Utgången i det aktuella bygglovsärendet kan därför komma att påverka bedömningen även av andra ärenden om bygglov i området och få betydelse för kommande bebyggelseutveckling och tillämpningen av kommunens översiktsplan. I detta sammanhang bör även beaktas byggnadsnämndens vidare uppdrag enligt 12 kap. 2 § plan- och bygglagen.

Frågorna i HD

9. Motsvarar punkten 4 i HD:s beslut.

Rättsliga utgångspunkter för klagorätt enligt plan- och bygglagen

10. Kommunala beslut om bygglov får överklagas till länsstyrelsen, 13 kap. 3 § plan- och bygglagen ( jfr 13 kap. 1–2 a §§ samma lag). Länsstyrelsens beslut överklagas till mark- och miljödomstol, 13 kap. 6 § plan- och bygglagen. I mark- och miljödomstol tillämpas lagen om domstolsärenden (1996:242) om inte annat föreskrivs, 5 kap. 1 § lagen om mark- och miljödomstolar.

11. Beslut får överklagas av den beslutet angår, om det gått honom eller henne emot, 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen ( jfr 36 § ärendelagen gällande överklagande av domstolens beslut).

12. Den som har intagit partsställning hos beslutsmyndigheten har rätt att överklaga beslutet, om beslutet gått honom eller henne emot. Beslut får överklagas av annan än part förutsatt att beslutet antingen påverkar klagandens rättsliga ställning eller rör ett intresse som han eller hon har och som har erkänts av rättsordningen. Exempelvis kan det vara fråga om att den beslutande myndigheten ska ta hänsyn till intresset vid sin materiella prövning av ärendet. I vissa fall har även den som har ett beaktansvärt intresse i saken fått överklaga beslutet. Avgörande för rätten att överklaga är med andra ord den effekt som beslutet får för klaganden. ( Jfr NJA 2017 s. 421 och NJA 2015 s. 976.)

13. När det gäller bygglovsmål har det i praxis införts en mer schematisk prövning. Beslut om bygglov anses beröra ägare till fastighet som direkt angränsar den fastighet som avses med lovet. Även om en gata eller väg skiljer klagandens fastighet från den i ärendet aktuella eller från planområdets gräns brukar rätt att överklaga anses föreligga. Därutöver anses beslutet angå ägare till fastigheter i nära grannskap, om de är särskilt berörda med hänsyn till arten och omfattningen av den aktuella åtgärden, natur- eller traf ikförhållandena på platsen m.m. (Se Lars Uno Didón m.fl., Plan- och bygglagen, 2010:900, JUNO den 5 december 2018, Norstedts Juridiks kommentar till 13 kap. 8 §.)

14. Enligt 13 kap. 12 § plan- och bygglagen får beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 § plan- och bygglagen överklagas av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § MB. Enligt den sistnämnda bestämmelsen avses en sådan ideell förening eller juridisk person som 1. har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, 2. inte är vinstdrivande, 3. har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år, och 4. har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd.

Klagorätt för byggnadsnämnd

15. Enligt den tidigare plan- och bygglagen (1987:10) överklagades länsstyrelsens beslut i bygglovsmål till förvaltningsdomstol och prövningen skedde enligt förvaltningsprocesslagen.

16. I äldre praxis har byggnadsnämnd ansetts ha besvärsrätt när ett av nämnden meddelat förpliktande beslut eller ett avslagsbeslut ändrats eller upphävts. Har nämndens beslut gått i gynnande riktning – bygglov har beviljats – och upphävs det har nämnden däremot inte ansetts behörig att överklaga beslutet. (Se prop. 1985/86:1 s. 817 och t.ex. RÅ 1990 not. 82, RÅ 1993 not. 588 och RÅ 1997 not. 269. Jfr dock RÅ 1983 2:34 I och II.) Efter införandet av bestämmelsen i 7 a § förvaltningsprocesslagen – om beslutsmyndighetens ställning som motpart i domstolen vid överklagande av enskild – har byggnadsnämnd emellertid ansetts ha rätt att överklaga även när ett av nämnden meddelat gynnande beslut har upphävts (se t.ex. RÅ 1999 not. 17, RÅ 1999 not. 300 och RÅ 2010 not. 82).

17. Beslutsmyndighetens ställning i domstolsförfarandet regleras numera i 5 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar. Första stycket motsvarar 7 a § förvaltningsprocesslagen. Byggnadsnämnden blir alltså motpart i domstolen om en enskild har överklagat nämndens beslut.

18. Även enligt Mark- och miljööverdomstolens praxis har byggnadsnämnd ansetts ha rätt att överklaga ett beslut om att upphäva ett av nämnden beviljat bygglov. Domstolen har hänvisat till Högsta förvaltningsdomstolens praxis vid tillämpningen av 7 a § förvaltningsprocesslagen och konstaterat att någon ändring inte synes ha varit avsedd vid införandet av ärendelagen och lagen om mark- och miljödomstolar som processlag. (Se MÖD 2012:22, MÖD 2012:23 och MÖD 2014:7.)

19. I senare avgöranden har Mark- och miljööverdomstolen frångått detta synsätt och ansett att klagorätt inte föreligger för byggnadsnämnd i motsvarande situation. Domstolen har funnit att nämndens uppdrag enligt plan-och bygglagstiftningen inte omfattar att överklaga upphävda bygglovsbeslut och att ett beslut om att upphäva ett av nämnden beviljat bygglov inte kan anses ha gått nämnden emot. (Se Mark- och miljööverdomstolens beslut i mål P 10076-17, P 12113-17 och P 783-18.)

20. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar om beslutsmyndighetens ställning som motpart gäller enligt tredje stycket inte när en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § MB har överklagat. Tredje stycket motsvarar (den numera upphävda) bestämmelsen i 20 kap. 3 § andra stycket MB som var tillämplig i de till miljödomstol överklagade målen (se prop. 2009/10:215 s. 208). I dessa fall blev den enskilde vars åtgärder ifrågasattes den ideella föreningens motpart (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 228). Skälet härtill torde vara att miljöorganisationen företräder de allmänna intressen som beslutsmyndigheten annars har att bevaka ( jfr prop. 2009/10:184 s. 66).

21. Lagstiftarens avsikt med bestämmelsen i 5 kap. 2 § tredje stycket lagen om mark- och miljödomstolar synes ha varit att bevara den gällande ordningen. Bestämmelsen har emellertid getts en generell utformning och omfattar enligt sin ordalydelse inte endast de mål och ärenden som tidigare överklagades till miljödomstol utan samtliga mål och ärenden som överklagas till mark- och miljödomstol, med undantag för mål om detaljplaner som reglerats särskilt i andra stycket.

22. Att bygglovsmålen inte berörs i detta avseende i förarbetena torde bero på att det inte införts någon bestämmelse i plan- och bygglagen som ger miljöorganisationer rätt att överklaga beslut om bygglov ( jfr 13 kap. 12 § plan- och bygglagen). Att så är fallet utgör emellertid inte skäl för att frångå bestämmelsens ordalydelse. Byggnadsnämnden blir alltså inte motpart i domstolen när ett beslut om bygglov har överklagats av en sådan ideell förening eller annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § MB.

Bedömningen i fråga om bygglovsnämndens klagorätt

23. Bygglovsbeslutet har överklagats av Naturskyddsföreningen, som är en sådan ideell förening som avses i 16 kap. 13 § MB. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar är därmed inte tillämplig. Det f inns inte någon annan bestämmelse som ger bygglovsnämnden ställning som part i målet. Att såväl mark- och miljödomstolen som Mark- och miljööverdomstolen har behandlat bygglovsnämnden som part saknar betydelse.

24. Bygglovsnämnden kan således inte grunda klagorätt på det förhållandet att nämnden haft partsställning i lägre instanser. Beslutet kan inte heller anses angå nämnden på det sätt som krävs för att klagorätt ändå ska kunna tillkomma nämnden. Bygglovsnämndens överklagande ska därför avvisas.

Klagorätt för miljöorganisationer enligt Århuskonventionen

25. Bestämmelsen i 13 kap. 12 § plan- och bygglagen syftar till att uppfylla kraven på tillgång till rättslig prövning i Århuskonventionen och MKB-direktivet (se prop. 2006/07:122 s. 59 ff.). Bestämmelsen omfattar endast vissa särskilt angivna beslut om detaljplan. Någon bestämmelse som reglerar miljöorganisationers rätt att överklaga bygglovsbeslut har inte införts.

26. Ett övergripande syfte med Århusreglerna är att allmänheten ska ges en rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön (artikel 1 i konventionen). Konventionens krav på tillgång till rättslig prövning regleras i artikel 9. Förfarandena som avses i artikel 9 ska vara tillräckliga och effektiva (artikel 9.4).

27. Enligt artikel 9.2 är konventionens parter skyldiga att se till att den berörda allmänheten – som har ett tillräckligt intresse eller som hävdar att en rättighet kränkts – har rätt att få beslut om tillstånd till vissa angivna verksamheter prövade av domstol. Detta gäller i första hand stora miljöfarliga verksamheter och infrastrukturprojekt. Kraven gäller även sådana beslut som omfattas av krav på miljökonsekvensbeskrivning och andra beslut som kan ha betydande påverkan på miljön. Icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som ställs i nationell rätt tillerkänns uttryckligen talerätt enligt artikel 9.2 och presumeras ha ett tillräckligt intresse och rättigheter som kan kränkas.

28. Enligt artikel 9.3 i konventionen ska varje part dessutom se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Med allmänhet avses enligt artikel 2.4 i konventionen en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer.

29. Artikel 9.3 är fristående från övriga artiklar i konventionen och har till syfte att säkerställa ett effektivt miljöskydd. Århuskonventionens sekretariat har gett ut en vägledning för tillämpning av konventionen. I vägledningen uttalas att artikel 9.3 är tillämplig på ett mycket bredare spektrum av handlingar och försummelser än artikel 9.2. Den lagstiftning som avses är inte begränsad till lagstiftning rörande rätten till sådan information och deltagande som konventionen garanterar eller till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den ifrågavarande bestämmelsen på något sätt är relaterad till miljön. Det krävs inte att det är fastslaget att det föreligger en lagstridighet, utan det räcker med ett påstående om förekomsten av en handling eller försummelse som strider mot nationell lagstiftning relaterad till miljön. (Se vägledningen s. 197.)

30. I vägledningen uttalas vidare att konventionen tillåter parterna att sätta upp kriterier för vilka som omfattas av artikel 9.3, men att sådana kriterier ska överensstämma med konventionens syfte om att säkerställa tillgången till rättslig prövning. I denna del hänvisas till ett avgörande av Århuskonventionens efterlevnadskommitté där kommittén uttalar att parterna inte får sätta upp så stränga kriterier att de utestänger alla eller nästan alla miljöorganisationer från tillgången till rättslig prövning samt att tillgång till rättslig prövning ska vara presumtionen, inte undantaget. (Se vägledningen s. 198.)

31. EU har genomfört artikel 9.2 i Århuskonventionen bl.a. genom införandet av artikel 11 i MKB-direktivet. MKB-direktivet tillämpas avseende sådana offentliga och privata projekt som kan antas medföra en betydande påverkan på miljön, artikel 1.

32. Vidare har gemenskapsregler införts som syftar till att garantera icke-statliga organisationer tillgång till rättslig prövning i enlighet med artikel 9.3 i Århuskonventionen beträffande förvaltningsåtgärder vidtagna av unions-institutioner eller unionsorgan.

33. Gemenskapen har i sin behörighetsförklaring enligt artikel 19 i Århuskonventionen, vilken är bifogad beslut 2005/370 om godkännande av Århuskonventionen, bland annat angett att ”de gällande rättsakterna inte helt täcker genomförandet av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i konventionen, eftersom de avser administrativa och rättsliga förfaranden för prövning av handlingar och underlåtenheter av enskilda personer och andra myndigheter än Europeiska gemenskapens institutioner, så som avses i artikel 2.2 d i konventionen, och att följaktligen dess medlemsstater ansvarar för att fullgöra dessa skyldigheter vid tidpunkten för Europeiska gemenskapens godkännande av konventionen och kommer att fortsätta med detta fram till dess att gemenskapen i utövandet av sina befogenheter enligt EG-fördraget eventuellt antar gemenskapsrättsliga bestämmelser som täcker genomförandet av dessa skyldigheter.” Sådana bestämmelser har inte införts.

34. I EU-domstolens avgörande Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, EU:C:2011:125, uttalar domstolen att när en bestämmelse kan tillämpas såväl på situationer som omfattas av nationell rätt som på situationer som omfattas av unionsrätten, föreligger det ett bestämt intresse av att bestämmelsen blir tolkad på ett enhetligt sätt, oberoende av under vilka omständigheter den ska tillämpas, för att i framtiden undvika att det förekommer tolkningar som skiljer sig åt (se p. 42).

35. I samma avgörande uttalar EU-domstolen att artikel 9.3 i Århuskonventionen inte har direkt effekt i unionsrättslig mening men att artikeln innebär att det ankommer på en nationell domstol att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den stämmer överens med såväl målen i artikel 9.3 i konventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten så att en miljöskyddsförening, så som den som var aktuell i målet, ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning. (Se p. 52.)

36. För att uppfylla kraven enligt Århuskonventionen har såväl Högsta förvaltningsdomstolen som Mark- och miljööverdomstolen tolkat svenska bestämmelser om klagorätt i ljuset av konventionen, på så sätt att miljöorganisationer ansetts ha rätt att överklaga beslut som omfattas av artikel 9.3 i konventionen (se bl.a. HFD 2014 ref. 8, HFD 2015 ref. 79, HFD 2018 ref. 10 II, MÖD 2012:47, MÖD 2012:48, MÖD 2014:30 och MÖD 2015:17).

Århuskonventionen och plan- och bygglagen

37. Prövningen vid beslut om bygglov sker ofta utifrån bestämmelser som är direkt relaterade till miljön och kan innefatta en bedömning av åtgärdens påverkan på miljön på ett sådant sätt att beslutet omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen. Det f inns därmed en på Århuskonventionen grundad förpliktelse att säkerställa att allmänheten i enlighet med nationell rätt har tillgång till effektiva rättsmedel för att angripa sådana beslut.

38. Bestämmelsen i 13 kap. 12 § plan- och bygglagen har getts en begränsad räckvidd och omfattar enligt sin ordalydelse endast vissa särskilt angivna beslut om detaljplan. Bestämmelsen kan inte heller tolkningsvis ges den innebörden att den omfattar även andra beslut enligt plan- och bygglagen.

39. Som framgått ovan har enligt praxis traditionellt sett krävts att klaganden kan åberopa enskilda intressen för att klagorätt ska föreligga enligt 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (p. 12 och 13 ovan). Att bygglovsbeslut som omfattas av artikel 9.3 kan överklagas av den allmänhet som kan åberopa enskilda intressen i saken kan inte anses tillräckligt för att uppfylla konventionskraven, eftersom ett krav på enskilt intresse utestänger i princip alla miljöorganisationer från rätten att överklaga.

40. För att uppfylla Århuskonventionens förpliktelser kan alltså en konventionsenlig tolkning av bestämmelsen i 13 kap. 8 § plan- och bygglagen behöva göras, så att miljöorganisationer tillerkänns klagorätt i de fall då konventionen kräver det. I avsaknad av andra bestämmelser som reglerar klagorätten får de kriterier som anges i 16 kap. 13 § MB anses tillämpliga även vid en sådan prövning.

Bedömningen ifråga om Naturskyddsföreningens klagorätt

41. Det överklagade bygglovsbeslutet avser nybyggnad av ett enbostadshus om 425 kvadratmeter i tre plan. Fastigheten ligger utanför detaljplanelagt område. Fastigheten ligger mellan två naturreservat, varav det ena har pekats ut som Natura 2000-område. Området omfattas av riksintresse för kulturmiljövård och naturvård enligt 3 kap. MB och området har pekats ut som ekologiskt särskilt känsligt med särskilt höga värden för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård. Det aktuella målet rör nationella förhållanden, men tangerar också unionsrätt genom fastighetens läge invid ett Natura 2000-område.

42. Vid bygglovsprövningen ska enligt 9 kap. 31 § plan- och bygglagen bl.a. bestämmelserna i 2 kap. samma lag samt 3 och 4 kap. MB beaktas. Dessa bestämmelser innehåller bl.a. föreskrifter om skydd för ekologiskt känsliga områden och områden av riksintresse för bl.a. natur- och kulturmiljövården. Beslutet får med hänsyn härtill anses utgöra ett sådant beslut som omfattas av artikel 9.3 i Århuskonventionen.

43. Mot den angivna bakgrunden ska bygglovsbeslutet anses angå Naturskyddsföreningen i den mening som avses i 13 kap. 8 § plan- och bygglagen. Föreningen har således haft rätt att överklaga bygglovsnämndens beslut om bygglov. Mark- och miljööverdomstolens beslut ska därför fastställas, vilket innebär att målet ska lämnas över till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

HD:S AVGÖRANDE

Se HD:s beslut.

HD ( justitieråden Anders Eka, Agneta Bäcklund, Dag Mattsson, Petter Asp, referent, och Kristina Svahn Starrsjö) meddelade den 11 mars 2020 följande slutliga beslut.

SKÄL

Bakgrund

1. Bygglovsnämnden i Falkenbergs kommun beviljade T.K. bygglov för ett enbostadshus på fastigheten Svartrå 5:9 i Falkenbergs kommun.

2. Beslutet överklagades av Naturskyddsföreningen i Varberg. Länsstyrelsen avvisade föreningens överklagande eftersom föreningen inte ansågs ha klagorätt. Naturskyddsföreningen överklagade beslutet till mark- och miljödomstolen som avslog föreningens överklagande.

3. Mark- och miljööverdomstolen har funnit att Naturskyddsföreningen, som är en förening som uppfyller kraven i 16 kap. 13 § MB, har klagorätt och återförvisat målet till länsstyrelsen för fortsatt handläggning. Domstolen har g jort bedömningen att bygglovsbeslutet omfattas av artikel 9.3 i den s.k. Århuskonventionen och mot den bakgrunden tolkat 13 kap. 8 § plan- och bygglagen (2010:900) i ljuset av konventionens krav på tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

Frågorna i HD

4. Målet i HD rör dels frågan om bygglovsnämnden har rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens beslut, dels frågan om Naturskyddsföreningen har rätt att överklaga nämndens beslut om bygglov.

Parternas talan m.m.

Bygglovsnämndens klagorätt

5. Bygglovsnämnden har anfört bl.a. att klagorätt föreligger på den grunden att nämndens beslut om bygglov kan komma att upphävas om Naturskyddsföreningen tillåts överklaga det. Nämnden har också ett beaktansvärt intresse av att få Naturskyddsföreningens klagorätt prövad. Vidare är nämnden part med stöd av 5 kap. 3 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

6. Sveriges Kommuner och Regioner har framhållit att bygglovsnämnden bör anses ha rätt att överklaga Mark- och miljööverdomstolens beslut. Om Naturskyddsföreningen ges klagorätt innebär det bl.a. att nämndens avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen kan komma att överprövas och ändras. Bestämmelsen i 5 kap. 2 § tredje stycket i lagen om mark- och miljödomstolar är inte avsedd att träffa ärenden enligt plan- och bygglagen och den hindrar därför inte att nämnden tillerkänns klagorätt.

Naturskyddsföreningens klagorätt

7. T.K. har anfört bl.a. att bygglovsbeslut inte kan anses omfattade av artikel 9.3 i Århuskonventionen och att svensk rätt, under alla omständigheter, är utformad på ett sådant sätt att det inte f inns utrymme att genom tolkning ge miljöorganisationer klagorätt. Han har också framhållit att en utvidgning av den krets som kan vara taleberättigad får orimliga konsekvenser, bl.a. när det gäller kraven på kommunicering av bygglovsbeslut, samt att det blir oklart om klagorätt i så fall ska tillkomma alla miljöorganisationer eller bara vissa.

8. Bygglovsnämnden har framhållit att lagstiftaren, vid genomförande av Århuskonventionen, medvetet och på ett sätt som motsvarar konventionens krav har avgränsat miljöorganisationers klagorätt enligt plan- och bygglagen. Något utrymme för domstolen att utvidga klagorätten för miljöorganisationer utöver vad som följer av lagens bestämmelser f inns därför inte.

9. Naturskyddsföreningen har argumenterat i huvudsak i linje med Mark- och miljööverdomstolens beslut.

Bygglovsnämndens klagorätt

10. Vid mål i mark- och miljödomstolar är den förvaltningsmyndighet som först beslutat i saken den enskildes motpart (5 kap. 2 § första stycket lagen om mark- och miljödomstolar). Detta gäller emellertid inte när en ideell förening eller en annan juridisk person som avses i 16 kap. 13 § MB har överklagat beslutet (5 kap. 2 § tredje stycket). I sådana fall är den enskilde vars åtgärd ifrågasätts motpart till den juridiska personen ( jfr prop. 1997/98:45 del 2, s. 228).

11. Den berörda bestämmelsen i 5 kap. 2 § tredje stycket lagen om mark- och miljödomstolar är generellt utformad. I andra stycket f inns en särskild reglering av vissa frågor om partsställning vid mål enligt plan- och bygglagen. Tredje stycket måste mot den bakgrunden förstås så att det reglerar även mål enligt den lagen. Bygglovsnämnden kan alltså inte anses vara part med stöd av 5 kap. 2 § lagen om mark- och miljödomstolar.

12. Bygglovsnämnden har heller inte haft partsställning med stöd av 5 kap. 3 § lagen om mark- och miljödomstolar. Den bestämmelsen behandlar inte frågan om partsställning, utan syftar till att säkerställa att kommunikation sker med en vidare krets av intressenter än de som kan anses vara motparter och att dessa intressenter i förekommande fall också kallas till sammanträde ( jfr prop. 2009/10:215 s. 169 f.). Någon annan grund enligt vilken nämnden kan anses ha varit part f inns inte. Att nämnden har upptagits som part såväl i mark- och miljödomstolens dom som i Mark- och miljööverdomstolens beslut förändrar inte denna bedömning.

13. Också den som inte är part kan tillerkännas klagorätt om beslutet påverkar klagandens rättsliga ställning eller annars rör ett rättsligt erkänt intresse hos klaganden. I vissa fall har också den som har ett beaktansvärt intresse i saken fått överklaga (se t.ex. ”Vägen till Sandviken” NJA 2017 s. 421 p. 8 med vidare hänvisningar). Mark- och miljööverdomstolens beslut att tillerkänna Naturskyddsföreningen klagorätt kan emellertid inte anses ha angått bygglovsnämnden på det sätt som krävs för att nämnden, trots att den inte varit part, ska ha rätt att klaga på beslutet.

14. Det nu anförda innebär alltså att bygglovsnämnden inte har någon klagorätt. Nämndens överklagande ska därför avvisas.

Naturskyddsföreningens klagorätt

Lagregleringen

15. Av hänvisningen i 13 kap. 8 § plan- och bygglagen följer att beslut om bygglov får överklagas enligt 42 § förvaltningslagen. Det innebär att den som beslutet angår har klagorätt, om beslutet har gått honom eller henne emot.

16. Vid sidan av denna klagorätt f inns i 13 kap. 12 och 13 §§plan- och bygglagen särskilda regler som ger miljöorganisationer rätt att klaga på vissa beslut enligt lagen. Bygglovsbeslut omfattas dock inte av dessa regler.

Århuskonventionen

17. Århuskonventionen antogs inom ramen för FN:s ekonomiska kommission för Europa och trädde i kraft 2001. Konventionen ratif icerades av Sverige 2005.

18. EU är part till konventionen och dess innehåll utgör en integrerad del av unionsrätten. En förordning som reglerar konventionens tillämpning i relation till EU:s institutioner har utfärdats. Vidare f inns det i andra sekundärrättsliga instrument uttryckliga bestämmelser som ger tillgång till rättslig prövning på det sätt som konventionen kräver.

19. Konventionens övergripande syfte är att allmänheten ska ges en rätt att delta i beslutsprocesser som har inverkan på miljön (se artikel 1 och preambeln till konventionen).

20. Kravet på tillgång till rättslig prövning regleras i artikel 9. Enligt artikel 9.2 är konventionens parter skyldiga att se till att den berörda allmänheten har rätt att få beslut om tillstånd till vissa angivna verksamheter prövade av domstol. Det gäller sådana större verksamheter som avses i bilaga I till konventionen och, i enlighet med nationell rätt, andra verksamheter som kan ha en betydande påverkan på miljön. Enligt artikel 9.3 ska varje part också se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning.

21. Konventionsstaterna har enligt artikel 9.3 visserligen rätt att uppställa kriterier i nationell rätt som organisationer måste uppfylla för att de ska ha en rätt att överklaga, men det kan inte anses förenligt med grundtankarna bakom konventionen att närmast helt undanta miljöorganisationer från möjligheten att klaga på sådana beslut som omfattas av artikeln ( jfr den vägledning till konventionen som har utgetts av Århuskonventionens sekretariat, s. 198). Det måste också anses stå klart att konventionsstaterna inte har getts frihet att själva avgöra vilka beslut som ska vara överklagbara.

22. Det f inns ingen tydlig avgränsning när det gäller de beslut som omfattas av klagorätten i artikel 9.3. I nyss nämnda vägledning till konventionen har uttalats att artikel 9.3 är tillämplig på ett mycket bredare spektrum av handlingar och försummelser än artikel 9.2. Den lagstiftning som avses är inte begränsad till lagstiftning rörande rätten till sådan information och sådant deltagande som konventionen garanterar eller till lagstiftning som enligt sin rubrik behandlar miljöfrågor. Det avgörande är i stället om den bestämmelse som är aktuell på något sätt är relaterad till miljön. (Se HFD 2014 ref. 8, jfr vägledningen s. 197.)

Betydelsen av Århuskonventionen för tolkningen av svensk rätt

23. Miljöorganisationer har inte genom särskilda bestämmelser getts rätt att överklaga beslut om bygglov ( jfr 13 kap. 12 och 13 §§plan- och bygglagen). Frågan blir då om bestämmelsen i 42 § förvaltningslagen, som är tillämplig genom hänvisningen i 13 kap. 8 § plan- och bygglagen, bör tolkas så att den ger miljöorganisationer klagorätt i vissa fall.

24. Tolkningen av reglerna om rätten att överklaga ska ske med beaktande av Sveriges internationella åtaganden ( jfr ”Oljan från Alambra” NJA 2004 s. 255). När en fråga omfattas av EU-rätten är nationella domstolar skyldiga att tolka nationell rätt i ljuset av unionsrättens krav (se exempelvis på det nu aktuella området EU-domstolens avgörande Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, EU:C:2011:125, p. 52).

25. En tolkning som innebär att miljöorganisationer i vissa fall har klagorätt med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen kan väl förenas med bestämmelsernas utformning ( jfr HFD 2014 ref. 8, HFD 2018 ref. 7 och HFD 2018 ref. 10 II). Till detta kommer att reglerna om miljöorganisationers klagorätt i 13 kap. 12 och 13 §§plan- och bygglagen inte kan anses utesluta att 42 § förvaltningslagen tolkas på ett sätt som innebär att miljöorganisationer ges rätt att överklaga bygglov i vissa fall. Och detta gäller även om den särskilda regleringen i plan- och bygglagen skulle kunna tyda på en restriktiv inställning från lagstiftarens sida.

26. Vid en bygglovsprövning aktualiseras olika miljörättsliga bestämmelser på ett sätt som innebär att kraven i artikel 9.3 i Århuskonventionen kan behöva beaktas. Enligt 9 kap. 31 § plan- och bygglagen ska bl.a. bestämmelserna i 2 kap. samma lag beaktas och av 2 kap. 2 § framgår att bestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ MB ska tillämpas. De sistnämnda reglerna innehåller bl.a. föreskrifter om skydd för ekologiskt känsliga områden och områden av riksintresse för bl.a. natur- och kulturmiljövården. I vissa situationer kan vidare reglerna i 7 kap. 27–29 §§ MB behöva beaktas (se 4 kap. 8 § MB).

27. Det förhållandet att det f inns miljörättsliga bestämmelser som ska beaktas i ett bygglovsärende innebär emellertid inte att varje enskilt bygglovsbeslut omfattas av artikel 9.3. Tvärtom torde bygglovsärenden många gånger falla utanför. I den mån ett bygglovsbeslut aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet kan emellertid artikel 9.3 aktualiseras.

28. Vid en tolkning av bestämmelserna om överklaganderätt i ljuset av Århuskonventionens krav och målsättningar saknas anledning att vara så restriktiv och uppställa sådana krav på säkerhet angående konventionens innebörd, att Sverige riskerar att bryta mot konventionen ( jfr däremot NJA 2013 s. 502 p. 55 angående de hänsyn som kan behöva tas när det handlar om att underkänna nationell lagstiftning med hänvisning till Europakonventionen).

29. Det nu anförda innebär att 42 § förvaltningslagen ska ges en tolkning som innebär att miljöorganisationer har klagorätt i fråga om bygglovsbeslut som aktualiserar hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet.

30. Denna slutsats medför inte att kommuner och domstolar också ska kommunicera med alla organisationer som skulle kunna tänkas ha klagorätt.

Bedömningen i detta fall

31. Den fastighet som bygglovet avser ligger mellan två naturreservat varav det ena har utpekats som Natura 2000-område. Avståndet från den planerade byggnaden till naturreservaten är litet och fastigheten ligger till viss del inom det ena av dem. Området omfattas av riksintresse för kulturmiljövård och naturvård enligt 3 kap. MB och det har pekats ut som ekologiskt särskilt känsligt med höga värden för naturvård, friluftsliv och kulturmiljövård.

32. Bygglovsbeslutet aktualiserar mot denna bakgrund hänsynstaganden som mer tydligt är relaterade till miljön och naturskyddet. Naturskyddsföreningen har därför klagorätt med stöd av 13 kap. 8 § plan- och bygglagen och 42 § förvaltningslagen.

33. Mark- och miljööverdomstolens beslut ska alltså fastställas. Detta innebär att målet ska lämnas över till länsstyrelsen för fortsatt handläggning.

HD:S AVGÖRANDE

HD avvisar bygglovsnämndens överklagande.

HD fastställer Mark- och miljööverdomstolens beslut.

Justitierådet Petter Asp tillade för egen del följande.

1. Bygglovsbeslutet i målet tangerar, bl.a. genom att fastigheten gränsar till ett Natura 2000-område, den europeiska unionsrätten ( jfr HFD 2014 ref. 8). Huruvida omständigheterna i målet är sådana att Århuskonventionen aktualiseras också som en integrerad del av unionsrätten berörs emellertid inte närmare i avgörandet.

2. Det får ses i ljuset av att domstolen redan med stöd av Århuskonventionen som ett för Sverige bindande folkrättsligt instrument har ansett det f innas skäl att tolka 42 § förvaltningslagen ( jfr 13 kap. 8 § plan- och bygglagen) på ett sådant sätt att miljöorganisationer under vissa förutsättningar har rätt att överklaga ett bygglovsbeslut.

3. När en viss bestämmelse på detta sätt ska tolkas med beaktande av en konvention som utgör såväl ett för Sverige bindande folkrättsligt instrument som en del av unionsrätten, måste utgångspunkten vara att den nationella bestämmelsen ska tolkas på samma sätt oberoende av om den aktuella frågan omfattas av EU-rätten eller ej. (Det kan noteras att EU-domstolens uttalanden i Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, EU:C:2011:125, p. 42, inte rör denna fråga; uttalandena utgör där del i ett resonemang som avser EU-domstolens behörighet att svara på den aktuella frågan.) En annan utgångspunkt leder till onödiga gränsdragningsproblem och svårmotiverade skillnader i sak mellan olika situationer.

4. Det bör emellertid framhållas att det som – i de fall en fråga omfattas av EU-rätten – under vissa förutsättningar är ett krav på tolkning i ljuset av unionsrätten, får en annan karaktär när så inte är fallet. I relation till folkrättsliga instrument är närmast fråga om en allmän tolkningsprincip (svensk rätt bör tolkas i ljuset av för Sverige bindande internationella instrument) som bottnar i nationell rätt. Av detta följer att det skulle kunna förekomma situationer där en svensk regel, till följd av de i EU-rätten uppställda kraven, måste tolkas mot bakgrund av unionsrätten, men där det inte är alldeles självklart att motsvarande tolkning ska göras i fall som inte omfattas av unionsrätten och där motsvarande krav på en tolkning i överensstämmelse med det bakomliggande instrumentet inte föreligger.

5. Det bör härtill noteras att frågan om huruvida en viss situation omfattas av EU-rätten också kan ha betydelse i fall där den unionsrättsliga normen har direkt effekt (så är inte fallet med artikel 9.3 i Århuskonventionen som en del av unionsrätten). Om en norm som har direkt effekt aktualiseras vid tillämpning av unionsrätten så ska de ganska klara och enkla regler om normkonflikter som följer av EU-rätten tillämpas (i princip ska normen ges företräde framför svensk rätt). Här ska jämföras med den mer indirekta betydelse som andra internationella instrument har på nationell nivå; denna mer indirekta betydelse är en följd av Sveriges i grunden dualistiska förhållningssätt till internationella överenskommelser. I de fall en norm inte har direkt effekt bör emellertid skillnaden mellan en tolkning i ljuset av unionsrätten och en tolkning i ljuset av den ifrågavarande konventionen sällan bli av betydelse ( jfr vad som sagts ovan i p. 3 och 4).