Ds 2004:40
Lag om tillträdesförbud
1. Sammanfattning
I promemorian föreslås att skyddet mot brottslighet under idrottsarrangemang förstärks. Det föreslås ske genom att det införs en lag om tillträdesförbud, som innebär i huvudsak följande.
En person får meddelas förbud att tillträda och vistas på en inhägnad plats, som huvudsakligen utgör en idrottsanläggning, när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation (tillträdesförbud). Den som bryter mot ett tillträdesförbud döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Tillträdesförbud får meddelas, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att personen kommer att begå brott under kommande idrottsarrangemang. Brottet skall till sin typ vara sådant att det kan anses vara ägnat att störa ordningen eller säkerheten under arrangemanget. Sådana brott kan t.ex. vara misshandel och skadegörelse. Vid riskbedömningen skall särskilt beaktas om personen tidigare har begått ett sådant brott under eller annars i samband med idrottsarrangemang.
Tillträdesförbud meddelas för högst ett år men kan förlängas med som mest ett år i taget.
Förbuden meddelas av allmän åklagare. Tillträdesförbud får meddelas på ansökan av den idrottsorganisation som anordnar det eller de arrangemang som förbudet avses skydda. Också specialidrottsförbundet inom Sveriges Riksidrottsförbund för den aktuella idrottsverksamheten får ansöka om förbud. Åklagarens beslut kan prövas av allmän domstol. Åklagaren får häva eller ändra ett förbud, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det.
Sammanfattning Ds 2004:
För förfarandet hos åklagaren gäller vissa särskilda regler i den föreslagna lagen och därutöver vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223). Domstolens handläggning regleras enligt särskilda bestämmelser i den nya lagen och i övrigt enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. I vissa fall kan frågan om förbud prövas i mål om allmänt åtal för brott.
I promemorian föreslås vidare att lagen (1998:620) om belastningsregister skall gälla även uppgifter om tillträdesförbud.
I promemorian berörs också frågan om det bör införas en möjlighet att vid straffansvar utestänga personer från affärslokaler. Det anses dock att frågan om ett förstärkt skydd för affärslokaler får övervägas i ett annat sammanhang.
Den nya lagen och ändringarna i lagen om belastningsregister föreslås träda i kraft den 1 juli 2005.
2. Promemorians författningsförslag
2.1. Förslag till lag om tillträdesförbud
Härigenom föreskrivs följande.
Förutsättningar för tillträdesförbud, m.m.
1 § Enligt denna lag får en person meddelas förbud att tillträda och vistas på en inhägnad plats, som huvudsakligen utgör en idrottsanläggning, när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation (tillträdesförbud). Det gäller även om allmänheten har tillträde till platsen.
Lagen påverkar inte den rätt som tillkommer den som förfogar över platsen att besluta om tillträde till denna.
2 § Tillträdesförbud får meddelas en person, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att han eller hon kommer att begå brott under idrottsarrangemang som avses i 1 § och brottet är ägnat att störa ordningen eller säkerheten där.
Vid bedömningen av om en sådan risk föreligger skall särskilt beaktas om personen tidigare har begått ett sådant brott under eller annars i samband med idrottsarrangemang som avses i 1 §. Brott som personen har begått före femton års ålder får inte beaktas.
Om syftet med ett tillträdesförbud kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd, får förbud inte meddelas.
3 § Tillträdesförbud skall meddelas för viss tid, högst ett år.
Promemorians författningsförslag
Ds 2004:
Tillträdesförbudet gäller omedelbart, om inte annat bestäms. Ett tillträdesförbud får förlängas med högst ett år i taget.
4 § Ett tillträdesförbud skall delges den förbudet avser. Bestämmelserna i 12 och 15 §§delgivningslagen (1970:428) gäller inte delgivning av tillträdesförbud.
5 § Frågor om tillträdesförbud skall handläggas skyndsamt.
Förfarandet hos åklagaren
6 § Allmän åklagare prövar frågor om tillträdesförbud.
Frågor om förbud tas upp på skriftlig ansökan av den idrottsorganisation som anordnar idrottsarrangemang som förbudet avses skydda eller specialidrottsförbundet inom Sveriges Riksidrottsförbund för den aktuella idrottsverksamheten.
7 § Frågor om tillträdesförbud prövas av åklagaren i den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat eller där den mot vilken förbudet avses gälla har sitt hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig. Om den sistnämnde är misstänkt för brott som har betydelse för frågan om tillträdesförbud, får frågan prövas även av åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet.
I fråga om åklagare tillämpas 7 kap. rättegångsbalken.
8 § Åklagaren får anlita biträde av polismyndighet för utredning av frågor om tillträdesförbud.
I fråga om utredningen gäller i tillämpliga delar 23 kap.4, 6, 7 och 9–12 §§rättegångsbalken. Vid tillämpningen av 4 och 11 §§ skall bestämmelserna om den som är misstänkt i stället avse den mot vilken förbudet avses gälla.
9 § Innan frågan om tillträdesförbud avgörs, skall den som är part underrättas om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten och få tillfälle att yttra sig över den. Frågan får dock avgöras utan att så har skett, om åtgärderna är up-
Ds 2004: Promemorians författningsförslag
penbart obehövliga, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas.
Åklagaren bestämmer hur underrättelsen skall ske.
10 § Ett beslut genom vilket åklagaren avgör ett ärende om tillträdesförbud skall vara skriftligt och ange
1. sökande och motpart,
2. meddelat förbuds innebörd och omfattning,
3. de skäl som har bestämt utgången, däribland brott som åberopas vid riskbedömningen samt tiden och platsen för brottet,
4. åberopade lagrum,
5. påföljden vid överträdelse av meddelat förbud samt
6. möjligheten att begära omprövning enligt 12 § och domstolens prövning enligt 13 §.
11 § Vid åklagarens handläggning av ärenden om tillträdesförbud gäller i övrigt endast 4–9 §§, 14–15 §§, 20 § första stycket andra meningen 1 och 4 och andra stycket samt 26 § förvaltningslagen (1986:223).
12 § Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det, får åklagaren häva eller ändra ett tillträdesförbud som har meddelats av åklagaren eller domstolen. Åklagaren får dock utvidga ett förbud endast om det begärs av en sökande som avses i 6 §.
Första stycket gäller inte, om förbudet är föremål för domstolens prövning.
Domstolens prövning
13 § Tingsrätten skall pröva åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud på begäran av en part, om beslutet gått parten emot. En sådan begäran skall göras skriftligen hos åklagaren, som skall överlämna ärendet till tingsrätten.
Promemorians författningsförslag
Ds 2004:
14 § Behörig domstol är den tingsrätt där den åklagare som har prövat frågan om tillträdesförbud skall föra talan i brottmål i allmänhet.
15 § Domstolen skall begära yttrande av åklagaren, om det inte är obehövligt.
16 § Domstolen får förordna att ett tillträdesförbud tills vidare inte skall gälla. Om ett tillträdesförbud inte har meddelats tidigare, får domstolen meddela ett sådant förbud fram till dess att ärendet avgjorts slutligt.
17 § Sammanträde inför domstolen skall hållas, om en part begär det.
18 § Vid avgörande av saken består tingsrätten av en lagfaren domare och tre nämndemän. Vid annan handläggning består tingsrätten av en lagfaren domare.
Vid omröstning gäller bestämmelserna i 29 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar.
19 § Vardera parten skall svara för sin kostnad, om det inte föreligger sådant förhållande som avses i 18 kap. 6 § rättegångsbalken.
20 § Vid domstolens handläggning av ärenden om tillträdesförbud gäller i övrigt lagen (1996:242) om domstolsärenden i tilllämpliga delar. Därvid gäller i fråga om begäran om prövning enligt 13 § vad som sägs i den lagen om ansökan.
21 § När domstolen skall pröva ett beslut i fråga om tillträdesförbud och den mot vilken förbudet avses gälla är misstänkt för brott som har betydelse för prövning av frågan om förbudet får beslutet prövas i mål om allmänt åtal rörande brottet. Därvid tillämpas bestämmelserna om rättegången i brottmål.
Ds 2004: Promemorians författningsförslag
Straffansvar
22 § Den som bryter mot ett tillträdesförbud döms för överträdelse av tillträdesförbud till böter eller fängelse i högst sex månader.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2005.
Promemorians författningsförslag
Ds 2004:
2.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 3, 16 och 17 §§ lagen (1998:620) om belastningsregister skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 §
1
Registret skall innehålla uppgifter om den som
1. genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott,
2. har ålagts förvandlingsstraff för böter,
3. med tillämpning av 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd,
4. på grund av åklagares beslut enligt 20 kap. 7 § rättegångsbalken, 9 eller 17 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare eller 46 § lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall inte har åtalats för brott, eller
5. har meddelats besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksförbud.
5. har meddelats besöksförbud enligt lagen (1988:688) om besöksförbud eller tillträdesförbud enligt lagen (2005:xxx) om tillträdesförbud.
16 §
En uppgift i registret skall gallras
1. om en överrätt genom dom eller beslut frikänt den registrerade för den åtalade gärningen,
2. om en domstol efter resning har meddelat dom eller beslut som avses i 1,
3. om dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har undanröjts,
4. om överrätt har upphävt ett beslut om förvandlingsstraff för böter,
1
Senaste lydelse 2003:1166.
Ds 2004: Promemorians författningsförslag
5. om åklagares beslut att meddela åtalsunderlåtelse har återkallats,
6. om besöksförbud har upphävts eller
6. om besöksförbud eller tillträdesförbud har upphävts eller
7. när den registrerade har avlidit.
17 §
2
Utöver vad som följer av 16 § skall uppgifter om
1. fängelse- eller förvandlingsstraff för böter gallras tio år efter frigivningen,
2. fängelsestraff som skall anses helt verkställt genom tidigare frihetsberövande eller från vilket någon genom beslut om nåd helt har befriats gallras tio år efter domen eller beslutet,
3. fängelsestraff som har fallit bort enligt 35 kap. 8 eller 9 § brottsbalken eller förvandlingsstraff för böter som har fallit bort enligt 18 eller 21 § bötesverkställighetslagen (1979:189) gallras fem år efter det att straffet föll bort,
4. skyddstillsyn eller villkorlig dom gallras tio år efter domen eller beslutet,
5. sluten ungdomsvård gallras tio år efter det att påföljden helt verkställts,
6. överlämnande till vård inom socialtjänsten eller vård enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall gallras tio år efter domen eller beslutet,
7. överlämnande till rättspsykiatrisk vård gallras tio år efter utskrivningen,
8. böter gallras fem år efter domen, beslutet eller godkännandet av strafföreläggandet eller föreläggandet av ordningsbot,
9. att någon enligt 30 kap. 6 § brottsbalken har förklarats fri från påföljd gallras tio år efter domen eller beslutet,
10. åklagares beslut att inte åtala för brott gallras tio år efter beslutet, och
2
Senaste lydelse 2003:1166.
Promemorians författningsförslag
Ds 2004:
11. beslut om besöksförbud gallras tio år efter beslutet.
11. beslut om besöksförbud eller om tillträdesförbud gallras tio år efter beslutet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2005.
3. Inledning
Brott och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang och i affärslokaler har varit föremål för diskussioner och överväganden i lagstiftningssammanhang under lång tid. Möjligheterna att genom någon form av straffsanktionerat förbud utestänga personer från arrangemangen och lokalerna har därvid kommit i fokus.
Bakgrunden till att frågan fått sådan uppmärksamhet är att Högsta domstolen i en dom 1995 slog fast att straffbestämmelsen om olaga intrång inte är tillämplig när en person besöker en plats som allmänheten har tillträde till trots att han eller hon har förbjudits att besöka platsen av den som förfogar över denna.
Samma år föreslog Trygghetsutredningen i sitt slutbetänkande Trygghet mot brott – Rollfördelning och samverkan (SOU 1995:146) att bestämmelsen om olaga intrång skulle utvidgas till att avse även platser dit allmänheten har tillträde (dnr Ju1996/370/L5). Till utredningen hade överlämnats två framställningar till Justitieministern i vilka Sveriges Köpmannaförbund och Kooperativa förbundet begärde en översyn av bestämmelsen. Också Handelsanställdas förbund tog upp frågan om skydd för butiksanställda och bestämmelsen om olaga intrång i ett brev till Justitieministern 1996 (dnr Ju1996/1986/L5).
I slutet av 1990-talet uttryckte Justitieutskottet (bet. 1998/99:JuU22) med anledning av en motion i frågan (1998/99:Ju701) förståelse för att en butiksinnehavare kan vilja freda sig mot t.ex. snatterier genom att förbjuda en viss person tillträde till butiken. Utskottet ansåg dock att beredningen av Trygghetsutredningens betänkande inte skulle föregripas.
Inledning Ds 2004:xx
Samtidigt begärde Svensk Handel att regeringen skulle initiera en utredning i syfte att införa en straffrättslig reglering av olaga intrång i butiker, restauranger och andra kommersiella lokaler (dnr Ju1999/4152/L5).
År 2000 framförde Samordningsgruppen för supporterkultur i en framställning till Justitieministern (dnr Ju2000/6475/L5) att det finns behov av en lagstiftning som ger möjligheter att under straffansvar utestänga s.k. huliganer från idrottsarrangemang.
Samma år lade regeringen fram Trygghetsutredningens förslag i modifierat skick i en lagrådsremiss. Lagrådet ansåg sig av olika skäl inte kunna tillstyrka remissens förslag men uttalade samtidigt att det är rimligt att vissa tillgreppsbenägna eller ordningsstörande personer kan förbjudas att besöka en affär eller ett idrottsevenemang och att brott mot sådana förbud blir straffbart. Lagrådet menade att frågan borde övervägas ytterligare och föreslog som en tänkbar lösning att man i en särskild lag anger förutsättningarna för sådana förbud och straffbelägger överträdelser av förbuden. Med hänsyn till bl.a. Lagrådets invändningar ledde förslaget i lagrådsremissen inte till någon proposition till riksdagen.
Inom Justitiedepartementet utarbetades därefter en promemoria med förslag till en särskild lag om tillträdesförbud (Ds 2002:25). Enligt förslaget skulle en idrottsorganisation eller en näringsidkare kunna förbjuda en person att under viss tid tillträda och vistas på en idrottsanläggning eller i en affärslokal. Ett sådant förbud skulle enligt förslaget grundas på att personen tidigare begått brott på anläggningen eller i lokalen. Överträdelse av förbudet föreslogs straffsanktioneras med böter eller fängelse i högst sex månader.
Promemorians förslag mötte kritik vid remissbehandlingen. I huvudsak gjordes invändningar mot att enskilda rättsubjekt skulle göra vad som i vissa fall kunde anses som avancerade juridiska bedömningar och bestämma det straffsanktionerade området. Dessutom kritiserades bl.a. avsaknaden av en möjlighet att pröva ett beslut om förbud på annat sätt än vid överträdelse av förbudet. Remisskritiken riktade sig främst mot förslaget avseende
Ds 2004:xx
Inledning
affärslokaler. Den fick till följd att det inte utarbetades någon lagrådsremiss i fråga om något av förslagen.
Efter detta har Sveriges Riksidrottsförbund, arbetsgruppen för supporterkultur, vänt sig till Justitieministern och uttryckt oro över att arbetet med en reglering av frågan skall stanna upp (dnr Ju/2002/7776/L5).
4. Gällande rätt
4.1. Rätten att bestämma vem som får vistas på en plats och straffbestämmelsen om olaga intrång
Enligt gällande rätt bestämmer normalt den som med äganderätt eller med annan rätt förfogar över en plats vem som skall få vistas där. Det gäller även om platsen är tillgänglig för allmänheten.
Straffansvar gäller för den som gör sig skyldig till olaga intrång. Med olaga intrång avses att någon obehörigen tränger in i eller stannar kvar i kontor, fabrik, annan byggnad eller fartyg, på upplagsplats eller på annat dylikt ställe (4 kap. 6 § andra stycket brottsbalken).
Under slutet av 1980-talet och i början av 1990-talet användes s.k. portförbud som ett sätt att ingripa mot personer som gjort sig skyldiga till upprepade snatterier eller uppträtt störande i butiker. Det var normalt butiksinnehavaren eller någon anställd i butiken som fattade beslutet om portförbud. Enligt praxis i underrätterna kunde en person som brutit mot ett sådant förbud dömas för olaga intrång. I en dom 1995 tolkade emellertid Högsta domstolen (HD) bestämmelsen om olaga intrång så att den utgör ett skydd endast för sådana lokaler och vissa andra utrymmen som inte är tillgängliga för allmänheten (NJA 1995 s. 84). HD underkände därmed den tolkning som tidigare gjorts av underrätterna.
Inom idrotten används ett system med förbud i vissa fall för personer att under viss tid besöka idrottsevenemang. Förbuden grundas oftast på att personerna i fråga tidigare har begått brott på arenorna. De upprätthålls genom att de avstängda personerna
Gällande rätt Ds 2004:xx
avvisas i samband med biljettkontroll vid inpassering till idrottsanläggningarna. Besluten om avstängning fattas av idrottsföreningarna eller, efter fullmakt, av vederbörande intresseorganisation för föreningarna när det gäller flera idrottsarrangemang. En formell hantering gäller för beslutsfattandet (se Malmsten, Idrottens bestraffningsregler, 3 uppl., s. 185 ff.) Denna hantering innebär att ett beslut om avstängning fattas efter att den enskilde fått tillfälle att yttra sig i frågan. Beslutet dokumenteras och den avstängde underrättas om innehållet. Den avstängde kan på begäran få beslutet omprövat av den förening eller organisation som fattat beslutet.
Frågan om ett sådant förbud är straffsanktionerat prövades av Hovrätten över Skåne och Blekinge i en dom 1999 (dom nr DB 3172 i mål B 679/99). En person var avstängd från en idrottsförenings matcher men hade trots det genom att betala entréavgift gått in på en match på föreningens idrottsplats. Hovrätten ansåg att idrottsplatsen inte åtnjutit skydd enligt bestämmelsen om olaga intrång och ogillade därför åtalet.
Norden och EU
I Danmark, Norge och Finland finns vissa straffbestämmelser som gäller olovlig vistelse i lokaler. För en närmare beskrivning av dessa bestämmelser hänvisas till Ds 2002:25. Något särskilt regelsystem för meddelande av förbud att besöka affärslokaler eller idrottsarrangemang och för straffansvar vid överträdelser av förbuden finns inte i dessa länder och är för närvarande inte aktuellt att införa.
Inom EU pågår sedan flera år ett samarbete rörande säkerheten vid fotbollsmatcher och ett polissamarbete för att bekämpa fotbollsrelaterat våld.
År 2002 antogs ett rådsbeslut om säkerheten vid internationella fotbollsmatcher. Polissamarbetet består bl.a. i att nationella kontaktpunkter har fastställts, att det sker ett utbyte av information om kända våldsbenägna supportrar, att polismän från andra
Ds 2004:xx Gällande rätt
länder närvarar vid internationella fotbollsmatcher för att hjälpa till med identifieringen av kända våldsverkare, att en gemensam handbok har upprättats och att expertmöten har genomförts. Genomförandet av ett gemensamt arbetsprogram för 2004–2006 diskuteras för närvarande.
En diskussion om möjligheter att kunna utestänga personer från fotbollsarenor har också förts. Diskussionen har utmynnat i en rådsresolution (dok. 13035/1/03) som bl.a. uppmanar medlemsstaterna att undersöka möjligheten av att vidta nödvändiga åtgärder för att, inom de gränser som fastställs i egna regelverk, införa bestämmelser om att från fotbollsarenor utestänga personer som gjort sig skyldiga till våldshandlingar i samband med fotbollsevenemang. I resolutionen uttalas vidare att medlemsstaterna bör integrera sådana bestämmelser om utestängning med regler om påföljder vid överträdelser för att säkerställa respekten för bestämmelserna.
För närvarande görs en sammanställning av medlemsstaternas regelverk i detta avseende. Ett förslag till gemensam reglering av frågan kan inte förutses inom den närmaste framtiden.
4.2. Bestämmelser om avvisande och avlägsnande m.m. i polislagen (1984:387)
Enligt polislagen (1984:387) får en polisman avvisa eller avlägsna en person från ett visst område eller utrymme om personen genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna (13 §). Detsamma gäller om en person behöver avvisas eller avlägsnas för att en straffbelagd gärning skall kunna avvärjas. Om ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt för att uppnå avsett resultat, kan personen tillfälligt omhändertas. Under vissa förutsättningar får polismannen använda våld i dessa situationer (10 § första stycket 4). En ordningsvakt har i princip samma befogenheter som en polisman.
I de fall en person inte stör eller utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen eller det inte är fråga om att avvärja en straffbelagd gärning saknar sålunda polismän och ordningsvakter
Gällande rätt Ds 2004:xx
normalt möjlighet att avvisa eller avlägsna personen. Detta gäller även om personen har tagit sig in t.ex. på en idrottsanläggning trots att han eller hon har förbjudits att göra det av den som förfogar över platsen.
4.3. Lagen (1988:688) om besöksförbud
I lagen (1988:688) om besöksförbud finns bestämmelser om förbud för en person att bl.a. besöka eller på annat sätt kontakta en annan person eller att följa efter den personen. Besöksförbud får meddelas om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Vid bedömningen skall särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot den andra personens liv, hälsa, frihet eller frid.
Besöksförbud meddelas för viss tid, högst ett år, och får förlängas med maximalt ett år i taget. Beslut om besöksförbud skall delges den mot vilken förbudet avses gälla.
Besöksförbud meddelas av allmän åklagare. För förfarandet hos åklagaren finns vissa bestämmelser i besöksförbudslagen. I övrigt gäller i princip förvaltningslagen (1986:223).
Åklagarens beslut kan prövas av allmän domstol på begäran av den som har ålagts besöksförbud eller den som förbudet avses skydda. I fråga om rättens prövning gäller särskilda bestämmelser om bl.a. inhibition, sammanträde och rättegångskostnader och i övrigt lagen (1996:242) om domstolsärenden.
Den som överträder ett besöksförbud kan dömas böter eller fängelse i högst ett år. Detta gäller dock inte i ringa fall.
5. Allmänna utgångspunkter
5.1. Brott och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang
Bedömning: Det finns ett behov av ett förstärkt skydd mot brottslighet vid idrottsarrangemang.
Skälen för bedömningen: Under 1990-talet har i många fall brott förekommit i samband med idrottsarrangemang. S.k. läktarvåld och annat våld inne på och utanför idrottsarenor men också användning av pyrotekniska varor utan tillstånd inne på arenorna, skadegörelsebrott och annan brottslighet har utgjort ett återkommande inslag vid arrangemangen. Problemen har troligen minskat men förekommer fortfarande främst i samband med fotbolls-, ishockey- och bandymatcher.
I vissa fall förekommer t.ex. våldsanvändningen mellan rivaliserande grupperingar som har någon form av koppling till idrottsorganisationerna eller deras supporterföreningar. Det inträffar också att sådana grupper träffas på i förväg avtalade platser för att slåss. I andra fall riktar sig våldet mot polismän eller ordningsvakter. Också andra, både idrottsorganisationer som anordnar arrangemangen och enskilda individer, drabbas direkt av t.ex. skadegörelsebrott. Brottsligheten påverkar också den allmänna trivseln och känslan av trygghet under arrangemangen negativt. Särskilt oroande är att det enligt uppgift från polisen och idrottsrörelsen fortlöpande sker en nyrekrytering till sådana grupper som är benägna att begå brott vid idrottsarrangemang och att dessa grupper har ökat i omfattning. Ofta är det mycket
Allmänna utgångspunkter Ds 2004:xx
unga personer som värvas. Dessa grupper använder sig av modern teknik som mobiltelefoner och Internet i syfte att underlätta och inspirera till ett brottsligt agerande i samband med idrottsarrangemang. De hämtar också influenser från liknande grupperingar i utlandet.
Enligt idrottsrörelsen kan man grovt sett tala om två kategorier av personer som ägnar sig åt idrottsrelaterad brottslighet. Den första utgörs av en sluten grupp av personer som i huvudsak ägnar sig åt detta. Denna grupp håller sig för sig själv under idrottsarrangemangen och vid resor till och från dessa. Den andra kategorin består av personer som också ägnar sig åt kriminalitet i viss utsträckning och som ”ser upp” till den förstnämnda gruppen. Därutöver finns en stor grupp av supportrar som i princip tar avstånd från de förstnämnda gruppernas brottslighet.
Det finns visserligen möjligheter att ingripa mot dessa beteenden redan i dag genom att de utgör brott. Straffprocessuella tvångsmedel kan normalt sett tillgripas mot dem som är misstänkta för brott. Vidare ger, som nämnts i avsnitt 4.2, polislagen (1984:387) möjligheter att avvisa eller avlägsna personer för att de stör eller utgör en omedelbar fara för den allmänna ordningen eller för att avvärja att de begår brott. Polisen använder även särskilda supporterpoliser som bl.a. samarbetar med idrottsföreningar, arenaägare och supportergrupper för att förebygga brottslighet och analyserar hotbilden inför varje match så att polisen och arrangören kan vidta lämpliga säkerhetsåtgärder. Dessutom gör idrottsrörelsen fortlöpande stora ansträngningar för att öka säkerheten i samband med och under idrottsarrangemangen. Arbetet består bl.a. i användning av s.k. publikvärdar. Värdarna har en roll som ordnings- och servicemän på läktarna och är utbildade av polisen. Ofta är publikvärdarna rekryterade från föreningarnas supporterklackar. Idrottsorganisationerna arbetar också med en förebyggande verksamhet för ungdomar så att ungdomarna introduceras i en supporterkultur som tar avstånd från bråk och liknande.
Trots detta förekommer idrottsanknuten brottslighet i en inte obetydlig omfattning. Brotten drabbar polismän och ordnings-
Ds 2004:xx Allmänna utgångspunkter
vakter. De drabbar också privatpersoner och andra enskilda. Också allmänheten påverkas genom att trivseln och känslan av trygghet försämras. Dessutom kan brottsligheten få särskilt allvarliga konsekvenser i den speciella miljö som idrottsarrangemangen utgör. Vid arrangemangen samlas ofta ett stort antal människor – t.ex. åskådare, idrottsutövare, ledare samt funktionärer – på en begränsad yta. Våldsamheter på läktarna, otillåten användning av pyrotekniska varor, skadegörelsebrott och andra brott kan medföra eller innebära fara för svåra personskador och omfattande ekonomiska skador. Det finns därför ett behov av att förstärka skyddet mot denna brottslighet genom fler ingripandemöjligheter för att motverka brott och därigenom öka tryggheten och trivseln i samband med idrottsarrangemang.
Utöver den idrottsanknutna brottsligheten förekommer också vissa andra ordningsstörningar, som inte utgör brott, vid idrottsarrangemang. Ett exempel på en sådan störning är att någon eller några ur publiken springer in på spelplanen. I vissa fall kan ett sådant agerande dock vara straffbart som förargelseväckande beteende. Ett annat exempel är att åskådare kastar föremål på läktarna eller från dessa och in på planen utan att det utgör en brottslig gärning som t.ex. försök till misshandel.
Problemen med ordningsstörningar av denna karaktär tycks dock vara av mindre omfattning. Idrottsrörelsen arbetar även med att motverka sådana störningar. Störningarna kan knappast heller få sådana allvarliga konsekvenser som den idrottsanknutna brottsligheten, t.ex. läktarvåldet, kan få. Behovet av att förstärka skyddet mot ordningsstörningar av detta slag framstår därför som förhållandevis begränsat. En särskild svårighet ligger också i att denna typ av ordningsstörningar kan vara av mycket skiftande slag och t.ex. bestå i att helt ofarliga föremål kastas in på spelplanen. Dessutom kan det under idrottsarrangemang förekomma inslag som i en slags formell mening kan sägas påverka ordningen men som många gånger är accepterade och ofta rentav uppskattade av idrottsorganisationerna och publiken i stort. Det gäller t.ex. hejaramsor och sång och numera också s.k. TIFO, dvs. särskilda läktararrangemang av supportrar, exempelvis ar-
Allmänna utgångspunkter Ds 2004:xx
rangemang med flaggor. Ett annat exempel på ett beteende som förekommer är att åskådare springer in på spelplanen för att hylla sitt vinnande lag efter en viktig match.
Det kan visserligen finnas föreskrifter inom idrottsrörelsen som kan ge viss vägledning i dessa avseenden, t.ex. rörande TIFO. Det finns dock flera skäl att vara försiktigt med att koppla en lagstiftning med ytterligare ingripandemöjligheter till sådana föreskrifter. För det första torde det saknas gemensamma föreskrifter för all idrottsverksamhet. Vidare kan föreskrifterna inte anses enkelt tillgängliga för enskilda, och de kan möjligen också ändras snabbt. Dessa omständigheter gör att det knappast kan hävdas att föreskrifterna uppfyller det krav på förutsebarhet som bör uppställas om de skall knytas till en lagstiftning. Dessutom skulle en sådan lagstiftning bli komplex och troligen medföra tillämpningsproblem. En sådan reglering bör därför undvikas.
Med hänsyn till att de ordningsstörningar som inte utgör brott kan vara av vitt skilda slag och eftersom behovet av ytterligare möjligheter att ingripa mot dessa framstår som begränsat, bör ordningsstörningarna inte omfattas av övervägandena i det följande.
Sammanfattningsvis finns det alltså ett behov av att förstärka skyddet mot den idrottsanknutna brottsligheten. När det gäller vilka åtgärder som bör vidtas kan redan här konstateras att det som har kommit i fokus i tidigare lagstiftningssammanhang och diskussioner är möjligheterna att vid straffansvar utestänga vissa personer från idrottsarrangemang, se avsnitt 3. Det ligger därför nära till hands att även nu överväga någon form av straffsanktionerat förbud att närvara vid idrottsarrangemang.
5.2. Brott och ordningsstörningar i affärslokaler
Som framgått av avsnitt 3 har i tidigare sammanhang där straffsanktionerade förbud för personer att besöka vissa platser har övervägts föreslagits att en sådan reglering skall omfatta inte endast idrottsanläggningar utan även affärslokaler. En reglering av
Ds 2004:xx Allmänna utgångspunkter
det senare slaget har också efterlysts av flera organisationer inom handeln. Förslagen har dock, som framgått ovan, inte lett till lagstiftning. Det senaste förslaget innebar att näringsidkare och idrottsorganisationer skulle kunna förbjuda personer att tillträda och vistas i affärslokaler och på idrottsanläggningar. Förslaget kritiserades av remissinstanserna bl.a. på de grunderna att enskilda subjekt förslogs kunna meddela förbud och att förbuden inte skulle gå att överklaga. Invändningarna riktades främst mot förslaget i den del det avsåg att näringsidkare skulle få besluta om förbud. I fråga om den förslagna möjligheten för idrottsorganisationer att meddela förbud var kritiken mindre allvarlig.
Flera av de invändningar som riktats mot förslaget avseende affärslokaler torde visserligen kunna tillgodoses med en reglering av det slag som i det följande föreslås för idrottsarrangemang. Det finns dock vissa skillnader mellan straffsanktionerade förbud i dessa två typer av situationer.
När det gäller affärslokaler har dessa stor och ibland avgörande betydelse för den enskildes dagliga livsföring. Han eller hon måste t.ex. kunna handla mat, uträtta ärenden på bank och apotek och kanske besöka en optiker. Ett förbud att besöka vissa affärslokaler skulle därför kunna drabba den enskilde hårt. Detta gäller särskilt i fråga om mindre orter med endast ett mycket begränsat urval affärslokaler, t.ex. matvaruaffärer eller banklokaler. Sådana hänsyn till grundläggande behov gör sig inte gällande i samma utsträckning i fråga om förbud att närvara vid idrottsarrangemang. Ett motsvarande förbud att besöka affärslokaler skulle dessutom kunna innebära ett större ingrepp i den grundlagsfästa rörelsefriheten och därmed kräva särskilda överväganden.
En särskilt viktig skillnad mellan idrottsarrangemangen och affärslokalerna är att idrottsorganisationerna, som nämnts i avsnitt 4.1, redan har system för att avstänga personer från sina arrangemang. Beslut om avstängning fattas efter en formell hantering, som innefattar kommunicering med den enskilde. Beslutet dokumenteras och den avstängde underrättas om innehållet. Beslutet kan i regel omprövas på begäran av honom eller henne.
Allmänna utgångspunkter Ds 2004:xx
Idrottsorganisationerna har även särskild personal vid sina arrangemang, bl.a. ordningsvakter, som t.ex. kan avvisa avstängda personer i samband med biljettkontrollen. Vid arrangemangen finns dessutom ofta polismän. Organisationerna har alltså ett befintligt system för att hålla oönskade personer borta från arrangemangen. Detta sammanhänger med att de enligt ordningslagen (1993:1617) har ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten vid arrangemangen.
I sammanhanget bör också nämnas, som framgått av avsnitt 4.1, att det inom EU har diskuterats möjligheter att kunna avstänga personer från idrottsarrangemang i form av fotbollsmatcher. Denna diskussion kommer att fortsätta.
De redovisade skillnaderna gör att det finns skäl för att nu endast överväga och föreslå lagstiftningsåtgärder som tar sikte på att förstärka skyddet för idrottsarrangemang. Frågan om ett förstärkt skydd för affärslokaler får bli föremål för fortsatta överväganden i ett annat sammanhang.
5.3. En lag om tillträdesförbud avseende idrottsarrangemang
Förslag: En person får under vissa förutsättningar meddelas förbud att tillträda och vistas vid idrottsarrangemang (tillträdesförbud). Allmän åklagare prövar frågor om tillträdesförbud. Åklagarens beslut kan prövas av allmän domstol. Tillträdesförbud skall grundas på en bedömning av risken för brott och överträdelser av förbuden straffsanktioneras. Bestämmelserna tas in i en särskild lag om tillträdesförbud.
Skälen för förslaget
Ett system med straffsanktionerade förbud att närvara vid idrottsarrangemang
När det gäller vilka ytterligare åtgärder som bör vidtas för att motverka den idrottsanknutna brottsligheten har möjligheterna
Ds 2004:xx Allmänna utgångspunkter
att utestänga vissa personer från arrangemangen kommit i fokus i tidigare lagstiftningssammanhang och diskussioner, se avsnitt 3. Som framgått av redogörelsen för gällande rätt i avsnitt 4 bestämmer normalt den som med äganderätt eller annan rätt förfogar över en plats vem som får vistas där. Som vidare framgått gäller dock inte straffbestämmelsen om olaga intrång när den som har förbjudits att besöka en plats ändå gör det, om platsen är tillgänglig för allmänheten. Därmed gäller inte heller polislagens (1984:387) möjligheter att avvisa eller avlägsna en person från platsen i syfte att avvärja en brottslig gärning. Detta innebär att en idrottsförening som anordnar ett idrottsarrangemang på en plats dit allmänheten har tillträde visserligen kan förbjuda en viss person att närvara vid arrangemanget, t.ex. därför att han eller hon tidigare har gjort sig skyldig till våldsbrott under föreningens idrottsarrangemang. Det saknas dock möjligheter att avlägsna eller straffrättsligt ingripa mot den som överträder ett sådant förbud. Å ena sidan kan därför hävdas att rätten att utestänga vissa personer inte kan utövas på ett effektivt sätt. Å andra sidan har anordnaren enligt ordningslagen (1993:1617) ett ansvar för att upprätthålla ordning och säkerhet vid arrangemangen.
Detta kan inte anses vara en tillfredsställande ordning. Som konstaterats i det föregående föreligger det också rent allmänt ett behov av att förebygga idrottsanknuten brottslighet. Förbud för vissa personer att närvara vid arrangemangen kan förebygga farliga eller annars icke önskvärda beteenden och därigenom öka tryggheten och trivseln under dessa. Förbuden kan också bidra till att avskräcka presumtiva brottslingar. Förbuden torde förhoppningsvis även kunna minska nyrekryteringen till de speciella grupper som särskilt ägnar sig åt sådan brottslighet. Om personer som tillhör dessa grupper utestängs, kan de inte värva nya anhängare under arrangemangen. Dessutom kan potentiella nya anhängare bli mindre intresserade av att vara med i grupperna om gruppmedlemmar har utestängts från arenorna.
Företrädare för idrottsrörelsen har efterlyst ett straffansvar för den som överträder förbud att närvara vid
Allmänna utgångspunkter Ds 2004:xx
idrottsarrangemang. Vid remissbehandling av tidigare lagförslag om straffsanktionerade förbud har dessutom remissinstanserna varit övervägande positiva till idén med en sådan straffsanktion. Även Lagrådet har i samband med en tidigare lagrådsremiss i frågan ansett att det är rimligt att vissa personer kan förbjudas att besöka idrottsarrangemang och bestraffas vid överträdelser av förbuden. Dessutom har, som framgått av avsnitt 4.1, frågan om utestängning av personer från fotbollsarenor väckts inom EU.
Av dessa skäl bör möjligheten att utestänga personer från idrottsarrangemang förstärkas. Förstärkningen bör ske genom att det införs en reglering för meddelande av förbud att närvara vid idrottsarrangemang och genom att överträdelse av sådana förbud straffsanktioneras. Därigenom skapas förutsättningar enligt polislagen att ingripa omedelbart mot en person som överträder ett förbud i syfte att avvärja den brottsliga överträdelsen.
En särskild lag om tillträdesförbud avseende idrottsarrangemang
Som nämnts har de tidigare förslagen till reglering inte varit möjliga att genomföra. Mot det senaste förslaget framfördes bl.a. kritik mot att enskilda rättsubjekt skulle göra avancerade juridiska bedömningar och bestämma gränserna för det straffbara området. Det kritiserades också att den som meddelats ett förbud saknade möjlighet att få det prövat annat än vid en prövning av en överträdelse av förbudet.
Ett nytt förslag om straffsanktionerade förbud att närvara vid idrottsarrangemang bör därför utformas väsentligt annorlunda. En första utgångspunkt bör vara att beslut om förbud skall fattas av en myndighet eller ett annat allmänt organ. Det blir då det allmänna som tar ställning till rättsliga frågor och bevisfrågor och avgör om förbud skall meddelas eller inte. Därmed blir det också myndigheten eller organet som bestämmer det straffbara området för överträdelse av förbudet. Dessutom bör det finnas en möjlighet till prövning av både beslut att meddela förbud och beslut att inte göra det. Genom att förbudsfrågan görs till en
Ds 2004:xx Allmänna utgångspunkter
uppgift för det allmänna torde de rättssäkerhetsgarantier som flera remissinstanser saknat i det förra förslaget tillgodoses.
Ett sådant system bör vara så enkelt och fungera så snabbt som möjligt. En möjlighet skulle kunna vara att utforma ett straffsanktionerat förbud som en särskild rättsverkan av brott. Det skulle innebära att domstol beslutar i förbudsfrågan i samband med prövning av åtal för brott. En nackdel med ett sådant system är dock den tidsutdräkt som skulle bli följden. En dylik ordning skulle också kräva noggranna systematiska överväganden.
Ett lämpligare alternativ torde vara att låta allmän åklagare pröva frågan om förbud. En särskild fördel med en åklagarprövning är att frågorna kan behandlas snabbare och ärendehanteringen göras så okomplicerad som möjligt. Den instans som skall pröva frågorna kan dessutom behöva göra utredningar som beslutsunderlag. Åklagare, som gör bedömningar i liknande ärenden, t.ex. om besöksförbud eller tvångsmedel som reseförbud, har erfarenhet av att hantera sådana ärenden.
Som nämnts i det föregående bör vidare en möjlighet till prövning av beslut i fråga om förbud föreslås. Åklagarens beslut i förbudsfrågan skulle kunna prövas av allmän domstol.
Det nu skisserade systemet liknar i många delar det som i dag gäller för besöksförbud enligt besöksförbudslagen. Beslut om sådana förbud meddelas av åklagare och åklagarens beslut kan prövas av allmän domstol.
Att reglera frågan om förbud att tillträda eller vistas på vissa platser i samband med idrottsarrangemang i en särskild lag innebär såväl lagtekniska som pedagogiska fördelar. Inte minst behövs preciserade förutsättningar för prövningen av om förbud skall meddelas och regler för förfarandet vid hanteringen av frågorna. Lagrådet har också i tidigare sammanhang förordat att frågan regleras i en särskild lag.
Med dessa utgångspunkter framstår det som naturligt att överväga om inte lagen om besöksförbud kan tjäna som förebild. Den lagen innehåller bestämmelser om att en person kan meddelas besöksförbud gentemot en annan person. Beslut om besöks-
Allmänna utgångspunkter Ds 2004:xx
förbud meddelas av allmän åklagare och åklagarens beslut kan prövas av allmän domstol.
En särskild lag om förbud att närvara vid idrottsarrangemang med förebild i besöksförbudslagen framstår följaktligen som den bästa lösningen. Åklagare och allmän domstol föreslås alltså vara beslutande instanser enligt den nya lagen. Lagen bör även i övriga delar till sin uppbyggnad och sitt innehåll överensstämma med besöksförbudslagen så långt som möjligt. Den lagens bestämmelser torde nämligen i stor utsträckning vara ändamålsenliga även för den föreslagna lagen om förbud.
En särskild fråga i sammanhanget är vilket begrepp som bör väljas för att beteckna förbuden att närvara vid idrottsarrangemang. Under de år som frågan om ett sådant förbud har varit aktuell torde begreppet tillträdesförbud ha fått allmän spridning. Detta begrepp får också anses på ett tillfredsställande sätt beskriva vad det handlar om. Det bör därför användas i den nya lagen, som bör kallas lagen om tillträdesförbud.
En given utgångspunkt för de grunder på vilka ett tillträdesförbud skall kunna meddelas är att det inte får finnas utrymme att utestänga någon på grund av skäl som strider mot den s.k. likabehandlingsprincipen, såsom att personen är av visst etniskt ursprung eller har viss sexuell läggning. Regleringen måste givetvis också utformas med beaktande av de grundlagsfästa fri- och rättigheterna. Denna fråga behandlas närmare nedan. En tydligt avgränsad lagstiftning är dessutom nödvändig för att uppfylla det krav på förutsebarhet som gäller i det straffrättsliga systemet och som bör uppställas här eftersom det ytterst handlar om att bestämma ett straffbart område.
En annan utgångspunkt måste vara ändamålet med regleringen. Liksom syftet i besöksförbudslagen i första hand är att förebygga brott, förföljelse och andra allvarliga trakasserier har lagstiftningen om tillträdesförbud ett framträdande preventivt syfte, nämligen att motverka brottslighet. Därigenom kan trivseln och tryggheten under idrottsarrangemang förväntas öka. Det är därför naturligt att närmare överväga om ett förbud – på samma sätt som ett besöksförbud – bör grundas på en riskbedömning.
Ds 2004:xx Allmänna utgångspunkter
Det framstår då som följdriktigt att låta en sådan bedömning avse risken för att någon genom sitt eget brottsliga beteende angriper de intressen som är relevanta i sammanhanget.
I det förslag om förbud att tillträda idrottsarrangemang som presenterats i tidigare sammanhang grundades förbuden inte på en riskbedömning utan i stället på att någon hade begått brott av visst slag. Det ansågs vara en fördel med en sådan reglering att den säkerställde att de omständigheter som åberopas som grund för förbudet kan bevisas i ett framtida brottmål. Vidare ansågs ett sådant system vara förhållandevis överskådligt och lättillämpat. Vissa av de remissinstanser som yttrade sig över förslaget såg dock svårigheter med att grunda förbud uteslutande på tidigare brott samtidigt som det inte krävdes att skuldfrågan för brottet var slutligt avgjord. Enligt dessa remissinstanser kunde exempelvis ifrågasättas om det var brottsligt att överträda ett förbud som grundats på ett ännu inte slutligt prövat brott och om polisen i så fall kunde ingripa för att avvärja ”brottsligheten”, dvs. överträdelsen. Denna problematik undviks, om tillträdesförbuden i stället grundas på en riskbedömning. Förbuden bör därför grundas på en sådan bedömning. Tidigare kriminella handlingar som avser de intressen som är relevanta i sammanhanget har dock givetvis stor betydelse vid bedömningen av risken för framtida brott. Sådana handlingar bör därför beaktas särskilt vid riskbedömningen. Detta bör också leda till ett överskådligt och lättillämpat system.
Förhållandet mellan ett straffsanktionerat tillträdesförbud och vissa grundläggande fri- och rättigheter
En särskild fråga är hur ett straffsanktionerat förbud att tillträda och vistas vid idrottsarrangemang förhåller sig till vissa fri- och rättigheter i regeringsformen (RF), tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) samt fri- och rättigheter enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de
Allmänna utgångspunkter Ds 2004:xx
grundläggande friheterna (Europakonventionen) och dess tilläggsprotokoll.
Enligt RF är enskilda gentemot det allmänna tillförsäkrade s.k. opinionsfriheter, t.ex. yttrandefrihet och mötesfrihet, samt rörelsefrihet. Europakonventionen innehåller också bestämmelser om t.ex. yttrandefrihet och frihet att delta i sammankomster. I tilläggsprotokoll nr 4 till konventionen finns bl.a. bestämmelser om rörelsefrihet. TF och YGL ger ett särskilt grundlagsskydd för friheten att yttra sig genom skrifter, radio, television och vissa andra medier. Bland annat gäller ett förbud för myndigheter och andra allmänna organ att hindra spridning av ett medium på grund av dess innehåll.
Vad först avser opinionsfriheterna i RF och motsvarande friheter i Europakonventionen samt tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL gäller frågan närmare bestämt om ett straffsanktionerat tillträdesförbud utgör ett ingrepp i dessa friheter. Som framgår av avsnitt 6.2 skall förbud grundas på vissa i lag angivna omständigheter som saknar samband med utövandet av dessa friheter. Som vidare framgått av föregående avsnitt föreslås dessutom att det skall vara åklagare och domstol som skall besluta om förbuden. Detta utgör givetvis en garanti för att också tilllämpningen av lagstiftningen kommer att stå i överensstämmelse med grundlagsregleringen och Europakonventionen.
När det sedan gäller rörelsefriheten enligt RF får den begränsas genom lag. En begränsning får dock göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning. Rörelsefriheten enligt tilläggsprotokoll nr 4 till Europakonventionen får också inskränkas under förutsättning att inskränkningen anges i lag. Vidare måste inskränkningen vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, för att upprätthålla den allmänna ordningen
Ds 2004:xx Allmänna utgångspunkter
eller förhindra brott eller för att skydda hälsa eller moral eller annans fri- och rättigheter.
Ett straffsanktionerat förbud att tillträda och vistas vid idrottsarrangemang bör som nämnts utformas med beaktande av de grundläggande fri- och rättigheterna men torde i och för sig kunna sägas inskränka den i RF grundlagsfästa rörelsefriheten. Inskränkningen bör dock anses ske för ett godtagbart ändamål. Syftet med ett sådant förbud är nämligen att förstärka skyddet mot brott under idrottsarrangemang. Inskränkningen bör även i övrigt kunna anses godtagbar, eftersom den inte kan sägas gå längre än vad som är tillåtet och inte heller grundar sig på politisk eller annan sådan åskådning. Det rör sig dessutom om en förhållandevis lindrig inskränkning, eftersom det gäller förbud att tillträda och vistas vid arrangemang som inte kan anses nödvändiga att besöka t.ex. för den dagliga livsföringen. Av motsvarande skäl bör förbudet också anses godtagbart enligt bestämmelserna om rörelsefrihet i tilläggsprotokoll nr 4.
Sammanfattningsvis torde alltså ett straffsanktionerat förbud att närvara vid idrottsarrangemang vara förenligt med grundlagarna och Europakonventionen samt dess tilläggsprotokoll.
6. En lag om tillträdesförbud
6.1. Den närmare avgränsningen av tillträdesförbud
Förslag: En person får meddelas förbud att tillträda och vistas på en inhägnad plats, som huvudsakligen utgör en idrottsanläggning, när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation. Det gäller även om allmänheten har tillträde till platsen.
Skälen för förslaget: I avsnitt 5 har konstaterats att det finns ett behov av att förstärka skyddet mot brottslighet under idrottsarrangemang och att detta bör ske genom att det införs möjligheter att besluta om straffsanktionerade förbud att tillträda och vistas vid sådana arrangemang.
Av detta följer att tillträdesförbud, som redan framgått, bör avse just idrottsarrangemang och inte musikevenemang eller liknande som kan äga rum på en plats där också idrottsarrangemang annars anordnas.
När det gäller vilka platser som bör omfattas görs bedömningen att tillträdesförbud bör avse inhägnade idrottsanläggningar, t.ex. fotbolls- och ishockeyarenor. Det är på sådana anläggningar som läktarvåld och annan brottslighet kan få särskilt allvarliga konsekvenser, eftersom ett stort antal människor är samlade på en begränsad och innesluten plats. Det blir vidare tydligt för dem som meddelas förbud var förbuden gäller när de knyts till avgränsade geografiska platser. Det blir också lättare att kontrollera att förbuden efterlevs. Genom att regleringen begränsas till inhägnade idrottsanläggningar inskränks dessutom inte i onödan
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
möjligheterna för enskilda att besöka idrottsevenemang på andra platser. Förbuden bör följaktligen avse inhägnande idrottsanläggningar.
Det bör dock räcka att platsen huvudsakligen utgör en idrottsanläggning. På många anläggningar kan även annan verksamhet bedrivas, såsom försäljning av mat och dryck. Behovet av en förbudsmöjlighet gör sig lika starkt gällande på dessa anläggningar oavsett att annan ”kringverksamhet” kan äga rum i samband med idrottsarrangemang.
Vidare bör det sakna betydelse för förbudsfrågan om allmänheten har tillträde till arrangemanget på anläggningen eller inte. Normalt kommer allmänheten att ha sådant tillträde. Det är också i dessa fall som det saknas en straffrättslig sanktion enligt gällande rätt och som lagstiftningen är motiverad.
En annan fråga som inställer sig är om tillträdesförbud bör kunna avse en plats som är offentlig enligt ordningslagen (1993:1617). Offentliga platser är exempelvis vägar, torg och parker. Idrottsanläggningar torde sällan vara offentliga platser men det kan i och för sig inte uteslutas. Även om en allmän utgångspunkt är att den föreslagna regleringen inte bör göras mer långtgående än vad som är nödvändigt bör emellertid det avgörande vara att behovet av ett ökat skydd mot idrottsanknuten brottslighet föreligger oavsett om idrottsanläggningen är en offentlig plats eller inte. Tillträdesförbud bör därför kunna meddelas även i det fallet en idrottsanläggning utgör en offentlig plats.
En återstående fråga är om tillträdesförbud bör kunna meddelas oberoende av vem som anordnar arrangemanget. Idrottsrörelsen i Sverige är till stora delar organiserad. Sveriges Riksidrottsförbund utgör en samlande organisation och består av ett flertal s.k. specialidrottsförbund, t.ex. Svenska Fotbollförbundet och Svenska Ishockeyförbundet. Specialidrottsförbundens regionala verksamheter bedrivs av specialidrottsdistriktsförbund. Till specialidrottsförbunden är cirka 20 000 idrottsföreningar anslutna. En ansluten idrottsförening kan upplåta rätt till tävlingsverksamhet till ett s.k. idrottsaktiebolag under vissa förutsättningar, bl.a. om föreningen har röstmajoritet på bolagets stämma. Vidare
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
kan flera anslutna idrottsföreningar bilda särskilda föreningar, s.k. alliansföreningar, i syfte att arrangera vissa tävlingar. Varken idrottsaktiebolag eller alliansföreningar är medlemmar i någon organisation inom Sveriges Riksidrottsförbund. De måste ändå anses ha en anknytning till förbundet, eftersom de har en koppling till de anslutna föreningarna. Tillträdesförbud bör för det första kunna meddelas avseende de arrangemang som anordnas av den organiserade idrottsrörelsen, nämligen specialidrottsförbunden, specialidrottsdistriktsförbunden och andra idrottsföreningar som är anslutna till Sveriges Riksidrottsförbund. Dessutom bör förbud kunna avse arrangemang av idrottsaktiebolag och alliansföreningar, eftersom dessa bolag och föreningar har en anknytning till Sveriges Riksidrottsförbund. Det är arrangemang anordnade av dessa organisationer som främst har drabbats av den idrottsanknutna brottsligheten. Det är också i fråga om dessa arrangemang som idrottsrörelsen i dag använder ett eget system för att avstänga personer.
Idrottsevenemang som arrangeras av andra idrottsorganisationer, t.ex. vissa föreningar för kampsport, har hitintills varit relativt förskonade från problem med idrottsanknuten brottslighet. Emellertid kan det även vid dessa evenemang samlas ett stort antal människor och därmed finnas risk för allvarliga personskador och omfattande egendomsskador vid brott. Dessutom kan brottslighet under dessa evenemang på samma sätt som vid andra idrottsarrangemang ha en negativ inverkan på den allmänna trivseln och känslan av trygghet. De intressen som lagstiftningen syftar till att skydda gör sig alltså gällande också i dessa situationer. Därför bör det skapas en möjlighet att meddela tillträdesförbud avseende även dessa evenemang.
Lagstiftningen bör alltså omfatta både idrottsarrangemang som anordnas av de till Sveriges Riksidrottsförbund anknutna idrottsorganisationerna och idrottsarrangemang av andra idrottsorganisationer.
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
6.2. Förutsättningarna för tillträdesförbud
Förslag: Tillträdesförbud får meddelas en person, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att han eller hon kommer att begå brott under idrottsarrangemang som anordnas av en idrottsorganisation på en inhägnad idrottsanläggning och brottet är ägnat att störa ordningen eller säkerheten där. Vid riskbedömningen skall särskilt beaktas om personen tidigare har begått ett sådant brott under eller annars i samband med ett sådant idrottsarrangemang. Brott som personen har begått före femton års ålder får inte beaktas. Tillträdesförbud får inte meddelas, om syftet med ett förbud kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd.
Skälen för förslaget
Risk för brott
Ändamålet med regleringen om tillträdesförbud är, som tidigare nämnts, att förebygga brottslighet så att trivseln och tryggheten under idrottsarrangemang kan öka. Som föreslagits i avsnitt 5.3 bör därför tillträdesförbud – på samma sätt som besöksförbud enligt besöksförbudslagen – grundas på en bedömning av risken för att någon genom brottsligt beteende angriper de intressen som är relevanta i sammanhanget. Detta innebär att förbud skall meddelas en person om det finns risk för att han eller hon kommer att begå brott under idrottsarrangemang som anordnas av en idrottsorganisation på en inhägnad plats som huvudsakligen utgör en idrottsanläggning och brottet kan sägas störa ordningen eller säkerheten under arrangemanget. Det bör räcka att brottet till sin typ är ägnat att störa ordningen eller säkerheten, eftersom man vid bedömningen av en risk för framtida brott inte kan förutse vilka verkningar brottet skulle få i det enskilda fallet. Sådana brott kan t.ex. vara olika former av våldsbrott, skadegörelse eller vissa brott mot ordningslagen (1993:1617).
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
Riskbedömningen kan avse ett eller flera kommande idrottsarrangemang som anordnas av idrottsorganisationer på en eller flera sådana idrottsanläggningar som omfattas av lagen.
Omständigheter som skall beaktas vid riskbedömningen
En särskild omständighet som skall beaktas vid riskbedömningen bör vara om personen tidigare har begått brott under idrottsarrangemang av nu aktuellt slag. Det bör också krävas att brottet har varit av sådan karaktär att det varit ägnat att störa ordningen eller säkerheten under arrangemanget. Därigenom kan personen anses ha visat att han eller hon är beredd att begå sådana brott som lagstiftningen syftar till att motverka. Därmed kan det också finnas en risk för att personen i fråga på nytt gör sig skyldig till sådan brottslighet.
Därutöver bör övervägas om också brott som annars begåtts i samband med ett sådant idrottsarrangemang och som till sin typ skulle ha varit ägnat att störa ordningen eller säkerheten under arrangemanget om det i stället hade begåtts där skall tillmätas särskild betydelse vid riskbedömningen. I det i avsnitt 3 redovisade tidigare förslaget till en lag om tillträdesförbud (Ds 2002:25) föreslogs att förbud skulle kunna grundas endast på brott som ägt rum inne på idrottsanläggningar. Vid remitteringen av det förslaget efterlyste några remissinstanser – däribland Rikspolisstyrelsen och Svenska Fotbollförbundet – en lagstiftning som innebär att förbud kan grundas även på brottslighet som inträffat på annan plats. Rikspolisstyrelsen motiverade detta med att det i vissa fall kan finnas ett klart samband mellan ett brott som förövas på annan plats, t.ex. på väg till eller från en idrottsanläggning, och det arrangemang som anordnas på anläggningen. Svenska Fotbollförbundet framförde bl.a. att det var otillfredsställande att förslaget inte omfattade den situationen att supportrar gjort sig skyldiga till brott under resor till eller från idrottsarrangemangen och inte heller våldsbrott och skadegörelser på matchorten före eller efter matchen.
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
Som bl.a. Rikspolisstyrelsen och Fotbollförbundet påpekat i tidigare sammanhang utgör de brott som förekommer utanför idrottsanläggningar och som har anknytning till idrottsarrangemang ett problem. Dessa brott är kanske t.o.m. vanligare än brott inne på anläggningarna. Eftersom lagstiftningen om tillträdesförbud har till syfte att generellt motverka idrottsanknuten brottslighet, kan det redan av det skälet finnas anledning att beakta även brott som begåtts utanför anläggningarna, förutsatt att de har ett samband med idrottsarrangemangen. Till detta kommer att de personer som gjort sig skyldiga till sådana brott därigenom kan anses ha visat att de inte är främmande för att t.ex. tillgripa våld eller skada egendom just i samband med idrottsarrangemang. I dessa fall kan situationen dessutom många gånger vara likartad den då brott begås inne på arenorna, nämligen att brottet begås i en stor människosamling på en begränsad plats med den fara för allvarliga eller omfattande skador som det innebär. Så kan exempelvis vara fallet om brottet inträffar alldeles utanför anläggningen när åskådarna är på väg dit eller därifrån. Ett brott, t.ex. en skadegörelse, kan också direkt rikta sig mot en idrottsanläggning trots att det begås utanför anläggningen.
Brott som en person begått i samband med idrottsarrangemang och som skulle ha varit ägnat att störa ordningen eller säkerheten om det i stället hade begåtts under arrangemanget bör således kunna läggas till grund för en bedömning av risken för att personen kommer att begå brott som är ägnat att störa ordningen eller säkerheten även inne på en anläggning. För att lagens ändamål – att skydda mot brott av visst slag under idrottsarrangemang – skall uppfyllas bör därför vid riskbedömningen särskilt beaktas inte bara brott som begåtts under ett idrottsarrangemang utan även brott av motsvarande slag som annars begåtts i samband med idrottsarrangemang.
Frågan är då vad som närmare bör avses med att ett brott har begåtts i annat samband med ett idrottsarrangemang. Som utgångspunkt måste gälla att det alltid skall finnas ett tidsmässigt samband mellan brottet och arrangemanget. Dessutom kan det många gånger finnas även ett geografiskt samband. Det bör dock
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
inte alltid krävas. Utöver detta bör omständigheterna i det enskilda fallet även i övrigt vara sådana att det måste anses finnas en klar koppling till arrangemanget. Huruvida ett brott skall anses ha begåtts i samband med ett idrottsarrangemang får alltså bedömas från fall till fall med hänsyn till samtliga omständigheter i det särskilda fallet. I författningskommentaren utvecklas detta resonemang ytterligare och ges exempel på situationer när ett sådant samband bör anses föreligga.
Det bör inte ställas upp något formellt krav på ett visst tidsmässigt samband mellan brottet och ett förbud. Det ligger dock i sakens natur att det har betydelse vid riskbedömningen hur långt tillbaka i tiden brottet ligger. Hur länge ett brott kan beaktas bör vidare kunna bero på brottets karaktär.
Brott som en person har begått före femton års ålder föreslås inte kunna beaktas vid riskbedömningen. Enligt brottsbalken (1 kap. 6 §) får inte dömas till påföljd för brott som någon begått före 15 års ålder. Eftersom ett tillträdesförbud kan medföra straffansvar vid överträdelse av förbudet, bör samma princip gälla i den nya lagen. Förbud skall följaktligen normalt inte kunna meddelas personer under 15 år och inte heller personer som är 15 år eller äldre men som har begått brott före femton års ålder.
Ett särskilt spörsmål, som redan berörts i avsnitt 5.3, är om skuldfrågan avseende ett tidigare brott måste vara slutligt avgjord när frågan om förbud prövas. I enlighet med vad som gäller enligt besöksförbudslagen bör detta inte krävas. Förbudet grundar sig nämligen liksom besöksförbud på en riskbedömning där, som utvecklas nedan, tidigare brottslighet endast utgör en – om än en särskilt viktig – omständighet. Förbudet skall ju främst tjäna ett förebyggande syfte. För denna ordning talar också att lagstiftningen därigenom blir mer effektiv. I sammanhanget bör också erinras om möjligheten till prövning av domstol och nämnas, som behandlas nedan i avsnitt 6.6, en föreslagen möjlighet för åklagaren att ompröva meddelade förbud. Följaktligen skall inte uppställas något krav på att skuldfrågan skall vara avgjord när förbudsfrågan prövas. Detta innebär att en överträdelse av ett förbud kan föranleda ingripande på plats enligt polislagen
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
(1984:387) och sedermera straffansvar, trots att skuldfrågan inte är slutligt avgjord. Vilken utredning om brottet som bör finnas när förbudsfrågan prövas berörs i författningskommentaren.
Utöver tidigare brottslighet av det slag som särskilt skall beaktas vid riskbedömningen bör också andra omständigheter vägas in i denna. På samma sätt som enligt besöksförbudslagen bör hänsyn tas till förhållanden som är hänförliga till den mot vilken förbudet avses gälla. Det kan t.ex. röra sig om att hans eller hennes ekonomiska förhållanden ger utrymme för att besöka idrottsarrangemang både på den ort där han eller hon bor och på andra orter och därmed ger stöd för att det föreligger en risk för brott. Det kan exempelvis också vara så att det i fråga om en person som tidigare begått brott under en fotbollsmatch är svårare att konstatera en risk för att personen kommer att begå brott under ett idrottsarrangemang av annat slag, t.ex. under en ishockeymatch. I de fall sådana brott som särskilt skall beaktas vid riskbedömningen inte har begåtts torde det vara svårt att påvisa den risk som krävs för att tillträdesförbud skall meddelas.
Den riskbedömning som skall göras kan avse såväl arrangemang på en anläggning som tidigare drabbats av brott som andra anläggningars arrangemang. Risken kan också avse både idrottsarrangemang av samma slag som tidigare utsatts för brott och arrangemang av annan idrottsverksamhet. Bedömningen av om det finns en risk för framtida brott kan dock som redan nämnts variera mellan dessa olika situationer.
Även om samtliga ovan angivna omständigheter talar för att det finns en risk för brott kan det i vissa fall vara så att en mindre ingripande åtgärd än ett förbud visar sig vara tillräcklig för att uppnå syftet med ett förbud. Som allmän princip gäller att tvångsåtgärder inte får vara mer ingripande än vad som behövs med hänsyn till åtgärdernas syfte. I enlighet med denna princip bör tillträdesförbud inte meddelas i dessa fall. En uttrycklig bestämmelse om detta föreslås i lagen om tillträdesförbud. En motsvarande regel finns i besöksförbudslagen.
Den lagen innehåller dessutom bestämmelser som innebär att besöksförbud inte omfattar uppenbart befogade kontakter mel-
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
lan parterna och att förbuden skall förses med de begränsningar och undantag som är påkallade i det enskilda fallet. Bestämmelserna har i förarbetena exemplifierats med vissa situationer som har att göra med att parterna har gemensamma barn (prop. 1987/88:137 s. 41 f.). I den nya lagen om tillträdesförbud kommer parterna självklart inte att ha motsvarande relationer. Förbuden kommer dessutom att vara avgränsade till vissa tider och platser och de påverkar inte heller den enskildes rörelsefrihet på samma sätt som besöksförbuden gör. Det saknas därför skäl att införa motsvarande undantag i den nya lagen.
6.3. Straffansvaret
Förslag: Den som överträder ett tillträdesförbud döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Skälen för förslaget: I avsnitt 5.3 har föreslagits att överträdelser av tillträdesförbud kriminaliseras. När det gäller vilken straffskala som bör gälla kan inledningsvis nämnas att den som bryter mot ett besöksförbud enligt besöksförbudslagen kan dömas till böter eller fängelse i högst ett år. Straffskalan var ursprungligen böter eller fängelse i högst sex månader men höjdes efter ett initiativ av Justitieutskottet (bet. 1989/90:JuU5). Skälen angavs vara att straffvärdet för mycket allvarliga överträdelser av besöksförbud, t.ex. ofta förekommande överträdelser med starka inslag av passivt hot som pågått under lång tid mot kvinnor, var högre än vad den dåvarande straffskalan gav utrymme för. I den tidigare departementspromemorian (Ds 2002:25) om tillträdesförbud föreslogs straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader för den som bröt mot ett tillträdesförbud.
Straffvärdet av en överträdelse av tillträdesförbud måste anses vara sådant att det bör föreslås en straffskala som sträcker sig från böter till fängelse i högst sex månader. Normalstraffet med en sådan straffskala bör vara böter. Någon gång kan dock en strängare påföljd vara motiverad. Ett sådant förslag godtogs också av en majoritet av remissinstanserna vid remissbehandlingen
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
av den tidigare departementspromemorian. De skäl som motiverat ett straffmaximum om ett år i besöksförbudslagen är inte relevanta här.
En annan fråga är om det bör göras ett undantag från straffansvaret för ringa fall. Denna fråga måste självfallet besvaras mot bakgrund av om det finns behov av ett sådant undantag. Enligt besöksförbudslagen skall inte dömas till ansvar i ringa fall. I propositionen till den lagen uttalades att under ansvarsfrihetsregeln kan falla kontakter som framstår som klart ursäktliga (prop. 1987/88:137 s. 52). Som ytterligare exempel på fall som kan omfattas av regeln nämndes enstaka överträdelser där parterna har försonats och båda vill ha förbudet upphävt. I den tidigare departementspromemorian om tillträdesförbud, som avsåg såväl idrottsanläggningar som affärslokaler, föreslogs ett undantag från straffansvaret för ringa fall.
Som framgått tidigare i detta avsnitt kommer tillträdesförbud att avse idrottsarrangemang på inhägnade idrottsanläggningar. Förbuden kommer därmed att vara både tidsmässigt och geografiskt avgränsade på ett snävt och tydligt sätt. Det är därmed svårt att se någon situation där en överträdelse av ett förbud skulle kunna anses ursäktlig eller annars vara av sådan karaktär att straffansvar inte bör komma i fråga. Vid remissbehandlingen av det förra förslaget i departementspromemorian ställde sig också flera remissinstanser frågande till vad som kunde utgöra ringa fall. Med hänsyn härtill får det anses saknas behov av ett undantag från straffansvaret motsvarande det som finns i besöksförbudslagen.
6.4. Giltighetstiden för tillträdesförbud, m.m.
Förslag: Ett tillträdesförbud skall meddelas för viss tid, högst ett år, och får förlängas med högst ett år i taget. Förbudet gäller omedelbart, om inte annat bestäms. Ett förbud skall delges den förbudet avser. Frågor om förbud skall handläggas skyndsamt.
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
Skälen för förslaget
Förbudstiden och förlängning av förbud
En självklar utgångspunkt är att tillträdesförbud skall meddelas för viss tid. Från rättssäkerhetssynpunkt är det vidare angeläget att förbuden inte avser längre tid än nödvändigt. Med hänsyn till, som framgår nedan, att det föreslås en möjlighet att förlänga tillträdesförbud bör den ursprungliga giltighetstiden inte heller vara för lång. En tid om ett år framstår i sammanhanget som lämplig. Den föreslagna tidsgränsen motsvarar den som finns i besöksförbudslagen och den svarar också i stort mot en normal säsong vid idrottsverksamhet. Förbudstidens längd bör dock alltid bestämmas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.
Det är också rimligt att nya omständigheter som inträffat efter det att ett förbud har meddelats och som kan motivera ett fortsatt förbud kan beaktas. Det kan t.ex. handla om att den som meddelats ett förbud begår brott av det slag som förbudet avser att förebygga eller överträder förbudet. Tillträdesförbud bör därför kunna förlängas för samma tid som det ursprungliga förbudet, dvs. med högst ett år i taget. En särskild fråga i sammanhanget är om det bör föreskrivas en yttersta gräns för förlängningsmöjligheten. Det vore självfallet orimligt om den brottslighet som legat till grund för riskbedömningen skulle tillmätas samma betydelse år efter år. Ju längre tillbaka i tiden brottsligheten ligger desto mindre betydelse bör den få vid riskbedömningen. Om å andra sidan den som meddelats tillträdesförbud vid upprepade tillfällen överträder förbuden eller begår nya idrottsanknutna brott bör förbud kunna förlängas utan någon bortre tidsbegränsning så länge risken för fortsatt sådan brottslighet består. Någon yttre tidsgräns för möjligheten till förlängning föreslås därför inte.
Det är emellertid också befogat att ändrade förhållanden som innebär att förutsättningarna för ett tillträdesförbud inte längre föreligger kan beaktas. Som framgår nedan i avsnitt 6.6 föreslås
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
därför en möjlighet för åklagare att häva eller ändra ett tillträdesförbud.
En annan fråga är om förbudstiden skall börja löpa från dagen för beslutet om förbud eller vid någon annan tidpunkt. Eftersom förbud grundas på en riskbedömning, kan det inte sägas finnas en automatisk koppling till tidpunkten för ett tidigare idrottsanknutet brott trots att ett sådant brott i och för sig utgör en särskilt viktig omständighet vid bedömningen. Förbud bör inte heller ges verkan bakåt i tiden. Med hänsyn härtill bör förbudstiden i stället räknas från dagen för beslutet.
Förbuden bör vidare gälla omedelbart. Anledningen är det många gånger kan vara viktigt att ett förbud får verkan så snart som möjligt så att den som meddelats förbudet förhindras att tillträda idrottsarrangemang som är näraliggande i tiden. Som framgår av avsnitt 6.7 föreslås inte heller någon tidsgräns för att begära domstolsprövning av åklagarens beslut om förbud. Även detta talar för att beslutet bör gälla omedelbart. Det kan dock finnas fall då det är lämpligt att förbudet börjar gälla från en senare tidpunkt. Detta berörs närmare i författningskommentaren. Det bör därför föreskrivas en möjlighet att bestämma en annan tidpunkt. I sammanhanget bör noteras att förbudet föreslås få verkan mot den enskilde först när han eller hon har delgetts det, se nedan.
Någon möjlighet att besluta interimistiskt om förbud, dvs. besluta om förbud som skall gälla tills förbudsfrågan kan avgöras slutligt, föreslås inte. Tillträdesförbud bör endast meddelas efter att det gjorts en fullständig och slutlig riskbedömning enligt de föreslagna reglerna, eftersom förbuden kan sägas innebära en inskränkning av rörelsefriheten och förbuden är straffsanktionerade. I sammanhanget kan också erinras om att lagen inte påverkar den rätt som tillkommer den som förfogar över en idrottsanläggning att besluta om tillträde till denna. Dessutom föreslås ett allmänt krav på skyndsam handläggning, se nedan.
De förslag som nu lämnats överensstämmer, utöver vad som redan framgått, med regleringen i besöksförbudslagen.
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
Skyndsam handläggning
Ovan har konstaterats att det ofta kan finnas behov av skyndsamhet i frågor om tillträdesförbud. Förbuden har därför föreslagits gälla omedelbart, om inte annat bestäms. Det har dock konstaterats att det inte bör införas en möjlighet att meddela interimistiska beslut om förbud. Det är ändå viktigt att en person som t.ex. begått våldsbrott under en fotbollsmatch så snabbt som möjligt kan förbjudas att tillträda fotbollsmatcher under resten av säsongen förutsatt att det finns en risk för fortsatt brottslighet. Om handläggningen hos åklagaren inte sker med skyndsamhet kan lagstiftningens effektivitet äventyras. Samma sak bör gälla för handläggningen i domstol i de fall åklagaren inte meddelat förbud och det begärs att domstolen meddelar sådant. Också när förbud löper mot en part bör handläggningen i domstol ske skyndsamt. Lagen bör därför föreskriva att frågor om tillträdesförbud skall handläggas skyndsamt av åklagare och domstol.
Delgivning
För att straffansvar skall komma i fråga för den som överträder ett tillträdesförbud skall han eller hon ha delgetts förbudet. Trots att förbud som regel gäller omedelbart, skall därför inte något ansvar för en eventuell överträdelse inträda innan delgivning skett. På samma sätt skall ingripanden enligt polislagen (1984:387) för att avvärja en överträdelse av förbudet inte komma i fråga före delgivning.
Delgivningen bör ske enligt bestämmelserna i delgivningslagen (1970:428). Eftersom tillträdesförbuden är straffsanktionerade, bör dock i enlighet med vad som gäller vid delgivning av stämning i brottmål 12 och 15 §§ inte gälla. Dessa bestämmelser reglerar delgivning genom att handling lämnas till annan än den sökte respektive kungörelsedelgivning. Motsvarande gäller delgivning av beslut om besöksförbud.
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
6.5. Vem som kan ansöka om tillträdesförbud
Förslag: Frågor om tillträdesförbud tas upp på ansökan av den idrottsorganisation som anordnar idrottsarrangemang som förbudet avses skydda eller specialidrottsförbundet inom Sveriges Riksidrottsförbund för den aktuella idrottsverksamheten.
Skälen för förslaget: Lagstiftningen om tillträdesförbud syftar till att förstärka den rätt att välja besökare som tillkommer den som förfogar över en idrottsanläggning och därigenom förebygga brottslighet på sådana platser. Det är därför naturligt att den idrottsorganisation som anordnar idrottsarrangemang på en sådan anläggning skall kunna ansöka om tillträdesförbud avseende dessa arrangemang. Det kan gälla t.ex. en enskild fotbollsklubbs hemmamatcher men också t.ex. landskampsarrangemang av Svenska Fotbollförbundet. En fråga om tillträdesförbud bör alltså kunna tas upp på ansökan av den idrottsorganisation som anordnar det eller de arrangemang som förbudet avses skydda.
Det är emellertid tveksamt om det är tillräckligt med en ordning där endast arrangörerna kan ansöka om förbud. Ett tillträdesförbud torde nämligen ofta bedömas nödvändigt för flera anläggningars och arrangörers arrangemang, t.ex. för ett fotbollslags samtliga hemmamatcher och samtliga bortamatcher under en säsong. Om det då skulle krävas att varje idrottsorganisation ansöker om förbud för sitt eller sina arrangemang, skulle ärendehanteringen bli omfattande med ett ärende för varje ansökan. I varje sådant ärende skulle det krävas ett särskilt beslut av såväl åklagare som – vid prövning av åklagarens beslut – av domstol. Dessutom skulle kanske de olika organisationerna behöva inställa sig vid ett sammanträde, se avsnitt 6.7. Även om ärendena skulle kunna handläggas gemensamt, riskerar hanteringen att bli svårhanterlig och opraktisk. Att föreskriva någon form av medpartsförhållande i dessa fall framstår inte heller som en tillfredsställande lösning, eftersom det torde kräva relativt komplicerade processuella regler. Sådana är dessutom ovanliga för frågor som handläggs enligt förvaltningslagen (1986:223) och lagen
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
(1996:242) om domstolsärenden, vilka lagar som framgår nedan i avsnitt 6.6 och 6.7 föreslås gälla i tillämpliga delar för handläggningen av frågor om tillträdesförbud.
Ett sätt att skapa en enklare och mer praktisk hantering av dessa ärenden är att ge specialidrottsförbund inom Sveriges Riksidrottsförbund rätt att ansöka om tillträdesförbud avseende arrangemang av de organisationer som kan anses ha en anknytning till Riksidrottsförbundet, se avsnitt 6.1. En liknande ordning finns redan inom ramen för organisationernas eget system för avstängning. I dag kan nämligen intresseorganisationen för en idrottsverksamhet genom fullmakt från sina medlemsorganisationer handlägga och besluta om avstängning med verkan för alla medlemsorganisationers arrangemang. Det skisserade alternativet motsvarar visserligen inte helt de civilrättsliga möjligheterna för dem som förfogar över anläggningarna att bestämma vem som skall få vistas där. Fördelarna från effektivitetssynpunkt med en sådan lösning är dock så betydande att de måste anses väga över. Man kan vidare utgå från att det i praktiken kommer att föras samtal och utbytas information mellan specialidrottsförbunden och dess medlemsorganisationer i dessa fall. Det föreslås därför att förbunden skall ha rätt att ansöka om tillträdesförbud.
En fråga som inställer sig är om denna rätt bör begränsas till specialidrottsförbundet för den aktuella idrottsverksamheten. Alternativet är att ett förbund kan göra en ansökan som avser både den idrottsverksamhet som förbundet självt representerar och annat specialidrottsförbunds idrottsverksamhet. För detta alternativ talar att personer som begår brott vid idrottsarrangemang kan tänkas besöka olika sorters arrangemang. Det torde för närvarande främst förekomma i fråga om fotbolls-, ishockey- och bandymatcher. I dessa fall skulle ärendehanteringen bli mindre omfattande om ett specialidrottsförbund kunde ansöka om förbud för flera sorters idrottsverksamheter. Å andra sidan skulle antalet ärenden ändå bli begränsat om det skulle föreskrivas att varje berört förbund skall ansöka om förbud för sin verksamhet. Dessutom kan, som berörts i avsnitt 6.2, riskbedöm-
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
ningen utfalla olika beroende på om ett förbud begärs för samma sorts idrottsverksamhet som tidigare drabbats av brott eller inte. Det torde därför inte vara någon större nackdel att bedömningarna av dessa två situationer hålls isär i olika ärenden. Det framstår vidare som rimligt att ett specialidrottsförbund enligt den nya lagen skall företräda just den verksamhet som förbundet annars representerar och inte därutöver även andra förbunds verksamhet. Följaktligen föreslås att det skall vara specialidrottsförbundet för den aktuella idrottsverksamheten som skall ha rätt att ansöka om tillträdesförbud.
Avslutningsvis skall övervägas om åklagaren bör ha möjlighet att utan ansökan ta upp frågor om tillträdesförbud. Att en sådan initiativrätt i första hand bör övervägas i fråga om åklagaren och inte polisen sammanhänger med att förfarandet i övrigt har föreslagits ankomma på åklagaren som första instans. I princip blir dock övervägandena desamma oavsett vilket alternativ som diskuteras. Det handlar i båda fallen om det finns skäl att ge det allmänna en initiativrätt i frågor om tillträdesförbud.
I besöksförbudslagen finns en initiativrätt för åklagaren. Denna rätt föreslogs inte i det ursprungliga förslaget till besöksförbudslag (Ds 1987:13). Att den sedermera infördes skedde på förslag av vissa remissinstanser och motiverades med att det i vissa fall skulle innebära ”alltför höga anspråk på en människa i utsatt läge” att kräva att han eller hon själv begär ett förbud (prop. 1987/88:137 s. 21). Initiativrätten sades vidare vara lämplig att utnyttja när den som förbudet avses skydda av rädsla inte vill framstå som den som formellt sett har tagit initiativ till förbudet.
De skäl som motiverat en initiativrätt för det allmänna i besöksförbudslagen saknas när det gäller frågor om tillträdesförbud. Idrottsorganisationer är juridiska personer och intar därmed närmast en starkare ställning än de som förbuden avses gälla.
Det kan emellertid förekomma fall där viss idrottsanknuten brottslighet inte kommer till organisationernas kännedom p.g.a. att s.k. förundersökningssekretess (5 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]) gäller och därmed hindrar polis eller åklagare från att
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
informera organisationerna om brottsligheten. Det torde främst gälla fall där brott har begåtts på en helt annan plats än på en idrottsanläggning. När brott har inträffat inne på en anläggning eller i omedelbar anslutning till denna torde organisationerna som regel känna till detta. Behovet av en initiativrätt är alltså begränsat till fall där idrottsrelaterade brott begåtts i vissa särskilda situationer och där brotten endast befinner sig på förundersökningsstadiet. I avsnitt 6.8 görs bedömningen att det saknas tillräckliga skäl att föreslå ändringar i dagens reglering om förundersökningssekretess för att ge organisationerna information om sådana brott.
Mot bakgrund av det ställningstagandet kan det knappast komma i fråga att föreslå en initiativrätt för det allmänna kombinerad med en ordning där den berörda idrottsorganisationen därefter inträder som part i förfarandet hos åklagaren och kan få del av uppgifter som hänför sig till en förundersökning. I sammanhanget bör nämnas att det också enligt besöksförbudslagen torde kunna uppkomma situationer i vilka den som ett förbud skulle kunna skydda saknar kännedom om sekretessbelagda uppgifter om brott som är under förundersökning. I dessa situationer skulle det också kunna påverka förundersökningssekretessen om åklagaren på eget initiativ skulle ta upp en fråga om besöksförbud och den som förbudet avses skydda skulle få del av de annars sekretessbelagda uppgifterna om brott. Vidare bör erinras om att regleringen om tillträdesförbud i första hand syftar till att förebygga brott under idrottsarrangemang. Att brottslighet som inträffat på annan plats i och för sig kan åberopas som en omständighet vid riskbedömningen är en annan sak.
Dessutom skulle det med en ordning av nu diskuterat slag uppstå andra svåra principiella frågor som rör handläggningen av förbudsfrågorna. En fråga som skulle behöva lösas är om det skall vara den enskilda organisation som anordnar arrangemanget eller specialidrottsförbundet som skall höras i ärendet hos åklagaren. En annan är om organisationen skall kunna begära domstolens prövning av åklagarens beslut och en följdfråga är om en sådan rätt bör gälla både beslut att meddela och att inte meddela
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
förbud. Det kan t.ex. tänkas att åklagaren trots sitt initiativ beslutar att inte meddela förbud och att organisationen är missnöjd med det. Det kan också tänkas att åklagaren meddelat ett förbud trots att organisationen inte önskat det. Det finns följaktligen ett flertal skäl som med styrka talar mot att föreslå en initiativrätt.
Det förefaller inte heller som en lämplig lösning att införa en initiativrätt och föreskriva en processuell ordning som begränsar berörda idrottsorganisationers kännedom om att frågan om tillträdesförbud har aktualiserats och deras insyn i övrigt i frågan hos åklagaren. Dels innebär den föreslagna regleringen att idrottsorganisationernas verksamhet påverkas och de bör då självfallet vara parter i dessa frågor. Dels är processen i övrigt uppbyggd så att berörda organisationer är parter i och skall ha insyn i denna, se närmare avsnitt 6.6. Också andra frågor om processen som liknar de som beskrivits ovan skulle uppkomma.
Av det anförda måste sammanfattningsvis anses följa att skälen mot en initiativrätt är av sådan tyngd att de väger över det behov som kan finnas av en sådan rätt. Följaktligen bör inte föreslås någon initiativrätt för åklagaren att pröva frågor om tillträdesförbud.
6.6. Förfarandet hos åklagaren och hävande eller ändring av förbud
Förslag: En ansökan om tillträdesförbud skall vara skriftlig. En fråga om tillträdesförbud prövas av åklagaren i den ort där förbudet avses bli tillämpat eller där den mot vilken förbudet avses gälla har hemvist eller uppehåller sig. Om den sistnämnde är misstänkt för brott som har betydelse för förbudsfrågan, får frågan prövas även av åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet. Åklagaren får anlita biträde av polismyndighet för utredning av frågor om tillträdesförbud. Innan förbudsfrågan avgörs skall en part underrättas om en uppgift som har tillförts ärendet och få tillfälle att yttra sig över den. Åklagarens beslut skall vara skriftligt. För förfarandet hos åklagaren gäller i övrigt vissa bestämmelser i förvaltningslagen
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
(1986:223). Dessutom gäller rättegångsbalkens bestämmelser om åklagare, t.ex. reglerna om jäv. Åklagaren får häva eller ändra ett förbud, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det.
Skälen för förslaget
Förfarandet hos åklagaren
I avsnitt 5.3 har föreslagits att allmän åklagare skall pröva frågor om tillträdesförbud som första instans. Vilken åklagare som skall vara behörig har i besöksförbudslagen reglerats på det sättet att det är åklagaren i den ort där besöksförbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat som prövar förbudsfrågan. En fråga om besöksförbud kan vidare tas upp av åklagaren i den ort där den mot vilken förbudet avses gälla har sitt hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig. Om den sistnämnde är misstänkt för brott som har betydelse för frågan om förbud, får frågan vidare prövas även av åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet.
Dessa bestämmelser framstår som ändamålsenliga också vad gäller prövning av frågor om tillträdesförbud. Motsvarande regler föreslås därför i lagen om tillträdesförbud.
I rättegångsbalken (7 kap.) finns vissa allmänna bestämmelser om åklagare, t.ex. regler om jäv. Enligt besöksförbudslagen gäller dessa även i ärenden om besöksförbud. Bestämmelserna bör också göras tillämpliga när åklagare prövar frågor om tillträdesförbud.
Åklagarens prövning av frågor om tillträdesförbud sker, som föreslagits i avsnitt 6.5, på ansökan av antingen den idrottsorganisation som anordnar det eller de idrottsarrangemang som förbudet avses skydda eller specialidrottsförbundet inom Sveriges Riksidrottsförbund för den aktuella idrottsverksamheten. I besöksförbudslagen uppställs inte något krav på att en begäran om prövning skall vara skriftlig, eftersom ett sådant har ansetts obehövligt (prop. 1987/88:137 s. 25). Till skillnad mot vad som gäller i fråga om besöksförbud kommer dock de som ansö-
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
ker om tillträdesförbud att uteslutande vara juridiska personer. Även om det inte skulle uppställas något skriftlighetskrav, kan dessa antas normalt komma att ansöka om förbud skriftligen. Mot denna bakgrund föreslås att en ansökan om tillträdesförbud skall vara skriftlig.
Några särskilda formkrav i övrigt bör inte uppställas. Som föreslås nedan skall förvaltningslagen (1986:223) gälla för handläggningen i de delar det är ändamålsenligt och i den mån det saknas särbestämmelser i lagen om tillträdesförbud. Detta innebär att den utredningsplikt som anses följa av förvaltningslagen åvilar åklagaren i ärenden om tillträdesförbud. Inom ramen för denna kan åklagaren t.ex. kräva kompletteringar av en ansökan om förbud. Det behövs därför inte några särskilda bestämmelser om vad en ansökan skall innehålla. Det ligger dock i sakens natur att den bör innehålla uppgifter om den som ansöker om förbudet, den som förbudet avses gälla och de övriga uppgifter som behövs för att åklagaren skall kunna pröva förbudsfrågan.
För att åklagaren i ett ärende om tillträdesförbud skall kunna bedöma risken för framtida brott krävs exempelvis utredning om tidigare brott som åberopas vid bedömningen. Det krävs också viss utredning om den enskildes personliga förhållanden. Vad som närmare bör anses erforderligt i denna del får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Ofta torde åklagaren själv kunna genomföra den utredning som behövs för prövning av förbudsfrågan. Det kan dock i vissa fall krävas särskilda utredningsåtgärder. Åklagaren bör då – på samma sätt som enligt besöksförbudslagen – ges en möjlighet att anlita biträde av polismyndighet för dessa.
För att utredningarna skall kunna genomföras även när den som avses med ansökan om förbud inte vill medverka bör åklagaren ha tillgång till vissa tvångsmedel. Vid utredning av frågor om besöksförbud gäller rättegångsbalkens bestämmelser om hämtning till förhör och kvarstannande för förhör samt vissa andra bestämmelser om förhör. Dessutom gäller rättegångsbalkens bestämmelse om åklagarens objektivitet. Samma regler bör göras tillämpliga vid utredningen av frågor om tillträdesförbud.
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
Enligt besöksförbudslagen och annan lagstiftning om myndighetsprövning av frågor där flera parter är inblandade, t.ex. förvaltningslagen, skall en part underrättas om uppgift som tillförts ärendet genom någon annan än parten själv och få tillfälle att yttra sig över den innan frågan avgörs. Samma regel bör gälla vid åklagarens handläggning av frågor om tillträdesförbud. I förvaltningslagen och besöksförbudslagen görs dock vissa undantag från nämnda regel. Även i lagen om tillträdesförbud bör föreskrivas möjligheter att under vissa förutsättningar avgöra ärendet utan underrättelse. Dessa undantag bör överensstämma med de som finns i besöksförbudslagen och motsvarande bestämmelser i förvaltningslagen. Undantagen behandlas närmare i författningskommentaren.
Åklagarens beslut i ärendet om tillträdesförbud bör vara skriftligt. Det bör ange bl.a. skälen för beslutet och – i det fallet ett förbud meddelas – förbudets innebörd och omfattning samt påföljden vid överträdelse av förbudet. Motsvarande bestämmelser gäller vid beslut om besöksförbud.
För förfarandet i övrigt hos åklagaren bör förvaltningslagen gälla i de delar den är ändamålsenlig för hanteringen av frågor om tillträdesförbud. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden. Vissa av bestämmelserna är dock inte avpassade för åklagarens prövning av frågor om tillträdesförbud. Det gäller exempelvis bestämmelserna om omröstning och remissförfarande. Andra behandlar frågor, t.ex. om jäv och en parts rätt att underrättas om och få yttra sig över uppgifter som tillförts ärendet genom annan, som enligt vad som föreslagits ovan skall regleras särskilt i lagen om tillträdesförbud. De nu nämnda bestämmelserna i förvaltningslagen bör därför inte gälla i ärenden om tillträdesförbud.
I förvaltningslagen (32 §) föreskrivs att vissa bestämmelser i lagen (8–30 §§), t.ex. om ombud och biträde, jäv, muntlig handläggning, kommunicering och motivering av beslut, inte gäller åklagarnas brottsbekämpande verksamhet. Regler för denna verksamhet finns i stället i rättegångsbalken och anslutande författningar. Däremot gäller förvaltningslagens bestämmelser om
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
myndigheternas serviceskyldighet, samverkan mellan myndigheter och allmänna krav på handläggningen av ärenden. Det kan diskuteras om ärendena om tillträdesförbud kommer att utgöra ett inslag i åklagarnas brottsbekämpande verksamhet och därmed kommer att omfattas av den nämnda bestämmelsen om lagens tillämplighet. Regleringen om tillträdesförbud syftar i första hand till att förebygga brott. För att undvika oklarheter på denna punkt och för att klargöra vilka bestämmelser för förfarandet hos åklagaren som enligt vad som sagts ovan bör vara tillämpliga föreslås en bestämmelse i lagen om tillträdesförbud som pekar ut vilka bestämmelser i förvaltningslagen som skall gälla i ärenden om tillträdesförbud vid sidan av särbestämmelserna i den föreslagna lagen.
Hävande eller ändring av förbud
Som redogjorts för ovan i avsnitt 6.4 bör nya omständigheter som inträffar efter det att ett förbud har meddelats kunna beaktas på olika sätt. Likaväl som att nya omständigheter kan motivera ett förlängt förbud kan de innebära att risken för brott helt undanröjs eller förändras i något avseende. Det bör därför vara möjligt att häva eller ändra ett meddelat förbud före förbudstidens utgång, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Förfarandet bör vara enkelt och också innefatta en möjlighet till prövning av ett beslut om hävande eller ändring. Det lämpligaste torde därför vara att åklagaren prövar dessa frågor oavsett om förbudet meddelats av åklagaren eller domstol. Åklagaren skall enligt förslaget även pröva frågor om ursprungliga förbud som första instans. Åklagarens omprövningsbeslut skall kunna prövas av domstol. Även i övrigt bör samma regler tillämpas som skall gälla handläggningen av andra ärenden om tillträdesförbud. Åklagarens möjlighet att häva eller ändra ett förbud bör dock av naturliga skäl inte gälla om förbudet samtidigt är föremål för domstolsprövning. Också besöksförbudslagen inne-
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
håller bestämmelser om att åklagaren kan häva eller ändra besöksförbud.
Ändring eller hävande av ett förbud bör givetvis kunna begäras av den som meddelats förbudet. Också den som ansökt om förbudet, och som alltså varit part vid den ursprungliga prövningen av förbudet, bör kunna begära att förbudet hävs, inskränks eller utvidgas. Frågan om vem som kan ansöka om tillträdesförbud har behandlats i avsnitt 6.5. Dessutom framstår det som rimligt att ge åklagaren en möjlighet att ex officio häva eller ändra ett förbud i en riktning som är förmånlig för den mot vilken förbudet riktats. Detta kan t.ex. jämföras med att åklagare får häva häktningsbeslut som meddelats av domstol. När det gäller att utvidga tillträdesförbud bör däremot åklagaren inte ges en initiativrätt. Det sammanhänger med att åklagaren inte förslås få rätt att självmant ta upp frågan om att meddela förbud, se avsnitt 6.5.
6.7. Domstolens prövning
Förslag: Tingsrätten skall pröva åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud på begäran av en part, om beslutet gått parten emot. En sådan begäran skall göras skriftligen hos åklagaren. Behörig domstol är den tingsrätt där åklagaren skall föra talan i brottmål i allmänhet. Domstolen skall i regel begära yttrande av åklagaren. När frågan avgörs skall tingsrätten bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän. Samma omröstningsregler som i brottmål skall gälla. I övrigt skall lagen (1996:242) om domstolsärenden med vissa undantag, t.ex. rörande sammanträde, tillämpas vid domstolens handläggning. I vissa fall får frågan om förbud prövas i mål om allmänt åtal för brott.
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
Skälen för förslaget
Begäran om domstolens prövning
Av avsnitt 5.3 framgår att åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud skall kunna prövas av allmän domstol. Tingsrätten bör för det första pröva ett sådant beslut, om det begärs av den som har meddelats ett förbud. Dessutom bör den idrottsorganisation som hos åklagaren har ansökt om ett förbud kunna få tingsrättens prövning av ett beslut att inte meddela förbud eller ett beslut om ett mindre omfattande förbud än vad organisationen begärt. Det föreslås alltså att tingsrätten skall pröva åklagarens beslut på begäran av en part, om beslutet gått parten emot. De som inför åklagaren intagit ställning som parter föreslås inta sådan även inför domstolen.
I sammanhanget bör övervägas om åklagaren – i enlighet med vad som gäller enligt besöksförbudslagen – skall åläggas att föra talan i domstolen för den som ursprungligen ansökt om förbudet, dvs. idrottsorganisationen, när den är motpart där. De skäl som åberopats för åklagarens skyldighet att föra talan enligt besöksförbudslagen, nämligen att den som besöksförbudet avses skydda ofta är en svagare part, gör sig emellertid inte gällande i fråga om idrottsorganisationer. Organisationerna är juridiska personer. De kan också ha erfarenhet av att göra avstängningar i enlighet med det system som idrottsrörelsen använder i dag. Även om praktiska skäl kan tala för att åklagaren skall föra organisationernas talan, t.ex. när förbudsfrågan prövas i samband med åtal, kan det mot denna bakgrund inte anses finnas tillräckliga skäl för att ålägga åklagaren en sådan skyldighet.
Däremot är det lämpligt att domstolen som underlag för sin prövning, utöver åklagarens beslut och parternas uppgifter, får en närmare redovisning av åklagaren om t.ex. dennes uppfattning om risken för framtida brottslighet. Domstolen bör därför inhämta ett yttrande från åklagaren, om det inte är obehövligt. I besöksförbudslagen finns en bestämmelse med motsvarande innehåll.
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
Frågan om rätten till domstolsprövning av åklagarens beslut bör begränsas i tiden har besvarats nekande i besöksförbudslagen. Inte heller finns det någon tidsgräns för att överklaga t.ex. beslut om åläggande av reseförbud eller häktning. På samma sätt bör möjligheten att begära att tingsrätten prövar åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud inte inskränkas till viss tid.
En begäran om tingsrättens prövning bör göras skriftligen. Ett krav på skriftlighet är huvudregel när det gäller att inleda prövning i domstol, t.ex. av ärenden som skall handläggas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, och kan inte anses alltför betungande för parterna i frågor om tillträdesförbud. Med förslaget att åklagaren inte skall föra talan i domstolen kan det vidare anses rimligt att en part själv skriftligen uttrycker sin begäran till domstolen. Ett skriftlighetskrav gäller dock inte enligt besöksförbudslagen. En uttrycklig föreskrift om att en begäran om tingsrättens prövning skall vara skriftlig bör därför för tydlighets skull tas in i lagen om tillträdesförbud, trots att det följer av lagen om domstolsärenden, som nedan föreslås gälla vid domstolens handläggning av förbudsfrågorna.
En begäran om domstolsprövning bör ställas till den åklagare som har fattat det beslut som begärs prövat, eftersom en sådan ordning är enklast för parterna. Åklagaren skall överlämna begäran och övriga handlingar i ärendet till behörig domstol. Även enligt besöksförbudslagen gäller att en begäran om tingsrättens prövning skall göras hos åklagaren.
Det framstår som naturligt att den tingsrätt som skall pröva åklagarens beslut bör vara den där åklagaren skall föra talan i brottmål i allmänhet. En sådan behörighetsregel föreslås därför. Motsvarande bestämmelse gäller enligt besöksförbudslagen.
Övriga frågor om domstolens prövning
Vid handläggning av frågor om tillträdesförbud bör tingsrätten bestå av en lagfaren domare vid all handläggning som inte innebär att saken avgörs. Detta motsvarar vad som i regel gäller
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
tingsrättens handläggning av andra frågor. När frågorna om förbud skall avgöras kan det vara lämpligt att sammansättningen är samma som i brottmål i allmänhet, eftersom ett straffansvar är kopplat till förbuden och det är en ny ärendekategori. För detta talar också att frågan om förbud skall kunna prövas i brottmål, se nedan. Det föreslås därför att tingsrätten skall bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän när frågan om förbud avgörs i sak. Av samma skäl bör bestämmelserna om omröstning i brottmål tillämpas vid avgörande av förbudsfrågor. En reglering av dessa frågor bör tas in i lagen om tillträdesförbud.
I fråga om handläggningen i övrigt framstår bestämmelserna i lagen om domstolsärenden som ändamålsenliga. Lagen innehåller bestämmelser om bl.a. vad en inledande skrift skall innehålla uppgifter om, skriftväxlingen, domstolens beslut och överklagande av beslut till hovrätten och Högsta domstolen. Den lagen bör därför tillämpas i de delar avvikande bestämmelser inte gäller enligt lagen om tillträdesförbud och i de delar den annars är tilllämplig. Därvid bör bestämmelserna om ansökan tillämpas på en begäran om domstolsprövning enligt lagen om tillträdesförbud. Ytterligare några avvikelser utöver de redan nämnda bör emellertid diskuteras.
En första fråga gäller om sammanträde alltid bör hållas när någon av parterna begär det. En sådan bestämmelse finns i besöksförbudslagen. När den infördes gällde den numera upphävda lagen (1946:807) om handläggning av domstolsärenden. När den nya lagen om domstolsärenden ersatte den äldre föreskrevs att förfarandet hos domstol skall vara skriftligt men att ett sammanträde bör ingå i förfarandet om det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av saken. Vidare föreskrevs att sammanträde skall hållas, om det begärs av en part. Vissa undantag från denna regel uppställdes dock. Sammanträde behöver inte hållas om ärendet inte skall prövas i sak, om avgörandet inte går parten emot eller om ett sammanträde på grund av någon annan särskild omständighet inte behövs.
Trots att sammanträdesmöjligheterna alltså utvidgades med den nya lagen behölls den särskilda bestämmelsen i besöksför-
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
budslagen om att en part alltid har rätt att få till stånd ett sammanträde på begäran. Ärenden om tillträdesförbud skiljer sig visserligen från ärenden om besöksförbud t.ex. på de sätten att riskbedömningen oftast torde innefatta tidigare brottslighet och att den ena parten alltid är en juridisk person. Behovet av muntlighet kan möjligen därför anses vara något mindre än i ärenden om besöksförbud. Å andra sidan skall åklagare till skillnad mot vad som gäller enligt besöksförbudslagen inte kunna föra talan vid domstolen, vilket kan tala i motsatt riktning. Avgörande för vilka bestämmelser om sammanträde som bör gälla måste dock vara att tillträdesförbud på samma sätt som besöksförbud utgör en ingripande åtgärd, som dessutom är straffsanktionerad. Det får därför anses motiverat att på samma sätt som i besöksförbudslagen föreskriva att sammanträde skall hållas när en part begär det.
En annan fråga gäller säkerhetsåtgärder och s.k. inhibition. Enligt lagen om domstolsärenden får en domstol, som skall pröva ett överklagande, förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte skall verkställas och även i övrigt besluta tills vidare i saken. I besöksförbudslagen finns en särskild bestämmelse om att rätten får förordna att ett besöksförbud tills vidare inte skall gälla. Om besöksförbud inte tidigare meddelats, får rätten meddela ett sådant förbud fram till dess att ärendet avgjorts slutligt. Också i ärenden om tillträdesförbud bör domstolen kunna besluta om inhibition av ett meddelat förbud eller meddela ett förbud tills vidare. Regeln om inhibition m.m. i lagen om domstolsärenden gäller dock endast ärenden som inletts genom överklagande. Den kan alltså inte tillämpas när prövning inletts i tingsrätten genom en ansökan såsom anses vara fallet med en begäran om prövning av besöksförbud och som enligt förslaget blir fallet även för tillträdesförbud. Det krävs därför en särskild bestämmelse om säkerhetsåtgärder och inhibition i lagen om tillträdesförbud.
I fråga om rättegångskostnader gäller enligt lagen om domstolsärenden att domstolen med tillämpning av rättegångsbalkens bestämmelser om rättegångskostnader i tvistemål får för-
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
plikta den ena parten att ersätta den andra partens kostnader i ärendet. I besöksförbudslagen föreskrivs i stället att vardera parten skall svara för sin kostnad. Ett undantag gäller dock för det fallet att en part genom vårdslöshet eller försummelse eller annars har vållat extra kostnader för motparten. I förarbetena till denna bestämmelse uttalades att en generell tillämpning av kostnadsreglerna i tvistemål på ärenden om besöksförbud i vissa fall skulle kunna leda till mindre tillfredsställande resultat med hänsyn till frågornas karaktär (prop. 1987/88:137 s. 32). Vidare uttalades följande. ”Det skulle t.ex. leda till att den som begär prövning av åklagares beslut att inte meddela besöksförbud får betala motpartens kostnader, om rättens beslut inte innebär någon ändring, även i de fall där en begäran framstod som sakligt befogad. En sådan ordning kan leda till att den som vill ha ett besöksförbud drar sig för att begära rättens prövning, medan den som ålagts ett förbud av åklagaren i allmänhet inte löper några större kostnadsrisker, eftersom åklagaren i många fall för motpartens talan i rätten.”
Samma motivering kan knappast åberopas när det gäller ärenden om tillträdesförbud. Exempelvis torde en idrottsorganisation normalt inte avstå från att begära domstolsprövning av ekonomiska skäl. Å andra sidan kan situationen i dessa ärenden i stället bli den att idrottsorganisationerna som regel utgör starkare ekonomiska parter än de som förbuden avses gälla mot. Det skulle med en tillämpning av rättegångsbalkens bestämmelser kunna innebära att den som meddelats ett förbud drar sig för begära prövning av förbudet med hänsyn till risken att drabbas av organisationens rättegångskostnader, särskilt som organisationen kanske har kostnader för ombud. Åklagaren föreslås ju inte kunna föra talan för organisationerna. Bestämmelsen i lagen om domstolsärenden framstår mot denna bakgrund som mindre lämpad för ärenden om tillträdesförbud. En särskild bestämmelse om fördelningen av rättegångskostnader som motsvarar den som finns i besöksförbudslagen föreslås därför.
Slutligen skall frågan om kumulation eller gemensam handläggning beröras. Eftersom frågor om tillträdesförbud skall prö-
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
vas genom riskbedömningar där begångna brott är av huvudsaklig betydelse, är det ofrånkomligt att frågorna kan komma att aktualiseras i samband med åtal för brott. Om ett brott har betydelse för frågan om tillträdesförbud, bör det därför av praktiska skäl finnas en möjlighet för domstolen att handlägga förbudsfrågan tillsammans med brottmålet. Det gäller givetvis endast om åklagaren har fattat beslut i förbudsfrågan och någon av parterna begärt att domstol prövar beslutet. Om kumulation sker, skall de förfaranderegler som gäller för brottmål tillämpas.
Tingsrättens beslut i fråga om tillträdesförbud skall kunna överklagas till hovrätten i sedvanlig ordning. Hovrättens beslut skall kunna överklagas till Högsta domstolen (HD). Eftersom frågor om tillträdesförbud blir en ny ärendekategori, bör – åtminstone för närvarande – inte prövningstillstånd i hovrätten föreslås. För prövning i HD skall däremot krävas prövningstillstånd i enlighet med vad som normalt gäller. För hovrättens och HD:s handläggning bör reglerna i lagen om domstolsärenden i tillämpliga delar och de särskilda bestämmelserna i lagen som tillträdesförbud gälla.
Avslutningsvis bör påpekas att förslagen ovan, utöver vad som redan diskuterats, överensstämmer med vad som gäller vid domstolsprövning av ärenden om besöksförbud.
6.8. Sekretessfrågor
Bedömning: Särskild sekretess bör inte föreskrivas för uppgifter i ärenden om tillträdesförbud.
Skälen för bedömningen: Ett ärende om tillträdesförbud kan enligt förslaget förekomma fristående hos åklagare eller domstol. Det kan också förekomma i samband med förundersökning eller handläggas gemensamt med mål om allmänt åtal för brott.
För uppgifter som hänför sig till förundersökning gäller sekretess, s.k. förundersökningssekretess, under förutsättning att det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgifterna
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
röjs (5 kap. 1 § sekretesslagen [1980:100]). Sekretessen omfattar också uppgifter som hänför sig till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål eller i annan verksamhet för att förebygga brott samt polis- och åklagarmyndighets verksamhet i övrigt för att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Förundersökningssekretessen upphör att gälla om uppgifterna lämnas till domstol i samband med åtal.
På samma områden gäller sekretess för uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närstående lider skada eller men (9 kap. 17 § första stycket sekretesslagen). Sekretessen upphör att gälla om uppgifterna lämnas till domstol med anledning av åtal (9 kap. 18 § sekretesslagen). Detta gäller dock inte i vissa särskilda mål, t.ex. mål om ansvar för sexualbrott (se 9 kap. 16 § sekretesslagen). Det gäller inte heller uppgifter som uppenbarligen saknar betydelse i målet eller som finns i en handling som erhållits från en annan myndighet där uppgifterna är sekretessbelagda.
I samband med att besöksförbudslagen infördes föreskrevs att sekretess skall gälla i ärende enligt lagen för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon honom närstående lider men om uppgiften röjs (7 kap. 19 § andra stycket sekretesslagen). Sekretessen gäller inte beslut i ärendet. Skälen för den nya sekretessbestämmelsen var att det i ärenden om besöksförbud kan förekomma uppgifter om en parts bostadsadress och telefonnummer eller andra känsliga uppgifter om personliga förhållanden, som förtjänar sekretesskydd oavsett om uppgifterna förekommer hos åklagare eller domstol och i samband med förundersökning eller inte (prop. 1987/88:137 s. 36–38).
I den mån en fråga om besöksförbud aktualiseras i samband med en förundersökning om brott kommer reglerna om sekretess beträffande förundersökning ofta att vara tillämpliga (jfr a. prop. s. 38). När förbudsfrågan handläggs av domstol i mål om allmänt åtal gäller dock inte förundersökningssekretess. Däremot kan den sekretess som särskilt föreskrivits för besöksför-
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
budsärenden gälla. Detsamma gäller när frågan handläggs separat. Det bör övervägas om samma ordning skall gälla vid prövning av frågor om tillträdesförbud.
Som nämnts i det föregående, jfr avsnitt 6.5, kan det förekomma fall när idrottsorganisationerna saknar kännedom om begången idrottsanknuten brottslighet och polis eller åklagare är förhindrad att lämna ut information om brottsligheten p.g.a. av förundersökningssekretess. Detta kan tyckas vara otillfredsställande. Emellertid skulle det innebära ett principgenombrott att föreskriva ett undantag från sekretessen för att ge organisationerna möjlighet att få del av sådana uppgifter. Ett sådant principgenombrott kräver allmänt sett starka skäl. Det krävs vidare särskilt starka skäl för att motivera ett sådant för just tillträdesförbudsregleringen. De fall i vilka den beskrivna situationen kan uppkomma torde snarare komma att utgöra undantag än regel när det gäller samtliga fall i vilka tillträdesförbud kan aktualiseras. Det torde främst gälla fall där brott har begåtts på en helt annan plats än på en idrottsanläggning. När ett brott har inträffat inne på anläggningen eller i omedelbar anslutning till denna torde organisationerna som regel känna till det. Vidare kommer sekretessen i det förstnämnda fallet att gälla endast under förundersökningen. Föreningarna och förbunden kan senare få tillgång till uppgifterna och ansöka om förbud när sekretessen upphört, t.ex. när åtal väckts. Sammantaget måste det anses saknas tillräckliga skäl att föreslå några ändringar i dagens reglering om förundersökningssekretess. I det fallet en förening har kännedom om sådana sekretessbelagda uppgifter, t.ex. därför att föreningen själv varit utsatt för skadegörelse eller drabbats av våldsrelaterat läktarbråk på sin anläggning, står det föreningen fritt att använda uppgifterna i ett ärende om tillträdesförbud. Föreningen kan också lämna uppgifterna vidare till t.ex. sitt specialidrottsförbund för att förbundet skall inleda ett sådant ärende avseende flera anläggningar.
Vad sedan gäller frågan om sekretess bör införas för uppgifter om enskilds personliga förhållanden i ärenden om tillträdesförbud måste den besvaras med utgångspunkt i det förhållandet att
En lag om tillträdesförbud Ds 2004:xx
offentlighets- och sekretessregleringen bygger på huvudregeln att offentlighet skall gälla. Uppgifter i dessa ärenden kommer vidare att vara av en annan karaktär än i ärenden om besöksförbud. I besöksförbudsärenden handlar det om enskilda personer, ofta kvinnor, som utsatts för brott, förföljts eller trakasserats. Uppgifter om sådana brott, förföljelser eller trakasserier kan vara skyddsvärda. Dessutom kan det finnas anledning att hemlighålla den utsatta partens bostadsadress eller telefonnummer. Sådana känsliga uppgifter om personliga förhållanden torde inte förekomma i ärenden om tillträdesförbud. Där är det fråga om idrottsanknuten brottslighet och juridiska personer som ansöker om förbud. Sammantaget måste det anses saknas skäl att föreskriva sekretess för uppgifter om personliga förhållanden som kan förekomma i dessa ärenden. Inte heller finns anledning att föreskriva sekretess för de uppgifter om enskilds ekonomiska förhållanden som kan förekomma. De sekretessbestämmelser som gäller i dag för uppgifter om enskildas förhållanden, t.ex. i domstol i mål om åtal för brott, torde knappast heller medföra sekretess för uppgifterna.
Sammanfattningsvis görs alltså bedömningen att särskild sekretess inte bör föreskrivas för uppgifter i ärenden om tillträdesförbud.
6.9. Registrering av tillträdesförbud, m.m.
Förslag: Bestämmelserna i lagen (1998:620) om belastningsregister skall gälla uppgifter om tillträdesförbud.
Skälen för förslaget: Enligt lagen (1998:620) om belastningsregister för Rikspolisstyrelsen ett belastningsregister. Ändamålet med registret är att ge information om sådana belastningsuppgifter som behövs i verksamhet hos t.ex. polis för att förebygga, upptäcka och utreda brott, åklagarmyndigheter för beslut om förundersökning och åtal samt för utfärdande av strafföreläggande samt allmänna domstolar för straffmätning och val av påföljd (2 §). Registret skall innehålla uppgifter bl.a. om den som
Ds 2004:xx En lag om tillträdesförbud
har meddelats besöksförbud enligt besöksförbudslagen (3 §). Detsamma gäller t.ex. den som har ålagts påföljd för brott genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot. Polismyndighet, åklagarmyndighet och allmän domstol har rätt att få del av uppgifter från registret och har direktåtkomst till registret. En uppgift i registret skall gallras t.ex. om ett besöksförbud upphävts eller en överrätt genom dom eller beslut frikänt den registrerade från den åtalade gärningen (16 §). Därutöver skall uppgifter om beslut om besöksförbud gallras tio efter beslutet (17 §). Likaså skall t.ex. uppgifter om fängelsestraff och böter gallras tio år efter frigivningen respektive fem år efter domen eller motsvarande. Om det före utgången av den angivna tiden har gjorts en ny anteckning beträffande samma person, skall ingen av uppgifterna gallras så länge någon av dem skall finnas kvar i registret (18 §). En uppgift skall gallras senast tjugo år efter det beslut eller den dom som föranledde att uppgiften fördes in i registret.
Överträdelser av tillträdesförbud skall på samma sätt som överträdelser av besöksförbud kunna föranleda ingripande enligt polislagen (1984:387), t.ex. avlägsnande av den som överträder förbudet, och straffrättsligt beivrande. För att detta skall kunna ske på ett effektivt sätt torde det vara nödvändigt att uppgifter om tillträdesförbuden registreras. Registrering av uppgifterna bör också anses förenligt med ändamålet med belastningsregistret. Registreringen bör därför ske i enlighet med samma regler som gäller för uppgifter om besöksförbud, dvs. enligt bestämmelserna i lagen om belastningsregister. Denna lag föreslås följaktligen även omfatta uppgifter om tillträdesförbud.
Som en följd av detta kan det bli aktuellt att ändra vissa bestämmelser i förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Också ändringar av andra slag i förordningar eller motsvarande författningar, t.ex. i förordningen (1995:1006) om registerföring vid åklagarmyndigheterna och efterlysningskungörelsen (1969:293), bör övervägas. Därutöver torde den nya lagen om tillträdesförbud kräva vissa tillämpningsföreskrifter i förordningsform.
7. Ikraftträdande
Förslag: Lagen om tillträdesförbud och ändringarna i lagen (1998:620) om belastningsregister träder i kraft den 1 juli 2005.
Skälen för förslaget: Den föreslagna reformen är angelägen och bör träda i kraft så snart som möjligt. Lagen om tillträdesförbud och ändringarna i lagen (1998:620) om belastningsregister föreslås därför träda i kraft den 1 juli 2005.
Några särskilda övergångsbestämmelser är inte nödvändiga. Av grunderna för 5 § brottsbalkens promulgationslag följer att de nya bestämmelserna inte får tillämpas på ett sådant sätt att de ges retroaktiv verkan.
8. Kostnader
Förslaget till lag om tillträdesförbud innebär att allmän åklagare skall pröva frågor om tillträdesförbud och att åklagaren kan anlita biträde av polismyndighet för utredning av frågorna. Vidare föreslås möjligheter till domstolsprövning. Förslaget innebär dessutom att överträdelser av tillträdesförbud kriminaliseras. Den föreslagna straffskalan sträcker sig från böter till fängelse i högst sex månader, vilket innebär att normalstraffet skall vara böter. Överträdelserna skall föranleda ingripande, utredning och straffrättsligt beivrande i samma ordning som gäller för brottsliga gärningar i allmänhet.
Förslaget får till följd att åklagarna och domstolarna får en ökad arbetsbelastning. Också polisen kan få en ökad arbetsbörda. Dessutom kan kriminalvården drabbas av något ökade kostnader.
Antalet ärenden om tillträdesförbud och överträdelser av förbuden kan dock antas bli begränsat. Mot bakgrund av uppgifter från idrottsrörelsen om antalet avstängningar inom ramen för rörelsens eget avstängningssystem under 2003 kan siffran uppskattas till högst något eller några hundratal årligen. Detta skall jämföras med att antalet ansökningar om besöksförbud under 2002 uppgick till närmare 7 500 och att antalet anmälningar om överträdelser av sådana förbud samma år uppgick till drygt 5 000. År 2003 uppgick antalet anmälda överträdelser till drygt 3 700.
I sammanhanget bör också beaktas att åklagare, polis och domstolar torde kunna dra nytta av sina erfarenheter och rutiner av att handlägga frågor om besöksförbud vid hanteringen av frågorna om tillträdesförbud. Den föreslagna regleringen är, som
Kostnader
Ds 2004:
framgått i det föregående, uppbyggd med besöksförbudslagen som förebild.
Samtidigt är förslagets främsta syfte att förebygga idrottsanknuten brottslighet, som ofta kan vara av allvarligt slag. Förslaget torde därmed i förlängningen kunna medföra en minskning av polisens, åklagarnas och domstolarnas arbete med sådan brottslighet. Av samma skäl kan förslaget medföra minskade kostnader för kriminalvården för verkställighet av påföljder för sådan brottslighet.
Sammantaget görs den bedömningen att en ökning av arbetsbördan hos åklagare, domstolar och polisen och merkostnader för kriminalvården inte föranleder kompensation utan skall finansieras inom befintliga resurser.
9. Författningskommentar
9.1. Förslaget till lag om tillträdesförbud
Bestämmelserna om tillträdesförbud har tagits in i en särskild lag om tillträdesförbud. Lagens uppbyggnad och innehåll har förebild i lagen (1988:688) om besöksförbud med undantag av de bestämmelser om utvidgade möjligheter till besöksförbud och därmed sammanhängande bestämmelser som gäller sedan den 1 september 2003. I vissa delar har dock avvikelser gjorts även i förhållande till vad som gäller enligt besöksförbudslagen i övrigt. Dessa avvikelser har diskuterats i avsnitt 6. Lagtexten har dessutom getts en något modernare språklig och systematiskt annorlunda utformning.
Lagen om tillträdesförbud är indelad i fyra olika avsnitt. I det första avsnittet (1–5 §§) finns bestämmelser om vad som avses med tillträdesförbud och om förutsättningarna för förbud. Dessutom innehåller avsnittet några generella bestämmelser bl.a. rörande förbudens giltighetstid. Därefter följer ett avsnitt om förfarandet hos åklagaren i frågor om tillträdesförbud (6–12 §§). Detta innehåller också bestämmelser om hävande eller ändring av förbud. I det tredje avsnittet behandlas domstolens prövning av åklagarens beslut (13–21 §§). Det avslutande avsnittet behandlar överträdelser av tillträdesförbud (22 §).
Författningskommentar Ds 2004:
Förutsättningar för tillträdesförbud, m.m.
1 §
I paragrafens första stycke definieras begreppet tillträdesförbud. Frågan har behandlats i avsnitt 6.1. Med tillträdesförbud avses ett förbud för en person att tillträda och vistas på en inhägnad plats, som huvudsakligen utgör en idrottsanläggning, när idrottsarrangemang anordnas på platsen av en idrottsorganisation. I 2 § anges närmare under vilka omständigheter tillträdesförbud får meddelas.
Begreppet idrottsanläggning kan omfatta fotbolls-, ishockey- och andra arenor för idrottsarrangemang. Det är tillräckligt att platsen huvudsakligen utgör en sådan anläggning. Platsen måste vara inhägnad. Det innebär normalt att skog och mark, t.ex. ett skidspår i naturen, inte omfattas. Inte heller torde i normalfallet exempelvis en fotbollsträning på en fotbollsplan utanför en fotbollsarena omfattas av regleringen.
Det är endast idrottsarrangemang som någon kan stängas ute från. Ett tillträdesförbud kan inte avse en musikkonsert eller ett liknande evenemang som äger rum på en sådan idrottsanläggning som avses i lagen.
Tillträdesförbud får avse idrottsarrangemang som anordnas av idrottsorganisationer. Idrottsorganisationerna kan vara anknutna till Sveriges Riksidrottsförbund. Med sådana organisationer avses idrottsföreningar som är anslutna till ett specialidrottsförbund inom Riksidrottsförbundet samt idrottsaktiebolag och alliansföreningar som har en koppling till de vanliga idrottsföreningarna. Dessutom avses specialidrottsförbunden, som anordnar landskamper, och specialidrottsdistriktsförbunden. Förbud får därutöver även meddelas för idrottsarrangemang som anordnas av andra idrottsorganisationer.
Tillträdesförbud får meddelas oavsett om allmänheten har tillträde till idrottsarrangemanget på idrottsanläggningen eller inte.
I andra stycket anges att lagen inte påverkar den rätt att besluta om tillträde till platsen som tillkommer den som förfogar över denna. Regleringen är alltså inte avsedd att påverka de allmänna
Ds 2004: Författningskommentar
möjligheter att bestämma vem som skall få besöka en idrottsanläggning som den som med äganderätt eller annan rätt förfogar över anläggningen har. En idrottsorganisation som anordnar ett idrottsarrangemang kan alltså även fortsättningsvis avstänga en oönskad besökare från detta i enlighet med sitt eget avstängningssystem. Det är dock endast tillträdesförbud som har meddelats i enlighet med lagen om tillträdesförbud som kan medföra straffansvar vid överträdelser av förbuden.
2 §
I paragrafen anges de närmare förutsättningarna för att tillträdesförbud skall få meddelas. Dessa har diskuterats i avsnitt 6.2.
Enligt första stycket får tillträdesförbud meddelas en person, om det på grund av särskilda omständigheter finns risk för att han eller hon kommer att begå brott under idrottsarrangemang som avses i 1 § och brottet är ägnat att störa ordningen eller säkerheten där. Förbuden grundas alltså på en riskbedömning.
En utgångspunkt är att brottsrisken skall avse idrottsarrangemang som avses i 1 §, dvs. ett idrottsarrangemang på en inhägnad plats som huvudsakligen utgör en idrottsanläggning (jfr kommentaren till 1 § första stycket). Till den tid som arrangemanget pågår bör räknas såväl tiden för själva matchen eller tävlingen, inklusive pauser, som tiden före och efter matchen eller tävlingen då anläggningen är öppen för att åskådare skall kunna anlända till respektive lämna anläggningen. Arrangemanget skall vidare vara anordnat av en idrottsorganisation.
Brottet skall vara sådant att det är ägnat att störa ordningen eller säkerheten under idrottsarrangemanget. Detta innebär att det är brottstypen som sådan som skall vara ägnad att störa under arrangemanget. De brott som kan komma i fråga är dels sådana som riktar sig mot den verksamhet som bedrivs på anläggningen, dels sådana som avser övergrepp av olika slag på enskilda. I första hand torde det röra sig om vissa brott enligt 16 och 17 kap. brottsbalken om brott mot allmän ordning och brott mot allmän verksamhet, m.m. och brott mot liv, hälsa, frihet och frid enligt
Författningskommentar Ds 2004:
3 och 4 kap. brottsbalken samt skadegörelsebrott och vissa allmänfarliga brott enligt 12 och 13 kap. brottsbalken.
Dessutom bör en risk för vissa andra brott kunna grunda tillträdesförbud. Exempelvis torde vissa brott mot ordningslagen (1993:1617) kunna omfattas av denna kategori. Det gäller t.ex. användning av pyrotekniska varor utan tillstånd på en idrottsanläggnings läktare eller inkastning av sådana föremål på anläggningens spelplan i den mån det inte är straffbart redan enligt de ovan angivna bestämmelserna i brottsbalken. En annan typ av brott som bör kunna beaktas är olaga innehav av sprängämnen eller skjutvapen. Risk för sådan brottslighet som däremot inte kan knytas till ordningen eller säkerheten kan inte läggas till grund för tillträdesförbud.
Vid bedömningen av om det föreligger en sådan risk som avses i första stycket skall enligt första meningen i andra stycket särskilt beaktas om personen tidigare har begått ett sådant brott under eller annars i samband med ett idrottsarrangemang som avses i 1 §.
Brottet kan ha begåtts under idrottsarrangemanget, dvs. inne på anläggningen när arrangemanget pågått där. Brottet skall ha varit av den typ som anges i första stycket. Det behöver inte ha stört ordningen eller säkerheten under arrangemanget i det enskilda fallet.
Brottet kan också annars ha begåtts i samband med idrottsarrangemanget på idrottsanläggningen. Att brottet skall ha varit sådant som avses i första stycket innebär i detta fall att brottet skulle ha varit ägnat att störa ordningen eller säkerheten under arrangemanget om det i stället hade begåtts där. Som exempel kan nämnas våldsbrott och skadegörelser som inträffat alldeles utanför idrottsanläggningen före eller efter matchen då större delen av publiken anländer till eller lämnar anläggningen. Även en situation där sådana brott begåtts på väg till eller från anläggningen, t.ex. på tåg eller på gatan, under en tid då en stor del av åskådarna är på väg till eller från arrangemanget bör beaktas. Detsamma bör gälla när t.ex. två fotbollslag skall mötas i en
Ds 2004: Författningskommentar
match på kvällen och lagens supportergrupper slåss tidigare under matchdagen i stadens centrum eller i en annan del av staden.
Vad som krävs är för det första att det alltid måste föreligga ett tidsmässigt samband. Brottet bör därför ha begåtts samma dag som arrangemanget ägt rum eller någon dag före eller efter detta. Som exempel kan nämnas brott i samband med resa till och från matchorten oavsett om den som begått brottet själv rest eller angripit tillresta supportrar.
Ofta bör också krävas att det har funnits ett geografiskt samband. Ett sådant samband föreligger t.ex. om brottet har begåtts omedelbart utanför den anläggning där arrangemanget anordnats. Det bör också anses föreligga när brottet har inträffat på väg till eller från arrangemanget när resan skett inom en stad. När det gäller brott under en längre resa mellan olika städer eller brott som ägt rum på matchorten men på en helt annan plats än vid idrottsanläggningen kan det geografiska sambandet anses svagt men om andra omständigheter talar för att brottet har en direkt koppling till idrottsarrangemanget bör det kunna läggas till grund för en riskbedömning.
Utöver ett tidsmässigt och ett eventuellt geografiskt samband måste också övriga omständigheter innebära att det finns ett samband mellan brottet och idrottsarrangemanget. En viktig omständighet som bör anses tala för att brottet är idrottsrelaterat är att den som begått brottet har varit åskådare till arrangemanget på plats eller på annat sätt engagerat sig i detta. I det fallet bör det som huvudregel sakna självständig betydelse vem eller vad brottet riktat sig mot. Om t.ex. någon sett en match på en sportbar och på vägen därifrån misshandlar en annan supporter, bör misshandeln anses idrottsanknuten. Ett sådant samband kan däremot inte anses föreligga när en person visserligen begått brott i tidsmässig och kanske också geografisk anslutning till arrangemanget men han eller hon inte känt till arrangemanget eller annars handlat oberoende av detta. Exempelvis bör ett samband anses saknas när en person visserligen befinner sig på en bar där det visas en TV-sänd ishockeymatch men där personen ham-
Författningskommentar Ds 2004:
nar i ett ”sedvanligt krogslagsmål” och därvid misshandlar någon annan.
Huruvida ett brott skall anses ha begåtts i samband med ett idrottsarrangemang får alltså bedömas från fall till fall med hänsyn till samtliga omständigheter i det särskilda fallet. Bestämmelsen bör tolkas restriktivt.
När ett tidigare brott skall beaktas vid riskbedömningen uppkommer frågan om vilken utredning som krävs om brottet och i vilken utsträckning skuldfrågan rörande brottet kan prövas. Klart är att en tidigare fällande dom som vunnit laga kraft utan vidare kan läggas till grund för bedömningen. Detsamma måste gälla ett godkänt strafföreläggande eller en godkänd ordningsbot. Även en fällande dom som inte har vunnit laga kraft bör kunna beaktas. Avseende bör också kunna fästas vid ett beslut om åtalsunderlåtelse, eftersom ett sådant beslut förutsätter att åklagaren har konstaterat att brott har begåtts. I andra situationer, t.ex. då en förundersökning pågår, är det svårare att generellt ange vad som bör gälla. En bedömning måste göras i det enskilda fallet. Normalt finns åtminstone en polisanmälan att utgå ifrån. Skuldfrågan behöver alltså inte vara slutligt avgjord för att förbud skall kunna meddelas. I 8 § finns bestämmelser om utredning av frågor om tillträdesförbud.
Något krav på ett visst tidsmässigt samband mellan det tidigare brottet och beslutet om tillträdesförbud finns inte. Ett brott får dock normalt mindre betydelse för riskbedömningen ju längre tillbaka i tiden händelsen ligger. Hur länge ett brott kan beaktas bör vidare kunna variera med hänsyn till brottets karaktär.
Tillträdesförbud bör som regel komma i fråga endast när någon har begått brott som sägs i andra stycket. I andra fall torde det vara svårt att påvisa den risk som krävs för att tillträdesförbud skall meddelas. Detta gäller såväl när en person överhuvudtaget inte har gjort sig skyldig till brott tidigare som när personen begått brott utan idrottsanknytning. Det gäller också det fallet att någon visserligen begått brott under eller annars i samband med ett idrottsarrangemang men där brottet till sin typ inte har varit störande för ordningen eller säkerheten under arrange-
Ds 2004: Författningskommentar
manget. I dessa situationer torde det alltså normalt saknas förutsättningar att meddela tillträdesförbud. I rena undantagsfall bör dock en brottsrisk anses föreligga och förbud meddelas trots att personen inte tidigare har begått brott som avses i 2 §. T.ex. kan en brottsrisk föreligga i fråga om en person som har påträffats med pyrotekniska varor vid inpassering till ett idrottsarrangemang och saknat tillstånd för att använda varorna. I detta fall behöver något brott inte ha begåtts, eftersom förberedande handlingar till användning av pyroteknik inte är straffbelagda. Emellertid kan handlingen tyda på en risk att personen kommer att använda pyrotekniska varor utan tillstånd under framtida idrottsarrangemang. Detsamma kan gälla andra handlingar som har karaktär av förberedande handlingar till brott, t.ex. brott enligt 16 och 17 kap. brottsbalken, men som inte är straffbelagda som stämpling, förberedelse eller försök.
Vid riskbedömningen skall också beaktas förhållanden som hänför sig till den enskildes person. Om dessa ger stöd för att det föreligger en risk för att han eller hon begår brottslighet av det angivna slaget kan tillträdesförbud meddelas. För att ett förbud skall meddelas avseende ett visst arrangemang på en anläggning måste brottsrisken föreligga beträffande just det arrangemanget. Om risken är undanröjd t.ex. därför att personen saknar ekonomiska eller andra förutsättningar att besöka arrangemanget, vilket kan vara fallet om han eller hon befinner sig utomlands under en längre tid, får förbud inte meddelas. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan ett tillträdesförbud avse t.ex. en, flera eller samtliga allsvenska fotbollsmatcher på fotbollsarenor i landet.
Det finns inte något formellt hinder mot att ett förbud meddelas för en annan sorts idrottsanläggning och idrottstillställning än den under eller i annat samband med vilken brottet inträffat. I ett sådant fall torde det dock normalt vara svårare att konstatera att det på grund av det brottet finns risk för brottslighet under arrangemang där annan idrottsverksamhet bedrivs. Om t.ex. en fotbollssupporter begått brott under en fotbollsmatch kan det
Författningskommentar Ds 2004:
vara svårare att konstatera en risk för brott under kommande ishockeyarrangemang än under kommande fotbollsmatcher.
I andra stycket föreskrivs slutligen att brott som en person har begått före femton års ålder inte får beaktas vid riskbedömningen. Ett tillträdesförbud med åtföljande straffansvar vid överträdelse av förbudet kan alltså normalt inte komma i fråga avseende personer som är under femton år eller som är äldre men som har begått de aktuella brotten före femton års ålder.
Av tredje stycket följer att ett tillträdesförbud inte får meddelas om syftet med ett förbud kan tillgodoses genom en mindre ingripande åtgärd. Syftet med ett förbud är ytterst att hindra en person från att begå viss sorts brottslighet under idrottsarrangemang. Det uppnås genom att personen förbjuds att närvara vid arrangemanget. Bestämmelsen innebär att förbud inte skall meddelas om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig för att motverka att personen besöker ett idrottsarrangemang eller för att förebygga att personen begår brottslighet under ett arrangemang som han eller hon besöker. Om t.ex. en person mot vilken förbud har begärts kan talas till rätta i samband med att han eller hon får tillfälle att yttra sig under handläggningen enligt 9 §, bör frågan om förbud falla.
3 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om tillträdesförbuds giltighetstid och om förlängning av förbud. Dessa frågor har behandlats i avsnitt 6.4.
Enligt första stycket skall tillträdesförbud meddelas för viss tid, högst ett år. Någon nedre gräns finns inte och förbudet kan avse t.ex. ett arrangemang en viss dag. Förbudstidens längd får bestämmas efter en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet. I prövningen bör särskilt vägas in vilket brott eller andra omständigheter som riskbedömningen grundas på och om det är fråga om ett eller flera brott. Vidare kan det bl.a. tänkas ha betydelse hur lång tid det är kvar av säsongen för den aktuella idrottsverksamheten.
Ds 2004: Författningskommentar
Av andra stycket följer att förbudet gäller omedelbart, om inte annat bestäms. Exempelvis kan det vara lämpligare att förbudet börjar gälla vid en senare tidpunkt när den som förbudet avser är frihetsberövad och kommer att friges inom kort. Bestämmelsen innebär att förbudet gäller även om det begärs domstolsprövning av åklagarens beslut om förbudet. Domstolen kan dock besluta om inhibition enligt 16 §. Tillträdesförbud som meddelas av domstol gäller också omedelbart om inte domstolen beslutar annat.
I tredje stycket föreskrivs att ett tillträdesförbud får förlängas med högst ett år i taget. Någon yttersta gräns finns inte. En förlängning får endast ske om de förutsättningar som anges i 2 § fortfarande är uppfyllda. Ett förbud bör normalt förlängas om förbudet har överträtts. Det bör i normalfallet anses innebära att det föreligger en sådan risk som avses i 2 §. För ett ärende om förlängning av tillträdesförbud gäller samma regler som vid hanteringen av det ursprungliga förbudsärendet. Förlängningstiden får bestämmas med beaktande av omständigheterna i det enskilda fallet.
4 §
Av denna paragraf följer att ett tillträdesförbud skall delges den förbudet avser i den ordning som föreskrivs i delgivningslagen (1970:428). Enligt paragrafen gäller dock inte 12 och 15 §§delgivningslagen. De bestämmelserna avser delgivning genom att handling lämnas till annan än den sökte respektive kungörelsedelgivning.
Delgivning kan ibland ske per telefon (3 § tredje stycket delgivningslagen). I brådskande fall bör denna möjlighet kunna utnyttjas för delgivning av beslut om tillträdesförbud.
Delgivning anses i vissa fall ske när beslut meddelas muntligen i närvaro av den som beslutet avser (20 § delgivningslagen). Det gäller främst beslut av domstol som meddelas vid en förhandling. Sådan delgivning kan dock också användas när åklagare meddelar tillträdesförbud. Det skall då framgå av någon handling, t.ex. ett protokoll, att den som förbudet avser har varit närvarande.
Författningskommentar Ds 2004:
Frågan om delgivning har kommenterats i avsnitt 6.4.
5 §
I paragrafen föreskrivs att frågor om tillträdesförbud skall handläggas skyndsamt. Några särskilda tidsfrister gäller dock inte. Skyndsamhetskravet gäller för både åklagarens och domstolens handläggning. Frågan om skyndsam handläggning har behandlats i avsnitt 6.4.
Förfarandet hos åklagaren
6 §
I paragrafens första stycke anges att det är allmän åklagare som prövar frågor om tillträdesförbud.
I andra stycket anges förutsättningarna för att åklagaren skall pröva en sådan fråga. Dessa har behandlats i avsnitt 6.5 och 6.6. En fråga om förbud tas upp på ansökan av den idrottsorganisation som anordnar det eller de idrottsarrangemang som förbudet avses skydda. Den organisation som ansöker om förbud torde ofta tidigare ha anordnat idrottsarrangemang under eller i samband med vilket brott har begåtts. Det kan dock även vara en annan idrottsorganisation som ansöker om ett förbud avseende arrangemang på sin anläggning med åberopande av t.ex. ett brott i samband med en annan organisations arrangemang.
Frågan om tillträdesförbud kan dessutom tas upp på ansökan av specialidrottsförbundet inom Sveriges Riksidrottsförbund för den aktuella idrottsverksamheten. Med detta skall förstås specialidrottsförbundet för den form av idrott, t.ex. fotboll eller ishockey, som bedrivs vid det eller de arrangemang på den eller de platser som förbudet avses gälla och som anordnas av organisationer som har en anknytning till Sveriges Riksidrottsförbund. En sådan ansökan torde främst bli aktuell när det kan finnas skäl för förbud som avser flera idrottsorganisationers arrangemang, t.ex. samtliga allsvenska herrfotbollsmatcher eller alla sådana matcher som spelas av ett visst lag. I ett sådant fall kan de enskilda organisationerna endast ansöka om förbud avseende sina egna
Ds 2004: Författningskommentar
arrangemang. Av praktiska skäl har därför specialidrottsförbundet, i det angivna exemplet Svenska Fotbollförbundet, rätt att framställa en samlad ansökan för samtliga arrangemang. Däremot kan inte ett specialidrottsförbund som representerar en annan idrottsverksamhet än den som förbudet skall avse ansöka om ett förbud. Exempelvis kan inte Svenska Ishockeyförbundet begära förbud som skall avse fotbollsarrangemang.
En ansökan om tillträdesförbud skall vara skriftlig. Några särskilda formkrav i övrigt uppställs inte. Det ligger dock i sakens natur att en ansökan bör innehålla uppgifter om den som ansöker om förbudet och den mot vilken förbudet avses gälla samt de övriga uppgifter som behövs för att åklagaren skall kunna pröva förbudsfrågan. Som anges i 11 § skall vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) gälla för handläggningen i den mån det saknas särbestämmelser i lagen om tillträdesförbud. Det innebär att den utredningsplikt som anses följa av förvaltningslagen åvilar åklagaren i ärenden om tillträdesförbud. Inom ramen för denna kan åklagaren t.ex. kräva att en begäran om förbud kompletteras.
7 §
I första stycket anges vilken åklagare som är behörig att pröva frågor om tillträdesförbud. En sådan fråga kan för det första prövas av åklagaren i den ort där förbudet helt eller huvudsakligen avses bli tillämpat. Om förbudet avses gälla en eller flera idrottsanläggningars idrottsarrangemang på en och samma ort, kan frågan alltså tas upp av åklagaren på den orten. Om förbudet avser t.ex. ett fotbollslags hemmamatcher på en ort och samma lags bortamatcher på andra orter, bör förbudet anses vara avsett att tillämpas huvudsakligen på hemmamatchorten och följaktligen prövas av åklagaren där.
I andra situationer, eller om det är lämpligare, kan frågan i stället prövas av åklagaren i den ort där den mot vilken förbudet avses gälla har sitt hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig. Om den som avses med förbudet samtidigt är misstänkt för brott som har betydelse för frågan om tillträdesförbud, får för-
Författningskommentar Ds 2004:
budsfrågan även prövas av den åklagare som är behörig att väcka åtal för brottet.
Andra stycket innehåller en allmän hänvisning till bestämmelserna i 7 kap. rättegångsbalken om åklagare. Hänvisningen innebär bl.a. att bestämmelserna om jäv för åklagare är tillämpliga.
8 §
I första stycket anges att åklagaren får anlita biträde av polismyndighet för utredning av frågor om tillträdesförbud. Utredningen leds alltid av åklagaren.
Enligt andra stycket är vissa bestämmelser i 23 kap. rättegångsbalken tillämpliga vid utredningen av frågor om tillträdesförbud. Det gäller 4 §, som bl.a. innehåller principen om objektivitet. Vidare gäller 6 §, som anger att förhör får hållas med var och en som kan antas kunna lämna upplysningar av betydelse för utredningen. Dessutom är bestämmelserna om hämtning till förhör, kvarstannande för förhör, förhörsvittne, rätt att ställa frågor vid förhör m.m. och förhörsmetoder m.m. i 7 § och 9–12 §§ tillämpliga. Vissa av dessa bestämmelser, däribland 4 och 11 §§, gäller endast den som är misstänkt för brott. Vid tillämpningen av just 4 och 11 §§ skall enligt sista meningen i andra stycket i förevarande paragraf det som sägs om den misstänkte i stället avse den mot vilken tillträdesförbudet avses gälla. Av detta följer samtidigt att de andra uppräknade bestämmelserna inte är tillämpliga i de delar de tar sikte på en misstänkt. Det innebär exempelvis att skyldigheten att stanna kvar för förhör enligt 9 § gäller maximalt sex timmar. Om den som förbudet avses gälla samtidigt är misstänkt för brott som är under utredning, kan han eller hon dock på den grunden vara skyldig att stanna kvar ytterligare sex timmar.
9 §
I första stycket anges att den som är part skall underrättas om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än parten och få tillfälle att yttra sig över den innan förbudsfrågan avgörs. Från denna regel görs vissa undantag. Undantagen överens-
Ds 2004: Författningskommentar
stämmer i sak med vad som gäller enligt vissa bestämmelser i 17 § förvaltningslagen (1986:223) och enligt 11 § besöksförbudslagen. För det första kan förbudsfrågan avgöras utan kommunikation, om åtgärderna är uppenbart obehövliga. Så kan vara fallet om parten i annan ordning redan har framfört synpunkter i frågan eller om uppgiften saknar betydelse. Vidare kan frågan avgöras utan att sådana åtgärder vidtagits, om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas.
Enligt andra stycket bestämmer åklagaren hur underrättelsen enligt första stycket skall ske. Åklagaren skall därvid beakta skyndsamhetskravet i 5 §.
Bestämmelsen har behandlats i avsnitt 6.6.
10 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om hur ett beslut genom vilket åklagaren avgör ett ärende om tillträdesförbud skall utformas. Bestämmelserna gäller både beslut att meddela och beslut att inte meddela förbud.
Ett beslut skall vara skriftligt. Det skall innehålla uppgifter om sökande och motpart i ärendet, dvs. parterna. Vidare skall, om tillträdesförbud meddelats, förbudets innebörd och omfattning framgå. Det innebär bl.a. att den eller de idrottsanläggningar och det eller de idrottsarrangemang som förbudet avser skall anges. Förbudets giltighetstid skall också anges.
Beslutet skall dessutom ange de skäl som har bestämt utgången. Brott som åberopas vid riskbedömningen skall anges liksom tiden och platsen för brottet. Beslutet skall också ange åberopade lagrum. Av hänvisningen i 11 § till förvaltningslagen (1986:223), som innehåller bestämmelser om att beslutsskäl får utelämnas i vissa fall (20 § första stycket), följer dock att åklagaren kan utelämna skälen bl.a. om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma dessa (jfr 9 § första stycket i denna lag). I sådana fall bör åklagaren på en parts begäran om möjligt upplysa om skälen i efterhand (20 § andra stycket förvaltningslagen).
Författningskommentar Ds 2004:
Beslutet skall också innehålla en upplysning om att den som överträder ett tillträdesförbud riskerar böter eller fängelse i högst sex månader. Det skall vidare upplysas om möjligheten att begära omprövning enligt 12 § och domstolsprövning enligt 13 §.
Av allmänna principer följer att dagen för beslutet och namnet på beslutsfattaren också skall framgå av beslutet.
11 §
I paragrafen anges att vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:233) gäller för förfarandet hos åklagaren i ärenden om tillträdesförbud. Det gäller bl.a. bestämmelserna om tolk, muntlig handläggning och utelämnande av beslutsskäl. Övriga bestämmelser i förvaltningslagen är inte tillämpliga. Förvaltningslagens tillämplighet har diskuterats i avsnitt 6.6.
12 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om hävande eller ändring av tillträdesförbud. Skälen för denna omprövningsmöjlighet har behandlats i avsnitt 6.6.
Enligt första stycket får åklagaren häva eller ändra ett förbud, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl till det. Exempelvis kan det finnas anledning att häva ett förbud om den person som förbudet gäller sedermera frikänns från ett brott som legat till grund för riskbedömningen enligt 2 §. Det kan också finnas skäl att häva eller ändra ett förbud därför att personens förhållanden har förändrats. Han eller hon kan t.ex. ha drabbats av en allvarlig sjukdom eller en svår skada som gör att risken för brott har upphört.
Åklagaren kan ta upp en fråga om att häva eller ändra ett förbud på eget initiativ eller efter att en part har begärt att åklagaren fattar ett nytt beslut. När det gäller utvidgning av förbud måste dock en idrottsorganisation som avses i 6 § ha begärt åklagarens omprövning. Åklagaren kan häva eller ändra både egna förbud och förbud som meddelats av domstol. Vid prövningen tillämpas
Ds 2004: Författningskommentar
de handläggningsbestämmelser som annars gäller. Det nya beslutet träder i det tidigare beslutets ställe.
Andra stycket innehåller ett undantag från åklagarens omprövningsmöjlighet enligt första stycket. När ett förbud är föremål för domstolsprövning får åklagaren inte ompröva förbudet.
Domstolens prövning
13 §
Paragrafen innehåller bestämmelser om domstolens prövning av åklagarens beslut i fråga om tillträdesförbud. Frågor om domstolsprövning har behandlats i avsnitt 6.7.
Av paragrafen följer att tingsrätten skall pröva åklagarens beslut på begäran av den part som beslutet gått emot. Den som har meddelats ett förbud kan begära att tingsrätten häver eller ändrar förbudet i en för honom eller henne förmånlig riktning. När det i stället är den idrottsorganisation som har ansökt om förbud enligt 6 § som begär prövning av ett för organisationen oförmånligt beslut kan den begära att tingsrätten antingen meddelar ett förbud eller utvidgar ett meddelat förbud.
Enligt paragrafen skall en begäran om prövning göras skriftligen hos åklagaren. Av 20 § följer att lagen (1996:242) om domstolsärenden gäller vid domstolens handläggning och att det som sägs i den lagen om ansökan då skall gälla en begäran om prövning. Det innebär att bl.a. 6 § i lagen om domstolsärenden om vilka uppgifter en ansökan skall innehålla är tillämplig. Enligt den bestämmelsen skall en ansökan innehålla uppgifter om det som yrkas, de omständigheter som åberopas till stöd för yrkandet och de bevis som åberopas samt det som skall styrkas med varje särskilt bevis. Skriftliga bevis skall ges in samtidigt med ansökan. Åklagaren skall sedan överlämna ärendet, dvs. handlingarna i ärendet inklusive begäran om domstolsprövning, till den domstol som är behörig enligt 14 §. Någon tidsgräns för att begära tingsrättens prövning gäller inte. Av skyndsamhetskravet i 5 § följer att åklagaren bör överlämna ärendet till tingsätten skyndsamt.
Författningskommentar Ds 2004:
I 12 § finns en bestämmelse om att åklagaren kan häva eller ändra tillträdesförbud under vissa förutsättningar.
14 §
I paragrafen, som handlar om domstols behörighet, anges att prövningen av en åklagares beslut i fråga om tillträdesförbud skall göras av den tingsrätt där åklagaren skall föra talan i brottmål i allmänhet. Om åklagaren normalt för talan vid flera domstolar, bör han eller hon överlämna ärendet till den tingsrätt som med hänsyn till omständigheterna ligger närmast till hands för att pröva frågan. Vid denna bedömning bör kunna beaktas var ett förbud helt eller huvudsakligen tillämpas eller avses bli tillämpat eller var den som förbudet gäller eller avses gälla har sitt hemvist eller mera varaktigt uppehåller sig (jfr 7 § första stycket).
15 §
I paragrafen föreskrivs att domstolen skall begära yttrande av åklagaren, om det inte är obehövligt. I yttrandet kan åklagaren närmare belysa bakgrunden till frågan om förbud, ge sin syn på hur olika rättsliga frågor bör bedömas och redovisa sin uppfattning om risk för framtida brottslighet m.m. Yttrandet kan vara skriftligt eller avges muntligen i samband med förhandling när förbudsfrågan prövas i mål om allmänt åtal, se 21 §.
16 §
Enligt paragrafen får domstolen besluta om inhibition av ett meddelat tillträdesförbud, dvs. förordna att förbudet tills vidare inte skall gälla. Domstolen får också meddela ett tillträdesförbud fram till dess att ärendet avgjorts slutligt, om ett sådant inte har meddelats tidigare. Beslutet kan ha sin grund i att nya omständigheter inträffat sedan ärendet överlämnades till domstolen. Domstolen kan självfallet också göra en annan bedömning än åklagaren.
Ds 2004: Författningskommentar
17 §
Enligt paragrafen har en part rätt att på begäran få till stånd ett sammanträde inför domstolen i ärenden om tillträdesförbud. Om ett sammanträde äger rum, bör domstolen normalt avgöra ärendet i anslutning till detta. Tingsrätten skall då enligt 18 § bestå av en lagfaren domare och tre nämndemän.
18 §
I paragrafen behandlas tingsrättens sammansättning och omröstning i ärenden om tillträdesförbud.
I första stycket föreskrivs i första meningen att tingsrätten består av en lagfaren domare och tre nämndemän vid avgörande av saken. Eftersom nämndemän skall medverka vid avgörande av sakfrågan, kommer tingsrätten normalt att ha samma sammansättning oavsett om frågan om förbud handläggs i mål om allmänt åtal eller som ett ärende enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden. Vid annan handläggning, t.ex. olika förberedande åtgärder, består tingsrätten enligt andra meningen däremot av en lagfaren domare (jfr kommentaren till 17 § om sammanträde). Detsamma gäller t.ex. vid avskrivning av ärendet efter återkallelse.
Enligt andra stycket gäller bestämmelserna om omröstning i brottmål i 29 kap. rättegångsbalken i tillämpliga delar. Vid meningsskiljaktighet leder dessa bestämmelser till ett förmånligare resultat för den mot vilken förbudet avses gälla på samma sätt som för en tilltalad i brottmål.
19 §
I paragrafen regleras frågan om fördelning av rättegångskostnader i ärenden om tillträdesförbud. Som huvudregel gäller att vardera parten skall svara för sin kostnad. Det innebär t.ex. att den som har begärt domstolens prövning men inte fått framgång med sin talan inte kan förpliktas att betala motpartens kostnad. Genom en hänvisning till 18 kap. 6 § rättegångsbalken gäller dock ett undantag för det fallet att en part genom vårdslöshet
Författningskommentar Ds 2004:
eller försummelse eller annars vållat en extra kostnad för den andra parten.
20 §
Utöver de relevanta bestämmelserna i förevarande lag gäller enligt denna paragraf lagen (1996:242) om domstolsärenden i tilllämpliga delar vid domstolens handläggning av ärenden om tillträdesförbud. Därvid gäller i fråga om begäran om prövning enligt 13 § vad som sägs i den lagen om ansökan. Lagen gäller dock inte om förbudsfrågan handläggs i mål om allmänt åtal för brott med stöd av bestämmelsen i 21 §. Då skall i stället rättegångsbalkens regler om rättegången i brottmål tillämpas.
Hänvisningen till lagen om domstolsärenden innebär bl.a. att förfarandet i princip är skriftligt (jfr dock 17 § om sammanträde i lagen om tillträdesförbud) och att domstolens avgörande sker genom beslut. Av allmänna processrättsliga principer följer att domstolen kan avskriva ett ärende om tillträdesförbud efter återkallelse (jfr kommentaren till 18 § om domförhet). Tingsrättens beslut kan överklagas till hovrätt. Prövningstillstånd krävs inte. Hovrättens beslut kan överklagas till Högsta domstolen (HD). Vid handläggningen i hovrätt och HD gäller reglerna i lagen om tillträdesförbud och i lagen om domstolsärenden, vilken bl.a. innebär ett krav på prövningstillstånd för prövning i HD.
21 §
Bestämmelsen, som har diskuterats närmare i avsnitt 6.7, innehåller regler om gemensam handläggning, kumulation, av ett ärende om tillträdesförbud och ett mål om allmänt åtal för brott.
Domstolen får pröva ett beslut i fråga om tillträdesförbud i mål om allmänt åtal för brott under förutsättning att den brottsmisstanke som prövas i målet har betydelse för prövningen av frågan om förbud. Detta bör anses vara fallet när åklagarens beslut i förbudsfrågan helt eller huvudsakligen grundat sig på den brottsmisstanke som prövas i brottmålet. Om det kan finnas skäl för gemensam handläggning, bör åklagaren ange det i sam-
Ds 2004: Författningskommentar
band med överlämnandet av förbudsärendet till tingsrätten. Eftersom bestämmelsen är fakultativ behöver kumulation inte ske, om det saknar fördelar för handläggningen.
När förbudsfrågan prövas i ett mål om allmänt åtal gäller bestämmelserna om rättegången i brottmål för handläggningen. Det innebär att särreglerna i lagen om tillträdesförbud om bl.a. tingsrättens sammansättning, sammanträde och rättegångskostnader inte skall tillämpas. Domstolens beslut i frågan om tillträdesförbud tas in i brottmålsdomen och överklagas i samma ordning som den.
Straffansvar
22 §
I denna paragraf straffbeläggs överträdelse av tillträdesförbud. Den som bryter mot ett tillträdesförbud döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Eftersom tillträdesförbud grundas på en bedömning av en framtida brottsrisk som kan avse både tidigare brottslighet och andra omständigheter, behöver skuldfrågan rörande den tidigare brottsligheten inte vara slutligt avgjord för att någon skall kunna dömas för överträdelse av tillträdesförbud. För att ett tillträdesförbud skall få verkan mot den som avses med förbudet krävs dock att han eller hon har delgetts förbudet enligt bestämmelserna i 4 §. Delgivning är alltså en förutsättning för att straffansvar skall kunna utkrävas och också för att ingripanden som sägs nedan skall kunna komma i fråga.
Straffskalan innebär att normalstraffet skall vara böter. Den innebär också att anhållande och häktning i princip inte kan tillgripas. Däremot gäller bestämmelsen i 24 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken om att den som begått brott på vilket fängelse kan följa får gripas av envar om han eller hon påträffas på bar gärning eller flyende fot. Straffbestämmelsen innebär vidare att vanliga regler för ingripanden i samband med brott aktualiseras. Enligt 13 § polislagen (1984:387) får en polisman avvisa eller avlägsna en person från platsen, om det behövs för att en straffbe-
Författningskommentar Ds 2004:
lagd gärning skall kunna avvärjas. Vidare kan personen tillfälligt omhändertas, om ett avvisande eller avlägsnande är otillräckligt för att uppnå avsett resultat. Enligt 29 § polislagen har en ordningsvakt samma befogenheter. Bestämmelsen i 23 kap. 8 § rättegångsbalken om medföljande eller medtagande till förhör blir också tillämplig.
9.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:620) om belastningsregister
3 §
Genom ett tillägg i femte punkten föreskrivs att belastningsregistret skall innehålla uppgifter om den som har meddelats tillträdesförbud enligt lagen om tillträdesförbud. Bestämmelserna i lagen om belastningsregister om t.ex. rätt för enskilda och myndigheter att få ut uppgifter från registret kommer därmed att bli tilllämpliga. Frågan om registrering av tillträdesförbud har behandlats i avsnitt 6.9.
16 §
Ändringen i sjätte punkten innebär att en uppgift i registret skall gallras om tillträdesförbud har upphävts.
17 §
Denna paragraf innehåller bestämmelser om gallring av uppgifter utöver vad som följer av 16 §. Av tillägget i elfte punkten följer att beslut om tillträdesförbud skall gallras tio år efter beslutet. I 18 § finns bestämmelser om det fallet att det före utgången av den tid som anges i 17 § har gjorts en ny anteckning enligt bl.a. 3 § beträffande samma person.