NJA 2021 s. 321
Fråga om bygglov för radiomast och teknikbod utanför detaljplanelagt område. Vid prövningen enligt 9 kap. 31 § plan- och bygglagen kan kommunens översiktsplan ges betydelse, i vart fall om den är aktuell och konkret och ger tydliga riktlinjer för markanvändningen.
Bauer Media AB ansökte hos Miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommun om bygglov för uppförande av en 212 meter hög radiomast och två teknikbodar på fastigheten Erstavik 25:1 i närheten av två befintliga radiomaster, de s.k. Nackamasterna. Nämnden avslog ansökningen den 6 december 2017.
Bolaget överklagade i Länsstyrelsen i Stockholms län och yrkade bifall till sin ansökan om bygglov.
Teracom AB upplyste i yttrande i ärendet att Bauer Media hade erbjudits ledig plats i Nackamasterna till marknadsmässiga priser men valt att tacka nej.
Länsstyrelsen fann att Miljö- och stadsbyggnadsnämnden hade haft fog för sitt beslut och avslog i beslut den 4 april 2018 Bauer Medias överklagande.
Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen
Bauer Media AB överklagade länsstyrelsens beslut i Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen och yrkade att domstolen skulle bevilja bygglov för nybyggnation av radiomast och teknikbodar inom fastigheten Erstavik 25:1.
Mark- och miljödomstolen (tingsfiskalen Emelie Norberg Kling och tekniska rådet Jonas T. Sandelius) anförde i dom den 28 december 2018 bl.a. -följande.
DOMSKÄL
Frågan i mark- och miljödomstolen är om det finns förutsättningar att ge bygglov för den ansökta åtgärden, dvs. nybyggnad av en 212 meter hög radiomast med tillhörande två teknikbodar. Området för den ansökta placeringen omfattas inte av detaljplan eller områdesbestämmelser.
Enligt 9 kap. 31 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL, ska bygglov ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan bl.a. om den sökta åtgärden inte strider mot områdesbestämmelser och om den uppfyller kraven i 2 kap. PBL. Vid prövning av frågor enligt PBL ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § PBL). Markområden ska användas för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning och bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ MB ska tillämpas
(2 kap. 2 § PBL). Områden som är av riksintresse för friluftslivet ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada naturmiljön. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas (3 kap. 6 § MB). Vidare ska byggnadsverk placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (2 kap. 6 § PBL). En översiktsplan är inte bindande men ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas (3 kap. 2 och 3 §§ PBL).
Området för den ansökta placeringen av masten utgör riksintresse för friluftsliv i Stockholms län, FAB 05 Nacka-Erstavik-Flaten. I beskrivningen av områdets värden anges bl.a. att området är ett av Stockholmsområdets viktigaste, mest lättillgängliga och välbesökta friluftsområden. Det tätortsnära läget gör att området är viktigt för många människors friluftsliv och kan nyttjas ofta och mycket. Området har en omväxlande natur och kulturhistoriskt intressanta platser. Skogarna har höga rekreationsvärden med tysta områden i nära anslutning till storstaden. Detta ger mycket goda förutsättningar för positiva upplevelser i samband med friluftsliv. Den rika tillgången på sjöar i Nackareservatet bidrar starkt till områdets värde för friluftslivet. Som förutsättningar för bevarande och utveckling av områdets värden anges bl.a. följande. Området bevaras som ett oexploaterat friluftsområde. Områdets värden för friluftslivet kan påtagligt skadas av nyetablering av bebyggelse och anläggningar som inte främjar friluftslivet inom områdets oexploaterade delar.
Nacka kommun antog i maj 2018 en ny översiktsplan, Hållbar framtid Nacka, som fick laga kraft den 20 juni 2018. Genom att en ny översiktsplan antagits har den äldre planen tappat i aktualitet. Den nya översiktsplanen ska således ligga till grund för bedömningen av vad som är lämplig markanvändning i nu aktuellt fall (jfr Mark- och miljööverdomstolens domar den 26 juni 2012 i mål nr P 2623-12 och den 3 februari 2017 i mål nr P 4848-16). Domstolen noterar dock att det som anges om befintliga värden och intressen samt utveckling av mark och bebyggelse för det nu aktuella området (N15 Erstavik) motsvarar det som anges i planen från 2012.
I översiktsplanen anges för området sammanfattningsvis följande. Området är ett av de största sammanhängande grönområdena i Stockholms närhet. Området är av riksintresse för friluftslivet och har mycket höga upplevelse- och naturvärden. Området består till största delen av skog och öppen mark där det bedrivs jord- och skogsbruk, men det innehåller även golfbana, ridanläggning och vissa andra verksamheter. Befintliga verksamheter bör ges möjlighet att fortleva och utvecklas och ska vägas mot det rörliga friluftslivets, naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Ytterligare verksamheter för rekreation kan tillkomma i områdets utkanter förutsatt att det inte skadar riksintressena och befintliga naturvärden. Erstavik är i dag ett fideikommiss och användningen regleras i avtal med markägaren. På sikt kan det vara aktuellt med bildande av natur- och kulturreservat.
Mark- och miljödomstolen gör följande bedömning.
Att länsstyrelsen vid tidigare samråd enligt 12 kap. 6 § MB bedömt att en tillkommande masts påverkan på friluftslivet är acceptabel och inte haft något att erinra mot åtgärden i fråga om påverkan på naturmiljön har inte någon avgörande betydelse vid prövningen av om bygglov nu ska ges (jfr Mark- och miljööverdomstolens dom den 7 oktober 2015 i mål nr P 469-15). Länsstyrelsen har dock i nu aktuellt mål stått fast vid att åtgärdens påverkan på naturmiljön inte är så stor att åtgärden kan anses olämplig, särskilt eftersom placeringen ska ske i anslutning till befintliga höga master. Mark- och miljödomstolen delar länsstyrelsens bedömning i denna del.
När det gäller åtgärdens påverkan på landskapsbilden kan konstateras att höjden på den sökta masten är 212 meter och att den därmed skiljer sig från de befintliga två masterna som är 299 meter höga. Den visuella påverkan av befintliga två master är stor. Den sökta masten är visserligen lägre men ändå så pass hög att även den skulle få en stor visuell påverkan på landskapsbilden. De två befintliga masterna bildar vidare ett tydligt par, där den tillkommande tredje och lägre masten skulle avvika i såväl höjd som utformning samt bryta den symmetri som det befintliga mastparet utgör. Med hänsyn härtill gör mark- och miljödomstolen bedömningen att den sökta masten kommer att innebära en påtagligt negativ påverkan på landskapsbilden, och att en tredje lägre mast motverkar intresset av en god helhetsverkan.
Bolagets primära syfte med att uppföra masten är att kunna sända kommersiell radio, vilket framför allt utgör ett enskilt intresse. Det får emellertid betraktas som ett allmänt intresse att främja konkurrens och mångfald på hela radioområdet och ge förutsättningar för en livskraftig kommersiell radio (se 13 kap. 2 § radio-_och_tv-lagen [2010:696]). Vidare ska kommersiell radio också sända varningsmeddelanden som är av vikt för allmänheten, om det begärs (14 kap. 5 § radio-_och_tv-lagen). Den ansökta åtgärden får därmed delvis anses tillgodose även allmänna intressen.
I fråga om det faktum att Teracom AB har erbjudit bolaget plats i befintliga master, har bolaget anfört det i så fall skulle ske till ett kraftigt överpris och utan att bolaget får använda en egen teknikbod. I det sammanhanget noterar domstolen att det finns bestämmelser om bl.a. prissättning och tillträde till t.ex. radiomaster i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK, i syfte att skapa effektiv konkurrens på marknader där det finns företag som har ett betydande inflytande (se t.ex. 4 kap. 4 § LEK). Möjligheten att använda befintliga radiomaster utgör enligt domstolens mening i detta fall en omständighet som måste beaktas vid bedömningen av hur starkt bolagets intresse är av den aktuella åtgärden. När det gäller det allmänna intresset att sända VMA-meddelanden har det inte, vilket länsstyrelsen också konstaterat, framkommit att den sökta radiomasten är nödvändig som en del av varningssystemet. Med hänsyn till dessa förhållanden finns skäl att ifrågasätta behovet av den aktuella masten från allmän synpunkt. I vart fall
ter sig de allmänna intressen bolaget anfört i denna del som grund för att bygglovet ska beviljas mindre angelägna.
Domstolen kan sammanfattningsvis konstatera att det finns vissa fördelar med den ansökta placeringen i anslutning till befintliga master, nämligen att påverkan på bl.a. områdets natur- och kulturvärden inte blir så omfattande som de hade kunnat bli i ett oexploaterat område. Även om den ansökta åtgärden inte i sig kan anses strida mot översiktsplanen eller innebära en påtaglig skada på riksintresset för friluftsliv, ger de skyddsintressen som beskrivs där starkt stöd för att inte exploatera området med en ny mast. Domstolen bedömer därtill att åtgärden skulle påverka landskapsbilden på ett sätt som medför att placeringen inte framstår som lämplig och inte heller bidrar till en god helhetsverkan. När en åtgärd får så stor påverkan på allmänna intressen måste hänsyn också tas till möjligheten till alternativa placeringar som en faktor för att bedöma den mest lämpade markanvändningen. I det sammanhanget kan konstateras att bolaget inte visat något starkt skäl för att uppföra masten på den specifika platsen.
Mot ovanstående bakgrund och vid en avvägning mellan de allmänna intressena i området och bolagets intresse av att uppföra en ny radio-mast med tillhörande teknikbodar, anser mark- och miljödomstolen sammantaget att de allmänna intressena – särskilt intresset av att undvika ytterligare negativ påverkan på landskapsbilden i detta fall – väger tyngre än de motstående intressen som förts fram. Mark- och miljödomstolen bedömer sammanfattningsvis att åtgärden inte kan anses innebära att marken används för det mest lämpade ändamålet, och att förutsättningar för att ge bygglov därmed saknas.
Överklagandet ska alltså avslås.
DOMSLUT
Mark- och miljödomstolen avslår överklagandet.
Svea hovrätt
Bauer Media AB överklagade i Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen och yrkade att domstolen skulle bevilja bygglov för nybyggnad av en 212 meter hög radiomast och två teknikbodar på fastigheten Erstavik 25:1 i Nacka kommun.
Miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommun motsatte sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.
Mark- och miljööverdomstolen (hovrättsråden Fredrik Ludwigs, Marianne Wikman Ahlberg och Ulf Wickström, referent) anförde i dom den 27 mars 2020 följande.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL
Mark- och miljööverdomstolen instämmer i länsstyrelsens och mark- och miljödomstolens bedömning att den sökta åtgärdens inverkan på naturmiljön eller friluftslivet inte utgör något hinder för åtgärden.
Mastens föreslagna placering är i ett vidsträckt men tätortsnära grönområde där landskapsbilden redan är påverkad av de två s.k. Nackamasterna. Liksom dessa skulle den nu aktuella masten på grund av sin höjd synas på långt avstånd i alla riktningar. De befintliga masterna är 299 meter höga och den närmaste av dem är belägen ca 420 meter från den nu sökta placeringen. Mark- och miljööverdomstolen gör bedömningen att uppförandet av en tredje mast med höjden 212 meter i området inte innebär en sådan ytterligare påverkan att det är olämpligt med hänsyn till landskapsbilden på platsen. Inte heller motverkas intresset av en god helhetsverkan av att en tredje lägre mast placeras i anslutning till de två högre masterna. Enligt Mark- och miljööverdomstolen kan därför varken mastens placering eller utformning anses strida mot bestämmelserna i 2 kap. 6 § plan- och bygglagen (2010:900), PBL.
Inom ramen för prövningen av om den sökta åtgärden innebär en lämplig markanvändning enligt 2 kap. 2 § PBL kan i vissa fall även en bedömning av alternativa placeringar behöva göras (se prop. 2009/10:170 s. 413 samt Mark- och miljööverdomstolens domar den 7 oktober 2015 i mål nr 469-15 och den 19 december 2019 i mål nr P 10659-18).
Mark- och miljödomstolen har ansett att möjligheten för Bauer Media AB att få tillträde till någon av de befintliga masterna är en omständighet som ska beaktas vid prövningen av den sökta åtgärden. Frågan är vilken betydelse en eventuell möjlighet till samlokalisering enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, LEK, har vid en prövning av en ansökan om bygglov. I lagen finns bestämmelser om att en mastägare under vissa förutsättningar kan åläggas att ge en annan operatör tillträde till masten, s.k. samlokalisering (se 4 kap. 4 § och 4 kap. 14 § LEK). Ett krav på samordning stämmer vidare väl överens med kravet att i vissa fall redovisa alternativa lokaliseringar.
Utredningen om samlokalisering för elektronisk kommunikation lämnade i sitt delbetänkande, När en räcker – mastdelning för miljön (SOU 2005:97), ett förslag till samordning mellan bygglovsprocessen och bestämmelserna om samlokalisering i LEK (se SOU 2005:97 s. 197 ff.). Utredningen föreslog att en ansökan om bygglov för en mast ska innehålla utredning om möjligheten att i stället samlokalisera i en befintlig anläggning. I den följande propositionen om ändring i lagen om elek-tronisk kommunikation angav regeringen efter en viss remisskritik att utredningens förslag i denna del krävde ytterligare överväganden och att förslaget därför skulle beredas vidare inom ramen för beredningen av PBL-kommitténs betänkande, SOU 2005:77 (prop. 2005/06:191 s. 18). Något förslag har dock inte presenterats.
Att samlokalisera utrustning för elektronisk kommunikation till exempelvis befintliga master stämmer enligt Mark- och miljööverdomstolen väl överens med ändamålsbestämmelserna i 2 kap. PBL och särskilt bestämmelsen om god hushållning med markområden i 2 §. Mot bakgrund av frågans komplexitet, reaktionerna på utred
ningens förslag om samordning och vad som sagts om den fortsatta beredningen av förslagen, bör ett krav på samordning dock inte skapas genom praxis. Mark- och miljööverdomstolen anser således att det vid prövningen av en ansökan om bygglov för en radiomast inte ska vägas in om samlokalisering till en befintlig mast är möjlig enligt bestämmelserna i LEK.
Med hänsyn till att platsen redan är ianspråktagen för de befintliga masterna och då inverkan på naturmiljön, friluftslivet, landskapsbilden och intresset av en god helhetsverkan inte utgör något hinder för åtgärden och då frågan om samlokalisering till någon av de befintliga masterna inte ska vägas in bedömer Mark- och miljööverdomstolen att den sökta placeringen av radiomasten innebär en lämplig markanvändning. Den sökta åtgärden uppfyller därmed de krav som följer av 2 kap. 1, 2 och 4 §§ samt 6 § första stycket PBL och det finns inte skäl att avslå Bauer Media AB:s ansökan om bygglov med hänvisning till dessa krav. Miljö- och stadsbyggnadsnämndens beslut ska därför undanröjas och ärendet återförvisas till nämnden för fortsatt behandling. Nämnden har vid den fortsatta behandlingen att ta ställning till om den sökta åtgärden uppfyller övriga krav för bygglov.
Det får anses vara av vikt för ledning av rättstillämpningen att målet prövas av HD. Mark- och miljööverdomstolen tillåter därför med stöd av 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar att domen överklagas.
MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT
Med ändring av mark- och miljödomstolens dom undanröjer Mark- och miljööverdomstolen Miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommuns beslut den 6 december 2017 och återförvisar ärendet till nämnden för fortsatt behandling.
Högsta domstolen
Miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommun överklagade Mark- och miljööverdomstolens dom och yrkade att HD skulle avslå Bauer Media AB:s ansökan om bygglov.
Bauer Media AB motsatte sig nämndens yrkande.
Betänkande
HD avgjorde målet efter föredragning.
Föredraganden, justitiesekreteraren Henrik Jonsson, föreslog i betänkande följande dom.
DOMSKÄL
Frågan i målet
Frågan i målet gäller ansökan om bygglov i ett område där användningen av mark och vatten varken har reglerats i en detaljplan eller med områdesbestämmelser.
Bakgrund
Punkterna 2–8 motsvarar i huvudsak punkterna 2–6 i HD:s dom.
Allmänt om planläggning
Bestämmelser om planläggning av mark och vatten finns i plan- och bygglagen. Planläggningen utgör en kommunal angelägenhet i den meningen att det är kommunen som ytterst avgör hur mark- och vattenområden ska användas (se 1 kap. 2 §). Den ensamrätten – det s.k. planmonopolet – ger kommunen en mycket stark position i förhållande till staten, fastighetsägare och andra aktörer. Av betydelse är dock att principen vilar på demokratisk grund. Den bärande tanken är att kommunens invånare och andra som berörs ska kunna påverka inriktningen för t.ex. bebyggelseutvecklingen och möjligheterna till rekreation inom kommunen.
Vid planläggning ska kommunen beakta både allmänna och enskilda intressen. Kommunen ska bl.a. tillse att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som de är bäst lämpade för och företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning (se 2 kap. 2 §). Bebyggelse och byggnadsverk ska vidare utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan (se 2 kap. 6 § första stycket 1).
Med planläggning avses bl.a. arbetet med att ta fram en översiktsplan, vilket varje kommun är skyldig att ha. En sådan plan är, till skillnad från en detaljplan, inte bindande och ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Syftet är att ge vägledning för beslut om bl.a. hur mark- och vattenområden ska användas. (Se 3 kap. 1 och 2 §§.)
I översiktsplanen ska kommunen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena i 2 kap. kan ha en väsentlig betydelse för beslut om bl.a. hur markområden ska användas. Riksintressen enligt 3 eller 4 kap. MB ska alltid redovisas och det ska framgå hur kommunen anser att sådana intressen ska tillgodoses. (Se 3 kap. 4 §.)
Regelverket för översiktsplaner infördes genom 1987 års plan- och bygglag. Syftena var att kommunen i planen skulle ange sin principiella syn på användningen av mark och vatten samt att stärka medborgarnas inflytande i sådana frågor. Aktualitetskravet hade sin grund främst i översiktsplanens betydelse som beslutsunderlag. En aktuell och nyanserad plan med tydliga riktlinjer för markanvändningen skulle således ges större betydelse vid efterföljande prövningar om t.ex. bygglov. Riktlinjer behövde emellertid inte anges för hela kommunen utan endast för områden där särskilda överväganden angående användningen behövde göras. Översiktsplanernas betydelse som beslutsunderlag har ökat över tid, särskilt efter att den nya plan- och bygglagen infördes. (Se prop. 1986/87:1 s. 123 ff. och 461 ff., prop. 1994/95:230 s. 42, prop. 2009/10:170 s. 176 f. och 418 samt prop. 2019/20:52 s. 34 ff. och 46 ff.)
En aktuell och nyanserad översiktsplan måste således – med hänsyn till principen om att det är kommunen som ensamt ska planera användningen av mark och vatten – ges särskild betydelse vid efterföljande planläggning och prövningar om bygglov.
Om emellertid översiktsplanen inte anger den gällande politiska inriktningen för användningen av mark och vatten eller saknar särskilda riktlinjer för just det område som avses – dvs. om planen brister i aktualitet och nyansering – så har den högst begränsad styrande verkan. Översiktsplanen kan i sådant skick inte ges någon självständig betydelse vid prövningen av t.ex. en ansökan om bygglov utanför ett område med detaljplan. Detta gäller särskilt vid intresseavvägningen enligt 2 kap.plan- och bygglagen.
Bygglov utanför ett område med detaljplan
Bestämmelser om när det krävs bygglov regleras i plan- och bygglagen. Bland annat fordras, som huvudregel, bygglov för att uppföra en ny byggnad (se 9 kap. 2 § första stycket 1). Lagen kompletteras av ytterligare bestämmelser i plan- och byggförordningen (2011:338). Av 6 kap. 1 § 5 i förordningen framgår att det krävs bygglov för att uppföra bl.a. radiomaster.
Den huvudsakliga bestämmelsen om bygglov för en åtgärd utanför ett område med detaljplan anges i 9 kap. 31 § plan- och bygglagen. Där sägs att bygglov ska ges – för en åtgärd som inte strider mot områdesbestämmelser eller förutsätter planläggning – om åtgärden uppfyller de allmänna och enskilda intressena i 2 kap. och kraven på byggnadsverk i 8 kap. (Jfr ”Naturmarken i Hemmeslöv” NJA 2020 s. 786 p. 13 och 14.)
Bedömningen av de allmänna och enskilda intressen som aktualiseras har stor betydelse vid en prövning av en ansökan om bygglov utanför ett område med detaljplan eller områdesbestämmelser. Allmänna intressen så som att användningen av mark ska syfta till en god hushållning, att placeringen av byggnadsverk ska vara lämplig med hänsyn till landskapsbilden samt att en god helhetsverkan ska värnas, måste således vägas mot de enskilda intressen som åberopas till stöd för åtgärden. Vid avvägningen måste de allmänna intressen som kommer till uttryck i en aktuell och nyanserad översiktplan ges särskild betydelse (se p. 14).
Samlokalisering av elektronisk utrustning
I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation anges bl.a. den prövningsordning som gäller när en operatör ansöker om samlokalisering av t.ex. radiokommunikationsutrustning i en mast som ägs av en annan operatör. En sådan begäran kan godkännas om åtgärden är av betydelse för att skydda miljön eller för att uppnå mål för fysisk planering, eller om den krävs för att skydda folkhälsa eller allmän säkerhet (se 4 kap. 14 §).
De intressen som bestämmelserna i 4 kap. 14 § syftar till att tillgodose har ett systematiskt samband med de överväganden som måste göras vid en prövning enligt plan- och bygglagen. Lagen om elektronisk kommunikation gäller emellertid parallellt med plan- och bygglagen. Prövningen är dessutom förvaltningsrättslig. En ansökan om samlokalisering görs hos Post- och telestyrelsen och överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Mot denna bakgrund bör frågan om samlokalisering inte vägas in vid en prövning om bygglov. (Se prop. 2005/06:191 s. 14; jfr även NJA 2013 s. 350.)
HD:s bedömning
Även om kommersiell radio i första hand är ett enskilt intresse är det av betydelse att sådan verksamhet också fyller en viktig samhällsfunktion. Med hänsyn till att det under lång tid funnits radiomaster i det område där Bauer Media vill utföra åtgärden får platsen anses vara lämplig för sådan verksamhet i och för sig.
Åtgärden är emellertid av betydande slag. Området används flitigt för friluftsliv och rekreation, inte bara av medborgarna i Nacka kommun. Naturvärdena i området är höga eller mycket höga. Det är vidare fråga om ett större tätsortsnära naturområde som är av riksintresse. Utrymmet för att bevilja åtgärden är redan vid dessa förhållanden mycket begränsat.
Vidare kan lämpligheten av en sådan markanvändning ifrågasättas. De överväganden som gjordes när de befintliga masterna uppfördes kan, med hänsyn till hur området används i dag och hur det kommer att användas framöver samt till dess betydelse för miljön, endast ges begränsad betydelse. Med tanke på åtgärdens omfattning kommer dess påverkan på landskapsbilden även bli stor, trots att det redan finns master av betydande storlek på platsen.
Översiktsplanen anger aktuella och nyanserade riktlinjer för markanvändningen i området. Nacka kommuns avsikter för området måste därför ges särskild tyngd. Av översiktsplanen framgår att området ska bevaras och utvecklas samt att nya verksamheter kan få etableras i områdets utkanter under förutsättning att det rör sig om rekreation och att det inte skadar riksintresset och naturvärdena. På sikt vill kommunen bilda ett naturreservat där.
Mot denna bakgrund finns det inte förutsättningar att bevilja Bauer Medias ansökan om bygglov. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför upphävas och miljö- och stadsbyggnadsnämndens beslut fastställas.
DOMSLUT
HD upphäver Mark- och miljööverdomstolens dom och fastställer Miljö- och stadsbyggnadsnämnden i Nacka kommuns beslut den 6 december 2017 om att avslå Bauer Media AB:s ansökan om bygglov.
Domskäl
HD (justitieråden Gudmund Toijer, Kerstin Calissendorff, Agneta Bäcklund, referent, Sten Andersson och Johan Danelius) meddelade den 12 maj 2021 följande dom.
DOMSKÄL
Vad målet gäller
Målet gäller förutsättningarna för att, med tillämpning av 9 kap. 31 § plan- och bygglagen (2010:900), bevilja bygglov för uppförandet av bl.a. en radiomast på mark som omfattas av en översiktsplan.
Bakgrund
Bauer Medias huvudsakliga verksamhet är att sända kommersiell radio. Bolaget ansökte om bygglov för att få uppföra en 212 meter hög radiomast och två teknikbodar på fastigheten Erstavik 25:1 i Nacka kommun cirka 400 meter från två befintliga radiomaster, de s.k. Nackamasterna. Strax väster om den aktuella platsen finns ett naturreservat, Nacka-----reservatet. Fastigheten och reservatet är delar av ett naturområde som på grund av kultur- och naturvärden är av riksintresse för friluftslivet i Stockholms län. För området gäller varken någon detaljplan eller några områdesbestämmelser.
Riktlinjer för markanvändningen på naturområdet anges i en översiktsplan som Nacka kommun antog 2018. I planen anges bl.a. att Erstavik är ett av de största sammanhängande grönområdena i Stockholms närhet och att området innehåller höga eller mycket höga naturvärden. Befintliga verksamheter inom området bör ges möjlighet att fortleva
och utvecklas och ska vägas mot det rörliga friluftslivets, naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen. Ytterligare verksamheter för rekreation kan tillkomma i områdets utkanter under förutsättning att de inte skadar riksintresset eller naturvärdena.
Miljö- och stadsbyggnadsnämnden avslog Bauer Medias ansökan. Nämndens bedömning var att den åtgärd som ansökan avsåg gick emot intentionerna i översiktsplanen samt att åtgärden inte uppfyllde de krav som följer av 9 kap. 31 § plan- och bygglagen. Länsstyrelsen ansåg att nämnden hade haft fog för sitt beslut och avslog bolagets överklagande. Även mark- och miljödomstolen avslog överklagandet. Domstolen gjorde sammanfattningsvis bedömningen att åtgärden inte kunde anses innebära att marken användes för det mest lämpade ändamålet. Domstolen beaktade i det sammanhanget Bauer Medias möjlighet att använda de befintliga Nackamasterna.
Mark- och miljööverdomstolen har gjort bedömningen att den ansökta åtgärden innebär en lämplig markanvändning och att det inte finns skäl att avslå ansökan med hänvisning till 2 kap.plan- och bygglagen. Domstolen har ansett att det vid prövningen av en ansökan om bygglov inte ska vägas in om samlokalisering med en befintlig radiomast är möjlig.
Mark- och miljööverdomstolen har återförvisat ärendet till Miljö- och stadsbyggnadsnämnden för prövning av om den sökta åtgärden uppfyller övriga krav för bygglov.
Planläggning
Bestämmelser om planläggning av mark och vatten finns i plan- och bygglagen. Planläggningen utgör en kommunal angelägenhet (se 1 kap. 2 §). I detta ligger att en kommun har ett s.k. planmonopol och – med vissa här inte aktuella undantag – inte kan påtvingas en ny eller ändrad planläggning.
Vid planläggning ska kommunen beakta både allmänna och enskilda intressen. Kommunen ska bl.a. tillse att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som de är bäst lämpade för, och företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§ MB ska tillämpas. (Se 2 kap.1 och 2 §§plan- och bygglagen.)
Planläggning ska göras med hänsyn till bl.a. natur- och kulturvärden och ska främja skilda intressen, exempelvis en långsiktigt god hushållning med mark och vatten och en god ekonomisk tillväxt och en effektiv konkurrens (se 2 kap. 3 §).
Prövningen av bygglov enligt 9 kap. 31 § plan- och bygglagen
Prövningen av ärenden om bygglov, liksom andra rättsliga bedömningar i frågor som rör plan- och bygglagstiftningen, ska grundas på avvägningar mellan motstående intressen. En grundläggande utgångspunkt för bedömningar enligt lagen ska vara vad som kan ses som en lämplig markanvändning från allmän synpunkt. (Se prop. 2009/10:170
s. 159 f.) Hänsyn ska tas till både allmänna och enskilda intressen (2 kap. 1 § plan- och bygglagen).
Den centrala bestämmelsen om bygglov för en åtgärd utanför ett område som omfattas av en detaljplan finns i 9 kap. 31 § plan- och bygglagen. Där sägs att bygglov ska ges för en åtgärd, om åtgärden inte strider mot områdesbestämmelser eller förutsätter planläggning och om den uppfyller de krav som följer av 2 kap. Vidare ska en prövning göras mot kraven på byggnadsverk i 8 kap.
Bestämmelserna i 2 kap.plan- och bygglagen får alltså betydelse vid prövningen av det enskilda bygglovsärendet. Det innebär bl.a. att företräde ska ges åt markanvändning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Det innebär vidare att mark får tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet. Dessutom ska byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. landskapsbilden, naturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan. (Se 2, 4 och 6 §§.) Vidare anges i 2 § att bestämmelserna i 3 kap. MB om god hushållning med mark- och vattenresurser ska tillämpas.
Områden som är av riksintresse för naturvården, kulturmiljövården eller friluftslivet ska enligt 3 kap. 6 § MB skyddas mot åtgärder som kan påtagligt skada natur- eller kulturmiljön. Bestämmelserna om områden av riksintresse för naturvård, kulturmiljövård och friluftsliv syftar till att långsiktigt skydda områden med värden och kvaliteter som bör bevaras. Behovet av grönområden i tätorter och i närheten av tätorter ska särskilt beaktas (jfr prop. 1997/98:45 del 2 s. 32 f.).
Intresset av att bevara mark- och vattenområden ska vägas mot andra intressen. Det blir då nödvändigt att bedöma tyngden av det intresse som den ansökta åtgärden ska tillgodose. När den bedömningen görs kan det få betydelse om syftet med åtgärden kan uppnås på något annat sätt, t.ex. genom att åtgärden vidtas på en annan plats eller, vid ansökan om uppförande av en ny mast, genom att utrymme i en befintlig mast används.
Prövningen av en fråga om samlokalisering enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska dock inte samordnas med prövningen av en ansökan om bygglov (se prop. 2005/06:191 s. 18). Om det inte står klart att en samlokalisering kan ske, kan det därför inte komma i fråga att avslå en ansökan om bygglov med hänvisning enbart till att ändamålet med åtgärden hellre borde uppnås genom en samlokalisering.
Översiktsplaner
Varje kommun ska ha en översiktsplan som omfattar hela kommunen. Planen ska ange den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas. (Se 3 kap.1 och 2 §§plan- och bygglagen.) Den syftar även till att informera kommuninvånarna om kommunledningens syn på användningen av mark- och vattenområden samt till att stärka medborgarnas inflytande i sådana frågor.
Kommunen ska i översiktsplanen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena kan ha en väsentlig betydelse för beslut bl.a. om hur markområden ska användas. Riksintressena enligt 3 och 4 kap. MB ska redovisas och det ska framgå hur kommunen anser att intressena ska tillgodoses. Översiktsplanen är inte bindande. (Se 3 kap.4 och 5 §§plan- och bygglagen.)
Innan kommunen antar en översiktsplan ska kommunen samråda med myndigheter, däribland länsstyrelsen, andra kommuner och vissa andra berörda. Kommunen ska också ställa ut ett förslag till översiktsplan under två månader och den som vill lämna synpunkter på planförslaget kan göra det under utställningstiden. Kommunfullmäktige beslutar i frågor om antagande och ändring av översiktsplanen. (Se 3 kap.7, 8, 9, 12, 15 och 19 §§plan- och bygglagen.)
Betydelsen av en översiktsplan vid prövning av ett ärende om bygglov
Översiktsplanen utgör alltså ett viktigt underlag vid kommunens handläggning av ett efterföljande planarbete. Den utgör ett inslag i det kommunala planmonopolet och hänger också samman med kommunens inflytande över markanvändningen i det enskilda fallet. Utanför detaljplanelagt område bör översiktsplanen därför kunna ges betydelse även i ärenden om bygglov (jfr prop. 1994/95:230 s. 42).
Ett bygglov förutsätter bl.a. att kraven enligt 2 kap.plan- och bygglagen är uppfyllda och att det görs en avvägning mellan allmänna och enskilda intressen. Det ter sig då följdriktigt att hämta ledning ur översiktsplanen vid bedömning av vilka allmänna intressen som ska vägas in och vilken tyngd de kan ges i ett enskilt ärende. Inte minst översiktsplanens överväganden om hur olika riksintressen ska tillgodoses bör tillmätas vikt.
Det måste visserligen beaktas att en översiktsplan är allmänt hållen och att den inte behöver innehålla slutliga ställningstaganden. Den har inte samma styrande verkan i ett bygglovsärende som detaljplaner eller områdesbestämmelser (jfr 9 kap. 30 och 31 §§). I vart fall om översiktsplanen är aktuell och konkret och ger tydliga riktlinjer för markanvändningen bör den dock påverka bedömningen i ett enskilt ärende om bygglov.
Bedömningen i detta fall
Utsändning av kommersiell radio utgör ett skyddsvärt enskilt intresse. Verksamhet av detta slag fyller också en samhällsfunktion, skyddad av yttrandefrihetsgrundlagen. Uppförandet av privata radiomaster får dessutom antas främja konkurrensen. Det är givet att kommunal planläggning inte bör göra det omöjligt att master av detta slag uppförs på lämplig plats.
Det finns flera omständigheter som talar för den nu aktuella placeringen av masten. Med hänsyn till mastens höjd medför närheten till de befintliga masterna att påverkan på landskapsbilden blir mindre än om masten i stället placeras på någon annan plats. Vidare framstår placeringen som lämplig med hänvisning till den begränsade risken för störningar i radiosändningarna.
Det står inte klart att Bauer Medias intressen kan tillgodoses genom att utrymme i de befintliga masterna tas i anspråk (jfr p. 15).
Mot detta ska emellertid vägas att den sökta åtgärden berör ett mycket storstadsnära och vidsträckt område som är av riksintresse genom sin stora betydelse för friluftslivet i Stockholmsområdet. Det är också fråga om ett område med naturvärden som har bedömts vara höga eller mycket höga. Ett uppförande av masten skulle ta ett inte obetydligt markområde i anspråk. Trots förekomsten av Nackamasterna, står det klart att den sökta åtgärden skulle påverka landskapsbilden, dvs. det samlade synintrycket av området. Det bör här anmärkas att behovet av att långsiktigt värna skyddsvärda naturområden har fått en alltmer framträdande roll vid bedömningar av det nu aktuella slaget. Att det tidigare har bedömts acceptabelt att uppföra master inom området kan därför inte tillmätas någon nämnvärd betydelse vid den intresseavvägning som nu ska göras.
Det bör vidare beaktas att frågan om bygglov måste ses i ett större perspektiv. Ett bifall till ansökningen skulle i förlängningen kunna öppna för ytterligare byggnadsverk på platsen. Tillsammans med framtida åtgärder, som sedda var för sig skulle innebära bara en begränsad påverkan på området, skulle ett bygglov för den nu aktuella masten på så sätt kunna bidra till en påtaglig skada på ett särskilt skyddsvärt naturområde.
Redan nu angivna förhållanden ger anledning att ifrågasätta om den sökta åtgärden är förenlig med 2 kap.plan- och bygglagen.
Vid intresseavvägningen enligt 2 kap. får det också betydelse att kommunens översiktsplan anger aktuella och tydliga riktlinjer för mark-användningen på området. Av planen framgår att nya åtgärder kan komma i fråga enbart om de rör rekreation och inte skadar riksintresset och naturvärdena. Dessa riktlinjer måste ges särskild tyngd.
Mot denna bakgrund bör Bauer Medias ansökan om bygglov avslås. Mark- och miljööverdomstolens dom ska därför upphävas och mark- och miljödomstolens domslut fastställas.
DOMSLUT
HD upphäver Mark- och miljööverdomstolens dom och fastställer mark- och miljödomstolens domslut som innebär att Bauer Media AB:s ansökan om bygglov avslås.