Ds 2005:8
Inriktning på filmpolitiken från 2006
Sammanfattning
I promemorian lämnas förslag till den inriktning på svensk filmpolitik som bör gälla från 2006.
Det föreslås att filmpolitiken delas upp dels i ett filmavtal mellan staten och berörda branscher som skall gälla under åren 2006–2010 och reglera produktionsstöd till svensk film samt vissa stöd till distribution och visning av film i hela landet, dels i ett helt statligt ansvar för finansiering av Svenska Filminstitutets övriga uppdrag, huvudsakligen inom det filmkulturella området, som därmed regleras utanför avtalets ram.
Den samlade filmpolitiken bör genomföras med följande inriktning. De filmpolitiska insatserna bör syfta till att
– upprätthålla, utveckla och stimulera till förnyelse av värdefull svensk filmproduktion och verka för att svensk filmproduktion skall utgöra en dynamisk tillväxtbransch,
– förbättra kvinnliga filmskapares villkor, – verka för att svensk film skall spegla hela landet, – medverka till att svensk film når en större publik i alla visningsformer, både i Sverige och internationellt,
– stimulera till förnyelse och utveckling av distribution och visning av värdefull film och säkerställa tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet,
– upprätthålla och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet och medverka till att antalet biobesök ökar,
– främja regional och lokal filmkultur, särskilt med tanke på barn och ungdom,
Sammanfattning Ds 2005:8
– öka intresset för och kunskapen om filmen och den rörliga bilden,
– bevara filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse och i ökad utsträckning tillgängliggöra dem för forskning och allmänhet, samt
– upprätthålla och utveckla det internationella utbytet och samarbetet på filmområdet.
Det föreslås vidare att reglerna om handlingsoffentlighet skall göras tillämpliga på den del av Filminstitutets verksamhet som finansieras helt av statliga medel.
Ett nytt filmavtal från 2006
Film är den konstart och kulturella näring som vid sidan av musiken når flest människor i Sverige. I filmproduktionen förenas författare, konstnärer, regissörer, producenter, tekniker och entreprenörer i gemensamma projekt. Kulturpolitiskt är det av stor vikt att svensk film kan produceras och spridas för att Sverige skall kunna behålla en egen identitet på filmområdet.
Näringspolitiskt är svensk filmproduktion också av stor betydelse för tillväxten i Sverige, inte minst när det gäller regionala satsningar och regional utveckling. Filmproduktionen fungerar som ett draglok för hela den audiovisuella sektorn.
Svensk film är, liksom filmproduktionen i de flesta europeiska länder, beroende av stimulans i form av stöd till produktion, distribution och visning. Utan dessa stöd skulle det inte vara möjligt att producera och sprida film i Sverige och därmed skulle filmen inte heller kunna bidra till den svenska tillväxten. Ett nytt filmavtal utgör en garant för en fortsättning på det fruktbara utbyte mellan staten och branschen som gällt sedan början av 1960-talet.
Målet med ett nytt filmavtal bör vara att stödja och stimulera förnyelse och utveckling av värdefull svensk filmproduktion, distribution och visning av film i hela landet, att verka för att svensk filmproduktion skall utgöra en dynamisk tillväxtbransch, att förbättra kvinnliga filmskapares villkor, att svensk film skall
Ds 2005:8 Sammanfattning
spegla hela landet, att svensk film skall nå en större publik i alla visningsformer, både i Sverige och internationellt, samt att antalet biobesök i Sverige skall öka.
En utgångspunkt för ett nytt filmavtal är att det skall genomsyras av ett tydligt genusperspektiv, som kommer till uttryck både i riktlinjerna för fördelningen av de olika stöden och i de övergripande målformuleringarna.
Filmavtalet bör i huvudsak reglera stöd till svensk filmproduktion samt stöd till distribution och visning av film i hela landet.
Inom ramen för produktionsstödet bör följande stöd fördelas. Förhandsstöd till långfilm (inkl. ungdomsfilm), barnfilm, kort- och dokumentärfilm samt utvecklingsstöd med huvudinriktning på manusutveckling och unga filmskapare, publikrelaterat efterhandsstöd och stöd till regionala produktionscentrum. Stöd till kort- och dokumentärfilm skall kunna lämnas oavsett om filmen är avsedd för visning på biograf eller i TV.
Den ökande etniska, kulturella och språkliga mångfalden i svensk film under senare år är en positiv utveckling som inom ramen för förhandsstöden och stödet till regionala produktionscentrum bör stimuleras ytterligare, bl.a. när det gäller film på nationella minoritetsspråk.
Inom ramen för stöd till distribution och visning av film i hela landet bör lämnas stöd till lansering, stöd till parallelldistribution samt biografstöd. I biografstödet bör liksom i nuvarande avtal ingå stöd till biografägare för öppna visningar av svensk film, stöd till biografägare för publikarbete, stöd till upprustning av biografer samt stöd till sådana anordnare av biografföreställningar som inte är mervärdesskatteskyldiga. För att uppnå ökad precision och effekt i insatserna bör det samtidigt göras vissa omprioriteringar och ske vissa förändringar av villkoren för stöden. Biografstödet bör göras mer flexibelt med hänsyn till att behoven fortlöpande förändras på biografmarknaden. Stöden skall i tillämpliga fall vara teknikneutrala.
Avtalet bör vidare reglera ett stöd till svensk kvalitetsfilm på DVD och stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film.
Sammanfattning Ds 2005:8
Kostnader för administrationen av filmavtalets stöd skall rymmas inom filmavtalet.
Avtalet skall gälla från den 1 januari 2006 till den 31 december 2010.
Filmpolitiska stöd utanför filmavtalet
Olika filmpolitiska stöd och åtgärder är också nödvändiga för att filmen till fullo skall kunna utnyttja sina möjligheter att nå en bred publik i hela landet, och för att upprätthålla mångfalden i filmutbudet. Här spelar biograferna i landet en central roll, men även andra visningsformers ökade betydelse för att sprida film bör beaktas. Det är vidare en viktig uppgift för filmpolitiken att se till att de filmer som produceras och visas också bevaras för eftervärlden. I takt med att den rörliga bildens uttryck ökar i betydelse i vår samtid är det nödvändigt att i ökad utsträckning även tillgängliggöra dess historia.
För att bibehålla och utveckla denna del av det filmpolitiska området behövs inom ramen för Filminstitutets uppdrag fortsatta insatser till filmarkiv, dokumentation, Cinemateket m.m., till regionala resurscentrum för film och video, till film i skolan, till visningsorganisationer, filmfestivaler, import och lansering av kvalitetsfilm, distribution av kort- och dokumentärfilm samt viss filmdistribution i Filminstitutets egen regi, till informationsverksamhet och utlandsverksamhet. Vidare bör Filminstitutet göra en översyn av vilka eventuella åtgärder som kan behöva vidtas för att främja den digitala biografutvecklingen i landet.
För att främja funktionshindrades möjligheter att ta del av film- och videoutbudet behövs fortsatt stöd till syntolkning och textning på svenska.
Stöd till dessa ändamål föreslås ligga utanför avtalet. Finansieringen av nämnda stöd och verksamheter inom ramen för Filminstitutets uppdrag bör därmed vara ett helt statligt ansvar. Även kostnader för administrationen av statligt finansierade stöd och verksamheter bör belasta det statliga anslaget.
1. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Härigenom föreskrivs att bilagan till sekretesslagen (1980:100)1 skall ha följande lydelse.
Bilaga 2
Nuvarande lydelse
I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ Verksamhet --------------------------------------------------------------------------
Stiftelsen Norrlandsfonden förvaltning av statligt reglerade regionala utvecklingslån och lokaliseringslån som beslutats enligt förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd eller motsvarande äldre bestämmelser (SFS 1998:775)
1 Lagen omtryckt 1992:1474. 2 Senaste lydelse 2004:1263.
Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
Stiftelsen Svenska Institutet all verksamhet
Stiftelsen Svensk-norska samarbetsfonden
statligt stöd i form av stipendier (SFS 1992:318)
--------------------------------------------------------------------------
Föreslagen lydelse
I enlighet med vad som anges i 1 kap. 8 § skall vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet i tillämpliga delar gälla också handlingar hos något av de organ som nämns nedan i den mån handlingarna hör till där angiven verksamhet hos organet. Verksamheten anges i förekommande fall med hänvisning till numret i Svensk författningssamling (SFS) på den författning med stöd av vilken verksamheten har uppdragits åt organet.
Organ Verksamhet --------------------------------------------------------------------------
Stiftelsen Norrlandsfonden förvaltning av statligt reglerade regionala utvecklingslån och lokaliseringslån som beslutats enligt förordningen (1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd eller motsvarande äldre bestämmelser (SFS 1998:775)
Stiftelsen Svenska Filminstitutet all verksamhet förutom stödgiv-
ning enligt filmavtal
Stiftelsen Svenska Institutet all verksamhet
Stiftelsen Svensk-norska samarbetsfonden
statligt stöd i form av stipendier (SFS 1992:318)
--------------------------------------------------------------------------
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2006.
2. Bakgrund
Kort historik
Avtalsmodellen har använts inom svensk filmpolitik sedan början av 1960-talet. Det första avtalet ingicks 1963 mellan företrädare för staten och filmbranschen. Branschen representerades då av Föreningen Sveriges Filmproducenter u.p.a., Sveriges Biografägareförbund, Sveriges Filmuthyrareförening u.p.a., Folkets Husföreningarnas Riksorganisation och Riksföreningen Våra Gårdar. Genom avtalet tillskapades Svenska Filminstitutet. Staten började 1973 att ge direkta bidrag till avtalets ändamål. I 1982 års film- och videoavtal ingick också videobranschen i avtalskretsen.
Genom 1993 års avtal knöts även Sveriges Television AB och Nordisk Television AB (numera TV4 AB) till avtalet. För att klargöra Filminstitutets juridiska status kom avtalsparterna överens om att bilda en stiftelse, Stiftelsen Svenska Filminstitutet. I 1993 års avtal gjordes för första gången en uppdelning av de filmpolitiska stöden så att stöd till svensk filmproduktion, stöd till biograf- och videoverksamhet på mindre och medelstora orter, stöd till samarbete mellan film- och videobranscherna samt TV-företagen, och avgifter till internationellt samarbete låg inom avtalet, medan staten tog ansvar för övriga stöd. Det gällde stöd till bl.a. arkivverksamhet, publikations- och informationsverksamhet, verksamhet riktad till barn och ungdomar samt främjande av spridning och visning av värdefull film.
Bakgrund
2000 års filmavtal
Sedan den 1 januari 2000 gäller nuvarande avtal – 2000 års filmavtal. Parter i avtalet är staten, Sveriges Biografägareförbund, Föreningen Sveriges Filmproducenter, Sveriges Filmuthyrareförening u.p.a., Sveriges Television AB, TV4 AB, Riksföreningen Våra Gårdar och Folkets Husföreningarnas Riksorganisation (numera Folkets Hus och Parker).
Genom 2000 års filmavtal skedde en återgång till den tidigare ordningen med ett samlat avtal. Det innebar att alla filmpolitiska stöd som hanteras av Filminstitutet lades inom avtalets ram. I 2000 års filmavtal regleras således produktionsstöd till svensk film, stöd till distribution och visning av film i hela landet samt stöd till filmkulturell verksamhet m.m.
Inom produktionsstödet ryms förhandsstöd till långfilm, barn- och ungdomsfilm, kort- och dokumentärfilm samt utvecklingsstöd, publikrelaterat stöd och upphovsmannastöd.
Inom stödet till distribution och visning av film i hela landet ryms lanseringsstöd, stöd till parallelldistribution, biografstöd, stöd till regional verksamhet och till film i skolan. Vidare omfattas enligt indelningen i 2000 års filmavtal stöd till visningsorganisationer, till filmfestivaler samt till import och lansering av kvalitetsfilm.
Stödet till filmkulturell verksamhet innefattar internationella avgifter och internationell lansering, stöd till textning på svenska av film och video och till syntolkning, stöd till samarbete mellan filmbranschen och TV-företagen samt övrig filmkulturell verksamhet. Stödet till övrig filmkulturell verksamhet avser bl.a. stöd för att bevara och tillgängliggöra det svenska filmarvet samt för att informera om och dokumentera filmen som konstart och nöjesindustri. Avtalet reglerar också kostnader för Filminstitutets ledning och administration.
Avtalsparterna träffade i december 2002 ett avtal om ändring av filmavtalet som bl.a. innebar att extra medel till förhandsstöd och publikrelaterat stöd tillfördes avtalet.
2000 års filmavtal omfattade 2004 ca 404 miljoner kronor, varav staten årligen tillskjuter ca 225,5 miljoner kronor. Biograf-
Bakgrund
ägare, filmdistributörer och – när det gäller svensk film – filmproducenter bidrar till avtalet genom s.k. biografavgifter, motsvarande tio procent av bruttobiljettintäkten vid biografföreställning, och genom att filmhyran och producentens arvode inte beräknas på den del av intäkterna som utgör avgiften. Avgiften uppgick 2004 till ca 119 miljoner kronor. De TV-företag som är parter i 2000 års filmavtal, Sveriges Television AB och TV4 AB, bidrar med ca 41,5 miljoner kronor respektive ca 7,9 miljoner kronor. I avtalet uttrycks vidare SVT:s och TV4:s avsikt att använda medel för samproduktion, medfinansiering och köp av visningsrätter när det gäller film som får stöd genom avtalet. Föreningen Sveriges Filmproducenter bidrar, utöver vad som angetts ovan, årligen till avtalet med ytterligare ca 2 miljoner kronor. Därutöver tillkommer Filminstitutets egna intäkter, som 2004 uppgick till ca 8,4 miljoner kronor.
Avtalstiden för 2000 års filmavtal förlängdes den 1 juni 2004 att gälla till och med den 31 december 2005.
Ett avtal med bidragsgivare utanför 2000 års filmavtal träffades den 27 september 2004 mellan staten och Svenska Filmdistributörers Förening u.p.a. Avtalet innebär att Svenska Filmdistributörers Förening ansluter sig till de bestämmelser om biografavgifter som gäller enligt 2000 års filmavtal och att de medel som på så sätt tillförs Filminstitutet skall användas till de ändamål som anges i avtalet. Avtalet gäller under tiden den 1 januari 2005 till den 31 december 2005.
Stöd till filmpolitiska insatser utanför avtalet
Staten ger även stöd till vissa filmpolitiska insatser utanför avtalet. Det gäller stödet till Filmarkivet i Grängesberg och det filmstöd till produktion av kortfilm som hanteras av Konstnärsnämnden.
Filmarkivet i Grängesberg är ett arkiv för icke-fiktiv film som upptagits på filmbas, men som inte är avsedd för visning på biograf. Filmarkivet utgör en integrerad del av Filminstitutets verksamhet och ingår i den filmhistoriska avdelningen Cinematek
Bakgrund
och Dokumentation. Under 2004 tillfördes Filminstitutet 5 miljoner kronor för verksamheten utanför avtalets ram.
Konstnärsnämnden fördelar statliga stipendier och bidrag till enskilda konstnärer inom bild- och formområdet och inom ton-, scen- och filmområdena. På filmområdet hanterar Konstnärsnämnden vissa projektbidrag. Under 2004 fördelade Konstnärsnämnden totalt nästan 3,5 miljoner kronor, varav 800 000 kronor som stöd till Stiftelsen Filmform och resterande del som stöd till produktion av kortfilm.
Från och med 2005 får Filmpool Nord ett statligt stöd på f.n. 1 miljon kronor årligen för att bl.a. täcka det ekonomiska bortfall som en successiv minskning av medel från EU:s strukturfonder innebär.
Filmavtalets arbetsgrupp
I samband med förlängningen av det nuvarande filmavtalet tillsattes i juni 2004 en arbetsgrupp under ledning av dåvarande statssekreteraren, Gunilla Thorgren, med uppdrag att pröva förutsättningarna för ett nytt filmavtal från 2006. I arbetsgruppen, kallad Filmavtalets arbetsgrupp, ingick till att börja med representanter för Kulturdepartementet, Sveriges Biografägareförbund, Föreningen Sveriges Filmproducenter, Sveriges Filmuthyrareförening u.p.a., Sveriges Television AB, TV4 AB, Riksföreningen Våra Gårdar och Folkets Hus och Parker. Under arbetets gång knöts representanter för Svenska Filmdistributörers Förening samt för mediekoncernen Modern Times Group MTG AB samt TV-företagen C More Entertainment AB/Canal+ och Kanal 5 AB till arbetsgruppen som ledamöter. Sedan november 2004 deltar även Sveriges Videodistributörers Förening som en av ledamöterna i Filmavtalets arbetsgrupp.
Vid hänvisningar i texten till Filmavtalets arbetsgrupp avses samtliga de ledamöter som nu omnämnts.
Bakgrund
Avsiktsförklaring om ett nytt filmavtal 2006
Den första fasen av gruppens arbete redovisades genom en avsiktsförklaring den 6 oktober 2004.
Avsiktsförklaringen undertecknades av samtliga befintliga filmavtalsparter, av Svenska Filmdistributörers Förening samt av Modern Times Group MTG AB, C More Entertainment AB/Canal+ och Kanal 5 AB. Avsiktsförklaringen innebär att parterna förbinder sig att fortsätta det påbörjade arbetet i arbetsgruppen med syfte att träffa ett nytt filmavtal för tiden den 1 januari 2006 till den 31 december 2010. Sveriges Videodistributörers Förening ställde sig i en särskild avsiktsförklaring positiv till att under vissa villkor delta i förhandlingarna om ett nytt filmavtal. Detta återspeglas i avsiktsförklaringen av den 6 oktober 2004.
I avsiktsförklaringen kommer den gemensamma målsättning med ett nytt filmavtal som parterna enats om till uttryck.
Målet med ett nytt filmavtal skall vara·
- att stödja och stimulera förnyelse och utveckling av svensk filmproduktion, distribution och visning av film i hela landet,
- att verka för att svensk filmproduktion skall utgöra en dynamisk tillväxtbransch,
- att förbättra kvinnliga filmskapares villkor,
- att svensk film skall spegla hela landet,
- att svensk film skall nå en större publik i alla visningsformer/fönster, både i Sverige och internationellt,
- att antalet biobesök i Sverige skall öka. Med den utgångspunkten uttalade parterna i avsiktsförklaringen att de var överens om att ett nytt filmavtal skall begränsas till produktionsstöd till svensk film och till vissa stöd till distribution och visning av film i hela landet. Det innebär att ansvaret för andra stöd övertas helt av staten och regleras utanför avtalets ram. I avsiktsförklaringen redovisade parterna vidare sin uppfattning om vissa prioriteringar inom ramen för de stöd som skall ligga inom avtalet samt att kostnader för administrationen av filmavtalets stöd skall rymmas inom avtalet.
Bakgrund
Parterna förklarade att de var överens om att ett nytt filmavtal skall genomsyras av ett tydligt genusperspektiv som kommer till uttryck både i riktlinjerna för fördelningen av de olika stöden och i övergripande målformuleringar.
När det gäller parternas ekonomiska bidrag till den framtida filmpolitiken uttrycks följande avsikt. Staten avser att tillföra den samlade filmpolitiken, dvs. 2006 års filmavtal och andra filmpolitiska åtgärder, minst samma bidrag som enligt 2000 års filmavtal med tilläggsavtal. I sammanhanget hänvisas till att den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet är överens om att satsa på svensk film. Övriga parter i 2000 års filmavtal avser att tillföra det nya avtalet ekonomiska bidrag och avgifter på minst samma nivåer som enligt nu gällande avtal. TV4 AB uttalade därvid sin avsikt att öka företagets bidrag. Tillkommande TV-företag åtog sig genom avsiktsförklaringen att årligen bidra med insatser som står i relation till respektive parts omsättning i Sverige.
Slutligen uttalade parterna som sin avsikt att fortsätta arbetet att pröva möjligheterna till utökad finansiering genom ytterligare tillkommande parter. Avsiktsförklaringen i sin helhet finns i bilagan.
Filmpolitiska stöd utanför avtalet
Stödet till filmkulturell verksamhet regleras i dag av 2000 års filmavtal. Stödet innefattar internationella avgifter och internationell lansering, stöd till textning på svenska av film och video och till syntolkning samt stöd till samarbete mellan filmbranschen och TV-företagen. Stödet innefattar även stöd till övrig filmkulturell verksamhet för att bl.a. bevara och tillgängliggöra det svenska filmarvet samt för att informera om och dokumentera filmen som konstart och nöjesindustri.
Vissa filmpolitiska insatser ligger som nämnts ovan redan i dag utanför filmavtalet. Det gäller stödet till verksamheten vid Filmarkivet i Grängesberg och även det filmstöd som hanteras av Konstnärsnämnden.
Bakgrund
Som framgår av tidigare avsnitt enade sig ledamöterna i Filmavtalets arbetsgrupp i en avsiktsförklaring den 6 oktober 2004 om att ett nytt filmavtal 2006 endast skall reglera produktionsstöd till svensk film samt vissa stöd till distribution och visning av film i hela landet. För kommande avtalsperiod skulle därmed andra, huvudsakligen filmkulturella stöd vara en statligt finansierad del av filmpolitiken och ligga utanför kommande filmavtal. Överväganden kring uppdelningen presenterades i september 2004 av Kulturdepartementet för en referensgrupp bestående av representanter för bl.a. de filmkulturella intressena.
Utgångspunkten för de överväganden och förslag som förs fram i denna promemoria är alltså att Filminstitutets uppdrag inom huvudsakligen det filmkulturella området, omfattande såväl stödgivning som egen verksamhet, finansiellt sett skall vara ett helt statligt ansvar och ligga utanför filmavtalets ram.
Utgångspunkter för denna promemoria
Den målsättning med ett framtida filmavtal och de överenskommelser som parterna enats om i avsiktsförklaringen utgör grunden för de överväganden och förslag som beskrivs i denna promemoria. De rapporter som Filminstitutet lämnat i november respektive december 2004 har också utgjort en utgångspunkt för bedömningarna i promemorian (dnr U2005/725).
Promemorian har tagits fram efter samråd med ledamöterna i Filmavtalets arbetsgrupp och med Svenska Filminstitutet.
3. Filmen i Sverige och omvärlden
En rad faktorer påverkar förutsättningarna för filmen i Sverige när det gäller produktion, distribution och visning av film, liksom filmkulturell verksamhet. De insatser som görs inom ramen för den nationella filmpolitiken är av avgörande betydelse för filmens utveckling. Men den nationella filmpolitiken samspelar givetvis också med och påverkas i sin tur av andra faktorer på filmområdet.
I ett historiskt perspektiv är det framför allt den tekniska utvecklingen på den rörliga bildens område som har styrt förutsättningarna för såväl filmen som filmpolitiska insatser. Det första filmavtalet mellan staten och filmbranschen 1963 tillkom till stor del på grund av TV:s framväxt och den kraftiga nedgång på den svenska biograf- och filmmarknaden som följde därav. Samma utveckling föranledde olika typer av offentliga insatser för filmen även i andra europeiska länder. Teknikutvecklingen har fortsatt att spela en viktig roll på filmområdet, och kommer av allt att döma att göra så även i framtiden. Digitaliseringen innebär enligt bedömare i branschen ett paradigmskifte för filmen och den rörliga bilden. Möjligheterna att distribuera och visa film och andra rörliga bilder i olika visningsformer och olika sammanhang kommer att öka markant. Digitaliseringen väntas också i hög grad påverka förutsättningarna för att bevara och tillgängliggöra filmen som kulturarv.
En annan faktor, som inte heller den historiskt sett är ny, men som likväl fått ökad betydelse på filmområdet under senare år, är internationaliseringen. Filmproduktionen i Sverige, Norden och Europa bedrivs i allt större omfattning genom samarbete över
Filmen i Sverige och omvärlden
nationsgränserna. Av detta följer ett ökat internationellt samarbete även när det gäller distribution av film. Denna utveckling understöds i sin tur av att olika stödsystem utvecklats på nordisk och europeisk nivå, som komplement till de nationella stöden. Likaså ökar betydelsen av samarbete mellan filmarkiv och cinematek i olika länder när det gäller att bevara och tillgängliggöra filmarvet.
Sedan ett tiotal år tillbaka har det på filmområdet även skett en regional utveckling, genom etablerandet av regionala resurscentrum för film och video och regionala produktionscentrum. Detta har bl.a. drastiskt förändrat villkoren för svensk filmproduktion. Svensk filmproduktion bedrivs idag i betydligt större utsträckning i Västra Götalandsregionen, Norrbotten och Skåne än i Stockholm, som tidigare utgjorde svensk filmproduktions självklara centrum. Regionaliseringen är i högre grad än internationaliseringen en ny faktor som påverkar filmens utveckling, inte bara i Sverige utan även i många andra europeiska länder. Till stor del är denna utveckling resultatet av kulturpolitiska och delvis näringspolitiska insatser på regional och nationell nivå.
Teknikutvecklingen i form av digitalisering, internationaliseringen och regionaliseringen medför såväl utmaningar som möjligheter för filmen i Sverige och för den nationella filmpolitiken inom olika områden. I strävan efter att förbättra villkoren för svensk film och svensk filmkultur är det nödvändigt att beakta samtliga dessa dimensioner.
Produktion av svensk film
I de flesta fall tas initiativet till ett nytt filmprojekt (en spelfilm eller en dokumentär) av en producent, regissör eller manusförfattare, eller av flera av dessa tillsammans. Producentens uppgift är bl.a. att tillgodose att filmprojektet får tillräcklig finansiering för att kunna genomföras. Producenten vänder sig i normala fall i något skede till Svenska Filminstitutet och dess konsulenter för att ansöka om produktionsstöd – s.k. förhandsstöd – till filmproduktionen. Filmavtalet anger vissa villkor för de stöd som
Ds 2005:8 Filmen i Sverige och omvärlden
kan sökas, men i Filminstitutets tillämpningsföreskrifter tas också hänsyn till EU:s statsstödsregler. Filminstitutets föreskrifter sätter i princip en gräns för stöd med filmavtalsmedel vid 80 procent av filmens totala budget. I praktiken står förhandsstöd för i genomsnitt 25 procent av filmens produktionskostnad. Det är endast undantagsvis som detta innebär ett stöd över 6 miljoner kronor.
Publikrelaterat filmstöd är ett automatiskt stöd som betalas ut i relation till bruttobiljettintäkten på biograf. När stödet infördes i 2000 års filmavtal kunde det om en film gick bra på biograferna maximalt inbringa 75 procent av producentens egeninsats. Filminstitutets styrelse får vid behov ändra reglerna med beaktande av tillgängliga medel, vilket också har skett under avtalsperioden. För närvarande får det publikrelaterade filmstödet uppgå till högst 50 procent av producentens insats. Syftet med det publikrelaterade filmstödet är att det skall ge producenten en högre och snabbare återbetalning av den egna insatsen än vad enbart biljettintäkten ger, och på så vis minska den ekonomiska risken i filmprojektet.
När det gäller övrig finansiering av en filmproduktion, dvs. finansiering utöver förhandsstöd, publikrelaterat filmstöd och produktionsbolagets egeninsats, är TV-företagen viktiga medfinansiärer för i stort sett alla långfilmer. Även video- och DVDdistributörerna är viktiga finansiärer av långfilm, bl.a. genom förköp av visningsrätter. De regionala produktionscentrumen har blivit allt större medfinansiärer. Därtill kommer medel från utländska samproducenter och internationella stödprogram som Nordiska film- och TV-fonden. Andra privata finansiärer än bolag i film- och TV-branscherna är ovanliga i filmproduktionen.
Den genomsnittliga produktionsbudgeten för de 73 svenska långfilmer som fick förhandsstöd under 2000–2003 var ca 15 miljoner kronor. I finansieringen av filmerna svarade producenten för i genomsnitt ca 22 procent, förhandsstödet utgjorde ca 28 procent, insats från TV-företag i form av samproducent, medfinansiär eller inköp av visningsrättigheter ca 11 procent, regionalt stöd ca 12 procent, internationell medproducent eller
Filmen i Sverige och omvärlden
internationellt stöd ca 13 procent, förskott av biografdistributör ca 7 procent och övrigt ca 7 procent. (För ytterligare uppgifter, se Svenska Filminstitutets Underlag till en ny filmpolitik, U2005/725, s. 2 f.)
Om en biograffilm säljer 200 000 biljetter är det ett jämförelsevis gott resultat. Det ger en intäkt på ca 16–17 miljoner kronor. Av detta belopp går 10 procent i biografavgift till Filminstitutet och 6 procent till moms. Resterande belopp delas mellan biografägare och distributör. Tidigare skedde fördelningen enligt vissa skalor baserade på biografstorlek och beläggning, men numera sker uppdelningen oftast enligt separata avtal. Lanseringskostnaden för en svensk film med publikpotential brukar ligga på ca 2,5–4 miljoner kronor. Om lanseringskostnaden är 3,5 miljoner kronor kan 200 000 besökande på biograf som betalar 75 kronor per biljett i slutändan ge producenten ca 1,5 miljon kronor, vilket motsvarar producentens genomsnittliga insats. Producenten kan därutöver ha möjlighet till vissa intäkter från andra visningsformer och från försäljning av filmen utomlands.
Jämfört med under 1993 års film- och videoavtal har TV:s andel av finansieringen av svensk filmproduktion minskat under innevarande avtalsperiod, medan regionernas andel ökat. Även förhandsstödens storlek och relativa andel av den totala finansieringen har minskat jämfört med under 1993 års avtal. (Se Underlag till en ny filmpolitik, s. 2 f.) Detta har fått till resultat att inspelningstider har pressats för att minska kostnaderna och att produktionsbolagen måste satsa allt större delar av sitt arvode som egenkapital. Även flera av de medverkande framför och bakom kameran bidrar med delar av sina arvoden för att filmen skall kunna produceras. En effekt av detta är enligt Filminstitutet att filmer med betydande konstnärliga kvaliteter som kräver stora ekonomiska insatser inte alltid finner finansiärer och därför inte heller blir realiserade.
Ds 2005:8 Filmen i Sverige och omvärlden
Visningsformer för film
De många nya visningsformerna för film har på många sätt förändrat filmens exploatering. Den traditionella biografen har sedan många år kompletterats av hyr- och köpvideo och sedan ännu längre tillbaka av visning av film i TV. Reklamfinansierad TV och betal-TV samt beställning av film via nätverk som Internet – s.k. video on demand – har ökat antalet visningsformer ytterligare. Billigare DVD-spelare och ökad försäljning av s.k. hemmabioanläggningar har bidragit till en förändring i visning av film. Utbyggnaden av bredband öppnar för bredbandsdistribution av TV och video on demand. Konvergensen mellan olika medier spränger också etablerade gränser. Fortfarande är biografvisning oöverträffat när det gäller att skapa uppmärksamhet för en film och för att mäta publikintresset, men filmens livslängd på biografen har minskat påtagligt till förmån för distribution på video och DVD och i TV.
Sverige är Europas per capita biograftätaste land, om man även räknar landets många ideellt drivna biografer. Antalet registrerade biografsalonger är 1 170, men endast 506 av dessa har föreställningar minst fem dagar i veckan. Merparten av dessa 506 biografsalonger ligger i större städer, och svarar för 91 procent av biografbesöken. Ytterst få av de många biografer som finns utanför de större städerna är ekonomiskt lönsamma. De drivs oftast inom ramen för folkrörelserna.
Den kommersiella biografmarknaden är stadd i förändring. Under augusti 2004 offentliggjorde SF Bio AB sitt förvärv av Sandrew Metronome Sverige AB. Som skäl till köpet angavs bl.a. krympande marginaler för biografverksamheten och därmed problem med lönsamheten. Ett villkor för förvärvet var ett godkännande av Konkurrensverket (KKV). KKV beslutade i slutet av januari 2005 att väcka talan vid Stockholms tingsrätt för att få förvärvet förbjudet. KKV hänvisar till att ett förvärv av Sandrews skulle ge SF Bio en marknadsandel i Sverige på ca 70 procent. I storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö skulle SF Bio få en marknadsandel som uppgick till ca 95 procent. Det är i dagsläget inte klart hur förvärvet kommer att bedömas av dom-
Filmen i Sverige och omvärlden
stolarna. Inte heller är det klart vad som händer med biografkedjan Sandrew Metronome om förvärvet förbjuds.
Omsättningen av DVD-film har ökat markant på senare år. Enligt uppgift från Sveriges Videodistributörers Förening (SVF) i februari 2005 är det totala marknadsvärdet på köp- och hyrvideomarknaden ca 3,2 miljarder kronor. Köp-DVD-marknaden ökar mest. Försäljningen av film i DVD-format har enligt SVF ökat från 110 miljoner kronor 2000 till 1,5 miljarder kronor 2004. När videon först slog igenom i början av 1980-talet påverkade det biografmarknaden negativt. De senaste årens ökade omsättning på DVD-marknaden tycks emellertid inte ha lett till en ytterligare minskning av antalet biobesök, som under ett par decennier varierat mellan 15 och 18 miljoner besök per år.
Enligt MMS Basundersökning (2003:2) har ca 4 miljoner hushåll i Sverige tillgång till TV-mottagare. Enligt samma undersökning är de största TV-kanalerna, bedömt efter vad som kallas medveten penetration, dvs. antalet tittare som själva anger att de har tillgång till en viss kanal, SVT1 (100%), SVT2 (100%), TV4 (100%), Kanal 5 (64%), TV3 (62%), MTV (53%) och ZTV (52%). Enligt uppgifter i februari 2005 har SBS Broadcasting, ägare till Kanal 5, förvärvat den nordiska delen av betal-TVkanalen Canal Plus. Förvärvet är underkastat en konkurrensrättslig prövning och bedöms vara genomfört vid halvårsskiftet 2005.
Betänkandet Radio och TV i allmänhetens tjänst (SOU 2005:1) överlämnades i januari 2005. I betänkandet presenteras ett underlag om de villkor som skall gälla för verksamheter inom radio och TV i allmänhetens tjänst under den tillståndsperiod som inleds den 1 januari 2007. Bland annat redovisar kommittén en utvärdering av hur public service-företagen genomför sitt kulturuppdrag. Vidare finns en bedömning av om villkoren är ändamålsenliga för att tillvarata de möjligheter public serviceföretagen har som kulturskapare och kulturförmedlare (s. 177 f.). När det gäller filmområdet, som en del av kulturansvaret, konstaterar kommittén att SVT under kommande tillståndspe-
Ds 2005:8 Filmen i Sverige och omvärlden
riod liksom hittills bör ta ett särskilt ansvar för och bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion.
Regeringen har i december 2004 (Ku2003/1531 m.fl.) beslutat att ge TV4 AB förnyat tillstånd att sända marksänd television med analog teknik från och med den 1 januari 2006 till och med den 31 januari 2008. Enligt villkoren för sändningsrätten skall TV4 bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion. Dessa insatser skall öka under tillståndsperioden.
Teknikutveckling
Den digitala biografutvecklingen är på frammarsch. Satellit, fiberoptiska bredbandsnät och högupplösta DVD-skivor skapar möjligheter för en betydligt snabbare och billigare filmdistribution över hela landet. Övergången innebär en strukturomvandling som enligt vissa bedömningar på sikt kan ge väsentligt lägre driftskostnader, större spridning och högre lönsamhet för alla led i filmbranschen, från producent och distributör till biografägare. Dessutom kan publiken få tillgång till ett mer aktuellt och varierat filmutbud, innefattande både stora spelfilmer och lokala dokumentärer. Dagens utmaning ligger i att få ner investeringskostnader, upprätta teknik- och säkerhetsstandarder samt hitta modeller för hur den nya tekniken bäst kan tillämpas. Genom bl.a. Folkets Hus och Parkers projekt Digitala Hus och Filminstitutets europeiska utvecklingsinitiativ på området, har Sverige internationellt sett kommit att ligga i framkant av e-bioutvecklingen. Tillsammans med Danmark är Sverige även ledande i Europa när det gäller digital långfilmsproduktion.
Digitaliseringen av distribution och visning av film påverkar också utbudet av film och hur snabbt det är möjligt att sprida kopior av filmerna till biografer utanför storstäderna. Digitalisering medför också att det är lättare att på ett inte så utrymmeskrävande sätt bevara film och även göra den tillgänglig för allmänheten på olika sätt. När det gäller att långsiktigt bevara digital film för kommande generationer finns det dock ännu inte någon vedertagen säker metod på samma sätt som det gör för
Filmen i Sverige och omvärlden
film på filmbas. Den digitala tekniken har förändrat många delar av filmproduktionen och innebär stora möjligheter, men också problem. Den ger möjlighet till ett förnyat bildspråk och större variation i produktionsprocesserna. Samtidigt är teknikövergången kostsam och förutsätter ny kunskap i filmproduktionens alla led. Den digitala tekniken är förutsättningen för ett nytt visuellt berättande, för animationen och för interaktiva berättarformer. I dag produceras mer än hälften av alla svenska långfilmer digitalt och antalet ökar ständigt.
Regionalisering
Den nationella kulturpolitiken strävar efter att skapa förutsättningar för kultur i hela landet. Sedan 1997 har Svenska Filminstitutet disponerat ett anslag för att initiera och utveckla regional filmverksamhet, dvs. stöd till regionala resurscentrum för film och video. Inför avtalsförhandlingarna år 2003 lät Filminstitutet göra en extern utvärdering av det regionala stödet, dess mål och effekter samt hur stödet kan utvecklas i framtiden; Utvärdering av stöd till regionala resurscentrum för film och video, 2003. I utvärderingen konstateras att den regionala filmverksamheten haft en snabb utveckling och genererat en mycket stor ekonomisk motprestation från regionerna. Utifrån ett filmavtalsperspektiv har det regionala stödet nått filmavtalets målsättning om film i hela landet. Utredaren konstaterar att för tio år sedan saknades en regional filmindustri, liksom regionala möjligheter för filmare och för produktion av kort- och dokumentärfilmer och en regionalt förmedlande länk till skolbio.
I samband med utvärderingen utfrågades de regionala huvudmännen via en enkät om deras viktigaste bevekelsegrunder för att stödja regionala resurscentrum. Alla huvudmän angav kulturpolitiska och utbildningspolitiska mål. De flesta angav även närings- och regionalpolitiska mål.
Anslaget från Kulturdepartementet till regional filmverksamhet ökade under åren 1997–1999 i en trappstegsmodell med 4,5 miljoner kronor per år upp till 13,5 miljoner kronor. Ett villkor
Ds 2005:8 Filmen i Sverige och omvärlden
för stödet var en regional motprestation på minst samma nivå som det statliga stödet. Från och med år 2000 blev stödet en del av filmavtalet. Idag fördelas stöd till 19 regionala resurscentrum som täcker hela landet.
I 2000 års filmavtal infördes också ett stöd till regionala produktionscentrum, som fungerar som medfinansiärer av långfilmsproduktion. Stödet fördelas till Film i Väst i Västra Götalandsregionen, Filmpool Nord i Norrbotten och Film i Skåne. Idag bedrivs den absoluta merparten av svensk filmproduktion i dessa regioner. Utvecklingen har också inneburit att filmproduktionen i Stockholmsregionen har minskat.
Trots en snabb och kraftfull expansion av den regionala filmstrukturen ser villkoren för regionala resurscentrum olika ut. För de län som tidigt satsade på att etablera regionala resurscentrum har utvecklingen varit relativt gynnsam. De har i dag de högsta bidragsnivåerna. För de län som kom in i bidragssystemet i ett senare skede har förhållandena varit svårare. De har i dag de lägsta bidragsnivåerna.
De regionala resurscentrumens verksamhet omfattar i huvudsak filmpedagogik för barn och ungdom och i varierande grad även distribution och visning av kvalitetsfilm och produktion och distribution av kort- och dokumentärfilm. Verksamheten inom regionala resurscentrum och produktionscentrum har varit starkt bidragande till det lyft som svensk film har upplevt på senare år. Regionaliseringen på filmområdet har varit en allmän europeisk trend under senare år. Sverige är dock unikt i denna utveckling genom att idag ha en rikstäckande regional struktur och genom huvudinriktningen på barn- och ungdomsverksamhet.
Internationalisering
Gällande filmavtal slår fast att ett av Filminstitutets mål är att verka för internationellt samarbete inom filmens område. Filminstitutets internationella verksamhet är kulturell, samtidigt som den kommersiella dimensionen alltid är närvarande som ett av
Filmen i Sverige och omvärlden
filmens särdrag. Filminstitutets internationella verksamhet under innevarande avtalsperiod har lagt tonvikt på ett starkt internationellt filmpolitiskt engagemang, främst i nordiska och europeiska sammanhang, internationell marknadsföring och lansering av svensk film, främst på tongivande filmfestivaler, internationellt produktionssamarbete och utveckling genom samarbete med ytterligare länder; Vietnam och Sydafrika, samt genom kontakt med östeuropeiska stater.
Ramarna för den svenska film- och mediepolitiken utformas i betydande grad i europeiska och internationella sammanhang som t.ex. inom EU, Europarådet och WTO. Under nuvarande avtalsperiod har Filminstitutet intagit en aktiv position inom det europeiska och internationella filmsamarbetet, t.ex. genom att initiera EDCF (European Digital Cinema Forum) som i dag är Europas ledande nätverk inom området, Nordiskt Filmpolitiskt Forum som är initierat för att stärka det filmpolitiska samarbetet i Norden samt ett Europeiskt Nätverk för Film i Skolan. Målet har varit att stärka Sveriges internationella position i filmpolitiken. Det gäller även för Sveriges medverkan i EFAD (European Film Agency Directors group) som etablerades för tre år sedan och i dag spelar en viktig roll främst i förhållande till EU-kommissionen. Fyra gånger om året ger Filminstitutet dessutom ut Vidvinkel Europa, ett filmpolitiskt nyhetsbrev.
Med de prioriteringar som Filminstitutet gett den internationella verksamheten under innevarande avtalsperiod har tyngdpunkten lagts på internationell marknadsföring och lansering av svensk film, främst på de tongivande filmfestivalerna. Under gällande avtalsperiod har Filminstitutet inriktat det internationella arbetet bl.a. på internationellt lanseringsstöd, närvaro vid filmfestivaler och filmveckor.
Svensk film är sedan lång tid stark på hemmamarknaden, men har också en potential på den internationella marknaden i olika visningsformer. Det finns exempel från senare år på svenska filmer med stora framgångar på hemmamarknaden som mött en än större publik internationellt.
Ds 2005:8 Filmen i Sverige och omvärlden
Nordiska Film- och TV-fonden har varit och är en positiv faktor för svenska producenter i det nordiska samarbetet. Svensk filmbransch har på senare år även i allt större omfattning fått stöd via EU:s Mediaprogram. År 2004 inbringade godkända svenska stödansökningar inom utveckling och distribution ca 4 miljoner euro.
En relativt ny företeelse i Sverige är bildandet av regionala s.k. film commissions, vars uppgift är att informera om och marknadsföra regioner internationellt som inspelningsplatser för filmproduktioner, samt att på olika sätt assistera de produktioner som förläggs till regionerna. Sweden Film Commission samordnar det svenska nätverket av commissions och marknadsför Sverige internationellt som inspelningsland.
Piratkopiering
I takt med den digitala utvecklingen har möjligheterna att distribuera, visa och exploatera film ökat. Film visas idag på biograferna, i de kommersiella TV-kanaler som distribueras via marknätet, satellit eller kabel och i public service-TV. Film säljs eller hyrs ut som video- eller DVD-film och finns numer också tillgänglig för beställning via t.ex. Internet som s.k. video on demand. Utvecklingen av distribution av TV via bredband går snabbt. Den tekniska utvecklingen ökar även möjligheterna och förutsättningarna för olovlig användning av filmer. Inom filmområdet rör den olovliga hanteringen dels filmer som olovligt kopieras till olika lagringsmedia (exempelvis VHS och DVD), dels film som olovligt läggs ut på internationella nätverk som Internet. All denna hantering brukar i vanligt språkbruk kallas piratkopiering.
Piratkopiering uppfattas av många som ett stort och växande problem. EU-kommissionen presenterade i oktober 1998 en s.k. grönbok om bekämpningen av varumärkesförfalskning och piratkopiering på den inre marknaden (KOM98/569). Som en uppföljning av den rapporten publicerade Kommissionen i november 2000 ett särskilt meddelande med en handlingsplan
Filmen i Sverige och omvärlden
med förslag till olika åtgärder (KOM2000/789). Kommissionen uttalar i dessa rapporter att varumärkesförfalskning och piratkopiering ökar stadigt, att verksamheten har en internationell dimension och utgör ett hot mot nationella ekonomier och stater. Kommissionen framhåller vidare att det är mycket viktigt för EU att bekämpa varumärkesförfalskning och piratkopiering. Som en åtgärd aviserades ett förslag till direktiv med syftet att bl.a. förstärka skyddet för den intellektuella äganderätten (Europaparlamentets och rådet direktiv 2004/48/EG om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter antogs den 29 april 2004 – se nedan).
För de svenska förhållandena kan noteras rapporten Piratkopiering, Lägesrapport September 2001. Rapporten är sammanställd av Filmägarnas Kontrollbyrå, Sveriges Videodistributörers Förening och Sveriges Branschförening MDTS/Multimedia, Dator och TV-spel på uppdrag av Filmbranschens Samarbetskommitté. I rapporten beskrivs utvecklingen och omfattningen av piratkopiering samt piratkopieringens konsekvenser. I rapporten lämnas även förslag till åtgärder för att utveckla antipiratverksamheten. Vidare kan noteras en rapport som skrivits på uppdrag av Svenska Filminstitutet, Kopiering av film i Sverige – en rapport om kopiering och Internetspridning av spelfilm 2003. Rapporten beskriver bl.a. den legala och den illegala filmmarknaden samt förslår åtgärder för att bekämpa piratkopiering. I rapporten presenteras överväganden om hur Filminstitutet aktivt kan bidra till arbetet mot piratkopiering. Det anges dock i rapporten att det än så länge inte kan sägas med säkerhet att Internetspridning av film lett till att filmbranschens intäkter i Sverige minskat totalt sett.
I maj 2001 beslutade Europaparlamentet och rådet direktiv 2001/29/EG om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället (det s.k. infosocdirektivet). Regeringen beslutade den 10 mars 2005 en proposition med förslag till ändringar i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (prop. 2004/05:110). Förslagen innebär att direktivet genomförs och
Ds 2005:8 Filmen i Sverige och omvärlden
syftar särskilt till att värna upphovsrätten även i den digitala miljön. Bland annat föreslås att upphovsmannens ensamrättigheter klargörs. Det innebär att det blir tydligt att upphovsmannen har en ensamrätt att överföra verk till allmänheten på ett sådant sätt att enskilda kan få tillgång till verken från en plats och vid en tidpunkt som de själva väljer, t.ex. via en webbplats på Internet. Vidare föreslås att rätten för enskilda att framställa kopior för privat bruk blir snävare. Ändringen innebär bl.a. att kopiering för enskilt bruk av material som lagts ut på Internet utan upphovsmannens tillstånd blir olagligt. Vidare föreslås att den s.k. kassettersättningen skall anpassas till den digitala utvecklingen. Dessutom föreslås en viss höjning av ersättningen. Kassettersättning är den ersättning i form av visst belopp som betalas för anordningar som är särskilt ägnade för framställning av kopior för privat bruk av ljud och rörliga bilder (t.ex. inspelningsbara band samt CD- och DVD-skivor) och som fördelas till de enskilda upphovsmännen och artisterna genom samarbetsorganisationen Copyswede. Copyswede har också uppdrag från International Federation of the Phonographic Industry, IFPI, och Filmproducenternas Rättighetsförening, FRF.
Bland förslagen till lagändringar finns också nya bestämmelser till skydd för tekniska åtgärder. Bestämmelserna innebär att det dels blir förbjudet att på visst sätt hantera hjälpmedel för kringgående av tekniska åtgärder, dels att kringgåendet i sig blir förbjuden. De tekniska åtgärder som avses är bl.a. digitala eller analoga spärrar som hindrar eller begränsar framställning av exemplar eller tillgängliggörande för allmänheten av upphovsrättsligt skyddade verk. De nya bestämmelserna syftar till att öka skyddet för upphovsmän och närstående rättighetshavare mot otillåten spridning och andra förfaranden med skyddade verk och prestationer. Den nya lagstiftningen beräknas kunna träda i kraft den 1 juli 2005.
Av intresse i sammanhanget är också Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/48/EG av den 29 april 2004 om säkerställande av skyddet för immateriella rättigheter – det s.k. sanktionsdirektivet (ibland kallat enforcementdirektivet). Bakgrun-
Filmen i Sverige och omvärlden
den till direktivet har beskrivits ovan. Direktivet innehåller bestämmelser om åtgärder och förfaranden för att säkerställa skyddet för immateriella rättigheter inom EU:s medlemsstater, bl.a. vad gäller att säkra bevismaterial, rätten till information, vitesförbud, skadestånd och ansvar för rättegångskostnader. Ärendet om direktivets genomförande i svensk rätt bereds för närvarande i Regeringskansliet. Direktivet skall vara genomfört den 29 april 2006.
Det kan också nämnas att regeringen den 3 februari 2005 till Lagrådet överlämnat en remiss om utvidgade möjligheter till förverkande vid brott, bl.a. på immaterialrättens område (lagrådsremissen Utökade möjligheter att förverka utbyte av och hjälpmedel vid brott m.m.).
Åtgärder för att stärka upphovsmäns och närstående rättighetshavares ställning, t.ex. genom lagstiftning, är viktiga som motkraft mot piratkopiering, men väsentligt är också att skapa en medvetenhet kring frågorna och att genom information och upplysning ändra felaktiga attityder. I Sverige bedrivs ett arbete mot piratkopiering av bl.a. organisationen Svenska Antipiratbyrån. Bakom Antipiratbyrån, som funnits sedan hösten 2000, står Filmägarnas Kontrollbyrå AB, Sveriges Videodistributörers Förening samt Sveriges Branschförening MDTS/Multimedia, Dator och TV-spel som representerar datorspelsdistributörerna. Antipiratbyråns verksamhet består bl.a. i informationsåtgärder samt distribution av s.k. varningsbrev.
Filminstitutet har under hösten 2004 startat Nätverket mot stöld av film och spel. I nätverket ingår – utöver Filminstitutet – Sveriges Biografägareförbund, Teaterförbundet, Folkets Hus och Parker, Sveriges Filmuthyrareförening, Sveriges Videodistributörers Förening, Sveriges Regissörer, Föreningen Sveriges Filmproducenter, Association of Swedish Game Developers, Svenska Antipiratbyrån, Sveriges Branschförening MDTS/Multimedia, Dator och TV-spel, Sveriges TV-producenter och STOP. Den 11 november 2004 höll nätverket sitt första seminarium om piratkopiering av film och datorspel och det arbete som bedrivs mot olovlig kopiering.
Ds 2005:8 Filmen i Sverige och omvärlden
Användning av s.k. piratkort
Enligt lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrustning (avkodningslagen) är viss hantering med avkodningsutrustning straffbar. Det gäller bl.a. att tillverka, importera, distribuera, sälja, hyra ut, inneha, installera, underhålla eller byta ut avkodningsutrustning i syfte att göra en tjänst som omfattas av lagen tillgänglig i tolkningsbar form utan tjänsteleverantörens godkännande. Överträdelse av förbuden kan leda till böter eller fängelse högst två år. Straffbarheten förutsätter att hanteringen sker yrkesmässigt, dvs. i kommersiellt syfte. Privat användning av sådan utrustning faller idag alltså utanför det kriminaliserade området. Redan i samband med det lagstiftningsärende som ledde fram till den nu gällande avkodningslagen har betal-TVbranschen framfört att bestämmelserna i lagen borde omfatta även privat, dvs. icke kommersiell, hantering av avkodningsutrustning.
I samband med det pågående lagstiftningsarbetet avseende ändringar i upphovsrättslagen som nämnts ovan har samma krav framförts, och behovet av en översyn av avkodningslagen har aktualiserats. Med hänvisning till de nya regler om upphovsrättsligt skydd för tekniska åtgärder som föreslås i lagstiftningsärendet samt de krav på förändrade regler för hantering av avkodningsutrustning som ställts av flera instanser under remitteringen av förslagen uttalar regeringen i propositionen att dessa omständigheter talar starkt för att även privat hantering av piratkort bör förbjudas. Regeringen aviserar vidare sin avsikt att utreda frågan och återkomma med eventuella förslag till lagändringar.
4. Inriktning på insatserna för filmen
Bedömning: Inriktningen på de framtida insatserna för filmen
bör vara att
– upprätthålla, utveckla och stimulera till förnyelse av värdefull svensk filmproduktion och verka för att svensk filmproduktion skall utgöra en dynamisk tillväxtbransch,
– förbättra kvinnliga filmskapares villkor, – verka för att svensk film skall spegla hela landet, – medverka till att svensk film når en större publik i alla visningsformer, både i Sverige och internationellt,
– stimulera till förnyelse och utveckling av distribution och visning av värdefull film och säkerställa tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet,
– upprätthålla och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet och medverka till att antalet biobesök ökar,
– främja regional och lokal filmkultur, särskilt med tanke på barn och ungdom,
– öka intresset för och kunskapen om filmen och den rörliga bilden,
– bevara filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse och i ökad utsträckning tillgängliggöra dem för forskning och allmänhet samt att
– upprätthålla och utveckla det internationella utbytet och samarbetet på filmområdet.
Inriktning på insatserna för filmen
Skälen för bedömningen: Filmen berör och engagerar fler
människor än de flesta andra konstarter. Filmen har som konstform och massmedium en unik potential att nå människor med olika bakgrund och inom olika miljöer och skikt i samhället. Svensk filmproduktion har ökat på senare år och svensk film har en stark ställning hos den svenska publiken. Svensk film har också rönt ökad uppmärksamhet internationellt. Samtidigt är kulturpolitiska insatser en förutsättning för att filmproduktionen skall kunna fortleva nationellt och även nå en internationell publik. Det gäller för Sverige liksom för många andra länder, särskilt inom små språkområden. Olika filmpolitiska stöd och åtgärder är också nödvändiga för att filmen till fullo skall kunna utnyttja sina möjligheter att nå en bred publik i hela landet, och för att upprätthålla mångfalden i filmutbudet. Här spelar biograferna i landet en central roll, men även andra visningsformers ökade betydelse för att sprida film bör beaktas. Det är vidare en viktig uppgift för filmpolitiken att se till att de filmer som produceras och visas också bevaras för eftervärlden. I takt med att den rörliga bildens uttryck ökar i betydelse i vår samtid är det nödvändigt att i ökad utsträckning även tillgängliggöra dess historia.
Den tekniska utvecklingen på filmens och den rörliga bildens område har historiskt sett varit central för hur de filmpolitiska insatserna utformats. Digitaliseringen av filmen och den rörliga bilden har redan påbörjats på flera områden. Den kan enligt bedömningar i branschen under kommande år väntas få avgörande betydelse både för hur film produceras, distribueras och visas, liksom för hur den bevaras för eftervärlden. Det är generellt sett viktigt att filmpolitiken nära följer utvecklingen och utifrån hur filmområdet förändras fortlöpande värderar de insatser som görs.
I propositionen Ny svensk filmpolitik (prop. 1998/99:131, s. 11, bet. 1999/2000:KrU5, rskr. 1999/2000:13), där 2000 års filmavtal redovisas, gjorde regeringen bedömningen att insatserna för filmen bör vara att upprätthålla och utveckla värdefull svensk filmproduktion i samverkan med berörda branscher, att säker-
Ds 2005:8 Inriktning på insatserna för filmen
ställa tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet, att upprätthålla och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet och medverka till att biopubliken långsiktigt ökar, att ge fler, främst barn och ungdomar, möjlighet till eget skapande med film och andra medier för rörliga bilder, att regionalt och lokalt stärka filmens roll i kulturlivet, särskilt med tanke på barn och ungdom, att förbättra kvinnliga filmskapares villkor, att bevara filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse och i ökad utsträckning tillgängliggöra dem för forskning och allmänhet samt att upprätthålla och utveckla det internationella utbytet och samarbetet på filmområdet.
Den grundläggande inriktningen på insatserna för filmen bör, enligt bedömningen i denna promemoria, i huvudsak vara densamma även i framtiden. Samtidigt finns det skäl att i inriktningen på de framtida insatserna för filmen lyfta fram aspekter som på olika sätt har fått ökad aktualitet på filmområdet under de senaste åren. Flera av dessa aspekter avspeglas i de mål med ett nytt filmavtal som parterna i avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 har enats om.
Det bör vara en viktig uppgift för en framåtsyftande filmpolitik att i ökad utsträckning stimulera till förnyelse av svensk filmproduktion. Svensk film har under senare år inlett en intressant utveckling, med många nya röster och nya uttryck. En ny generation filmare har mött publiken och mångfalden i svensk film har ökat. Denna utveckling bör stimuleras än mer, för att på så sätt flytta fram positionerna för svensk film.
En kvalitativ utveckling av svensk film och en filmproduktion präglad av dynamik och tillväxt behöver inte vara oförenliga utan utgör tvärtom på många sätt varandras förutsättningar. Därför är det i ett kulturpolitiskt perspektiv också angeläget att de framtida insatserna för filmen även beaktar tillväxtaspekter.
Redan de nuvarande insatserna för filmen är inriktade mot målet att förbättra kvinnliga filmskapares villkor. Filmavtalets arbetsgrupp är överens om att detta mål skall komma till uttryck även i filmavtalet. Ökad jämställdhet på filmområdet är i första
Inriktning på insatserna för filmen
hand en demokratifråga. Men insatserna för att förbättra kvinnliga filmskapares villkor bör dessutom ses som ett led i strategin för att öka förutsättningarna för förnyelse av svensk filmproduktion. De framtida filmpolitiska insatserna bör även syfta till att främja en ökad etnisk, kulturell och språklig mångfald i svensk film, bl.a. med avseende på film på nationella minoritetsspråk.
En avgörande faktor för den svenska filmens utveckling och påbörjade förnyelse under senare år har varit regionaliseringen av svensk filmproduktion. Såväl långfilm som kort- och dokumentärfilm produceras idag till stor del utanför Stockholm. Det är viktigt, inte minst ur publikens perspektiv, att genom de framtida insatserna för filmen verka för att svensk film skall spegla hela landet, vilket inbegriper såväl stad som land.
En central uppgift för den framtida filmpolitiken bör också vara att medverka till att svensk film når en större publik i alla visningsformer, både i Sverige och internationellt. Svensk film har under lång tid varit stark på hemmamarknaden, men har även under perioder de senaste åren visat en överraskande potential att ytterligare öka sina publikandelar. Här finns också ett tydligt samband mellan andelar av publiken och hur många svenska filmer som har producerats och visats. Enligt bedömningar i branschen bör ett rimligt kvantitativt mål för svensk film vara en produktion av 35 långfilmer per år och en publikandel på de svenska biograferna på 25 procent.
Ett viktigt område för den framtida svenska filmpolitiken bör vara filmens ökande internationalisering. De nationella framgångarna för svensk film har på senare år i några fall även följts av internationella framgångar. Vissa svenska filmer med en stor svensk biopublik har setts av en än större publik utomlands, på biograf eller i andra visningsformer. Det finns anledning att stödja denna positiva utveckling, och att öka fokus på hur svensk film kan nå en större publik även utanför landets gränser. Det internationella produktionssamarbetet har ökat i Norden och Europa, och det finns flera skäl att främja denna utveckling ytterligare. Samarbetet bidrar både till att öka mångfalden i film-
Ds 2005:8 Inriktning på insatserna för filmen
utbudet och till att öka de samlade resurserna för produktion och distribution av film. Det nordiska produktionssamarbetet är också viktigt inte minst för filmer på nationella minoritetsspråk som talas i flera av de nordiska länderna.
En grundläggande uppgift för den nuvarande svenska filmpolitiken är att säkerställa tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet. Möjligheterna att se aktuell film är radikalt olika beroende på om man bor i en större tätort eller på en mindre ort. Det gäller i synnerhet för kvalitetsfilm och svenska eller utländska filmer med osäkra kommersiella förutsättningar. Den digitala utvecklingen kommer enligt bedömningar i branschen på sikt att ge helt nya möjligheter att erbjuda aktuell film till en större, geografiskt mer spridd publik. Samtidigt som digitaliseringen i dagsläget är förenad med mycket stora initiala investeringskostnader bör de framtida insatserna för filmen följa och så långt möjligt uppmuntra denna utveckling. Tack vare stora filmpolitiska insatser och en internationellt sett unik folkrörelsetradition med ideellt drivna biografer är Sverige Europas per capita biograftätaste land, och har därmed ett unikt utgångsläge inför det teknikskifte som väntar. Det är väsentligt att biografstrukturen i Sverige kan upprätthållas och utvecklas även i framtiden.
Regional och lokal filmkultur med huvudinriktning på barn och ungdomar har sedan ett knappt decennium tillbaka haft en mycket stark utveckling i landet, genom etablerandet av regionala resurscentrum för film och video. Även om det skett en regionalisering på filmområdet i många europeiska länder är Sverige unikt i denna utveckling, dels genom sin rikstäckande infrastruktur, dels genom att barn och ungdom står i fokus. Barns och ungdomars intresse för att tillägna sig den rörliga bildens språk stimuleras både genom skolbiovisningar och eget filmskapande i videoverkstäder. Det bör vara en angelägen uppgift för den framtida filmpolitiken att upprätthålla och stärka denna utveckling i hela landet.
Filmarvet är av såväl kulturhistoriskt som filmhistoriskt intresse. Filmer är både dokument och konstnärliga uttryck.
Inriktning på insatserna för filmen
Sverige har ett unikt filmarv, som väcker beundran och intresse över hela världen. Det är en självklarhet att de filmer som görs också bevaras för eftervärlden. I en tid när den rörliga bildens uttryck får allt större betydelse i människors liv och i samhället är det också nödvändigt att i ökad utsträckning tillgängliggöra filmen som en del av vårt moderna kulturarv och att öka kunskapen om filmen som medium och konstform. Här erbjuder den pågående digitala utvecklingen både nya utmaningar och nya möjligheter.
Kvalitet bör vara ett överordnat begrepp i hela filmpolitiken. Det kan finnas anledning att i detta sammanhang åter erinra om det första filmavtalet från år 1963. I detta avtal definieras begreppen kvalitet och konstnärlighet som ”en förnyelse av filmens uttrycksmedel och formspråk, angelägenhetsgraden i filmens ärende, intensiteten eller fräschören i dess verklighetsuppfattning eller samhällskritik, graden av psykologisk insikt och andlig nivå, lekfull fantasi eller visionär styrka, episka, dramatiska eller lyriska värden, den tekniska skickligheten och övriga artistiska komponenter i filmen”. I senare filmavtal har mer kortfattade formuleringar använts. Enligt 2000 års filmavtal skall Filminstitutets styrelse ansvara för att tillgodose behovet av värdefull svensk filmproduktion. Samma formulering bör finnas med i ett nytt filmavtal, som en tydlig markering av kvalitetens avgörande betydelse för svensk film.
De olika filmpolitiska målen förutsätter och adderar alla till varandra. Filmpolitiken utgör en helhet, oavsett om enskilda insatser finansieras genom ett avtal mellan staten och berörda branscher eller med enbart statliga medel. För att uppnå målen för den framtida filmpolitiken är det nödvändigt att bygga vidare på de insatser som görs idag, men också att på flera områden flytta fram positionerna. I viss utsträckning bör insatserna kunna få ökad precision och större effekt genom förändringar av stödvillkor och omfördelningar av medel. Samtidigt är det angeläget att sträva efter en ökning av de samlade resurser som ställs till filmpolitikens förfogande.
5. Ett delat ansvar för filmpolitiken
Förslag: Ett nytt filmavtal begränsas till produktionsstöd till
svensk film och vissa stöd till distribution och visning av film i hela landet. Staten övertar ansvaret för finansieringen av Filminstitutets övriga uppdrag, huvudsakligen inom det filmkulturella området.
Skälen för förslaget: I den avsiktsförklaring om ett nytt film-
avtal 2006 som undertecknats av nuvarande parter i 2000 års filmavtal samt av Svenska Filmdistributörers Förening u.p.a., Modern Times Group MTG AB, C More Entertainment AB/Canal+ och Kanal 5 AB är parterna överens om att ett nytt filmavtal skall begränsas till produktionsstöd till svensk film och vissa stöd till distribution och visning av film i hela landet. Kostnader för administrationen av filmavtalets stöd skall också rymmas inom filmavtalet. Även Sveriges Videodistributörers Förening, som nu medverkar i Filmavtalets arbetsgrupp, ansluter sig till denna överenskommelse. Finansieringen av Filminstitutets övriga uppdrag, som omfattar såväl stödgivning som egen verksamhet, huvudsakligen inom det filmkulturella området, övertas därmed helt av staten och sker utanför avtalets ram.
Filmavtalen har haft olika omfattning under skilda avtalsperioder. I och med 1993 års avtal skedde för första gången en uppdelning av filmpolitikens finansiering i ett avtal mellan staten och berörda branscher för stöd till produktion och viss distribution och visning respektive ett statligt ansvar för i huvudsak filmkulturella ändamål. I tidigare filmavtal liksom i nu gällande 2000 års filmavtal har samtliga filmpolitiska stöd samlats inom avtalets
Ett delat ansvar för filmpolitiken
ram. Det förslag som läggs i denna promemoria innebär en återgång till den uppdelning av ansvaret för filmpolitiken som gällde i 1993 års avtal.
En utgångspunkt för förslaget är att det finns ett värde i en fortsatt avtalslösning som en grund för filmpolitiken. Avtalsmodellen har sedan 1960-talet i huvudsak framgångsrikt speglat det ömsesidiga beroende som råder på filmområdet mellan staten och berörda branscher. Samtidigt är det angeläget att ett nytt avtal kan få en större finansieringsbas, med utgångspunkt i att svensk film visas i flera olika visningsformer. Det är också en uppfattning som Filmavtalets arbetsgrupp står bakom. Avtalet förutsätter vidare en viss samsyn hos parterna kring vad som är parternas gemensamma ansvar när det gäller filmpolitiska insatser. När regeringen i propositionen Ny svensk filmpolitik (prop. 1998/99:131, s. 15) föreslog att alla filmpolitiska stöd skulle samlas i 2000 års filmavtal var det utifrån förutsättningen att berörda branscher var beredda att gemensamt med staten ansvara för finansieringen av filmpolitiken som helhet. I förhandlingarna om ett nytt filmavtal har dock flera såväl nuvarande som tillkommande branschparter framhållit att avtalet i högre grad bör koncentreras till områdena produktion samt, till vissa delar, distribution och visning. Det har ifrågasatts om övriga filmpolitiska insatser, som uppfattas i huvudsak ha en mindre omedelbar koppling till branscherna, skall vara avtalsfinansierade. Parterna har mot bakgrund av detta kunnat konstatera att det med en mer koncentrerad inriktning bör finnas goda förutsättningar för ett långsiktigt och bärkraftigt filmavtal, som också kan ha en större finansieringsbas än vad som nu är fallet.
Genom att staten tar över ansvaret för finansieringen av Filminstitutets övriga uppdrag garanteras fortsatta insatser inom huvudsakligen det filmkulturella området. Det bör i sammanhanget noteras att uppdelningen av ansvaret också ligger i linje med de synpunkter som i olika sammanhang framförts av flera berörda inom det filmkulturella området. Bland annat har Regionala resurscentrums samarbetsråd vid en hearing om filmavtalet hos Svenska Filminstitutet i mars 2003 och i en
Ds 2005:8 Ett delat ansvar för filmpolitiken
skrivelse till dåvarande Kulturdepartementet i maj 2004 (dnr U2005/515) ifrågasatt om stödet till regionala resurscentrum för film och video bör rymmas inom ramen för filmavtalet. Filmvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet och Statens ljud- och bildarkiv har bl.a. vid nämnda hearing och i en gemensam skrivelse till dåvarande Kulturdepartementet i juli 2004 (dnr U2005/549) efterlyst ett renodlat statligt ansvar för Filminstitutets arkivverksamhet.
6. Ett nytt filmavtal 2006-2010
6.1. Målet med ett nytt filmavtal
I avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 har parterna enats om ett antal gemensamma övergripande mål med ett nytt filmavtal. Målet med ett nytt filmavtal skall vara att stödja och stimulera förnyelse och utveckling av svensk filmproduktion, distribution och visning av film i hela landet, att verka för att svensk filmproduktion skall utgöra en dynamisk tillväxtbransch, att förbättra kvinnliga filmskapares villkor, att svensk film skall spegla hela landet, att svensk film skall nå en större publik i alla visningsformer/fönster, både i Sverige och internationellt, samt att antalet biobesök i Sverige skall öka.
Målen kommenteras i kapitel 4.
6.2. Ekonomiska förutsättningar
Av avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 framgår följande när det gäller parternas ekonomiska insatser. Staten avser att tillföra den samlade filmpolitiken – 2006 års filmavtal och andra filmpolitiska åtgärder – minst samma ekonomiska bidrag som enligt 2000 års filmavtal med tilläggsavtal. Den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet är överens om att satsa på svensk film. Övriga parter i 2000 års filmavtal avser att tillföra 2006 års filmavtal ekonomiska bidrag och avgifter på minst samma nivåer som enligt 2000 års filmavtal. TV 4 AB har därvid uttalat som sin avsikt att öka företagets bidrag.
Ett nytt filmavtal 2006–2010
Tillkommande TV-företag avser att årligen bidra med insatser som står i relation till respektive parts omsättning i Sverige. Bidragen skall den 1 juli varje år räknas upp på samma sätt som gäller för bidragen från TV-företagen i 2000 års filmavtal.
Nivån på parternas bidrag kommer att fastställas i de fortsatta avtalsförhandlingarna. Statens bidrag kommer därvid att behandlas i den sedvanliga budgetprocessen och därmed även bli föremål för riksdagens godkännande.
6.3. Filmstödet i ett genusperspektiv
Parterna i avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 är överens om att ett av målen med ett nytt filmavtal skall vara att förbättra kvinnliga filmskapares villkor. Parterna är vidare överens om att ett nytt filmavtal skall genomsyras av ett tydligt genusperspektiv, som kommer till uttryck både i riktlinjerna för fördelningen av de olika stöden och i övergripande målformuleringar.
För att motverka den stora manliga dominansen bland filmskapare i svensk film har regeringen tidigare beslutat om vissa jämställdhetsmål för statens filmstöd. Sedan 2000 är ett av de övergripande målen för statens filmstöd att förbättra kvinnliga filmskapares villkor. Sedan 2003 har detta mål, för att förtydliga Svenska Filminstitutets jämställdhetsuppdrag, kompletterats med målet att öka andelen kvinnor bland de filmskapare som får produktionsstöd. Samtidigt har Filminstitutet fått i uppdrag att redovisa åtgärder som vidtas för att uppnå målet samt att redovisa andelen män och kvinnor som fått produktionsstöd och andra former av filmstöd. Filminstitutet har sedan målen infördes drivit frågan om ökad jämställdhet i filmbranschen bl.a. genom att arrangera seminarier och att publicera ett par rapporter – Män, män, män och en och annan kvinna 2002 samt Hur svårt kan det vara? Filmbranschen, jämställdheten och demokratin 2004 – som båda rönt stor uppmärksamhet. Sedan 2003 fördelar Filminstitutet dessutom stödet till oberoende producenter med särskild hänsyn till produktionsbolag med kvinnor i led-
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
ningen. Filminstitutet har på fortbildningsområdet även infört en särskild stipendieordning för kvinnliga filmare.
Andelen kvinnor inom de för filmproduktionen mest centrala funktionerna bland de filmprojekt som får produktionsstöd av Filminstitutet varierar från år till år. Under exempelvis 2004 skedde en viss uppgång av andelen kvinnliga regissörer inom långfilmen (spelfilm och lång dokumentär). Av de 33 långfilmer som hade premiär detta år regisserades ca 30 procent av kvinnor, om man beaktar att ett par filmer hade delad regi. Långsiktigt har könsfördelningen dock varit relativt konstant under närmast föregående och nuvarande avtalsperiod. Inom långfilmen har andelen kvinnliga regissörer varit i genomsnitt ca 20 procent. Inom barnfilm, och kort- och dokumentärfilm har andelen kvinnor varit högre. Någon varaktig förändring har inte gått att skönja.
Regeringen har mot bakgrund av detta i budgetpropositionen för 2004 (prop. 2003/04:1, utg. omr. 17, s. 24) uttalat att en viktig utgångspunkt i förhandlingarna om ett nytt filmavtal är att målet att förbättra kvinnliga filmskapares villkor tydligare skall avspeglas i avtalet. Denna synpunkt delas förutom av Filmavtalets arbetsgrupp även av många berörda i branschen. Ökad jämställdhet i svensk filmproduktion är i sig ett viktigt mål, både med hänsyn till dem som arbetar inom filmen och till publiken. En högre andel kvinnor i svensk filmproduktion bör öka förutsättningarna för en såväl konstnärlig som kommersiell vitalisering av svensk film genom att då också mångfalden i svensk film ökar.
I ett nytt filmavtal bör en särskild genusparagraf införas. Där bör anges att parterna skall verka för att förbättra kvinnliga filmskapares villkor och att öka jämställdheten på filmområdet. Målet bör vara att stödet till svensk filmproduktion skall fördelas jämnt mellan män och kvinnor. Det innebär att andelen kvinnor i för filmproduktionen centrala funktioner skall öka under avtalsperioden. För att garantera detta bör endera könet, räknat i antalet projekt som får stöd, senast ett år före avtalsperiodens slut vara representerat till minst 40 procent inom de tre upp-
Ett nytt filmavtal 2006–2010
hovsmannakategorierna manusförfattare, producent och regissör. Målet bör avse de respektive filmkategorierna långfilm, barnfilm samt kort- och dokumentärfilm var för sig i svensk filmproduktion som helhet. Svenska Filminstitutet bör för filmavtalets parter årligen redovisa könsfördelningen när det gäller manusförfattare, producenter och regissörer i de filmprojekt som får stöd. Även könsfördelningen inom filmteamen i övrigt i de filmprojekt som får stöd bör redovisas. Vidare bör Filminstitutet redovisa de genomsnittliga stödnivåerna för filmer av enbart eller i huvudsak kvinnor respektive filmer av enbart eller i huvudsak män. För stödet till regionala produktionscentrum bör gälla samma mål och redovisningskrav som för produktionsstödet i övrigt. Utvecklingsstödet bör användas bl.a. för särskilda prioriteringar och satsningar i syfte att långsiktigt främja jämställdheten inom svensk filmproduktion och filmbransch. Sådana prioriteringar och satsningar bör göras i nära dialog med filmbranschen och berörda organisationer. Tidigare nämnda exempel på prioriteringar och satsningar som görs redan inom ramen för det nuvarande utvecklingsstödet är det stöd till oberoende producenter som fördelas till produktionsbolag med kvinnor i ledningen och de stipendier som fördelas särskilt till kvinnliga filmare.
Jämställdhetsmålet bör under avtalsperioden fortlöpande utvärderas i förhållande till resultatet, med utgångspunkt i Filminstitutets årliga redovisning.
6.4. Produktionsstöd till svensk film
Parterna i avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 är överens om att inom ramen för filmavtalets produktionsstöd prioritera förhandsstöd till långfilm – som även skall inkludera ungdomsfilm – samt barnfilm, kort- och dokumentärfilm, utvecklingsstöd med inriktning på manusutveckling och unga filmskapare, publikrelaterat efterhandsstöd och stöd till regionala produktionscentrum. Stöd till kort- och dokumentärfilm skall
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
kunna lämnas oavsett om filmen är avsedd för visning på biograf eller i TV.
Svensk filmproduktion är beroende av offentligt stöd. Det är en situation som Sverige delar med i stort sett alla länder i Europa. En svensk långfilm med en genomsnittlig budget om ca 15 miljoner kronor måste få en biopublik på ca 750 000 besökare för att betala sina kostnader. Detta klarar som regel bara en eller två svenska filmer per år. Med ett ökat antal visningsformer, såsom TV, video, DVD, video on demand, ökar också antalet intäktskällor för filmen. Flera av dessa intäkter ingår dock redan i grundfinansieringen av filmen. Producenten får endast i begränsad omfattning del av denna omsättning. Produktionsstöd till svensk film har utformats på flera olika sätt sedan 1960-talet, men gemensamt för alla stödformer har varit att skapa ekonomiska förutsättningar för en filmproduktion på hög nivå.
En av den framtida filmpolitikens huvuduppgifter bör vara att upprätthålla, utveckla och stimulera till förnyelse av värdefull svensk filmproduktion, och att verka för att svensk filmproduktion skall utgöra en dynamisk tillväxtbransch. För att åstadkomma detta krävs det vissa förändringar av nuvarande produktionsstöd till svensk film liksom en förstärkning av de medel som ställs till förfogande för produktion av svensk film. Ett nytt filmavtal bör när det gäller produktionsstöd till svensk film omfatta förhandsstöd till långfilm, barnfilm samt kort- och dokumentärfilm, förhandsstöd i form av utvecklingsstöd, stöd till regionala produktionscentrum samt publikrelaterat filmstöd.
Under senare år har den etniska, kulturella och språkliga mångfalden ökat i svensk film. Inte minst de regionala produktionscentrumen har varit bidragande till denna utveckling. Tydligast har utvecklingen varit när det gäller filmer som gjorts av, och som ofta också skildrar, svenskar med utländsk bakgrund. Även flera filmer där det talas nationella minoritetsspråk eller som handlar om minoriteters villkor har rönt uppmärksamhet under de senaste åren. Exempel på sådana filmer är en samiskspråkig version av Macbeth och filmerna Elina – som om jag inte fanns och Populärmusik från Vittula, där det bl.a. talas finska
Ett nytt filmavtal 2006–2010
och meänkieli. Den ökande mångfalden i svensk film är en positiv utveckling som inom ramen för förhandsstöden till svensk film och stödet till regionala produktionscentrum bör stimuleras ytterligare. Särskilt angeläget är det att främja denna utveckling inom barnfilmen.
I det följande presenteras en närmare bedömning av den framtida inriktningen på produktionsstöden till svensk film.
6.4.1. Förhandsstöd till långfilm, barnfilm samt kort- och dokumentärfilm
Huvuddelen av produktionsstödet bör även i ett nytt filmavtal lämnas som förhandsstöd. Förhandsstödet spelar en central roll för finansieringen av svenska filmprojekt. Förutom att utgöra en films ekonomiska bas underlättar förhandsstödet även möjligheterna för filmens upphovsmän att finna annan, kompletterande finansiering. De allra flesta svenska filmprojekt söker också förhandsstöd. År 2004 uppgick förhandsstödet till ca 125,9 miljoner kronor.
Som närmare redogörs för i kapitel 3 visar erfarenheterna från den gångna avtalsperioden att förhandsstödens storlek och relativa andel av den totala finansieringen av svenska filmprojekt har minskat jämfört med föregående avtalsperiod. Det har bl.a. inneburit att filmer med betydande konstnärliga kvaliteter som kräver stora ekonomiska insatser inte alltid har funnit tillräcklig finansiering och därför inte heller har kunnat realiseras. Detta har drabbat bl.a. animerad långfilm och barnfilm.
Som tidigare påpekats är en viss produktionsvolym nödvändig för att det skall gå att upprätthålla och utveckla en professionell och kreativ produktionsmiljö. Det finns också ett tydligt samband mellan produktionsvolym och marknadsandelar för svensk film. Ett enligt branschens bedömningar rimligt kvantitativt mål för svensk filmproduktion är en produktionsvolym om ca 35 långfilmer per år och en marknadsandel om ca 25 procent. Om svensk filmproduktion skall kunna upprätthålla en sådan produktionsvolym med hög kvalitet och rimliga villkor för upp-
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
hovsmännen och branschen bör medlen till förhandsstödet förstärkas i ett nytt filmavtal. Samtidigt bör det i ett nytt filmavtal, i likhet med vad som i denna promemoria föreslås för det publikrelaterade filmstödet, införas en regel om skyldighet att återbetala förhandsstöd för filmer som genererar vinst över en viss angiven nivå.
Förhandsstödet till långfilm i ett nytt filmavtal bör, liksom i det nuvarande avtalet, kunna omfatta såväl långfilm för vuxna som långfilm för barn och ungdom, liksom dokumentärfilm i långfilmsformat. De regler för visningstid som gäller för att en film skall klassas som långfilm och därmed vara berättigad förhandsstöd bör även i ett nytt filmavtal kunna medge undantag för barn-, ungdoms- och dokumentärfilm.
Det finns därutöver anledning att särskilt värna barnfilmens ställning. Barnfilmer har som regel mindre intäkter på grund av lägre biljettpriser, samtidigt som de ofta kostar mer att producera än vuxenfilmer. Orsaken till detta är bl.a. att barn ofta medverkar i filmerna, vilket kräver längre inspelningstider. Samtidigt har populära barnfilmer ett mycket längre liv än de flesta vuxenfilmer, då ständigt nya generationer barn tillkommer. Det krävs dock en kontinuitet i barnfilmsproduktionen för att bibehålla publikens intresse för svensk barnfilm på det egna språket. Sverige har under lång tid varit framträdande inom barnfilmen och det är viktigt att denna tradition kan upprätthållas. Särskilda medel bör därför även fortsättningsvis avsättas för förhandsstöd till barnfilm och handhas av en särskild barnfilmskonsulent. Vid en eventuell förstärkning av medlen för förhandsstödet bör dessutom medlen till barnfilm särskilt prioriteras.
Förhandsstödet till barnfilm omfattar i 2000 års filmavtal även ungdomsfilm. De särskilda ekonomiska och produktionsmässiga villkor som gäller för barnfilmen gäller dock inte i samma utsträckning för filmer som riktar sig till en ungdomspublik. Långfilm för ungdomar har i dessa avseenden större likheter med långfilm för vuxna. I ett nytt filmavtal bör därför förhandsstödet till barnfilm begränsas till filmer som riktar sig till en barnpublik.
Ett nytt filmavtal 2006–2010
Ett riktmärke kan vara att de filmer som får förhandsstöd till form och innehåll vänder sig till barn upp till 12 år.
Det ingår redan i långfilmskonsulenternas nuvarande uppdrag inom ramen för 2000 års filmavtal att stödja filmer för bl.a. ungdomspubliken. En självklar utgångspunkt är att ungdomsfilmen även i fortsättningen skall kunna få stöd. Långfilmskonsulenternas uppdrag bör i detta avseende därför ha samma inriktning även inom ramen för ett nytt filmavtal.
Även för kort- och dokumentärfilmen är det nödvändigt med särskilda stödinsatser. Ett nytt filmavtal bör därför, i likhet med det nuvarande, omfatta ett särskilt stöd till kort- och dokumentärfilm. Kortfilmens relation till långfilmen kan jämföras med poesins och novellens relation till romanen inom skönlitteraturen. Kortfilmen har ett värde som egen konstnärlig uttrycksform, och har också på senare år rönt ett ökat intresse hos publiken. Inom kortfilmen ryms ofta en större konstnärlig frihet och större möjligheter till experiment än i de längre och dyrare formaten. Kortfilmen fungerar också som en språngbräda för filmare på väg till långfilmen. Genom stöd till kortfilmen värnas därför hela filmkonstens utveckling.
Svensk dokumentärfilm har en lång och betydelsefull tradition, som är viktig att upprätthålla. Intresset för dokumentärfilm ökar nu internationellt och svensk dokumentärfilm har på senare år rönt stora framgångar vid prestigefyllda internationella filmfestivaler. Samtidigt har dock möjligheterna att producera dokumentärfilm på en ekonomiskt hållbar nivå minskat i Sverige. Vid en eventuell ökning av medlen för förhandsstödet bör därför medlen för kort- och dokumentärfilm särskilt prioriteras. Därutöver bör stödet i nuvarande avtal till spridning av kort- och dokumentärfilm bestå inom ramen för den framtida filmpolitiken, för att även fortsatt främja distributionen av sådana filmer (se avsnitt 7.3.3). Det bör noteras i sammanhanget att även Konstnärsnämndens filmstöd har stor betydelse för produktionen av kort- och dokumentärfilm. Stödet bör därför bestå och även i framtiden kunna fungera som ett värdefullt komplement till de stöd som fördelas av Filminstitutet.
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
För en långfilm som kan erhålla produktionsstöd genom 2000 års filmavtal gäller att den skall vara avsedd för normal biografpremiär med normal biografexploatering. Beträffande spelfilm och dokumentärfilm av kortfilmsformat gäller inte samma uttalade krav på biografpremiär, eftersom utrymmet för sådan film är mer begränsat på den ordinarie biografrepertoaren. I praktiken ger Filminstitutet idag också förhandsstöd till kort- och dokumentärfilmer som i första hand visas på TV, där dessa filmer möter en jämförelsevis betydligt större publik än de har möjlighet till på biograferna. Den praxis som redan gäller för kort- och dokumentärfilm i detta avseende bör tydliggöras i ett nytt filmavtal. Samtidigt bör man inte bortse från biograffilmsformatets konstnärliga betydelse för kort- och dokumentärfilmen. Det finns därför ett värde i att kort- och dokumentärfilm även fortsättningsvis kan ses både på biograf och i TV.
Den animerade filmen ryms inom flera olika kategorier av film, i synnerhet inom kortfilmen och barnfilmen. Digital animation har dessutom blivit allt vanligare i spelfilm för ungdomar och vuxna. Det finns anledning att i den framtida filmpolitiken särskilt lyfta fram animationen som uttrycksmedel. Det är inom animationen i alla dess former, inte minst när det gäller digital animation, som något av det mest nyskapande sker idag i utvecklingen av filmen som visuellt medium. Här ökar också samarbetet mellan animationsmiljöerna inom film och videospel. I Sverige finns flera skickliga animatörer. Samtidigt begränsas produktionen av animerad film i Sverige bl.a. av att produktionen tar lång tid och är kostsam. Inom ramen för ett eventuellt utökat stöd till i första hand kortfilm och barnfilm men även långfilm för ungdomar och vuxna finns det därför skäl att särskilt uppmärksamma animationen.
Systemet med konsulenter som föreslår Filminstitutets styrelse vilka projekt som skall få förhandsstöd infördes i 1993 års film- och videoavtal och kom att bibehållas i 2000 års filmavtal. Konsulentsystemet har på det hela taget fungerat väl och bör därför bestå även under en ny avtalsperiod.
Ett nytt filmavtal 2006–2010
En förändring i 2000 års avtal jämfört med föregående avtal är att Filminstitutets styrelse för bedömningen av hur förhandsstöd till långfilmsprojekt skall fördelas skall anlita en filmkonsulent och en nämnd, istället för som tidigare två filmkonsulenter. Nämnden skall bestå av en filmkonsulent och ytterligare fyra ledamöter. Erfarenheterna av 2000 års filmavtal har dock visat att systemet med en kombination av konsulenter och nämnd inte har fungerat som det var avsett. I praktiken har avgörandet i bedömningen av projekten legat hos nämndens konsulent, som haft den största kännedomen om projekten. Mot bakgrund av detta bör systemet med en konsulent och en nämnd för långfilm avskaffas och åter ersättas av två långfilmskonsulenter inom ramen för ett nytt filmavtal.
6.4.2. Förhandsstöd i form av utvecklingsstöd
Utvecklingsstödet är ett strategiskt viktigt inslag i 2000 års filmavtal. Stödet omfattar projektstöd till manusförfattare, producenter och regissörer, så kallad växthusverksamhet för unga filmskapare, stöd till fortbildning för etablerade filmskapare samt företagsstöd till oberoende producenter. Med oberoende producent avses i 2000 års filmavtal sådan juridisk person som inte är ett majoritetsägt dotterbolag till företag som ägnar sig åt distributions-, visnings- eller sändningsverksamhet eller är del av en sådan koncern. De olika stöden syftar till att ge mer tid för den process i filmproduktionen som föregår filminspelningen, till att främja tillväxten av nya talanger inom filmen och till att utveckla kompetensen hos mer etablerade filmskapare och även andra som arbetar i för filmproduktionen centrala funktioner. År 2004 uppgick utvecklingsstödet som helhet till ca 16,6 miljoner kronor.
Det bör även för den framtida filmpolitiken vara en viktig uppgift att vitalisera produktionsmiljön för svensk film. Det är angeläget att inte minst oberoende producenter får möjlighet att vara konstnärligt drivande och att de noggrant kan förbereda sina filmprojekt. Det behövs också tid för att bearbeta manus
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
och att utveckla filmidéer. Erfarenheten av 2000 års filmavtal visar emellertid att utvecklingsstödet i vissa delar bör förstärkas eller kompletteras. Det gäller stödet till manusutveckling och insatser för unga filmskapare.
Det bör även inom ramen för ett nytt filmavtal finnas möjlighet för manusförfattare, producenter och regissörer att söka stöd för att kunna presentera ett så genomarbetet filmprojekt som möjligt. Stödet syftar till att ge dessa kreativa krafter möjligheter till arbetskontinuitet och tjäna som komplement till andra former av förhandsstöd.
I propositionen Ny svensk filmpolitik (prop. 1998/99:131, s. 20) konstaterade regeringen att det fanns vissa problem med hur utvecklingsstöden hanterades i 1993 års avtal. Genom att medlen för utveckling av filmprojekt hanterades inom ramen för filmkonsulenternas verksamhet kom filmkonsulenterna att delvis fungera som dramaturger, vilket medförde en orimlig arbetsbörda och otydliga kompetensgränser. I 2000 års filmavtal ges möjligheter för Filminstitutets styrelse att utöver filmkonsulenter anlita en konsulent för bedömning av hur utvecklingsstöden skall fördelas. Samma möjlighet bör finnas inom ramen för ett nytt filmavtal. Det finns dock ett tydligt behov av ökade insatser när det gäller stöd till manusutveckling.
Inom ramen för Filminstitutets växthusverksamhet kan unga filmskapare göra novellfilmer i olika genrer. Novellfilmen har i sig ett unikt värde. För många filmberättelser är novellfilmens format det optimala. Men novellfilmen är även en väl fungerande form för att utveckla unga regissörer, manusförfattare och producenter med ambitioner att senare gå vidare till långfilm. Inom ramen för ett nytt filmavtal bör det även fortsättningsvis finnas utrymme för en växthusverksamhet för unga filmskapare. Verksamheten bör även framöver kunna omfatta såväl kort- och dokumentärfilm som experimentell film och animationer. Svenska Filminstitutet har i samarbete med Sveriges Television under loppet av nuvarande avtal vid sidan av växthusverksamheten gjort en särskild satsning på spelfilmer i novellfilmsformat. Satsningen har varit framgångsrik. Det bör finnas möjlighet till
Ett nytt filmavtal 2006–2010
fortsatta satsningar på novellfilm i samarbete med TV-företag även inom ramen för ett nytt filmavtal. Sådana eventuella satsningar bör även kunna inkludera dokumentärfilm.
En möjlighet som diskuterats är att ett särskilt utvecklingsstöd införs på försök för produktion av filmer med långfilmsformat. Ett sådant stöd skulle då, i likhet med vad som gäller för stöden till kort- och dokumentärfilm och till novellfilm, kunna lämnas oavsett om filmen är avsedd att ha premiär på biograf eller i TV. Ett villkor för stödet skulle vara att ett TV-företag deltar i finansieringen av produktionen och garanterar visning i en TV-kanal. Om ett sådant utvecklingsstöd skall ingå i ett nytt filmavtal eller inte får slutligt avgöras i de fortsatta avtalsförhandlingarna. Denna promemoria och den kommande beredningen av den kommer därvid att utgöra grunden för de fortsatta förhandlingarna.
En annan viktig insats för att upprätthålla en livaktig produktionsmiljö för filmen är att tillgodose behovet av fortbildning för etablerade filmskapare och andra som arbetar i för filmen centrala funktioner, t.ex. filmfotografer eller filmklippare. Det krävs utblick, lyhördhet och lärande för att Sverige skall kunna inta en aktiv roll inom den internationella filmen. Filmbranschen utvecklas kontinuerligt i vår omvärld. Det är därför viktigt att svenska filmskapare och andra i för filmen viktiga yrkeskategorier kan följa denna utveckling genom att delta i utbildningar, t.ex. inom EU:s Mediaprogram, eller genom arbete i andra länder. Fortbildningsstödet i 2000 års filmavtal kan lämnas till manusförfattare, producenter, regissörer och andra som arbetar i för filmens utformning viktiga yrken. Stödet bör finnas kvar även i ett nytt filmavtal.
Det stöd till oberoende producenter som infördes i och med 2000 års filmavtal bör även det bestå i ett nytt filmavtal. Den svenska producentmarknaden är i hög grad fragmenterad och i mycket stor utsträckning projektbaserad. Stödet till oberoende producenter ger möjligheter för produktionsbolag att bygga upp en större kontinuitet i verksamheten, vilket i sin tur främjar bredden och variationen inom producentledet. Liksom tidigare
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
bör stödet ge utrymme för producenten att arbeta med flera projekt samtidigt. Här bör övervägas en tydligare koppling till Mediaprogrammets slate funding, dvs. stöd för utveckling av s.k. paket av minst tre filmprojekt av samma produktionsbolag. Stödkriterierna bör generellt resultatbaseras på ett mer konkret sätt än idag. Samarbete mellan producenter eller mellan producenter och distributörer bör även i fortsättningen uppmuntras. Stödet bör även fortsättningsvis avse producenter av långfilm, vilket utöver spelfilm för vuxna dock bör inbegripa även barnfilm, animerad film och långa dokumentärer.
För utvecklingsstödet som helhet bör generellt sett gälla samma riktlinjer och redovisningskrav i fråga om könsfördelning som för produktionsstödet i övrigt. Stödet bör dock även ge utrymme för särskilda prioriteringar och satsningar i syfte att långsiktigt främja jämställdheten inom svensk filmproduktion och filmbransch.
6.4.3. Stöd till regionala produktionscentrum
Ännu för ett knappt decennium sedan spelades de allra flesta svenska långfilmer in i Stockholmsregionen, och endast ett fåtal ute i landet. Sedan slutet av 1990-talet har det skett en genomgripande förändring av det svenska filmlandskapet. Regionala satsningar på produktion av långfilm främst inom ramen för de tre regionala produktionscentrumen Film i Väst i Västra Götalandsregionen, Filmpool Nord i Norrbotten och Film i Skåne har lett till att en absolut huvuddel av den svenska långfilmsproduktionen numer bedrivs i dessa regioner. Regionaliseringen har på många sätt varit vitaliserande för svensk film. Den har inte bara medfört ny finansiering för produktionen, utan i förlängningen också givit plats för nya miljöer, berättelser och uttryck i de filmer som produceras.
En mindre del av de regionala produktionscentrumens medel utgörs av det stöd till regionala produktionscentrum som infördes i 2000 års filmavtal. Stödet får enligt avtalet årligen uppgå till totalt högst 3 miljoner kronor. Ett stöd till regionala produk-
Ett nytt filmavtal 2006–2010
tionscentrum bör ingå även i ett nytt filmavtal, med samma krav på lokal eller regional motprestation som idag. Liksom tidigare bör det samtidigt beaktas att långfilmsproduktion inte är möjlig på för många platser i landet. Det vore inte rationellt att sprida de produktionsresurser som filmavtalet genererar över hela landet. Mot bakgrund av detta bedöms att stödet bör kunna fördelas till högst fyra regionala produktionscentrum, dvs. ytterligare ett produktionscentrum jämfört med idag. Nivån på stödet kommer att fastställas av filmavtalets parter. Det bör även fortsättningsvis ankomma på Filminstitutet att bedöma vilka regioner som bör få del av stödet.
Det regionala resurscentrumet Film Stockholm har med stöd av Mälardalsrådets kulturutskott och Länsstyrelsen i Stockholms län lagt fram en rapport, Varför görs det så lite film i Stockholm-Mälardalen?, om regionaliseringen av svensk film och förutsättningarna för en storregional filmfond i Stockholm-Mälardalen. Rapporten har även lämnats till dåvarande Kulturdepartementet (dnr U2005/729). I rapporten läggs förslag om en regional filmfond, även benämnd som ett fjärde och kompletterande produktionscentrum, för produktion av långfilm och annan film i Stockholm-Mälardalen. Det bedöms i rapporten finnas goda förutsättningar för en sådan satsning, mot bakgrund av den väl utvecklade infrastruktur för filmproduktion som sedan tidigare finns i regionen.
6.4.4. Publikrelaterat filmstöd
Det publikrelaterade filmstödet i 2000 års filmavtal är ett automatiskt efterhandsstöd. Det utgår till producenten i relation till filmens bruttobiljettintäkter från öppna visningar på biograf under 12 månader efter filmens premiär. Stödet är reglerat så att det minskar procentuellt ju större andel av filmens finansiering som utgörs av förhandsstöd. Ett par viktiga skillnader mellan det publikrelaterade filmstödet och det tidigare efterhandsstödet i 1993 års avtal är att det publikrelaterade filmstödet är relaterat till producentens egeninsats och därtill försett med en egen bud-
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
getram. Budgetramen garanterar att stödet, t.ex. vid publikframgångar för ett stort antal filmer, inte förbrukar resurser på bekostnad av förhandsstödet.
Det publikrelaterade filmstödet skall fungera som en riskgaranti för privat finansiering av svenska filmproduktioner. Det utgör ett alternativ till det konsulentstyrda förhandsstödet och skapar fler möjligheter till finansiering. Erfarenheterna av 2000 års filmavtal visar att det publikrelaterade filmstödet i många fall är helt avgörande för att filmproduktioner skall komma till stånd. Det fyller därmed en viktig funktion vid sidan av förhandsstöden. Samtidigt står det klart att nuvarande resurser inte är tillräckliga för att det publikrelaterade filmstödet till fullo skall kunna fungera som det är avsett. Stödet måste resursmässigt kunna tåla vissa variationer i produktionen såväl som i publiktillströmningen. För att stödet skall få avsedd effekt måste filmens finansiärer också veta att de vid en viss bruttobiljettintäkt är garanterade återbetalning av en förutsägbar del av sin investering. När det publikrelaterade filmstödet infördes bestämdes den årliga budgetramen till 50 miljoner kronor. I samband med att staten 2002 höjde sitt bidrag till filmavtalets produktionsstöd utökades den fasta budgetramen. Samtidigt infördes en regeländring så att en större andel än tidigare av ökade intäkter från biografavgiften kan användas till det publikrelaterade filmstödet. År 2004 uppgick stödet till totalt ca 65 miljoner kronor. Medlen till det publikrelaterade filmstödet bör av angivna skäl öka ytterligare något. Samtidigt är det nödvändigt att villkoren för utbetalning av stödet noga anpassas efter en ny budgetram. I likhet med vad som gäller i 2000 års filmavtal bör barnfilmens behov särskilt beaktas. Publikrelaterat filmstöd bör när det gäller barnfilm få motsvara 100 procent av filmens bruttobiljettintäkter.
I ett nytt filmavtal bör det, i likhet med vad som i denna promemoria föreslås för förhandsstöden, införas en regel om skyldighet att återbetala publikrelaterat stöd för filmer som genererar vinst över en viss angiven nivå. På detta sätt förtydligas stödets karaktär av riskkapital. Förebilder för ett sådant system kan vara de återbetalningsregler som finns i bl.a. Norge och Danmark.
Ett nytt filmavtal 2006–2010
Den närmare utformningen av reglerna bör fastställas av filmavtalets parter, efter samråd med Svenska Filminstitutet, och komma till uttryck i ett nytt filmavtal.
6.4.5. Upphovsmannastöd
Upphovsmannastödet var ännu ett av de nya stöd som infördes i 2000 års filmavtal. Stödet lämnas i efterhand till manusförfattaren, producenten och regissören till en enskild film och är relaterat till antalet besök till filmen vid öppna visningar på biograf. Stödet delas lika mellan de tre olika kategorierna av upphovsmän. Syftet med stödet har varit att stimulera svenska filmers manusförfattare, producenter och regissörer att medverka i marknadsföringen av filmen för att uppnå en större publik. År 2004 uppgick stödet till totalt ca 2,8 miljoner kronor.
En av filmpolitikens uppgifter är att verka för att de filmer som produceras kan nå en så stor publik som möjligt. Enligt Svenska Filminstitutets utvärderingar, dels i rapporten Synpunkter på 2000 års filmavtal (dnr U2005/223), dels i Underlag till en ny filmpolitik, har upphovsmannastödet dock inte uppfyllt sitt syfte; att genom medverkan av upphovsmännen öka publiken. En möjlig orsak till detta kan enligt Filminstitutet vara att stödnivån har varit alltför låg.
Berörda upphovsmannaorganisationer har hävdat att upphovsmannastödet även bör kunna ses som en kompensation för att manusförfattare, producenter och regissörer ofta inte har något tydligt ekonomiskt utbyte av filmens kommersiella exploatering. Detta har dock inte varit syftet med upphovsmannastödet. Det är viktigt att verka för bättre arbetsvillkor inom svensk filmproduktion, bl.a. för manusförfattare, producenter och regissörer. Detta bör inom ramen för filmpolitiken dock åstadkommas främst genom att förbättra villkoren för svensk filmproduktion i allmänhet. Ökade resurser till produktionsstöden i ett nytt filmavtal bör då tillfalla förhandsstöden, utvecklingsstödet samt det publikrelaterade filmstödet. Sammantaget talar detta för att upphovsmannastödet inte bör ingå i ett nytt filmavtal. De medel
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
som har använts för detta ändamål bör istället bidra till den nödvändiga förstärkningen av stödet till manusutveckling.
Det bör i sammanhanget även påpekas att en förstärkning av upphovsrättsligt motiverade ersättningsordningar görs i samband med föreslagna ändringar i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. I den proposition som regeringen beslutade den 10 mars 2005 föreslås bl.a. att nivån på den s.k. kassettersättningen skall anpassas till den digitala utvecklingen och i viss utsträckning höjas. Syftet med kassettersättningen är att i någon mån kompensera upphovsmän för det ekonomiska bortfall som laglig kopiering av t.ex. film- och musikverk för privat bruk innebär.
6.5. Stöd till distribution och visning av film i hela landet
Parterna i avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 är överens om att inom ramen för stöd till distribution och visning av film i hela landet i förhållande till 2000 års filmavtal prioritera stöd till parallelldistribution samt stöd till publikarbete och upprustning av biografer. Stöd skall också lämnas i form av bl.a. lanseringsstöd, biljettstöd, samt momskompensation för ideella föreningar. Lanseringsstödet skall i särskild ordning analyseras och utvärderas. Stöden skall i tillämpliga fall vara teknikneutrala.
En av uppgifterna för en framtida svensk filmpolitik bör vara att medverka till att svensk film når en större publik i alla visningsformer, både i Sverige och internationellt. En annan uppgift bör vara att stimulera till förnyelse och utveckling av distribution och visning av värdefull film och att säkerställa tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet. Ytterligare en näraliggande uppgift bör vara att upprätthålla och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet och medverka till att antalet biobesök ökar. En beskrivning av förutsättningarna för distribution och visning av film i Sverige idag återfinns i kapitel 3.
Ett nytt filmavtal 2006–2010
Att främja spridning och visning av värdefull film har sedan länge varit ett av målen för den svenska filmpolitiken. I och med 2000 års filmavtal fick dock tillgänglighetsfrågan – film i hela landet – ökad prioritet. Insatserna till förmån för distribution och visning ökade markant. Vid sidan av befintliga stöd infördes en rad nya stöd: lanseringsstöd, stöd till biografägare för öppna visningar av svensk film och stöd till publikarbete för biografägare på orter med mindre än 50 000 invånare. De ökade insatserna har, enligt vad som framgår av Svenska Filminstitutets utvärdering, som helhet haft stor betydelse för att bredda utbudet av svensk film och för att upprätthålla och utveckla biografstrukturen i Sverige. Samtidigt visar erfarenheterna av nuvarande avtal att stödsystemet i vissa delar behöver anpassas efter förändrade behov och att inriktning och prioriteringar delvis bör justeras för att stöden skall ge än större effekt.
Ett nytt filmavtal bör i denna del i likhet med 2000 års filmavtal omfatta lanseringsstöd, stöd till parallelldistribution samt biografstöd. I biografstödet bör liksom i nuvarande avtal ingå stöd till biografägare för öppna visningar av svensk film, stöd till biografägare för publikarbete, stöd till upprustning av biografer samt stöd till sådana anordnare av biografföreställningar som inte är mervärdesskatteskyldiga. För att uppnå ökad precision och effekt i insatserna bör det samtidigt göras vissa omprioriteringar och ske vissa förändringar av villkoren för stöden. Biografstödet bör också göras mer flexibelt med hänsyn till att behoven fortlöpande förändras på biografmarknaden. I samband med filmpolitiska insatser och även andra typer av insatser som görs i branschen i syfte att öka antalet biobesök är det angeläget att också öka kunskapen om publiken för att insatserna skall få största möjliga effekt.
Som en följd av den uppdelning av ansvaret för filmpolitiken som föreslås i denna promemoria övertar staten ensam finansieringen av ett antal stöd som nu ryms i 2000 års filmavtal och som även de på olika sätt främjar spridning och visning av värdefull film. Det gäller stöd till regionala resurscentrum för film och video, stöd till film i skolan, stöd till spridning av kort- och
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
dokumentärfilm samt stöd till visningsorganisationer, filmfestivaler och import och lansering av kvalitetsfilm (se avsnitt 7.3.1, 7.3.2 samt 7.3.3).
6.5.1. Lanseringsstöd
Lanseringsstödet infördes i 2000 års filmavtal, i syfte att öka spridningen av svensk långfilm och därmed nå en större publik till dessa filmer. Stödet lämnas till distributör av svensk biograffilm, som regel med ett belopp som motsvarar distributörens ekonomiska insats. Om det, med hänsyn till tillgängliga medel eller omständigheterna i övrigt, finns särskilda skäl får stödbeloppets storlek fastställas på annat sätt. Stödbeloppet till en film får dock inte i något fall överstiga 500 000 kronor. Någon behovsprövning görs inte, utan stödet utgår automatiskt. År 2004 uppgick stödet till totalt ca 11,8 miljoner kronor.
Lanseringsstödet tillkom mot bakgrund av de ökande kostnaderna för marknadsföringen av film, som gör det svårare att nå ut med filmer som inte har starka finansiärer bakom sig eller stöd av framgångar på andra marknader. Budgeten för marknadsföringen av en svensk film i Sverige varierar idag som regel mellan några hundra tusen kronor och 4 eller 5 miljoner kronor. De flesta är eniga om att lanseringen har blivit allt viktigare för filmens framgångar hos publiken. Hur stor biografpublik filmen når har också ofta väsentlig betydelse för vilka framgångar filmen senare får i andra visningsformer. Samtidigt har dock lanseringsstödets betydelse till viss del ifrågasatts under den gångna avtalsperioden. Enligt Svenska Filminstitutets utvärderingar, dels i rapporten Synpunkter på 2000 års filmavtal, dels i Underlag till en ny filmpolitik, har stödet haft stor betydelse för distributörer som handhar filmer på vilka det inte finns någon stor kommersiell förväntan, och som ofta har små ekonomiska möjligheter att satsa på lansering. Vissa filmer skulle troligen inte ens få biografdistribution utan lanseringsstöd. Det är däremot, enligt Filminstitutet, svårare att påvisa att stödet har haft någon effekt för
Ett nytt filmavtal 2006–2010
filmer där det bara utgör en mindre del av en redan relativt stor lanseringsbudget.
Lanseringsstödet bör, mot bakgrund av de erfarenheter som gjorts, ingå även i ett nytt filmavtal, för att fortsatt värna mångfalden i svensk film. Det finns dock anledning att ompröva villkoren för stödet i ett nytt filmavtal. Lanseringsstödet bör inte längre utgå automatiskt, utan vara behovsprövat. Stödet bör avse filmer med en mindre lanseringsbudget. I övrigt bör villkoren för de filmer som medges stöd vara desamma som tidigare. Genom att lanseringsstödet ges en mer selektiv inriktning minskar resursbehovet för detta stöd. Medlen som avsätts för lanseringsstödet bör därför minska i ett nytt filmavtal. Istället bör de resurser som därmed frigörs användas för andra nödvändiga filmpolitiska insatser, främst för att utöka stödet till internationell lansering av ny svensk film och stödet till parallelldistribution (se avsnitt 6.5.2 samt 6.8).
6.5.2. Stöd till parallelldistribution
Stödet till parallelldistribution av filmkopior inom 2000 års filmavtal syftar till att ge biografer på orter utanför de 30 största städerna möjlighet att visa aktuell film och att skapa ett bredare utbud av filmer på dessa orter. Genom att bidra till en snabbare distribution skall stödet ge en möjlighet för mindre biografer att dra nytta av medial uppmärksamhet och marknadskampanjer i samband med filmens Sverigepremiär. År 2004 uppgick stödet till ca 3,4 miljoner kronor.
Parallelldistributionen har fått allt större betydelse då filmtitlar tenderar att gå upp i färre kopior och finnas på repertoaren kortare tid än tidigare. I dag svarar de tio populäraste filmerna på biograferna för ungefär 40 procent av den totala biografpubliken under ett år. De 20 populäraste filmerna står för 55 procent eller mer. Det är publiksuccéerna som skapar ekonomiska förutsättningar för biografers fortlevnad och man bör därför ge biografer på mindre orter ökade möjligheter att få tillgång till dessa filmer i de fall marknaden ensam inte räcker till. I takt med att ett
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
större antal biografer i framtiden inför digital visningsteknik kommer problemen med tillgång till aktuell film att minska. Enligt bedömningar i branschen kommer det dock under de närmaste åren att finnas ett ökat behov av stöd till parallelldistribution. I första hand gäller detta publikt bred film, men det finns även en efterfrågan på kvalitetsfilm som marknaden ensam inte har kunnat tillgodose. Även tillgången till digitala filmkopior är än så länge begränsad för de biografer på mindre orter som redan har infört digital visningsutrustning. Mot bakgrund av detta bör medlen för stödet till parallelldistribution utökas i ett nytt filmavtal. Stödet bör då även omfatta kvalitetsfilm. Stödet bör vidare vara teknikneutralt och kunna ges till filmkopior både för digital och analog biografvisning.
6.5.3. Biografstöd
I biografstödet i 2000 års filmavtal ingår stöd till biografägare för öppna visningar av svensk film, stöd till biografägare för publikarbete, stöd till upprustning av biografer samt stöd till sådana anordnare av biografföreställningar som inte är mervärdesskatteskyldiga. År 2004 uppgick biografstödet till ca 18,8 miljoner kronor. Samtliga stöd har betydelse för att upprätthålla och utveckla biografstrukturen i Sverige och bör därför ingå även i ett nytt filmavtal. Samtidigt finns det skäl att göra vissa omprioriteringar och förändringar av stöden för att uppnå ökad flexibilitet, precision och effekt i insatserna.
Stödet till biografägare för öppna visningar av svensk film introducerades i 2000 års filmavtal, i syfte att motivera biografägare på mindre orter att i högre utsträckning programsätta svensk film. Stödet tillkom mot bakgrund av den svåra ekonomin för många biografägare på i synnerhet mindre orter. Hårt pressade ekonomiska marginaler ställer krav på stor publik, vilket i många fall kan leda till att svensk film väljs bort så att publiken inte får någon chans att se den. Stödet har dock varit omdiskuterat sedan det infördes. Meningarna har varit delade om huruvida stödet verkligen har stimulerat till att öka programsätt-
Ett nytt filmavtal 2006–2010
ningen av svensk film på biograf. Svenska Filminstitutet har inte utifrån tillgänglig statistik kunnat dra slutsatsen att stödet har haft en sådan effekt. Den faktor som främst påverkar programsättningen av svensk film tycks enligt Filminstitutet snarare vara antalet producerade svenska filmer.
Stödet till biografägare för öppna visningar av svensk film fyller dock en annan mycket viktig funktion. För mindre biografer är stödet i många fall nödvändigt för att verksamheten skall överleva och utvecklas. Stödet ger biografer som lever på marginalen en ekonomisk trygghet och bidrar till att ideella krafter även fortsättningsvis kan driva verksamheten. Därför bör stödet ingå även i ett nytt filmavtal. Stödet bör dock främst ses som en stimulans för att upprätthålla och förstärka biografstrukturen utanför de större städerna. Det kan då också finnas skäl att pröva frågan om stödvillkoren eventuellt bör förändras mot bakgrund av vad som framkommit av Filminstitutets utvärdering.
Stödet för publikarbete som infördes i 2000 års filmavtal syftar till att utveckla biografens roll som kulturell mötesplats och att långsiktigt öka biopubliken. En annan viktig målsättning är att väcka kommunernas intresse och engagemang i biografens framtid. Stödet har, enligt Filminstitutets utvärdering, givit gott resultat. Publiken ökar på de mindre och medelstora biografer där stödet möjliggjort satsningar som filmfestivaler, nattbio, dagbio och frukostbio. Stödet bör därför ingå även i ett nytt filmavtal. I nuvarande avtal är stödet till publikarbete begränsat till biografägare på orter med mindre än 50 000 invånare. Stödet bör dock i ett nytt filmavtal i viss utsträckning kunna omfatta s.k. komplementsbiografer även på större orter, då dessa gör stora insatser för att bredda filmutbudet och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats.
2000 års filmavtal omfattar även stöd till upprustning av biografer. Stödet syftar till att ge biografer en teknisk standard som bidrar till att biografstrukturen på främst mindre och medelstora orter bevaras och förstärks. Stödet syftar även till att långsiktigt öka publiken på dessa biografer samt att utjämna skillnader i biografupplevelse mellan storstad och landsbygd. Publiken krä-
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
ver en hög kvalitet på biografupplevelsen. Detta förutsätter i många fall en förnyelse av biografernas tekniska standard. Stödet till biografupprustning har stor betydelse för att små biografer skall kunna hålla en bra teknisk standard på sin utrustning. Därför bör stödet ingå även i ett nytt filmavtal. Stödet är idag av resursskäl begränsat till visningsteknik, vilket medför svårigheter för biograferna att finansiera annan typ av upprustning. Upprustningsstödet kan inom ramen för biografstödet därför behöva ges en högre prioritet än i nuvarande avtal om behoven bättre skall kunna tillgodoses. Mot bakgrund av den pågående tekniska utvecklingen bör stödet även göras teknikneutralt med avseende på om analog eller digital teknik används.
Samtidigt som de flesta är eniga om att biografstödet i 2000 års filmavtal fyller en mycket viktig funktion har det framförts kritik mot hur medlen till enskilda stöd regleras inom ramen för biografstödet. Många har menat att regleringen är alltför detaljerad, vilket kan göra biografstödet oflexibelt. För att öka flexibiliteten i insatserna för biograferna i landet bör stödet till biografägare för öppna visningar, stödet till lokalt publikarbete och stödet till teknisk upprustning slås samman till ett biografstöd, som kan omfatta samtliga typer av åtgärder. Svenska Filminstitutet bör inom ramen för biografstödet kunna göra olika prioriteringar utifrån aktuella behov, efter samråd med berörda branschorganisationer. Stödet bör även fortsättningsvis i första hand avse biografer på mindre orter. Under vissa förutsättningar bör dock stödet även i viss utsträckning kunna omfatta kvalitetsbiografer eller s.k. komplementsbiografer på större orter.
För landets föreningsdrivna biografer gäller sedan 1997 att de måste betala mervärdesskatt på bl.a. filmhyror utan att kunna göra motsvarande avdrag för ingående mervärdesskatt. Skälet är att de föreningsdrivna biograferna enligt reglerna i mervärdesskattelagen (1994:200) om ideella föreningars verksamhet inte själva är skattskyldiga för sin biografverksamhet. All annan yrkesmässigt bedriven biografverksamhet är däremot sedan den 1 juli 1996 belagd med sex procents mervärdesskatt. Inom ramen för 2000 års filmavtal utgår stöd till sådana anordnare av bio-
Ett nytt filmavtal 2006–2010
grafföreställningar som inte är mervärdesskatteskyldiga. Stödet bör ingå även i ett nytt filmavtal.
Det bör i sammanhanget noteras att regeringen i slutet av 2002 tillsatte en utredning, Mervärdesskattesatsutredningen, med uppdrag att göra en översyn av de nuvarande reglerna om reducerade momssatser. Utredningen skall pröva för- och nackdelar med alternativa skattesatsstrukturer, bl.a. möjligheten till en enhetlig momssats för all skattepliktig omsättning. Utredningen skall lämna ett delbetänkande i juni 2005 och ett slutbetänkande i oktober 2006 (dir 2002:141, 2004:154).
I betänkandet Mervärdesskatt i ett EG-rättsligt perspektiv (SOU 2002:74) behandlas allmännyttiga ideella föreningars mervärdesskatterättsliga situation. Betänkandet har remissbehandlats och bereds vidare i Regeringskansliet.
6.5.4. Stöd till utgivning av svensk kvalitetsfilm på DVD
En allt större del av publiken ser idag film på DVD. Mer än 50 procent av en films omsättning genereras idag på DVD och video. Samtidigt är initialkostnaderna för DVD-produktion höga. Dessutom förväntas många gånger ett attraktivt extramaterial till filmen. Gamla filmer som producerats med traditionell teknik måste dessutom digitaliseras, vilket är en omfattande process om man skall få en tillfredställande kvalitet. Stora titlar ger distributörerna en kostnad per enhet som kan vara försumbar, men många filmer väntas inte ge tillräckligt stor publik inom en viss tid för att DVD-utgivning skall kunna anses kommersiellt bärkraftig.
Mot bakgrund av detta bör det inom ramen för de ökade resurser som kan komma att ställas till filmpolitikens förfogande avsättas medel för ett särskilt stöd till DVD-utgivning av svensk kvalitetsfilm i ett nytt filmavtal. Ett sådant stöd kan göra det möjligt för många svenska filmer att över tid nå en betydligt större publik än vad som nu är fallet, och att nå inte minst nya publikgenerationer. Stödet bör omfatta både nyare och äldre svenska filmklassiker, såväl som nyproducerad svensk film som
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
annars inte skulle ha möjlighet att nå en publik inom visningsformen. Stödet bör kunna utgöra ett värdefullt och strategiskt viktigt komplement till de övriga filmpolitiska insatser för distribution och visning av film i hela landet som föreslås i denna promemoria.
6.6. Stöd till samarbete mellan filmbranschen och TV-företagen
Inom ramen för 2000 års filmavtal fördelas stöd till samarbete mellan filmbranschen och TV-företagen. Stödet skall enligt avtalet fördelas av filmbranschens samarbetskommitté till filmbranschen och TV-företagen i proportion till deras respektive bidrag till Filminstitutet. Stödet skall bl.a. användas till spridning av värdefulla filmer, utbildning och forskning, åtgärder mot olovlig hantering av film samt aktiviteter för att öka allmänhetens intresse för film i alla spridningsformer. År 2004 uppgick stödet till ca 1,5 miljoner kronor.
En majoritet av parterna i 2000 års filmavtal har kunnat konstatera att stödet till samarbete mellan filmbranschen och TVföretagen inte har fungerat som det var avsett. Det har bl.a. funnits svårigheter att nå enighet kring hur stödmedlen skall användas. Mot bakgrund av detta bör stödet till samarbete mellan filmbranschen och TV-företagen inte ingå i ett nytt filmavtal.
I det närmast följande föreslås dock att det inom ramen för ett nytt filmavtal införs ett särskilt stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film.
6.7. Stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film
Som nämnts i kapitel 3 är olovlig hantering av bl.a. film ett omfattande internationellt problem. Utöver lagstiftning på området är det angeläget att skapa en medvetenhet om frågorna och att genom information och upplysning ändra felaktiga attityder.
Ett nytt filmavtal 2006–2010
I 2000 års filmavtal finns en möjlighet att inom stödet till samarbete mellan filmbranschen och TV-företagen använda stödet bl.a. till åtgärder mot olovlig hantering av film. Stödet skall fördelas av filmbranschens samarbetskommitté till filmbranschen och TV-företagen i proportion till deras respektive bidrag till stiftelsen.
Mot bakgrund av allvaret i den situation med piratkopiering som föreligger bör det inom ramen för de ökade resurser som kan komma att ställas till filmpolitikens förfogande i 2006 års filmavtal införas ett särskilt stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film. Stödet bör, efter samråd med berörda branscher och deras organisationer, fördelas av Svenska Filminstitutet till seriösa och effektiva projekt i syfte att bidra bl.a. till det brottsförebyggande arbetet mot piratkopiering.
6.8. Internationella avgifter och internationell lansering av ny svensk film
Parterna i avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 är överens om att stöd skall lämnas till internationella avgifter och internationell lansering. En av uppgifterna för en framtida filmpolitik bör vara att upprätthålla och utveckla det internationella utbytet och samarbetet på filmområdet. En annan uppgift bör vara att medverka till att svensk film når en större publik internationellt.
Enligt 2000 års filmavtal skall en del av avtalsmedlen användas för internationella avgifter. Svenska Filminstitutet skall enligt avtalet fortsätta samarbetet inom Europarådets samproduktionsfond Eurimages och Nordiska Film- och TV-fonden samt åta sig de svenska samordningsinsatserna i anslutning till EU:s Media II-program, numera ersatt av Media Plus. År 2004 uppgick de internationella avgifterna till sammanlagt ca 14,9 miljoner kronor.
Det internationella produktionssamarbetet har ökat i Norden och Europa, och det finns flera skäl att främja denna utveckling ytterligare. Nordiskt och europeiskt samarbete bidrar till att öka
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
mångfalden i filmutbudet i Sverige och andra länder. Samarbetet stärker filmproduktionen nationellt samtidigt som det bidrar till internationell distribution. Genom samarbetet ökar de samlade ekonomiska resurserna. Svensk medverkan i internationella kontaktnät för filmbranschen medverkar också till att öka intresset för att bidra till finansiering och distribution av svenska filmer.
I det nordiska samarbetet är Nordiska Film- och TV-fonden en viktig faktor för svenska producenter. Även Media Plus har fått ökad betydelse för den svenska filmbranschen, som i allt större omfattning erhåller stöd från programmet, i synnerhet inom områdena utveckling och distribution. Media Plus kompletteras av Eurimages genom att denna fond till skillnad från Mediaprogrammet ger direkt produktionsstöd till samproduktioner mellan europeiska länder. Filminstitutet bör därför inom ramen för ett nytt filmavtal fortsätta samarbetet inom Eurimages och Nordiska Film- och TV-fonden samt även fortsatt ansvara för den svenska samordningen i anslutning till Mediaprogrammet.
Enligt 2000 års filmavtal skall Svenska Filminstitutet vidare medverka vid internationell lansering av svensk film och även lämna stöd till producenter och distributörer av svensk film för sådan lansering. För att erhålla stöd för internationell lansering krävs enligt Filminstitutets villkor att producentens ekonomiska insats är minst lika stor som det ansökta stödbeloppet. Dessutom skall den film som får stöd ha ett säljbolag kontrakterat för filmen. År 2004 uppgick stödet till ca 1,6 miljoner kronor.
Filminstitutets egna insatser för lansering av svensk film utomlands koncentreras främst till de internationellt tongivande filmfestivalerna. Framförallt sker detta inom ramen för Scandinavian Films, de nordiska filminstitutens samarbetsorgan, där Svenska Filminstitutet är starkt engagerat. Ett annat forum där Svenska Filminstitutet medverkar är nätverket European Film Promotion. Filminstitutet ger också information om ny svensk film för en utländsk publik genom en promotiontidning, promotion-DVD och via sin hemsida.
Ett nytt filmavtal 2006–2010
Insatserna för internationell lansering av svensk film under innevarande avtalsperiod har haft stor betydelse för att flytta fram den svenska filmens positioner internationellt, i första hand genom svensk films medverkan i filmfestivaler. Stödet till internationell lansering kan visserligen inte påverka den enskilda filmens chanser att bli uttagen till en filmfestival. Däremot är det avgörande för att producenten maximalt skall kunna utnyttja de möjligheter att nå ut på den internationella filmmarknaden som en uttagning till en högkvalitativ filmfestival innebär. Svenska filmer har också visat sig ha en stor potential internationellt. Under avtalsperioden har flera svenska filmer med stora framgångar på hemmamarknaden fått en ännu större publik utomlands.
Samtidigt som de insatser som gjorts för internationell lansering har varit framgångsrika är det tydligt att de resurser som avsätts för dessa ändamål i 2000 års filmavtal inte är tillräckliga. Under senare delen av innevarande avtalsperiod har Filminstitutet tvingats sänka nivåerna i stödet till internationell lansering, bl.a. på grund av att ökade utgifter för samarbetet inom Eurimages och Nordiska Film- och TV-fonden tagit resurser i anspråk. Även andra insatser som Filminstitutet gör för svensk film utomlands har fått reduceras av resursskäl. Det finns enligt bedömningar i branschen en till stor del outnyttjad potential för svensk film på den internationella marknaden. För ett filmland som Sverige med en liten inhemsk marknad är det också viktigt att den film som produceras i ökad utsträckning kan nå utanför landets gränser. Mot bakgrund av detta bör de resurser som avsätts för åtgärder för internationell lansering av svensk film förstärkas inom ramen för ett nytt filmavtal. Detta bör ske genom omfördelning från lanseringsstödet.
Som en följd av den uppdelning av ansvaret för filmpolitiken som föreslås i denna promemoria övertar staten ensam finansieringen av Filminstitutets egna insatser för internationell lansering av svensk film, liksom Filminstitutets övriga utlandsverksamhet, som även den på olika sätt bidrar till att öka intresset för svensk film utomlands. Även resurserna för Filminstitutets egna
Ds 2005:8 Ett nytt filmavtal 2006-2010
insatser för internationell lansering av svensk film bör förstärkas inom ramen för en ny statlig filmpolitik (se avsnitt 7.3.8).
6.9. Kostnader för administration av filmavtalets stöd
Parterna i avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 är överens om att kostnader för administrationen av filmavtalets stöd skall rymmas inom filmavtalet.
Enligt 2000 års filmavtal skall kostnaderna för Filminstitutets administration och ledning, inklusive förvaltning och administration av konsulenternas och nämndens verksamhet, hållas åtskilda från de medel som står till förfogande för olika stödåtgärder. Ett tak har satts för hur höga kostnaderna får vara. År 2004 uppgick dessa kostnader till ca 32,3 miljoner kronor. Undantag görs dock för de olika stöd som lämnas för distribution och visning av film i hela landet, där avtalet tillåter att högst tio procent av tillgängliga medel får användas för administrationskostnader.
Som en följd av den uppdelning av ansvaret för filmpolitikens finansiering som föreslås i denna promemoria bör ett nytt filmavtal endast rymma de kostnader som rör administrationen av avtalets stöd. Ramar och villkor för finansieringen av dessa kostnader kommer efter samråd med Svenska Filminstitutet att fastställas av filmavtalets parter.
Staten bör som en följd av uppdelningen ensam finansiera kostnaderna för administrationen av Filminstitutets övriga filmpolitiska uppdrag utanför avtalet (se avsnitt 7.3.9).
7. Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
7.1. Målet med andra filmpolitiska åtgärder
Med den uppdelning av ansvaret för den framtida filmpolitiken som föreslås i denna promemoria blir det tydligare vad som är ett för staten och berörda branscher gemensamt intresse och vad som bör vara ett rent statligt ansvar. Samtidigt bör filmpolitiken alltjämt ses som en helhet, där alla de olika insatserna i och utanför ett nytt filmavtal förutsätter och adderar till varandra. Det blir då också av väsentlig betydelse att upprätthålla och i vissa delar även stärka de filmpolitiska åtgärder som föreslås ligga utanför ett nytt filmavtal. Det är endast med relevanta och kraftfulla insatser till både produktion, distribution och visning och till åtgärder på det filmkulturella området som förutsättningar för en filmpolitisk helhet föreligger.
För de filmpolitiska åtgärder som föreslås ligga utanför ett nytt filmavtal gäller de övergripande mål som anges för inriktningen på insatserna för filmen. De mål som i första hand avses när det gäller de rent statligt finansierade åtgärderna är att medverka till att svensk film når en större publik i alla visningsformer, både i Sverige och internationellt, att stimulera till förnyelse och utveckling av distribution och visning av värdefull film och säkerställa tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet, att upprätthålla och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet, att främja regional och lokal filmkultur, särskilt med tanke på barn och ungdom, att öka intresset för och kunskapen om filmen och den rörliga bilden, att bevara filmer och material av film- och kultur-
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
historiskt intresse och i ökad utsträckning tillgängliggöra dem för forskning och allmänhet samt att upprätthålla och utveckla det internationella utbytet och samarbetet på filmområdet.
Målen kommenteras i kapitel 4.
7.2. Ekonomiska förutsättningar
Av avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 framgår att staten avser att tillföra den samlade filmpolitiken – 2006 års filmavtal och andra filmpolitiska åtgärder – minst samma ekonomiska bidrag som enligt 2000 års filmavtal med tilläggsavtal. I sammanhanget påpekas att den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet är överens om att satsa på svensk film.
Nivån på statens bidrag till Svenska Filminstitutet för de uppdrag Filminstitutet skall genomföra inom huvudsakligen det filmkulturella området kommer att fastställas i den sedvanliga budgetprocessen och därmed bli föremål för riksdagens godkännande.
7.3. Statligt stöd till filmkulturella ändamål m.m.
Bland åtgärder till filmkulturella ändamål m.m. ingår stöd till regionala resurscentrum för film och video, stöd till film i skolan, stöd till visningsorganisationer, filmfestivaler, import och lansering av kvalitetsfilm, distribution av kort- och dokumentärfilm samt viss filmdistribution i Filminstitutets egen regi, till informationsverksamhet och utlandsverksamhet, filmarkiv, dokumentation, Cinemateket m.m. Vidare skall Filminstitutet göra en översyn av vilka eventuella åtgärder som kan behöva vidtas för att främja den digitala biografutvecklingen i landet.
För att främja funktionshindrades möjligheter att ta del av film- och videoutbudet behövs fortsatt stöd till syntolkning och textning på svenska.
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
7.3.1. Stöd till regionala resurscentrum för film och video
En av den framtida filmpolitikens uppgifter bör liksom idag vara att främja regional och lokal filmkultur, särskilt med tanke på barn och ungdom.
Inom ramen för 2000 års filmavtal fördelas stöd till regional filmverksamhet. Merparten av stödet ges till regionala resurscentrum för film och video, vilkas verksamhet omfattar filmpedagogik och i varierande grad även distribution och visning av kvalitetsfilm och produktion och distribution av kort- och dokumentärfilm. För närvarande är tre av resurscentrumen dessutom regionala produktionscentrum, vilka fungerar som medfinansiärer i långfilmsproduktion. En mindre del av stödet till regional filmverksamhet fördelas till dessa produktionscentrum. Parterna i avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 har enats om att i ett nytt filmavtal fortsatt ge stöd till regionala produktionscentrum. Förslag om stöd till regionala produktionscentrum redovisas i avsnitt 6.4.3 i denna promemoria. Staten bör därmed överta ansvaret för finansieringen av stödet till regionala resurscentrum för film och video utanför avtalets ram. Som närmare redogörs för i kapitel 5 ligger detta i linje med de synpunkter som vid olika tillfällen framförts av Regionala resurscentrums samarbetsråd.
Ett särskilt statligt stöd till regionala resurscentrum för film och video infördes 1997, efter förslag i regeringens proposition Kulturpolitik (prop. 1996/97:3, bet. 1996/97:KrU1, rskr. 1996/97:129). En utgångspunkt var att ge framför allt barn och ungdomar ökade möjligheter att skapa med film och andra medier för rörliga bilder. En annan utgångspunkt för förslaget var att insatserna skulle stimulera utvecklingen av filmverksamhet i hela landet. Stödet till regionala resurscentrum för film och video uppgick 1997 till 4,5 miljoner kronor och ökade med ytterligare 4,5 miljoner kronor per år 1998-1999, upp till 13,5 miljoner kronor. Stödet kom därefter att inlemmas i 2000 års filmavtal. År 2004 uppgick stödet till ca 16,9 miljoner kronor.
Främst skall stödet till regionala resurscentrum för film och video användas för verksamheter på filmområdet av och för barn
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
och ungdom. Stödet kan bl.a. användas för stöd, utveckling och samordning av kommunernas arbete med skolbio och videoverkstäder för barn och ungdom, liksom för kompetensutveckling av lärare och annan personal. Stödet kan även användas för andra verksamheter på det filmkulturella området, såsom åtgärder för att främja spridning och visning av kvalitetsfilm eller till s.k. plantskolor för unga filmare inom film och video. I viss begränsad utsträckning kan stödet därutöver användas för produktion och distribution av kort- och dokumentärfilm. Ett villkor för Svenska Filminstitutets stöd är att landsting, kommun eller annan huvudman lämnar bidrag till verksamheten med ett belopp som minst motsvarar bidraget från Filminstitutet.
Satsningen på regionala resurscentrum för film och video har varit framgångsrik. Idag utgår stöd från Filminstitutet till 19 regionala resurscentrum, omfattande samtliga svenska län. Stödet har genererat en stor ekonomisk motprestation från regionerna, vilket har bidragit till en snabb utveckling för den regionala filmverksamheten. Det har skapat ett ökat regionalt engagemang för filmen som konstart och som tillväxtnäring. Genom bildandet av resurscentrumen finns det idag till skillnad från för knappt tio år sedan en regionalt förmedlande länk till skolbioverksamheten i kommunerna. Det finns också i en annan utsträckning än tidigare finansieringsmöjligheter för kort- och dokumentärfilmare i flera regioner. Stödet till regionala resurscentrum för film och video har tillsammans med stödet till regionala produktionscentrum också bidragit till att det idag finns en filmindustri i Sverige även i regioner utanför Stockholmsområdet.
Samtidigt som satsningen på regionala resurscentrum för film och video har varit lyckosam och inneburit ett lyft för det svenska filmlivet har utvecklingen sett mycket olika ut i landets regioner. De regionala resurscentrum som etablerades tidigt har haft en stark utveckling och har idag de högsta nivåerna när det gäller stöd från Filminstitutet såväl som från regionala och lokala instanser. Många av dessa resurscentrum har dessutom disponerat medel från EU:s strukturfonder, vilket har bidragit ytterligare
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
till en snabb expansion. För de resurscentrum som har bildats i ett senare skede har villkoren varit svårare. Dessa resurscentrum får idag betydligt lägre stöd och är i regel inte heller belägna i målområden för strukturfonderna.
Bland de mindre resurscentrumen prioriteras skolbio och filmpedagogisk verksamhet för barn och ungdom, medan insatser för spridning och visning av kvalitetsfilm och för produktion av kort- och dokumentärfilm förekommer i mer begränsad omfattning. Denna prioritering stämmer överens med inriktningen på den nationella filmpolitiken och de riktlinjer för Filminstitutets stöd till regionala resurscentrum för film och video som regeringen har anvisat. Stödet skall stimulera utveckling av filmverksamhet i hela landet. Därav följer dock inte att alla de regionala resurscentrum som får stöd av Filminstitutet med nödvändighet skall ha exakt samma inriktning och omfattning på sin filmverksamhet. Detta är något som i hög grad styrs av förutsättningar och prioriteringar på regional och lokal nivå.
Dessa reservationer till trots finns det ett tydligt behov av ökade insatser i flera regioner, både med hänsyn till basverksamheten riktad till barn och ungdom och när det gäller annan filmkulturell verksamhet, inte minst insatser för spridning och visning av kvalitetsfilm. För att bättre tillgodose detta behov bör en del av de ökade medel som kan komma att ställas till filmpolitikens förfogande tillföras stödet till regionala resurscentrum för film och video med bibehållen inriktning. Stödet bör i likhet med stödet till regionala produktionscentrum vara förenat med samma krav på regional eller lokal motprestation som gäller idag.
7.3.2. Stöd till film i skolan
Till filmpolitikens uppgifter hör att prioritera insatser som riktar sig till barn och ungdomar. Det bör även vara en angelägen uppgift för den framtida filmpolitiken att öka intresset för och kunskapen om filmen och den rörliga bilden. I en tid när rörliga bilder spelar en allt större roll i unga människors liv, genom TV, video, DVD, dataspel och Internet, är det viktigt att bidra till att
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
de unga får tillgång till ett brett och varierat utbud av medieproduktioner och att stimulera de ungas förmåga att reflektera kring mediernas innehåll och sätt att beskriva världen.
Film i skolan har under drygt ett och ett halvt decennium vuxit till en mycket livaktig verksamhet, som involverar en rad olika aktörer, såsom skolor, kommuner, föreningslivet, biografbranschen, visningsorganisationer, regionala resurscentrum och Svenska Filminstitutet. Sedan slutet av 1980-talet fördelar Filminstitutet stöd till lokal skolbioverksamhet och ger även ut filmpedagogiskt studiematerial kring de filmer som visas. Stödet till film i skolan ryms idag inom ramen för 2000 års filmavtal. Stödet täcker även kostnader för Filminstitutets filmuthyrning och inköp av filmrättigheter till filmer som visas inom ramen för skolbioverksamheten. Målet med stödet till film i skolan är att ge barn och ungdomar möjlighet till kvalitativa filmupplevelser på biograf och till att fördjupa sina kunskaper om rörliga bilder. Stöd till skolbioverksamhet får enligt 2000 års filmavtal lämnas till en kommun eller en förening under sammanlagt högst tre år, för att initiera samverkan med lokala biografägare kring filmvisningar för elever på skoltid. För att stöd skall ges krävs att bidrag lämnas från landsting, kommun eller annan huvudman med ett belopp som minst motsvarar Svenska Filminstitutets stöd. Vidare krävs en pedagogisk plan och att verksamheten sker i samarbete med en lokal biografägare. År 2004 avsattes ca 7,1 miljoner kronor till film i skolan (exklusive medel för Filminstitutets egen distribution samt stöd till distribution av kort- och dokumentärfilm – se avsnitt 7.3.3).
Stödet till film i skolan har bidragit till att många kommuner införlivat filmen och biograffrågorna i den kommunala kulturpolitiken och att arbetet med film och medier blivit en allt viktigare skolutvecklingsfråga. Läsåret 2002–2003 bedrevs skolbio i 175 av Sveriges 290 kommuner. 117 av kommunerna drev verksamheten utan ekonomiskt stöd från Svenska Filminstitutet. Det totala antalet visningar uppgick till 4 650 och den totala publiken beräknas till ca 663 000 besökare. Dessa besökssiffror ingår inte i den officiella film- och biografstatistiken, som enbart bygger på
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
besök vid s.k. öppna visningar. Den lokala strukturen för film i skolan har varit av avgörande betydelse för flera filmsatsningar som Filminstitutet genomfört med särskilda anslag från regeringen. Satsningar som Levande historia på film (1998–1999), Lilja 4-ever (2003–2004), och Hip Hip Hora! (2004–2005) har fått ett brett genomslag och ett positivt mottagande i skolorna.
Satsningen på film i skolan har varit framgångsrik och gjort Sverige till ett föregångsland inom detta område. Stödet till film i skolan bör därför bestå inom ramen för en ny statlig filmpolitik. Samtidigt kan det, enligt Svenska Filminstitutets utvärdering, finnas anledning att ompröva de nuvarande villkoren för stödet, så att stödet på ett mer flexibelt sätt än idag samspelar med kommuner och skolor som befinner sig i olika utvecklingsfaser i sitt arbete. Bland annat har det visat sig svårt att uppfylla kravet på att det skall finnas en pedagogisk plan redan när skolbioverksamheten inleds. I andra kommuner där verksamhet har pågått under längre tid kan det finnas behov av stöd för att utveckla mediepedagogiken, och att utvärdera och ytterligare förankra arbetet med film i skolan. En annan aspekt rör Filminstitutets interna samordning av sina olika verksamheter och resurser. Huvudsakligen är det idag relativt nyproducerade filmer som distribueras för skolbiovisningar. Mot bakgrund av målet att fördjupa barns och ungdomars kunskaper om rörliga bilder finns det anledning att i större utsträckning än idag även tillgängliggöra filmarvet inom ramen för film i skolan. Detta bör kunna åstadkommas genom ökad samordning mellan de respektive delar av Filminstitutet som ansvarar för skolbioverksamheten och filmarkivet.
Som närmare redogörs för i det följande bör det stöd till distribution av kort- och dokumentärfilm som i 2000 års filmavtal ryms inom film i skolan särskiljas från detta stöd för att istället ingå bland stöden för främjande av distribution och visning av värdefull film.
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
7.3.3. Stöd och åtgärder för främjande av distribution och visning av värdefull film
En viktig uppgift för den framtida filmpolitiken bör vara att stimulera till förnyelse och utveckling av distribution och visning av värdefull film och att säkerställa tillgången till ett brett utbud av värdefull film i olika visningsformer i hela landet. En annan angelägen uppgift bör vara att upprätthålla och utveckla biografens roll som kulturell mötesplats i hela landet och att medverka till att antalet biobesök ökar.
Filmpolitiken har under lång tid verkat för att främja mångfalden i det svenska filmutbudet. Det har skett dels genom de olika stöd som fördelats av Svenska Filminstitutet, dels genom att också Filminstitutet i viss utsträckning importerat och distribuerat filmer. Inom ramen för 2000 års filmavtal fördelas stöd till visningsorganisationer, filmfestivaler samt import och lansering av kvalitetsfilm. Ett nytt stöd som infördes i 2000 års filmavtal är stödet till distribution och visning av kort- och dokumentärfilm. Därutöver bedriver Filminstitutet viss egen import och distribution av huvudsakligen barn- och ungdomsfilm och nyrestaurerade filmklassiker.
Insatserna har, enligt Svenska Filminstitutets utvärdering, varit avgörande för det i en europeisk jämförelse rika filmutbud som Sverige uppvisar idag. Verksamheter som t.ex. skolbio, filmvisning för småbarn, visning av kvalitetsfilm på biografer och filmstudioföreningarnas filmvisningar är helt beroende av dessa insatser. Stödet till visningsorganisationer och filmfestivaler bör liksom stödet till distribution och visning av kort- och dokumentärfilm bestå inom ramen för en ny statlig filmpolitik. Även stödet till import och lansering av kvalitetsfilm bör bibehållas och dessutom förstärkas. Därtill bör statliga medel avsättas för att Filminstitutet även fortsatt skall kunna importera och distribuera filmer som annars inte skulle distribueras i Sverige. I likhet med de stöd till distribution och visning av film i hela landet som i avsnitt 6.5 föreslås ingå i ett nytt filmavtal bör även de statligt finansierade stöden och åtgärderna för främjande av distribution och visning av värdefull film i tillämpliga fall vara teknikneutrala.
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
Stöd till visningsorganisationer
För att stimulera visning av film på biograf fördelas årligen stöd till visningsorganisationer som på ett nationellt plan arbetar för att nå ut med kvalitetsfilm till en bred publik. Stödet fördelas idag till de tre centralorganisationerna för Sveriges föreningsägda småbiografer, dvs. Folkets Hus och Parker, Riksföreningen Våra Gårdar samt Bygdegårdarnas Riksförbund. Stöd ges även till Riksföreningen Folkets Bio, Sveriges Förenade Filmstudios, FilmCentrum, Kulturföreningen Kedjan samt Sveriges Förenade Filmstudios ungdomsverksamhet. År 2004 uppgick stödet till ca 10,1 miljoner kronor.
Stödet till visningsorganisationer är av stor vikt för spridning av film i landet. De lokala föreningarnas verksamhet är i hög grad beroende av de centrala visningsorganisationernas service, i form av programsättning, rådgivning, utbildning och annat stöd. Visningsorganisationerna har haft en avgörande betydelse för att upprätthålla och utveckla en biografstruktur som omfattar ca 600 mindre biografer över hela landet. Stödet till visningsorganisationer bör därför bestå inom ramen för en ny statlig filmpolitik.
Stöd till filmfestivaler
Nuvarande filmavtal omfattar även stöd till filmfestivaler, som blivit allt viktigare för filmdistributionen i Sverige. Många filmer skulle över huvud taget aldrig nå en svensk publik om inte filmfestivalerna fanns. På festivalerna får publiken möjlighet att se film från andra länder än de gängse, men även i allt högre utsträckning svensk kortfilm och långfilm. Filmfestivalerna fungerar ofta även som mötesplatser för filmare och representanter för utländska festivaler, som i sin tur kan förmedla svenska filmer vidare ut i världen. Antalet filmfestivaler i Sverige har vuxit snabbt. De flesta finansieras av kommuner, landsting och regionala resurscentrum. Svenska Filminstitutets stöd omfattar festi-
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
valer av ett tydligt nationellt intresse. År 2004 uppgick stödet till ca 2,1 miljoner kronor.
Sedan mitten av 1990-talet har Filminstitutet samarbetsavtal med fyra filmfestivaler, alla med särskild profil och särskilt uppdrag. Göteborg Film Festival fungerar som mötesplats för den svenska filmbranschen och visar bl.a. ny nordisk långfilm. Umeå Internationella Filmfestival är inriktad på regionalt producerad film samt svensk och utländsk dokumentärfilm. På Uppsala Internationella Kortfilmfestival visas svensk och utländsk kortfilm. BUFF – Barn- och Ungdomsfilmfestivalen i Malmö visar barn och ungdomsfilm från Sverige, övriga nordiska länder och även från andra länder. Filminstitutet har därtill givit visst stöd till Stockholms Internationella Filmfestival och TEMPO Dokumentärfestival i Stockholm, liksom till Novemberfestivalen i Trollhättan, som är en videofestival för ungdom. Filmfestivalerna har central betydelse för svensk filmkultur. Ett stöd till filmfestivaler bör ingå även inom ramen för den nya statliga filmpolitiken.
Stöd till import och lansering av utländsk kvalitetsfilm
Inom ramen för 2000 års filmavtal lämnas stöd till import och lansering av utländsk kvalitetsfilm som bedöms ha svårigheter att hävda sig kommersiellt. Stödet är helt avgörande för att den svenska publiken skall ha möjlighet att se även andra filmer än de som vanligtvis dominerar på biorepertoaren. Till filmer som bedöms sakna egen ekonomisk bärkraft räknas i stort sett samtliga filmer i vilka det inte talas svenska eller engelska. Även vissa engelskspråkiga titlar är i behov av stöd. Detta gäller både film för vuxna och film för barn och ungdom. Under 2004 avsattes ca 3,8 miljoner kronor till import- och lanseringsstöd, exklusive kringkostnader. Stödet fördelades till 39 filmer, eller i genomsnitt knappt 100 000 kronor per titel. Som komplement till import- och lanseringsstödet har Filminstitutet under avtalsperioden även givit visst stöd till versionering (dubbning) av utländsk film för icke läskunniga barn. Normalt har ca 225
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
filmer premiär i Sverige under ett år, varav 25-30 titlar är svenska. De flesta övriga titlar är amerikanska och några engelska. Det 40tal filmer som åtnjuter import- och lanseringsstöd kommer oftast från andra kultur- och språkområden.
Ett varierat filmutbud, som också omfattar publikt smalare filmer från alla delar av världen, är grunden för en levande filmkultur. Mångfalden är viktig inte bara med hänsyn till publiken, utan även för att ge svenska filmskapare influenser och inspiration i sitt arbete. Lika viktigt som att svenska filmer i ökad utsträckning kan nå en internationell publik är det att svensk film kan inspireras och influeras av filmer från världens konstnärligt mest framstående filmländer. För ett litet filmland som Sverige är det nödvändigt med en öppenhet i båda riktningarna.
De flesta importstödda filmer når en publik på 5 000-15 000 besökare vid öppna biografvisningar. Ofta tillkommer ytterligare besökare vid slutna visningar, bl.a. inom ramen för filmstudioföreningarnas verksamhet. Med sådana publiksiffror vid öppna visningar är det dock inte möjligt att nå kostnadstäckning för köp av rättigheter, versionering och kopieframställning. Stödet till import- och lansering av kvalitetsfilm kan med nuvarande resurser inte tillgodose behovet av att ta fram filmkopior och att marknadsföra filmerna i den utsträckning som vore önskvärd. Därmed begränsas delvis filmernas publika potential redan från början.
Det finns mot denna bakgrund skäl att betona stödet till import och lansering av kvalitetsfilm ytterligare inom ramen för den nya statliga filmpolitiken. Stödet bör då även omfatta versionering av utländsk barnfilm. Stödet bör även i förekommande fall kunna omfatta äldre filmer som inte tidigare visats på biograf i Sverige. Vidare bör stödet vara teknikneutralt och kunna ges till filmkopior både för digital och analog biografvisning. I avsnitt 6.5.2 föreslås dessutom att stödet till parallelldistribution inom ramen för ett nytt filmavtal bör utökas och omfatta även kvalitetsfilm.
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
Stöd till distribution av kort- och dokumentärfilm
Stödet till distribution av kort- och dokumentärfilm var ett av de nya stöd som infördes i 2000 års filmavtal, i samband med de utökade satsningarna på distribution och visning av film i hela landet. Skälet till att stödet infördes var de särskilda svårigheterna för kort- och dokumentärfilm att nå publiken. Stödet avser svensk film och kan sökas för en film eller paket om flera filmer inom samtliga distributions- och visningsformer med undantag av TV, som redan utgör den visningsform där kort- och dokumentärfilmer når sin största publik. Distributionsprojekt av nyskapande eller experimentell karaktär ges särskild prioritet. År 2004 uppgick stödet till ca 1,6 miljoner kronor.
Stödet till distribution av kort- och dokumentärfilm har under avtalsperioden varit alltmer efterfrågat bland distributörer, bl.a. mot bakgrund av den ökade regionala produktionen av kort- och dokumentärfilm. Samtidigt som filmer har fått stöd för biografdistribution har stöd givits till distribution av filmer på video, DVD och även Internet. I synnerhet DVD och även nätverk som Internet har visat sig vara ändamålsenliga nya distributionsformer, som gör det möjligt för filmer av kortare format att nå en större publik. Stödet till distribution av kort- och dokumentärfilm fyller en viktig funktion. Satsningen bör därför fortsätta inom ramen för en ny statlig filmpolitik.
När stödet till distribution av kort- och dokumentärfilm infördes antogs bl.a. skolor vara en central målgrupp för de filmer som stödet avsåg. Stödet kom därför att rymmas inom stödet till film i skolan i 2000 års filmavtal. Enligt Svenska Filminstitutets utvärdering i Synpunkter på 2000 års filmavtal har målgruppen dock visat sig vara betydligt vidare än vad som förmodades när stödet infördes. Mot bakgrund av detta bör stödet till distribution av kort- och dokumentärfilm särskiljas från det övriga stödet till film i skolan för att istället ingå bland stöden för främjande av distribution och visning av värdefull film.
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
Filmdistribution i Svenska Filminstitutets regi
Svenska Filminstitutets insatser för att främja distribution av värdefull film omfattar i första hand stöd till andra filmdistributörer. För att uppnå målet om spridning och visning av värdefull film i hela landet bedriver Filminstitutet även viss import och distribution i egen regi. Denna verksamhet utgör ett komplement till andra distributörers verksamhet och bör därmed vara flexibel och kunna ändra inriktning i takt med att andra distributörers verksamhet utvecklas. Kostnaderna för Filminstitutets filmdistribution finansieras inom ramen för 2000 års filmavtal av stödet till film i skolan. Distributionsverksamheten ingår i de nödvändiga insatserna för att ge service till dem som arbetar med skolbio, barnfilmklubbar och filmstudiorörelsen. År 2004 avsattes ca 7,2 miljoner kronor till distributionsverksamheten.
En del av Filminstitutets distributionsverksamhet sker genom övertag från andra distributörer. Genom avtal med flera större filmdistributörer övertar Filminstitutet distributionen när den kommersiella lanseringen är slut, vilket förlänger filmernas liv på biorepertoaren ytterligare. Vid övertag prioriteras svensk film samt utländska filmer som bedöms vara betydelsefulla att tillgå för skolbio, filmklubbar och filmstudiorörelsen. Filminstitutet har på detta vis byggt upp ett omfattande utbud av kvalitetsfilm som möjliggör ett bredare filmutbud på biograferna. Detta fyller en viktig funktion främst för biografer på mindre orter som får tillgång till film som annars nästan enbart skulle vara tillgänglig för storstadspubliken.
Svenska Filminstitutet förvärvar även rättigheter till barn- och ungdomsfilm. Inom ramen för detta drivs också en pilotverksamhet för utveckling av distribution av film för små barn. Filminstitutets s.k. Knattebio går ut på att erbjuda de minsta barnen ett kvalitativt möte med biografen. I detta sammanhang köper Filminstitutet in småbarnsfilm och sätter samman visningspaket som distribueras till biografer över hela landet. Visningarna anpassas till barnen genom lägre ljud och avsaknad av reklamfilm. Verksamheten har varit mycket framgångsrik. För att komplettera det ordinarie utbudet för skolbiovisningar har
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
Filminstitutet även bedrivit viss import av barn- och ungdomsfilm som annars saknar svensk biografdistribution.
Inom ramen för projektet Klassiker på bio köper Filminstitutet även in nyrestaurerade äldre filmer som distribueras på biograf. Sedan starten 2001 har 14 filmklassiker haft svensk distribution, med totalt nära 100 000 besök vid offentliga visningar, samt därtill besök på filmklubbar, skolbiovisningar m.m.
För att öka publiken till värdefull svensk och utländsk film är det nödvändigt att även utnyttja andra visningsformer än biograffilm. Filminstitutet har genom åren även distribuerat svenska och internationella klassiker på video, totalt mer än 100 titlar. I samband med att nya titlar tillkommer sker en övergång till DVD-formatet.
Filminstitutet bör inom ramen för en ny statlig filmpolitik fortsätta att bedriva nödvändig distributionsverksamhet på områden där andra distributörer inte förmår uppnå målet om spridning och visning av värdefull film i hela landet.
Mot bakgrund av målet att medverka till att svensk film når en större publik i alla visningsformer bör Filminstitutet koncentrera sin DVD-utgivning till svensk film.
7.3.4. Digital biografutveckling
Riksdagen har den 10 mars 2005 (bet. 2004/05:KrU4, rskr. 2004/05:172) beslutat att tillkännage att regeringen bör överväga och föreslå åtgärder som kan stödja och underlätta en teknikneutral utbyggnad av e-bio i landet.
Den teknik som än idag används för visning av film på biograf är i grunden densamma som när filmen uppfanns i slutet av 1800-talet. Inom produktionen av film har det under de senaste åren börjat ske en övergång till digital teknik. I Sverige har denna utveckling gått mycket långt. Sverige är tillsammans med Danmark europaledande när det gäller digital långfilmsproduktion. Även inom videodistributionen har det skett en snabb övergång till det digitala DVD-formatet. Ännu ett steg i denna utveckling är video on demand, via nätverk som Internet. Inom
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
några få år kommer det analoga marknätet för TV-sändningar i Sverige att ha släckts och ersatts av marksändningar för digital-TV.
När det gäller distribution av film och visning av film på biograf väntas det enligt bedömningar i branschen ske en motsvarande utveckling under kommande år. Fördelarna med digitala biografer är många. Genom satellitöverföring, bredbandsnät och digitala filmkopior skapas möjligheter till en betydligt snabbare och billigare filmdistribution än idag över hela landet. Teknikskiftet kan enligt vissa bedömningar på sikt ge väsentligt lägre driftskostnader, större spridning av filmer och högre lönsamhet för alla led i filmbranschen, från producent och distributör till biografägare. Dessutom kan publiken få tillgång till ett mer aktuellt och varierat filmutbud, innefattande såväl stora spelfilmer som lokala dokumentärer. Film och annan rörlig bild för specifika etniska och andra målgrupper kommer att kunna visas med samma tekniska kvalitet som film på den kommersiella repertoaren. Detta bör ha en gynnsam effekt på antalet biografbesök i landet.
Folkets Hus och Parker driver sedan ett par år projektet Digitala Hus, med några av Europas första digitala biografer på för närvarande tio mindre orter i landet. Inom ramen för projektet har man på dessa små orter bl.a. kunnat visa aktuell film redan från premiärdagen. Erfarenheterna så här långt av projektet är att publiken på orterna, där tillgången till biograffilm annars är begränsad, har ökat med 25-30 procent.
Samtidigt som den digitala utvecklingen framstår som löftesrik är den inte problemfri. Digitaliseringen är idag förenad med mycket höga initiala investeringskostnader. Det finns alltjämt också en osäkerhet bl.a. kring vilka internationella teknik- och säkerhetsstandarder som kommer att gälla för distribution och visning av digital biograffilm. Här kan de stora internationella bolagen inom produktion, distribution och visning av film väntas få ett avgörande inflytande. Alla dessa faktorer har sannolikt bidragit till att utvecklingen ännu inte har påbörjats hos de kommersiella biografkedjorna i Sverige. En annan konsekvens är
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
att de biografer som idag redan har startat digitala visningar hittills har haft svårigheter att få tillgång till de stora filmbolagens populära och kommersiellt attraktiva filmer. Intäkterna från dessa filmer utgör ofta den ekonomiska grunden för biografverksamheten.
Som Europas per capita biograftätaste land, genom de många föreningsdrivna biografer som finns på mindre orter, befinner sig Sverige i ett unikt utgångsläge inför den utveckling som enligt branschens bedömningar väntar. Att upprätthålla och utveckla biografstrukturen i landet är och bör även i framtiden vara en central uppgift för den svenska filmpolitiken. Därför är det viktigt att biografstrukturen i Sverige inte undermineras när digitaliseringen väl påbörjas i större skala. De biografer på mindre orter som bör ha störst nytta av ett teknikskifte saknar i allmänhet resurser för detta. Det är sannolikt att de i något skede kommer att vara i behov av samhällets insatser. Av det som framkommit följer emellertid också att offentliga insatser bör vara noga avvägda när det gäller inriktning, omfattning och inte minst tidpunkt. De ännu så länge mycket höga kostnaderna för investeringar i digital visningsteknik kan väntas sjunka när ett teknikskifte väl påbörjas internationellt i större omfattning.
Mot bakgrund av detta bör Filminstitutet få i uppdrag att bevaka den digitala biografutvecklingen och att utarbeta en plan för hur den kan främjas i hela landet på ett kostnadseffektivt och långsiktigt hållbart sätt.
7.3.5. Stöd till film och video för syntolkning och textning på svenska
Det är en allmän kulturpolitisk ambition att kulturen skall kunna erbjudas alla. Det innebär bl.a. att människor med funktionsnedsättning bereds möjlighet att använda sin kreativitet och sina konstnärliga och intellektuella färdigheter. För hörselskadade och synskadade var det tidigare i praktiken inte möjligt att på ett godtagbart sätt uppleva ny svensk film på biograf eller video. Detta blev möjligt först när stödet till film och video för syn-
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
tolkning och textning på svenska infördes i 2000 års filmavtal. År 2004 uppgick stödet till ca 1,5 miljoner kronor.
Stödet till film och video för syntolkning och textning på svenska används idag till svensktextning av svensk film på biograf, video och DVD, syntolkade filmvisningar på biograf, utgivning av syntolkad svensk film på video och DVD samt olika tekniska utvecklingsprojekt. Stödet kan finansiera ett projekt helt eller delvis. Stödet är när det gäller biograffilm helt nödvändigt för att nämnda verksamheter över huvud taget skall bedrivas i Sverige. Antalet textade svenska filmer på DVD skulle sannolikt vara färre utan stödet.
Nyproducerade svenska filmer bör även fortsättningsvis göras tillgängliga för såväl synskadade som hörselskadade genom syntolkning och textning på svenska. Det nuvarande stödet till film och video för syntolkning och textning på svenska i 2000 års filmavtal bör därför finnas kvar inom ramen för en ny statlig filmpolitik. Stödet bör även kunna omfatta lokala visningsprojekt av svensktextad svensk film på biograf för hörselskadad publik.
Sveriges omkring 800 000 hörselskadade utgör en stor potentiell publik till svenskspråkig film. Trots detta har filmdistributörer sedan stödet för syntolkning och textning infördes inte framställt textade filmkopior i tillräcklig omfattning för att filmerna skall kunna nå utanför de större städerna. Även i större städer har det ofta varit svårt att hitta till de textade biografvisningarna, då filmdistributörerna inte har gjort någon särskild marknadsföring av textade filmer. Filmdistributörerna å sin sida har hävdat att de textade biografkopiorna nästan inte används eller efterfrågas efter att de visats på den ordinarie biografrepertoaren. Det är angeläget att Filminstitutet för en fortsatt dialog såväl med filmdistributörer som med berörda handikapporganisationer så att stödet för syntolkning och textning på svenska kan få största möjliga effekt och för att så många som möjligt kan få del av svensk film.
Det är också viktigt att noga följa den tekniska utvecklingen på området. Utvecklingen av DVD-formatet har gjort det möj-
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
ligt att se en och samma film med eller utan text. Den digitalisering av biograferna som enligt bedömningar i branschen väntas ske under kommande år bör på sikt kunna ge även biograferna i princip obegränsade möjligheter att visa svensk film både med och utan text till relativt låg kostnad. Digitaliseringen av biograferna och biograffilmen bör även kunna öka möjligheterna att texta svensk film för andra potentiella publikgrupper, såsom människor boende i Sverige med annat modersmål än svenska.
7.3.6. Arkiv, dokumentation, Cinemateket m.m.
Det bör även fortsatt vara en grundläggande uppgift för den framtida filmpolitiken att bevara filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse och i ökad utsträckning tillgängliggöra dem för forskning och allmänhet.
All den film som hittills har producerats, från filmkonstens början fram till idag, utgör filmarvet. Allt sedan det första filmavtalet och bildandet av Svenska Filminstitutet har institutet haft uppdraget att samla, vårda, bevara och tillgängliggöra filmarvet. Uppdraget har i praktiken avsett professionell film och filmen som konstnärlig uttrycksform, i huvudsak spelfilm och dokumentärfilm avsedd för biografvisning. Filmerna bevaras i originalskick, dvs. med dagens visningsteknik i de flesta fall på filmbas. Statens ljud- och bildarkiv (SLBA) är nationalarkiv för ljud och rörliga bilder. Verksamheten baseras huvudsakligen på bestämmelser i lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument. Myndigheten skall samla in, bevara och tillhandahålla det mediautbud i Sverige som offentliggörs i form av ljud och rörliga bilder. Filmer som är avsedda för biografvisning bevaras genom överföring till video, som i dagsläget inte förmår återge biograffilmens bild- och ljudkvalitet.
Svenska Filminstitutets arkivfilmer görs tillgängliga främst genom visningar på Cinemateket i Stockholm, Göteborg och Malmö och i samband med undervisning och forskning. Under senare år har Filminstitutets ansvarsområde utvidgats genom etablerandet av ett arkiv i Grängesberg för icke-fiktiv smalfilm (8
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
mm, 9,5 mm, 16 mm) som inte är avsedd för biografvisning (se även kapitel 2).
Filminstitutet har en särställning nationellt på filmarvets område, som arkiv för film och med Cinemateket där filmarvet tillgängliggörs. Det tryckta materialet, bl.a. böcker, tidskrifter och manus, görs tillgängligt genom Filminstitutets bibliotek, som tillsammans med övriga arkivfunktioner fungerar som en nationell kunskapsbank på filmområdet.
Filminstitutets arkivverksamhet finansieras idag inom ramen för 2000 års filmavtal. Enligt förslaget i denna promemoria bör staten överta ansvaret för bl.a. finansieringen av arkivverksamheten. Som närmare redogörs för i kapitel 5 ligger detta i linje med de synpunkter som vid olika tillfällen har framförts av Filmvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet och Statens ljud- och bildarkiv.
Enligt 2000 års filmavtal skall de medel som avsätts för filmarvet användas för att bevara och tillgängliggöra det svenska filmarvet samt informera om och dokumentera filmen som konstart och nöjesindustri. 2000 års filmavtal utgör dock inte det viktigaste filmpolitiska styrinstrumentet när det gäller Filminstitutets arkivverksamhet. Filmavtalet ger istället regeringen möjlighet att särskilt besluta om villkoren för vissa av Filminstitutets stöd och verksamheter i det årliga regleringsbrevet, med mål och återrapporteringskrav för Filminstitutet. Enligt regleringsbrevet är målet för arkivverksamheten att i dialog med forskarsamhället och efter samråd med Statens ljud- och bildarkiv vårda och bevara svensk film på filmbas, i huvudsak professionell spelfilm och dokumentärfilm avsedd för offentlig visning, och att bevara utländsk film visad på biograf i Sverige, samt att tillgängliggöra dessa filmer för forskning och allmänhet. Även filmlitteratur och övrigt filmrelaterat material skall i dialog med forskarsamhället bevaras och tillgängliggöras för forskning och allmänhet.
Målet för filmarkivet i Grängesberg är att i dialog med forskarsamhället och kulturlivet samt efter samråd med Statens ljud- och bildarkiv samla in, vårda, bevara och tillgängliggöra icke-fik-
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
tiv film som upptagits på filmbas men inte är avsedd för biografvisning. Verksamheten finansieras redan idag av statliga medel utanför filmavtalet.
Regleringsbrevets mål och återrapporteringskrav för Filminstitutet prövas årligen. De har också utvecklats och förtydligats under den gångna avtalsperioden, bl.a. när det gäller arkivverksamheten. Det kan dock finnas anledning att ytterligare utveckla och förtydliga målen i samband med att staten övertar ansvaret för finansieringen av Filminstitutets arkivverksamhet. Det är också viktigt att verksamheten erhåller nödvändiga resurser för att bevara och vårda filmarvet och för att möta det ökande intresset för filmen som konstform och historiskt källmaterial. År 2004 avsattes ca 28,4 miljoner kronor till arkiv, dokumentation och Cinemateket m.m.
I det följande redogörs närmare för den nuvarande arkivverksamheten vid Svenska Filminstitutet och hur den bör utvecklas inom ramen för en ny statlig filmpolitik.
Insamling
Nuvarande system för Filminstitutets insamling av film bygger på frivilliga avtal. Det regleras alltså inte av lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument. Systemet har sin grund i att också filmavtalet är ett frivilligt avtal. Filmarkivet samlar in i princip all film som visas på biograf i Sverige. Varje producent som erhåller någon form av produktionsstöd från Filminstitutet är enligt avtal skyldig att deponera säkerhetsmaterial till filmarkivet (negativ, masterkopia, lågkontrastkopia m.m.). Säkerhetsmaterialets huvudsakliga funktion är att garantera att filmen som enskilt konstverk bevaras för eftervärlden och skall endast användas i det fall något händer med filmens originalnegativ. Vidare deponeras utländsk film hos Filminstitutet av respektive distributör, i form av en eller flera visningskopior. Arkivet tillförs dessutom filmmaterial från enskilda filmare och bolag.
Filmerna i arkivet används främst för visningar inom ramen för Cinemateket och för studenter och forskare. Vissa filmer
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
efterfrågas mer än andra och arkivet behöver därför i viss omfattning köpa in nya kopior av filmhistoriskt viktiga filmer. Alternativet till inköp är inlån från arkiv och bolag i utlandet, vilket på längre sikt blir dyrare än inköp av egna kopior.
I sitt underlag till en ny filmpolitik lämnar Filminstitutet förslag om vissa ändringar av lagen om pliktexemplar av dokument. Filminstitutet föreslår dels att lagen utvidgas till att även omfatta film på filmbas, eller på det material som används vid offentliggörandet, dels att lagen skall ange att film bevaras och görs tillgänglig av Svenska Filminstitutet. Enligt Filminstitutet skulle ändringarna ge Filminstitutet lagstöd för sin insamling av filmer, och innebära ett stöd för Filminstitutet som nationalarkiv för film. Filminstitutet föreslår vidare att det införs en skyldighet i lag om att erbjuda Filminstitutet filmmaterial som annars skall förstöras. Detta för att undvika att filmhistoriskt värdefullt material hos privatpersoner och företag går förlorat. Det finns inte utrymme att inom ramen för denna promemoria ta ställning till de förslag till lagändringar Filminstitutet lämnat. Dessa frågor kommer att övervägas i särskild ordning. Det bör noteras att förslag om andra ändringar av lagen om pliktexemplar av dokument har lämnats i SLBA-utredningens betänkande Bevara ljud och rörlig bild (SOU 2004:53). Betänkandet behandlas i regeringens forskningspolitiska proposition.
Filminstitutets arkiv i Grängesberg samlar in icke-fiktiv smalfilm som inte är avsedd för visning på biograf. Det kan vara hembygdsfilmer, folkrörelse- och föreningsfilmer, beställningsfilmer om industrier och företag, undervisningsfilmer m.m. Arkivet etablerades under 2002 och 2003, efter förslag i regeringens budgetproposition för år 2002 (prop. 2001/02:1, utg. omr. 17, s. 67 f., bet. 2001/02:KrU1, rskr. 2001/02:76). Filmarkivet i Grängesberg arbetar i nära kontakt med folkrörelser, museer, företag och enskilda innehavare av icke-fiktiv smalfilm. Med stöd från Statens kulturråd har länsmuseerna engagerats för att inventera och samla in smalfilmen i Sverige. Inventeringsarbetet avslutades vid årsskiftet 2004/2005 och resultatet kommer att ingå i underlaget för beslut om prioritering vid insamling av
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
film. Stöd från Statens kulturråd utgår även under 2005 till länsmuseerna för insamling och tillgängliggörande av icke-fiktiv film.
Filmarkivet i Grängesberg är unikt genom sin särskilda inriktning. Samlingarna av film från företag, kommuner, folkrörelser och privata samlare bör på sikt kunna bli en rik källa för forskning, studier och folkbildning, men kan också komma till användning som dokumentärt material i nya produktioner för undervisning och för TV-visning. Filmarkivet i Grängesberg befinner sig dock i många avseenden ännu i en uppbyggnadsfas. En aktuell fråga rör vilka prioriteringar som bör göras inom ramen för arkivets uppdrag. Regeringen har i regleringsbrevet för 2005 givit Filminstitutet i uppdrag att senast den 31 maj 2005 redovisa en i samarbete med forskarsamhället fastställd prioriteringsordning för insamling, vård, bevarande och tillgängliggörande av filmer vid filmarkivet i Grängesberg.
Filminstitutets bibliotek är Sveriges enda specialbibliotek för film. Biblioteket förvärvar regelbundet ämnesrelaterade böcker, tidskrifter samt elektroniska resurser. Svenskt material har särskild prioritet. Material som på olika sätt dokumenterar filmarvet förvärvas i första hand genom donationer och depositioner. Biblioteket tar emot alla typer av filmrelaterat arkivmaterial.
Inom ramen för bestämmelserna för säkerhetsmaterial insamlas bilder, affischer, manus m.m. till all film som fått produktionsstöd från Filminstitutet. Bildarkivets förvärv sker dessutom genom donationer och depositioner. Pappersbilder, digitala bilder samt affischer tas regelbundet emot. Klipparkivet bevarar och indexerar allt filmrelaterat material i de sex största svenska dagstidningarna.
Filminstitutets insamling av filmer och filmrelaterat material bör inom ramen för en ny statlig filmpolitik fortsätta i minst samma omfattning som tidigare. Ett behov som särskilt tydligt kan identifieras gäller inköp av filmhistoriskt viktiga filmer till filmarkivet.
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
Vård och bevarande
Det filmmaterial som samlas in måste granskas innan det tas in i arkivet för långsiktig arkivering. Detta är en förutsättning för att de filmer som samlas in skall kunna tas om hand på bästa sätt. Filminstitutets filmtekniska resurser är för närvarande inte av en sådan omfattning att allt inkommande material kan granskas.
Film är ett levande material som kräver särskilda insatser för att också säkert kunna bevaras på lång sikt. I filmarkivets tidiga år inriktades arbetet på att rädda äldre svensk spelfilm på nitratfilmsbas, som användes fram till 1953 och är mycket lättantändlig och brandfarlig. Denna slags film har därefter överförts till säkerhetsmaterial. En betydande del kulturhistoriskt värdefull kort- och dokumentärfilm på nitratfilmsbas återstår dock att rädda. Enligt Svenska Filminstitutets regleringsbrev skall minst 10 000 meter nitratfilm (35 mm) restaureras per år. Då och då återfinns även spelfilmer på nitratfilmsbas som tidigare ansetts förlorade. Även dessa filmer restaureras.
Förutom nitratfilm inriktas restaureringsarbetet på den svenska färgfilmen från perioden 1952-1979. Problemen med färgfilmen är att den riskerar att blekas bort om den inte tas om hand på rätt sätt. 1999 avsatte regeringen särskilda medel till Filminstitutet, i namn av svensk films centralgestalt Ingmar Bergman, för att rädda färgfilmen. Satsningen har fortsatt inom ramen för 2000 års filmavtal. Sedan projektet inleddes har ett 80tal av totalt ca 300 filmer restaurerats eller omkopierats, bl.a. filmer av regissörerna Ingmar Bergman, Jan Troell, Bo Widerberg och Roy Andersson. För närvarande genomför Filminstitutet inte någon restaurering av svartvit film från 1953 och framåt, då användningen av nitratfilm upphörde.
Arbetet med att ta emot och vårda film kräver särskilt anpassade lokaler. Filminstitutets anläggning i Rotebro motsvarar de krav som är rimliga att ställa i detta avseende. Filmarkivet i Grängesberg är inrymt i lokaler som inte är ändamålsenliga på sikt. Ludvika kommun har nu påbörjat en ombyggnad av en industrihistorisk fastighet inom det gamla gruvområdet, bl.a. för
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
att tillgodose kraven på särskilt anpassade lokaler för filmvård. Inflyttning är beräknad till årsskiftet 2005/2006.
Sverige har varit och är ett föregångsland när det gäller filmbevarande. Redan när Filmhuset byggdes inrättades särskilda klimatanpassade utrymmen för filmbevarande. På så sätt hindras kemiska nedbrytningsprocesser i filmen och man kan räkna med att filmerna kan bevaras i upp till 500 år. Filminstitutet har bedrivit ett fortlöpande utvecklingsarbete för att få fram tillförlitliga och kostnadseffektiva metoder för bevarande av film. För närvarande finns bevarandeutrymmen både i Filmhuset och i Filminstitutets anläggning i Rotebro. I anslutning till Filmarkivet i Grängesberg uppförs en byggnad speciellt för bevarande av brandfarlig nitratfilm som kommer att kunna tas i bruk under 2005. Nuvarande lediga utrymmen för långsiktigt filmbevarande i Stockholm-Rotebro beräknas behöva tas i anspråk under närmast kommande år.
Det finns flera skäl till att Filminstitutet bevarar film på filmbas. Materialets beständighet vid rätt hantering och förvaring är ett skäl. Ett annat viktigt skäl är att den ursprungliga visningsupplevelsen kan återskapas, dvs. filmerna kan visas så som de en gång var tänkta att visas. Ett tredje skäl är filmernas status som fysiska objekt, då filmer även kan ses som arkiv- eller museiföremål.
När det gäller produktion och distribution av rörliga bilder avsedda att visas på biograf sker idag en snabb teknikutveckling, inte minst i Sverige. När en större del av landets biografer i framtiden har digitaliserats kommer biograffilmen inte längre att existera i form av film på filmbas. Filmernas digitalt kodade innehåll kommer troligen regelbundet att behöva överföras (migreras) till nya bärare, då något medium för digitalt långtidsbevarande ännu inte existerar. Detta kan komma att bli resurskrävande. Den digitala utvecklingen ändrar därmed på sikt förutsättningarna för bevarandet. Det är därför viktigt att Filminstitutet noga följer utvecklingen på detta område, i samråd med Statens ljud- och bildarkiv och Sveriges Televisions arkiv och via internationella forum för arkivfrågor som FIAF (Fédération
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
Internationale des Archives du Film). Utgångspunkten måste vara att även digital film skall kunna bevaras på ett säkert och långsiktigt sätt i framtiden.
Uppdraget att vårda filmarvet avser inte enbart filmkopior utan också annat material som belyser filmen som konstform och industri, t.ex. affischer, stillbilder och originalmanus. Även en del museiföremål, som utrustning för inspelning och visning av film samt kläder och dräkter från filminspelningar, tas om hand. Allt tryckt material katalogiseras enligt de regler som används i biblioteks- och filmarkivvärlden. Arkiv- och bildmaterial förvaras i arkivboxar och syrafria kuvert, mer värdefullt material dessutom i klimatkontrollerade utrymmen. Böcker plastas in och tidskrifter binds samman volymvis i biblioteksband. Elektroniskt material förvaras på servrar på vilka det tas daglig back-up. Pappersmaterial bör förvaras svalt, mörkt och säkert. Genom den pågående ombyggnaden av Filminstitutets fastighet Filmhuset förbättras förutsättningarna för förvaring av tryckt material.
Det är angeläget att Filminstitutets insatser för vård och bevarande av filmer och filmrelaterat material inom ramen för en ny statlig filmpolitik kan fortsätta i minst samma omfattning som tidigare och även förstärkas på vissa områden. Inkommande material bör kunna granskas i större omfattning än idag och restaureringen av filmer bör utökas till att i viss utsträckning omfatta svartvit film från 1953 och framåt, vid sidan av nitratfilm och färgfilm. På sikt bör även frågan om utökade bevarandeutrymmen ses över.
Tillgängliggörande för forskning och allmänhet
Filmen har ett värde i sig som konstart. Som konstart och historisk källa bidrar den även till att öka vår förståelse av oss själva, det samhälle och den tid vi lever i. Insamling, vård och bevarande är nödvändiga förutsättningar för att filmerna skall kunna göras tillgängliga för dagens och morgondagens publik.
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
Svenska Filminstitutet har ett särskilt ansvar för den svenska filmhistorien. Ett omfattande restaureringsprogram för svenska stumfilm har tidigare genomförts och filmerna visas av cinematek och andra kulturinstitutioner runt om i världen. Mauritz Stillers och Victor Sjöströms verk räknas internationellt till de allra främsta i stumfilmens historia. Ingmar Bergman är en av filmhistoriens främsta regissörer och det internationella intresset för hans filmer är mycket stort. Under 2002 mottog Filminstitutet en stor donation från Ingmar Bergman, med bl.a. fotografier, teckningar, skisser, anteckningar, manuskript och dokumentärt filmmaterial. Bildandet av Stiftelsen Ingmar Bergman syftar till att vårda och på olika sätt tillgängliggöra Bergmans samlingar och att öka intresset för hans konstnärliga gärning. Att vårda och göra filmerna tillgängliga är en viktig uppgift för Filminstitutets arkiv. Svensk films internationella ryktbarhet vilar i hög grad på en filmhistorisk grund. Det är angeläget att bidra till att göra det svenska filmarvet ytterligare känt internationellt.
Cinematekets uppdrag är att hålla filmhistorien levande genom att i originalformat visa äldre film och nyare film som inte är tillgänglig på den ordinarie biografrepertoaren. Cinemateket är snart den enda arrangören i Sverige som kan erbjuda detta. Cinemateket arrangerar regelbundna visningar i Stockholm, Göteborg och Malmö. Genom informationsblad, publikationer och föredrag av såväl upphovsmän som forskare bidrar Cinemateket till att fördjupa kunskapen om film hos en filmintresserad allmänhet.
Cinematekets besökssiffror har varierat över tid. Det ökade utbudet av film i olika TV-kanaler och den snabbt växande marknaden för ny och äldre film på video och DVD har medfört en allt hårdare konkurrens för Cinemateket, som de allra senaste åren drabbats av minskade besökssiffror och därmed minskade intäkter från betalande medlemmar. Samtidigt har det växande kommersiella intresset för äldre film medfört ökade rättighetskostnader. Det finns dock alltjämt ett stort intresse för att se film på ett sätt som ger full rättvisa åt filmen som konstverk.
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
Med det ökande intresset för äldre film bör Cinemateket kunna fylla en viktig funktion även i framtiden. Det bör vara en central uppgift för Filminstitutet att även fortsättningsvis göra filmhistorien levande genom visningar på biograf.
Nyttjandet av filmer ur arkivet för biografvisning begränsas av att arkivet inte äger materialet i samlingarna. Intresserade måste först inhämta tillstånd från filmernas rättighetshavare innan utlåning och visning kan ske. Ökat nyttjande leder till att filmmaterialet slits varje gång det används. Detta är den klassiska motsättningen mellan långsiktigt bevarande och tillgängliggörande. Genom digitalisering blir det tekniskt möjligt att väsentligt öka tillgängligheten till arkivmaterial, inte bara vad gäller rörliga bilder utan också affischer, stillbilder etc. Överföringen till digital form kräver samtidigt betydande ekonomiska insatser och rättighetshavarens medgivande. Det är önskvärt att en större del än idag av det unika material som samlas in och vårdas av Filminstitutet kan bli tillgängligt för såväl allmänheten som för forskarsamhället.
I samband med den pågående ombyggnaden och upprustningen av Filminstitutets fastighet Filmhuset kommer biblioteket med dess samlingar att kunna ta nya lokaler i anspråk. Tillgängligheten för allmänheten till bibliotekets samlingar kommer därmed att väsentligt förbättras, liksom arbetsmöjligheterna för dagens användare, bl.a. forskare och studenter. Det nya biblioteket kommer att stå färdigt hösten 2005.
Biblioteket är i första hand ett forskningsbibliotek, men är också öppet för allmänheten. Bibliotekets bestånd katalogiseras, förutom i den lokala katalogen Matiné, även i högskole- och forskningsbibliotekens gemensamma katalog Libris, där böckerna även kan beställas som fjärrlån. Retroaktiv katalogisering utförs löpande för att göra hela beståndet sökbart on-line. Även bildarkivets material är tillgängligt för allmänheten men nyttjas i första hand inom publicistisk eller utställningsrelaterad verksamhet.
I Filminstitutets filmdatabas finns drygt 40 000 filmer katalogiserade. Förutom filmografiska fakta finns uppgifter om film-
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
materialets tekniska egenskaper, fysiska status och ägandeförhållanden registrerade. Dessa uppgifter är tillgängliga på plats i Filminstitutets lokaler. Uppgifter ur filmdatabasen om svensk film är tillgängliga on-line. Därmed är hela den svenska filmografin tillgänglig på detta sätt. Uppgifterna begränsas för närvarande till textmaterial. Filminstitutet kommer att påbörja ett utvecklingsarbete för att öka informationsmängden i filmdatabasen.
Svenska Filminstitutet har sedan lång tid samarbetat med Stockholms universitet om driften av biblioteket i Filmhuset, som rymmer såväl Filminstitutets samlingar som Stockholms universitets kurslitteratur och annan litteratur i ämnet filmvetenskap. Biblioteket bör ha goda förutsättningar att vidare utveckla sin roll som den främsta kunskapskällan på filmens område i Sverige. Filminstitutet bedriver också ett nära samarbete med Statens ljud- och bildarkiv, bl.a. när det gäller att tillgängliggöra institutets arkivfilmer på video för studenter och forskare.
Filminstitutets bibliotek deltar i Libris-projektet Nationell biblioteksportal. I portalen kommer elektroniska resurser som etidskrifter, databaser m.m. att kunna hanteras på ett rationellt och kostnadsbesparande sätt. Aktiv fjärranvändning av delar av Filminstitutets samlingar kommer på så sätt att möjliggöras. Biblioteket och Bildarkivet har dessutom ambitionen att vara teknikneutrala för att kunna hantera information på olika informationsbärare.
Svenska Filminstitutets samlingar utgör en viktig källa för universitetsforskningen. Filminstitutet saknar dock för närvarande resurser för att aktivt stödja eller främja akademisk forskning kring arkivets samlingar. Kostnader för framtagning och visning av filmer ur Filminstitutets filmarkiv begränsar dessutom ofta möjligheterna för forskare att studera materialet.
Filmarkivet i Grängesberg har i sin verksamhet inledningsvis fokuserat på insamling och bevarande av filmmaterial. För att på sikt kunna tillgängliggöra materialet för forskning överförs filmerna till digitalt format genom så kallad scanning. Arkivet driver ett utvecklingsarbete där scannade filmer lagras i en databas
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
för att bli tillgängliga on-line för forskning. De juridiska förutsättningarna för att ytterligare vidga tillgängligheten utreds för närvarande. Även förutsättningarna för att göra materialet tillgängligt för allmänheten via Internet utreds.
I Filminstitutets uppdrag ingår att informera om och dokumentera filmen som konstart och nöjesindustri. Inom ramen för uppdraget har Filminstitutet dels givit ut egen filmlitteratur, dels givit stöd till utgivning av filmlitteratur i samarbete med bokförlag. Den egna utgivningen har koncentrerats till faktaböcker om i första hand svensk film och filmhistoria, bl.a. uppslagsverket Svensk filmografi i nio volymer, Filmårsboken och Svenska Skådespelare i film och TV 1897 – 2000. Därutöver har Filminstitutet tagit initiativ till och stött bl.a. utgivningen av det filmhistoriska verket Filmen i Sverige. Filminstitutets nuvarande resurser ger dock inte möjlighet till att medverka till någon mer regelbunden utgivning av filmlitteratur.
I sitt underlag till en ny filmpolitik meddelar Filminstitutet att man avser att påbörja en förstudie i syfte att upprätta en video on demand-tjänst med vissa av filmarkivets kort- och dokumentärfilmer, ett så kallat filmarkiv on-line. På så vis skulle filmer i Filminstitutets arkiv för vilka rättigheterna har klarerats på sikt kunna tillgängliggöras i en helt annan omfattning än tidigare. Liknande tjänster har upprättats av filminstituten i Norge och Storbritannien.
Det är angeläget att Filminstitutet även genom användning av ny teknik kan öka tillgängligheten till filmarkivet. Statens ljud- och bildarkiv har i samarbete med Sveriges Television genomfört ett likartat projekt kring Svensk Filmindustris journalfilmer. Detta projekt har finansierats av externa medel, bl.a. av Riksbankens Jubileumsfond.
Svenska Filminstitutet bör inom ramen för en ny statlig filmpolitik fortsatt sträva efter att öka tillgängligheten till filmer och filmrelaterat material för forskning och allmänhet. Behov som särskilt tydligt kan identifieras gäller Cinemateket, utveckling av filmdatabasen, samt ökade möjligheter till forskning kring arki-
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
vets samlingar och till utgivning av litteratur om svensk film och filmhistoria.
7.3.7. Svenska Filminstitutets informationsverksamhet
Förutom att genom sitt arkiv och bibliotek utgöra den största kunskapsbanken på filmområdet i Sverige förmedlar Svenska Filminstitutet också information med koppling till svensk film och filmbransch. Filminstitutet erbjuder dels ett marknadsföringsfönster för svensk film, dels olika mötesplatser för kunskaps- och informationsutbyte inom svensk film och filmbransch.
Filmbranschens lansering och marknadsföring av svensk film i Sverige sker av naturliga skäl enligt principen en film i taget. Svenska Filminstitutet kan som enda instans lyfta fram den svenska filmen i hela dess bredd. Filminstitutet arbetar aktivt med att stärka svensk film som varumärke, och erbjuder även traditionellt resurssvaga filmgenrer som kort- och dokumentärfilm en möjlighet till exponering mot press och publik. Det sker främst genom den årliga Filmgalan, Malmö Filmdagar, säsongspresentationer av filmer samt Filminstitutets hemsida.
Den svenska filmbranschen består i huvudsak av ett stort antal relativt små bolag med få anställda. Ett antal mindre organisationer företräder dessutom branschens olika yrkesgrupper och intressen. Detta medför att varken bolagen eller de olika organisationerna har resurser eller möjligheter att erbjuda kvalificerade mötesplatser för information, analys och debatt om filmens utveckling ur ett innehållsligt, tekniskt och mediepolitiskt perspektiv. På detta område fyller Svenska Filminstitutet en mycket viktig samlande funktion för den svenska filmbranschen, bl.a. genom hemsidan, utgivning av tidskriften Teknik & Människa och seminarieserien Arena. År 2004 avsattes ca 7,4 miljoner kronor till Filminstitutets informationsverksamhet, publikationer m.m.
Filminstitutet bör även inom ramen för en ny statlig filmpolitik ha en framträdande roll som fönster för marknadsföring av
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
svensk film och som forum för kunskaps- och informationsutbyte inom svensk film och filmbransch.
7.3.8. Utlandsverksamhet
Det bör vara en viktig uppgift även för en framtida filmpolitik att upprätthålla och utveckla det internationella utbytet och samarbetet på filmområdet. En annan uppgift bör vara att medverka till att svensk film når en större publik internationellt.
Förutom att fördela stöd till producenter och distributörer för internationell lansering av svensk film gör Filminstitutet inom ramen för 2000 års filmavtal även egna insatser för lansering av svensk film utomlands. Dessa insatser koncentreras främst till de internationellt tongivande filmfestivalerna. Framförallt sker detta inom ramen för Scandinavian Films, de nordiska filminstitutens samarbetsorgan, där Svenska Filminstitutet är starkt engagerat. Ett annat forum där Svenska Filminstitutet medverkar är nätverket European Film Promotion. Inom ramen för sin informationsverksamhet ger Filminstitutet även information om ny svensk film till en utländsk publik genom en promotiontidning, promotion-DVD och via sin hemsida på engelska. Filminstitutet genomför även filmveckor i andra länder, ibland i samarbete med Svenska institutet. Under 2003 genomfördes den största svenska satsningen någonsin på ny svensk film i Rom. År 2004 avsattes ca 6,5 miljoner kronor till Filminstitutets utlandsverksamhet.
Svenska institutet bedriver i egen regi liknande verksamhet på filmområdet. Svenska institutet arrangerar bl.a. internationella filmveckor som bygger på äldre svenska filmer och svensk filmhistoria. Det ansvarar även för kunskapsöverföring till länder som befinner sig i början av en utveckling på filmområdet. Denna verksamhet finansieras till stor del via medel från SIDA.
Filminstitutets internationella arbete utgör en helhet, som både omfattar olika insatser för internationell lansering av ny svensk film och andra insatser för att mer generellt lyfta fram Sverige som en levande och framstående filmnation. Satsningarna
Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
på internationell lansering av svenska filmer inbegriper vidare såväl större spelfilmer med tydlig kommersiell potential som inom kategorierna kort- och dokumentärfilm, där svenska filmare har hållit en hög konstnärlig profil under senare år. Den svenska filmkonstens ryktbarhet vilar också till stor del på filmhistorisk grund. Det svenska filmarvet förs ut i världen genom filmarkivets och Cinematekets samarbete med sina motsvarigheter runtom i världen. Internationellt samarbete på arkivområdet sker till stor del inom ramen för det världsomfattande arkivnätverket FIAF. De olika delarna av Filminstitutets internationella arbete förutsätter och bidrar till varandra på många sätt.
Det är viktigt att Sverige som filmland kan höja sin profil och sin ambition internationellt. Det finns här en outnyttjad potential för svensk film både kulturpolitiskt och kommersiellt. Filminstitutet bör få ökade möjligheter att främja svensk film internationellt, både som kulturyttring och som exportartikel. De resurser som avsätts för Filminstitutets egen verksamhet för internationell lansering av svensk film bör därför förstärkas inom ramen för en ny statlig filmpolitik. Även Filminstitutets stöd till producenter och distributörer för internationell lansering av svensk film bör förstärkas inom ramen för ett nytt filmavtal (se avsnitt 6.8).
I sitt underlag till en ny filmpolitik föreslår Svenska Filminstitutet att de resurser och åtaganden på filmens område som idag ligger hos Svenska institutet skall föras över till Filminstitutet. Enligt Filminstitutet finns det svagheter med den nuvarande ansvarsfördelningen mellan Svenska Filminstitutet och Svenska institutet. Samma förslag har framförts av Filminstitutet i dess remissyttrande över Internationella kulturutredningen (SOU 2003:121). Regeringen avser att återkomma i de frågor som aktualiseras i Internationella kulturutredningens betänkande i en proposition under 2005.
Ds 2005:8 Statens ansvar för andra filmpolitiska åtgärder
7.3.9. Kostnader för administration av statligt stöd till filmpolitiken
Parterna i avsiktsförklaringen om ett nytt filmavtal 2006 är överens om att kostnader för administrationen av filmavtalets stöd skall rymmas inom filmavtalet (se även avsnitt 6.9). Därmed bör staten ansvara för finansiering av kostnaderna för administrationen av de filmpolitiska uppdrag staten ger Filminstitutet utanför avtalet.
Ramar och villkor för finansieringen av dessa kostnader kommer att fastställas efter samråd med Svenska Filminstitutet.
8. Handlingsoffentlighet i Filminstitutets verksamhet – ändring i sekretesslagen
Förslag: All verksamhet i Stiftelsen Svenska Filminstitutet för-
utom stödgivning enligt filmavtal bör omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet.
Skälen för förslaget: Enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen
(TF) har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. En förutsättning för allmänhetens rätt till insyn genom att ta del av handlingar är alltså att dessa finns hos ett organ som klassificeras som en myndighet. Huvudregeln för bestämmelserna om allmänna handlingars offentlighet är således att de inte gäller handlingar hos ett enskilt rättssubjekt.
Stiftelsen Svenska Filminstitutet är en stiftelse och därmed ett enskilt rättssubjekt. Utgångspunkten är därför att handlingar som inkommer till eller upprättas vid Filminstitutet inte omfattas av handlingsoffentlighet. Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100) skall dock det som föreskrivs i TF om rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet gälla också hos vissa andra organ. Utmärkande för denna grupp är att de på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. I bilagan till sekretesslagen anges vilka dessa organ är samt vilken verksamhet hos det enskilda rättssubjektet som omfattas av handlingsoffentligheten.
I propositionen Ny svensk filmpolitik gjorde regeringen bedömningen att det då inte fanns förutsättningar att låta Film-
Handlingsoffentlighet i Filminstitutets verksamhet - ändring i sekretesslagen Ds 2005:8
institutets verksamhet omfattas av handlingsoffentlighet (prop. 1998/99:131, s. 34 f.). Det skäl som angavs för bedömningen var att en icke försumbar del av stiftelsens medel utgör bidrag från andra än staten och att det inte var möjligt att skilja ut vad som är statliga medel och vad som är medel från andra finansiärer vid stiftelsens handläggning av ärenden. Grunden för regeringens bedömning var att alla filmpolitiska stöd som hanteras av Filminstitutet skulle samlas i 2000 års filmavtal. Kulturutskottet gjorde vid sin behandling av propositionen samma bedömning som regeringen. Utskottet delade alltså uppfattningen att det då saknades förutsättningar för att låta någon del av Filminstitutets verksamhet omfattas av offentlighet inom ramen för TF och sekretesslagen (bet. 1999/2000:KrU5, s. 16 f.).
I denna promemoria föreslås att ett nytt filmavtal från 2006 skall begränsas till produktionsstöd till svensk film och till vissa stöd till distribution och visning av film i hela landet. Det finansiella ansvaret för övriga stöd och filmpolitiska åtgärder skall då övertas av staten och regleras utanför avtalet. Med den föreslagna uppdelningen av de filmpolitiska stöden blir utgångspunkten nu en annan än den var inför 2000 års filmavtal.
I tidigare lagstiftningsärenden om handlingsoffentlighet i verksamheter som bedrivs av enskilda rättssubjekt har bl.a. anförts att regeln i 1 kap. 8 § sekretesslagen inte bara är tänkt för sådana verksamheter som i rättslig mening karakteriseras som myndighetsutövning utan att bestämmelsen mer allmänt tar sikte på organ som har hand om allmänna angelägenheter (se prop. 1996/97:142, s. 18, jfr även prop. 1997/98:57, s. 17 och prop. 2001/02:38, s. 14).
De stödåtgärder och den del av Filminstitutets verksamhet, t.ex. arkiv, bibliotek och Cinemateket, som avses ligga utanför filmavtalet kommer att finansieras enbart med statliga medel. Mot bakgrund av vad som ovan anförts bör reglerna om handlingsoffentlighet i TF och i sekretesslagen därmed i motsvarande omfattning gälla för Filminstitutets verksamhet. All Filminstitutets verksamhet förutom stödgivning enligt filmavtal bör
Ds 2005:8 Handlingsoffentlighet i Filminstitutets verksamhet - ändring i sekretesslagen
därför föras in i bilagan till sekretesslagen i enlighet med bestämmelsen i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen.
Detta innebär att Filminstitutet i angivna delar skall tillämpa reglerna om handlingsoffentlighet och att Filminstitutet vid tilllämpning av sekretesslagen blir att jämställa med en myndighet. Det innebär vidare att samtliga bestämmelser i 15 kap. sekretesslagen skall tillämpas på den verksamhet som omfattas av handlingsoffentlighet. Regler om registrering och diarieföring blir alltså tillämpliga, liksom frågor om upplysningsplikt, förfarande vid utlämnande av allmänna handlingar och bestämmelser om överklagande. En ytterligare konsekvens av regleringen är naturligtvis att eventuellt förekommande bestämmelser om sekretess blir tillämpliga i den verksamhet hos Filminstiutet som omfattas av handlingsoffentligheten liksom bestämmelserna i arkivlagen (1990:782).
För de stöd som Filminstitutet kommer att fördela inom ramen för ett nytt filmavtal är bedömningen densamma som regeringen och riksdagen tidigare gett uttryck för när det gäller 2000 års filmavtal. Även till 2006 års filmavtal kommer medel att tillföras Filminstitutet både genom statens försorg och genom bidrag från enskilda branschföreträdare. Dessa medel sammanblandas i Filminstitutets verksamhet på ett sådant sätt att det inte går att särskilja de statliga bidragen vid Filminstitutets handläggning av ärenden inom filmavtalets ram. För denna del av Filminstitutets verksamhet kommer således inte handlingsoffentlighet att gälla.
Avslutningsvis kan noteras att frågan om rätten att ta del av allmänna handlingar i statliga bolag och hos andra privaträttsliga subjekt har behandlats av Offentlighets- och sekretesskommittén i betänkandet Insyn och sekretess (SOU 2004:75) som lämnades i juni 2004. I betänkandet föreslås att rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även hos aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Med det menas bl.a. att staten, ensam eller tillsammans med kommuner och landsting, har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett
Handlingsoffentlighet i Filminstitutets verksamhet - ändring i sekretesslagen Ds 2005:8
aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse. Betänkandet har remitterats. Förslagen bereds vidare i Regeringskansliet.
9. Ekonomiska och andra konsekvenser
De närmare villkoren för de ekonomiska insatser som staten – i egenskap av avtalspart i ett kommande filmavtal och som finansiär av de stöd till filmpolitiska åtgärder som föreslås ligga utanför avtalet – och de avtalsparter som företräder olika branscher kan bidra med till filmpolitiken kommer att slutligt avgöras under fortsatta förhandlingar under våren 2005. De överväganden som förs fram i promemorian är därför utformade så att de avser inriktningen på olika filmpolitiska åtgärder och prioriteringar mellan olika stödformer. Avsikten är att staten skall tillföra den samlade filmpolitiken minst samma ekonomiska bidrag som enligt 2000 års filmavtal med tilläggsavtal. Statens bidrag kommer därvid att behandlas i den sedvanliga budgetprocessen och därmed även bli föremål för riksdagens godkännande.
De förslag och överväganden som presenteras i promemorian bedöms i övrigt – genom inriktningen på ett tydligt genusperspektiv i såväl riktlinjerna för fördelning av de olika stöden som i övergripande målformuleringar – få en god effekt för ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Stödet till åtgärder mot olovlig hantering av film bedöms ha betydelse när det gäller det brottsförebyggande arbetet i kampen mot s.k. piratkopiering. De olika stödåtgärderna bedöms även få betydelse för sysselsättningen och för små företags förutsättningar.
Avsiktsförklaring om ett nytt filmavtal 2006
Nedan angivna parter har i dag enats om följande gemensamma mål med ett nytt filmavtal.
Målet med ett nytt filmavtal skall vara
- att stödja och stimulera förnyelse och utveckling av svensk filmproduktion, distribution och visning av film i hela landet,
- att verka för att svensk filmproduktion skall utgöra en dynamisk tillväxtbransch,
- att förbättra kvinnliga filmskapares villkor,
- att svensk film skall spegla hela landet,
- att svensk film skall nå en större publik i alla visningsformer/fönster, både i Sverige och internationellt,
- att antalet biobesök i Sverige skall öka.
Med denna utgångspunkt har parterna träffat en överenskommelse med följande innehåll.
1 § Parterna förbinder sig att fortsätta det påbörjade arbetet i en särskild arbetsgrupp med syfte att träffa ett nytt filmavtal för tiden den 1 januari 2006 – 31 december 2010. Parterna åtar sig därvid att på ett konstruktivt sätt lösa ut sådana frågor där inbördes motstående intressen kan finnas. Arbetsgruppen skall också behandla andra för branschen viktiga frågor med förtur och målsättningen att de skall vara utklarade före avtalsperiodens början, t.ex. vad gäller upphovsrättsliga frågor som arbetet mot piratkopiering, användning av s.k. piratkort, liksom frågor om
Bilaga
teknikutveckling samt utvecklingen och den ökade användningen av nya visningsfönster för film. Arbetet skall fortsätta även under kommande avtalsperiod.
2 § Parterna är överens om att ett nytt filmavtal skall begränsas till produktionsstöd till svensk film och vissa stöd till distribution och visning av film i hela landet. Ansvaret för andra filmpolitiska stöd övertas då helt av staten och regleras utanför avtalets ram.
3 § Inom ramen för filmavtalets produktionsstöd är parterna överens om att prioritera förhandsstöd till långfilm (inkl. ungdomsfilm), barnfilm, kort- och dokumentärfilm, utvecklingsstöd med inriktning på manusutveckling och unga filmskapare, publikrelaterat efterhandsstöd och stöd till regionala produktionscentrum. Stöd till kort och dokumentärfilm skall kunna lämnas oavsett om filmen är avsedd för visning på biograf eller i
TV.
4 § Inom ramen för stöd till distribution och visning av film i hela landet är parterna överens om att i förhållande till 2000 års filmavtal prioritera stöd till parallelldistribution samt stöd till publikarbete och upprustning av biografer. Stöd skall också lämnas i form av bl.a. lanseringsstöd, biljettstöd, momskompensation för ideella föreningar, samt stöd till internationell lansering och internationella avgifter. Lanseringsstödet skall i särskild ordning analyseras och utvärderas. Stöden skall i tillämpliga fall vara teknikneutrala.
5 § Kostnader för administrationen av filmavtalets stöd skall rymmas inom filmavtalet.
6 § Parterna är överens om att ett nytt filmavtal skall genomsyras av ett tydligt genusperspektiv, som kommer till uttryck både i riktlinjerna för fördelningen av de olika stöden och i övergripande målformuleringar.
Bilaga
7 § Staten avser att tillföra den samlade filmpolitiken – 2006 års filmavtal och andra filmpolitiska åtgärder – minst samma ekonomiska bidrag som enligt 2000 års filmavtal med tilläggsavtal.
Den socialdemokratiska regeringen, Vänsterpartiet och Miljöpartiet är överens om att satsa på svensk film. Övriga parter i 2000 års filmavtal avser att tillföra 2006 års filmavtal ekonomiska bidrag och avgifter på minst samma nivåer som enligt 2000 års filmavtal. TV 4 AB avser därvid att öka sitt bidrag.
8 § Tillkommande TV-företag avser att årligen bidra med insatser som står i relation till respektive parts omsättning i Sverige.
Bidragen skall den 1 juli varje år räknas upp på samma sätt som gäller för bidragen från TV-företagen i 2000 års filmavtal.
9 § Ett beredningsunderlag baserat på arbetsgruppens överenskommelser och andra konsultationer kommer att tas fram av
Kulturdepartementet i samarbete med Stiftelsen Svenska Filminstitutet. Underlaget kommer att remissbehandlas och ligga till grund för ett slutgiltigt ställningstagande av parterna om ett nytt filmavtal under våren 2005. Frågan om att dela upp de filmpolitiska stöden dels i ett filmavtal, dels i andra filmpolitiska stöd skall därefter underställas riksdagens godkännande. Det framtida statliga bidraget till filmpolitiken förutsätter att riksdagen fattar erforderliga beslut. Parterna är också medvetna om att en förutsättning för avtalets giltighet är att Europeiska gemenskapens kommission godkänner stödformerna.
10 § Parterna är eniga om att fortsätta arbetet med att pröva möjligheterna till utökad finansiering genom ytterligare tillkommande parter, bl.a. har Sveriges Videodistributörers Förening i en särskild avsiktsförklaring ställt sig positiva till att under vissa förutsättningar delta i förhandlingarna om ett nytt filmavtal fr.o.m. 2006.
Bilaga
Avsiktsförklaringen är upprättad i tolv likalydande exemplar av vilka varje part tagit ett.
Stockholm den 6 oktober 2004
Gunilla Thorgren Jan Bernhardsson För staten För Sveriges Biografägareförbund
Gunnar Carlsson Eva Swartz För Sveriges Television AB För TV 4 AB (publ.)
Lars Gillegård Gunno Sandahl För Riksföreningen Våra Gårdar För Folkets Hus och Parker
Börje Hansson Eric Broberg För Föreningen Sveriges Film- För Sveriges Filmuthyrare- producenter förening u.p.a
Mattias Nohrborg Hasse Breitholtz För Svenska Filmdistributörers För Modern Times Group Förening u.p.a MTG AB
Per Tengblad Fredrik Ljungberg För C More Entertainment För Kanal 5 AB AB/Canal+