SOU 2004:75

Insyn och sekretess - i statliga företag - i internationellt samarbete

Insyn och sekretess

– i statliga företag – i internationellt samarbete

SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.

Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: 08-690 91 91 Ordertel: 08-690 91 90 E-post: order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se

Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003. – En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss.

Broschyren kan beställas hos: Information Rosenbad Regeringskansliet 103 33 Stockholm Fax: 08–405 42 95 Telefon: 08–405 47 29 www.regeringen.se/propositioner/sou/pdf/remiss.pdf

Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet

Genom beslut den 16 april 1998 bemyndigade regeringen chefen för Justitiedepartementet att tillkalla en kommitté med uppdrag att utreda frågor om offentlighetsprincipen och IT samt göra en översyn av sekretesslagen, m.m. I bemyndigandet ingick också att utse en av ledamöterna att vara ordförande i kommittén samt att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Med stöd av detta bemyndigande förordnades den 26 april 1999 lagmannen Per Kjellsson att vara ordförande i kommittén.

Kommittén har antagit namnet Offentlighets- och sekretesskommittén (OSEK).

Kommittén överlämnade den 18 januari 2001 delbetänkandet Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), den 20 november 2002 delbetänkandet Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) och den 4 december 2003 huvudbetänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Härmed överlämnas slutbetänkandet Insyn och sekretess – i statliga företag – i internationellt samarbete (SOU 2004:75).

Till betänkandet fogas en reservation och särskilda yttranden. Kommitténs uppdrag är härmed slutfört.

Stockholm i juni 2004

Per Kjellsson

Monica Green Kenth Högström Britt-Marie Lindkvist Monica Lindow

Inger Lundgren Ann Lång Svante Nycander Inger René

Per-Olof Svensson Stefan Tornberg

/ Ulrika Geijer Peder Liljeqvist

Förteckning över ledamöter, experter och sekreterare vilka har deltagit i denna del av kommitténs arbete

Ledamöter Lagmannen Per Kjellsson, ordförande Riksdagsledamoten Monica Green (s) Riksdagsledamoten Kenth Högström (s) Riksdagsledamoten Britt-Marie Lindkvist (s) Sektionschefen Monica Lindow (mp) Kanslichefen Inger Lundgren (v) Jur.kand. Ann Lång (kd) F.d. chefredaktören, fil. hedersdoktorn Svante Nycander (fp) Riksdagsledamoten Inger René (m) Riksdagsledamoten Per-Olof Svensson (s) Oppositionsrådet Stefan Tornberg (c)

Experter Hovrättsassessorn Peder Bjursten Advokaten Tom Ekelund Rådmannen Monica Felding fr.o.m. 2004-01-01 Departementsrådet Berndt Fredriksson Överarkivarien Claes Gränström Ämnesrådet Margareta Gårdmark Nylén Direktören Per Hultengård Verksjuristen Aimée Jillger Kanslirådet Eva Lenberg Kammarrättsassessorn Peder Liljeqvist t.o.m. 2003-12-31 Journalisten Alf Lindberg Chefsjuristen Leif Lindgren Juristen Ulla Lönnqvist Endre Språkexperten Stina Malmberg Kammarrättsassessorn Cecilia Mauritzon Departementssekreteraren Mats Nilsson t.o.m. 2004-02-03 Förbundsjuristen Irene Reuterfors-Mattsson Chefsjuristen Hans Sundström Ämnessakkunniga Ulrika Ternby fr.o.m. 2004-02-04 Chefsjuristen Kristina Widgren

Sekreterare Rådmannen Monica Felding t.o.m. 2003-12-31 Hovrättsassessorn Ulrika Geijer Kammarrättsassessorn Peder Liljeqvist fr.o.m. 2004-01-01

Sammanfattning

Vi har haft ett omfattande uppdrag som gällt dels offentlighetsprincipens tillämpning i förhållande till IT-samhällets nya tekniska förutsättningar, dels en allmän översyn av sekretesslagen. Vi har presenterat våra tidigare förslag i tre betänkanden Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) och Ny sekretesslag (SOU 2003:99). Genom detta betänkande avslutar vi vårt uppdrag.

I slutbetänkandet lämnar vi förslag om

­ att offentlighetsprincipen skall tillämpas hos statliga företag, ­ att skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de

kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller, ­ att sekretesslagens bestämmelse om utrikessekretess (2 kap. 1 §)

skall förtydligas, ­ att sekretesslagens bestämmelser med anknytning till interna-

tionella avtal skall samordnas för att bli tydligare, och ­ att en myndighet som vägrar lämna ut en allmän handling med

hänvisning till en sekretessbestämmelse som anknyter till ett internationellt avtal också måste ange vilken bestämmelse i avtalet som är tillämplig.

Slutbetänkandet innehåller också våra överväganden när det gäller vilken betydelse offentlighetsprincipen och sekretesslagen har för uppgiftslämnande mellan kommuner och deras företag samt mellan de kommunala företagen. Vi diskuterar även möjligheten att lämna uppgifter mellan de olika bolagsorganen – stämma, styrelse, verkställande direktör och revisor – i ett kommunalt aktiebolag som skall tillämpa offentlighetsprincipen.

Utgångspunkt

Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Den offentliga makten utgår från folket. Det är därför nödvändigt att allmänheten kan få en sådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underlag för en fri åsiktsbildning och ett fritt informationsflöde. Rätten att ta del av allmänna handlingar är av stor betydelse för denna insyn. De allmänna handlingarnas betydelse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprincipens tillämpningsområde har på så sätt växt.

Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet. Det är också en viktig aspekt av förvaltningspolitiken. Rätten att ta del av allmänna handlingar, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rättssäkerhet, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att förbättra förvaltningens kvalitet och måluppfyllelse. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmissbruk.

Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas om det är påkallat med hänsyn till en eller flera sekretessgrunder som är uppräknade i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Begränsningarna skall anges noga i bestämmelser i en särskild lag eller i en annan lag till vilken den särskilda lagen hänvisar. Den särskilda lag som tryckfrihetsförordningen syftar på är sekretesslagen (1980:100). Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som gäller för anställda i den offentliga förvaltningen. En självklar utgångspunkt vid utformningen av sekretessbestämmelserna är att man inte skall åstadkomma mer sekretess än vad som är oundgängligen nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen.

På vårt uppdrag har Statskontoret gjort en bedömning av de ekonomiska konsekvenserna av att införa offentlighetsprincipen i statliga företag. I den bedömningen ingår en uppskattning av vad offentlighetsprincipen i dag kostar statliga och kommunala myndigheter samt landstings och kommuners företag. Statskontoret uppskattar att den totala kostnaden för offentlighetsprincipen i hela förvaltningen endast är 550 miljoner kr per år.

Rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även i statliga företag

Vi föreslår att tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla även handlingar hos aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vid tillämpningen av sekretesslagen skall sådana företag jämställas med myndigheter. Med rättsligt bestämmande inflytande menar vi att staten, ensam eller tillsammans med kommuner och landsting,

1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening

med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,

2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i

styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller

3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels-

bolag.

Offentlighetsprincipen skall endast gälla statliga företag som är svenska juridiska personer, dvs. bolag, stiftelser och föreningar, som är bildade enligt svensk lagstiftning. Staten kan utöva det rättsligt bestämmande inflytandet direkt, t.ex. genom regeringen eller myndigheter, eller indirekt genom ett annat statligt företag där offentlighetsprincipen gäller.

Förslaget innebär att synen på offentlighet i kommunala och statliga företag blir enhetlig. Utgångspunkten för förslaget är att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Offentlighetsprincipen bidrar till rättssäkerhet och skärper kraven på kvalitet i förvaltningen. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmissbruk. Vid vår kartläggning har vi funnit att de flesta statliga aktiebolag och stiftelser kan jämföras med kommunala företag. Deras uppgift är att tillhandahålla något som är av allmänt intresse för landet och för invånarna i landet, t.ex. infrastruktur, fastigheter för allmänna ändamål, kultur, utbildning och forskning. Det finns således inga skäl för att bibehålla skillnaden mellan insyn i statliga och kommunala företag.

Offentlighetsprincipen skall inte gälla i ett statligt företag vars aktier är noterade på en svensk eller utländsk börs. Vi föreslår också att det skall vara möjligt att helt eller delvis undanta ett statligt företag från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Regeringen skall kunna besluta om ett sådant undantag om det finns särskild anledning med hänsyn till verksamhetens art, konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen.

För att undantag skall bli aktuella måste det finnas en konkret skillnad mellan det aktuella företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det dock endast i undantagsfall bli aktuellt att inskränka insynen. Detsamma gäller om företaget har en uttalad roll inom sitt politikområde eller helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna.

Förslaget innebär att de statliga företag som omfattas av offentlighetsprincipen skall tillämpa sekretesslagens och arkivlagens regler om hur handlingar skall registreras, organiseras och bevaras. Bevarade handlingar är en viktig del av vårt kulturarv. Det gäller i hög grad även företagsarkiv. Att dessa regler blir tillämpliga för statliga företags arkiv skapar garantier för att det värdefulla kulturarv som de utgör bevaras.

Sekretesslagen innehåller redan i dag flera bestämmelser som skyddar information i olika typer av affärsverksamhet. De befintliga bestämmelserna är troligen tillräckliga för de allra flesta statliga företags behov. Det kan dock finnas statliga företag vars verksamhet innebär särskilda behov av sekretesskydd. Vi har inte haft möjlighet att studera de statliga företagens verksamhet tillräckligt i detalj för att kunna lämna sådana förslag.

Vår bedömning är att införandet av offentlighetsprincipen hos statliga företag innebär små kostnader för investeringar och drift. Dessa kostnader skall vägas mot de vinster som uppstår genom bättre insyn, t.ex. ökad effektivitet och minskad risk för korruption. Vidare innebär bevarande av de statliga företagens arkiv en vinst för vårt kulturarv.

Insyn i andra privaträttsliga subjekt

Rätten att ta del av allmänna handlingar gäller även handlingar hos vissa organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen. I bilagan anges också i vilken verksamhet hos organet som offentlighetsprincipen gäller. Vissa av dessa organ kommer att omfattas av vårt förslag om insyn i statliga företag. De kan således tas bort ur bilagan.

Det finns fortfarande behov av att kunna utvidga insynen till andra privaträttsliga subjekt än kommunala och statliga företag. Uppräkningen av organ i bilagan till sekretesslagen måste således finnas kvar. Allt lagstiftningsarbete som rör överlämnande av myndighetsutövning till enskilda måste innehålla en bedömning av behovet av insyn, dvs. om det enskilda organet skall tas in i bilagan till sekretesslagen. Enligt vår uppfattning finns det också anledning att överväga om fler privaträttsliga organ med stark anknytning till det allmänna skall omfattas av offentlighetsprincipen genom att tas in i bilagan trots att den verksamhet som bedrivs inte är myndighetsutövning. Det skulle kunna gälla t.ex. ideella föreningar och annan verksamhet som till stor del finansieras av det allmänna.

Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen

Vi har inte funnit något som tyder på att sekretesslagen skulle hindra kommuner och landsting från att få de uppgifter de behöver för att utöva ägandet i de kommunala företagen. Det har inte heller kommit fram något som tyder på att sekretesskyddet hos myndigheter som utövar ägarfunktioner inte är tillräckligt.

Det finns inga sekretessgränser mellan bolagsstämman, styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Revisorn bör dock anses som en egen myndighet i sekretesslagens mening. Uppgiftslämnande till revisorn från de andra bolagsorganen sker med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen och eventuell sekretess överförs enligt 13 kap. 1 §.

Vi föreslår att reglerna om insyn skall gälla även i statliga företag. Våra överväganden i denna del kommer således även att gälla förhållanden mellan staten och de statliga företagen samt mellan och inom de statliga företagen.

Skyddet för meddelarfriheten skall stärkas för anställda i de kommunala företag där offentlighetsprincipen gäller

Vi anser att meddelarfrihetens omfattning för anställda i kommunala företag måste bli tydligare. Det krävs för att offentlighetsprincipen skall få fullt genomslag. Vi föreslår därför en hänvisning i sekretesslagen till vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Genom förslaget blir meddelarfriheten för de anställda i ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen densamma som för anställda hos myndigheter. Det stärkta skyddet skall inte gälla en verkställande direktör, eftersom han eller hon omfattas av skadeståndsskyldighet enligt aktiebolagslagen respektive lagen om ekonomiska föreningar.

Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall under vissa förutsättningar också gälla anställda hos organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen. Det gäller om publiceringsmeddelandet rör den verksamhet som anges i bilagan.

Som framgått tidigare föreslår vi en generell regel om att offentlighetsprincipen skall gälla i statliga företag. Genomförs den innebär vårt förslag om förbättrat skydd för meddelarfriheten att det gäller även anställda (utom verkställande direktören) i sådana statliga företag.

Utrikessekretessen bör förtydligas

Vår undersökning av de svenska förvaltningsmyndigheternas tillämpning av utrikessekretessen visar att bestämmelsen i 2 kap. 1 § sekretesslagen används relativt sällan utanför utrikesförvaltningen. I det avseendet tycks det inte vara någon egentlig skillnad mellan myndigheternas EU-arbete och annat internationellt myndighetssamarbete. Det finns inte heller något som tyder på att uppgifter sekretessbeläggs i större utsträckning än vad som har avsetts av lagstiftaren. Tvärtom visar vår undersökning att tillämpningen av sekretessbestämmelsen inom utrikesförvaltningen är sådan att det i dag krävs en störning av större dignitet än tidigare i Sveriges mellanfolkliga förbindelser för att en uppgift skall sekretessbeläggas. Enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen krävs för sekretess i dag att ”det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs”. Inom utrikesförvaltningen torde det emellertid krävas att en sådan störning i för-

bindelserna är så allvarlig att det kan antas uppstå en faktisk skada om uppgiften röjs. Vi anser att denna restriktiva tillämpning av utrikessekretessen och utveckling mot ökad offentlighet i det internationella arbetet är positiv.

Vi gör bedömningen att det saknas anledning att föreslå någon genomgripande förändring av utrikessekretessen. Däremot föreslår vi en mindre ändring som innebär att den faktiska lättnaden i sekretessen, som är följden av ändrad praxis inom utrikesförvaltningen, förtydligas och kommer till direkt uttryck i sekretesslagen. För att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas med stöd av 2 kap. 1 § sekretesslagen bör det därför i fortsättningen krävas att det ”kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs”. Förutom att denna ändring bättre återger vad som gäller i dag inom utrikesförvaltningen – där paragrafen har sin största tillämpning – kommer den också att för övriga svenska myndigheter markera den allmänna lättnad i utrikessekretessen som vi anser är eftersträvansvärd.

Sekretesslagens bestämmelser med anknytning till internationella avtal skall samordnas för att bli tydligare

I dag finns det ett tiotal bestämmelser i sekretesslagen som reglerar sekretess för uppgifter som förekommer hos svenska myndigheter i sådant internationellt samarbete som innefattar informationsutbyte mellan svenska och utländska myndigheter. Bestämmelserna är inte genomgående helt likartat utformade. Flertalet har som gemensam nämnare att de föreskriver sekretess för uppgifter som en myndighet har fått eller förfogar över på grund av ett internationellt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. I princip innebär det att sekretess gäller i den utsträckning det antingen föreskrivs i ett internationellt avtal eller följer av bindande EG-rätt.

En följd av bestämmelsernas utformning är emellertid att det finns risk för missförstånd hos myndigheterna i fråga om med vilken styrka sekretess gäller för de uppgifter som omfattas och att absolut sekretess därför tillämpas för ofta. Generellt är bestämmelserna också i det närmaste omöjliga att förstå för utomstående, samtidigt som lagstiftningstekniken gör det svårt för lagstiftaren att överskåda eventuella behov av förändringar i sekretesslagen när nya internationella avtal ingås eller nya EG-rättsliga föreskrifter

blir tillämpliga i Sverige. Vi anser att fyra av dessa bestämmelser – i 7 kap. 14 §, 8 kap.5 och 6 §§ samt 9 kap. 3 §sekretesslagen – bör samordnas i en ny och tydligare utformad bestämmelse.

Gemensamt för dessa fyra bestämmelser är bl.a. att de föreskriver sekretess endast för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och endast till skydd för de enskilda själva. Ett krav för sekretess är dessutom att de bakomliggande internationella avtalen har godkänts av riksdagen. Vi föreslår att dessa bestämmelser ersätts av en ny, som innebär att sekretess till skydd för enskilda skall gälla ”för en uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i EU eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet”.

I sak är ingen förändring avsedd, men genom den nya bestämmelsen blir lagstiftningen tydligare. Det framgår klart att sekretess kan följa direkt av EG-direktiv eller EG-förordningar. Det gäller redan i dag men framgår inte med självklarhet av gällande ordalydelse. Att det förhåller sig så kan därför vara svårt för allmänheten att inse. Genom kravet på att en myndighet skall göra en skadeprövning mot det aktuella avtalet markeras tydligt att sekretessen inte skall vara strängare än vad som föreskrivs i sekretessklausuler i det bakomliggande avtalet. Även detta gäller redan i dag utan att det tydligt kan utläsas i lagtexten. Vi anser att den nya lydelsen väsentligt minskar risken för att sekretessen till följd av missförstånd och feltolkning blir strängare i Sverige än vad som faktiskt krävs i det internationella samarbetet. Dessutom kommer bestämmelsen att vara direkt tillämplig när riksdagen i framtiden godkänner nya avtal som innehåller bindande sekretessklausuler. På så sätt elimineras risken för att lagstiftaren förbiser eventuella behov av ändrade regler i sekretesslagen.

Det behövs en ny bestämmelse om sekretess för att skydda allmänna intressen i det internationella arbetet

När Sverige ingår avtal om informationsutbyte med andra stater eller mellanfolkliga organisationer ställs det ofta krav från avtalsparterna att handlingar och uppgifter som överlämnas till Sverige skall hållas hemliga om inte den överlämnande staten eller organisationen godkänner att de lämnas ut (s.k. originator control). I vissa

sammanhang regleras denna sekretess i separata avtal eller överenskommelser om säkerhet och särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal). Uppgifter som enligt sådana säkerhetsavtal är hemliga kan i dag i stort sett undantagslöst sekretessbeläggas hos svenska myndigheter med stöd av främst utrikessekretessen i 2 kap. 1 § sekretesslagen, eftersom ett röjande av uppgifterna regelmässigt kan antas komma att störa eller skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser. Tryckfrihetsförordningen innebär dock att det är den svenska myndighet som förvarar en handling som slutligt skall pröva och avgöra sekretessfrågan. Det får till följd att riksdagen eller regeringen i en förhandlingssituation inte kan garantera övriga avtalsparter att säkerhetsavtalets krav på sekretess respekteras. Denna situation innebär ofta problem för Sverige i det internationella samarbetet med andra stater eller med andra mellanfolkliga organisationer än EU. De lösningar som används i dag för att komma runt detta problem innebär på skilda sätt svårigheter eller nackdelar för Sverige.

Vi föreslår därför en ny bestämmelse som innebär att sekretess skall gälla till skydd för det allmänna ”för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet”.

Eftersom de uppgifter som kommer att omfattas av bestämmelsen redan i dag regelmässigt kan sekretessbeläggas med stöd av utrikessekretessen, har bestämmelsen inte till syfte att utvidga sekretessen i det internationella arbetet. Syftet är i stället att Sverige skall få en bättre position i internationella förhandlingar. Enligt vårt förslag begränsas bestämmelsens tillämpningsområde dessutom i två mycket viktiga avseenden. För det första kommer sekretessen att vara tillämplig endast på uppgifter som regleras i just den aktuella typen av säkerhetsavtal. Det betyder att sekretessklausuler i t.ex. anslutningsfördragen eller i EG-rättsliga förordningar och direktiv inte kan åberopas som stöd för att vägra utlämnande enligt den nya sekretessbestämmelsen. För det andra ingås merparten av de aktuella säkerhetsavtalen om särskilt skydd för vissa uppgifter i dag av regeringen, men för att den nya sekretessen skall gälla föreslår vi att det krävs att ett avtal underställs riksdagens prövning.

På detta sätt anser vi att Sveriges möjligheter att effektivt bedriva förhandlingar i det internationella samarbetet förbättras, utan att

det riskerar att utvidga sekretessen mer än nödvändigt eller inverka negativt på den öppenhet i EU-arbetet som Sverige eftersträvar.

Krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran om att få ta del av allmänna handlingar

När en myndighet i dag prövar frågan om utlämnande av en allmän handling och meddelar ett överklagningsbart avslagsbeslut enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen, anges i beslutet normalt vilken bestämmelse i sekretesslagen som myndigheten stödjer sig på och de skäl som legat bakom en eventuell skadeprövning. När en uppgift är sekretessbelagd på grund av vad som anges i ett internationellt avtal ger emellertid ett avslagsbeslut med ett sådant innehåll ingen egentlig information, eftersom det aktuella lagrummet i sekretesslagen endast hänvisar till ett icke utpekat avtal. För den enskilde sökande kan det därför vara svårt att få en uppfattning om riktigheten i myndighetens avslagsbeslut. Ofta kan det rent av vara omöjligt för den enskilde att avgöra om det över huvud taget finns ett relevant internationellt avtal som föreskriver sekretess för den aktuella uppgiften eller i vart fall vad avtalet faktiskt kräver av den svenska myndigheten i sekretesshänseende.

Vi föreslår därför ett tillägg till 15 kap. 6 § sekretesslagen som innebär att om en myndighet på grund av vad som stadgas i ett internationellt avtal avslår en begäran från enskild att få del av en allmän handling, skall myndigheten i beslutet uttryckligen ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om sekretess åberopas på grund av Sveriges medlemskap i EU skall myndigheten i stället ange vilken EG-förordning eller vilket EG-direktiv – och vilken tillämplig bestämmelse i föreskriften – den stödjer sig på. Självfallet skall myndigheten också, liksom i dag, ange tillämplig paragraf i sekretesslagen och de skäl som avgör en eventuell skadeprövning i enlighet med sekretessklausuler i det internationella avtalet eller i den EG-rättsliga föreskriften. På detta sätt tvingas svenska myndigheter att på ett tydligt sätt göra klart för utomstående vilken prövning de i ett enskilt fall gör av sekretessen för uppgifter som förekommer i det internationella samarbetet.

Summary

The task given to us has been a comprehensive one, entailing not only the application of the right of access to public records in the light of the new situation that has arisen in a society using information technology, but also a general review of the Swedish Official Secrets Act. We have presented our previous proposals in three reports: Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (The right of public access to official records with respect to the new technology) (SOU 2001:3), Ordning och reda bland allmänna handlingar (Keeping public records in order) (SOU 2002:97) and Ny sekretesslag (A new Swedish Official Secrets Act) (SOU 2003:99). This report brings our work to its conclusion.

In this final report we submit proposals with respect to the following:

  • applying to state-owned companies the right of access to public records,
  • the protection that prevails concerning freedom of information should be strengthened with respect to employees in those municipal companies where the principle of the right of access to public records applies,
  • the clarification of the regulations in the Swedish Official Secrets

Act concerning secrecy in foreign matters,

  • the co-ordination of the regulations of the Swedish Official

Secrets Act with respect to international treaties in order to achieve greater clarity,

  • and the obligation of an authority that refuses to provide a public document on the grounds of secrecy regulations with respect to an international treaty, to indicate which provision in the agreement is applicable.

This final report also contains our deliberations concerning the significance of the right of public access to official records and the Swedish Official Secrets Act with respect to the exchange of information between municipalities and their companies and between the municipal companies themselves. We also discuss the possibility of exchanging information between the various company organs (general meetings, the board, the CEO and accountants) in a municipal company that has to apply the principle of the right of access to public records.

The background

The intention behind the right of public access to official records is that this should be a guarantee of the rule of law and should ensure efficiency in administrative matters and democratic governance. Public power is exercised at the discretion of the people. It is therefore necessary for the general public to be given sufficient insight into public matters in order for there to be a basis for the free formation of opinions and a free flow of information. The right to be given access to public records is of major significance with respect to this insight. The significance of public records as a source of information has also increased as the state and the municipality have taken on the responsibility for new tasks. In this way there has been an increase in the areas in which the principle of the right of public access is to be applied.

It is a civic right to be allowed to view public records. This aspect is also important with respect to administrative policies. The right to view public records, freedom of information and the protection of information all contribute to the rule of law and mean that there are more stringent demands concerning the quality of documents and official letters, which can thus contribute to improving the quality of public administration and helping it to fulfil its goals. Openness increases confidence in public institutions and makes corruption and the misuse of power more difficult.

The right to view public records may only be restricted if this is justified with respect to one or more of the grounds for secrecy that are itemised in chapter 2 of the freedom of the press act. These restrictions are to be carefully itemised in a special statute or in another statute to which that particular statute refers. The particular statute to which the freedom of the press act refers is the official

secrets act (1980:100). The official secrets act also regulates the professional secrecy that applies to employees working in the field of public administration. An obvious prerequisite when framing regulations concerning secrecy is that there should not be a greater degree of secrecy achieved that that which is absolutely necessary to protect the interests that occasioned the regulation in question.

We commissioned the Swedish Agency for Administrative Development to evaluate the financial consequences of implementing the principle of public access to official records in state-owned companies. The evaluation includes an estimate of what the principle of public access to official records currently costs not only state and municipal authorities, but also companies belonging to county councils and municipalities. The Swedish Agency for Administrative Development estimates that the total cost of the principle of public access to official records is no more than SEK 550 million per year.

The right to view public records shall also apply to stateowned companies

We propose that the regulations in the freedom of the press act concerning the right to see public records shall also apply to the records of limited companies, economic associations, trading companies and foundations in which the state has a legally decisive influence. When the official secrets act is applied, such companies are to be placed in the same category as authorities. By legally decisive influence, we mean that the state, on its own or together with municipalities and county councils,

1. owns shares in a limited company or in an economic association

amounting to more than half the total votes in a company or association or in some other manner has that many votes at its disposal in the company or association,

2. is entitled to appoint or dismiss more than half the members of

the board of a limited company, economic association or foundation, or

3. constitutes all the partners with unlimited liability in a trading

company.

The principle of public access to official records shall only apply to state-owned companies that are Swedish legal entities: i.e. companies, foundations and associations that are established in accordance with Swedish legislation. The state can exert the legally decisive influence directly, by means of the government or authorities, for example, or indirectly by means of another state-owned company in which the principle of public access to official records applies.

The proposal means that what constitutes the public domain in municipal and state-owned companies will be viewed in a uniform manner. The basis of this proposal is that the case for insight into public activities is equally valid, irrespective of the outer form chosen for the activity in question. The principle of public access to official records contributes to the rule of law and intensifies the demands for quality in the administration. Openness increases confidence in public institutions and makes corruption and the misuse of power more difficult. As a result of our survey, we found that most stateowned limited companies and foundations can be compared to municipal companies. Their task is to provide something that is of general interest for the country and its inhabitants, such as infrastructure and properties for general use, culture, education and research. There is thus no reason to retain the difference between insight into state-owned and into municipal companies.

The principle of public access to official records is not to apply to a state-owned company whose shares are listed on a Swedish or foreign stock exchange. We also propose that it should be possible to grant a state-owned company total or partial exemption from the application of the principle of public access to official records. The government shall be allowed to grant such a dispensation if there is a particular reason to do so with respect to the nature of the activity concerned, the competition it is subject to, or other significant economic interests.

In order for a dispensation to be granted, there must be a clear difference between the company in question and the municipal companies. Such a difference could be that the most of the company’s business is conducted abroad. However, if a company has a legal or actual monopoly or has some form of task to perform for society, insight may only be restricted in exceptional cases. This also applies if the company has a pronounced political role to play within its sphere, or if it is wholly or partially financed from public funds.

The proposal means that those state-owned companies that are subject to the principle of public access to official records are to

apply the regulations of the official secrets act and the archive act with respect to how documents are to be registered, organised and preserved. Documents that have been preserved are an important part of our cultural heritage. To a considerable extent, this also applies to company archives. Making these regulations applicable to the archives of state-owned companies, creates guarantees that the valuable cultural heritage that they constitute will be preserved.

The official secrets act as it is presently constituted already contains several regulations that protect information in various types of business enterprises. The current regulations are probably sufficient for the needs of most state-owned companies. However, there may exist state-owned companies that have a particular need for confidentiality by virtue of their activities. We have not been able to study the business activities of state-owned companies in sufficient detail to be able to submit such proposals.

It is our opinion that the implementation of the principle of public access to official records would entail little expense as far as investment and running costs are concerned. These costs should be weighed against the gains that arise as a result of better insight, such as increased efficiency and less risk of corruption. Moreover, the preservation of the archives of state-owned companies constitutes a gain for our cultural heritage.

Insight into other subjects of civil law

The right to view public records also applies to records pertaining to certain bodies that are itemised in the annex to the official secrets act. The annex also details the activity of the body to which the principle of public access to official records applies. Certain of these bodies will be subject to our proposal concerning insight into state-owned companies. They can thus be deleted from the annex.

There is still a need to be able to extend the insight into other subjects of civil law apart from municipal and state-owned companies. The itemising of such bodies in the annex to the official secrets act must therefore be retained. All legislative work that concerns the transferral of the exercise of public authority to individuals must contain an evaluation of the need for insight, i.e. whether or not to include the individual body in the annex to the official secrets act. It is our considered opinion that there are also grounds to consider applying the principle of public access to official records to addi-

tional bodies subject to civil law that have strong links to the public sphere by including them in the annex even though their activities are not the exercise of public authority. This could apply to nonprofit associations, for example, and other activities that are largely financed by public funds.

The exchange of information both between municipalities and their companies and between and within the companies themselves

We have found nothing to indicate that the official secrets act would inhibit municipalities and county councils from obtaining the information they need in order to exercise their ownership of municipal companies. Neither have we discovered anything to indicate that there is insufficient protection of confidentiality in those authorities exercising the function of ownership.

There are no boundaries with respect to confidentiality between the general meeting, the board and the chief executive officer in a limited company or an economic association that are subject to chapter 1 section 9 of the official secrets act. However, given the purport of the official secrets act, the auditor should be considered an authority in his or her own right. It is on the basis of chapter 14 section 1 of the official secrets act that information is submitted to the accountant by the other bodies within the company and any secrecy is transferred in accordance with chapter 13 section 1.

We propose that the regulations concerning insight should also apply to state-owned companies. Our deliberations in this respect will thus also apply not only to the relationship between the state and state-owned companies, but also between and within the stateowned companies.

Protection for the freedom of communication is to be strengthened for employees in municipal companies subject to the principle of public access to official records

We consider that the extent of the freedom of communication with respect to employees in municipal companies must be clarified. This is necessary if the impact of the principle of public access to official records is to be complete. We therefore propose that there

should be a referral in the official secrets act to certain regulations in the freedom of the press act and the right to freedom of expression in the constitution. By means of this proposal, the freedom of communication for the employees in a company subject to the principle of public access to official records will be the same as that for those employed by a public authority. The increased protection shall not apply to a chief executive officer, since he or she is liable to damages in accordance with the limited companies act or the economic associations act.

This increased protection with respect to freedom of communication shall also apply, subject to certain conditions, to the employees of those bodies itemised in the annex to the official secrets act. It applies if the communication publicised concerns the activity specified in the annex.

As is clear from what has previously been stated, we propose a general rule that the principle of public access to official records should apply to state-owned companies. If this is implemented, it means that our proposal concerning improved protection for the right of communication should also apply to employees (apart from the chief executive officer) in such state-owned companies.

Secrecy concerning foreign matters should be clarified

Our investigation of the implementation of secrecy concerning foreign matters by the Swedish administrative authorities indicates that the regulation in chapter 2 section 1 of the official secrets act is used relatively infrequently outside the Foreign Service (which comprises the Ministry for Foreign Affairs, the Swedish embassies and other missions abroad). In this respect there does not seem to be any real difference between the work of the authorities with respect to the EU and other international cooperation with authorities. Neither is there any indication that information is subject to secrecy orders to any greater extent than that intended by the legislators. On the contrary, our investigation indicates that the application of the secrecy regulation within the Foreign Service is such that nowadays a greater perturbation than before of Sweden’s links to other peoples is required if information is to be subject to secrecy regulations. According to chapter 2, section 1 of the official secrets act, it is nowadays a requirement that “it can be assumed that Sweden’s links with other peoples would be marred or the

country would be damaged in some other way if the information were to be revealed.” However, within the Foreign Service it appears to be a requirement that such a perturbation of the links in question must be so serious that actual damage could be assumed to occur if such information were to be revealed. We consider this restrictive application of secrecy concerning foreign matters and the development towards increased openness in international work to be a positive development.

It is our opinion that there is no reason to propose any comprehensive changes with respect to secrecy concerning foreign matters. On the other hand we propose a minor change to the effect that the actual easing of secrecy that is a consequence of changed practices within the administrative authorities concerned with foreign matters should be clarified and directly codified in the official secrets act. In the future, in order for information to be classified as secret with the support of chapter 2, section 1 of the official secrets act, it should be a requirement that “it can be assumed to damage Sweden’s links with other peoples or in some other way damage the country if the information is revealed.” Apart from the fact that this change better reflects the current practice within the Foreign Service (where this paragraph is most frequently applied), this will also indicate to other Swedish authorities the general easing of secrecy that we consider should be striven for.

The regulations of the official secrets act with respect to international treaties should be coordinated in order to achieve greater clarity

At the present time there are about ten regulations in the official secrets act that regulate secrecy concerning information that is in the possession of Swedish authorities which participate in international cooperation that entails the exchange of information between Swedish and foreign authorities. The regulations are not completely consistent and uniform. The common denominator of most of them is that they prescribe secrecy for information that an authority has acquired or has at its disposal as a result of an international treaty with another state or international organisation. In principle this means that secrecy applies either to the extent prescribed in an international treaty or as a consequence of binding EC legislation.

However, one consequence of the framing of the legislation is that there is a risk that the authority in question might misunderstand the extent to which secrecy should apply with respect to the information concerned and that absolute secrecy is therefore applied too often. Moreover, as a general rule the regulations are practically impossible for outsiders to understand, while at the same time that the legislative technique used makes it hard for the legislator to have an overview of any possible changes to the official secrets act that might be necessary when new international agreements are entered into or when new regulations in accordance with EC legislation become applicable in Sweden. We therefore propose that four of these regulations – in chapter 7 section 14; chapter 8 sections 5 and 6; and chapter 9 section 3 of the official secrets act – should be co-ordinated in a new and more clearly framed regulation.

What these four regulations have in common is, among other things, that they only prescribe secrecy for information about individuals’ personal or financial circumstances and only in order to protect the individuals themselves. Moreover, one requirement for secrecy is that the underlying international agreements have been approved by the Swedish parliament. We propose that these regulations should be replaced by a new one, to the effect that secrecy for individuals should apply “to information about individuals’ financial or personal circumstances that is at the disposal of an authority due to Sweden’s membership of the EU or due to any other agreement approved of by the Swedish parliament with another state or an international organisation, if revealing this information would conflict with the agreement”.

No change of substance is intended, but the new regulation makes the legislation more clear. It is clear that secrecy can be a direct consequence of EC directives or EC regulations. This is already the case at the present time, but this is not obviously apparent from the current wording. It can therefore be difficult for the general public to realise that this is the case. By means of the requirement that an authority shall evaluate any harm by referring to the agreement in question, it is clearly stressed that secrecy must not be stricter than what is prescribed in secrecy clauses in the underlying agreement. This is also the case at the present time, without this being clearly deducible from the wording of the legislation. We consider that the new wording considerably reduces the risk that as a result of misunderstanding and misinterpreting, secrecy will be stricter in Sweden than what is actually required as far as international cooperation is

concerned. Moreover, the regulation will be directly applicable when in the future the Swedish parliament approves new agreements that contain binding secrecy clauses. In this way the risk that the legislator overlooks any possible need for changed regulations in the official secrets act will be eliminated.

A new regulation concerning secrecy is needed in order to protect public interests in the course of international work

When Sweden enters into agreements concerning the exchange of information with other states or with international organisations, demands are often made by the parties to the agreement that the records and information that are entrusted to Sweden should be kept secret if the state or organisation handing them over does not approve of them being disseminated. This is referred to as “originator control”. In certain cases this secrecy is regulated in separate treaties or agreements concerning security and particular protection for certain information. These are known as “security agreements”. At the present time, information that is confidential according to such security agreements can, almost without exception, be subject to secrecy by Swedish authorities on the basis of, primarily, secrecy concerning foreign matters according to chapter 2 section 1 of the official secrets act, since revealing such information may, as a matter of course, be presumed to disturb or damage Sweden’s international links. However, the purport of freedom of the press act is that it is the Swedish authority which has the custody of a document that has the ultimate responsibility of examining and deciding the question of secrecy. The consequence of this is that the Swedish parliament or government cannot, in the course of negotiations, guarantee the other parties to an agreement that the secrecy required as part of the security agreement will be respected. This situation often causes problems for Sweden when it comes to international cooperation with other states or with other international organisations than the EU. In their different ways, the solutions used at the present time to circumvent this problem entail difficulties or disadvantages for Sweden.

We therefore propose a new regulation to the effect that secrecy shall apply with respect to the public domain “for information that is at the disposal of an authority as the result of an agreement that has been entered into with another state or international organisation,

with the approval of the Swedish parliament, which entails particular protection for certain information, if revealing this information would conflict with the agreement.”

Since, at the present time, the information that will be subject to the regulation can already be kept secret on the basis of the requirements of the secrecy concerning foreign matters, the purpose of the regulation is not to provide an extension of secrecy with respect to international work. Instead the purpose is to give Sweden a better position in international negotiations. Moreover, in accordance with our proposal, the application of the regulation will be circumscribed in two very important aspects. Firstly, secrecy will be applicable only to information that is regulated in that particular type of security agreement. This means that secrecy clauses in, for example, treaties of association or regulations and directives in EC legislation cannot be cited in support of a refusal to divulge information in accordance with the new security regulation. Secondly, most of the current security agreements concerning particular protection for certain information are entered into by the government, but in order for the this new security to prevail, we propose the requirement that an agreement should be subject to the scrutiny of parliament.

In this manner we consider that Sweden’s ability to conduct negotiations in the field of international cooperation will be improved without the risk of secrecy being extended more than necessary or having a negative effect upon the openness in EU work that Sweden is seeking to attain.

Demands for greater clarity when an individual’s request to view public records is rejected

Nowadays when an authority considers the issue of releasing a public record and rejects the request in a decision that can be appealed against in accordance with chapter 15 section 6 of the official secrets act, the decision normally cites the regulation in the official secrets act upon which the authority bases its decision and states the reasons behind any possible evaluation of harm caused. When information is subject to a secrecy order on the basis of the contents of an international agreement, such a rejection does not actually give any information, since the actual section of the official secrets act only refers to an agreement or treaty that is not specified. It can therefore be difficult for an applicant to judge whether or not a rejection by an

authority is correct. Often it is quite simply impossible for an individual to judge whether or not there is a relevant international treaty that prescribes secrecy for the information in question, or at the very least what the treaty requires of the Swedish authority with respect to the issue of secrecy.

We therefore propose an addition to chapter 15 section 6 of the official secrets act to the effect that if an authority rejects a request to view a public document, on the basis of what is stipulated in an international agreement, the authority must clearly specify what agreement is meant and what regulation in the agreement is applicable. If secrecy is cited on the grounds of Sweden’s membership of the EU, the authority must instead indicate which EC regulation or which EC directive, and upon which applicable stipulation in the regulation it bases its decision. Naturally the authority must also, as is the case at the present time, state the applicable paragraph in the official secrets act and the reasons behind any evaluation of harm in accordance with the secrecy clauses in the international agreement or the regulations in accordance with EC legislation. In this way Swedish authorities will be obliged to explain to outsiders in a clear manner what evaluation they have made in any particular case with respect to secrecy, concerning information that is brought forth in the course of international cooperation.

Författningsförslag

1. Förslag till lag om ändring i rättegångsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om rättegångsbalken att 5 kap. 1 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

1 §

Förhandling vid domstol skall vara offentlig. Kan det antagas att vid förhandling kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1980:100) må rätten, om det bedömes vara av synnerlig vikt att uppgiften ej röjes, förordna att förhandlingen i vad den angår uppgiften skall hållas inom stängda dörrar. Även i annat fall må förhandling hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 7 kap. 22 §, 8 kap. 17 § eller 9 kap. 15 eller 16 § sekretesslagen eller, i vad avser domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende, enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller 9 kap. 17 § samma lag. Förhand-

Kan det antagas att vid förhandling kommer att förebringas uppgift, för vilken hos domstolen gäller sekretess som avses i sekretesslagen (1980:100) må rätten, om det bedömes vara av synnerlig vikt att uppgiften ej röjes, förordna att förhandlingen i vad den angår uppgiften skall hållas inom stängda dörrar. Även i annat fall må förhandling hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 7 kap. 22 §, 8 kap. 17 § eller 9 kap. 15 eller 16 § sekretesslagen eller, i vad avser domstolsförhandling under förundersökning i brottmål eller därmed likställt mål eller ärende, enligt 5 kap. 1 eller 7 § eller 9 kap. 17 § samma lag. Förhand-

ling skall alltid hållas inom stängda dörrar, om sekretessen gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket samma lag och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjes vid förhandlingen.

ling skall alltid hållas inom stängda dörrar, om det för uppgift i sådan verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 § sekretesslagen gäller sekretess enligt 9 kap. 30 § samma lag och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjes vid förhandlingen.

Förhör med den som är under femton år eller lider av en psykisk störning får hållas inom stängda dörrar.

Är eljest för särskilt fall föreskrivet, att förhandling må hållas inom stängda dörrar, vare det gällande.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

2. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

Härigenom föreskrivs i fråga om sekretesslagen (1980:100) dels att nuvarande 1 kap. 10, 12 och 13 §§ skall betecknas 14–16 §§, dels att 1 kap. 9 §, 2 kap. 1 §, 6 kap. 2 §, 7 kap. 14 §, 8 kap. 5, 6, 10, 19 och 24 §§, 9 kap. 3 och 12 §§, 12 kap. 3 och 4 §§, 15 kap. 6 § och 16 kap. 1 § skall ha följande lydelse,

dels att det skall införas fem nya paragrafer, 1 kap. 10–13 §§, 2 kap. 4 § och 9 kap. 30 § av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

9 §

Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.

Kommuner och landsting skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans

1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,

2. har rätt att utse eller avsätta

Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där staten, kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet.

mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller

3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av kommunen eller landstinget.

Första stycket gäller också beträffande handlingar som efter medgivande av en kommun eller ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där kommuner eller landsting har utövat ett rättsligt bestämmande inflytande.

Vad som sägs om kommuner och landsting i första–tredje styckena tillämpas också på kommunalförbund.

Första stycket gäller också beträffande handlingar som efter medgivande av staten, en kommun eller ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där staten, kommuner eller landsting tidigare har utövat ett rättsligt bestämmande inflytande.

10 §

Har i denna lag föreskrivits att sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling är begränsad till viss tid, räknas tiden från handlingens tillkomst, om inte annat anges. I fråga om diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande räknas tiden från det uppgiften fördes in i handlingen.

Rätten att ta del av handlingar gäller inte hos aktiebolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande om aktierna är noterade på börs i Sverige eller något annat land.

Om det av särskild anledning är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens art, konkurrenssituationen eller andra väsentliga ekonomiska förhållanden hos ett bolag, en förening eller en stiftelse

där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande, får regeringen meddela föreskrifter om att 9 § inte skall tillämpas beträffande handlingar i hela eller viss del av verksamheten hos bolaget, föreningen eller stiftelsen.

Beträffande bolag, föreningar eller stiftelser som lyder under riksdagen eller någon av riksdagens myndigheter meddelas undantag enligt andra stycket i lag.

11 §

Har upphävts genom lag (1999:301).

Staten, kommuner och landsting skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans

1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,

2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller

3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag.

Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten, en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av staten, kommunen eller landstinget.

12 §

I fråga om tystnadsplikt beträffande företagshemligheter och tystnadsplikt för revisorer finns bestämmelser som är tillämpliga utöver föreskrifterna om sekretess i denna lag.

Vad som sägs om kommuner och landsting i 9 och 11 §§ tilllämpas också på kommunalförbund.

13 §

I brottsbalken finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt denna lag att röja eller utnyttja uppgift och för den som bryter mot förbehåll som har uppställts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift. Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken skall dock inte följa ifall någon, vars anställning hos en myndighet har upphört, röjer eller utnyttjar uppgifter i strid mot 6 kap. 1 §.

I förhållandet mellan sådana bolag, föreningar och stiftelser som avses i 9 § och deras anställda gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om

1. rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande och

2. förbud mot att ingripa utan stöd i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk.

Första stycket gäller inte i förhållandet mellan sådana bolag och föreningar som avses i 9 § och den verkställande direktören i bolaget eller föreningen.

Första stycket skall gälla även i förhållandet mellan sådana organ som avses i 8 § andra stycket och deras anställda, med undantag för den verkställande direktören, i den verksamhet som anges i bilagan till denna lag.

14 §

Har i denna lag föreskrivits att sekretessen i fråga om uppgift i allmän handling är begränsad till

viss tid, räknas tiden från handlingens tillkomst, om inte annat anges. I fråga om diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som förs fortlöpande räknas tiden från det uppgiften fördes in i handlingen.

15 §

I fråga om tystnadsplikt beträffande företagshemligheter och tystnadsplikt för revisorer finns bestämmelser som är tillämpliga utöver föreskrifterna om sekretess i denna lag.

16 §

I brottsbalken finns bestämmelser om ansvar för den som bryter mot förbud enligt denna lag att röja eller utnyttja uppgift och för den som bryter mot förbehåll som har uppställts med stöd av lagen vid utlämnande av uppgift. Ansvar enligt 20 kap. 3 § brottsbalken skall dock inte följa ifall någon, vars anställning hos en myndighet har upphört, röjer eller utnyttjar uppgifter i strid mot 6 kap. 1 §.

2 kap.

1 §

Sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas

Sekretess gäller för uppgift som angår Sveriges förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör en annan stat eller en mellanfolklig organisation eller en myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat

att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

eller en statslös person, om det kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

4 §

Sekretess gäller för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtalet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst fyrtio år.

6 kap.

2 §

Sekretess gäller för uppgift som hänför sig till ärende angående förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet, om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Vad som nu har sagts om tjänst avser dock inte arbete som för myndighets behov utförs av dess egen eller annan myndighets personal, om det inte är fråga om ett arbete som en myndighet i konkurrens med andra myndigheter eller enskilda erbjuder sig att utföra.

Angår ärendet försäljning av lös egendom för det allmännas räkning, får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller

erbjudanden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet annars har slutförts.

Angår ärendet upphandling får uppgift som rör anbud eller som rör motsvarande erbjudande inom en kommun, ett landsting eller en myndighet eller mellan statliga myndigheter inte i något fall lämnas till annan än den som har avgett anbudet eller erbjudandet förrän alla anbud eller erbjudanden offentliggörs eller beslut om leverantör och anbud fattats eller ärendet dessförinnan har slutförts.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk, Försvarets materielverk och i affärsverksamhet hos ett statligt bolag, förening eller stiftelse enligt 1 kap. 9 § samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det avtalet slöts.

7 kap.

14 §

Sekretess gäller för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men. I verksamhet för kontroll över utlänningar gäller sekretess också för anmälan eller annan utsaga av enskild, om det kan antas att fara uppkommer för att den som har gjort anmälan eller avgivit utsagan eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om

uppgiften röjs. Beträffande beslut i ärende som avses i detta stycke gäller sekretessen dock endast för uppgifter i skälen.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess hos Integrationsverket

1. i ärende om statlig ersättning för kostnader för mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande som beviljats uppehållstillstånd och av personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till sådana utlänningar och

2. i verksamhet som avser medverkan till bosättning för personer som omfattas av 1,

för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men om uppgiften röjs.

Utöver vad som följer av första stycket gäller sekretess hos Totalförsvarets pliktverk och Migrationsverket i verksamhet som avser mottagande och vidarebefordran av upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer som avses i Genevekonventionerna den 12 augusti 1949 rörande skydd för offren i internationella väpnade konflikter och tilläggsprotokollen till konventionerna, för uppgift om enskilds vistelseort, hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till den enskilde lider men.

Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal om detta med främmande stat eller mellanfolklig organisation, för uppgifter som avses i första och andra styckena och som en myndighet fått enligt avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får i fråga om denna sekretess inte tillämpas i strid med avtalet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

Utan hinder av sekretess enligt första eller fjärde stycket eller enligt 2 kap. 1 eller 2 § får uppgifter som avses i fjärde stycket lämnas till den nationella upplysningsbyrån enligt vad som föreskrivs i 8 kap. 13 § lagen (1994:1720) om civilt försvar och förordningen (1996:1475) om skyldighet att lämna upplysningar m.m. om krigsfångar och andra skyddade personer.

8 kap.

5 §

Sekretess gäller i statlig myndighets verksamhet, som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, för uppgift om

1. affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs,

2. ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser.

I ärende hos statlig myndighet om innehav av

1. aktier i bankaktiebolag, kreditmarknadsbolag, värdepappersbolag eller försäkringsaktiebolag,

2. andelar i medlemsbank eller kreditmarknadsförening, eller

3. aktier eller andelar i börs, auktoriserad marknadsplats eller clearingorganisation

gäller sekretess för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretess gäller inte för beslut av myndigheten och inte heller för uppgift som erhållits från annan myndighet om uppgiften inte är sekretessbelagd där.

Sekretess gäller vidare i statlig myndighets verksamhet, som består i övervakning enligt insiderstrafflagen (2000:1086), övervakning enligt lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, övervakning enligt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument eller kontroll enligt lagen (1996:1006) om valutaväxling och betalningsöverföring, för sådan uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, vilken på begäran har lämnats av någon som är skyldig att lämna uppgifter till myndigheten. Rör uppgiften den uppgiftsskyldige gäller dock sekretess endast om denne kan antas lida skada eller men om uppgiften röjs och sekretess inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten.

Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i första–tredje styckena för sådan

Sekretess gäller, i den mån regeringen föreskriver det, hos Finansinspektionen i verksamhet som avses i första–tredje styckena för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållan-

uppgift om affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten erhållit enligt avtalet. Samma sekretess gäller hos Finansinspektionen, i den mån regeringen föreskriver det, om inspektionen från utländsk myndighet eller utländskt organ erhållit uppgifter enligt annat avtal. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet.

den som myndigheten fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ på grund av ett avtal som inte kräver riksdagens godkännande, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtalet.

6 §

Sekretess gäller, i den utsträckning regeringen föreskriver det, i statlig myndighets verksamhet, som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transportverksamhet eller näringslivet i övrigt, för uppgift om

1. enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs,

2. andra ekonomiska eller personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet.

Sekretess gäller, i den mån riksdagen godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet, som avses i första stycket, för uppgift om enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretess som har föreskrivits med stöd av första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

10 §

Sekretess gäller hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild, som i annat fall än som avses i 8 och 9 §§ har trätt i affärsförbindelse med myndigheten, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretess gäller också hos myndighet för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för enskild som har trätt i affärsförbindelse med bolag, förening, samfällighet eller stiftelse som driver affärsverksamhet och vari det allmänna genom myndigheten utövar ett bestämmande inflytande eller bedriver revision, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Sekretessen hos en myndighet som bedriver sådan revision gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av myndigheten.

Har uppgift, för vilken sekretess gäller enligt första stycket, lämnats till annan myndighet, gäller sekretessen också där. Sekretessen gäller dock inte, om uppgiften ingår i beslut av den mottagande myndigheten.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk och Försvarets materielverk samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det att avtalet slöts.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år. Beträffande handling som anger villkoren i slutet avtal gäller sekretessen dock längst till dess två år, eller hos statliga affärsverk, Försvarets materielverk och i affärsverksamhet hos ett statligt bolag, förening eller stiftelse enligt 1 kap. 9 § samt i kommunal affärsverksamhet fem år, har förflutit från det att avtalet slöts.

19 §

Sekretess gäller hos tillsynsmyndighet i konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas

Sekretess gäller hos tillsynsmyndighet i konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas

att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i konkurslagen (1987:672). Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtal som ingåtts med utländsk myndighet eller utländskt organ.

att den som uppgiften rör lider skada om uppgiften röjs. Utan hinder av sekretessen får uppgift lämnas till enskild enligt vad som föreskrivs i konkurslagen (1987:672). I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med ett avtal som ingåtts med en utländsk myndighet eller ett utländskt organ.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

24 §

Sekretess gäller i Insättningsgarantinämndens verksamhet för uppgift om

1. affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han lider skada om uppgiften röjs,

2. ekonomiska eller personliga förhållanden för annan, som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som myndighetens verksamhet avser eller med ett utländskt institut med filial i Sverige som endast omfattas av ett utländskt garantisystem.

I den mån regeringen föreskriver det, gäller sekretess hos Insättningsgarantinämnden för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och andra ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten erhållit på grund av avtal med företrädare för ett utländskt garantisystem. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tilllämpas i strid med avtalet.

I den mån regeringen föreskriver det, gäller sekretess hos Insättningsgarantinämnden för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och andra ekonomiska eller personliga förhållanden som myndigheten fått på grund av ett avtal med företrädare för ett utländskt garantisystem, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtalet.

Regeringen kan för särskilt fall förordna om undantag från sekretessen enligt första stycket 1, om den finner det vara av vikt att uppgiften lämnas.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

9 kap.

3 §

Sekretess enligt 1 och 2 §§ gäller också, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, i ärende om handräckning eller bistånd som myndighet lämnar åt myndighet eller annat organ i den staten eller mellanfolklig organisationen i verksamhet som motsvarar den som avses i nämnda paragrafer.

Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i 1, 2 eller 19 § för sådan uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt andra stycket i högst tjugo år.

12 §

Sekretess gäller i ärende om någons inträde i Advokatsamfundet, om disciplinärt ingripande mot advokat eller om advokats uteslutning ur samfundet för uppgift om hans ekonomiska ställning eller om annans personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den som uppgiften rör lider skada eller men om uppgiften röjs.

Motsvarande sekretess gäller i ärende om godkännande eller auktorisation av revisor eller re-

Motsvarande sekretess gäller i ärende om godkännande eller auktorisation av revisor eller re-

gistrering av revisionsbolag, om disciplinärt ingripande mot godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag eller om upphävande av godkännande, auktorisation eller registrering. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtal som ingåtts med utländsk myndighet eller utländskt organ. Sekretessen enligt detta stycke gäller inte beslut i ärendet.

gistrering av revisionsbolag, om disciplinärt ingripande mot godkänd eller auktoriserad revisor eller registrerat revisionsbolag eller om upphävande av godkännande, auktorisation eller registrering. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtal som ingåtts med en utländsk myndighet eller ett utländskt organ. Sekretessen enligt detta stycke gäller inte beslut i ärendet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst femtio år.

30 §

Sekretess gäller för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess får föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte tillämpas i strid med avtalet.

I fråga om uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

12 kap.

3 §

Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften förebringas vid offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte sekretess enligt 5 kap. 6 §.

Förebringas sekretessbelagd uppgift som avses i första stycket vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift för vilken sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket, om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs.

Förebringas sekretessbelagd uppgift som avses i första stycket vid förhandling inom stängda dörrar, består sekretessen under den fortsatta handläggningen, om domstolen inte förordnar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig, består sekretessen endast om domstolen i domen eller beslutet har förordnat om det. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift i verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 § och för vilken sekretess gäller enligt 9 kap. 30 §, om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs.

Fullföljs talan i mål eller ärende vari domstol har meddelat förordnande om att sekretess för uppgift skall bestå, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.

4 §

Sekretess för uppgift i mål eller ärende i domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att gälla i målet eller ärendet, om uppgiften tas in i dom eller annat beslut i samma mål eller ärende.

Första stycket tillämpas inte, om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen skall bestå. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift för vilken sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket,

Första stycket tillämpas inte, om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessen skall bestå. Sådant förordnande skall alltid meddelas för uppgift i verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 § och för vil-

om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda förhållanden råder.

ken sekretess gäller enligt 9 kap. 30 §, om det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs. Förordnande att sekretessen skall bestå får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Angår målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller andra utomordentliga, av krig föranledda förhållanden råder.

Har domstol meddelat förordnande enligt andra stycket, gäller sekretessen också hos domstol eller annan myndighet som får del av domen eller beslutet. Denna bestämmelse tillämpas dock inte, om en sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos mottagaren.

Fullföljs talan mot dom eller beslut vari domstol har meddelat förordnande enligt andra stycket, skall den högre rätten pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig.

15 kap.

6 §

Av 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att fråga om utlämnande av allmän handling till enskild prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att prövningen skall ankomma på annan myndighet.

Svarar viss befattningshavare vid myndighet enligt arbetsordning eller särskilt beslut för vården av handling, ankommer det på honom att i första hand pröva fråga om handlingens utlämnande till enskild. I tveksamma fall skall han hänskjuta frågan till myndigheten, om det kan ske utan omgång. Vägrar han att lämna ut handling

eller lämnar han ut handling med förbehåll, som inskränker sökandens rätt att yppa dess innehåll eller annars förfoga över den, skall han, om sökanden begär det, hänskjuta frågan till myndigheten. Sökanden skall underrättas om att han kan begära detta och att beslut av myndigheten krävs för att ett avgörande skall kunna överklagas.

Om en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på grund av att sekretess gäller enligt 2 kap. 4 §, 8 kap. 5 § fjärde stycket, 24 § andra stycket eller 9 kap. 3 eller 30 §, skall myndigheten i avslagsbeslutet ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om avtalet avser Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, skall myndigheten i stället ange tillämplig EG-rättslig föreskrift och tillämplig bestämmelse i föreskriften.

Nuvarande lydelse

16 kap.

1 §

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1–8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

3. denna lag enligt – – – – – – – – – - – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första

stycket 2 eller 6 § första stycket 2

8 kap. 6 § andra stycket

8 kap. 7 § första stycket 2 eller 8 § första stycket

såvitt avser uppgift om andra ekonomiska eller personliga förhållanden än affärs- eller driftförhållande för den som trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse

16 kap.

1 §

Att friheten enligt 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter i vissa fall är begränsad framgår av 7 kap. 3 § första stycket 1 och 2, 4 § 1–8 samt 5 § 1 och 3 tryckfrihetsförordningen och av 5 kap. 1 § första stycket samt 3 § första stycket 1 och 2 yttrandefrihetsgrundlagen. De fall av uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt, i vilka nämnda frihet enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrundlagen i övrigt är begränsad, är de där tystnadsplikten följer av – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

3. denna lag enligt – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

8 kap. 3 §, 4 § andra stycket första meningen, 5 § första stycket 2 eller 6 § första stycket 2

8 kap. 7 § första stycket 2 eller 8 § första stycket – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

2. Rätten att ta del av allmänna handlingar enligt 1 kap. 9 § gäller inte handlingar som före den 1 juli 2006 kommit in till eller upprättats hos bolag, föreningar och stiftelser där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande.

3. Förslag till lag om ändring av arkivlagen (1990:782)

Härigenom föreskrivs i fråga om arkivlagen (1990:782) att 2, 2 a och 8 §§ skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §

Vad som enligt denna lag gäller för statliga myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos

1. sådana organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen (1980:100) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till sekretesslagen, och

2. allmänna försäkringskassor.

1. sådana organ som avses i 1 kap. 8 § andra stycket första meningen sekretesslagen (1980:100) till den del arkivet härrör från den verksamhet som avses i bilagan till sekretesslagen,

2. sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) där staten ensam eller tillsammans med en kommun eller ett landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande, och

3. allmänna försäkringskassor.

2 a §

Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100).

Vad som enligt denna lag gäller för kommunala myndigheters arkiv skall gälla även för arkiv hos sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) där kommuner eller landsting ensamma eller tillsammans utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

8 §

Regeringen bestämmer vilka arkivmyndigheter som skall finnas för tillsynen över de statliga myndigheterna. Tillsynen över att sådana organ som avses i 2 § fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ skall skötas av de statliga arkivmyndigheterna.

Kommunstyrelsen är arkivmyndighet i kommunen och landstingsstyrelsen i landstinget, om inte kommunfullmäktige eller landstingsfullmäktige har utsett någon annan nämnd eller styrelse till arkivmyndighet.

Den kommunala arkivmyndigheten skall se till att sådana juridiska personer som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen (1980:100) fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ denna lag. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om.

Den kommunala arkivmyndigheten skall se till att sådana organ som avses i 2 a § fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ denna lag. I de fall flera kommuner eller flera landsting bestämmer tillsammans i ett sådant företag fullgörs uppgiften av arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting som kommunerna eller landstingen kommer överens om.

Tillsynen över att sådana enskilda organ som avses i 1 § tredje stycket 1 fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ skall skötas av de statliga arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett statligt arkiv och av de kommunala arkivmyndigheterna i de fall det enskilda organet förvarar ett kommunalt arkiv.

De statliga arkivmyndigheterna skall också sköta tillsynen över att Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar fullgör sina skyldigheter enligt 3–6 §§ avseende handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 2006.

1. Vårt arbete

1.1. Direktiven och uppdraget

Vi har tidigare lämnat tre betänkanden.

1

I detta slutbetänkande

kommer vi att behandla de frågor som återstår enligt direktiven, dels om insyn i statliga företag m.m., dels om sekretess i det internationella samarbetet.

2

Det kvarvarande uppdraget är alltså tudelat

och respektive huvudfråga är uppdelad i två avgränsade underfrågor. I det följande redovisas vad som sägs i direktiven om bakgrunden till dessa frågeställningar samt hur uppdraget för respektive fråga närmare är formulerat.

3

När det gäller två frågor redogör vi

dessutom närmare för vår syn på uppdraget, nämligen angående dels meddelarfrihet i kommunala och statliga företag, dels sekretess på grund av internationella avtal.

1.1.1. Insyn i statliga företag m.m.

I detta avsnitt följer utdrag ur våra direktiv rörande frågorna om insyn i statliga och kommunala företag samt om samverkan mellan kommunala myndigheter och deras företag. I slutet av avsnittet finns också en redogörelse för varför vi valt att se över meddelarfriheten i kommunala och statliga företag.

Insynen i statliga och kommunala företag

4

Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar hos

1

Offentlighetsprincipen och den nya tekniken (SOU 2001:3), Ordning och reda bland allmän-

na handlingar (2002:97) samt Ny sekretesslag (SOU 2003:99)

2

Dir. 1998:32

3

Direktiven återges i sin helhet i SOU 2001:3 och SOU 2003:99

4

Dir 1998:32 s. 9–10, 15 och 30

myndigheter i tillämpliga delar också gälla handlingar hos de organ som anges i bilagan till lagen, i den mån handlingarna hör till verksamhet som nämns där. Bestämmelsen ger principen om allmänna handlingars offentlighet ett vidare tillämpningsområde utanför myndighetssektorn. Principen har gjorts tillämplig hos vissa aktiebolag, föreningar och stiftelser som på statens uppdrag handhar förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning eller liknande. Som exempel kan nämnas verksamhet i olika utsträckning hos Radiotjänst i Kiruna AB, Posten AB, Handelshögskolan i Stockholm, Riksidrottsförbundet samt, sedan den 1 januari 1998, de stiftelser och stiftelsehögskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna och deras bolag (SFS 1997:958).

Vid tidpunkten för sekretesslagens tillkomst var det aktuellt att införa offentlighetsprincipen utanför myndighetsområdet endast för AB Svensk Bilprovning och Notarius publicus. Diskussionen rörde enbart deras myndighetsutövande befogenheter, vilka ansågs motivera insyn (prop. 1979/80:2, del A, s. 125). Dessutom nämndes den utredning som då pågick i Kommunalföretagskommittén och som 1983 utmynnade i slutbetänkandet Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet (SOU 1983:61). I detta betänkande lades grunden för bl.a. bilagan till sekretesslagen, där de privaträttsliga subjekten uppräknas som enligt 1 kap. 8 § skall tillämpa offentlighetsprincipen. Det slutgiltiga förslaget lämnades i prop. 1986/87:151 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m.

Sedan 1995 gäller enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen att offentlighetsprincipen och sekretesslagen är tillämpliga hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

Förvaltningspolitiska kommissionen (Fi 1995:13) har haft i uppdrag att med utgångspunkt i nuvarande statliga åtaganden och därav följande uppgifter för statliga myndigheter eller andra organ göra en analys av om nuvarande former för organisation och styrning av statlig förvaltning och verksamhet är ändamålsenliga i förhållande till de uppgifter och mål som fastlagts av regering och riks-

dag, samt lämna synpunkter på hur det långsiktiga arbetet med strukturförändringar i den statliga förvaltningen bör bedrivas. Kommissionen avlämnade i april 1997 betänkandet I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57). I en rapport, som upprättats på kommissionens uppdrag, om förvaltningens verksamhetsformer i och utanför myndighetsområdet (Myndighet eller marknad SOU 1997:38) diskuteras offentlighetsprincipens tillämpning på statligt respektive kommunalt dominerade privaträttsliga subjekt. Där kritiseras lagstiftarens behandling av frågan om verksamhetsformer för offentlig förvaltning, framförallt att ingen som helst argumentering har förekommit som skulle kunna förklara varför dessa särskilt ingripande regler ansetts nödvändiga för kommunal verksamhet, medan t.ex. den statliga bolagsverksamheten hållits utanför vad avser offentlighetsprincipens tillämpning (SOU 1997:38 s. 59-60). Kommissionen anslöt sig till de rekommendationer som lämnas i rapporten, nämligen bl.a. att myndighetsformen normalt bör vara självklar för större delen av det statliga åtagandet, att när existerande gråzonsorgan bibehålls det bör åter övervägas om en utvidgning av det offentligrättsliga regelsystemets tillämplighet kan ske för viktiga verksamheter, särskilt frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser, samt att när en annan form än myndighetsformen används riksdagen och regeringen bör i varje särskilt fall ta ställning till det tilltänkta organets lämplighet för uppgiften och uttryckligen ange i vilken mån det offentligrättsliga regelsystemet förutsätts bli tilllämpligt (SOU 1997:57 s. 56-57).

_ _ _ _ _

Utvecklingen har gått mot ökad bolagisering och privatisering av statlig och kommunal verksamhet. Det finns därmed anledning att undersöka om det också fortsättningsvis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kommunala eller statliga företag.

_ _ _ _ _

Kommittén skall kartlägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommu-

nala respektive statliga företag. Kommittén skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller dessa företag och ange vilka kriterier som bör gälla för insyn i företag och andra organ som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen.

Samverkan mellan kommunala myndigheter och deras företag

5

Under den tid sekretesslagen har varit i kraft, drygt 17 år, har samhället genomgått flera stora reformer på det offentliga området. Som exempel kan nämnas den fria kommunala nämndorganisationen samt bolagisering och privatisering av stora delar av kommunal verksamhet. Stora delar av tidigare statlig verksamhet har också bolagiserats eller privatiserats. Offentlighetsprincipen har gjorts tillämplig på vissa kommunala företag. Sådana reformer har påverkat sekretessbestämmelsernas tillämpningsområde. Sverige har också under denna tid anslutit sig till EU, vilket innebär att frågor om det svenska systemet för offentlighet och sekretess hamnat i blickfånget.

_ _ _ _ _

Svenska kommunförbundet har i en skrivelse till Justitiedepartementet bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffentlighet hos kommunala företag (dnr Ju96/4010). Kommunförbundet anser att sekretessbestämmelserna innebär att sekretessbelagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet anser också att uppgifter inte heller utan vidare kan lämnas mellan mor- och dotterföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, VD, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter.

_ _ _ _ _

Kommittén skall undersöka hur sekretesslagen påverkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som händer i deras företag och hur lagen påverkar möjlighe-

5

Dir 1998:32 s. 13, 19 och 32

terna till information inom och mellan kommunala företag. Detsamma gäller för motsvarande problem på det statliga företagsområdet. De slutsatser som kan dras efter denna undersökning skall presenteras tillsammans med förslag till de eventuella lagändringar som behövs.

Meddelarfrihet i kommunala och statliga företag

I våra direktiv sägs inte uttryckligen att vi skall se över frågor om meddelarfrihet i kommunala och statliga företag. Vi gjorde i betänkandet Ny sekretesslag (SOU 2003:99) en översyn av de tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten. I det sammanhanget konstaterade vi att det på grund av utformningen av bestämmelsen om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag i 1 kap. 9 § sekretesslagen, finns vissa oklarheter i fråga om vad som gäller avseende meddelarfrihet i de kommunala företagen i dag. Vi kommer därför att se över denna fråga, som också har betydelse om offentlighetsprincipen skall tillämpas i de statliga företagen.

1.1.2. Sekretess i det internationella samarbetet

I detta avsnitt följer utdrag ur våra direktiv som rör frågor om utrikessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen) och sekretess på grund av internationella avtal. I slutet av avsnittet finns en diskussion kring vår syn på uppdraget om sekretess på grund av internationella avtal.

Utrikessekretess (2 kap. 1 § sekretesslagen)

6

I samband med Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995 gjordes en ändring i bestämmelsen om utrikessekretess. Enligt ändringen infördes ett enhetligt rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Tidigare gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess. För uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. I för-

6

Dir 1998:32 s. 27, 28 och 34

arbetena till ändringen konstaterar regeringen att den innebär en viktig omläggning av den grundläggande synen på sekretess i utrikes ärenden och att det därför finns anledning att noga följa upp utvecklingen i utrikessekretessfrågor (prop. 1994/95:112 s. 31). I propositionen erinrar regeringen om att det i diskussionen om hur ett EUmedlemskap påverkar den svenska offentlighetsprincipen har förts fram olika förslag till lagtekniska lösningar. Ett förslag har varit att utforma en särskild sekretessregel för EU-samarbetet. En sådan särreglering skulle kunna innebära att utrikessekretessen begränsas till att gälla uppgifter som rör förhandlingarna i rådet medan uppgifter i övrigt som rör EU-samarbetet endast kan hållas hemliga enligt någon av de övriga bestämmelserna i sekretesslagen. Enligt regeringen krävdes ytterligare överväganden för att kunna ta ställning till om en sådan särreglering är möjlig och hur den i så fall skall utformas. Regeringen uttalade att den i samband med den uppföljning som bör ske avsåg att återkomma till frågan om även andra lagändringar kan vara motiverade än den som då föreslogs i bestämmelsen om utrikessekretess.

_ _ _ _ _

Kommittén skall göra en kartläggning av myndigheternas hantering av frågor om utrikessekretess. En sådan kartläggning skall ta sikte på frågor om sekretess såväl i EUsamarbetet som i annat internationellt samarbete. Kartläggningen skall utmynna i en bedömning av om det behövs ändringar i reglerna om utrikessekretess eller andra åtgärder, t.ex. en särreglering för EU-samarbetet, samt i så fall förslag till sådana ändringar.

Sekretess på grund av internationella avtal

7

I det internationella samarbetet uppkommer ofta frågor om informationsutbyte. Den svenska offentlighetsprincipen innebär i allmänhet mycket större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mellanstatliga organ. Det svenska regelsystemet innehåller

7

Dir 1998:32 s. 26–27 och 33–34

flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lagstiftning, t.ex. sådana som gäller meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas självständigt av den myndighet som förvarar en handling.

I de fall det uppstått en konflikt mellan vårt och andras regelsystem har olika lösningar använts för att begränsa svenska myndigheters möjligheter att lämna ut eller använda sådan information som lämnas hit på grund av internationella samarbetsavtal. Ett sätt har varit att införa en bestämmelse i sekretesslagen om absolut sekretess. Ett annat har varit att införa bestämmelser som begränsar de svenska myndigheternas möjligheter att använda informationen för andra ändamål än för vilka den lämnats hit. Valet av metod är naturligtvis beroende av de förutsättningar som givits i den aktuella överenskommelsen och i den svenska offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Ibland har det inte vidtagits några åtgärder överhuvudtaget för att anpassa de svenska reglerna i enlighet med åtagandena. I en del fall finns anledning att anta att åtaganden kan ha gjorts utan alltför stora ansträngningar att hävda de svenska offentlighetsreglerna. I andra fall har tanken varit att bestämmelsen i sekretesslagen om utrikessekretess (2 kap. 1 §) i praktiken är tillräcklig för att uppfylla svenska åtaganden.

Det finns en risk att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtaganden inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavtalens faktiska innebörd. Det är särskilt allvarligt om effekten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess.

_ _ _ _ _

Kommittén skall undersöka möjligheterna för att Sveriges åtaganden enligt internationella avtal när det gäller informationsutbyte skall kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt och på ett sätt som leder till ett så litet ingrepp i offentligheten som möjligt. Till grund för undersökningen skall kommittén göra en sammanställning av Sveriges åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem samt skälen för åtgärderna. I de fall

ingen sådan åtgärd har vidtagits skall, så långt det är möjligt, kommittén redovisa de skäl som har anförts för det.

Särskilt om vår syn på uppdraget om sekretess på grund av internationella avtal

Som framgår ovan sägs det i våra direktiv att vi till grund för undersökningen av de särskilda reglerna om sekretess på grund av internationella avtal, skall göra en sammanställning av Sveriges åtaganden och av de åtgärder som företagits för att genomföra dem. Denna del av uppdraget kan tolkas som att vi skall gör en sammanställning av alla internationella avtal som innehåller för Sverige bindande sekretessklausuler. Uppdraget måste dock enligt vår uppfattning ses mot bakgrund av att direktiven beslutades redan år 1998. Vi har erfarit att det vid den tidpunkten fanns ett behov av att få till stånd en samlad kartläggning av Sveriges internationella sekretessåtaganden, men att detta behov inte är lika uttalat i dag. En sådan kartläggning skulle också vara mycket tidskrävande. Vi har således helt inriktat vårt arbete på att göra en analys av de åtgärder som faktiskt vidtagits och på att hitta författningslösningar som på ett bättre sätt än i dag tydliggör vad som gäller i fråga om sekretess i det internationella arbetet.

1.2. Arbetets bedrivande

Arbetet med de avslutande delarna av vårt uppdrag, dvs. insynen i statliga företag samt sekretessen i det internationella samarbetet, inleddes i slutet av år 2003. Vi har haft fem sammanträden med både ledamöter och experter. Ledamöterna har därutöver deltagit i ett internat och ett slutjusteringssammanträde. Vi har också haft ett sammanträde med enbart experter.

För att informera oss om hur ett eventuellt införande av offentlighetsprincipen hos de statliga företagen skulle påverka dessa, har Statskontoret på vårt uppdrag genomfört en undersökning för att bedöma konsekvenserna av en sådan reform.

8

Bland annat har en

enkätförfrågan ställts till 11 kommunala bolag och intervjuer genomförts med företrädare för fem statliga bolag och två statliga

8

Statskontorets rapport 2004:14, Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statli-

ga företag – En konsekvensanalys

stiftelser. För att få ökad kunskap om hur tillämpningen av offentlighetsprincipen hittills har fungerat i kommunala företag har sekretariatet dessutom vid skilda tillfällen sammanträtt med företrädare för sammanlagt tio bolag i Stockholmsregionen som ägs av kommun eller landsting och fem kommunala bolag i Skåne. Sekretariatet har också inhämtat information om hur offentlighetsprincipens tillämplighet skulle kunna påverka statliga företag, genom diskussioner med företrädare för Näringsdepartementets enhet för statligt ägande och genom skriftliga synpunkter från ett flertal statliga bolag.

Det finns ingen samlad presentation av de företag där staten har ett stort inflytande. När det gäller aktiebolagen har vi utgått från regeringens redovisning till riksdagen.

9

För att få en uppfattning

om vilka stiftelser som kan bli aktuella har vi bett om uppgifter från ett antal departement.

10

Departementen valdes utifrån att de enligt

Statskalendern tycktes ha anknytning till stiftelser som kunde bli aktuella för offentlighetsprincipen.

För att få information om tillämpningen av utrikessekretessen hos förvaltningsmyndigheterna har vi genomfört en egen enkätförfrågan (bilaga 2). Enkäten ställdes till 22 centrala statliga myndigheter, en storkommun samt fyra utlandsmyndigheter. Vi har också använt oss av utfallet i en av Statskontoret genomförd enkätundersökning år 2000 om myndigheterna och offentlighetsprincipen i EU-arbetet.

11

Sekretariatet har dessutom inhämtat information

kring sekretessen i det internationella samarbetet genom återkommande diskussioner med företrädare för Justitiedepartementets grundlagsenhet och Utrikesdepartementets sekretariat för säkerhet, sekretess och beredskap.

1.3. Redovisningen i betänkandet

Vi har disponerat innehållet i vårt slutbetänkande så att frågor om insynen i statliga företag m.m. redovisas i kapitel 2 och 3, medan frågor om sekretess i det internationella samarbetet redovisas i kapitel 4–7.

9

Skr. 2002/03:120 och 2003/04:120

10

Socialdepartementet, Kulturdepartementet, Utrikesdepartementet, Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet och Näringsdepartementet. Finansdepartementet och Utbildningsdepartementet har inte lämnat några uppgifter.

11

Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheternas EU-arbete

I kapitel 2 återfinns en bakgrund till de gällande bestämmelserna i sekretesslagen om insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet, en redovisning av det statliga ägandet i bolag och stiftelser samt en utblick mot några nordiska länder för att visa hur de har valt att lösa dessa frågor. Kapitel 3 innehåller våra överväganden och förslag om insynen i statliga företag och om meddelarfrihet för anställda i statliga och kommunala företag samt en analys av eventuella problem med informationsutbytet mellan kommunala företag och deras ägare.

Kapitel 4 innehåller en redogörelse för och bakgrunden till sekretesslagens allmänna bestämmelse om utrikessekretess. Vi redovisar våra överväganden och förslag om utrikessekretessens tillämpning i kapitel 5. En redogörelse för de av Sveriges internationella sekretessåtaganden som fått genomslag i sekretesslagen finns i kapitel 6. I kapitel 7 redovisar vi våra överväganden och förslag i de frågor som rör sekretess på grund av internationella avtal. I en bilaga till betänkandet återger vi den enkätförfrågan som vi har genomfört för att undersöka förvaltningsmyndigheternas tillämpning av utrikessekretessen (bilaga 2).

Bilaga 1 är en lista över de statliga företag som vi bedömer skall omfattas av vårt förslag om insyn. Ingen hänsyn har här tagits till att undantag kan vara möjliga. I bilaga 3 redovisar vi våra förslag till ändringar i sekretesslagen, så som vi skulle ha utformat dem om det förslag till ny sekretesslag som vi lämnade i vårt huvudbetänkande

12

hade varit gällande rätt i dag.

Sist i betänkandet finns litteraturförteckningar. Den ena avser frågor kring insyn i statliga företag m.m. (kapitel 2 och 3). Den andra rör frågor kring sekretessen i det internationella samarbetet (kapitel 4–7).

12

Ny sekretesslag (SOU 2003:99)

Insynen i statliga företag m.m.

2. Insyn i privaträttsliga subjekts verksamhet

2.1. Rätten att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter

Tryckfrihetsförordningen garanterar alla svenska medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar.

1

En handling är en framställning i

skrift eller bild eller en upptagning som kan uppfattas endast med tekniska hjälpmedel. Handlingen är allmän om den förvaras hos myndigheten och är inkommen till eller upprättad hos myndigheten.

2

Begreppet myndighet i tryckfrihetsförordningen är avsett att korrespondera med samma begrepp i regeringsformen. Myndigheter är alltså regeringen, domstolarna samt de statliga och kommunala förvaltningsmyndigheterna.

3

Ofta är det lätt att avgöra vad

som är en myndighet, men det kan ibland uppstå gränsdragningsproblem. I sådana fall har flera olika omständigheter betydelse för om ett organ skall betraktas som en myndighet. Att organet har bildats genom lag eller annan författning talar för att det är en myndighet. Andra omständigheter som kan innebära att organet är en myndighet är att



dess uppgifter och verksamhet regleras i författning,



verksamheten är av kommunal eller statlig karaktär,



ledamöterna utses av t.ex. regeringen, eller



verksamheten finansieras av statliga medel.

4

Enligt tryckfrihetsförordningen skall riksdagen och fullmäktige i kommuner och landsting jämställas med myndigheter.

5

Även för-

1

2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. Utländska medborgare har samma rätt, 14 kap. 5 §

andra stycket tryckfrihetsförordningen.

2

2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen

3

Prop. 1973:90 s. 232 och 233, prop. 1975/76:160 s. 134

4

Bohlin 2001 s. 51–53

5

2 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen

säkringskassorna skall betraktas som myndigheter vid tillämpningen av tryckfrihetsförordningen.

6

Huvudregeln är således att reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar inte skall tillämpas av enskilda rättssubjekt, t.ex. aktiebolag och stiftelser. Vid införandet av sekretesslagen gjordes dock undantag från denna regel. Dessa undantag har därefter utökats och finns uppräknade i bilagan till sekretesslagen. Vi kommer nedan att redogöra för de motiv som ligger bakom undantagen.

Vidare har rätten att ta del av allmänna handlingar utökats till att gälla aktiebolag, ekonomiska föreningar, handelsbolag och stiftelser där kommuner och landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Motiven för den utvidgningen kommer också att beskrivas nedan.

I avsnitt 3.3.1 finns en kort redogörelse för diskussionerna i offentliga utredningar och lagstiftningsärenden kring frågan om insyn i privaträttsliga subjekt under de senaste hundra åren.

2.2. Förarbetena till sekretesslagen m.m.

Reglerna om rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. tryckfrihetsförordningen) omarbetades helt på 1970-talet. I den äldre lydelsen var de organ där rätten att ta del av allmänna handlingar skulle gälla uppräknande. Det ansågs dock inte lämpligt att fortsätta med den tekniken, eftersom uppräkningen inte skulle kunna bli fullständig. Samtidigt framhölls att lagstiftningsärendets utgångspunkt måste vara att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte fick begränsas. I det sammanhanget konstaterades att principen var tillämplig på andra organ än myndigheter i regeringsformens mening bl.a. notarius publicus och AB Svensk Bilprovning. För att undvika en inskränkning av offentlighetsprincipen angavs att dessa organ kunde räknas upp i en annan författning än tryckfrihetsförordningen, t.ex. den nya sekretesslagen.

7

I lagstiftningsarbetet angavs också att offentlighetsprincipens utvidgning till nya områden, t.ex. till enskilda subjekt med uppgifter som innebär myndighetsutövning, borde utredas.

8

Motivet var att

överflyttningen av en förvaltningsuppgift från en myndighet till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, inte automatiskt borde

6

RÅ 1968:42

7

Prop. 1975/76:160 s. 134–135

8

A.prop. s. 18 och 74

innebära att handlingsoffentligheten inskränktes i motsvarande mån. Det låg särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rörde myndighetsutövning.

När sekretesslagen infördes angavs att notarius publicus och AB Svensk Bilprovning i vissa avseenden skulle jämställas med myndigheter vid tillämpning av 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. I förarbetena diskuterades om ytterligare organ skulle behandlas på samma sätt. Föredragande statsrådet konstaterade dock att offentlighetsprincipens tillämpningsområde inte borde vidgas utan särskild utredning och att en sådan utredning pågick.

9

2.3. Bilagan till sekretesslagen införs

I detta avsnitt presenteras de överväganden som gjordes när handlingsoffentligheten utvidgades till att omfatta även de organ och verksamheter som anges i bilagan till sekretesslagen. Riksdagen godtog regeringens förslag och motivering.

10

2.3.1. Allmänna överväganden

Sedan år 1989 framgår det av sekretesslagen att tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar skall gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till sekretesslagen, i den mån handlingen hör till den verksamhet som anges där. De organ som anges i bilagan skall också jämställas med myndigheter vid tillämpning av sekretesslagen.

11

I förarbetena till införandet av bilagan konstaterade departementschefen att det med fog kunde hävdas att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Utvecklingen att i allt större utsträckning lägga förvaltningsuppgifter på organ som står utanför det traditionella myndighetsområdet kunde sägas gå i motsatt riktning mot den utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde som blivit följden av att stat och kommun tagit på sig ansvaret för nya uppgifter.

12

9

Prop. 1979/80:2 Del A s. 125

10

Bet. KU 1987/88:36 s. 32–33, rskr. 1987/88:290

11

1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen

12

Prop. 1986/87:151 s. 148

Det kunde enligt departementschefen finnas olika förklaringar till varför stat och kommun driver verksamhet i privaträttslig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssubjekt. En orsak att välja den privaträttsliga formen är att verksamheten skall bedrivas i samarbete med utomstående intressenter. Ett annat skäl är att det är fråga om affärsverksamhet eller annan ekonomisk självbärande verksamhet. Ytterligare skäl är en snabbare beslutsprocess och skydd mot insyn och inblandning utifrån.

13

Departementschefen konstaterade att det förelåg en konflikt mellan den offentlighetsprincip som bör råda inom den offentliga sektorn och den relativa slutenhet som kännetecknar privaträttens juridiska personer. För att lösa de problem som uppstår på grund av denna konflikt krävs en avvägning mellan insynsintresset och de intressen som står mot detta. Den naturliga utgångspunkten med hänsyn till offentlighetsprincipens syfte tycktes vara att den bör gälla i allmänna angelägenheter oavsett om de sköts av myndigheter eller enskilda. Denna utgångspunkt innebar dock flera svårlösta problem.

14

Ett problem var att det kan vara svårt att avgöra om en angelägenhet är allmän. Ett sätt är att använda regeringsformens begrepp förvaltningsuppgift. Ett annat sätt är att ta fasta på om det enskilda organets beslut kan överprövas av en myndighet. Ytterligare ett sätt är att utgå från begreppet myndighetsutövning. Departementschefen ansåg att det var ett ofrånkomligt krav att det av lagstiftningen tillräckligt klart skulle framgå i vilken utsträckning handlingar som förvaras hos andra än myndigheter är offentliga. Denna tydlighet gick inte att uppnå genom någon generell regel med utgångspunkt i offentlighetsprincipens syften. Det var således nödvändigt att från fall till fall avgöra om ett visst enskilt organ skall tillämpa offentlighetsprincipen eller inte.

15

Andra problem med att utsträcka offentlighetsprincipens tillämpning till enskilda organ var av administrativ och ekonomisk karaktär. Offentlighet ansågs förutsätta vissa administrativa rutiner och innebära ökade kostnader. Att införa regler med sådana konsekvenser för ett enskilt rättssubjekt borde endast bli aktuellt om den nya offentligheten hade någon praktisk betydelse.

16

13

Ibid.

14

A.prop. s. 149

15

Ibid.

16

Prop. 1986/97:151 s. 149–150

En situation där utökad offentlighet skulle kunna få liten praktisk betydelse var om uppgifterna var sådana att det blev nödvändigt att genom sekretessregler kraftigt begränsa eller i praktiken upphäva insynen. Det kunde bli fallet t.ex. i enskilda organ där staten driver affärsverksamhet i konkurrens med privata företag. En annan faktor som kunde spela in var ägarförhållandena. Det verkade mera näraliggande med handlingsoffentlighet hos enskilda organ som helt ägs eller drivs av staten än hos sådana där det statliga inslaget bara var ett bland en rad andra.

17

Departementschefen angav att ytterligare ett skäl mot att nu införa offentlighet hos ett enskilt organ kunde vara att organets verksamhet sågs över. En utvidgning av offentlighetsprincipen kunde knappast komma i fråga, om man inte kunde förutse att den skulle bestå under överskådlig tid.

18

Departementschefens slutsats vara att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet borde inriktas på de organ som det framstod som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt, nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda. Frågan om vilka organ som skulle omfattas av en sådan utvidgning borde avgöras efter en prövning av de specifika förhållanden som råder på varje särskilt område. Med hänsyn till de stora svårigheter som var förenade med att utvidga offentlighetsprincipen utanför myndighetsområdet borde erfarenheterna av det aktuella förslaget avvaktas innan någon längre gående utvidgning kunde övervägas.

19

Lagrådet ansåg att propositionens förslag präglades av en utomordentlig försiktighet. Motiveringarna kunde göras till föremål för invändningar. Med hänsyn till att det endast var fråga om de första stegen på vad som fick antas bli en vidare utveckling ansåg dock lagrådet att remissens ställningstaganden kunde godtas.

20

2.3.2 Obligatorisk kontroll genom teknisk provning e.d.

En huvudgrupp av organ som fördes in i bilagan var några som bedrev obligatorisk kontroll genom teknisk provning. Uppgiften att fatta beslut om en produkt skall godkännas för ett visst ändamål eller inte ansågs innefatta myndighetsutövning. Hos AB Svensk

17

A.prop. s. 150

18

Ibid.

19

A.prop. s. 150–151

20

A.prop. s. 309–310

Bilprovning gällde redan offentlighetsprincipen. Nu kom den att utsträckas även till AB Statens anläggningsprovning och Apoteksbolaget AB. Även den besiktning och tillsyn av segelflygplan som Kungliga Svenska Aeroklubben (KSAK) utför borde omfattas av offentlighet.

21

Denna grund för utvidgning av offentlighetsprincipen har i dag inte lika stor betydelse. Inslaget av myndighetsutövning hos organ som sysslar med teknisk kontroll har i princip upphört sedan Sverige blev medlem i EES respektive EU. Bestämmelserna i bilagan till sekretesslagen har därför ändrats. Beträffande fordonsbesiktning enligt fordonslagen finns dock fortfarande ensamrätt för vissa bolag

22

.

Bolagens uppgifter innefattar bl.a. myndighetsutövning. Offentlighetsprincipen skall därför fortfarande tillämpas för dessa bolag.

23

2.3.3. Fördelning av statliga medel

I förarbetena till införandet av bilagan konstaterades att vissa privaträttsliga subjekt fått uppgiften att till enskilda fördela statliga stöd i olika former. Det förelåg ett starkt intresse av offentlighet i sådana ärenden där allmänna medel skall fördelas.

Propositionen behandlade först organ som fördelade statliga medel till kulturaktiviteter m.m. När det gäller sådan verksamhet borde offentlighetsprincipen gälla hos Handelshögskolan i Stockholm, Musikaliska akademin, Stiftelsen svensk-norska samarbetsfonden, Föreningen Norden, Folkbildningsförbundet, länsbildningsförbunden, Svenska institutet i Rom och Stiftelsen Svenska institutet. Departementschefen ansåg att det inte fanns något behov av sekretesskydd för uppgifter i den aktuella typen av ärenden.

24

Dessa organ

finns alltjämt upptagna i bilagan till sekretesslagen.

I propositionen diskuterades om offentlighetsprincipen skulle utsträckas till andra organ som fördelade statliga medel till kultur eller liknande ändamål. Några sådana förslag lämnades dock inte. Det motiverades med att organens verksamhet var under utredning.

25

När det gällde fördelning av allmänna medel i form av statligt stöd till näringslivet, konstaterades i propositionen att sådana uppgifter

21

Prop. 1986/87:151 s. 151–152

22

AB Svensk Bilprovning, SMP Svensk Maskinprovning AB, Det Norske Veritas Inspection AB

23

Regner m.fl. s. B:5–6

24

Prop. 1986/87:151 s. 152

25

A.prop. s. 152–153

lämnats till en rad enskilda juridiska personer. De medel som fördelades på detta sätt uppgick årligen till avsevärda belopp och intresset av insyn i verksamheten gjorde sig i många fall starkt gällande. Det fanns därför goda skäl att vidga offentlighetsprincipen till de enskilda organ som sysslar med denna form av stödverksamhet. Samtidigt ansågs verksamheten vara sådan att en utökad offentlighetsprincip måste ske i kombination med en mycket långtgående sekretess. Departementschefen ansåg därför att offentlighetsprincipen inte skulle utvidgas till bl.a. AB Svensk Exportkredit, Norrlandsfonden och Sveriges exportråd.

26

Departementschefen gjorde en annan bedömning beträffande de stöd och bidrag som i marknadsreglerande syfte fördelades på jordbrukets och fiskets områden av åtta fristående regleringsföreningar. Offentlighetsprincipen skulle således införas för den del av föreningarnas verksamhet som innebar fördelning av sådant stöd.

27

Ingen av dessa regleringsföreningar finns kvar i bilagan.

I propositionen behandlades också Stiftelsen Samhällsföretag, som vid denna tidpunkt fungerade som moderbolag till de regionala stiftelserna för skyddat arbete. Behovet av sekretess i den affärsverksamhet som stiftelserna bedrev ansågs påtagligt. Offentlighetsprincipen borde därför inte tillämpas på någon del av koncernen.

28

Motsvarande verksamhet bedrivs i dag i Samhall AB.

Under denna rubrik diskuterades i propositionen slutligen om offentlighetsprincipen skulle omfatta de erkända arbetslöshetskassorna. Främst med hänsyn till det sekretessbehov som kunde förutses och kassornas lokala organisation avstod departementschefen från att lämna ett sådant förslag.

29

Handlingsoffentlighet gäller numera i den del av arbetslöshetskassornas verksamhet som rör prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning. Motivet för den ändrade synen på arbetslöshetskassorna var att det fanns starka skäl för att de skulle omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess. Att det var frågan om medlemsorganisationer bedömdes inte utgöra något hinder för att införa offentlighet i den del av verksamheten som innebar myndighetsutövning. Vidare konstaterades att arbetslöshetskassornas verksamhet förändrats under 1990-talet. Bl.a. innebar instansordningen vid överklagande av arbetslöshetskassornas beslut att de

26

A.prop. s. 153

27

Ibid.

28

Prop. 1986/87:151 s. 154

29

Ibid.

företrädde det allmänna vid domstol som motpart när en enskild överklagat. Det fanns också numera ett krav på en tydlig gräns mellan arbetslöshetskassornas och närliggande organisationers verksamhet, t.ex. fackförbundens. Slutligen ansåg regeringen att sekretessbehovet kunde tillgodoses genom en ny bestämmelse med ett rakt skaderekvisit. Sekretesskyddets styrka kunde således inte heller anses utgöra ett skäl mot att föra in arbetslöshetskassorna i bilagan.

30

2.3.4. Beslut om statligt reglerade anställningar

Vid bilagans tillkomst skulle vissa enskilda organ tillämpa lagen (1976:600) om offentlig anställning bl.a. i frågor om avskedande, disciplinpåföljd, avstängning, åtalsanmälan och läkarundersökning. Numera gäller lagen (1994:260) om offentlig anställning. Departementschefen konstaterade att när ett organ fattade beslut i ett sådant ärende blev det fråga om myndighetsutövning. Det fanns inga beaktansvärda skäl mot att införa offentlighet i dessa fall. Mot denna bakgrund utsträcktes offentlighetsprincipen att gälla statligt reglerade anställningar hos Nordiska museet, Tekniska museet, Svenska språknämnden, Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI), Stiftelsen WHO Collaborating Center on International Drug Monitoring och Skogs- och lantbruksakademien.

31

2.3.5. Organ som inte borde omfattas av en utvidgad offentlighetsprincip

Utseende av offentliga funktionärer

Flera organ utanför den statliga och kommunala förvaltningsorganisationen har befogenhet att utse styrelseledamöter för vissa myndigheter. Denna uppgift ansågs utgöra myndighetsutövning. Uppgiften var dock en så begränsad del av de aktuella organens verksamhet att det inte borde bli aktuellt att utsträcka offentlighetsprincipen till dessa organ endast på grund av rätten att utse styrelseledamöter.

32

30

Prop. 2000/01:129 s. 46–47

31

Prop. 1986/87:151 s. 154. Fr.o.m. den 1 juli 2004 omfattar bilagan inte längre anställningar vid Skogs- och lantbruksakademien.

32

A.prop. s. 154–155

Beslut om medlemskap m.m. i offentlighetsrättsliga korporationer

I den utredning som var utgångspunkt för förslaget om bilagan diskuterades om offentlighetsprincipen borde omfatta Sveriges advokatsamfund, Stockholms fondbörs och de erkända arbetslöshetskassorna. Grunden för detta skulle vara att organen hade befogenheter att besluta om medlemskap och disciplinåtgärder beträffande medlemmarna på ett sätt som kunde liknas vid myndighetsutövning.

33

När det gällde advokatsamfundet konstaterade departementschefen att starka skäl talade för en utvidgning av offentlighetsprincipen. Någon sådan utvidgning föreslogs dock inte. Det berodde dels på att det samtidigt skulle kräva stränga sekretessbestämmelser, dels på att det fanns en risk för att underlaget i disciplinärenden skulle bli sämre.

34

Beträffande fondbörsen konstaterade departementschefen att huvuddelen av verksamheten kunde anses likna myndighetsutövning. Det talade för en ökad insyn genom att utvidga offentlighetsprincipen. Trots detta framfördes inget sådant förslag, eftersom behovet av sekretessreglering kunde förutses bli mycket långtgående om den väsentliga börsetiska funktion som börsstyrelsen utövar skulle kunna upprätthållas med full effektivitet.

35

2.4. Motiv för ändringar i bilagan till sekretesslagen

I detta avsnitt sammanfattar vi de överväganden som legat bakom att bilagan utökats. Vissa organ har försvunnit ur bilagan. Det beror på att verksamheten upphört eller organiserats om, se bl.a. avsnitt 2.3.2 och 2.3.3. Dessa förändringar kommenteras inte närmare nedan.

Motiven för varför organ lagts till i bilagan kan grovt sett delas in i två grupper. Den ena gruppen anknyter till de skäl som anfördes när bilagan infördes. Omständigheten att ett organ anförtrotts myndighetsutövning är särskilt viktig.

36

En omständighet som har

nära anknytning till att verksamheten rör myndighetsutövning är

33

SOU 1983:61 s. 168

34

Prop. 1986/87:151 s. 155

35

A.prop. s. 156

36

T.ex. Radiotjänst i Kiruna AB (prop. 1988/89:18 s. 71–72), Posten AB (prop. 1993/94:38 s. 162), arbetslöshetskassorna (prop. 2000/01:129 s. 44–45) och Riksidrottsförbundet (prop. 1998/99:107 s. 51–52)

att den tidigare bedrivits av en myndighet.

37

Flera av dessa verksam-

heter gäller också fördelning av statliga medel.

Den andra gruppen bygger på en argumentation om att handlingsoffentlighet bör gälla även i viss allmän verksamhet som bedrivs i privaträttslig form men som inte är myndighetsutövning. Detta resonemang användes första gången i samband med att rätten att ta del av allmänna handlingar infördes i de elva stiftelser som under åren 1993 och 1994 hade bildats av de tidigare löntagarfondsmedlen.

38

Som motiv för att införa handlingsoffentlighet i dessa stiftelser angavs att de hade inrättats av staten och att förvaltningen avsåg mycket stora belopp som härrörde från det allmänna. Vidare var det fråga om verksamhet som vanligen drivs direkt av det allmänna. I förarbetena konstaterades att ordalydelsen i 1 kap. 8 § sekretesslagen inte innebar en begränsning enbart till sådana verksamheter som i rättslig mening karakteriserades som myndighetsutövning.

39

Omständigheten att rätten att ta del av allmänna handlingar gjorts tillämplig på all verksamhet hos vissa stiftelser trots att dessa inte ägnade sig åt myndighetsutövning angavs som stöd för varför Familjemedicinska institutet i Sverige, ideell förening, skulle omfattas av handlingsoffentlighet för hela sin verksamhet. Andra skäl till stöd för att institutet togs in i bilagan var att verksamheten finansierades av offentliga medel och att många av kontakterna skulle komma att gälla andra organ som i sin verksamhet skulle tillämpa offentlighetsprincipen.

40

Även Hjälpmedelsinstitutet kan åtminstone delvis sägas höra till denna andra grupp. I och för sig kunde vissa uppgifter som utgör myndighetsutövning överlämnas till institutet. Det ansågs ändå lämpligt att hela verksamheten omfattades av offentlighet. Motivet var att verksamheten finansierades med offentliga medel och att många av institutets kontakter var med kommuner och landsting där offentlighetsprincipen gällde.

41

37

T.ex. arbetslöshetskassorna, Folkbildningsrådet (prop. 1990/91:82 s. 39 och 1990/91:178 s. 8), SBAB (prop. 1992/93:167 s. 9)

38

Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen Chalmers tekniska högskola, Stiftelsen högskolan i Jönköping, Stiftelsen framtidens kultur och Stiftelsen Innovationscentrum

39

Prop. 1996/97:142 s. 16–22

40

Prop. 2001/02:38 s. 14–15, bet. 2001/02:SoU5 s. 19, rskr. 2001/02:144

41

Prop. 1997/98:57 s. 16–17, bet. 1997/98:SoU19, rskr. 1997/98:223

2.5. Kommunala företag

2.5.1. Förarbetena till lagstiftningen om handlingsoffentlighet i kommunala företag

Innan den nuvarande regleringen av handlingsoffentligheten i kommunala företag infördes var det helt fullmäktiges ansvar att skapa tillräcklig insyn för medborgarna. Fullmäktige skulle i vissa fall besluta om eller se till att företagen tillämpade grunderna för allmänna handlingars offentlighet enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. De kommunala företagens handlingar skulle dock inte betraktas som allmänna handlingar. Beslutet innebar endast att företagen skulle ha tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser som förebilder när de bedömde en framställning från någon om att få ta del av företagens handlingar.

I förarbetena

42

till utvidgningen av insynen i kommunala företag

konstaterade regeringen att utvecklingen under senare år gått mot att i ökad omfattning bedriva kommunal verksamhet i privaträttsliga former. Särskilt på områden där verksamheten hade starkt kommersiella inslag var det vanligt att den bedrevs i privaträttslig form. Den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna ansågs ha fått en sådan omfattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet för att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn. Det hänvisades också till att riksdagen redan i samband med att bilagan till sekretesslagen infördes tagit ställning för att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten (prop. 1986/87:151 s. 148).

43

En viktig fråga att ta ställning till var om handlingsoffentligheten skulle vara beroende av verksamhetens art eller av det kommunala inflytandet i företaget. Regeringen konstaterade att den verksamhet som bedrivs av kommunala företag måste ligga inom ramen för vad som är att betrakta som kommunala angelägenheter. Verksamheten måste tillgodose ett intresse som är gemensamt för kommunmedlemmarna. Regeringen angav vidare att de rättsliga möjligheterna till insyn och kontroll inte borde vara beroende av i vilken form kommuner och landsting väljer att bedriva sin verksamhet. Samma öppenhet borde i princip gälla för kommunala företag som för kommunala myndigheter, oavsett vilken verksamhet de bedriver.

44

42

Prop. 1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46

43

Prop. 1993/94:48 s. 17–18

44

A.prop. s. 18

När det gällde vilka former av företag som borde omfattas av insynen konstaterade regeringen att 99 procent av de kommunala företagen var aktiebolag, stiftelser eller ekonomiska föreningar. Ideella föreningar, handelsbolag och kommanditbolag förekom således i liten utsträckning. Behovet av insyn i kommunal verksamhet som bedrevs i de mera sällan använda formerna var dock inte mindre än för verksamhet som bedrevs i annan form.

Ett undantag var dock de ideella föreningarna. Kommunala företag i form av ideella föreningar är i huvudsak intresseorganisationer, t.ex. Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet. Den verksamhet som dessa föreningar bedriver motsvarar inte sådan verksamhet som normalt eller lika väl kan skötas av en kommunal myndighet. Reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess borde därför inte omfatta ideella föreningar.

45

Det framstod som uppenbart att handlingsoffentlighet skulle råda i företag där kommuner, landsting och kommunalförbund bestämmer ensamma eller tillsammans. Därutöver skulle reglerna tillämpas på aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund var för sig eller gemensamt eller genom andra juridiska personer har ett bestämmande inflytande. Ett sådant bestämmande inflytande ansågs innebära att det kommunala intresset dominerade i företaget och att allmänheten därmed också hade ett starkt intresse av insyn i och kontroll av verksamheten.

46

När det gäller begreppet bestämmande inflytande konstaterade Lagrådet att det hade en lång tradition i svensk rätt. Lagrådet ansåg dock att begreppet inte var så exakt som krävdes i detta sammanhang med hänsyn till att straffbestämmelser ingick i regelverket. Lagrådet föreslog därför att begreppet skulle definieras i lagtexten. Regeringen delade den uppfattningen.

47

Begreppet bestämmande inflytande användes redan i sekretesslagen, bl.a. i 6 kap. 1 §. Av förarbetena till den bestämmelsen framgick att ett bestämmande inflytande kunde föreligga även om det allmänna inte har mer än hälften av aktierna i ett bolag, men resten är så spridda att det finns en säker möjlighet för det allmänna att bestämma över bolaget. Sådan praktisk majoritet borde dock inte

45

A.prop. s. 19

46

A.prop. s. 19–20

47

A.prop. s. 20–21

leda till att reglerna om offentlighet och sekretess blev tillämpliga i bolaget.

48

När det gäller aktiebolag skall kommuner och landsting anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande, om de ensamma eller tillsammans äger aktier med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller annars förfogar över så många röster, t.ex. genom ett konsortialavtal. Ett rättsligt bestämmande inflytande i ett aktiebolag får också anses föreligga om kommuner eller landsting har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för aktiebolaget. Det som nu angetts om aktiebolag skulle gälla även för ekonomiska föreningar.

49

Är det fråga om ett handelsbolag föreligger ett kommunalt rättsligt bestämmande inflytande, om samtliga bolagsmän är kommuner eller landsting. Ett kommanditbolag där samtliga komplementärer (fullt ansvariga bolagsmän) är kommuner eller landsting är kommunalstyrt även om det finns kommanditdelägare (begränsat ansvariga bolagsmän) som inte är kommunala.

50

I fråga om stiftelser föreligger ett rättsligt bestämmande inflytande om kommuner eller landsting på grund av stiftelseförordnande har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen.

Regeringen konstaterade att tillämpningen av reglerna om offentlighet och sekretess i kommunala företag fick konsekvenser också vid tillämpningen av viss annan lagstiftning. Prövningen av frågan om att lämna ut en allmän handling innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken) respektive brott mot tystnadsplikten (20 kap. 3 § brottsbalken) och skadestånd (3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207]) blir tillämpliga. Vidare blir verksamheten underkastad JO:s och JK:s tillsyn.

Lagrådet ifrågasatte om straffbestämmelserna måste göras tillämpliga på verksamhet som bedrivs av privaträttsliga organ. Regeringen ansåg att det inte borde göras någon åtskillnad när det gällde det straffrättsliga ansvaret, eftersom samma regler om handlingsoffentlighet och sekretess borde tillämpas oavsett i vilken form verksamheten bedrivs.

51

48

A.prop. s. 21

49

Ibid.

50

Ibid.

51

A.prop. s. 22

Den utvidgade insynen i kommunala företag föranledde en ny sekretessbestämmelse. De befintliga bestämmelserna i sekretesslagen (6 kap. 1 och 2 §§ samt 8 kap. 10 §) och lagen om skydd för företagshemligheter ansågs ge ett tillfredsställande skydd för sådana uppgifter om de kommunala företagens och deras kunders förhållanden som kunde behöva hemlighållas.

52

Sekretesstiden för

vissa sådana uppgifter förlängdes dock något. Den nya bestämmelsen gällde skydd för uppgifter om personliga förhållanden för hyresgäster och deras närstående.

53

Regeringen gjorde bedömningen att regleringen av handlingsoffentligheten i de kommunala företagen inte stod i strid med den associationsrättsliga tystnadsplikt som åvilar styrelsen och verkställande direktören i företagen. Det kunde nämligen inte anses oaktsamt eller på något annat vis stå i strid med lojalitetsplikten mot bolaget att lämna ut handlingar i enlighet med skyldighet i lag.

54

Ett annat problem skulle kunna vara om bestämmelser i sekretesslagen kom i konflikt med styrelsens eller verkställande direktörens upplysningsplikt mot bolagsstämman eller föreningsstämman. Lagrådet konstaterade dock att stämman är ett särskilt organ hos bolaget eller föreningen. De aktieägare eller medlemmar som deltar i stämman skall därför inte behandlas som enskilda i sekretesslagens mening. Sekretesslagen innehåller vidare en bestämmelse som innebär att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning. Lagrådet påpekade att bolaget eller föreningen enligt förslaget skulle betraktas som en myndighet. En styrelseledamot, verkställande direktör eller revisor kunde således, inom ramarna som anges i aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar, lämna upplysningar till stämman även om de omfattas av sekretess. Regeringen delade denna bedömning.

55

Riksdagen delade regeringens bedömning av behovet av insyn i kommunala företag och ansåg att den föreslagna gränsdragningen för de företag som skulle omfattas av handlingsoffentlighet och sekretess var lämplig.

56

52

A.prop. s. 29 och 33

53

7 kap. 25 § andra stycket sekretesslagen

54

Prop. 1993/94:48 s. 38–39

55

A.prop. s. 39

56

Bet. 1993/94:KU13 s. 19, rskr. 1993/94:46

2.5.2. De kommunala företagen

Samma år som rätten att ta del av allmänna handlingar infördes (1995) fanns det 1 450 företag där en eller flera kommuner ägde minst 50 procent av aktierna eller utsåg minst 50 procent av ledamöterna i styrelsen för företaget.

57

Dessa företag hade en sammanlagd omsätt-

ning på omkring 109 miljarder kronor. En stor majoritet av dessa företag drevs som aktiebolag (1 138 stycken, 78 procent). Den andra driftsformen av någon omfattning var stiftelser (253 stycken, 17 procent). Av företagen var 53 procent verksamma i sektorn fastighets- och uthyrningsverksamhet samt företagstjänster och 17 procent i sektorn el- gas, värme- och vattenförsörjning. I sektorn andra samhälliga och personliga tjänster, kulturverksamheter samt vatten- och avloppsverk, fanns nio procent av företagen. Åtta procent av företagen bedrev verksamhet som rörde transporter, magasinering och kommunikationer. Elva procent av företagen fanns i kategorin ”övriga”. Det innebar bl.a. kommunala fastighetsföretag för drift, underhåll och skötsel av förvaltningsbyggnader, skolor, daghem, industri- och hantverkslokaler samt parkeringsbolag.

År 2002 fanns det 1 423 kommunala företag.

58

De omsatte till-

sammans cirka 120 miljarder kronor. Av företagen drevs 1 262 stycken (87 procent) i form av aktiebolag och 100 stycken (7 procent) i form av stiftelser. Av företagen var 52 procent verksamma i sektorn fastighets- och uthyrningsverksamhet och 20 procent i sektorn el- gas, värme- och vattenförsörjning. I sektorn andra samhälliga och personliga tjänster fanns nio procent av företagen. Nio procent av företagen bedrev verksamhet som rörde transporter, magasinering och kommunikationer. Sju procent av företagen fanns i kategorin ”övriga”.

För att få en uppfattning om vad handlingsoffentligheten inneburit för de kommunala företagen har sekretariatet haft möten med företrädare för olika bolag. En sammanfattande redovisning av resultatet från dessa möten finns i avsnitt 3.3.2.

57

Thomas Hallgren, Fakta och argument om kommunala företag, 1997, s 31–37

58

Uppgifterna hämtade från www.scb.se den 13 februari 2004

2.6. De statliga företagen

2.6.1. Aktiebolag

Sammanfattande beskrivning

Regeringen lämnar varje år en redovisning av förvaltningen av företag med statligt ägande samt en redogörelse för företagens verksamhet, resultatutveckling m.m. till riksdagen. Uppgifterna i detta avsnitt bygger på den redovisning regeringen lämnade i maj 2004.

59

I redovisningen ingår dels aktiebolag vars aktier förvaltas av departementen, dels de vid årsskiftet 2003/2004 tre affärsdrivande verken Luftfartsverket, Sjöfartsverket och Affärsverket svenska kraftnät.

Av de företag som redovisas i skrivelsen är två utländska (ett norskt och ett ryskt). Fyra börsnoterade bolag ingår i redovisningen.

60

Staten äger inte mer än hälften av aktierna i något av de

börsnoterade bolagen.

Den svenska staten är Sveriges största företagsägare. Genom Regeringskansliet förvaltas knappt 60 företag med statligt ägande. Totalt omsätter dessa företag nära 300 miljarder kronor. Av företagen hade 29 stycken en omsättning över 500 miljoner kronor. Bland dessa 29 finns de tre affärsverken, där rätten att ta del av allmänna handlingar skall tillämpas redan i dag. Sju företag omsatte mer än 10 miljarder kronor och 17 företag omsatte mellan 1 och 10 miljarder kronor.

Verksamheten i de statliga bolagen är mycket skiftande. Det innebär bl.a. förvaltning av fast egendom (byggnader och skog), energiproduktion, infrastruktur, kulturproduktion, handel med och produktion av alkoholhaltiga drycker, spel och läkemedel. Vissa av företagen har rättsliga monopol när det gäller i vart fall en del av verksamheten. Det gäller för Svenska Spel AB, AB Svensk Bilprovning, Teracom AB, Apoteket AB och Systembolaget AB.

Fyra statliga bolag skall i dag tillämpa rätten att ta del av allmänna handlingar i en del av sin verksamhet eftersom de är upptagna i bilagan till sekretesslagen. Det gäller AB Svensk Bilprovning i verksamhet med fordonskontroll och Posten AB i verksamhet som rör medverkan vid val, folkomröstning, särskild postdelgivning, tullkontroll, utlämnande av körkort samt handläggning av

59

Skr. 2003/04:120

60

Nordea Bank AB, OMHEX AB, SAS AB och TeliaSonera AB

flyttningsanmälningar. Vidare gäller det SBAB och Venantius AB i deras verksamhet med förvaltning av vissa statliga bostadslån.

Ytterligare några statliga bolag måste tillämpa reglerna om offentlighet och sekretess för handlingar som de övertagit från myndigheter som tidigare bedrivit den aktuella verksamheten. Dessa handlingar förvaras hos bolagen med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Handlingarna har kvar sin status som allmänna handlingar. Exempel på bolag som skall tillämpa reglerna om offentlighet och sekretess för denna typ av handlingar är Vasakronan AB, SJ AB, Posten AB och Vattenfall AB.

Information och öppenhet i statligt ägda bolag

Regeringen anger i skrivelsen till riksdagen att det är en demokratifråga att statligt ägda företag har en öppen och professionell informationsgivning eftersom företagen ytterst ägs av svenska folket.

61

Regeringen anser därför att dessa företag skall vara minst lika genomlysta som börsnoterade företag.

Redovisningen i skrivelsen av genomlysningen är uppdelad under fem rubriker: Extern rapportering, Bolagsstämman, Inbjudan och anmälan, Stämmans genomförande och Protokoll med mera. Företagens rapportering är för ägaren ett viktigt styrinstrument i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av företaget. I årsredovisningen skall styrelsen redogöra för tillämpningen av regeringens policies och riktlinjer. Eventuella avvikelser från dessa skall också förklaras.

Regeringen beslutade den 20 mars 2002 om riktlinjer för den externa ekonomiska rapporteringen för statligt ägande. Syftet är att företag med statligt ägande blir minst lika genomlysta som börsnoterade företag. Det innebär bl.a. att företagen skall offentliggöra kvartalsrapporter inom två månader från verksamhetsperiodens utgång. Vidare bör alla företag publicera den finansiella informationen på sina hemsidor. Därtill finns en uttalad ambition att de statligt ägda företagen skall lämna bokslutskommuniké före den 31 januari från och med 2004 års bokslut. Vissa företag har redan år 2003 publicerat bokslutskommunikéer i januari.

Enligt aktiebolagslagen (1975:1385) är bolagsstämman en sammankomst för aktieägarna. Om bolagsstämman medger det finns

61

Skr. 2003/04:120 s. 21

det dock inga hinder att öppna stämman för allmänheten. Regeringen anger att det är lämpligt att de helstatliga företagen erbjuder någon form av utåtriktad aktivitet i samband med bolagsstämman där allmänheten bereds möjlighet att ställa frågor till företagsledningen. Hänsyn måste dock tas till företagets storlek och vilket allmänintresse som finns, då en bolagsstämma och anslutande aktiviteter tar resurser i anspråk. Av företag med färre än 10 anställda eller 24 miljoner kronor i omsättning bör därför normalt inte begäras att de ordnar särskilda aktiviteter i samband med bolagsstämmorna. Detsamma kan även gälla för större företag i de fall det saknas ett direkt allmänintresse.

Bolaget skall skicka kallelse till bolagsstämman till Riksdagens kammarkansli. Detta gäller samtliga företag i vilka staten äger minst 50 procent av aktierna och som har mer än 50 anställda.

Bolagen bör publicera protokoll från bolagsstämman på sina hemsidor. Det är också lämpligt att publicera eventuella anföranden av verkställande direktören och/eller styrelsens ordförande.

Statliga bolag och stiftelser behandlas annorlunda än andra bolag även i ett annat hänseende. De kan precis som myndigheter bli föremål för granskning av Riksrevisionen.

62

2.6.2. Andra verksamhetsformer

Även andra associationsformer än aktiebolag används för verksamhet där staten är engagerad. Det rör sig i första hand om stiftelser men även ideella föreningar förekommer. Det saknas dock en samlad redovisning över denna verksamhet. För att få en uppfattning om denna verksamhet har vi frågat några departement

63

inom Regeringskansliet vilka stiftelser som finns inom deras verksamhetsområden och hur styrelserna utses i dessa. Eftersom ideella föreningar inte omfattas av regleringen för kommunala företag har vi bortsett från dessa även när det gäller statliga företag.

Precis som för de statliga aktiebolagen gäller att de statliga stiftelserna är mycket varierande när det gäller storlek och verksamhet. Verksamheterna avser bl.a. olika sociala eller kulturella ändamål, forskning, utbildning och teknisk utveckling.

62

2 § 4 och 5 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.

63

Vi har fått uppgifter från Socialdepartementet, Kulturdepartementet, Utrikesdepartementet och Näringsdepartementet. Vi har även frågat Finansdepartementet och Utbildningsdepartementet men ej fått uppgifter därifrån.

Flera stiftelser där staten utser mer än hälften av styrelseledamöterna omfattas i dag helt eller delvis av rätten att ta del av allmänna handlingar eftersom de är upptagna i bilagan till sekretesslagen. De stiftelser där all verksamhet omfattas är Stiftelsen Chalmers tekniska högskola med dotterbolag, Stiftelsen framtidens kultur, Stiftelsen för forskning inom områden med anknytning till Östersjöregionen och Östeuropa, Stiftelsen för internationalisering av högre utbildning och forskning, Stiftelsen för Internationella institutet för industriell miljöekonomi vid Lunds universitet, Stiftelsen för kunskaps- och kompetensutveckling, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Stiftelsen för strategisk forskning, Stiftelsen för vård- och allergiforskning, Stiftelsen högskolan i Jönköping med dotterbolag och Stiftelsen Innovationscentrum. De stiftelser där endast delar av verksamheten omfattas av rätten att ta del av allmänna handlingar är Stiftelsen Norrlandsfonden (förvaltning av statligt reglerade regionala utvecklingslån och lokaliseringslån), Stiftelsen Nordiska museet (prövning av frågor som rör statligt reglerade anställningar) och Stiftelsen Stockholms internationella fredsforskningsinstitut [SIPRI] (prövning av frågor som rör statligt reglerade anställningar).

2.7. Regler om insyn i privaträttsliga subjekt i några andra länder

2.7.1. Norge

64

Den norska offentlighetsloven skall tillämpas av ”forvaltningsorganer”.

65

”Forvaltningsorgan” definieras i lagen som varje statligt

eller kommunalt organ. Detta innebär att lagen gäller för all verksamhet som staten och kommunerna bedriver inom ramen för ordinär förvaltning. Ett privat rättssubjekt skall betraktas som ett ”forvaltningsorgan” när det utövar ”offentlig myndighet” genom att fatta beslut eller meddela föreskrifter. Detta gäller både rättssubjekt som ägs av staten eller kommuner och helt privatägda rättssubjekt. Det är dock ovanligt att privata rättssubjekt har denna typ av kompetens.

Det har ibland ansetts svårt att avgöra om en verksamhet som är organiserad som ett självständigt rättssubjekt, t.ex. ett aktiebolag

64

Redogörelsen bygger på NOU 2003:30 Ny offentlighetslov främst s. 51–53 och 59–72

65

Lov om offentlighet i forvaltningen 1 § första stycket

eller en stiftelse, men har organisatorisk eller ekonomisk anknytning till staten eller kommuner skall betraktas som ett ”forvaltningsorgan”. Frågan om verksamheten skall omfattas av offentlighetsloven avgörs i praktiken efter en helhetsbedömning. Den associationsrättsliga formen är inte utan vidare det som avgör. För varje enskilt företag måste det göras en bedömning av om det skall betraktas som ett ”forvaltningsorgan”.

Privatägda bolag räknas inte som ”forvaltningsorgan”. Detsamma gäller om statens eller en kommuns ägarandel är liten. Beroende av eller anknytning till det allmänna genom offentlig finansiering av t.ex. privata skolor eller teatrar, leder inte till någon annan bedömning. Offentlighetsloven ger möjlighet att genom förordning besluta att vissa privaträttsliga subjekt skall omfattas av offentlighetsloven. Denna möjlighet har dock inte använts.

Osäkerheten om vad som är ”forvaltningsorganer” blir större när det gäller självständiga rättssubjekt som helt eller i huvudsak ägs av eller bildats av det allmänna med allmänna medel. Det avgörande enligt praxis tycks vara vilken typ av verksamhet som bedrivs. Självständiga rättssubjekt som bedriver ren näringsverksamhet faller utanför offentlighetslovens tillämpning även om de är helägda av staten och/eller kommuner. Det gäller således för affärsmässig verksamhet som bedrivs i konkurrens med privatägda bolag.

Det är vidare ganska klart att rättssubjekt som ägs av det allmänna och som bedriver traditionell förvaltningsverksamhet skall tillämpa offentlighetsloven. Det gäller även om förvaltningsverksamheten bedrivs enligt affärsmässiga principer, t.ex. genom att avgifter tas ut eller verksamheten är kombinerad med viss näringsverksamhet.

Mycket av den verksamhet som offentligt ägda rättssubjekt bedriver finns dock mellan dessa två ytterligheter. Viss verksamhet kan t.ex. vara underkastad politisk styrning på grund av olika sektorspolitiska målsättningar. I dessa situationer, då det varken är fråga om ren näringsverksamhet eller traditionell förvaltningsverksamhet, måste företaget bedömas utifrån följande omständigheter.



Verksamhetens art (andel näringsverksamhet/förvaltningsverksamhet, myndighetsutövning)



Graden av organisatorisk och ekonomisk anknytning till det allmänna (associationsform, det allmännas ägarandel, finansiering o.s.v.)



Om verksamheten har faktiskt eller rättsligt monopol



Graden av politisk styrning, dvs. i vilken utsträckning företaget är ett redskap för politik.

Vissa självständiga rättssubjekt, ofta stiftelser, bedriver verksamhet som rör forskning eller kultur. Även för dessa blir de ovan angivna omständigheterna viktiga för att avgöra om organet skall räknas som ett sådant organ för staten eller en kommun att offentlighetsloven skall tillämpas.

Graden av offentligt ägande är således en utgångspunkt för bedömningen. Frågan om ett självständigt rättssubjekt skall tillämpa offentlighetsloven blir bara aktuell om det allmänna äger hela eller nästan hela företaget. Justitiedepartementet har år 2001 uttalat att ett privat ägande på 33 procent är så stort att företaget enbart på den grunden faller utanför tillämpningen av offentlighetsloven.

Andelen offentlig finansiering har som sagt också betydelse men är sällan avgörande. Verksamhetens art tycks däremot genomgående vara en viktig omständighet. Justitiedepartementet har uttalat sig om tillämpningen av offentlighetsloven hos vissa kulturinstitutioner som var organiserade som självständiga rättssubjekt. Där lades stor vikt vid att de konstnärliga och kulturella aktiviteterna vid institutionerna låg långt från förvaltningsverksamhet i traditionell mening. Verksamhetens art talade således för att offentlighetsloven inte skulle tillämpas. I ett annat fall, som rörde ett kollektivtrafikföretag, användes verksamhetens art som argument för att offentlighetsloven skulle tillämpas. Detsamma gällde tillämpningen av offentlighetsloven hos ett företag som drev en flygplats.

Graden av politisk styrning har tillsammans med verksamhetens art stor betydelse för helhetsbedömningen. Det gällde bl.a. i det ovan nämnda uttalandet beträffande ett kollektivtrafikföretag. Där framhöll Justitiedepartementet att företaget i hög grad framstod som ett redskap för att förverkliga trafik- och miljöpolitiska mål i regionen. Även de tidigare nämnda uttalandena beträffande flera kulturinstitutioner visar att det politiska inflytandet har betydelse för bedömningen. En fast etablerad praxis att det allmänna inte skulle engagera sig i konstnärliga frågor som t.ex. repertoar, ansågs tala mot att offentlighetsloven var tillämplig.

Ett annat viktigt kriterium är om verksamheten har ett faktiskt eller rättsligt monopol. För verksamhet som bedrivs i konkurrens med privat verksamhet gäller inte offentlighetsloven. Om en verksamhet har rättsligt eller faktiskt monopol talar det däremot för att den omfattas av lagen. Justitiedepartementet har uttalat sig om ett

energibolag där verksamhet motsvarande 90 procent av omsättningen hade monopolställning. Det användes som argument för att offentlighetsloven skulle tillämpas. Frånvaron av konkurrens hade också betydelse i de ovan nämnda uttalandena rörande kollektivtrafikföretaget och företaget som drev en flygplats.

Offentlighetsloven gäller för ”forvaltningsorganer” så länge inget annat bestämts i annan lag eller med stöd av lag. Ett viktigt undantag från offentlighetslovens tillämpning gäller s.k. statsforetak. Statsforetak är företag som är helägda av staten och för vilka det har fattats beslut om att de skall vara statsforetak. Det finns en särskild lag om statsforetak som innehåller bl.a. regler om bolagsorgan, kapitaltillskott och utdelning. Exempel på sådana företag är energibolaget Statskraft SF, utvecklingsföretaget SIVA SF och skogsbolaget Statsskog SF.

Det finns även bestämmelser i annan lagstiftning som utvidgar offentlighetslovens tillämpningsområde. Ett exempel på en sådan regel finns i lov om helseforetak m.m. Helseforetak är företag som direkt eller via ett annat företag är helägda av staten. Organisationsformen används för att organisera specialistsjukvården och därmed sammanhängande forskning och utbildning.

För närvarande pågår en översyn av den norska offentlighetslagstiftningen. Den 3 december 2003 lämnades betänkandet Ny offentlighetslov (NOU 2003:30) till Justis- och politidepartementet. I betänkandet föreslås att offentlighetslovens tillämpningsområde ändras för att motverka att förändringar i förvaltningsorganisationen inskränker insynsrätten. Utredningens förslag innebär att tillämpningen av offentlighetsloven inte längre skall vara knutet till begreppet ”forvaltningsorgan”. I stället är tillämpningsområdet beskrivet i lagen. Förslaget innebär också att tillämpningsområdet generellt utvidgas till att gälla rättssubjekt som helt eller nästan helt ägs av det allmänna utom till den del rättssubjektet bedriver näringsverksamhet i direkt konkurrens med privatägda företag. Vidare innebär förslaget att offentlighetsloven skall tillämpas av rättssubjekt som utför tjänster inom hälsovård, socialtjänst och utbildning som det allmänna enligt lag är skyldiga att tillhandahålla. Detta gäller oavsett ägarförhållandena i rättssubjektet.

2.7.2. Finland

År 1999 infördes en ny offentlighetslag i Finland.

66

Den nya lagen

innebar bl.a. att offentlighetsprincipens tillämpningsområde utvidgades. För att öka insynen i den offentliga maktutövningen skall lagen bl.a. tillämpas av privaträttsliga sammanslutningar och enskilda när dessa med stöd av lagstiftning utför uppgifter som avser offentlig maktutövning.

67

Under beredningen av lagstiftningsären-

det övervägde man att mera detaljerat räkna upp de organ som enligt denna bestämmelse skall tillämpa lagen. Med tanke på genomförandet av offentlighetsprincipen ansågs det dock bättre att låta definitionen vila på en generalklausul. Missförhållanden kan förebyggas genom förhandlingar, utbildning och information.

68

Offentlighetsprincipen skall således endast tillämpas av enskilda rättssubjekt om dessa med stöd av lagstiftning utövar offentlig makt. Begreppet offentlig makt definieras inte i lagen. Enligt propositionen kan det inte heller ges någon allmän definition. Ingrepp i den enskildes rättsställning endera genom ett förvaltningsbeslut eller genom en faktisk åtgärd har ansetts utgöra det centrala i begreppet. Även beviljande av förmåner eller utfärdande av examensintyg betraktas som offentlig maktutövning.

69

Begreppet offentlig makt tycks således motsvara det svenska begreppet myndighetsutövning. Den finska metoden för att utöka offentlighetsprincipens tillämpning liknar således en av de modeller som diskuterades i samband med att bilagan till sekretesslagen infördes i Sverige, se avsnitt 2.3.1. I Sverige valde dock lagstiftaren att räkna upp de privaträttsliga organ som skulle tillämpa rätten att ta del av allmänna handlingar.

2.7.3. Danmark

I Danmark regleras offentlighetsprincipen i Lov nr. 572 af 19 december 1985 om offentlighed i forvaltningen. Lagen gäller för all verksamhet som utövas av den offentliga förvaltningen. Huvudregeln är således att privaträttsliga institutioner, föreningar och bolag faller utanför lagens tillämpningsområde. Det gäller även om verksamheten kan jämställas med sådan verksamhet som bedrivs av

66

Lag nr. 621/1999 om offentlighet i myndigheternas verksamhet

67

Regeringens proposition 30/1998 rd s. 33

68

A.prop. s. 52

69

A.prop. s. 52–53

förvaltningsmyndigheter. Under vissa förutsättningar kan självägande institutioner, föreningar eller liknande (dock inte aktiebolag) anses ingå i den offentliga förvaltningen. Det gäller om de utövar offentlig verksamhet av mera omfattande karaktär och därmed är underkastade omfattande reglering, tillsyn och kontroll.

70

Offentlighedsloven gäller förutom för den offentliga förvaltningen för större distributörer av el, naturgas och fjärrvärme. Vidare kan den ansvarige ministern besluta att offentlighedsloven skall gälla för ett visst bolag, institution, förening o.s.v. trots att det inte följer direkt av lagen. Ett sådant beslut kan fattas om organets utgifter i huvudsak täcks av statliga eller kommunala medel eller i den utsträckning organet på grund av lag har befogenhet att träffa avtal för statens eller en kommuns räkning.

71

Av förarbetena till lagen

framgår att det endast i begränsad omfattning kan bli aktuellt att besluta att lagen skall gälla för aktiebolag eller andra affärsdrivande bolag. Motivet är att behovet av att bevara en affärsmässigt präglad driftsform i regel skulle tala emot offentlighet.

72

För närvarande pågår en översyn av den danska offentlighedsloven. Offentlighedskommissionen skall bl.a. överväga förändringar i lagens tillämpningsområde.

70

John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998, s. 70

71

Offentlighedsloven 1 § stk. 2 och 3

72

Vogter s. 70–71

3. Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m.

3.1. Utgångspunkten är rätten att ta del av allmänna handlingar

Rätten att ta del av allmänna handlingar har till syfte att vara en garanti för rättssäkerhet och för effektivitet i förvaltningen och i folkstyret. Den offentliga makten utgår från folket. Det är därför nödvändigt att allmänheten kan få en sådan insyn i de allmänna angelägenheterna att det finns underlag för en fri åsiktsbildning och ett fritt informationsflöde. Rätten att ta del av allmänna handlingar är av stor betydelse för denna insyn. De allmänna handlingarnas betydelse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprincipens tillämpningsområde har på så sätt växt.

Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet. Det är också en viktig aspekt av förvaltningspolitiken. Rätten att ta del av allmänna handlingar, meddelarfrihet och meddelarskydd bidrar till rättssäkerhet, skärper kraven på kvalitet i dokument och skrivelser och kan därmed också bidra till att förbättra förvaltningens kvalitet och måluppfyllelse. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmissbruk.

Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar kan sammanfattningsvis sägas vara att garantera rättssäkerheten samt effektiviteten i förvaltningen och i folkstyret. Av tryckfrihetsförordningen framgår att syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Allmänna handlingars offentlighet fyller således ett syfte som informationsförsörjare i en vidare mening.

1

Det kan med fog hävdas att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form

1

Prop. 2001/02:70 s. 9

som valts för verksamheten. I takt med att den offentliga förvaltningen har kommit att få delvis nya mål och i högre grad än tidigare inriktas på bl.a. planering och produktion, har emellertid förvaltningsuppgifter i allt större utsträckning kommit att läggas på organ som står utanför det traditionella myndighetsområdet. Då har man inte sällan valt att välja en associationsrättslig form för den offentliga verksamheten. En sådan utveckling kan sägas gå i motsatt riktning mot den utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde som beskrivits ovan.

Genom bilagan till sekretesslagen har rätten att ta del av allmänna handlingar utvidgats till att gälla vissa privaträttsliga subjekt som anförtrotts förvaltningsuppgifter.

2

De organ som är upptagna i

bilagan är dels sådana som genom ägande eller huvudmannaskap har anknytning till det allmänna, dels sådana som är helt fristående från staten. Motivet för denna utvidgning var i korthet att intresset av insyn i offentlig verksamhet i princip gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. När bilagan infördes ansågs det dock inte möjligt att formulera en generell regel som angav hos vilka enskilda organ rätten att ta del av allmänna handlingar skulle tillämpas.

3

Rätten att ta del av allmänna handlingar utvidgades ytterligare år 1995. Då jämställdes företag där kommuner har ett rättsligt bestämmande inflytande med myndigheter när det gällde rätten att ta del av allmänna handlingar och tillämpningen av sekretesslagen. Motivet för denna utvidgning var att intresset av insyn i offentlig verksamhet gjorde sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Lagstiftaren konstaterade att den privaträttsligt bedrivna verksamheten hos kommunerna hade fått en sådan omfattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn.

4

I våra direktiv anges att utvecklingen har gått mot ökad bolagisering och privatisering av statlig och kommunal verksamhet. Därmed finns det anledning att undersöka om det också fortsättningsvis bör råda helt olika principer för rätt till insyn i företag som finansieras med allmänna medel beroende på om det rör sig om kommunala eller statliga företag.

5

Vi har därför fått i uppdrag att kart-

2

Se avsnitt 2.3

3

Prop. 1986/87:151 s. 148–149. Se också avsnitt 2.3.1

4

Prop. 1993/94:48 s. 18. Se också avsnitt 2.5.1

5

Dir. 1998:32 s. 15

lägga de faktorer som har varit avgörande för i vilken utsträckning insyn råder i kommunala respektive statliga företag. Vi skall vidare överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller dessa företag.

6

I avsnitt 2.3

och 2.5.1 har vi redogjort för de överväganden som gjordes i samband med att rätten att ta del av allmänna handlingar infördes i kommunala företag respektive i vissa andra privaträttsliga subjekt. Nedan kommer vi att redogöra för våra överväganden när det gäller tillämpningen av offentlighetsprincipen i statliga företag.

Rätten att ta del av allmänna handlingar är rent språkligt en otymplig konstruktion. Detsamma kan i viss utsträckning sägas om begreppet handlingsoffentlighet. I den fortsatta framställningen kommer dessa utryck att användas i mindre utsträckning. Vi kommer i stället att tala om offentlighetsprincipen och insyn. I de situationer där texten behandlar någon aspekt av offentlighetsprincipen som går utöver rätten att ta del av allmänna handlingar, t.ex. meddelarfriheten, kommer detta att anges särskilt.

3.2. Olika modeller för ökad insyn i statliga företag

Det finns två olika lagtekniska lösningar som kan användas om målet är att öka insynen i statliga företag. Den ena modellen innebär att vi utökar den bilaga som redan finns till sekretesslagen med privaträttsliga subjekt som kontrolleras av staten. Den andra modellen innebär att en regel motsvarande den som gäller för kommunala företag införs för statliga företag. Denna modell sönderfaller i några undervarianter beroende på om undantag från offentligheten skall vara möjliga och i så fall i vilken form de skall beslutas.

I avsnitt 3.3.3 redogör vi för vårt ställningstagande till vilken modell som bör användas.

Modell 1 Utöka bilagan till sekretesslagen

En modell skulle kunna vara att föra in statliga företag, antingen hela eller delar av verksamheten, i bilagan till sekretesslagen.

I bilagan till sekretesslagen finns uppräknat alla de privaträttsliga subjekt som inte är kommunala företag och där rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla. I de flesta fall är rätten att ta del av all-

6

Dir. 1998:32 s. 30

männa handlingar inskränkt till en viss del av organens verksamhet som utgör myndighetsutövning. För vissa stiftelser och ideella föreningar omfattas dock all verksamhet av handlingsoffentlighet.

Modellen innebär att den nuvarande ordningen består, d.v.s. insynen i statliga företag beslutas från fall till fall.

Modell 2 Offentlighet är huvudregel

Enligt denna modell införs en ny bestämmelse i sekretesslagen som motsvarar den som gäller för kommunala företag. Det innebär att rätten att ta del av allmänna handlingar skall gälla hos aktiebolag, ekonomiska föreningar, stiftelser och handelsbolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Staten skall anses ha ett rättsligt bestämmande inflytande bl.a. om den äger aktier i ett aktiebolag med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller om den har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag eller en stiftelse. Det rättsligt bestämmande inflytandet kan utövas direkt genom regeringen eller myndigheter eller indirekt genom ett annat statligt företag.

En variant av denna modell är att ha exakt samma regel för statliga företag som för kommunala företag. En annan variant är att ha en sådan regel som huvudregel men införa en möjlighet att undanta vissa företag från offentlighet. Motivet för det skulle vara att det finns skillnader mellan statens och kommunernas företag som motiverar att offentlighetsprincipen inte tillämpas i alla statliga företag.

Om undantag skall vara möjliga blir frågan dels på vilka grunder sådana undantag skall göras, dels på vilken författningsnivå undantagen från offentlighetsprincipen skall finnas. Det finns två möjligheter, lag eller förordning.

Undantag i lag skulle innebära att en ny bestämmelse som motsvarar den för kommunala företag förs in i sekretesslagen. Bestämmelsen kompletteras med en mening som säger att rätt att ta del av allmänna handlingar inte skall gälla handlingar hos de organ som räknas upp i en ny bilaga till sekretesslagen (bilaga 2).

Undantag i förordning skulle innebära att en ny bestämmelse som motsvarar den för kommunala företag förs in i sekretesslagen. Bestämmelsen kompletteras med en mening som säger att regeringen får föreskriva undantag från rätten att ta del av allmänna handlingar i statliga företag. Regeringens rätt att meddela sådana undantag kan preciseras genom att det anges att det får ske t.ex. med hänsyn till

företagets konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen.

3.3. Offentlighetsprincipen skall gälla även för statliga företag

Vårt förslag: Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndighet skall i tillämpliga delar också gälla handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där staten utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av sekretesslagen jämställas med myndighet. Staten skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om den

1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening

med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,

2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i

styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller

3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels-

bolag.

Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av staten.

Tryckfrihetsförordningens regler om rätten att ta del av allmänna handlingar skall också gälla aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där staten tillsammans med en eller flera kommuner eller landsting utövar ett sådant inflytande som anges i 1–3.

Rätten att ta del av allmänna handlingar skall inte gälla hos ett aktiebolag vars aktier är noterade på en svensk eller utländsk börs även om staten har ett rättsligt bestämmande inflytande i bolaget. Det skall vara möjligt att undanta även vissa andra statliga företag från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Undantag kan göras om det finns särskild anledning med hänsyn till verksamhetens art, företagets konkurrenssituation eller andra väsentliga ekonomiska intressen. Ett undantag från offentlighetsprincipen kan avse hela

eller delar av verksamheten. Regeringen meddelar undantagen i förordning.

3.3.1. Tidigare överväganden kring insyn i verksamhet som bedrivs i privaträttslig form

Frågan om att utvidga offentlighetsprincipens tillämpning till andra organ än myndigheter har i olika former varit aktuell ända sedan början av 1900-talet. Det har funnits olika idéer om hur de organ för vilka offentlighetsprincipen bör tillämpas skall avgränsas. Några uppslag har varit att offentlighetsprincipen skall tillämpas av de organ Kungl. Maj:t beslutar

7

eller av bolag, föreningar, stiftelser och

andra enskilda organ om deras åtgärder kan överklagas eller på något annat sätt komma under en myndighets prövning

8

.

I förarbetena till 1970-talets reform av tryckfrihetsförordningen angav föredragande departementschef att han ansåg det befogat att överväga en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpningsområde.

9

Han angav att överflyttningen av en förvaltningsuppgift från

ett myndighetsorgan till ett annat organ, t.ex. ett privaträttsligt subjekt, inte automatiskt borde få den verkan att handlingsoffentligheten i motsvarande mån begränsas. Enligt föredragande statsrådet låg det särskilt nära till hands att behålla insynen i handlingar som rör myndighetsutövning, även sedan denna har tillagts ett enskilt subjekt.

Kommunalföretagskommittén hade som en huvuduppgift att pröva i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att göra offentlighetsprincipen tillämplig utanför det traditionella statliga och kommunala myndighetsområdet.

10

I kommitténs direktiv angavs att när

det gäller att bedöma i vilken utsträckning offentlighetsprincipen bör gälla hos annan än myndighet, är verksamhetens art och graden av anknytning till stat eller kommun avgörande moment. Vad som närmast ansågs komma i fråga var att göra offentlighetsprincipen tillämplig på handlingar i ärenden som avsåg myndighetsutövning hos offentliga företag. Kommittén skulle också undersöka om det kunde finnas skäl att utvidga offentlighetsprincipens tillämpningsområde till att omfatta även fall där förvaltningsuppgifter som inte

7

SOU 1927:2

8

SOU 1966:60

9

Prop. 1975/76:160 s. 74

10

SOU 1983:61 s. 49

innefattar myndighetsutövning har överlämnats till särskilda rättssubjekt. Det antogs i direktiven kunna bli aktuellt framför allt för de kommunala företagens del. På den statliga sidan ansågs en sådan utvidgning kunna komma i fråga endast beträffande särskilda rättssubjekt som driver annat än rent affärsmässig verksamhet. En utvidgning av offentlighetsprincipen fick inte medföra att offentliga företag som driver näringsverksamhet kom i sämre konkurrenssituation i förhållande till de privata företagen.

Kommunalföretagskommittén kom fram till att en utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning inom den privaträttsligt styrda sektorn som har hand om offentliga uppgifter måste lösas från fall till fall.

11

På grund av tidsbrist hann kommittén inte värdera alla

offentligt ägda företag utan riktade in sig på sådana privaträttsliga organ till vilka myndighetsutövning överlämnats. Med utgångspunkt i den kartläggningen lämnade kommittén ett förslag som i allt väsentligt liknar offentlighetsprincipens utvidgning till de organ som anges i bilagan till sekretesslagen.

Vi har i avsnitt 2.3 beskrivit de överväganden som gjordes när bilagan till sekretesslagen infördes. Sammanfattningsvis kan sägas att lagstiftaren delade Kommunalföretagskommitténs slutsats. En utvidgning av offentlighetsprincipens tillämpning utanför myndighetsområdet borde inriktas på de organ som det framstod som mest angeläget att reglera från offentlighetssynpunkt, nämligen sådana som utövade myndighetsutövning mot enskilda.

12

Vidare an-

gavs i förarbetena att erfarenheterna av bilagans införande borde avvaktas innan någon längre gående utvidgning av offentlighetsprincipen kunde övervägas.

13

Arbetet med frågan om offentlighetsprincipens tillämpning i kommunala företag fortsatte. I kommunallagen som trädde i kraft den 1 januari 1992 infördes en bestämmelse som innebar att allmänheten hade rätt att ta del av handlingar hos helägda kommunala företag enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Bakgrunden till bestämmelsen var att det fanns en misstanke om att insynen i de kommunala företagen skilde sig mycket åt mellan kommunerna beroende på om det fanns speciella regler om detta i företagens bolagsordningar eller liknande. Enligt regeringens mening fanns det starka skäl som talade för en ökad offentlighet i sådan

11

SOU 1983:61 s. 115

12

Prop. 1986/97:151 s. 150

13

A.prop. s. 151

kommunal verksamhet som drivs i privaträttslig form. Det ansågs dock inte möjligt att gå så långt att införa en generell föreskrift om offentlighet. Verksamheterna var trots allt mycket olikartade hos skilda slag av kommunala företag. Av betydelse ansågs också vara att myndighetsutövning knappast förekommer i de kommunala företagen. Därför ansåg regeringen att positionerna i första hand borde flyttas fram på frivillig väg. Detta skulle ske genom att kommuner och landsting blev skyldiga att besluta i offentlighetsfrågan i samband med att vården av en angelägenhet överlämnades till ett privaträttsligt organ. Det skulle ankomma på kommunen eller landstinget att själva besluta vilken omfattning offentligheten skulle ha. Syftet med regleringen i kommunallagen var att säkerställa att frågan behandlades av kommunen respektive landstinget.

14

Lagrådet kritiserade bestämmelsen i kommunallagen och angav att den hade karaktär av ett provisorium.

15

En viktig invändning var

att det inte fanns någon möjlighet att överklaga ett företags beslut att vägra lämna ut en handling. Mot den bakgrunden fick Lokaldemokratikommittén i uppdrag att lägga fram sådana förslag till lagändringar som möjliggjorde en överprövning av ett kommunalt företags beslut att vägra en enskild person eller organisation att ta del av bolagets handlingar.

16

Lokaldemokratikommittén riktade in sitt arbete på att handlingsoffentligheten hos kommunala företag i första hand genom lagstiftning måste inordnas i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regelsystem om en reell möjlighet till rättslig prövning av företagsbeslut skulle kunna tillskapas.

17

Bestämmelsen i kommu-

nallagen gjorde inte någon åtskillnad mellan olika typer av kommunala företag beroende på vilken art av verksamhet de bedrev. Kommittén ansåg därför att det inte rymdes inom deras uppdrag att analysera de problem insynsreglerna kan ge upphov till i olika typer av verksamhet.

18

Kommittén föreslog att tryckfrihetsförordningen

och sekretesslagen skulle göras direkt tillämpliga på kommunala företag där kommunen hade ett visst bestämmande inflytande.

Som framgår av avsnitt 2.5.1 valde lagstiftaren denna lagtekniska lösning även om avgränsningen av de berörda företagen formulerades något annorlunda. Sammanfattningsvis var motivet för att välja den nuvarande lösningen för kommunala företag att den privaträtts-

14

Prop. 1990/91:117 s. 56–57

15

Bet. 1990/91:KU38 s. 162–163

16

Dir. 1992:12

17

SOU 1992:134 s. 29

18

A.a. s. 30–31

ligt bedrivna verksamheten hos kommunerna hade fått en sådan omfattning att det fanns anledning att införa en lagreglerad handlingsoffentlighet i de kommunala företagen i syfte att förbättra medborgarnas möjligheter till insyn.

19

Förvaltningspolitiska kommissionen berörde frågor om i vilken form statlig verksamhet bör bedrivas och vilka effekter detta får bl.a. för insynen i verksamheten.

20

Kommissionen påpekade i det

sammanhanget att frågan om insyn i statliga bolag och stiftelser borde övervägas. Vidare borde riksdagen och regeringen i varje fall där en annan form än myndighetsformen väljs för en verksamhet ta ställning till i vilken utsträckning det offentligrättsliga regelsystemet, t.ex. offentlighetsprincipen, skall vara tillämpligt. Regeringen beslutade att frågan om en utvidgning av offentlighetsprincipen till statliga bolag skulle omfattas av våra direktiv.

21

I avsnitt 2.4 har vi redogjort för de motiv som anförts när bilagan till sekretesslagen utökats till nya organ, dvs. när tillämpningen av offentlighetsprincipen utvidgats till nya privaträttsliga subjekt. Där framgår att många utvidgningar motiverats av att verksamhet som utgör myndighetsutövning överlämnats till ett privaträttsligt organ. År 1998 infördes offentlighetsprincipen i all verksamhet hos elva stiftelser (varav två högskolor) som hade bildats av löntagarfondsmedel. Detta motiverades inte med att verksamheten innefattade myndighetsutövning. I stället angavs att stiftelserna hade inrättats av staten och att förvaltningen avsåg mycket stora belopp som härrörde från det allmänna. Vidare var det fråga om verksamhet som vanligen drivs direkt av det allmänna.

22

Denna typ av argument,

som inte hänvisar till att verksamheten utgör myndighetsutövning, har därefter används beträffande ytterligare två organ, Familjemedicinska institutet och Hjälpmedelsinstitutet.

Frågan om offentlighet i privaträttsliga organ där staten har någon form av bestämmande inflytande har således inte diskuterats i lagstiftningssammanhang sedan bilagan till sekretesslagen infördes på 1980-talet. De överväganden som skett i samband med att bilagan utökats har i stället gjorts från fall till fall och har varit inriktade på verksamhetens art i det enskilda fallet. För de kommunala företagen förhåller sig däremot saken annorlunda. Där har lagstiftningsprocessen inneburit att offentlighetsprincipens tillämpning hos privaträtts-

19

Prop. 1993/94:48 s. 18

20

SOU 1997:57 s. 56–57

21

Se bet. 1997/98:KU22 s. 4

22

Prop. 1996/97:142 s. 16–22

liga organ gjorts beroende av graden av anknytning till kommuner och landsting i stället för en bedömning av verksamhetens art i det enskilda fallet. Denna utveckling började som en del av reformeringen av kommunallagen men har numera en tydlig anknytning till tryckfrihetsförordningens rättighetssystem.

Vi har i avsnitt 2.7 beskrivit lagstiftningen och diskussionerna kring denna när det gäller insyn i privaträttsliga organ i Norge, Finland och Danmark. En jämförelse mellan den beskrivningen och redogörelsen ovan visar att tankegångarna liknar varandra i de fyra länderna. Skillnaderna i de gällande reglerna beror på historiska förhållanden och på att man i olika länder valt att fästa vikt vid olika aspekter.

3.3.2. Kommunala företags synpunkter på att tillämpa offentlighetsprincipen

Sekretariatet har träffat företrädare för några kommunala företag av olika storlek och med olika verksamhet. Syftet med mötena har bl.a. varit att få en uppfattning om hur tillämpningen av offentlighetsprincipen fungerar i bolagens verksamhet.

Bolagen bedriver bostadsuthyrning, fastighetsförvaltning, kollektivtrafik, kulturverksamhet, hälso- och sjukvård, vatten- och avloppsverksamhet, näringslivsutveckling, energiverksamhet, avfallshantering samt parkeringsverksamhet.

23

Några av bolagen agerar på

en helt konkurrensutsatt marknad, t.ex. elmarknaden, medan andras verksamhet ligger närmare traditionell förvaltningsverksamhet. Bolagen är med två undantag direkt eller indirekt helägda av kommun eller landsting.

24

Det skiljer mycket mellan bolagens storlek och finansiering. Den högsta omsättningen bland de bolag som vi har träffat är 5,2 miljarder kronor (AB Storstockholms lokaltrafik) och den lägsta drygt tre miljoner kr (Medeon AB). Det högsta antalet anställda är cirka 3 600 (Södersjukhuset AB) och det lägsta en (Medeon AB). Vissa

23

Svenska Bostäder AB, Lunds kommunala fastighets AB, Locum AB, Tornberget Fastighetsförvaltnings AB i Haninge, AB Storstockholms lokaltrafik, SL Infrateknik AB, Waxholms Ångfartygs AB, Stockholms stadsteater AB, Södersjukhuset AB, Stockholm Vatten AB, Trelleborgs kommuns Utvecklings AB, Medeon AB, Lunds Energi AB, Sysav AB och Stockholm Parkering AB.

24

I Trelleborgs kommuns Utvecklings AB har kommunen omkring 75 procent av rösterna. Resterande röster innehas av Trelleborgs företagareklubb och ett femtontal företag. Medeon AB ägs till 60 procent av Malmö kommun. Resterande 40 procent ägs av fastighetsföretaget Wihlborgs.

bolag bedriver verksamhet som nästan helt finansieras av skattemedel medan andra bolag finansierar sin egen verksamhet och genererar överskott. Däremellan finns olika kombinationer av finansiering genom skatter respektive egen produktion. Några av bolagen har inga dotterbolag medan vissa har flera med olika grader av ägande.

25

Bolagen är således mycket olika. Trots detta har de lämnat i princip samstämmiga svar på våra frågor om vilka konsekvenser offentlighetsprincipen inneburit för verksamheten. Ett bolag, Waxholms Ångfartygs AB, har dock upplevt större problem med tillämpningen av offentlighetsprincipen än de övriga. Vi redovisar deras synpunkter särskilt nedan.

De av bolagen som fanns redan när reglerna om offentlighet infördes är överens om att det inte medförde några större omställningskostnader. Vissa av bolagen har lagt ner resurser på arkivkonsulter, arkivlokaler och dokumenthanteringssystem. De tycks dock vara överens om att det är kostnader som bolaget hade haft även om offentlighetsreglerna inte hade gällt. Det enda som kan vara ett problem är de historiska handlingarna, dvs. det ibland ganska omfattande beståndet av handlingar som fanns innan offentlighetsprincipen började gälla. Det har också framkommit att vissa bolag lämnade ut okontroversiella handlingar redan innan de blev skyldiga att tillämpa offentlighetsprincipen.

Inget av bolagen tycks uppfatta att hanteringen av frågor om utlämnande är särskilt resurskrävande. Något av bolagen hade dock blivit utsatt för en granskning av ledningens resor och representation, vilket ledde till att missförhållanden upptäcktes. Denna granskning medförde ett stort antal frågor om utlämnande av allmänna handlingar vilket under perioden således ledde till större kostnader än normalt.

De vanligaste situationerna med begäran om utlämnande av allmänna handlingar skiftade naturligtvis mellan bolagen beroende på verksamhet. För flera bolag var dock förfrågningar i samband med upphandlingar ganska vanligt. En annan typ av utlämnandesituationer som förekom hos flera bolag gällde handlingar med anknytning till bolagets representation.

25

T.ex. har Lunds Energi AB ett tjugotal dotterbolag som alla omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Genom koncernens olika bolag bedrivs verksamhet i Skåne, Blekinge, södra Småland, Nynäshamnstrakten och Västergötland. Sysav AB har fyra dotterbolag varav endast ett omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Övriga dotterbolag ägs tillsammans med bolag utan anknytning till kommun eller landsting.

Bolagen tycks också vara överens om att det sekretesskydd som finns för bolagens och deras kunders affärsförhållanden är tillräckligt. I vissa verksamheter upplevs det dock som ett problem att huvudregeln är att uppgifter om personalen är offentliga. Bostadsföretagen ansåg också att sekretesskyddet för bostadshyresgästerna inte är tillräckligt långtgående, vilket skulle kunna vara en konkurrensnackdel i förhållande till andra bostadsföretag. Det fanns dock inga konkreta belägg för att en sådan nackdel uppstått i praktiken.

Waxholms Ångfartygs AB:s synpunkter avvek från den ovan angivna hållningen till effekterna av att tillämpa offentlighetsprincipen. Bolaget är mycket gammalt och det upplevdes som en stor omställning att börja tillämpa offentlighetsprincipen. De rutiner som fanns var inte alls tillräckliga för att uppfylla offentlighetsprincipens krav. Bolagets verksamhet innebär att det har ansvar för kollektivtrafiken på vatten och i princip äger all infrastruktur med anknytning till denna. Det bedriver dock ingen egen trafikverksamhet utan står i stället som beställare av den trafik som privata entreprenörer bedriver antingen med egna båtar eller, vilket är vanligare, med bolagets båtar. Sammanfattningsvis får detta till följd att bolagets verksamhet innehåller mycket handlingar i förhållande till antalet anställda, cirka 25 stycken. Bolaget uppskattade att det löpande arbetet med registrering och hantering av handlingar tog en årstjänst i anspråk. Handlingarna har också ett förhållandevis stort intresse för olika aktörer som kan vara intresserade av att sälja tjänster till bolaget.

3.3.3. Våra motiv för förslaget

Vårt uppdrag är att överväga om det är lämpligt med en enhetlig syn på offentlighetsprincipens tillämplighet när det gäller kommunala respektive statliga företag.

Vi delar den uppfattning som tidigare framförts i flera lagstiftningsärenden, nämligen att intresset av insyn i offentlig verksamhet gör sig gällande med likartad styrka oavsett den yttre form som valts för verksamheten. Staten, landstingen och kommunerna engagerar sig i många olika aspekter av samhällslivet vilket innebär att de områden där offentlighet gäller utökas. Denna utveckling motverkas om verksamheten i stor utsträckning organiseras i former där offentlighetsreglerna inte är tillämpliga.

Att staten, en kommun eller ett landsting driver verksamhet i privaträttslig form eller överlåter en offentligrättslig uppgift till ett enskilt rättssubjekt kan ha många olika orsaker. Det kan bero på att verksamheten skall bedrivas tillsammans med utomstående intressenter. Ett annat skäl kan vara att det är fråga om affärsverksamhet eller annan ekonomisk självbärande verksamhet.

I kapitel 2 och ovan i avsnitt 3.3.1 har vi redovisat de olika överväganden som gjorts när insyn i privaträttsliga organ diskuterats i lagstiftningssammanhang. Genomgången visar att frågan om insynens omfattning kan knytas till två olika aspekter.

Den ena aspekten är verksamhetens art. Det innebär att varje verksamhet bedöms för sig för att man skall kunna avgöra om insyn bör råda. Motivet för detta är att man måste göra en avvägning mellan insynsintresset och de motiv som funnits för att välja den privaträttsliga formen. Den typ av verksamhet som i princip alltid bör leda till insyn är sådan som innefattar myndighetsutövning. Det är denna typ av överväganden som ligger bakom införandet av insyn i de flesta av de organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen.

Den andra aspekten är graden av anknytning till stat, kommun eller landsting. Det innebär ett ställningstagande för att en viss typ av anknytning mellan det privaträttsliga organet och det allmänna i sig är tillräckligt för att insyn skall råda i det privaträttsliga organet. Motivet för detta är att insyn skall råda i det allmännas verksamhet oavsett vilken form som valts för organisationen. Anknytningen kan gälla ägande, inflytande över styrelsens sammansättning eller finansiering.

Det är denna senare typ av resonemang som ligger bakom hur insynen i kommunala företag utformats. Där gäller att en stor andel av kommunalt ägande eller inflytande över styrelsens sammansättning i ett privaträttsligt organ leder till att offentlighetsprincipen skall tillämpas av organet. Även vissa av de senare tilläggen i bilagan kan sägas delvis bygga på denna typ av resonemang. Där är anknytningen till det allmänna finansieringen eller att stiftelsekapital helt härrör från allmänna medel.

26

En genomgång av de olika lagstiftningsarbetena om insyn i privaträttsliga subjekt visar att synen på frågan utvecklats över tiden. Från början gällde insynen endast ett mycket litet antal organ som hade renodlade myndighetsuppgifter. Därefter utvecklades mera generella principer för insyn i statlig verksamhet som överlåtits på privat-

26

De sju forskningsstiftelserna, två stiftelsehögskolorna, Stiftelsen Framtidens kultur och Stiftelsen Innovationscentrum samt Familjemedicinska institutet och Hjälpmedelsinstitutet

rättsliga subjekt och som innebär myndighetsutövning. Ytterligare ett steg i utvecklingen av insynen togs i samband med att offentlighetsprincipen generellt gjordes tillämplig på kommunala företag.

Utvecklingen har således gått från en försiktig utvidgning av offentligheten med hänsyn till verksamhetens art mot en mera omfattande utvidgning med hänsyn till graden av anknytning till det allmänna. Redan när bilagan till sekretesslagen infördes antydde Lagrådet att det måste vara frågan om en stegvis utveckling.

27

Att

upprätthålla syftena med offentlighetsprincipen är som vi ser det en ständigt pågående process. Ett naturligt steg i denna process är enligt vår mening att införa en mera omfattande insyn i statliga företag.

Statskontoret har på uppdrag av oss försökt uppskatta de ekonomiska konsekvenserna av att införa offentlighetsprincipen i statliga företag. Vi redogör för Statskontorets rapport i avsnitt 3.8. Ett led i Statskontorets arbete har varit att uppskatta vad offentlighetsprincipen kostar i dag. Statskontoret uppskattar att kostnaden för offentlighetsprincipen inom hela den offentliga förvaltningen, alltså stat, kommun och landsting (inklusive kommuners och landstings företag), uppgår till cirka 550 miljoner kr per år. Kostnaden för att upprätthålla offentlighetens syften att tillgodose medborgarnas behov av information och insyn i förvaltningen, effektiviteten och rättssäkerheten samt att motverka korruption och maktmissbruk är således mycket låg.

Vid en jämförelse mellan insynen i statliga och kommunala företag måste skillnaden mellan statens och kommunernas företag diskuteras. Kommuners kompetens är begränsad på visst sätt.

28

Kom-

munen får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar. Det gäller dock inte om enbart staten, ett annat landsting, en annan kommun eller någon annan skall sköta saken. Kommunen får inte heller engagera sig i näringsverksamhet med enbart vinstsyfte eller som innebär att tillhandahålla annat än allmännyttiga anläggningar eller tjänster. Kommunmedlemmarna har möjlighet att låta domstol pröva om en åtgärd som kommunen vidtar faller inom den kommunala kompetensen eller inte. Motsvarande kompetensregler finns inte för statlig verksamhet.

Det finns således ett krav på att verksamheten i kommunala företag skall ha anknytning till ett allmänt intresse som rör kommunens

27

Prop. 1986/87:151 s. 309–310

28

Bl.a. 2 kap.1 och 7 §§kommunallagen (1991:900)

område eller invånare. Så länge detta krav är uppfyllt finns det inget direkt förbud mot att verksamheten även har viss anknytning till andra kommuners område eller invånare. I viss verksamhet gäller självkostnadsprincipen, dvs. kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller.

29

Den

anses gälla bl.a. för kommunala bostadsföretag. Självkostnadsprincipen tillämpas dock inte för verksamhet som anses vara en del av kommunens förmögenhetsförvaltning, t.ex. ett hamnbolag eller ett energibolag.

30

I dessa företag finns det således inget förbud mot

att de drivs med vinstsyfte.

För att överlämna uppgifter som innefattar myndighetsutövning till enskild krävs stöd i lag.

31

I den kommunala verksamheten finns

sådan lagstiftning beträffande parkeringsövervakning.

32

Av alla kom-

munala företag är det i princip endast sådana som har rätt att utföra just parkeringsövervakning som har uppgifter som utgör myndighetsutövning.

Skillnaden i kompetens mellan kommunerna och staten innebär att staten, till skillnad från kommunerna och landstingen, i princip kan driva vilken verksamhet som helst, även ren affärsverksamhet i spekulationssyfte. Frågan är dock i vilken utsträckning det sker och om denna omständighet i så fall ensam kan motivera en bibehållen skillnad mellan insyn i kommunala och statliga företag.

Som framgått av avsnitt 3.1 är utgångspunkten för våra överväganden syftena med offentlighetsprincipen. Offentlighetsprincipen är en medborgerlig rättighet. De allmänna handlingarnas betydelse som informationskälla har också ökat i takt med att stat och kommun tagit ansvar för nya uppgifter. Offentlighetsprincipen bidrar till rättssäkerhet och skärper kraven på kvalitet i förvaltningen. Öppenhet ökar förtroendet för de offentliga institutionerna och försvårar korruption och maktmissbruk. Dessa syften gör sig gällande med samma styrka oavsett i vilken form det allmänna bedriver sin verksamhet. Detta talar med styrka för att insyn bör gälla även i den verksamhet som staten bedriver i form av privaträttsliga organ.

I princip har dock staten, till skillnad från kommuner och landsting, möjlighet att driva vilka företag som helst i vilket syfte som helst.

29

8 kap. 3 c § kommunallagen

30

Ulf Lindquist, Kommunala befogenheter, 2000, s. 55

31

11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen

32

Lag (1987:24) om kommunal parkeringsövervakning m.m.

Det innebär att det inte är lika självklart att säga att all verksamhet som statliga företag bedriver är sådana allmänna angelägenheter för vilka offentlighetsprincipen utformats. Avgränsningen av den kommunala kompetensen innebär att ett sådant resonemang kan föras beträffande de kommunala företagen.

Från de statliga bolagens sida har framförts att syftet med avreglering och bolagisering av affärsverken bl.a. varit att åstadkomma en bättre konkurrens. En tillämpning av offentlighetsprincipen skulle enligt bolagen innebära en konkurrensnackdel för ett konkurrensutsatt företag. Det skulle innebära ett avbräck i verksamheten att behöva ta ställning till frågor om offentlighet och sekretess i det dagliga arbetet i affärsverksamheten. Det skulle också påverka bolagens förmögenhetsvärde negativt. Vidare skulle det enligt bolagen kunna innebära förlorade marknadsmöjligheter eftersom affärspartners inte skulle vara intresserade av att sluta avtal med ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen.

Vår kartläggning av statliga aktiebolag och stiftelser visar att många av dem omfattas av samma kriterier som avgränsar de kommunala företagen. I princip alla företag kan sägas tillhandahålla något som är av allmänt intresse och som har anknytning till Sverige och dess invånare. Det gäller t.ex. företag som tillhandahåller olika typer av infrastruktur, fastigheter för olika allmänna ändamål (t.ex. fängelser och universitet) och energi. Det kan också sägas vara fallet beträffande de företag som har ett lagstadgat monopol för hela eller delar av sin verksamhet och företag med särskilda samhällsuppgifter.

Statskontoret har bedömt att ett införande av offentlighetsprincipen i de statliga företagen kräver en investeringskostnad i intervallet 30–100 miljoner kr och en driftskostnad i intervallet 8–94 miljoner kr per år. Var i intervallet kostnaderna hamnar beror på om alla företag omfattas av offentlighetsprincipen eller om vissa undantas. Vinsten av investeringen är svårare att mäta i kronor. Införandet av offentlighetsprincipen innebär att det område där medborgarna har insyn ökar, vilket i sin tur leder till en ökad effektivitet och minskad risk för korruption.

Sammanfattningsvis anser vi att det finns mycket starka skäl för att nu införa en enhetlig syn på insyn i statliga och kommunala företag. De uppgifter vi fått från kommunala företag visar att en förbättrad insyn normalt inte anses medföra några större problem för verksamheten. Vi föreslår att tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar och sekretesslagen som

huvudregel skall tillämpas även av statliga företag. I den utsträckning förhållandena för vissa av de statliga företagen avviker så mycket från dem som gäller för kommunala företag att det kan motivera att insyn inte är lämplig, kan det lösas genom en möjlighet att göra undantag från offentligheten för hela eller delar av företagens verksamhet. Vi återkommer i avsnitt 3.3.5 till våra överväganden och förslag till hur sådana undantag skall utformas.

Aktiebolag som staten äger särbehandlas i viss utsträckning redan i dag. Bolagen har strängare krav på extern rapportering och de omfattas av Riksrevisionens verksamhet, se avsnitt 2.6.1. Motivet för detta är att kravet på genomlysning är en demokratifråga eftersom företagen ytterst ägs av svenska folket.

33

För att tillgodose offent-

lighetsprincipens syften, att främja effektivitet och rättssäkerhet samt motverka korruption, kan sådana åtgärder aldrig ersätta medborgarnas självständiga informationssökande.

Vårt förslag innebär att offentlighet är huvudregel i statliga företag. Det finns således ingen anledning för oss att diskutera för och nackdelar med modell 1 i avsnitt 3.2.

Tillämpningen av reglerna om offentlighet och sekretess i statliga företag får konsekvenser också vid tillämpningen av viss annan lagstiftning. Prövningen av frågan om att lämna ut en allmän handling innefattar myndighetsutövning. Det innebär att reglerna om ansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken) respektive brott mot tystnadsplikten (20 kap. 3 § brottsbalken) och skadestånd (3 kap. 2 § skadeståndslagen [1972:207]) blir tillämpliga. Vidare blir verksamheten underkastad JO:s och JK:s tillsyn.

En del av den verksamhet som i dag bedrivs av statliga företag kan naturligtvis skadas om vissa typer av uppgifter blir offentliga. Det gäller t.ex. uppgifter om bolagens och deras kunders affärsförhållanden. Detsamma gäller kommunala företag och i viss utsträckning även myndigheter. Behovet att skydda vissa uppgifter kan lösas genom sekretessbestämmelser, se avsnitt 3.4.2. Sannolikt innebär det att vissa uppgifter regelmässigt kommer att omfattas av sekretess. Det skulle kunna användas som argument mot en ökad offentlighet genom ett påstående om att reglerna om offentlighet innebär ökade kostnader för företagen utan att det i praktiken leder till någon ökad offentlighet.

Ett sådant resonemang bortser dock från att offentlighetsprincipens tillämpning inte är begränsad i tiden. Behovet av sekretess för

33

Skr. 2003/04:120 s. 21

en uppgift upphör efter en längre eller kortare tid. Då kan rätten att ta del av uppgiften användas t.ex. för att kontrollera verksamheten i efterhand eller för forskning. Behovet av sekretess i ett visst ögonblick utgör således inte tillräckliga skäl mot att ha en enhetlig syn på insynen i statliga respektive kommunala företag.

Bevarade handlingar är en viktig del av vårt kulturarv. Det gäller i hög grad även företagsarkiv.

34

Genom att göra offentlighetsprinci-

pen tillämplig på statliga företag blir även reglerna om registrering och arkivering tillämpliga, se avsnitt 3.4. Det skapar garantier för att det värdefulla kulturarv som dessa företags arkiv utgör bevaras.

3.3.4. Insyn skall finnas i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande

Vi anser att tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens regler skall tillämpas i aktiebolag, handelsbolag, stiftelser och ekonomiska föreningar där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Staten skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om den

1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening

med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen

2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i

styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller

3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handels-

bolag.

Vid tillämpningen av bestämmelsen skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten bestämmer på det sätt som anges i bestämmelsen anses utövat av staten.

Statens ägarandel är i de allra flesta av de aktiebolag som redovisas i skrivelsen till riksdagen hundra procent. I de stiftelser vi har funnit som skulle omfattas av en definition som motsvarar den för kommunala företag utser regeringen i de flesta fall ensam styrelserna. Enligt vår uppfattning finns det således inget skäl att formulera kravet på rättsligt bestämmande inflytande annorlunda för statliga företag än för kommunala.

34

Prop. 1996/97:3 s. 153–154

Vårt förslag innebär att insyn som huvudregel skall gälla i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Motsvarande gäller redan för kommunala företag. Det kan dock inte uteslutas att det finns företag där inflytande utövas av det allmänna genom staten tillsammans med kommuner och landsting utan att någon av dessa själva har ett rättsligt bestämmande inflytande i sekretesslagens mening. Ett realistiskt exempel är en stiftelse där staten utser hälften av styrelseledamöterna och en eller flera kommuner eller landsting den andra hälften. Ett annat exempel skulle kunna vara ett aktiebolag där såväl staten som en eller flera kommuner eller landsting var för sig äger mindre än femtio procent men tillsammans äger mer än femtio procent. Intresset av insyn i organ där staten, kommuner och landsting samverkar är lika stort som i organ där någon av dessa ensamma utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Vi föreslår således att reglerna om insyn i statliga och kommunala företag formuleras så att inflytande utövat av staten, kommuner och landsting läggs samman vid bedömningen av om inflytandet är rättsligt bestämmande i sekretesslagens mening.

För närvarande är fyra av de aktiebolag som redovisas i regeringens skrivelse till riksdagen börsnoterade. I dagsläget äger staten inte mer än femtio procent i något av dessa bolag. Enligt vårt förslag kommer de således inte att omfattas av offentlighetsprincipen. Det kan dock inte uteslutas att staten, t.ex. som ett led i en privatisering, kan komma att äga mer än femtio procent av ett börsnoterat företag. Detta skulle eventuellt kunna innebära en konflikt mellan offentlighetsprincipen och börsreglerna. Vi återkommer till detta i avsnitt 3.3.5.

I regeringens skrivelse till riksdagen finns två utländska bolag. Eftersom det inte är möjligt att överblicka vilka konflikter som kan uppstå mellan den svenska offentlighetsprincipen och utländsk bolagslagstiftning, kan en utvidgning av offentlighetsprincipen till statliga företag endast omfatta svenska juridiska personer. En praktisk konsekvens av det är att om en koncern innehåller ett utländskt dotterbolag som i sin tur äger ett svenskt aktiebolag så skall inte detta svenska bolag omfattas av offentlighetsprincipen. Det utländska dotterbolaget är inte en sådan juridisk person vars ägande skall räknas in i det statliga ägandet vid bedömningen av om det finns ett rättsligt bestämmande inflytande.

Begränsningen till svenska juridiska personer skulle kunna utnyttjas för att undvika offentlighet. Ett statligt företag skulle således kunna undvika insyn genom att lägga merparten av sin verk-

samhet i ett eller flera utländska dotterbolag. Vår kartläggning av de statliga företagen visar dock att de flesta i praktiken saknar denna möjlighet på grund av verksamhetens art och storlek.

Vårt uppdrag är att avgöra om synen på insyn i statliga respektive kommunala företag bör vara enhetlig. Enligt de regler som i dag gäller för kommunala företag omfattas inte ideella föreningar av reglerna om insyn. Vårt förslag beträffande statliga företag omfattar således inte heller ideella föreningar. Bör insyn råda i en ideell förening där staten är medlem måste den även om vårt förslag genomförs tas in i bilagan till sekretesslagen, se avsnitt 3.5.

Vi anser dock att tiden nu är mogen att på nytt överväga om offentlighetsprincipen generellt bör tillämpas beträffande ideella föreningar. Föreningar som i så fall skulle kunna omfattas är t.ex. Landstingsförbundet och Svenska Kommunförbundet. Även Språknämnden och föreningar som i dag är intagna i bilagan till sekretesslagen, Familjemedicinska institutet och Hjälpmedelsinstitutet, skulle kanske kunna bli aktuella. Denna fråga aktualiserar delvis andra frågeställningar än de vi diskuterat ovan, t.ex. hur ett rättsligt bestämmande inflytande skall definieras. Vi har därför bedömt att sådana överväganden måste ske i ett annat sammanhang.

3.3.5. Undantag från offentlighetsprincipen skall vara möjliga för statliga företag

Två frågor måste lösas för att kunna förena huvudregeln om insyn i statliga företag med en möjlighet att meddela undantag för vissa företag. Den ena rör hur undantagen skall avgränsas, dvs. vilka omständigheter som skall krävas för att motivera ett undantag. Den andra är av lagteknisk natur och rör på vilken författningsnivå undantagen skall meddelas, dvs. lag eller förordning.

Hur skall undantagen avgränsas?

Vi har ovan föreslagit att synen på insyn i statliga respektive kommunala företag i princip bör vara enhetlig. Det innebär att offentlighetsprincipen skall gälla oavsett om det är det allmänna genom en kommun eller ett landsting eller genom staten som har ett rättsligt bestämmande inflytande över företaget. Det kan dock finnas

sådana skillnader mellan kommunala respektive statliga företag som innebär att denna enhetliga syn inte kan upprätthållas fullt ut.

En sådan skillnad är att det finns börsnoterade aktiebolag där staten är en stor aktieägare. För närvarande skulle inget av dessa företag omfattas av den huvudregel vi föreslår, eftersom statens ägande inte i något av bolagen är mer än femtio procent. Statens ägarandel i ett börsnoterat bolag kan dock variera.

Stockholmsbörsens noteringsavtal ålägger de börsnoterade bolagen att omedelbart offentliggöra all ny kurspåverkande information.

35

Regeln kräver att alla avtal, händelser eller beslut som inte är

av oväsentlig betydelse omedelbart skall offentliggöras. Denna regel kan enligt vår uppfattning komma i konflikt med tryckfrihetsförordningens regler om offentlighet. En annan komplikation om börsnoterade företag skulle omfattas är att såväl kommuner och landsting som staten placerar pengar i börsnoterade företag för att säkra pensionsåtaganden. Som huvudregeln för offentlighet i statliga och kommunala företag är utformad skulle det kunna innebära att dessa innehav skall räknas samman med statens direkta ägande i börsnoterade företag. De praktiska konsekvenserna av en sådan ordning går inte att överblicka.

Sammanfattningsvis föreslår vi att svenska aktiebolag som är noterade på en svensk eller utländsk börs inte skall omfattas av offentlighetsprincipen även om staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Detta undantag är så tydligt att det kan framgå direkt av lagtexten. Vi anser inte att det finns någon risk för att staten börsnoterar ett aktiebolag enbart för att undkomma offentlighetsprincipen. Det kan även finnas andra avtal mellan ett företag och en börs. Dessa omfattas inte av detta undantag.

Såvitt vi känner till finns det i dag inga kommunala företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen och som är börsnoterade. Möjligen finns det kommunalrättsliga eller andra hinder för att en sådan situation skulle kunna uppstå. Eftersom vårt uppdrag inte omfattar att överväga förändringar av insynen i de kommunala företagen har vi inte studerat frågan.

På vårt uppdrag har Statskontoret uppskattat kostnaderna för att införa offentlighetsprincipen i statliga företag, se avsnitt 3.8. I sin rapport har Statskontoret delat in de statliga företagen i fyra kategorier; högst prioritet, lägre prioritet, oklar prioritet och lägsta prioritet. I gruppen ”högst prioritet” finns företag där Statskontoret

35

Stockholmsbörsen, Guide till börsregler 2003/2004 s. 3

bedömt att sannolikheten är stor för att de flesta företagen kan ha låga kostnader och ge rimligt hög nytta av att offentlighetsprincipen införs. Gruppen ”lägre prioritet” består av aktiebolag som regeringen i skrivelsen till riksdagen angett har marknadsmässiga resultatkrav och som Statskontoret bedömt generellt får högre kostnader. I gruppen ”oklar prioritet” finns företagen Apoteket AB, SJ AB, Systembolaget AB och Teracom AB. I den fjärde gruppen, ”lägst prioritet”, finns elva företag som Statskontoret bedömer har de tydligaste skälen för att vara tveksamma till att införa offentlighetsprincipen. Gruppen omfattar ett utländskt aktiebolag och de tre nedan diskuterade bolagen som är under avveckling. Övriga företag i gruppen är: Green Cargo AB, LKAB, Posten AB, SBAB, Vasakronan AB, Vattenfall AB och Vin och Sprit AB. Enligt Statskontoret har dessa bolag till synes tunga marknadsskäl mot att offentlighetsprincipen införs.

Statskontoret har bedömt investeringskostnaderna respektive driftskostnaderna för offentlighetsprincipen i de fyra grupperna. Investeringskostnaden omfattar någon form av diariesystem, utbildning, personalrekrytering och i vissa fall lokaler för att ta emot allmänheten och åtgärder för en mera välordnad arkivhantering. Statskontoret har bedömt att investeringskostnaden för respektive grupp är:



Högst prioritet 30 miljoner kr



Lägre prioritet 15 miljoner kr



Oklar prioritet 25 miljoner kr



Lägst prioritet 30 miljoner kr

Driftskostnader är främst personalkostnader för diarieföring och arkivläggning, att ta emot och avgöra förfrågningar om utlämnande av allmänna handlingar samt kopieringskostnader, lokalkostnader och säkerhetshöjande kostnader. Statskontorets bedömning när det gäller driftskostnaden för respektive grupp är:



Högst prioritet 8 miljoner kr



Lägre prioritet 4 miljoner kr



Oklar prioritet 19 miljoner kr



Lägst prioritet 63 miljoner kr

Vi tar inte ställning till Statskontorets indelning av företagen i olika grupper. Av praktiska skäl utgår vi dock delvis från den i det fort-

satta resonemanget. Det är främst för att Statskontorets kostnadsberäkningar är knutna till indelningen.

Tre företag som redovisas i regeringens skrivelse till riksdagen om de statliga företagen är under avveckling. SKDföretagen AB bedriver ingen verksamhet och har inga anställda. Bolaget trädde under år 2003 i likvidation. Zenit Shipping AB har sedan 1980-talet haft i uppgift att avveckla nödlidande engagemang från Svenska Varv AB. Bolaget har i uppdrag att med bästa möjliga resultat avveckla företaget. Verksamheten beräknas fortgå något år till. Venantius AB övertog nödlidande krediter från Securum-koncernen. Bolaget skall bevaka och avveckla dessa på bästa sätt. Styrelsen fattade under år 1999 beslut om första steget i avvecklingen fram till år 2003. Under år 2002 har beslut om den fortsatta avvecklingen fattats.

Av Statskontorets rapport framgår att en viss investeringskostnad är förknippad med att offentlighetsprincipen skall börja tillämpas i en verksamhet. Generellt sett är denna kostnad begränsad. I en verksamhet som inom en snar framtid kommer att upphöra kan dock denna investering framstå som oproportionerligt stor. Det gäller särskilt eftersom vi föreslår att handlingarna som finns hos ett statligt företag innan offentlighetsprincipen börjar gälla inte skall omfattas av offentlighetsprincipen, se avsnitt 3.3.6. Vi anser att möjligheten att meddela undantag från tillämpningen av offentlighetsprincipen bör kunna tillämpas beträffande ovanstående tre bolag.

Vår utgångspunkt när det gäller ytterligare undantag från offentlighetsprincipen är att sådana måste grundas på omständigheter som innebär en konkret skillnad mellan de statliga och kommunala företagen. Att inte ha denna utgångspunkt skulle öppna för krav från kommunala företag att också undantas från tillämpningen av offentlighetsprincipen. Det är självfallet inte rimligt om vårt förslag till utvidgad insyn kan motivera att insynen inskränks i någon annan verksamhet.

En annan självklar utgångspunkt vid bedömningen av undantag från offentlighetsprincipen är styrkan i intresset av insyn. I all offentlig verksamhet finns ett insynsintresse. Det är en utgångspunkt för vårt förslag om insyn i statliga företag. Skall ett företag eller en del av företagets verksamhet undantas från offentlighet måste skälen för detta vägas mot behovet av insyn. Det kan innebära att undantag inte blir aktuella trots starka skäl för det om insynsintresset är stort.

Av Statskontorets rapport framgår att de intervjuade företagen är negativa till att offentlighetsprincipen införs. Även andra statliga företag har framfört liknande synpunkter i skrivelser till kommittén. Vi delar Statskontorets uppfattning att detta främst beror på okunskap om hur offentlighetsprincipen fungerar och vilket skydd sekretesslagen ger. Mot den bakgrunden beklagar vi att vi inte har haft tid att föra en dialog med de berörda företagen. Detta påverkar dock inte våra ställningstaganden i sak. Allmän motvilja hos de berörda företagen är således inte tillräckliga skäl för undantag.

Vi delar Statskontorets bedömning när det gäller aktiebolag och stiftelser som Statskontoret placerat i gruppen ”högsta prioritet”.

36

Aktiebolagen har av regeringen angetts ha särskilda samhällsintressen. Bolagen och stiftelserna bedriver verksamhet som väl kan jämföras med den som bedrivs av kommunala företag och i vissa fall även av myndigheter. Verksamheten rör många olika områden bl.a. infrastruktur, kultur och sociala ändamål.

Även i gruppen ”lägre prioritet” finns enligt vår uppfattning flera företag som kan jämföras med de kommunala företagen. Enbart den omständigheten att regeringen angett att ett statligt företag har marknadsmässiga krav är inte tillräcklig för att anse att det skiljer sig från ett kommunalt företag som utgör en del av den kommunala förmögenhetsförvaltningen. Som vi angett i avsnitt 3.3.3 får kommunala företag som utgör en del av den kommunala förmögenhetsförvaltningen drivas med vinst.

Beträffande dessa två grupper är således insynsintresset likartat det i kommunala företag. Kostnaderna för offentlighetsprincipen är här också förhållandevis små. Enbart den omständigheten att ett företag är stort, dvs. har många anställda eller hög omsättning, är inte tillräckligt för att motivera ett undantag från offentlighetsprincipen. Det finns stora kommunala företag och de tre affärsdrivande verken, som är myndigheter, ingår bland de 29 statliga företag som har en omsättning över 500 miljoner kr.

Kostnaden för offentlighetsprincipen i de fyra bolag som Statskontoret angett i gruppen ”oklar prioritet” är hög jämfört med grupperna ”högsta prioritet” och ”lägre prioritet”. Å andra sidan är insynsintresset stort. Tre av bolagen har ett rättsligt reglerat monopol för en del av verksamheten. De har också särskilda samhälls-

36

Några av de företag som anges i Statskontorets rapport omfattas dock inte av vårt förslag, jfr bilaga 1.

uppgifter. Två av dem har även en uttalad roll inom sina politikområden.

Vi har inte förutsättningar att göra en fullständig värdering av argumenten för och emot insyn. Enligt vår uppfattning bör det dock krävas mycket starka skäl för att undanta verksamhet som omfattas av ett rättsligt eller faktiskt monopol från insyn. Utgör monopolverksamheten en större del av företagets verksamhet bör hela företaget omfattas av insyn.

Vi anser att det inte kan bli aktuellt att inskränka insynen i Apoteket AB och Systembolaget AB. Båda bolagen har rättsliga monopol som omfattar en mycket stor del av verksamheten. De har vidare en tydlig roll inom sina politikområden. Insynsintresset är således mycket starkt.

När det gäller återstående företag i gruppen ”lägst prioritet” måste vi upprepa att vi i detta arbete saknar möjlighet att uttömmande väga argumenten för och emot insyn. Vissa egenskaper framträder dock tydligt även vid en snabb kartläggning. Ett exempel är att några av företagen har huvuddelen av sin verksamhet på en internationell marknad, t.ex. LKAB. Det skulle kunna tala mot insyn.

En annan omständighet som skulle kunna utgöra skäl för undantag från offentligheten är att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Vinsten av insyn skulle då kunna ätas upp av den stora kostnaden. Det argumentet mot insyn kanske stärks om verksamheten är sådan att många dotterbolag är utländska, eftersom de skulle kunna användas för att organisera sig bort från insyn.

Ett mycket stort antal dotterbolag bör dock inte automatiskt leda till att dessa eller hela koncernen undantas från offentlighet. Insynsintresset kan vara stort även om verksamheten är organiserad i många dotterbolag. Ett exempel på det är att Vattenfall AB har dotterbolag som är regionala nätbolag. De har monopol inom sina verksamhetsområden. Vidare råder redan insyn i motsvarande nätbolag som ägs av de kommunala energibolagen.

Omständigheter som talar för insyn är att företaget har en uttalad roll inom sitt politikområde eller en mycket dominerande marknadsställning i Sverige. En annan omständighet som talar mot undantag är att det allmänna, staten eller kommuner och landsting, är en dominerande kund hos företaget.

Om skälen för undantag är tillräckligt starka endast för en del av företagets verksamhet skall bara den delen undantas från offentlig-

het. Undantagen skall inskränka offentlighetsprincipen så lite som möjligt.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att det inte tycks finnas några skäl för undantag för de statliga stiftelserna och flertalet av aktiebolagen. För att undantag skall bli aktuella måste det finnas en konkret skillnad mellan det aktuella företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands eller att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Inte ens starka skäl för undantag bör automatiskt innebära att undantag görs. Intresset av insyn i verksamheten måste alltid vägas mot skälen för undantag. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det endast i undantagsfall bli aktuellt att inskränka insynen. Ett företag som har en tydligt uttalad roll inom sitt politikområde bör inte heller undantas från offentlighet annat än i undantagsfall. Detsamma gäller om företaget helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna.

Mot bakgrund av vår diskussion ovan bedömer vi att det är ett mindre antal företag som kommer att omfattas av undantag i förhållande till det totala antalet bolag och stiftelser som omfattas av vårt förslag. I vissa fall där skälen för undantag endast finns i en del av ett företags verksamhet kommer inte heller hela företaget att undantas från offentlighetsprincipen.

I de aktiebolag som trots allt bör undantas från tillämpningen av offentlighetsprincipen kan allmänhetens behov av insyn till viss del tillgodoses genom att ägaren (regeringen) ställer höga krav på extern rapportering. I avsnitt 2.6.1 framgår att regeringen redan i dag kräver att de statligt ägda företagen skall vara minst lika genomlysta som börsnoterade företag.

Undantag i lag eller förordning?

När det gäller frågan om i vilken form undantagen skall meddelas finns det två alternativ, antingen av riksdagen genom lag eller av regeringen genom förordning. Båda lösningarna har för- och nackdelar.

Att riksdagen i lag fattar beslut om undantagen visar vilken tyngd offentlighetsprincipen har. På så sätt betonas att offentlighet är huvudregel samt att det krävs goda skäl för att göra undantag från denna. Den lag som skulle ligga närmast till hands är sekretess-

lagen. Antingen kan undantagen räknas upp direkt i en bestämmelse i anslutning till huvudregeln om offentlighet eller i en ny bilaga till sekretesslagen. En sådan bilaga 2 skulle bli motsatsen till den bilaga som i dag finns till sekretesslagen. Möjligen innebär det ett lagtekniskt och/eller pedagogiskt problem.

Vi skall lämna förslag till de lagändringar vi anser nödvändiga. Det skulle egentligen innebära att vi, om vi väljer att föreslå att riksdagen skall besluta om eventuella undantag, skall lämna ett fullständigt förslag till undantag från offentligheten. Det är dock inte möjligt eftersom vi inte hinner studera varje statligt företag för att avgöra om ett undantag är motiverat. Vi skulle dock kunna lämna några exempel på företag där det framstår som klart att de inte är lämpade för tillämpning av offentlighetsprincipen.

Om regeringen skall meddela undantagen i förordning måste den inventera de statliga företagen och klart ta ställning till vilka som inte är lämpliga för offentlighet. Undantag som regeringen meddelar i förordning skulle kunna samlas i sekretessförordningen. Den här lösningen innebär inte samma lagtekniska/pedagogiska problem som lagalternativet. Den är också mindre tungrodd.

Om besluten överlämnas till regeringen kan det finnas en risk att den utvidgade offentligheten inskränks mer än riksdagen avsett. Det finns dock möjligheter att minska den risken. I lagstiftningen med huvudregeln om insyn i statliga företag kan riksdagen tydligt ange den ram inom vilken regeringen kan meddela undantag från offentlighetsprincipens tillämpning. Vidare lämnar regeringen varje år en redogörelse för företag med statligt ägande till riksdagen. Om rätten att ta del av allmänna handlingar införs för statliga företag framstår det som naturligt att regeringen i redogörelsen anger om offentlighet tillämpas i företaget eller inte och i så fall varför. På så sätt får riksdagen varje år överblick över vilka överväganden regeringen gjort när det gäller undantag från offentlighetsprincipen i de statliga företagen.

Vi föreslår att regeringen i förordning skall ange vilka företag eller verksamheter som inte skall omfattas av offentlighetsprincipen. En sådan ordning tvingar regeringen att i varje enskilt fall bedöma behovet av insyn i företagen. Samtidigt innebär den som vi angett ovan tillräckliga garantier för att möjligheten att meddela undantag inte överutnyttjas. Vi utgår från att regeringen på lämpligt sätt kommer att redovisa för riksdagen vilka undantag som blir aktuella.

Det finns ett statligt företag som ägs av en myndighet under riksdagen.

37

Det skulle omfattas av offentlighetsprincipen enligt vårt

förslag. Om undantag skall meddelas beträffande hela eller delar av verksamheten hos ett sådant företag måste det ske i lag, trots att övriga undantag kan meddelas i förordning.

3.3.6. Övergångsfrågor

När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag gavs bestämmelsen retroaktiv verkan. Det innebär att offentlighetsprincipen inte bara gäller de handlingar som kommit in till eller upprättats hos företagen fr.o.m. den 1 januari 1995, utan även äldre handlingar som fanns hos företagen vid den tidpunkten.

Flera av de statliga företag där offentlighetsprincipen skall gälla enligt vårt förslag har tidigare varit myndigheter. Vid bolagiseringen var en förutsättning att offentlighetsprincipen inte längre skulle gälla. Företagens motparter i olika sammanhang har också agerat utifrån denna förutsättning. Vi anser därför att offentlighetsprincipen inte bör tillämpas retroaktivt.

Vi föreslår att den nya lagen skall träda i kraft den 1 juli 2006. Den tiden behövs för att Regeringskansliet skall kunna göra den kartläggning av statliga företag som krävs.

3.4. Några pratiska frågor kring ökad insyn i statliga företag

3.4.1. Registrering och utlämnande av allmänna handlingar

Vårt förslag: Bestämmelserna om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. i 15 kap. sekretesslagen skall tillämpas också på de statliga företagen.

Sekretesslagens bestämmelser om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m.

Vi har i vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) utförligt redogjort för dagens regler om

37

Pengar i Sverige AB

registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Här kommer vi således endast att beskriva huvuddragen i reglerna.

Myndigheter är skyldiga att registrera allmänna handlingar.

38

Syf-

tet med registreringen är att garantera rätten att ta del av allmänna handlingar. En allmän handling som har kommit in till eller upprättats hos en myndighet skall registreras utan dröjsmål. Om det är uppenbart att handlingen är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet behöver den inte registreras. Exempel på sådana handlingar kan vara pressklipp och reklam.

Skyldigheten att registrera allmänna handlingar är inte ovillkorlig. Om handlingarna är offentliga behöver de inte registreras. Då skall de i stället hållas ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om en handling har kommit in eller upprättats. Registreringsskyldighet föreligger däremot alltid beträffande handlingar som innehåller uppgifter som kan omfattas av sekretess om handlingarna inte är av ringa betydelse för verksamheten. Regeringen kan dock besluta om undantag från registreringsskyldigheten för handlingar som förekommer i stor omfattning. Sådana undantag finns för vissa typer av handlingar hos bl.a. försäkringskassorna och arbetslöshetskassorna.

39

Ett register över allmänna handlingar skall uppfylla vissa minimikrav.

40

Tanken bakom bestämmelsen är att registreringen måste

vara så utförlig att den registrerade handlingen kan identifieras. Samtidigt får de anteckningar som görs inte innebära att hemliga uppgifter i handlingen röjs. För att fylla sitt syfte måste registret vara offentligt. Regeringen kan dock besluta att registret får innehålla uppgifter som gör att det måste hållas hemligt. Det har skett i några speciella fall.

41

En myndighet skall på begäran av enskild lämna uppgift ur allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten.

42

Uppgift behö-

ver inte lämnas om sekretessregler eller hänsyn till arbetets behöriga gång hindrar det.

Av tryckfrihetsförordningen framgår inom vilken tidsrymd en allmän handling skall lämnas ut. Det skall som huvudregel ske så snart det är möjligt. Tryckfrihetsförordningens bestämmelse reglerar således något annat än skyldigheten att lämna upplysningar enligt 15 kap. 4 § sekretesslagen. En annan sak är att det kanske inte

38

15 kap. 1 § sekretesslagen

39

5 § sekretessförordningen

40

15 kap. 2 § sekretesslagen

41

6 § sekretessförordningen

42

15 kap. 4 § sekretesslagen

alltid, i praktiken, är enkelt att avgöra om en begäran avser utfående av handling eller uppgifter ur handling.

En myndighet är också skyldig att på begäran av annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över.

43

Uppgift behöver dock

inte lämnas om hinder möter på grund av sekretessbestämmelser eller av hänsyn till arbetets behöriga gång.

Av 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen framgår att frågan om utlämnande av allmän handling till enskild prövas av den myndighet som förvarar handlingen, om det inte är föreskrivet att annan myndighet skall göra prövningen. Bestämmelsen i 15 kap. 6 § sekretesslagen innehåller närmare regler om vem inom en myndighet som i första hand skall fatta beslut i en fråga om utlämnande.

En myndighets beslut i ärenden om att få ut en allmän handling får överklagas av den enskilde om beslutet går honom eller henne emot. I princip får varje beslut, som innebär att en begäran att få ta del av en handling avslås eller att en allmän handling lämnas ut med förbehåll, överklagas. Prövningen av överklagandet skall ske skyndsamt. En myndighet kan överklaga en annan myndighets beslut att inte lämna ut en handling eller en uppgift ur en handling.

I sekretesslagen finns också särskilda bestämmelser om upptagningar för automatisk databehandling.

44

Sammanfattningsvis är syf-

tet med bestämmelserna att allmänheten skall ha samma möjlighet som myndigheterna att söka efter uppgifter i allmänna och offentliga handlingar. Reglerna skall dock inte binda myndigheterna vid någon bestämd teknisk lösning.

45

I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) föreslår vi att reglerna om registrering och utlämnande av allmänna handlingar skall brytas ut från sekretesslagen. Tillsammans med reglerna i arkivlagen skall de ingå i en ny lag, Lagen om hantering av allmänna handlingar. Förslaget innebär i princip inte någon förändring i förhållande till dagens krav på myndigheterna när det gäller registrering och utlämnande av allmänna handlingar.

43

15 kap. 5 § sekretesslagen

44

15 kap.9–14 §§sekretesslagen

45

Prop. 1981/82:37 s. 50

Våra överväganden om registrering och utlämnande av allmänna handlingar m.m.

När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag diskuterades om dessa skulle undantas från reglerna om registrering.

46

Motivet för det skulle vara att det innebar alltför stor byråkrati, merkostnad m.m. Regeringen konstaterade att reglerna i 15 kap. har kommit till för att garantera en effektiv tillämpning av offentlighetsprincipen. När offentlighetsprincipen gjordes tillämplig på kommunala företag fanns motsvarande behov att garantera reglernas effektivitet. Det fanns därför ingen anledning att göra undantag för de kommunala företagen.

Vi gör samma bedömning när det gäller offentlighetsprincipens utvidgning till statliga företag. Syftet med reglerna om registrering av allmänna handlingar är att förverkliga offentlighetsprincipen. Det gäller oavsett inom vilken organisation de allmänna handlingarna finns. Detta utesluter inte att det kan bli aktuellt att t.ex. undanta vissa typer av handlingar hos statliga företag från registreringsskyldighet. Att upptäcka vilka företag som har sådana behov blir en naturlig del av den kartläggning som måste föregå införandet av vårt förslag, se avsnitt 3.3.3, 3.3.5 och 3.4.2. Ett exempel på när det skulle kunna bli aktuellt med undantag från registreringsskyldigheten är för recept hos Apoteket AB.

Av förarbetena till sekretesslagen framgår att det för de flesta allmänna handlingar inte ställs särskilt höga krav på hur diarieföringen skall ordnas. Bestämmelserna ger myndigheterna en betydande frihet att ordna diarieföring efter vad som är lämpligast för den enskilda myndigheten.

47

Offentlighetsprincipens tillämpning i statliga

företag med åtföljande krav på registrering m.m. kan dock medföra en viss ökad administration. Samtidigt måste det ligga i företagens eget intresse att ha sina handlingar väl ordnade. För vissa typer av handlingar, t.ex. bokföringsmaterial, gäller redan i dag regler för företagen som innebär att även sekretesslagens krav uppfylls.

Den tekniska utvecklingens betydelse bör också lyftas fram. Inom såväl den privata som den offentliga sektorn ökar användningen av automatiserade system för att hantera information. Sådana system innehåller regelmässigt funktioner för att upprätta förteckningar eller register som uppfyller sekretesslagens krav på registrering.

46

Prop. 1993/94:48 s. 23–25

47

Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 356

När det gäller handläggningen av frågor om utlämnande av allmänna handlingar angav regeringen att bestämmelsen i 15 kap. 6 § sekretesslagen inte i alla delar kunde tillämpas direkt av de kommunala företagen.

48

Syftet med bestämmelsen skulle dock bli vägledan-

de för tillämpningen i de kommunala företagen. Kommunen eller landstinget kunde genom ägardirektiv ange den närmare utformningen av beslutsgången inom företaget.

Frågan om vem i ett kommunalt aktiebolag som är behörig att på myndighetens vägnar fatta beslut om avslag på en begäran att ta del av allmänna handlingar har prövats av Kammarrätten i Stockholm.

49

Domstolen fann att verkställande direktören inom ramen för sina uppgifter enligt aktiebolagslagen var behörig att fatta den typen av beslut. Verkställande direktören hade dock inte rätt att bemyndiga någon annan att fatta sådana beslut. Skall beslut kunna fattas av annan än verkställande direktören måste således bolagsstyrelsen besluta om delegation.

De representanter för kommunala företag vi träffat har i de flesta fall haft behörighet att fatta beslut om avslag på en begäran att få ut handlingar. Av deras uppgifter framgår att beslutsgången inte inneburit några praktiska problem. Det är verkställande direktören eller, i större företag, en eller två tjänstemän efter delegation från styrelsen som fattar beslut för företagets räkning i dessa frågor.

Av tryckfrihetsförordningen framgår att allmänheten har rätt att mot avgift få avskrift eller kopia av en allmän handling. När det gällde tillämpningen av denna bestämmelse i de kommunala företagen angav regeringen att det torde vara bolagen själva som fattar det formella beslutet om avgifternas storlek, utformning m.m. Regeringen konstaterade att kommuner, landsting respektive kommunalförbund hade möjligheten att i ägardirektiv föreskriva att deras företag skall tillämpa samma taxa som antagits för kommunala myndigheter.

50

För statliga myndigheter regleras de avgifter som nämns i tryckfrihetsförordningen i avgiftsförordningen (1992:191). Vi anser att det är naturligt att dessa avgifter tillämpas även av statliga företag. Precis som för kommunala företag är det företagen själva som måste fatta beslut om avgifterna. Staten har möjlighet att genom ägardirektiv föreskriva att företagen skall tillämpa avgiftsförordningen.

48

Prop. 1993/94:48 s. 24–25

49

Domar 1996-12-05 (mål 7611–1996) och 1997-08-25 (mål 4642–1997)

50

Prop. 1993/94:48 s. 25

Det kan inte uteslutas att nivåerna på avgifterna bör justeras när de görs tillämpliga på de statliga företagen.

51

Av förarbetena till regeln om insyn i kommunala företag framgår att registreringsskyldigheten inte skulle gälla för de handlingar som fanns i bolaget när regeln började tillämpas.

52

Sådana handlingar

blev således offentliga men det skulle inte finnas någon skyldighet att diarieföra dem. Vi föreslår i avsnitt 3.3.6 att offentlighetsprincipen endast skall tillämpas på de handlingar som kommer in till eller upprättas hos företaget från och med den dagen lagen träder i kraft. Skyldigheten att registrera handlingar skall följaktligen också gälla från och med den dag lagen träder i kraft.

Frågan om vad som gäller när ett företag börjar eller slutar omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen har varit aktuell vid två tillfällen.

53

I det första fallet begärde en person att få ut handlingar från tiden innan kommunen hade rättsligt bestämmande inflytande i bolaget. Regeringsrätten konstaterade att vad som föreskrivs i 2 kap. tryckfrihetsförordningen skall gälla för bolaget från och med den dag då kommunen utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Den omständighet att handlingarna inkommit till bolaget under en tid då kommunen inte ägde bolaget saknade självständig betydelse. Den situation som JO uttalade sig om kan sägas vara den motsatta. Där begärde en enskild ut handlingar från ett bolag där kommunens ägande numera understeg gränsen för tillämpningen av tryckfrihetsförordningens regler. Företaget förvarade inte heller allmänna handlingar enligt beslut av kommunen. JO konstaterade mot denna bakgrund att bolaget inte längre stod under hans tillsyn.

I detta senare fall hade allmänna handlingar uppstått i bolaget innan ägandeförhållandena ändrades. Dessa handlingar torde inte ha förlorat sin karaktär av allmänna handlingar men de kunde inte längre begäras ut från bolaget eftersom det inte fanns ett beslut om att handlingarna skulle förvaras av bolaget. Enligt vår uppfattning måste ägarförändringen rättsligt ha samma betydelse som om en myndighet upphör, se avsnitt 3.4.3. Det innebär att de allmänna handlingarna antingen skall lämnas till en myndighet som övertagit verksamheten eller till arkivmyndigheten.

När regeln om insyn i kommunala företag infördes var ett viktigt motiv för lösningen att jämställa företagen med myndigheter att det innebar att avslagsbeslut på en begäran om utlämnande av all-

51

Jfr Statskontorets rapport 2004:14 s. 42

52

Prop. 1993/94:48 s. 25

53

RÅ 1998 ref 11 och JO-beslut dnr 3266–1997 (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1997 s. 348–349

männa handlingar skulle kunna överklagas till domstol.

54

Vi anser

att samma bör gälla för beslut av statliga företag. Statliga företag bör dock inte jämställas med statliga myndigheter när det gäller reglerna om överklagande. Konsekvensen blir att alla avslagsbeslut från de statliga företagen överklagas till domstol, alltså även om det är en statlig myndighet som är klagande.

55

I 23–25 §§förvaltningslagen finns bestämmelser om hur beslut överklagas. I 30 § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande av avvisningsbeslut. Dessa bestämmelser skall tillämpas på beslut som har meddelats av sådana enskilda organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen och av de kommunala företagen som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Denna ordning infördes först för organen i bilagan och därefter för de kommunala företagen av rättssäkerhetsskäl. Det ansågs viktigt att klargöra på vilket sätt, till vilken instans och inom vilken tid en skrivelse med överklagande skall ges in.

56

Enligt vår mening gör sig dessa skäl gällande

med samma styrka i fråga om de statliga företagen. Vi föreslår därför att förvaltningslagens bestämmelser också bör gälla sådana överklagbara beslut som har meddelats av statliga företag.

Sammanfattningsvis innebär således vårt förslag vissa kostnader för företagen avseende registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Dessa bör dock bli begränsade. Det väsentliga är att tillräckliga resurser används för utbildning av personalen så att den förbättrade öppenheten i de statliga företagen får genomslag i praktiken. Vi återkommer till kostnadskonsekvenserna i avsnitt 3.8.

3.4.2. Behövs det nya sekretessbestämmelser?

Vår bedömning: Behovet av skydd för uppgifter hos statliga företag är i stor utsträckning tillgodosett genom bestämmelserna i sekretesslagen. Under den fortsatta beredningen av vårt förslag bör dock frågan om behovet av särskilda sekretessregler uppmärksammas.

Vårt förslag: Sekretesstiden i 6 kap. 2 § och 8 kap. 10 §sekretesslagen skall vara fem år beträffande handlingar som anger villkoren i ett slutet avtal i affärsverksamhet hos statliga företag.

54

Prop. 1993/94:48 s. 26

55

Jfr 15 kap. 8 § första stycket

56

Prop. 1993/94:48 s. 26–27

Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av statliga företags intressen

I detta avsnitt följer en kort beskrivning av några sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för de statliga företagen om de skall jämställas med myndigheter i sekretesslagens mening. Beskrivningen är inte uttömmande utan innehåller sådana bestämmelser som kan ha betydelse för ett stort antal företag.

I 5 kap. sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess med hänsyn främst till intresset att förebygga och beivra brott. Där finns en bestämmelse om sekretess till skydd för säkerhets- och bevakningsåtgärder (2 §). Bestämmelsen är avsedd att skydda bl.a. uppgifter om säkerhets- och bevakningsåtgärder som vidtagits för byggnader, andra anläggningar, lokaler eller inventarier. Den gäller också för uppgifter om behörighetskoder och särskilda sändningsrutiner m.m. avseende dator- och telekommunikation. Kapitlet innehåller också en bestämmelse som skyddar chiffer, kod eller liknande metod som myndigheten använder för att skydda sekretessbelagd information (3 §).

I 6 kap. sekretesslagen finns regler om sekretess med hänsyn till det allmännas ekonomiska intresse. Enligt 1 § gäller sekretess i en myndighets affärsverksamhet för uppgifter om myndighetens affärs- eller driftförhållanden om det kan antas att någon som driver likartad rörelse gynnas på myndighetens bekostnad om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller också för uppgifter om affärs- och driftförhållanden hos ett kommunalt eller statligt företag om uppgiften finns hos en myndighet som utövar ägarfunktionen i företaget. I 2 § behandlas den s.k. upphandlingssekretessen. Det innebär att sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till ärenden om förvärv, överlåtelse, upplåtelse eller användning av egendom, tjänst eller annan nyttighet om det kan antas att det allmänna lider skada om uppgiften röjs. Gäller ärendet upphandling eller försäljning av lös egendom gäller absolut sekretess för uppgifter om anbud tills alla anbuden offentliggörs eller avtal har slutits eller ärendet på något annat sätt avslutats. Uppgifter i myndigheters verksamhet som rör upplåning skyddas i 3 §. I 4 § finns en bestämmelse om sekretess när en myndighet utför ett uppdrag för en annan myndighets räkning. Motsvarande sekretess till skydd för en enskild uppdragsgivare finns i 8 kap. 9 § sekretesslagen. I 6 kap. sekretesslagen finns också en bestämmelse till skydd för myndigheters ställning i en rättstvist (7 §).

Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av personliga förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag

Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestämmelser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Eftersom den verksamhet som bedrivs inom de statliga företagen är mycket skiftande blir ett stort antal bestämmelser aktuella. Inte heller denna beskrivning gör anspråk på att vara fullständig.

I 7 kap. sekretesslagen regleras sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden. I 1 § regleras hälso- och sjukvårdssekretessen och sekretess i annan medicinsk verksamhet.

I 9 § finns bl.a. sekretess till skydd för uppgifter hos högskolor om de hänför sig till psykologisk undersökning eller behandling samt andra uppgifter om enskildas personliga förhållanden hos psykolog, kurator eller studie- och yrkesvägledare. Syftet är att skydda uppgifter om studerande som frivilligt söker råd och hjälp hos dessa yrkeskategorier.

I 11 § finns bestämmelser om sekretess i en myndighets personalsociala och personaladministrativa verksamhet. Uppgifter som skyddas är t.ex. uppgifter hos personalkonsulent om enskilda anställdas personliga förhållanden och uppgifter om anställdas hälsotillstånd. Även den verksamhet som chefer på olika nivåer utövar genom utvecklings- och planeringssamtal kan omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse. Sekretess gäller inte i ärenden om anställning. I bestämmelsen finns också vissa möjligheter att även i andra fall hemlighålla uppgifter om anställdas personliga förhållanden. Det gäller om den anställde eller dennes familj är utsatt för någon form av allvarlig hotsituation.

I 13 § finns en bestämmelse till skydd för uppgifter om enskilda i psykologiska undersökningar som utförs för forskningsändamål.

I 14 § regleras den s.k. utlänningssekretessen. Första stycket i den bestämmelsen skall tillämpas av alla myndigheter. Enligt detta gäller sekretess för uppgift som rör utlänning om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en annan stat, en utländsk myndighet eller organisation av utlänningar. Denna bestämmelse kan för statliga företag bli aktuell t.ex. beträffande en utländsk anställd eller kund.

Enligt 16 § sekretesslagen gäller sekretess för en personuppgift om det kan antas att ett utlämnande av uppgiften skulle medföra att uppgiften sedan den lämnats ut behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204).

57

Sekretessen kan innebära hinder mot

att lämna ut uppgifterna i viss form. Den är i första hand tillämplig på s.k. massutlämnande i digital form av uppgifter om enskilda.

I 32 § finns en bestämmelse till skydd för uppgifter om enskild som inhämtas genom kameraövervakning enligt lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning. I den lagen finns motsvarande tystnadsplikt som gäller för den som inte skall tillämpa sekretesslagen.

Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av ekonomiska förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag

Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestämmelser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda uppgifter om enskildas ekonomiska förhållanden. Beskrivningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Det är viktigt att tänka på att vårt förslag om offentlighet i statliga företag innebär att företaget skall betraktas som en myndighet och inte en enskild i sekretesslagens mening. Det innebär att företaget inte kan åberopa bestämmelserna i 8 kap. sekretesslagen till skydd för sina egna intressen.

I 8 kap. sekretesslagen finns bestämmelser som sekretess till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden. I 8 § finns bl.a. bestämmelser om skydd för enskildas affärs- och driftsförhållanden i en av myndighet bedriven upplåningsverksamhet. Denna bestämmelse kan således användas för att skydda ett statligt företags långivare.

I 9 § regleras den s.k. uppdragssekretessen. Den innebär att sekretess gäller för uppgift som avser bl.a. provning, värdering, vetenskaplig, teknisk, ekonomisk eller statistisk undersökning eller annat sådant uppdrag som en myndighet utför för en enskilds räkning, om det måste antas att uppdraget har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs. Bestämmelsen tar i första hand sikte på att skydda uppdragsgivaren, men den är utformad så att sekretess också kan gälla för att skydda tredje man.

I 10 § regleras skyddet för affärs- och driftförhållanden hos enskilda som trätt i affärsförbindelse med en myndighet i andra fall än som avses i 8 och 9 §§. Sekretessen gäller om det av särskild anledning

57

Sören Öman m.fl., Personuppgiftslagen, 2001, s. 329

kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Motsvarande sekretess gäller hos en myndighet som utövar ägarintresset i ett kommunalt eller statligt företag.

I 12 § regleras sekretess i en myndighets verksamhet avseende hälso- och sjukvård för uppgifter om en varas tillverkning eller innehåll m.m. Syftet med bestämmelsen är att skydda information som t.ex. läkemedelstillverkare lämnar till hälso- och sjukvårdsmyndigheter och som skall användas för upplysning eller som underlag för behandling.

Sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för skyddet av personliga eller ekonomiska förhållanden för enskilda som har kontakt med ett statligt företag

Denna beskrivning syftar till att ge en bild av de sekretessbestämmelser som kan tillämpas av ett statligt företag för att skydda uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Beskrivningen gör inte anspråk på att vara fullständig. Det är viktigt att tänka på att vårt förslag om offentlighet i statliga företag innebär att företaget skall betraktas som en myndighet och inte en enskild i sekretesslagens mening. Det innebär att företaget inte kan åberopa bestämmelserna i 9 kap. sekretesslagen till skydd för sina egna intressen.

I 9 kap. sekretesslagen finns bestämmelser till skydd för uppgifter som kan röra både enskildas ekonomiska och personliga förhållanden. I 4 § regleras den s.k. statistiksekretessen. Bestämmelsen gäller i första hand skydd för uppgifter i särskild statistisk verksamhet, t.ex. hos SCB. Den gäller alltså inte för all statistik myndigheter kan behöva ta fram. Regeringen har dock möjlighet att föreskriva att sekretess skall gälla även jämförbara undersökningar hos andra myndigheter. Det har i dag skett bl.a. för medicinsk och samhällsvetenskaplig forskning.

I 7 § finns en bestämmelse om sekretess till skydd för personuppgifter i en myndighets verksamhet som enbart avser teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning.

I 8 § regleras den s.k. samfärdselsekretessen. Det innebär bl.a. att sekretess kan gälla hos myndigheter som bedriver post- eller televerksamhet. Sekretess gäller också hos myndigheter som bedriver annan verksamhet med anknytning till kommunikationer, t.ex. färdtjänst eller kollektivtrafik.

Sekretess i biblioteksverksamhet regleras i 22 §. Sekretessen gäller för uppgifter om vilka lån, reservationer eller beställningar som enskilda gör. Det gäller inte utlåning till en myndighets anställda.

Andra bestämmelser i sekretesslagen

För de personer som arbetar i en myndighets telefonväxel gäller absolut sekretess för alla uppgifter som de har fått kännedom om i sin tjänstgöring och som avser telefonsamtal till eller från en person vid myndigheten (12 kap. 7 §).

Sekretesslagen reglerar vissa situationer där tillämpningen av en sekretessbestämmelse kan överföras från en myndighet till en annan. Det gäller bl.a. om en myndighet i sin forskningsverksamhet får uppgifter från en annan myndighet och uppgiften kan omfattas av sekretess där (13 kap. 3 §). Om den mottagande myndigheten har en egen sekretessbestämmelse till skydd för uppgiften skall dock den tillämpas (13 kap. 6 §).

I 14 kap. finns regler om samtycke och undantag från sekretess. En enskild kan i de allra flesta fall efterge sekretess till skydd för henne eller honom själv (14 kap. 4 §). Sekretess hindrar inte att uppgifter lämnas till regeringen eller riksdagen. Sekretess hindrar inte heller att uppgifter lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (14 kap. 1 §). Det är också tillåtet att lämna uppgifter om brottsmisstanke till polis- eller åklagarmyndigheten trots att de omfattas av sekretess (14 kap. 2 §). I 14 kap. 3 § finns den s.k. generalklausulen. Den innebär att en myndighet även i andra fall under vissa förutsättningar kan lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet. Generalklausulen får inte tillämpas beträffande uppgifter som omfattas av sekretess enligt vissa särskilda bestämmelser. Det gäller bl.a. hälso- och sjukvårdssekretessen och statistiksekretessen.

Våra överväganden

Ovanstående beskrivning av sekretessbestämmelser som kan ha betydelse för statliga företag är inte fullständig. Den visar ändå att sekretesslagen innehåller bestämmelser som skyddar uppgifter i många skiftande verksamheter. En myndighets egna affärsintressen skyddas av bestämmelserna i 6 kap. och kunders och leverantörers

intressen i 8 kap. Endast en ny sekretessbestämmelse tillskapades till följd av att offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag. Den rör uppgifter om hyresgäster hos kommunala bostadsföretag (7 kap. 25 §).

I bilaga 1 finns en förteckning över de aktiebolag och stiftelser där vi bedömt att staten ensam eller tillsammans med kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Förteckningen är inte fullständig. När det gäller aktiebolagen har vi inte haft möjlighet att kartlägga dotterbolag. Det kan vidare finnas aktiebolag där aktierna ägs av en myndighet, t.ex. ett universitet. När det gäller stiftelserna finns det ingen samlad beskrivning inom Regeringskansliet. Vi har inte haft möjlighet att kontrollera med alla departement vilka stiftelser som kan finnas.

Vår bedömning är att en stor del av det sekretessbehov som finns för uppgifter hos statliga företag är tillgodosett redan genom dagens sekretessbestämmelser. Som framgår av bilaga 1 bedriver dock de statliga företagen vi har kartlagt en mycket varierad verksamhet. Det kan därför inte uteslutas att det finns behov av nya sekretessbestämmelser. Införandet av offentlighetsprincipen i statliga företag medför att en grundlig kartläggning måste göras av vilka statliga företag som kan komma att beröras. Det görs lämpligen inom Regeringskansliet. I samband med en sådan kartläggning är det naturligt att klarlägga vilket behov av sekretess som finns i de statliga företagen, hur detta skall vägas mot insynsintresset och om det behövs nya sekretessbestämmelser. Vi lämnar därför inte några förslag på nya sekretessbestämmelser.

Vi föreslår dock en ändring i befintliga sekretessbestämmelser. När offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag förlängdes sekretesstiden för handlingar som anger villkoren i ett slutet avtal från två till fem år efter att avtalet slöts.

58

Förlängningen gäll-

de avtal i kommunal affärsverksamhet. Motivet var att den kortare tiden ansågs kunna leda till att den kommunala affärsverksamheten kom i ett sämre läge vid t.ex. en ny upphandling.

59

Samma resone-

mang fördes beträffande skyddet för enskilda motparter i kommunal affärsverksamhet.

60

Vi anser att motsvarande resonemang kan föras beträffande affärsverksamhet hos statliga företag som omfattas av vårt förslag. Den längre sekretesstiden, fem år från avtalsslutet, bör således gälla även

58

6 kap. 2 § fjärde stycket och 8 kap. 10 § fjärdes stycket sekretesslagen

59

Prop. 1993/94:48 s. 29–30

60

A.prop. s. 33

deras affärsverksamhet. Beträffande annan verksamhet gäller den kortare tiden, två år.

3.4.3. Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företagen

Vårt förslag: Arkivlagen skall tillämpas av de statliga företag som vid tillämpningen av offentlighetsprincipen skall jämställas med myndigheter. De statliga arkivmyndigheterna skall ha tillsyn över företagen. När staten och kommuner eller landsting tillsammans utövar det rättsligt bestämmande inflytandet i ett företag fullgörs tillsynen av de statliga arkivmyndigheterna.

Arkivlagens bestämmelser

I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) har vi beskrivit reglerna i arkivlagen. Här redogör vi därför endast för huvuddragen i lagstiftningen.

Ordet arkiv kan betyda såväl arkivinstitutioner som förvaringsutrymmet för arkivhandlingar och själva beståndet av handlingar. I denna text – precis som i arkivlagen – används ordet i den sistnämnda betydelsen.

Riksarkivet är arkivmyndighet för de statliga myndigheter som har hela landet som verksamhetsområde, för kommittéer, hovrätter och kammarrätter samt för universitet och högskolor. Under Riksarkivet finns sju landsarkiv som är arkivmyndigheter för främst statliga myndigheter inom sina respektive verksamhetsområden. Landsarkivets uppgifter i Stockholms och Värmlands län fullgörs av Stockholms stadsarkiv respektive Värmlandsarkiv.

Grunden för det offentliga arkivväsendet är principen att alla medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar. En myndighets arkiv bildas följaktligen av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet. I arkivlagen slås fast att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet. Det i lagen angivna syftet med arkivbildningen är att myndigheters arkiv skall bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen samt forskningens behov.

En myndighet (arkivbildaren) skall själv svara för vården av sitt arkiv. Arkivmyndigheterna skall primärt endast ha tillsyn över

myndigheternas arkiv. De har också rätt att ta över arkivmaterial från en myndighet som står under deras tillsyn, vilket innebär att arkivmyndigheten även övertar ansvaret för materialet. Arkivmyndigheterna skall alltid ta över myndighetsarkiv om en myndighet upphör och dess verksamhet inte förs över till en annan myndighet.

I den arkivbildande myndighetens vård ingår enligt arkivlagen främst att organisera arkivet så att rätten att ta del av allmänna handlingar underlättas. Myndigheten skall



upprätta en arkivbeskrivning och en arkivförteckning,



skydda arkivet mot förstörelse och tillgrepp m.m.,



avgränsa arkivet genom att rensa ut handlingar som inte skall arkiveras, dvs. arbetsmaterial och annat som inte utgör allmänna handlingar, samt



verkställa föreskriven gallring.

Huvudregeln enligt arkivlagen är att myndigheters arkiv skall bevaras. I lagen slås dock också fast att allmänna handlingar får gallras. Med gallring avses traditionellt att vissa handlingar sorteras ut ur sina sammanhang och sedan förstörs. När det gäller gallring av ADB-material innebär detta normalt att viss information raderas från databäraren, dvs. det fysiska underlaget. Det är dock inte nödvändigt att den egentliga information som finns på ett ADBmedium verkligen förstörs för att det skall vara fråga om gallring. Tvärtom kan ett visst material gallras genom att den elektroniskt lagrade informationen överförs till en pappersutskrift, varefter den raderas från ADB-mediet. Även om alla uppgifter då fortfarande kan tyckas finnas kvar på papper, så har ofta olika sökmöjligheter eller möjligheter att göra sammanställningar eller kontroller av handlingars autenticitet – t.ex. elektroniska signaturer – gått förlorade, vilket medför att materialet har gallrats. Innebörden av att ett visst material har gallrats, är alltså att möjligheten att få fram information ur materialet på något sätt har försämrats. En definition av begreppet gallring finns i Riksarkivets föreskrifter.

61

Den möjlighet att genomföra gallring av allmänna handlingar som följer av arkivlagen är inskränkt genom att hänsyn vid gallringen skall tas till att arkiven utgör en del av kulturarvet. Återstående arkivmaterial efter gallring skall kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen samt forskningens behov.

61

RA-FS 1997:4

En statlig myndighet kan inte på egen hand avgöra vad som skall gallras ur dess arkiv. Allmänna handlingar får endast gallras i enlighet med särskilda gallringsföreskrifter i lag eller förordning eller i föreskrifter eller beslut av Riksarkivet.

I vårt delbetänkande Ordning och reda bland allmänna handlingar (SOU 2002:97) föreslår vi att arkivlagen skall upphöra. Reglerna skall i stället tillsammans med reglerna i 15 kap. sekretesslagen bilda en ny lag. Förslaget innebär dock inga stora förändringar av de praktiska kraven på myndigheternas arkivhantering.

Våra överväganden om arkivlagens tillämpning

Arkivlagens regler har nära anknytning till offentlighetsprincipen. Genom att handlingarna bevaras är det möjligt för allmänheten att få sådan tillgång till allmänna handlingar som tryckfrihetsförordningen förutsätter. Arkivlagens regler har också en nära koppling till bestämmelserna i 15 kap. sekretesslagen om registrering m.m. Skall statliga företag jämställas med myndigheter när det gäller rätten att ta del av allmänna handlingar måste de således också inordnas i arkivlagens regelverk. Det har skett med de organ som är upptagna i bilagan till sekretesslagen och de kommunala företag som avses i 1 kap. 9 § sekretesslagen.

Redan i dag är de statliga företagen, precis som andra företag, underkastade regler om bevarande av vissa typer av handlingar. Enligt bokföringslagen (1999:1078) skall handlingar som innehåller räkenskapsinformation bevaras i tio år. De skall bevaras i ordnat skick och på betryggande och överskådligt sätt.

62

Det innebär att

vissa rutiner för bevarande av handlingar måste finnas redan i dag. Arkivlagens krav går dock längre än de angivna, eftersom de bl.a. avser alla allmänna handlingar och bevarande under längre tid än tio år. De minimikrav som arkivlagen ställer bör inte bli alltför betungande för företagen. Det måste vara av stor betydelse för företagen själva att ha god ordning och säker förvaring även för äldre handlingar. Våra kontakter med kommunala företag visar också att de åtgärder som vidtagits när det gäller organisation och bevarande av allmänna handlingar i de allra flesta fall upplevs som nödvändiga för företagets egen skull.

I avsnitt 3.3.3 föreslår vi att även företag där kommuner, landsting och staten tillsammans har ett rättsligt bestämmande inflytande skall

62

7 kap. 2 § bokföringslagen

omfattas av offentlighetsprincipen. För sådana företag är det inte själklart vilken myndighet som skall vara arkivmyndighet. För kommunala företag som ägs av flera kommuner eller landsting tillsammans gäller att arkivmyndigheten i den kommun eller det landsting som ägarna kommit överens om är arkivmyndighet.

63

Arkiv-

myndighet för de organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen är de statliga arkivmyndigheterna.

64

Vi föreslår att i de fall där

kommuner, landsting och staten tillsammans har ett rättsligt bestämmande inflytande i ett företag skall arkivmyndighetens uppgifter fullgöras av de statliga arkivmyndigheterna.

Att arkivlagen görs tillämplig på statliga företag innebär, som angetts ovan, bl.a. att företagen skall upprätta arkivförteckning och arkivbeskrivning. Vi diskuterar övergångsfrågor i avsnitt 3.3.6. Vi föreslår där att offentlighetsprincipen endast skall gälla de handlingar som kommit in eller upprättats från och med den dag lagen träder i kraft. Det innebär att handlingar som redan finns vid den tidpunkten inte är allmänna. Arkivlagens krav kommer således inte att gälla dessa handlingar. Arkivförteckningen och arkivbeskrivningen behöver således inte omfatta sådana handlingar. Vi gör därför bedömningen att det inte behövs några övergångsbestämmelser till vårt förslag till ändringar i arkivlagen.

Enligt lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring får bl.a. regeringen besluta att allmänna handlingar hos en myndighet under vissa förutsättningar får överlämnas till ett enskilt organ och förvaras där under viss tid. Regeringen har meddelat sådana föreskrifter i förordningen (1994:1495) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Flera av de företag som omfattas av vårt förslag förvarar allmänna handlingar med stöd av denna förordning.

Överlämnandelagen reglerar endast handlingar hos en myndighet som överlämnas till ett enskilt organ. I 1 kap. 9 § tredje stycket sekretesslagen regleras kommuners och landstings möjlighet att för viss tid besluta att allmänna handlingar hos ett företag som tidigare omfattats av 1 kap. 9 § får vara kvar hos företaget även om kommunens eller landstingets rättsligt bestämmande inflytande har upphört. Utan den bestämmelsen hade arkivlagens regler inneburit att företaget när det rättsligt bestämmande inflytandet upphört hade varit

63

8 § tredje stycket arkivlagen

64

8 § första stycket arkivlagen

tvunget att lämna de allmänna handlingarna till arkivmyndigheten.

65

Enligt vår uppfattning finns det ett motsvarande behov av att kunna besluta om att ett statligt företag för en viss tid får behålla sina allmänna handlingar även när ett rättsligt bestämmande inflytande inte föreligger längre.

3.5. Kriterier för insyn i andra privaträttsliga subjekt

Vår bedömning: Vi lämnar inga slutliga förslag om vilka statliga företag som skall omfattas av undantag från offentlighetsprincipen. Därför lämnar vi inte heller något förslag om vilka organ som kan tas bort ur bilagan till sekretesslagen på grund av att de kommer att omfattas av huvudregeln om offentlighet.

Det finns alltjämt ett behov av att kunna utvidga insynen till andra privaträttsliga subjekt än kommunala och statliga företag. Uppräkningen av organ i bilagan till sekretesslagen måste således finnas kvar.

En bedömning av behovet av insyn måste vara ett naturligt inslag i all lagstiftning som rör överlämnande av myndighetsutövning till enskild.

När det gäller privaträttsliga organ med stark anknytning till det allmänna, t.ex. genom finansieringen, finns det utrymme för en utvidgad insyn även om organets verksamhet inte utgör myndighetsutövning.

Vi har ovan föreslagit att offentlighetsprincipen som huvudregel skall tillämpas av statliga företag precis som av kommunala företag. Det innebär att statliga företag som omfattas av förslaget och i dag står upptagna i bilagan till sekretesslagen kan tas bort. Bilagan och 1 kap. 8 § sekretesslagen kommer dock att ha betydelse även i fortsättningen. Det finns tre grupper av organ som kan bli aktuella att ta in i bilagan.

Den första är ideella föreningar som kontrolleras av det allmänna genom staten, kommuner och landsting. Den andra gruppen är företag där det finns ett statligt eller kommunalt inflytande som inte är tillräckligt stort för att kvalificera sig som rättsligt bestämmande inflytande i sekretesslagens mening. Den tredje gruppen är privaträttsliga subjekt där det inte finns någon form av bestämmande

65

2 a § och 14 §§arkivlagen

inflytande från det allmänna. Frågan är vilka kriterier som skall gälla för att organ i någon av dessa grupper skall tas upp i bilagan.

Tanken bakom insynen i kommunala företag enligt 1 kap. 9 § sekretesslagen och i statliga företag enligt vårt förslag är att ett stort bestämmande inflytande från det allmänna i ett privaträttsligt subjekt innebär att subjektet skall betraktas som en del av statens eller kommunens förvaltning vid tillämpningen av offentlighetsprincipen. Detta behov finns inte när graden av anknytning till staten, ett landsting eller en kommun är mindre. Samtidigt måste utgångspunkten vara att intresset av insyn i offentlig verksamhet är lika starkt även om den bedrivs i ett organ med liten eller ingen anknytning till det allmänna. När bilagan till sekretesslagen infördes löstes konflikten mellan kravet på öppenhet i den offentliga förvaltningen och privaträttsliga subjekts relativa slutenhet genom att utvidgningen av offentlighetsprincipens tillämpning inriktades på de organ som framstod som mest angelägna, nämligen sådana som handhar myndighetsutövning mot enskilda.

Vårt förslag om insyn i statliga företag innebär att de privaträttsliga organ som har störst anknytning till det allmänna, oavsett om det är staten, kommuner eller landsting, skall tillämpa offentlighetsprincipen. Det medför att organ som kan bli aktuella för bilagan ofta har liten eller ingen anknytning till det allmänna. I den situationen bör det avgörande för om offentlighet skall gälla hos ett privaträttsligt subjekt vara verksamhetens art.

I förarbetena till bilagan diskuterade departementschefen om det gick att i en generell regel avgränsa sådan verksamhet som bör omfattas av offentlighetsprincipen. Han ansåg dock att det inte var möjligt utan att frågan måste avgöras från fall till fall. Ett särskilt starkt skäl för den bedömningen var att införandet av offentlighetsprincipen hos ett privaträttsligt subjekt innebär att detta underkastas en omfattande offentligrättslig reglering som bl.a. innefattar straffansvar i vissa situationer. Därför är det nödvändigt att det enkelt går att avgöra om ett enskilt organ skall tillämpa offentlighetsprincipen eller inte. Dessa argument för att frågan om offentlighet måste avgöras från fall till fall bär enligt vår uppfattning fortfarande. En annan aspekt av att det är tydligt vilka organ som skall tillämpa offentlighetsprincipen är att öppenheten blir lättare att hävda för den som vill använda den.

Som utgångspunkt anser vi att de överväganden som gjordes om när ett organ skall tas in i bilagan, se avsnitt 2.3, även i fortsättningen skall ligga till grund för bedömningen. Det innebär att det i första

hand är verksamhet som utgör myndighetsutövning mot enskild som skall tas in i bilagan. Enligt vår uppfattning gäller det särskilt om organet som driver verksamheten helt saknar annan anknytning till det allmänna.

Det krävs stöd i lag för att kunna överlämna en uppgift som innefattar myndighetsutövning till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registrerat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till en enskild individ.

66

I ett sådant lagstiftningsärende

finns det således alltid möjlighet att pröva om offentlighet bör gälla i den verksamhet som överlämnats till ett privaträttsligt organ. Vi har inte haft möjlighet att undersöka i vilken utsträckning detta görs även i fall när resultatet blir att ett organ inte förs in i bilagan. Det kan således vara så att lagstiftningsärenden om att överlämna en uppgift som innebär myndighetsutövning alltid innehåller en bedömning av behovet av insyn. Vi vill i alla fall understryka att det måste vara ett naturligt inslag i alla lagstiftning som rör överlämnande av myndighetsuppgifter till privaträttsliga organ.

När det gäller organ som har stark anknytning till det allmänna men ändå inte omfattas av insyn på grund av 1 kap. 9 § sekretesslagen eller motsvarande regel för statliga företag enligt vårt förslag, t.ex. för att det är en ideell förening, anser vi att det finns ett större utrymme att besluta om insyn än för rent privaträttsliga subjekt. Detsamma gäller om ett privaträttsligt organs verksamhet i stor utsträckning finansieras med allmänna medel. I dessa situationer bör offentlighet kunna gälla även i verksamhet som inte utgör myndighetsutövning.

Det innebär en mera generös syn på öppenhet än vad som angavs i förarbetena till bilagan. Denna typ av motiv för insyn har redan angivits för några organ i bilagan, bl.a. de stiftelser och stiftelsehögskolor som har bildats med medel som härrör från avvecklingen av löntagarfonderna. Argument för insyn genom en plats i bilagan för den här typen av organ är att det är frågan om verksamhet som vanligen bedrivs av det allmänna, att organet upprättats av staten med medel som härrör från det allmänna, att verksamheten finansieras med allmänna medel och att verksamheten mest innebär kontakter med andra organ som skall tillämpa offentlighetsprincipen.

I Statskontorets konsekvensanalys diskuteras två organ som inte omfattas av vårt förslag om insyn i statliga företag. Det beror på att de har annan associationsform än aktiebolag, handelsbolag, ekonomisk

66

11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen

förening eller stiftelse. Svenska språknämnden är en ideell förening och Svenska skeppshypotekskassan är en egen associationsform. Vi har inte haft möjlighet att överväga om de bör omfattas av offentlighetsprincipen genom att tas in i bilagan till sekretesslagen.

3.6. Informationsutbytet mellan kommunerna och deras företag samt mellan och inom företagen

Vår bedömning: Vi har inte funnit något som tyder på att sekretesslagen skulle hindra kommuner och landsting från att få de uppgifter de som ägare behöver från de kommunala företagen. Det har inte heller kommit fram något som tyder på att sekretesskyddet hos myndigheter som utövar ägarfunktioner inte är tillräckligt.

Det finns inga sekretessgränser mellan bolagsstämman, styrelsen och verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen. Revisorn bör dock anses som en egen myndighet i sekretesslagens mening. Uppgiftslämnande till revisorn från de andra bolagsorganen sker med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen och eventuell sekretess överförs enligt 13 kap. 1 §.

3.6.1. Denna del av uppdraget

I vårt uppdrag ingår att vi skall undersöka hur sekretesslagen påverkar kommunernas möjligheter att informera sig om vad som händer i deras företag och hur lagen påverkar möjligheterna till information inom och mellan kommunala företag. Detsamma gäller för motsvarande problem på det statliga företagsområdet. De slutsatser som kan dras efter denna undersökning skall presenteras tillsammans med förslag till de eventuella lagändringar som behövs.

Bakgrunden till denna del av uppdraget är att Svenska Kommunförbundet i en skrivelse till Justitiedepartementet bl.a. uppgett att vissa problem har uppstått efter introduktionen av handlingsoffentlighet hos kommunala företag.

67

Kommunförbundet ansåg att sekre-

tessbestämmelserna innebär att sekretessbelagda uppgifter inte kan lämnas mellan företaget och dess ägare, kommunen. Förbundet ansåg också att uppgifter inte utan vidare kan lämnas mellan moder-

67

Justitiedepartementet dnr Ju 96/4010

och dotterföretag samt att, formellt sett, olika bolagsorgan, t.ex. bolagsstämma, verkställande direktör, bolagsstyrelse och revisorer, kan komma att betraktas som särskilda myndigheter.

3.6.2. Uppgiftslämnande mellan företagen och ägaren samt mellan företagen

Genom 1 kap. 9 § sekretesslagen jämställdes kommunala företag med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen. Det innebär bl.a. att företaget får lämna uppgifter som omfattas av sekretess till en annan myndighet om det är tillåtet enligt sekretesslagen eller någon annan lag som sekretesslagen hänvisar till.

68

Det innebär samtidigt att före-

taget är skyldigt att lämna en uppgift till en annan myndighet som begär det. Skyldigheten gäller dock inte om sekretess eller arbetets behöriga gång hindrar att uppgiften lämnas.

69

Företaget och de myndigheter som representerar kommunens ägande, vanligen kommunstyrelsen och i vissa fall kommunfullmäktige, är olika myndigheter i sekretesslagens mening. Om en uppgift inte omfattas av sekretess, för att det inte finns någon tillämplig sekretessbestämmelse eller för att sekretess inte gäller i det enskilda fallet, kan företaget utan vidare lämna uppgiften till ägaren. Är det ägaren som begär att få ut uppgiften är företaget i princip skyldigt att lämna ut uppgiften. Om en uppgift i ett enskilt fall enligt företagets bedömning omfattas av sekretess kan den lämnas till ägaren endast om sekretesslagen tillåter det. Sekretesslagen innehåller dock flera möjligheter för myndigheter att utbyta uppgifter.

Sekretess hindrar inte att företaget lämnar en uppgift till ägaren om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.

70

Inte heller i

andra fall hindrar sekretess att en uppgift lämnas från en myndighet till en annan om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen skall skydda.

71

Detta undantag får dock inte tillämpas beträffande upp-

gifter som omfattas av sekretess enligt bl.a. 7 kap. 1 och 4 §§ (hälso- och sjukvård samt socialtjänst), 8 kap. 9 § (uppdragssekretess) och 9 kap. 4 § (statistiksekretess). Under förutsättning att den uppgift

68

1 kap. 3 § första stycket sekretesslagen

69

15 kap. 5 § sekretesslagen

70

14 kap. 1 § sekretesslagen

71

14 kap. 3 § sekretesslagen. I Regner m.fl. s. 14:23–14:30 finns en utförlig kommentar till hur intresseavvägningen skall göras.

företaget vill lämna till ägaren inte omfattas av sekretess enligt någon av dessa bestämmelser kan företaget således göra det efter en intresseavvägning. Om det är ägarmyndigheten som begär att få ut uppgiften skall företaget lämna ut den om intresseavvägningen utfaller så att sekretess inte utgör något hinder.

72

Kommunstyrelsen respektive landstingsstyrelsen skall ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i företag som omfattas av 1 kap. 9 § sekretesslagen.

73

Syftet med bestämmelsen är att betona

styrelsens ansvar för den sidan av den kommunala verksamheten. Det ansågs dock inte nödvändigt att i lag införa en rätt för styrelsen att inhämta upplysningar från kommunala företag. I stället borde det vara en uppgift för fullmäktige att se till att nödvändiga åtgärder vidtas för att tillgodose styrelsens behov av uppgifter från de kommunala företagen.

74

Enligt kommunallagen skall fullmäktige se till att den får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars är av större vikt fattas i ett aktiebolag som kommunen äger till 100 procent. Detsamma gäller i en stiftelse som kommunen eller landstinget ensamt bildat.

75

Sådana händelser som

avses är t.ex. ändringar i bolagsordningen, förändringar av aktiekapitalet, fusion av företag, förvärv eller bildande av dotterföretag, förvärv eller försäljning av fastigheter över en viss beloppsgräns samt införande och ändring av avgiftstaxor. Frågor som rör den löpande driften omfattas inte av bestämmelsen. Det står fullmäktige fritt att välja lämplig metod för att tillförsäkra sig rätten att uttala sig i frågan innan bolaget fattar sitt beslut. Ett sätt kan vara att föra in bestämmelser om detta i bolagsordningen eller stiftelseförordnandet, ett annat att träffa avtal med bolaget eller stiftelsen.

76

Ett sådant avtal innebär inte att det uppstår en uppgiftsskyldighet som kan åberopas för att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess. Det bör dock kunna vägas in vid en bedömning av om en uppgift som omfattas av sekretess kan lämnas ut med stöd av generalklausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen).

Om företaget lämnar en uppgift som omfattas av sekretess till fullmäktige eller styrelsen är frågan vilket skydd den får där. Den uppsikt styrelsen är skyldig att utöva kan troligen inte jämställas med

72

14 kap. 3 § jfr med 15 kap. 5 § sekretesslagen

73

6 kap. 1 § kommunallagen

74

Prop. 1990/91:117 s. 90–91

75

3 kap. 17 § första stycket 3 och tredje stycket kommunallagen

76

Prop. 2001/02:80 s. 137

tillsyn som avses i 13 kap. 1 § sekretesslagen.

77

Det innebär att tillämp-

ningen av den aktuella sekretessbestämmelsen inte automatiskt överförs till styrelsen när uppgiften lämnas dit. För att sekretess skall kunna gälla hos styrelsen krävs att det finns en överföringsbestämmelse beträffande den aktuella sekretessbestämmelsen eller att sekretessbestämmelsen är formulerad så att den även omfattar att uppgiften finns hos styrelsen.

Det senare är fallet beträffande sekretess enligt 6 kap. 1 § (skydd för företagets affärsförhållanden) och 8 kap. 10 § (skydd för affärsförbindelsers ekonomiska förhållanden). Dessa bestämmelser gäller även hos en myndighet som utövar ägaruppdrag i ett bolag, en förening, en samfällighet eller stiftelse, dvs. hos såväl styrelsen som fullmäktige. Dessutom gäller 6 kap. 2 § första stycket (skydd för det allmänna vid förvärv etc.) hos alla myndigheter oavsett verksamhet, således även hos styrelsen och fullmäktige.

En praktisk situation där det inte är lika klart att sekretess gäller hos styrelsen är om uppgiften rör att verkställande direktören har alkoholproblem. En sådan uppgift omfattas av sekretess hos företaget.

78

Denna sekretess gäller dock inte hos kommunstyrelsen eller

landstingsstyrelsen, eftersom det inte är frågan om styrelsens personalsociala eller personaladministrativa verksamhet. Det finns inte heller någon tillämplig överföringsbestämmelse.

I ett aktiebolag utser styrelsen verkställande direktör. Verkställande direktörens uppgift är att sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. En uppgift om att ett kommunalt företags verkställande direktör inte kan fullgöra sina uppgifter kan vara av vikt för kommun- eller landstingsstyrelsens möjligheter att fullgöra sin uppsiktsskyldighet. Kommun- eller landstingsstyrelsen har dock inga direkta möjligheter att vidta åtgärder utan det är förbehållet bolagets styrelse. Vi har inte haft möjligheter att studera kompetensfördelningen inom kommuner och landsting så grundligt att vi kan avgöra om detta problem endast rör kommunens förhållande till sina företag eller om motsvarande fråga kan uppstå t.ex. beträffande en kommunal förvaltningschef. Uppsiktsskyldigheten är ett utslag av kommun- och landstingsstyrelsernas övergripande ansvar för den kommunala verksamheten. Insynsintresset i verksamhet som rör uppsikt över kommunala företag är således mycket stort.

77

Jfr Regner m.fl. s. 13:2 och Bohlin 1998 s. 48. I Dalman 1995 redovisas dock en annan uppfattning (s. 86).

78

7 kap. 11 § sekretesslagen

Vid våra möten med företrädare för kommunala företag har inte någon av dem uttryckt att de känt sig förhindrade att lämna uppgifter till kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige. De menar att dessa organ endast vill ha del av uppgifter som är okontroversiella för företagen att lämna till ägaren. Vi har inte heller från företrädare för kommuner och landsting fått några konkreta exempel på att de inte fått de upplysningar från sina företag de behöver för att kunna agera som ägare. I detta sammanhang kan också påpekas att det eventuellt bristande sekretesskyddet hos kommuner och landsting för uppgifter från företagen inte är en följd av att offentlighetsprincipen infördes i de kommunala företagen.

Sammanfattningsvis konstaterar vi således att frågan om det behövs uppgiftsskyldigheter i lag för de kommunala företagen har diskuterats tidigare. Trots att detta skedde innan offentlighetsprincipen infördes i de kommunala företagen anser vi att det inte kommit fram skäl att nu göra en annan bedömning. I vårt arbete har vi inte fått något belägg för att kommuner och landsting inte i praktiken har möjlighet att få de upplysningar man behöver från sina företag. Beträffande uppgifter om enskilda, t.ex. en bostadshyresgäst, kan i stället sekretessgränsen mellan företaget och ägarorganen anses utgöra en förbättring för den enskildes integritet i förhållande till vad som gällde innan offentlighetsprincipen infördes i företagen. När det gäller skyddet hos kommuner eller landsting för uppgifter från företaget anser vi inte att det har kommit fram något som visar att detta inte är tillfredsställande. Vi vill här framhålla det stora insynsintresset i verksamhet som rör uppsikt över de kommunala företagen, eftersom det är fråga om förvaltningen av kommunens förmögenhet.

Resonemanget ovan gäller förhållandet mellan företagen och ägaren. Det kan i vissa delar överföras till förhållandet mellan kommunala företag. Det gäller bl.a. möjligheterna för ägarna att genom bolagsordningar eller ägardirektiv bestämma vilka uppgifter som skall lämnas mellan kommunens företag. Om sådana klausuler skulle röra utbyte av uppgifter som kan omfattas av sekretess så innebär de inte att tystnadsplikten bryts direkt med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen. Som vi angett ovan bör det dock vägas in vid en bedömning av om uppgifter skall lämnas ut med stöd av generalklausulen (14 kap. 3 § sekretesslagen).

Vi lämnar i detta betänkande ett förslag som innebär att offentlighetsprincipen även skall tillämpas av statliga företag. Resonemangen ovan om de kommunala företagen gäller i princip även de statliga.

Statens olika organ har samma möjligheter som kommuner och landsting att genom bolagsordningen eller andra avtal ålägga sina företag uppgiftsskyldigheter. Resonemanget beträffande tillämpliga sekretessbestämmelser blir också detsamma.

För myndigheter gäller att sekretess aldrig hindrar att uppgifter lämnas till regeringen eller riksdagen. I den utsträckning något av dessa två organ utövar ägandet i ett statligt företag, vilket är vanligt, så uppstår inte ens det teoretiska problemet att ett företag skulle anses sig förhindrat att lämna uppgifter till ägaren på grund av att sekretess gäller. I avsnitt 3.4.2 har vi diskuterat att en genomgång av de statliga företagen även måste innebära en bedömning av om sekretesslagens regler ger ett tillfredsställande skydd för känsliga uppgifter. Det är naturligt att en sådan bedömning även avser uppgifter hos myndigheter och därmed jämställda organ som utövar ägandeinflytande för statens räkning.

3.6.3. Uppgiftslämnande mellan bolagsorgan

I Svenska Kommunförbundets skrivelse till Justitiedepartementet diskuteras också om införandet av offentlighetsprincipen i kommunala företag innebär problem för utbytet av uppgifter mellan bolagsorganen, dvs. bolagsstämman, styrelsen, verkställande direktören och revisorer. Denna fråga berördes något i samband med att offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag.

79

Där gjordes be-

dömningen att sekretess enligt sekretesslagen inte utgjorde hinder för styrelsen eller verkställande direktören att fullgöra den uppgiftsskyldighet i förhållande till stämman som följer av aktiebolagslagen respektive lagen om ekonomiska föreningar. Vidare konstaterades att revisorernas tystnadsplikt borde bestå vid sidan av sekretesslagen. Därför infördes en hänvisning i sekretesslagen till bestämmelser utanför sekretesslagen om revisorers tystnadsplikt.

Dessa resonemang tycks delvis utgå från att bolagsorganen skall betraktas som självständiga i förhållande till varandra i tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens mening. Vidare tycks det bygga på att sekretess skulle kunna gälla mellan bolagsorganen. Dessa förutsättningar diskuterades dock inte i förarbetena. Vi skall därför resonera kring detta nedan.

Ett aktiebolag skall ha en styrelse. Styrelsen svarar för bolagets organisation och förvaltningen av bolagets angelägenheter. Styrel-

79

Prop. 1993/94:48 s. 39–40

sen har vidare ett övergripande ansvar för kontrollen av bolagets ekonomiska förhållanden och arbetsfördelningen mellan bolagets olika organ. Styrelsen utses av bolagsstämman om inte bolagsordningen anger en annan ordning för vissa ledamöter.

Ett aktiebolag kan eller skall ha en verkställande direktör. Han eller hon utses av styrelsen. Verkställande direktören skall sköta den löpande förvaltningen enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar.

Aktieägarna utövar sin rätt att besluta i bolagets angelägenheter på bolagsstämman. Styrelsen och verkställande direktören har skyldighet att under vissa omständigheter lämna uppgifter till bolagsstämman.

80

Har bolaget färre aktieägare än tio är uppgiftsskyldig-

heten mera långtgående.

81

Ett aktiebolag skall ha minst en revisor. Revisorn skall granska bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Revisorn skall följa anvisningar som meddelas av bolagsstämman, om de inte strider mot lag, bolagsordningen eller god revisionssed. Styrelsen och den verkställande direktören skall ge revisorn tillfälle att genomföra granskningen i den omfattning revisorn anser vara nödvändigt. De skall lämna de upplysningar och det biträde som revisorn begär. En revisor väljs av bolagsstämman. Har bolaget flera revisorer får bolagsordningen ange att någon av dem skall utses på annat sätt.

I tillämpliga delar gäller ovanstående även organen i en ekonomisk förening, dvs. föreningsstämman, styrelsen, verkställande direktören och revisorerna.

Enligt 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen skall en handling anses inkommen eller upprättad om den lämnas från ett organ i en myndighetsorganisation till ett annat organ i samma organisation och de båda organen uppträder som självständiga i förhållande till varandra. Enligt 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen gäller sekretess i förhållandet mellan olika verksamhetsgrenar inom samma myndighet, när de är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra.

Frågan är hur bolagsorganen skall betraktas mot denna bakgrund. Enligt vår uppfattning är det ganska klart att verkställande direktören inte är självständig i förhållande till styrelsen på det sätt som avses i tryckfrihetsförordningen respektive sekretesslagen. Förhållandet kan jämföras med det mellan en kommunal nämnd och nämndens förvaltningschef.

82

I kommunikationen mellan styrelsen

80

9 kap. 22 § aktiebolagslagen

81

9 kap. 24 § aktiebolagslagen

82

Jfr Bohlin 2001 s. 101–102

och verkställande direktören kan det således varken uppstå allmänna handlingar eller sekretessgränser.

Enligt vår uppfattning är det mera osäkert om å ena sidan bolagsstämman och å andra sidan styrelsen och verkställande direktören skall betraktas som självständiga i förhållande till varandra. Såvitt vi känner till finns det inga domstolsavgöranden eller uttalanden av JO eller JK som kan utgöra ledning för bedömningen. Styrelsen har ensam ansvar för bolagets organisation och förvaltning. Det talar för att den skall betraktas som självständig i förhållande till bolagsstämman. Å andra sidan har stämman möjlighet att visa sitt missnöje med styrelsen genom att inte bevilja ansvarsfrihet. Stämman har också möjlighet att fatta beslut som styrelsen måste följa i sin förvaltning. Stämmans inflytande är naturligtvis större om bolaget endast har en eller ett mycket litet antal aktieägare. Enligt vår uppfattning är det dock mycket som tyder på att bolagsstämman bör betraktas som självständig i förhållande till styrelsen och verkställande direktören. Det skulle i så fall innebära att allmänna handlingar kan uppstå i kommunikationen mellan stämman och styrelsen respektive verkställande direktören.

Vi anser däremot inte att stämman respektive styrelsen och verkställande direktören kan anses utgöra olika verksamhetsgrenar inom bolaget. Inte heller när det gäller denna fråga finns det några direkt jämförbara avgöranden.

83

Bolagsordningen anger ramen för

bolagets verksamhet. Denna är såväl stämman som styrelsen och verkställande direktören bunden av. Även om bolagsstämman skall betraktas som självständig i förhållande till styrelsen och verkställande direktören kan det således inte uppstå sekretess enligt sekretesslagen mellan dem, eftersom de inte kan anses utgöra olika verksamhetsgrenar. Det finns inte heller någon uppgiftsskyldighet enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen mellan dem.

Enligt vår uppfattning har revisorerna i förhållande till övriga bolagsorgan en sådan ställning att de skall betraktas som självständiga i den mening som avses i 2 kap. 8 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Vår bedömning är också att revisorerna är att betrakta som en annan verksamhetsgren än övriga bolagsorgan.

Revisorn skall granska bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning. Övriga organ skall inom sitt kompetensområde fatta beslut för bolaget in-

83

Jfr SOU 2003:99 s. 252–260

om bolagsordningens ram. Enligt vår uppfattning innebär kommunikation mellan revisorn och övriga bolagsorgan dels att det kan uppstå allmänna handlingar, dels att kommunikationen sker över en sekretessgräns.

Det bör inte leda till några praktiska problem och kan snarare ses som ett önskvärt förhållande. Aktiebolagslagen innehåller en uppgiftsskyldighet för styrelsen och verkställande direktören i förhållande till revisorn. Sekretesslagen innehåller en bestämmelse som innebär att sekretess överförs om en myndighet får en uppgift i verksamhet som avser revision.

84

Vidare har revisorn tystnadsplikt

angående uppgifter som han eller hon får kännedom genom sitt uppdrag. Vår bedömning enligt tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen av revisorns ställning i förhållande till övriga bolagsorgan innebär således att revisorns ställning i ett aktiebolag som omfattas av offentlighetsprincipen är lika tydlig som i andra aktiebolag.

Sammanfattningsvis anser vi således att dagens bestämmelser inte leder till sekretessgränser mellan stämman, styrelsen och verkställande direktören. Mellan dessa organ och revisorn finns dock en sekretessgräns. Den innebär emellertid inget praktiskt problem eftersom aktiebolagslagen innehåller en uppgiftsskyldighet för styrelsen och verkställande direktören i förhållande till revisorn. Med stöd av 14 kap. 1 § sekretesslagen kan de således lämna även uppgifter som skulle ha omfattats av sekretess till revisorn. Enligt vår bedömning finns det alltså inget behov av lagändringar när det gäller förhållandet mellan bolagsorganen i ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen. Detta gäller naturligtvis både för företag som redan i dag omfattas av offentligheten och för sådana som kommer att omfattas om vårt förslag beträffande statliga företag genomförs.

3.7. Meddelarfrihet för anställda i statliga och kommunala företag

3.7.1. Meddelarfrihetens innehåll

Med meddelarfrihet menas det komplex av regler i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen som innebär att det i viss utsträckning är möjligt att straffritt lämna normalt sekretessbelagda uppgifter för publicering i massmedier. Denna frihet ingår

84

13 kap. 1 § sekretesslagen

således som ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen.

85

Meddelarfriheten innebär att varje medborgare har rätt att lämna uppgifter om vad som helst till den som kan offentliggöra uppgifterna i media, t.ex. författare, nyhetsbyråer eller radioredaktioner.

86

Den gäller, som huvudregel, även för tjänstemän inom den offentliga förvaltningen om de vill lämna sekretessbelagda uppgifter som de fått i sitt arbete. En anställd hos ett företag som skall tillämpa offentlighetsprincipen jämställs med en tjänsteman i offentlig förvaltning även om skyddet för meddelarfriheten då ser något annorlunda ut, se avsnitt 3.7.2. Meddelarfriheten får endast begränsas på det sätt som anges i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen.

Meddelarfriheten kombineras med skydd för anonymiteten och ett förbud mot att efterforska uppgiftslämnare. Den som har tagit emot en uppgift som lämnats för publicering med stöd av meddelarfriheten har tystnadsplikt beträffande meddelarens identitet.

87

Alla uppgiftslämnare har samma anonymitetsskydd. Den tystnadsplikten kan dock brytas under vissa förutsättningar, som är närmare angivna i tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen.

Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter eller andra allmänna organ inte får efterforska t.ex. vem som har lämnat ett meddelande med stöd av meddelarfriheten.

88

Efterforskning får

dock ske om det behövs för att väcka åtal eller göra något annat ingripande som är tillåtet enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Vid en sådan efterforskning måste dock myndigheterna beakta den tystnadsplikt som beskrivits i föregående stycke.

Reglerna om meddelarfrihet, anonymitet och förbud mot efterforskning är viktiga moment i yttrandefriheten. De är en väsentlig förutsättning för massmediernas möjligheter att skaffa och förmedla information och medverka i den allmänna debatten.

89

För att

massmedierna skall kunna fylla sin funktion att granska dem som utövar makt krävs att de får tillgång till riklig, allsidig och så långt möjligt korrekt information. Meddelarfriheten, i kombination med anonymitetsskyddet och förbudet mot efterforskning, kan ses som

85

DsJu 1977:11/Del 1 s. 172

86

1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen

87

3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen

88

3 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen

89

Prop. 1979/80:2 Del A s. 111

ett yttersta medel till skydd mot obehöriga påtryckningar från chefer, kollegor m.fl. mot en anställd i offentlig förvaltning som kan komma att använda sin meddelarfrihet.

90

En anställd i ett privat före-

tag har inte detta skydd, eftersom arbetsgivaren inte är bunden av efterforskningsförbudet. Det är mera osäkert vad som gäller för en anställd hos ett organ som enligt sekretesslagen skall tillämpa offentlighetsprincipen, se avsnitt 3.7.2.

Enligt tryckfrihetsförordningen får ingen dömas till ansvar eller ersättningsskyldighet för missbruk av tryckfriheten i annat fall än tryckfrihetsförordningen bestämmer.

91

Av motsvarande bestämmelse i

yttrandefrihetsgrundlagen framgår att myndigheter eller andra allmänna organ inte utan stöd i yttrandefrihetsgrundlagen får ingripa mot någon som har missbrukat yttrandefriheten.

92

Dessa bestämmelser

innebär att de som är offentliganställda är skyddade inte bara mot straffrättsliga åtgärder och ersättningsskyldighet utan även mot uppsägning och avskedande. Enligt praxis innebär det också att alla åtgärder som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd och som grundar sig på medverkan i tryckt skrift i princip anses vara otillåtna enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

93

Avsikten med meddelarfriheten är inte att få till stånd ett omfattande flöde av hemliga uppgifter från den offentliga förvaltningen till massmedierna och än mindre att sådana uppgifter i stor utsträckning skall offentliggöras. Syftet är i stället att samhällsdebatten inte skall berövas från allmän synpunkt mycket betydelsefulla uppgifter av den anledningen att dessa är sekretessbelagda av hänsyn till ett just i det aktuella sammanhanget mindre tungt vägande sekretessintresse.

94

I vissa särskilt angivna fall kan den som lämnat ett meddelande med stöd av meddelarfriheten ändå drabbas av straffrättsligt ansvar.

95

Det kan bli fallet om själva handlingen att lämna meddelandet innebär att meddelaren gör sig skyldig till ett allvarligt brott mot rikets säkerhet.

96

En annan situation är att meddelaren uppsåtligen lämnar

ut en allmän handling i strid med sekretesslagen eller i strid med en

90

Värna yttrandefriheten (SOU 1983:70) s. 131

91

1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen

92

1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen

93

SOU 1990:12 s. 63, Ds 2001:9 s. 19, AD 1983 nr 46 och 1991 nr 106

94

DsJu 1977:11/Del 1 s. 173

95

7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen

96

Högförräderi, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift, uppror, landsförräderi, landssvek eller försök, förberedelse eller stämpling till sådana brott (19 kap.1, 5, 6 och 8 §§, 18 kap. 1 § samt 22 kap.1 och 2 §§brottsbalken).

myndighets beslut om att handlingen lämnas ut med förbehåll om hur den får användas. Ett tredje och sista fall är att meddelaren uppsåtligen på något annat sätt lämnar ut en uppgift för vilken det gäller en tystnadsplikt som i särskild lag angetts bryta meddelarfriheten. Den särskilda lag som avses är sekretesslagen (16 kap. 1 §

)

.

När det gäller ett uppsåtligt brott mot en tystnadsplikt som bryter meddelarfriheten, kan domstol besluta att anonymitetsskyddet skall upphöra. Förbudet för myndigheter att efterforska vem som har lämnat ett meddelande upphör dock genast när det är fråga om ett brott mot tystnadsplikten. Det innebär således att t.ex. åklagarmyndigheten har rätt att försöka ta reda på vem som lämnat ett visst meddelande. Samtidigt har den journalist som tagit emot meddelandet tystnadsplikt tills en domstol beslutar att det är nödvändigt att uppgiften om huruvida den tilltalade eller skäligen misstänkte är meddelare redovisas.

3.7.2. Oklarheter kring meddelarfriheten för anställda i kommunala företag

Tryckfrihetsförordningens regler om rätt att ta del av allmänna handlingar gäller också handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande.

97

Sådana bolag, föreningar

och stiftelser skall jämställas med myndigheter vid tillämpning av sekretesslagen.

Vi har ovan föreslagit att motsvarande regler skall gälla i statliga företag. Eftersom diskussionerna om meddelarfrihetens innebörd hittills gällt kommunala företag är det endast dessa som nämns i den fortsatta redogörelsen. Oklarheterna kring meddelarfriheten kommer om vårt förslag genomförs dock även att gälla de statliga företagen.

När reglerna om allmänna handlingar gjordes tillämpliga på kommunala företag, var syftet bl.a. att behålla meddelarfriheten så att en överflyttning av kommunal verksamhet från en myndighet till ett privaträttsligt objekt inte skulle leda till en försvagning av den offentliga insynen i verksamheten.

98

Frågan är om den nuvarande

regleringen verkligen uppnår detta syfte. Redan i samband med att offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag diskuterade

97

1 kap. 9 § sekretesslagen

98

Prop. 1993/94:48 s. 35

lagrådet om utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunalägt företag.

99

Först kan konstateras att bestämmelsen i sekretesslagen om kommunala företag fått en utformning som i första hand syftar på 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Meddelarfriheten regleras dock i 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen medan inskränkningarna i meddelarfriheten regleras i 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen. Trots detta är 16 kap. 1 § sekretesslagen, som reglerar vilka tystnadsplikter som bryter meddelarfriheten, tillämplig i kommunala företag, eftersom dessa skall jämställas med myndigheter vid tillämpningen av sekretesslagen.

En anställd i ett kommunalt företag kan inte dömas för brott mot tystnadsplikten och därmed förknippad skadeståndsskyldighet om uppgifter lämnas till massmedia och omfattas av meddelarfriheten.

100

Det är dock mera oklart vad som gäller andra påföljder på

grund av de lämnade uppgifterna. En sådan frågeställning rör förhållandet mellan meddelarfriheten och skadeståndsansvar enligt aktiebolagslagen eller lagen om ekonomiska föreningar. Vidare är det oklart om den anställde i ett kommunalt företag kan drabbas av arbetsrättsliga påföljder på grund av att uppgifter lämnas till massmedier. Slutligen skyddar efterforskningsförbudet troligen inte anställda i kommunala företag från att arbetsgivaren försöker ta reda på vem som lämnat uppgifter till massmedia. Förbudet att efterforska meddelare riktar sig till myndigheter eller annat allmänt organ. Det omfattar sannolikt inte de kommunala bolagen.

Sammanfattningsvis är innebörden av meddelarfriheten i kommunala företag är oklar. Vi konstaterade i vårt huvudbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99) att vi måste återkomma till frågan om meddelarfrihet i kommunala företag när vi behandlar frågan om allmänna handlingar i statliga bolag, eftersom samma oklarhet kommer att uppstå om insynen i statliga företag utvidgas.

99

A.prop. s. 86

100

Ibid.

3.7.3. Meddelarfriheten för anställda i statliga och kommunala företag måste bli tydligare

Vårt förslag: För att offentlighetsprincipen skall få fullt genomslag måste meddelarfrihetens omfattning för anställda i kommunala och statliga företag förtydligas. Genom en hänvisning i sekretesslagen till vissa bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen skall meddelarfriheten för anställda i ett företag som omfattas av offentlighetsprincipen likställas med den för anställda hos myndigheter. Det stärkta skyddet skall dock inte gälla en verkställande direktör.

Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall, med motsvarande undantag, också gälla anställda hos organ som är uppräknade i bilagan till sekretesslagen om publiceringsmeddelandet rör den verksamhet som anges i bilagan.

När regeln

101

om insyn i kommunala företag infördes var avsikten

att behålla meddelarfriheten i de kommunala företagen så att en överflyttning av kommunal verksamhet från myndighet till företag inte skulle leda till en försvagning av den offentliga insynen i den verksamhet som bedrivs i allmän regi.

102

Lagrådet diskuterade i sitt

yttrande över regeringens förslag att det fanns viss risk för att utrymmet för meddelarfrihet krymps när en kommunal verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunalägt företag trots att reglerna om handlingsoffentlighet och sekretess görs tillämpliga på företaget.

103

Regeringen ansåg att det teoretiskt sett kunde finnas

sådana skillnader som Lagrådet beskrev men att de i praktiken inte medförde några allvarliga konsekvenser för tillämpningen. Regeringen anförde vidare att den framtida rättstillämpningen fick närmare avgöra gränserna för meddelarfriheten.

Frågan om meddelarfrihetens innebörd i kommunala företag kan delas upp i flera delfrågor. Den första frågan gäller straff för brott mot tystnadsplikten och därmed förknippad skadeståndsskyldighet. Där är det klart att en anställd i ett kommunalt företag som bryter tystnadsplikten genom att lämna uppgifter till media går fri från straff och skadestånd på grund av sekretessbrott på samma sätt som en anställd i en myndighet.

104

101

1 kap. 9 § sekretesslagen

102

Prop. 1993/94:48 s. 35

103

A.prop. s. 35–36

104

Ibid.

Den andra frågan gäller avtalsgrundade tystnadsplikter. Inom myndighetssfären anses funktionärerna kunna åläggas tystnadsplikt endast författningsvägen och inte genom avtal. Utanför myndighetssektorn kan däremot avtal om sekretess träffas med rättslig verkan. Tystnadsplikt anses normalt följa av den anställdes lojalitetsplikt även om det inte finns något särskilt avtal om tystnadsplikt. Det är numera en vedertagen uppfattning att sådana avtalsgrundade tystnadsplikter åtminstone i princip bryter meddelarfriheten.

105

Tryck-

frihetsförordningen bygger på principen att tryckfriheten skyddas bara gentemot det allmänna. Ur tryckfrihetsförordningen kan därför inte utläsas att grundlagen skulle hindra en enskild från att genom avtal med en annan enskild inskränka sin rätt att yttra sig i tryckt skrift så som han eller hon kan begränsa sin frihet att yttra sig i andra former.

106

Arbetsdomstolen har under senare år gjort uttalanden i domar som visar att privatanställda inte har något särskilt skydd mot ingripanden från arbetsgivaren på grund av brott mot den tystnadsplikt som anses vara förenad med en anställning. Domstolen anser inte heller att det kan bli aktuellt att genom rättspraxis införa meddelarrätt i sådana fall.

107

Är arbetsgivarens möjligheter att ingripa

mot en anställd som brutit tystnadsplikten genom att lämna uppgifter till media begränsade beror det på reglerna om anställningsskydd. Reglerna om anställningsskydd kan innebära att arbetsgivaren inte får vidta sanktioner mot alla avtalsbrott från en anställds sida.

108

Sammanfattningsvis innebär detta att en anställd i ett kommunalt företag som använder sin meddelarfrihet kan drabbas av avsked eller andra arbetsrättsliga reaktioner. Vid våra kontakter med representanter för olika kommunala företag har det dock kommit fram att flera företag i detta hänseende ser sig själva som myndigheter. De uppger således att de inte skulle vidta åtgärder mot en anställd som använt sin meddelarfrihet. Alla företag har dock inte varit av denna uppfattning. Enligt vissa företrädare skulle man troligen i vart fall försöka efterforska vem som lämnat meddelandet även om frågan om att vidta någon reaktion troligen skulle avgöras från fall till fall. Vidare har vi fått uppgifter om att det i vissa kommunala företag förekommer att t.ex. anställda i chefspositioner har klausuler om tystnadsplikt inskrivna i sina anställningsavtal.

105

A.prop. s. 85

106

Prop. 1986/87:151 s. 119

107

Ds 2001:9 s. 30–31

108

A.a. s. 31–32

En tredje fråga rör förhållandet mellan meddelarfriheten och skadeståndsansvaret för styrelseledamöter enligt aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Enligt dessa regler blir styrelseledamöter skadeståndsskyldiga om de i samband med sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar företaget eller föreningen.

109

Skadeståndsreglerna är ett uttryck för att styrelseledamöterna har en lojalitetsplikt gentemot bolaget eller föreningen. Lojalitetsplikten följer dock inte direkt av lagen utan bygger på allmänna rättsprinciper. Styrelseledamöter har på grund av sin ställning som sysslomän tystnadsplikt beträffande sådan information som kan skada företaget om den lämnas ut.

110

Det skulle således kunna uppstå en konflikt mellan styrelseledamöternas lojalitetsplikt och meddelarfriheten. Yttrandefrihetsutredningen föreslog en formulering av meddelarfriheten som även omfattade styrelseledamöter i aktiebolag och ekonomiska föreningar.

111

Meddelarskyddskommitténs förslag

112

och förslaget i Yttran-

defrihet för privatanställda (Ds 2001:9) är dock begränsade till att gälla i förhållandet mellan arbetstagare och arbetsgivare. Meddelarskyddskommitténs förslag omfattade också förhållandet mellan vissa typer av föreningar och deras medlemmar.

En fjärde fråga rör om anonymitetsskyddet är detsamma för anställda i myndigheter som för anställda i kommunala företag. Anonymitetsskyddet innebär bl.a. att den som tar emot ett meddelande har tystnadsplikt om vem som har lämnat meddelandet.

113

Det är klart

att detta skydd omfattar alla meddelare. Det är således oberoende av om en person som lämnar ett meddelande om sin arbetsgivare är anställd inom den offentliga eller privata sektorn.

En femte fråga är vilken innebörd förbudet mot efterforskning av den som har lämnat ett publiceringsmeddelande har för anställda i kommunala företag. Förbudet gäller för myndighet och ”annat allmänt organ”. Som annat allmänt organ räknas organ som till sin karaktär står myndighet nära och som i huvudsak fullgör uppgifter som skall ombesörjas av staten eller en kommun.

114

De kommunala

företagen faller troligtvis utanför denna beskrivning.

115

Det före-

faller således som att kommunala företag som omfattas av 1 kap. 9 §

109

15 kap. 1 § aktiebolagslagen (1975:1385) och 13 kap. 1 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar

110

SOU 1990:12 s. 98

111

SOU 1983:70

112

SOU 1990:12

113

3 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 3 § yttrandefrihetsgrundlagen

114

Prop. 1975/76:204 s. 145, prop. 1948:230 s. 86–87

115

Prop. 1993/94:48 s. 86

sekretesslagen inte omfattas av efterforskningsförbudet. Vid våra möten med företrädare för kommunala företag har några i och för sig angett att bolaget anser att det omfattas av efterforskningsförbudet medan andra haft uppfattningen att de inte omfattas. Skall meddelarfriheten ha en liknande omfattning i kommunala företag som i myndigheter är det otillfredsställande att efterforskningsförbudet gäller endast på grund av de kommunala företagens egna åtaganden.

Frågan om privatanställdas yttrandefrihet har varit aktuell i olika sammanhang. Yttrandefrihetsutredningen lämnade ett förslag om utvidgning av meddelarfriheten som skulle gälla även i förhållande till enskilda.

116

Förslaget fick ett blandat remissmottagande. Frågan

utreddes därefter av Meddelarskyddskommittén.

117

Förslaget inne-

bar att meddelarfrihet och rätt att publicera sig skulle gälla i förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare respektive föreningar och deras medlemmar. Detta förslag ledde inte heller till lagstiftning. Frågan har på nytt diskuterats i Yttrandefrihet för privatanställda (Ds 2001:9). Förslaget i promemorian har begränsats till att gälla information som på något sätt har anknytning till det allmänna.

Syftet med att införa offentlighetsprincipen i företag med stark anknytning till staten, kommuner eller landsting är att insynen skall vara oberoende av i vilken form offentlig verksamhet bedrivs. Meddelarfriheten är ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen.

118

Syftet med meddelarfriheten är att sam-

hällsdebatten inte skall berövas från allmän synpunkt mycket betydelsefulla uppgifter av den anledningen att dessa är sekretessbelagda av hänsyn till ett just i det aktuella sammanhanget mindre tungt vägande sekretessintresse.

119

Som framgått ovan kan dock osäkerheten kring innebörden av meddelarfriheten i kommunala företag innebära att offentlighetsprincipen inte får samma innebörd som hos myndigheter. Ovan har också framgått att frågan om meddelarfrihet i företag diskuterats flera gånger utan att få en fullständig lösning. En orsak tycks vara att det föreligger en konflikt mellan det offentligrättsliga regelverket rörande offentlighet och sekretess och det privaträttsliga regelverket rörande lojalitetsplikt mot arbetsgivaren.

120

116

SOU 1983:70

117

SOU 1990:12

118

DsJu 1977:11/Del 1 s. 172

119

DsJu 1977:11/Del 1 s. 173

120

Ann-Charlotte Landelius, Insynen i kommunala företag, SvJT 1999 s. 65

I de angivna diskussionerna har det inte gjorts någon skillnad mellan kommunala företag och rent privaträttsliga företag. Frågan är om det är en riktig utgångspunkt att jämställa kommunala företag och, om vårt förslag genomförs, statliga företag med rent privata företag i detta hänseende. De speciella förhållandena för de kommunala och statliga företagen, dvs. att staten, kommuner eller landsting har ett avgörande inflytande över dem, används som motiv för att de skall tillämpa handlingsoffentligheten och sekretesslagen. Samma omständigheter borde således kunna ligga till grund för att behandla kommunala och statliga företag och rent privata företag olika när det gäller meddelarfriheten.

Den omständigheten att företagen skall tillämpa handlingsoffentlighet och sekretesslagen innebär att de redan är underkastade en viss offentligrättslig reglering. Det betyder i sin tur att ett förtydligande av meddelarfriheten kan ske inom det regelverket. De tidigare förslag som rört privatanställdas yttrandefrihet har inte haft den möjligheten. Förslagen har i stället utformats inom ramen för den arbetsrättsliga lagstiftningen.

För att den utvidgade handlingsoffentligheten skall få fullt genomslag anser vi att meddelarfrihetens omfattning i kommunala och statliga företag bör förtydligas. Meddelarfriheten är ett led i den reglering som avser att förverkliga offentlighetsprincipen. Avsikten när offentlighetsprincipen infördes i kommunala företag var också att behålla meddelarfriheten så att en överflyttning av kommunal verksamhet från myndighetsform till annan form inte skulle påverka insynen negativt. Frågan är då på vilket sätt kommunala och statliga företag kan jämställas med myndigheter när det gäller innebörden av meddelarfriheten.

Ovan har vi beskrivit vissa problemställningar kring meddelarfriheten i kommunala företag. Frågan är om det är möjligt att lösa hela problemet eller om det finns hinder för att åstadkomma total likhet mellan myndigheter och kommunala företag när det gäller meddelarfrihet. Eventuellt kan lösningen beskrivas som en trestegsraket där vi kan välja åtgärdsnivå.

En mindre ändring som skulle leda en bit på vägen men inte göra statliga och kommunala företag jämställda med myndigheter är att ändra 1 kap. 9 § sekretesslagen så att det tydligt framgår att efterforskningsförbudet gäller även företagen. Så länge en anställd i ett kommunalt eller statligt företag lämnar sitt meddelande anonymt skyddar en sådan förändring mot skadeståndskrav och arbetsrättsliga sanktioner. Men om meddelandet lämnas öppet så att det inte

behövs någon efterforskning för att avgöra vem som gjort det, skulle det fortfarande råda oklarhet kring meddelarfrihetens innebörd.

En mera heltäckande lösning vore att jämställa förhållandet mellan ett 1:9-företag som arbetsgivare och dess anställda och en myndighet och dess anställda. Ett sätt att uppnå det är att i 1 kap. 9 § sekretesslagen hänvisa till 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 2 § yttrandefrihetsgrundlagen. Det är i dessa bestämmelser som varje medborgare garanteras rätt att lämna meddelande till media inom de ramar som respektive grundlag anger. En hänvisning till 1 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen respektive 1 kap. 4 § yttrandefrihetsgrundlagen skulle göra klart att förbudet mot andra ingripande än sådana som anges i respektive grundlag gäller även de kommunala företagen i förhållande till sina anställda.

En del av problemet med meddelarfriheten i förhållande till kommunala företag tycks vara att grundlagarna bara binder det allmänna och att ett kommunalt företag inte betraktas som det allmänna i detta sammanhang. Poängen med en hänvisning till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att företagen i förhållande till sina anställda blir bundna av grundlagarna på samma sätt som myndigheter.

Vi föreslår att denna förstärkning av meddelarfriheten för anställda i företag som omfattas av offentlighetsprincipen skall genomföras. På så sätt uppnås syftet att insynen i offentlig verksamhet skall vara oberoende av i vilken form verksamheten bedrivs. Som framgår nedan skall det stärkta skyddet för meddelarfriheten inte gälla en verkställande direktör.

En sådan lösning lämnar dock frågan om skadeståndsskyldighet för styrelseledamöter hängande i luften. Eftersom förbudet mot ingripande följer av en hänvisning i sekretesslagen, inte direkt av grundlagen, uppstår det konkurrens mellan sekretesslagen och aktiebolagslagen.

121

Enligt sekretesslagens hänvisning får bolaget inte ingripa

mot styrelseledamöter på annat sätt än grundlagarna tillåter men enligt aktiebolagslagen får bolaget begära skadestånd om styrelseledamoten uppsåtligen eller av oaktsamhet skadat företaget. Eftersom det är bolaget som agerar i båda fallen borde det rent praktiskt inte vara ett problem. Men skadeståndsskyldigheten enligt aktiebolagslagen är en del av minoritetsskyddet. En skadeståndstalan

121

För styrelseledamöter i en ekonomisk förening uppstår konkurrens mellan sekretesslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Resonemanget i texten gäller även skadeståndsansvar enligt lagen om ekonomiska föreningar.

kan därför föras för bolagets räkning av en ägare till minst en tiondel av samtliga aktier.

Meddelarfriheten gäller inte en myndighet som sådan. Meddelarfriheten omfattar således inte uppgifter som en myndighet lämnar t.ex. i form av ett pressmeddelande. Vidare anses verkschefer och vissa andra högre befattningshavare ha en sådan ställning att de som personer är intimt förknippade med de tjänster som de upprätthåller. Det kan beträffande dessa vara svårt att avgöra när de uttalar sig på myndighetens vägnar eller som medborgare i allmänhet.

122

I ett aktiebolag är det styrelsen och i vissa fall verkställande direktören som företräder bolaget. Den beskrivna gränsdragningsproblematiken skulle således kunna uppstå även beträffande styrelseledamöter och verkställande direktören. Dessa funktioner och det regelverk som gäller för dem genom aktiebolagslagen saknar också direkta motsvarigheter inom myndighetsstrukturen. Mot denna bakgrund gör vi bedömningen att det inte är möjligt att införa ett fullständigt skydd för styrelseledamöternas och verkställande direktörens meddelarfrihet i företag som omfattas av offentlighetsprincipen.

Vi föreslår att företag som skall tillämpa offentlighetsprincipen också skall jämställas med myndigheter när det gäller skyddet för anställdas meddelarfrihet. Den verkställande direktören är anställd av aktiebolaget eller den ekonomiska föreningen. Ovan har vi dock funnit att den verkställande direktören inte skall omfattas av det stärkta skyddet för anställdas meddelarfrihet. Det krävs därför ett uttryckligt undantag i lagtexten för verkställande direktören. Styrelseledamöterna är inte anställda. De behöver således inte undantas.

Det kommer således även om vårt förslag genomförs vara möjligt för ett företag att föra en skadeståndstalan enligt aktiebolagslagen eller lagen om ekonomiska föreningar mot en styrelseledamot eller verkställande direktören som orsakat bolaget eller föreningen en skada genom ett publiceringsmeddelande. Det är även möjligt för företaget att ingripa mot verkställande direktören med arbetsrättsliga åtgärder.

Vårt förslag ovan påverkar inte meddelarfriheten i de organ som räknas upp i bilagan till sekretesslagen. Det är inte helt tillfredsställande eftersom flera av organen i bilagan är upptagna där just för att de bedriver verksamhet som utgör myndighetsutövning mot

122

Jfr bl.a. JK beslut 2003-10-08, dnr 2768-03-03

enskilda. Det är i just sådan verksamhet som behovet av öppenhet anses vara som störst. Det är också motivet till varför organen med de angivna verksamheterna tagits in i bilagan till sekretesslagen.

De organ som blir kvar i bilagan om vårt förslag till insyn i statliga företag genomförs är i stor utsträckning rent privata företag. Ett förtydligande av meddelarfriheten skulle i så fall komma närmare den problematiska diskussionen om insyn i privata företag som varit aktuell i tidigare utredningar. Å andra sidan skulle ett förtydligande av meddelarfriheten för organen i bilagan bara gälla i just den verksamhet som tagits upp i bilagan och som ofta är myndighetsutövning. Beträffande denna verksamhet har det offentligrättsliga regelverket kring offentlighet och sekretess gjorts tillämpligt på organen i bilagan. Det resonemang vi fört ovan om de kommunala företagens särställning i förhållande till övriga företag kan således tillämpas även på organen i bilagan i den verksamhet som avses där. Mot den bakgrunden föreslår vi att skyddet för meddelarfriheten skall förbättras även för de anställda i de organ som anges i bilagan. Det gäller dock endast meddelanden som rör den verksamhet som tagits upp i bilagan och där offentlighetsprincipen således är tillämplig.

3.8. Ekonomiska konsekvenser av förslaget till insyn i statliga företag

Vår bedömning: Införandet av offentlighetsprincipen hos statliga företag innebär i de allra flesta fall små kostnader för investeringar och drift. Dessa kostnader skall vägas mot de vinster som uppstår genom bättre insyn, t.ex. ökad effektivitet och minskad risk för korruption. Vidare innebär bevarande av de statliga företagens arkiv en vinst för vårt kulturarv.

Vissa av de berörda företagen finansieras helt eller delvis av anslag. Eftersom kostnaderna för offentlighetsprincipen är små, ryms de inom befintliga anslag.

3.8.1. Vårt uppdrag till Statskontoret

Vi beslutade den 15 mars 2004 att uppdra åt Statskontoret att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av våra överväganden när det gäller införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar hos statliga företag.

I uppdraget angav vi att Statskontoret skulle utgå från följande grundläggande antaganden:



En utgångspunkt skall vara att analysen omfattar företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande och att det begreppet har samma innebörd som för kommunala företag (1 kap. 9 § sekretesslagen).



En annan utgångspunkt skall vara att Statskontoret skall utgå från statliga företags huvudkontor och inte försäljningsställen eller driftsverksamheter.

I ett tidigare skede av vårt arbete fick Statskontoret i uppdrag att undersöka de ekonomiska konsekvenserna av ett införande av en skyldighet för myndigheterna att lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form. För att genomföra uppdraget analyserade Statskontoret ett s.k. nollalternativ, dvs. kostnaderna utan att en ny skyldighet att lämna ut handlingar elektroniskt infördes. Statskontoret inhämtade information genom en enkätundersökning, intervjuer och hearing. Statskontoret redovisade det uppdraget i oktober 2000. Vi angav i det nu aktuella uppdraget att Statskontoret i tillämpliga delar borde beakta de analyser som gjordes då.

I uppdraget till Statskontoret påpekade vi också att rätt att ta del av allmänna handlingar sedan år 1995 gäller i aktiebolag, stiftelser, ekonomiska föreningar och handelsbolag där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Vi angav att utfallet av denna reform borde beaktas som ett underlag vid bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna för statliga företag.

3.8.2. Statskontorets rapport

Här följer en sammanfattning av Statskontorets rapport.

123

Texten

är en förkortad version av den sammanfattning Statskontoret själv gjort av sin rapport. Eventuella omdömen och värderingar är således

123

Införandet av rätt att ta del av allmänna handlingar i statliga företag – en konsekvensanalys, Statskontorets rapport 2004:14

Statskontorets. Rapporten i sin helhet finns tillgänglig i pdf-format på Statskontorets hemsida

124

. Indelningen av företagen i fyra grupper är också Statskontorets egen. I avsnitt 3.3.5 redogör vi för vår bedömning när det gäller hur de företag som skall omfattas av offentlighetsprincipen bör avgränsas.

Statskontorets bedömningar Det är viktigt att noga välja vilka statliga företag som bör omfattas av en ny skyldighet. Statskontoret bedömer att den i rapporten identifierade målgruppen om 76 företag sannolikt behöver ses över. Dels kan det finnas några fler företag som bör ingå i diskussionen. Framför allt synes det inte lika effektivt för alla företag att omfattas av en ny skyldighet. Statskontoret har därför delat in målgruppens företag i följande fyra grupper för fortsatta diskussioner om införande av en ny skyldighet. Företagen i tre av de fyra grupperna bedöms ha olika prioritet för att genom en ny skyldighet nå rimliga insynsmål utan att dessa kostar för mycket.

Högst prioritet: Den grupp av företag med sannolikt lägst kostnad består av 44 företag med cirka 30 tusen anställda. Investeringarna bedöms bli 30 Mkr och de årliga driftkostnaderna 8 Mkr/år. Företagen i denna grupp är: ­ 17 aktiebolag med av regeringen markerade särskilda samhälls-

intressen

­ Alla (25) statliga stiftelser ­ Alla (2) statliga företag med andra associationsformer.

Lägre prioritet: En grupp som bedöms ha högre kostnad består av 17 statliga aktiebolag, vilka alla av regeringen är markerade att ha marknadsmässiga resultatkrav. De har cirka 9 tusen anställda. Investeringarna bedöms bli 15 Mkr och de årliga driftkostnaderna 4 Mkr/år.

Oklar prioritet: En tredje grupp innehåller fyra företag med oklara förutsättningar: För tre av dem är det oklart hur man bör se på vissa konkurrensskäl mot en ny skyldighet. Och för det fjärde företaget är det oklart hur man bör se på hälsopolitiska skäl mot en ny skyldighet kontra olika argument för en sådan skyldighet.

Lägst prioritet: Den fjärde gruppen omfattar elva företag som bedöms ha de tydligast starka skälen för att vara tveksam till en ny skyldighet. Tre av dessa företag är under avveckling och det synes därför tveksamt att införa en ny skyldighet för dem. Ett företag är utlandsregistrerat och det synes bland annat därför opraktiskt att försöka införa regler för det. Och sju företag har till synes tunga marknadsskäl som leder till höga kostnader vid en ny skyldighet.

124

www.statskontoret.se

Prioritet Antal

företag

Typer av statliga

företag

Antal anställda

Invest.

Mkr

Årskostn

Mkr/år

Högst

44 Stiftelser mm + Samhällsintresse-AB

31 000 30 8

Lägre

17 De flesta marknads-

mässiga AB

9 000 15 4

Oklar

4 Vissa AB med oklara

skäl för och mot

18 000 25 19

Lägst

11 AB med tyngst kost-

nadsskäl mot

83 000 30 63

Sum 76 Alla majoritetsägda statliga företag

141 000 90 94

Statskontoret bedömer att ovanstående kostnader är grovt uppskattade och att verklighetens konsekvenser för företagen kan ligga inom cirka plus 75 eller minus 50 procent av de ovan angivna uppskattningarna.

Sysselsättningseffekten Statskontoret har bedömt att en ny skyldighet för statliga företag skulle medföra följande ökning i sysselsättningen:

Prioritet Antal

företag

Antal anställda nu Bedömt tillkommande

personalbehov

Högst 44

31 000 33 årsarbetskrafter

Lägre 17

9 000 18 årsarbetskrafter

Oklar

4

18 000 75 årsarbetskrafter

Lägst 11

83 000 157 årsarbetskrafter

Summa 76

141 000 283 årsarbetskrafter

Dessa sysselsättningseffekter för företagen ingår i ovan redovisade årliga driftkostnader. Osäkerheten är lika stor här som där. – – – – – –

En ny skyldighets kostnad relativt dagens Statskontoret finner att införande av offentlighetsprincipen för alla statliga företag där staten har ett dominerande rättsligt inflytande blir dyrt jämfört med de cirka 550 Mkr per år som offentlighetsprincipen bedöms kosta idag enligt följande översikt:

Statliga myndigheter 460 Mkr/år

Kommunala myndigheter

60 Mkr/år

Kommuners och landstings företag

30 Mkr/år

Summa 550 Mkr/år

För många av de statliga företagen bedöms det dock bli fråga om mycket små investeringar och årliga driftkostnader. Det rör då främst de små företagen i gruppen ”Högst prioritet”. För många av dessa kan det dock ifrågasättas om det inte är mer effektivt att göra om dem till statliga myndigheter istället. – – – – – –

Statskontorets slutsatser För många statliga företag blir kostnaderna små. För många andra statliga företag bedöms kostnaderna bli mycket höga i förhållande till den ringa ekonomiska nytta som väntas erhållas. Nytto-kostnadskvoten bedöms bli extra liten i statliga företag med utländska dotterbolag och i företag som spelar mot tunga marknadskrafter. Statskontorets slutsats är att utländska företag svårligen kan omfattas av en ny skyldighet. Om en ny skyldighet införs för vissa statliga företag, så måste först noga övervägas vilka statliga företag som bör omfattas av den. Sannolikt bör därvid i första hand ingå: de flesta statliga stiftelserna, de flesta statliga bolag som av regeringen klassats som företag med särskilda samhällsintressen, samt de flesta statliga företag med annan associationsrättlig form (än aktiebolag eller stiftelse). Samtidigt bör dock först prövas om inte dessa företag med fördel kan göras om till statliga myndigheter istället. Statskontorets uppfattning är att det kan vara mest effektivt och minst kostsamt att ombilda dessa företag och stiftelser till myndigheter.

3.8.3. Vår bedömning

Vissa av företagen i Statskontorets rapport omfattas inte av vårt förslag. Vi har i avsnitt 3.3.4 förklarat att förslaget endast gäller svenska juridiska personer. I avsnitt 3.3.5 har vi diskuterat att mycket talar för att företag som är under avveckling bör kunna omfattas av undantag från offentlighetsprincipen. I bilaga 1 finns en lista över de företag som vi funnit under vår kartläggning och som skulle omfattas av vårt förslag. Precis som Statskontoret konstaterar

bör det tillkomma företag, särskilt stiftelser, men det påverkar troligen inte bedömningarna av kostnaderna i någon större omfattning.

I avsnitt 3.3.5 har vi diskuterat hur företagens påståenden om marknadsskäl och andra argument mot offentlighet bör vägas mot argument för offentlighet, t.ex. insynsintresset och monopolställning. Vi kommenterar därför inte det ytterligare här.

Vi delar Statskontorets uppfattning att införandet av offentlighetsprincipen hos statliga företag i de allra flesta fall innebär små kostnader för investeringar och drift. Detta är särskilt tydligt i grupperna som Statskontoret gett prioritet ”högst”, ”lägre” och ”oklar”. Vi tycker dock inte att det finns något direkt stöd för att tro att efterfrågan på handlingar hos statliga företag skulle vara mycket större än hos myndigheter och kommunala företag. De kommunala företagen uppger att efterfrågan gäller representation och handlingar med anknytning till upphandling och annan liknande affärsverksamhet. Alla företag har dock ansett att efterfrågan är begränsad. Bland de kommunala företag vi har träffat finns sådana som agerar på en helt konkurrensutsatt marknad, t.ex. energimarknaden. Det kan dock inte helt uteslutas att det för något statligt företag kan råda så speciella förhållanden att efterfrågan på handlingar skulle bli märkbart högre. Det är i så fall en omständighet som får vägas mot insynsintresset i samband med en sådan bedömning som vi beskriver i avsnitt 3.3.5. En stor efterfrågan på handlingar hos ett visst företag skulle dock kunna tyda på att behovet av insyn i just den verksamheten är stort.

De begränsade kostnaderna skall vägas mot de vinster som uppstår genom en bättre insyn, t.ex. bättre effektivitet och minskad risk för korruption. Ett krav på ordning och reda bland handlingar kan även leda till positiva effekter för verksamheten i företaget. De flesta företrädare för kommunala företag som vi mött tycks mena att investeringar i dokumenthanteringssystem och utveckling av rutiner för dokumenthantering snarare drivs av verksamhetens behov än av att företagen måste följa vissa regler om registrering och arkivering. Vidare innebär ett tydligt krav på bevarande av statliga företags arkiv en klar vinst för kulturarvet.

Sammanfattningsvis gör vi bedömningen att kostnaderna för att genomföra vårt förslag är små. Av Statskontorets yttrande framgår att kostnaderna för driften av offentlighetsprincipen i dag uppskattas till 550 miljoner kr. Det finns ingen särskild post i statsbudgeten för detta. Jämfört med den offentliga förvaltningens totala omfattning är detta också ett mycket litet belopp. De statliga

aktiebolagen omsatte år 2003 totalt nära 300 miljarder kr. I det beloppet ingår i och för sig även de börsnoterade aktiebolagen, som inte omfattas av vårt förslag. Även sedan deras omsättning räknats bort är den uppskattade kostnaden för driften av offentlighetsprincipen i statliga företag försumbar vid en jämförelse.

I avsnitt 3.4.1 har vi diskuterat vilka avgifter de statliga företagen skall kunna ta t.ex. för kopior av allmänna handlingar. De ställningstaganden som görs i den frågan påverkar naturligtvis den slutliga kostnaden för företagen av att offentlighetsprincipen införts. Statskontoret har inte tagit hänsyn till eventuella intäkter från avgifter vid beräkningen av driftskostnaden.

125

I sin rapport diskuterar Statskontoret också sekundära kostnader som deras bedömningar inte omfattar. En sådan kostnad skulle vara kostnader på grund av förlorade affärsmöjligheter. Det är mycket svårt att bedöma om några sådana kostnader verkligen uppstår. De kommunala företagen har inte gett uttryck för att det skulle finnas någon sådan kostnad. Däremot har de flesta av dem ansett att lagen om offentlig upphandling får fördyrande effekter.

När det gäller ökade kostnader för domstolsväsendet är vi tveksamma till om offentlighetsprincipen hos statliga företag verkligen skulle innebära en mätbar ökning av ärenden. Möjligen skulle en sådan effekt kunna uppstå under en övergångsperiod, men även det är vi tveksamma till. Det är oklart om det finns någon annan grund för en sådan uppfattning än de statliga företagens egna påståenden. Redan i dag finns det ett stort antal domstolsavgöranden som rör utlämnande av allmänna handlingar som på något sätt har anknytning till affärsverksamhet.

En tydlig kostnad är naturligtvis den som uppstår inom Regeringskansliet för att genomföra den kartläggning av de statliga företagen som vi diskuterat på flera ställen i våra överväganden. Det måste dock anses vara just den typ av arbete som Regeringskansliet är avsett för och innebär således ingen ytterligare kostnad utöver de resurser Regeringskansliet redan får. Dessutom bör det vara en fördel för regeringen att få en samlad överblick över de privaträttsliga organ där staten utövar ett stort inflytande, något som tycks saknas i dag.

I Statskontorets rapport diskuteras också behovet av ändringar i sekretesslagen. Våra överväganden beträffande det finns i avsnitt 3.4.2.

125

Statskontorets rapport s. 58

Vårt förslag innebär att de statliga arkivmyndigheterna skall utöva tillsyn över att de statliga företagen fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen. Det innebär att antalet tillsynsobjekt för de statliga arkivmyndigheterna ökar. Det är dock svårt för oss att bedöma vilket ökat resursbehov det medför. Vi lämnar därför inga förslag om förstärkning av resurserna till de statliga arkivmyndigheterna.

Kommittéförordningen räknar upp flera olika typer av konsekvensbeskrivningar som kan behövas.

126

Enligt vår uppfattning har

de mindre betydelse för vårt arbete. Eftersom många av de statliga företag som enligt vårt förslag skall tillämpa offentlighetsprincipen är små skulle det kunna bli aktuellt att analysera förslagen ur småföretagarperspektiv. Enligt vår uppfattning är dock den aktuella bestämmelsen inte tillämplig för småföretag där staten är den enda eller helt dominerande ägaren.

127

126

14 och 15 §§

127

Jfr. Reglers effekter för små företag – Hur gör man en konsekvensanalys?, handledning från Näringsdepartementet

5. Våra överväganden och förslag om utrikessekretessen

I våra direktiv konstaterade regeringen att det i samband med Sveriges anslutning till EU den 1 januari 1995 gjordes en ändring i bestämmelsen om utrikessekretess.

1

Enligt ändringen infördes ett enhetligt

rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Tidigare gällde olika skaderekvisit beroende på var en uppgift förekom. För uppgifter hos regeringen och inom utrikesrepresentationen gällde ett omvänt skaderekvisit, vilket innebar en presumtion för sekretess, medan det för uppgifter hos andra myndigheter gällde ett rakt skaderekvisit. Detta var en viktig omläggning av den grundläggande synen på sekretess i utrikes ärenden. Regeringen ansåg därför att utvecklingen i utrikessekretessfrågor, bl.a. myndigheternas hantering av sekretessen, noga skulle följas upp.

2

5.1. Allmänt om problemen med utrikessekretessen

5.1.1. Vår enkätundersökning

För att kunna utröna om myndigheterna har problem med tillämpningen av utrikessekretessen har vi genomfört en enkätförfrågan (se bilaga 2). Enkäten sändes till 22 centrala statliga myndigheter, som alla bedömdes kunna ha relativt omfattande internationella förbindelser, samt till en storkommun och till fyra utlandsmyndigheter. Av totalt 27 myndigheter har 24 besvarat enkäten och två av dessa myndigheter har lämnat svar från olika verksamhetsgrenar (Rikspolisstyrelsen från Säkerhetspolisen och Rikskriminalpolisen samt Tullverket från Brottsutredningsenheten och Handelsenheten). Vi har därför sammantaget haft ett underlag av totalt 26 enkätsvar till hjälp i vår bedömning.

1

Dir. 1998:32 s. 26 ff

2

Se prop. 1994/95:112 s. 31

Till stöd för våra överväganden har vi också använt oss av resultatet av en av Statskontoret år 2000 genomförd enkätundersökning angående myndigheternas hantering av EU-relaterade handlingar.

3

Den undersökningen hade i och för sig en annan utgångspunkt än vår – bl.a. berörde den inte andra internationella förhållanden än EU-arbetet – men inte desto mindre omfattade den vissa frågeställningar av relevans också för vår undersökning.

Det är inte möjligt att med utgångspunkt i enkäterna ge några entydiga och uttömmande svar om utrikessekretessens tillämpning hos myndigheterna. Utfallet visar emellertid tydligt att svenska myndigheter mycket sällan stödjer sig på utrikessekretessen för att vägra utlämnande av allmänna handlingar. Detta kan vara en följd av att det relativt sällan förekommer förfrågningar avseende allmänna handlingar som rör Sveriges utrikes förbindelser. Det är emellertid svårt att bedöma riktigheten i ett sådant antagande, eftersom myndigheterna generellt saknar ingående kunskap om hur många förfrågningar som görs och som leder till att handlingar eller enstaka uppgifter omedelbart lämnas ut av myndigheternas tjänstemän. Däremot kan det med säkerhet konstateras att det hos de flesta myndigheter med internationella kontakter är ovanligt – eller t.o.m. mycket ovanligt – att en mer ingående prövning av ett utlämnande görs enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Flera myndigheter tillämpar i stället de särskilda bestämmelser om sekretess som införts på grund av ingångna internationella avtal (se kapitel 6 och 7).

Det är vidare endast ett fåtal av de tillfrågade myndigheterna som anser att det brukar uppstå problem när utrikessekretessen skall tillämpas i ett konkret fall. Flertalet av myndigheterna tycks alltså inte se några egentliga problem med tillämpningen av just 2 kap. 1 § sekretesslagen. Det är i det avseendet inte någon skillnad mellan de myndigheter som relativt ofta gör sådana sekretessprövningar och de myndigheter som ytterst sällan kommer i kontakt med en utlämnandefråga som berör utrikessekretessen. Vad som kan konstateras är att de myndigheter som har problem med tillämpningen av utrikessekretessen, och som har konkretiserat vari dessa problem består, anger ”skaderekvisiten” som orsak till svårigheterna.

Enkätutfallet visar inte att det skulle vara någon betydande skillnad i svårighetsgrad vid tillämpningen av utrikessekretessen beroende på om de aktuella allmänna handlingarna rör EU-samarbetet eller om de avser annat internationellt samarbete. Även i fråga om

3

Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheternas EU-arbete

EU-samarbetet tycks det vara relativt ovanligt att myndigheter tilllämpar 2 kap. 1 § sekretesslagen och det finns inte heller i det sammanhanget några påtagliga problem med den tillämpning som trots allt förekommer. Vi ser därför inte någon anledning att närmare överväga en särskild reglering av utrikessekretess för uppgifter i EU-samarbetet. Mot en sådan särskild reglering talar också att det enligt vad vi har erfarit finns ett faktiskt, om än mindre, behov av att på de allmänna grunder som gäller för utrikessekretessen kunna sekretessbelägga visst material som rör EU. Vi återkommer i kapitel 6 och 7 till näraliggande frågor om sekretess vid internationellt informationsutbyte på grund av bl.a. EU-medlemskapet.

Sammanfattningsvis anser vi att varken vår enkätundersökning eller den av Statskontoret tidigare genomförda undersökningen ger stöd för att det skulle behövas några radikala förändringar av bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen. I avsnitten 5.2–5.4 redovisar vi dock vår bedömning av de problem som trots allt förekommer med störnings- och skadebegreppen.

5.1.2. Synpunkter från utrikesförvaltningen

Vi har inom ramen för vår undersökning också inhämtat synpunkter från företrädare för Utrikesdepartementet angående sekretessens tillämpning inom utrikesförvaltningen. Vår uppfattning efter dessa kontakter är att den försvagning av utrikessekretessens skaderekvisit som genomfördes år 1995, inte har inneburit några problem för utrikesförvaltningen. Den har fortfarande tillräckliga möjligheter att sekretessbelägga känsligt material. Inte heller i övrigt har det framkommit något som tyder på att det finns sådana problem med tillämpningen av utrikessekretessen att det skulle föranleda några drastiska förändringar av lagstiftningen.

Vad som däremot har påtalats för oss är att det finns vissa oklarheter i fråga om hur skade- och störningsbegreppen skall tolkas. Inom utrikesförvaltningen tycks det också ha skett en förändring i synen på dessa begrepp sedan sekretesslagen infördes. Vidare har en dom från Regeringsrätten – om den s.k. scientologbibeln – medfört vissa oklarheter i fråga om vad det är för typ av uppgifter som, om de röjs, kan ligga till grund för en sådan störning eller skada att sekretess kan åberopas. I följande avsnitt utvecklar vi vår syn i dessa frågor.

5.2. Vad innebär rekvisitet ”stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet”?

I förarbetena till sekretesslagen konstaterades att skade- och störningsbegreppen i bestämmelsen om utrikessekretess inte bör ges en alltför vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för landet för att en uppgift skall sekretessbeläggas.

4

Att mindre och

tillfälliga störningar eller irritationer inom ett lands ledning inte kan uteslutas skall med andra ord inte alltid leda till sekretess. Syftet med utrikessekretessen är alltså, som vi uppfattar det, att uppgifter skall sekretessbeläggas endast om röjandet av dem på ett konkret sätt kan antas vara menligt för Sverige i något avseende, t.ex. genom att det försämrar Sveriges situation i en internationell förhandlingssituation. Särskilt skadligt för Sverige skulle ett röjande av uppgifter kunna vara om det medför verkliga svårigheter för Sverige vid fortsatta utrikesförbindelser. Ett exempel på en sådan situation skulle vara om Sverige genom sitt agerande inte kan delta i viktigt internationellt samarbete eller få del av för landet väsentlig information. Vi har inte uppfattat annat än att utrikessekretessen har tillämpats av myndigheterna på det förhållandevis restriktiva sätt som var avsett.

Vi har under utredningsarbetets gång erfarit att det sedan sekretesslagens införande, och främst sedan Sverige blev medlem i EU, har skett en viss förändring i tillämpningen av utrikessekretessens störningsbegrepp inom utrikesförvaltningen. Denna förändring innebär att det i dag generellt krävs en mer påtaglig olägenhet för Sverige än vad som kanske förutsattes när bestämmelsen infördes. Detta kan sannolikt till stor del tillskrivas den allmänt förändrade syn på öppenhet inom utrikesförvaltningen som blev följden av Sveriges ökade deltagande i det internationella samarbetet med anledning av EU-medlemskapet. Givetvis hade det även betydelse att ett rakt skaderekvisit infördes i stället för ett omvänt som krav för utrikessekretess hos utrikesförvaltningen. Regeringen uttalade i det sammanhanget bl.a. att ändringen till ett rakt skaderekvisit för utrikesförvaltningen innebar ”en ändrad syn på behovet av sekretess i utrikes ärenden” och att det måste antas leda till ”en större öppenhet”.

5

Enligt vår uppfattning visar den faktiska utvecklingen också

att offentligheten inom utrikesförvaltningen i dag är större än vad den var, eller avsågs vara, vid sekretesslagens införande. Om denna

4

Jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 131

5

Prop. 1994/95:112 s. 29

förändring även har fått genomslag i tillämpningen av utrikessekretessen hos andra myndigheter är däremot svårare bedöma. Främst beror detta på att det, med undantag för ett fåtal myndigheter, tycks vara relativt ovanligt att 2 kap. 1 § sekretesslagen över huvud taget tillämpas annat än inom utrikesförvaltningen. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 5.4 i samband med vårt förslag till ändring av utrikessekretessen.

5.3. Vad måste orsaka en störning eller skada för att utrikessekretessen skall vara tillämplig?

5.3.1 ”Scientologdomen”

År 1997 lämnades en icke utgiven skrift från Religous Technology Center (den s.k. scientologbibeln) in till riksdagens kammarkansli, Justitiedepartementet, Justitiekanslern (JK) och till Stockholms tingsrätt. Efter begäran från enskilda lämnade riksdagens kammarkansli och Stockholms tingsrätt ut scientologbibeln som allmän och offentlig handling. Motsvarande begäran avslogs däremot av regeringen och JK med motiveringen att sekretess gällde för uppgifterna enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen. Grunden för den inställningen var i korthet att USA hade hävdat att ett utlämnande av scientologbibeln skulle innebära att Sverige dels oskäligt inkräktade på scientologernas legitima intressen, dels inte följde sina internationella åtaganden på immaterialrättens område. Mot bakgrund av USA:s inställning ansågs ett utlämnande kunna störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser på handelsområdet.

Efter överklagande av JK:s beslut uttalade Regeringsrätten att det skall vara en uppgifts konkreta innehåll eller i visst fall dess art och anknytning till mellanfolklig eller internationell verksamhet som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet.

6

Så var

enligt Regeringsrätten inte fallet med scientologbibeln. Det var inte det faktum att det konkreta innehållet i skriften kunde bli känt – eller att uppgifter av just det aktuella slaget lämnades ut – som kunde förväntas orsaka en störning i de mellanfolkliga förbindelserna. Orsaken till en sådan störning skulle i stället vara det faktum att Sverige gav offentlighetsprincipen företräde framför upphovsrätten. Eftersom denna ordning uttryckligen hade föreskrivits av lagstiftaren

6

RÅ 1998 ref 42

kunde den enligt Regeringsrätten inte åsidosättas med hänvisning till utrikessekretessen.

5.3.2. Vår bedömning av rättsläget

Vi har erfarit att utrikesförvaltningen, med anledning av Regeringsrättens nämnda avgörande, i dag tolkar utrikessekretessen snävare än tidigare i fråga om vilka röjanden av uppgifter som kan föranleda sekretess. En utgångspunkt för bedömningen i dag synes vara att om en uppgifts konkreta innehåll som sådant inte är känsligt för en annan stat eller mellanfolklig organisation, kan uppgiften inte alltid sekretessbeläggas även om det faktum att den röjs kan medföra störningar i förbindelserna. Att uppgifterna i sig inte är känsliga kan t.ex. bero på att de tidigare är offentliggjorda eller annars är allmänt kända. Störningar kan trots detta komma att uppstå exempelvis på grund av andra staters syn på offentligheten av en dagordning eller en samtalsuppteckning i samband med ett möte mellan ländernas regeringsföreträdare. Ett annat exempel är störningar som kan uppstå på grund av vissa mellanfolkliga organisationers syn på hemlighållandet av konkreta handlingar, trots att uppgifterna (innehållet) i handlingarna i sig inte är hemligt.

Vi ser för vår del inte att Regeringsrättens avgörande nödvändigtvis måste tolkas så snävt som man ibland tycks göra inom utrikesförvaltningen. Det torde t.ex. inte stå i konflikt med Regeringsrättens slutsatser att sekretessbelägga en punkt på en dagordning inför ett möte mellan statsministern och en utländsk regeringschef eller ett uttalande som framgår av en samtalsuppteckning mellan dem. Det faktum att det är av vikt för den utländske regeringschefen att ett diskussionsämne inte blir känt – och att ett röjande skulle kunna föranleda störningar i de mellanfolkliga förbindelserna – torde även mot bakgrund av Regeringsrättens avgörande kunna utgöra grund för att sekretessbelägga den aktuella punkten på dagordningen eller delar av samtalsuppteckningen. Även om det inte är det konkreta informationsinnehållet som är avgörande (de frågor som diskuteras kan i sig vara offentliga och kända) så torde uppgiften ha sådan anknytning till de mellanfolkliga förbindelserna att den kan sekretessbeläggas under förutsättning att övriga rekvisit är uppfyllda.

Situationen skulle däremot kunna vara annorlunda när exempelvis en mellanfolklig organisation anser sig ha rätt att kräva att Sverige vägrar lämna ut originaldokument och kopior av dessa, medan man

egentligen inte har några synpunkter på att det egentliga innehållet (dvs. uppgifterna) i dokumenten offentliggörs muntligen eller genom avskrift. En sådan situation, som förekommer i samarbetet med exempelvis Nato, har vissa likheter med den fråga som prövades av Regeringsrätten. En helt avgörande skillnad anser vi emellertid vara att dokumenten i dessa fall direkt rör faktiska mellanfolkliga förbindelser, vilket inte var fallet i fråga om scientologbibeln. Samtliga uppgifter i t.ex. ett Nato-dokument som Sverige får del av inom ramen för det internationella samarbetet, måste anses vara av den arten att de har en självklar anknytning till mellanfolklig verksamhet.

Enligt vår uppfattning är det mot den bakgrunden osäkert om man kan tillskriva Regeringsrättens slutsatser i scientologdomen en vidare tillämpning än avseende just den konfliktsituation mellan offentlighetsprincipen och upphovsrätten som prövades i det aktuella målet. Denna konflikt har dessutom numera fått en konkret lösning genom införandet av 8 kap. 27 § sekretesslagen. I den bestämmelsen anges att sekretess under vissa förutsättningar gäller hos en myndighet för uppgifter i ett upphovsrättsligt skyddat verk som inte kan antas sakna kommersiellt intresse, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att rättighetshavaren lider skada.

Vår uppfattning är sammanfattningsvis att Regeringsrättens dom inte hindrar att en myndighet med åberopande av 2 kap. 1 § sekretesslagen vägrar lämna ut ett internationellt originaldokument med mellanfolklig anknytning, även om sekretess i ett visst fall inte föreligger avseende det sakliga innehållet i dokumentet. Under förutsättning att röjandet av dokumentet – dvs. uppgifterna i dess sammanhållna kontext – kan antas skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet, är samtliga rekvisit som krävs för sekretess uppfyllda.

5.3.3. Någon ändring av utrikessekretessen behövs inte med anledning av scientologdomen

Inom det internationella samarbetet arbetar Sverige i dag aktivt med att få till stånd en ökad öppenhet i linje med de principer som gäller för den svenska offentlighetsprincipen. Mot bakgrund av utvecklingen under de senaste åren kan vi konstatera att Sverige, inte

minst inom EU, har nått viss framgång på denna punkt.

7

Enligt vår

uppfattning måste Sverige emellertid också visa förståelse och acceptans för att andra länder har andra rättsliga traditioner i dessa frågor. I det internationella samarbetet är det viktigt att Sverige inte bara ställer krav på sina motparter, utan också respekterar de rättsliga traditioner som gäller i andra stater eller inom mellanfolkliga organisationer. Det finns annars risk för att Sverige skulle få svårigheter med, eller helt stängas ute från, för landet nödvändigt eller nyttigt internationellt samarbete. Detta skulle knappast gagna Sveriges strävan efter en ökad öppenhet i det internationella arbetet. Framför allt gäller detta i kontakter med länder och mellanfolkliga organisationer som Sverige inte har ett så nära och omfattande samarbete med som vi har med t.ex. EU och dess medlemsstater.

Enligt vår uppfattning är det således mycket viktigt att uppgifter som lämnas mellan Sverige och andra stater eller mellanfolkliga organisationer kan sekretessbeläggas om röjandet kan antas medföra skada för Sverige och svenska intressen, även om det konkreta informationsinnehållet i sig inte är känsligt eller föranleder sekretess. Vi anser också att det trots Regeringsrättens scientologdom normalt finns tillräckligt stora möjligheter att sekretessbelägga information när det behövs i det internationella samarbetet. Samtidigt måste vi emellertid konstatera att rättsläget i denna fråga inte är helt klarlagt.

Vi har därför övervägt en ändring av 2 kap. 1 § sekretesslagen som tydliggör att sekretess skall gälla för uppgifter om det kan antas att röjandet av uppgiften skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller i övrigt skadar landet. En sådan ändring skulle markera att det saknar betydelse av vilket skäl röjandet medför skada. Det skulle alltså vara tillräckligt att röjandet som sådant är skadligt för svenska intressen, oavsett uppgifternas art eller innebörd. Vår tolkning av rättsläget innebär dock att en sådan ändring inte är nödvändig i sak. Det kan inte heller uteslutas att den praktiska tillämpningen av utrikessekretessen efter en ändring skulle leda till en icke önskvärd utvidgning av sekretessområdet. Vi avstår således från att lämna ett sådant förslag.

7

Se Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om

allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar samt Sveriges riksdags skrivelse (rskr. 2001/02:110) Redogörelse för arbetet inför och under det svenska ordförandeskapet i EU första halvåret 2001 med handlingsoffentlighet i EU:s institutioner

5.4. Vårt förslag till förtydligande av utrikessekretessen

Vårt förslag: Sekretess skall gälla för uppgift som angår Sveriges förbindelser med en annan stat eller som i övrigt rör en annan stat eller mellanfolklig organisation eller en myndighet, medborgare eller juridisk person i en annan stat eller en statslös person, om det kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Som vi redovisar tidigare har vi inte funnit stöd för att föreslå några större förändringar i utrikessekretessen som den i dag är utformad i 2 kap. 1 § sekretesslagen. Bestämmelsen tycks i det stora hela fylla sin funktion att möjliggöra hemlighållandet av internationellt anknuten information vars röjande skulle kunna försvåra för Sverige i det internationella samarbetet eller på något annat sätt vara skadligt för landet, utan att det medför några större tillämpningsproblem. Bestämmelsen tycks inte heller – trots sitt ganska vida tillämpningsområde – användas på ett sådant sätt att handlingar undanhålls offentligheten i onödan. Vi anser emellertid att det i ett avseende finns anledning att förändra och förtydliga bestämmelsen.

Som vi konstaterar i avsnitt 5.2 är det för att utrikessekretess skall föreligga inte tillräckligt att ett röjande av uppgifter enbart medför irritation eller mindre tillfälliga störningar i Sveriges förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Det krävs enligt vår uppfattning i princip att det kan antas att röjandet på något sätt faktiskt skadar landet. Av den anledningen kan det i dag använda begreppet ”stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser” vara missvisande och mindre lyckat. Innebörden av begreppet stör görs inte heller klarare av att samma bestämmelse också föreskriver sekretess när röjandet av en uppgift ”på annat sätt skadar landet”. Vår bedömning är att de två begreppen – stör och skadar – i dag tillämpas som om de hade samma materiella innebörd.

Vi anser därför att bestämmelsen om utrikessekretess skulle bli tydligare om det uttryckligen framgick att det även avseende de mellanfolkliga förbindelserna måste finnas risk för någon form av skada för att sekretess skall gälla och att det alltså inte är tillräckligt med en mindre störning, som rent språkligt torde kunna föreligga utan att det medför skada. Vi föreslår därför att bestämmelsen utformas så att sekretess gäller endast om det kan antas att röjandet av en uppgift skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet.

På detta sätt markeras enligt vår uppfattning den ändring av praxis som uppenbarligen har fått genomslag inom utrikesförvaltningen och som innebär att det i dag krävs en allvarligare störning för att utrikessekretessen skall kunna åberopas, än vad som krävdes när sekretesslagen infördes. Det skulle enligt vår uppfattning vara önskvärt om den ökade öppenheten och offentligheten i det internationella samarbetet kunde få genomslag också hos myndigheter utanför utrikesförvaltningen, när dessa myndigheter tillämpar bestämmelsen om utrikessekretess. Vi anser att möjligheten för detta ökar om lagstiftningen ändras på det sätt som vi föreslår.

6. Särskilda sekretessåtgärder på grund av internationella avtal

6.1. Allmänt om behovet av särskilda sekretessåtgärder vid internationellt samarbete

Som ett led i det internationella samarbetet ingår Sverige ofta överenskommelser med andra länder eller med mellanfolkliga organisationer. Det kan röra sig om allt från mindre omfattande bilaterala avtal om samarbete inom ett visst sakområde till mer omfattande multilaterala avtal och medlemskap i mellanfolkliga organisationer som EU. Såväl enskilda bilaterala avtal och internationella konventioner som bindande EG-förordningar kan innehålla åtaganden om informationsutbyte mellan Sverige och andra länder eller mellanfolkliga organisationer. I de internationella avtalen förekommer också bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar Sverige får lämna ut handlingar eller på annat sätt använda information som Sverige erhåller eller förfogar över på grund av den bakomliggande överenskommelsen. Många gånger måste Sverige få tillgång till hemliga handlingar från internationella avtalsparter för att internationellt kunna driva frågor som tillgodoser landets intressen. Det är dock inte alltid möjligt när förutsatta garantier för sekretess inte kan sättas upp från Sveriges sida. Ett problem i internationella sammanhang är därför hur Sverige skall kunna garantera den sekretess som andra länder eller mellanfolkliga organisationer kräver.

Vid internationellt samarbete följer många stater den monistiska rättstraditionen, som innebär att överenskommelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer blir direkt tillämpliga nationellt utan ytterligare lagstiftningsåtgärder. Sverige tillämpar emellertid en dualistisk rättsordning, som innebär att internationellt avtalade regler i princip måste införlivas med den svenska rättsordningen genom särskilda lagstiftningsåtgärder för att bli tillämpliga. Detta behövs dock endast till den del de avtalade bestämmelserna

saknar motsvarighet i eller strider mot de svenska rättsreglerna.

1

När det behövs kan införlivande i svensk rätt ske genom transformation eller genom inkorporation.

2

Med transformation avses att

aktuella delar i en internationell överenskommelse omarbetas till svensk författningstext. Inkorporation innebär i stället att det i svensk författning föreskrivs att bestämmelserna i överenskommelsen gäller direkt i Sverige och skall tillämpas av de svenska myndigheterna.

Internationellt avtalsreglerade krav på sekretess och begränsningar av Sveriges förfoganderätt över handlingar har inte alltid någon direkt motsvarighet i sekretesslagens materiella bestämmelser. Normalt förutsätts enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen att en självständig skadeprövning enligt sekretesslagen görs av den myndighet som förvarar handlingarna. Sverige kan följaktligen inte alltid garantera andra länder eller mellanfolkliga organisationer att en självständig skadeprövning skulle leda till att uppgifter i en viss handling sekretessbeläggs i enlighet med vad som avtalats i en internationell överenskommelse.

I många fall har regeringen och riksdagen emellertid ansett att de befintliga bestämmelserna i sekretesslagen är fullt tillräckliga för att det sekretesskydd som förutsätts i de internationella överenskommelserna skall uppnås. Något införlivande i svensk rätt har alltså inte behövts av dessa överenskommelser. I andra fall har det i stället ansetts nödvändigt att införliva de internationellt avtalade reglerna i svensk rätt genom att i sekretesslagen eller andra lagar införa särskilda bestämmelser som anger att sekretess gäller i enlighet med de avtal Sverige har ingått. Regeringen har vid ett flertal tillfällen uttalat att ett krav för att sekretess i sådana fall skall gälla enligt vad som föreskrivs i internationella avtal, är att det är fråga om en begränsning av offentlighetsprincipen som tillgodoser någon av de sekretessgrunder som anges i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen, t.ex. att det är påkallat med hänsyn till rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation.

3

I de följande avsnitten redovisas dels några exempel på sekretessåtaganden som Sverige har accepterat genom sitt deltagande i internationellt samarbete samt exempel på vissa i detta sammanhang betydelsefulla internationella avtal, dels de generella principer som ligger bakom införandet i sekretesslagen – och vissa andra lagar – av

1

Jfr prop. 1990/91:131 s. 13 f

2

Se bet. 1989/90:SkU17 s. 67 f (1989/90:KU3y)

3

Se t.ex. prop. 1987/88:41 s. 15 och 1992/93:120 s. 10

särskilda bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som innefattar åtaganden om informationsutbyte.

6.2. Olika sekretessåtaganden och internationella avtal

6.2.1 ”Originator control” och andra exempel på hur sekretesskrav kan utformas i internationella avtal

Som nämns ovan innehåller vissa av de internationella avtal som Sverige har undertecknat bestämmelser som reglerar under vilka förutsättningar svenska myndigheter får lämna ut handlingar eller på annat sätt använda information som Sverige får eller förfogar över på grund av den bakomliggande överenskommelsen. Sådana bindande sekretessbestämmelser kan ha olika utformning och precisionsgrad samt i varierande omfattning vara anpassliga till svensk sekretesslagstiftning.

Originator control

En grundläggande princip i Sverige är att den myndighet som förvarar en handling självständigt skall pröva om den kan lämnas ut. I många länder tillämpas i stället en rättslig princip som med ett ofta använt engelskt uttryck brukar kallas ”originator control”. Denna princip innebär att den som har upprättat en hemlig handling äger rätten att kontrollera till vem handlingen lämnas ut även efter att den har överlämnats till exempelvis andra myndigheter eller andra länder. I enlighet med rättstraditionen i andra länder används ofta bestämmelser om ”originator control” vid internationella överenskommelser som omfattar informationsutbyte. I avtalstexter brukar sådana bestämmelser formuleras så att den som tar emot en hemlig handling från ett annat land eller en mellanfolkig organisation inte får lämna handlingen vidare utan ”the written consent of the originator”.

En följd av principen om ”originator control” är att den som upprättat en hemlig handling ofta vill lämna den ifrån sig endast på sådana villkor att det är möjligt att avgöra till vem den lämnas vidare i ett senare skede. Det innebär att Sverige vid fullgörandet av internationellt avtalade skyldigheter ofta är förhindrat att offentliggöra eller på annat sätt lämna ut handlingar som erhållits från ett annat land, om inte utlämnandet godkänns av ursprungslandet. I

vissa fall är det alltså ursprungslandet som bestämmer hur Sverige får förfoga över handlingar som lämnas hit. Det går därför inte alltid att utläsa i det egentliga avtalet vilken sekretess som gäller för uppgifter som Sverige har fått del av. I stället kan det vara ursprungslandet som generellt för vissa typer av uppgifter eller efter en bedömning i varje enskilt utlämnandefall, avgör vilka uppgifter eller handlingar som Sverige kan lämna ut. Bestämmelser om ”originator control” kan förekomma såväl i avtal med enskilda stater som i överenskommelser med mellanfolkliga organisationer.

4

Tidigare före-

kom sådana bestämmelser främst inom försvarsområdet men de är numera vanliga även i andra sammanhang, inte minst inom EU.

Andra typer av bestämmelser

Vid sidan av bestämmelser om ”originator control” förekommer det i vissa internationella avtal förhållandevis oprecisa bestämmelser som förbjuder myndigheter och tjänstemän att avslöja uppgifter som har inhämtats med stöd av avtalet och är av sådant slag att de omfattas av sekretess, utan att det uttryckligen anges vilka upplysningar som är av sådant slag. Det är då upp till de avtalsslutande staterna att närmare ange detta.

5

Som exempel kan nämnas regler

om att avtalsstaternas tjänstemän skall vara bundna av tystnadsplikt (professional secrecy).

6

Denna typ av bestämmelser är vanligt före-

kommande i avtal med mellanfolkliga organisationer och i EGförordningar eller EG-direktiv.

Andra bestämmelser i internationella avtal innebär att när Sverige har erhållit handlingar från en annan stat skall dessa behandlas som hemliga i enlighet med svensk rätt eller i enlighet med den utlämnande statens sekretesslagstiftning om denna är mer restriktiv.

7

En

sådan bestämmelse får till följd att en svensk myndighet enligt avtalet skall pröva ett utlämnande enligt både sekretesslagen och motsvarande lagstiftning i det land som Sverige fått handlingarna från.

Som ett sista exempel kan nämnas att det inte är ovanligt att sekretessbestämmelser i internationella avtal innebär krav på att information som Sverige erhåller inte får användas för andra ändamål

4

Se t.ex. Sveriges överenskommelse om säkerhetsskydd med det Europeiska Rymdorganet

(ESA) den 13 juni 2002

5

Jfr prop. 1992/93:120 s. 10

6

Se Ds 1992:84, s. 21

7

Se t.ex. lagen (1990:313) om Europaråds- och OECD-konventionen om ömsesidig hand-

räckning i skatteärenden (art. 22 i konventionen)

än vad de har inhämtats för. Sådana bestämmelser medför alltså ytterligare en inskränkning i Sveriges förfoganderätt över uppgifter utöver vad som följer av den egentliga sekretessen.

8

Den ovan nämnda

principen om ”originator control” förekommer även i fråga om avtalsklausuler som på detta sätt begränsar vilka ändamål inhämtade uppgifter får användas för.

6.2.2. EU-medlemskapet

Den 1 januari 1994 inledde Sverige tillsammans med övriga EFTAländer sitt deltagande i det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), enligt ett omfattande avtal med Europeiska Gemenskaperna (EG). Samarbetet var ett steg mot medlemskap i Europeiska Unionen (EU) och innebar bl.a. att ca 1 500 EG-rättsakter blev tillämpliga i Sverige.

9

När Sverige ett år senare blev medlem i

EU innebar det att Sveriges internationella samarbete utökades än mer och att ytterligare internationella rättsakter blev av direkt betydelse. En följd av medlemskapet är överföringen av normgivningskompetens till EU inom vissa områden. Numera är flera av de inom EU beslutade normerna direkt tillämpliga i Sverige.

När det gäller de enskilda medlemsländernas hantering av uppgifter och handlingar som rör EU-samarbetet kan Sverige i princip uteslutande tillämpa den nationella svenska rättsordningen. Det finns emellertid i flera EG-rättsakter på olika sakområden föreskrifter om tystnadsplikt som skall iakttas.

10

Ett problem är att före-

skrifterna ofta inte innebär någon fullständig reglering av hur eller på vilka grunder uppgifter kan hållas hemliga. De anger endast att tystnadsplikt gäller för förtrolig information, men inte närmare vilka uppgifter som avses. Regeringen konstaterade inför Sveriges inträde i EU att i detta avseende är sekretesstadganden i direkt tillämpliga förordningar inte mer utvecklade än motsvarande regler i direktiv.

11

Sådana materiella regler utgör inte en tillräcklig rättslig regler-

ing av hur Sverige skall hantera handlingar, utan de svenska reglerna om offentlighet och sekretess måste fortfarande tillämpas. Vid en prövning enligt de svenska nationella bestämmelserna måste emellertid hänsyn tas till den allmänna lojalitetsplikten inom EU.

8

Se t.ex. prop. 1992/93:120 s. 15

9

Prop. 1992/93:120 s. 11 f

10

Prop. 1994/95:112 s. 8

11

A.prop. s. 22

Det innebär att Sverige har att tillämpa svenska regler på ett sådant sätt att de krav som kan utläsas ur EG-rätten kan tillgodoses.

12

Ett särskilt problem inom EU är det vanliga synsätt på hantering av sekretess som innebär att den som upprättar eller avsänder en handling själv bedömer om den skall hållas hemlig eller inte och att den som tar emot handlingen skall respektera denna vilja (originator control).

13

De konflikter som kan uppstå i dessa situationer får

hanteras med stöd av sekretesslagens materiella bestämmelser inom skilda sakområden och av den generella utrikessekretessen i 2 kap. 1 §. När det bedöms nödvändigt kan det också införas särskilda bestämmelser som direkt eller indirekt hänvisar till den sekretess som föreskrivs i de rättsakter som Sverige är bundna av till följd av medlemskapet i EU. En redogörelse för de sistnämnda bestämmelserna i sekretesslagen finns nedan i avsnitt 6.4.

6.2.3. Exempel på andra internationella avtalsformer

Även utöver EU-medlemskapet deltar Sverige i stor omfattning i internationellt samarbete. Det manifesteras ofta genom bilaterala eller multilaterala avtal eller konventioner med andra stater och genom medlemskap i olika mellanfolkliga organisationer. Oavsett formen för samarbete kan det förekomma krav på Sverige att iaktta olika regler om tystnadsplikt, sekretess och förfogandeinskränkningar i samband med informationsutbyte avtalsparterna emellan.

Bilaterala och multilaterala avtal med andra stater förekommer inom många skiftande sakområden. Ofta innebär dessa avtal att information skall utbytas mellan avtalsstaterna. Som exempel kan nämnas överenskommelser med de nordiska länderna och med Kanada och Australien om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål. Andra exempel är Europaråds- och OECD-konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden samt Europeiska konventionen till skydd för mänskliga rättigheter.

Som exempel på andra mellanfolkliga organisationer än EU som Sverige – på grund av medlemskap eller samarbetsavtal – har informationsutbyte med, kan nämnas det Europeiska Rymdorganet (ESA).

Inom ramen för vissa internationella avtal utgör Sveriges deltagande närmast ett mellanting av medlemskap i en mellanfolklig organisation och avtalspart i en mellanstatlig överenskommelse. Det

12

Ibid.

13

A.prop. s. 23

gäller t.ex. de konventioner som EU:s medlemsländer undertecknar vid sidan av det gemenskapsrättsliga samarbete. Två exempel på sådana överenskommelser inom ramen för EU-samarbetet som innebär ett omfattande informationsutbyte mellan medlemsstaterna är Dublinkonventionen om asylmottagning och Schengenavtalet om gränskontroll.

6.3. Tillämpning av sekretesslagen vid internationella förbindelser utan att särskilda åtgärder vidtas

I många fall utgör det inga problem ur svensk synvinkel att det i internationella avtal som Sverige ingår finns särskilda bestämmelser om sekretess. Det är ofta möjligt för svenska myndigheter att sekretessbelägga uppgifter i handlingar som berörs av ett sådant avtal med direkt stöd av en materiell sekretessbestämmelse inom sakområdet, t.ex. 5 kap. 1 § sekretesslagen om förundersökningssekretess i en svensk brottsutredning. Också när det saknas en sådan direkt tillämplig materiell bestämmelse avseende den aktuella sakfrågan eller ärendet, kan uppgifter i vissa fall hemlighållas på ett avtalsenligt sätt med stöd av den generella bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen (se kapitel 4). Grunden för en sådan tillämpning är då vanligtvis att det kan antas störa de mellanfolkliga förbindelserna om Sverige inte följer ett internationellt avtal som innebär att Sverige har åtagit sig att inte sprida vidare uppgifter som har erhållits med stöd av avtalet.

14

När det gäller tillämpningen av utrikessekretessen har Regeringsrätten emellertid slagit fast att det måste vara det konkreta informationsinnehållet i en uppgift – eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet – som medför att ett röjande av uppgiften kan förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna.

15

En störning som förorsakas endast av det faktum att

en uppgift röjs skulle därmed inte alltid omfattas av skadebegreppet (jfr avsnitt 5.3).

Även med beaktande av Regeringsrättens ställningstagande är utformningen av rekvisiten för utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen sådan att det finns ett stort utrymme för att sekretessbelägga uppgifter som berör Sveriges förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Trots detta har regeringen ansett

14

Se t.ex. prop. 1987/88:41 s. 15 f

15

RÅ 1998 ref 42 och RÅ 2000 ref 22

det omöjligt att generellt göra gällande att varje uppgiftslämnande i strid med ett internationellt avtal skulle kunna anses uppfylla något av de skaderekvisit som gäller enligt 2 kap. 1 §.

16

Det finns med andra

ord situationer då det är nödvändigt med särskilda sekretessbestämmelser för att Sverige skall kunna fullgöra sin skyldighet i vissa fall att hemlighålla uppgifter som erhållits från andra stater eller från mellanfolkliga organisationer. Sådana bestämmelser kan antingen direkt ange vad som gäller enligt en överenskommelse eller endast hänvisa till de bakomliggande internationella avtalen.

I detta sammanhang bör nämnas att Sverige i vissa fall, genom politiska förhandlingar innan ett internationellt avtal undertecknas, kan undvika att förbinda sig att följa ”omöjliga” sekretessbestämmelser. Sverige kan med andra ord få till stånd ändringar i föreslagna avtalstexter så att de överensstämmer med svensk rätt. Till exempel kan bestämmelser om förbud att lämna ut hemliga handlingar utan ”the written consent of the originator”, dvs. principen om ”originator control” (jfr avsnitt 6.2.1), ändras till ett krav på att Sverige lämnar ut sådana handlingar endast ”after consultation with the originator”. Ofta godtar emellertid andra länder eller mellanfolkliga organisationer inte en sådan uppmjukning, eftersom den inte ger tillräckliga garantier för den eftersträvade sekretessen.

När Sverige måste ingå internationella avtal som ställer icke uppfyllbara krav på sekretess, kan det ändå i vissa fall göras utan att det leder till särskilda lagstiftningsåtgärder i sekretesslagen. I vissa situationer förklarar Sverige i stället genom en särskild deklaration i samband med avtalet, att de svenska offentlighets- och sekretessreglerna kommer att tillämpas och att Sverige är medvetet om att en tilllämpning av de nationella reglerna i strid med det ingångna avtalet kan komma att störa förbindelserna med övriga avtalsparter (en s.k. unilateral declaration). I princip innebär detta att Sverige klargör att det internationella avtalet inte kommer att följas på denna punkt. Genom ett sådant förfarande har Sverige folkrättsligt formellt förbundit sig att uppfylla t.ex. vissa sekretesskrav, samtidigt som de övriga avtalsparterna är medvetna om att Sverige inte kan garantera att så kommer att ske.

17

Eventuella efterföljande konsekvenser av

ett svenskt avtalsbrott får då lösas genom politiska förhandlingar.

16

Se t.ex. prop. 1987/88:41 s. 15 f

17

Se t.ex. Sveriges deklaration till överenskommelsen om säkerhetsskydd med det Europeiska Rymdorganet (ESA) den 13 juni 2002

6.4. Särskilda bestämmelser i sekretesslagen med anledning av internationella avtal

I sekretesslagen finns det ett flertal bestämmelser som särskilt föreskriver sekretess för uppgifter som Sverige har fått eller förfogar över med anledning av ett internationellt avtal. En bestämmelse i 9 kap. 3 § sekretesslagen avseende sekretess i internationellt samarbete inom beskattningsområdet infördes år 1988. Regeringen gjorde då ett flertal generella uttalanden – som tillstyrktes av konstitutionsutskottet – rörande införandet av särskilda bestämmelser om sekretess med anledning av internationella avtal.

18

Regeringen pe-

kade särskilt på att det internationella samarbetet är viktigt och att man därför bör sträva efter att försöka underlätta ett uppgiftsutbyte med utländska stater genom ett ökat svenskt sekretesskydd.19 Utgångspunkten var att den svenska sekretesslagen inte i onödan bör försvåra för Sverige att erhålla sekretessbelagd information från utlandet.

I detta avsnitt redovisas inledningsvis de generella överväganden som legat till grund för införandet av särskilda sekretessbestämmelser med anledning av internationella avtal om informationsutbyte som Sverige har ingått med andra länder eller mellanfolkliga organisationer. Därefter lämnas en redogörelse för de materiella bestämmelser i sekretesslagen som reglerar sådan särskild sekretess inom skilda sakområden. Den senare redogörelsen är kronologisk såtillvida att de aktuella lagrummen redovisas i den ordning de ursprungligen infördes i sekretesslagen respektive i andra lagar.

6.4.1. Generella principer för de särskilda sekretessbestämmelserna

Det finns inte någon fullständig enhetlighet i utformningen och innebörden av de sekretessbestämmelser som sedan år 1988 har tillkommit på grund av internationella avtal om informationsutbyte som innefattar sekretessåtaganden m.m. från Sveriges sida. Den vanligaste lagstiftningsmodellen i sekretesslagen innebär emellertid att absolut sekretess gäller för uppgifter som Sverige erhållit eller förfogar över på grund av ett internationellt avtal som innehåller en klausul om att uppgifterna inte får lämnas vidare i det aktuella fallet.

20

Ofta

18

A.prop. s. 14 ff och bet. KU 1987/88:22 s. 6

19

A.prop. s. 15

20

A.prop. s. 19

kompletteras denna sekretess med en bestämmelse om att uppgifterna inte heller får lämnas till andra svenska myndigheter med stöd av sekretessbrytande bestämmelser, om det skulle strida mot det bakomliggande avtalet. Ett ”typexempel” på en sekretessbestämmelse som tillkommit på grund av ett internationellt avtal kan utformas på följande sätt.

Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal härom med främmande stat eller mellanfolklig organisation, hos myndighet i verksamhet som avses i X § för sådan uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som myndigheten erhållit/förfogar över på grund av avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ får inte i fråga om denna sekretess tillämpas i strid med avtalet.

Utformningen av bestämmelserna har sin grund i 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen avseende sekretess i internationellt samarbete inom beskattningsområdet.

21

De bakomliggande motiven för den

bestämmelsen har senare åberopats i ett flertal andra lagstiftningsärenden om sekretess vid internationellt samarbete.

22

Regeringen

anförde som skäl för införandet av bestämmelsen att enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen skall en begränsning av rätten att ta del av allmän handling anges noga i sekretesslagen eller i annan (svensk) lag som sekretesslagen hänvisar till. Orsaken är att man skall kunna utläsa av sekretesslagen i vilka fall uppgifter i en allmän handling är hemliga.

23

I vissa internationella avtal finns det klausu-

ler som säger att andra sekretessregler än de svenska skall tillämpas, om de senare ger ett sämre skydd. Skall Sverige kunna åta sig en sådan avtalsförpliktelse måste den svenska lagstiftningen vara utformad så att en tillräckligt sträng sekretess föreskrivs, eftersom det enligt tryckfrihetsförordningen inte är möjligt att inskränka offentligheten genom att hänvisa till utländsk lag.

24

Normalt förutsätts i

sekretesslagen att en viss risk för skada skall föreligga för att uppgifter skall kunna sekretessbeläggas. I många fall kan denna konstruktion göra att sekretesskyddet i Sverige är svagare än i andra stater som Sverige vill ingå avtal med.

25

En föreskrift om absolut

sekretess är däremot särskilt ägnad att tillgodose ett önskemål att den svenska lagstiftningen skall vara minst lika sträng som en ut-

21

SFS 1987:1161

22

Se t.ex. prop. 1990/91:42 (om insiderhandel) och prop. 1992/93:120 (om EES-avtalet)

23

Prop. 1987/88:41 s. 16

24

Lagrådet har dock uttalat att en hänvisning till en EG-förordning bör kunna likställas med en hänvisning till svensk lag och därför uppfylla kraven i 2 kap. 2 § TF (se prop. 1999/2000:126 s. 283)

25

Prop. 1987/88:41 s. 16

ländsk reglering. Det bör därför i vissa fall vara möjligt att i särskilda bestämmelser ge ett sådant sekretesskydd som den utländska staten eller den mellanfolkliga organisationen vill ha för att lämna känsliga uppgifter till Sverige.

26

Regeringen har också konstaterat att de krav som vissa internationella avtal ställer om att uppgifter inte får spridas vidare, inte bara gäller utlämnande av uppgifter till enskilda utan även utlämnande till andra myndigheter.

27

Enligt 15 kap. 5 § sekretesslagen

skall en myndighet lämna ut uppgifter till en annan svensk myndighet som begär det, om inte hinder möter på grund av sekretess. I många fall föreligger det inga sådana hinder mot utlämnande på grund av sekretess, trots att sekretess gäller för en uppgift. Anledningen är att det i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen finns eller hänvisas till särskilda sekretessbrytande bestämmelser som tillåter utbyte av hemliga uppgifter mellan myndigheter. Även om det föreskrivs särskilt i sekretesslagen att en uppgift omfattas av absolut sekretess på grund av kopplingen till ett internationellt avtal, skulle sådana uppgifter alltså ändå kunna lämnas ut från en myndighet till en annan med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna. För att Sverige skall kunna fullfölja sina åtaganden fullt ut – vilket kan inkludera att uppgifter inte får lämnas från en myndighet till en annan – har regeringen ansett att de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. 1–3 §§ inte bör få tillämpas i den mån det skulle strida mot ett bakomliggande avtal.

28

Avslutningsvis bör något nämnas om de problem som kan vara förknippade med den unika svenska meddelarfrihet som i många fall bryter tystnadsplikten, dvs. den i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen stadgade rätten att röja även sekretessbelagd information för publicering. Denna meddelarfrihet kan i sin tur brytas genom bestämmelser i 16 kap. sekretesslagen om s.k. kvalificerad tystnadsplikt.

29

Regeringen har konstaterat att det är

vanskligt att avgöra vilket utrymme som internationella sekretessregler ger åt uppgiftslämnande i publiceringssyfte, men att det är möjligt att i mellanfolkliga sammanhang hävda uppfattningen att det finns utrymme för meddelarfriheten.

30

Slutsatsen från regering-

ens sida var att ett krav på sekretess i ett internationellt avtal inte nödvändiggör undantag från meddelarfriheten, utan att den frågan

26

Ibid.

27

A.prop. s. 17 f

28

A.prop. s. 19

29

Se SOU 2003:99, kapitel 16 och 17

30

Prop. 1992/93:120 s. 11

får avgöras från fall till fall efter den typ av intresseavvägning som görs också i andra sammanhang.

6.4.2. Beskattning och exekution (9 kap. 1-3 och 19 §§)

I 9 kap.1 och 2 §§sekretesslagen finns bestämmelser om sekretess i främst Skatteverkets och Tullverkets beskattningsverksamhet till skydd för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt huvudregeln gäller absolut sekretess hos Skatteverket, vilket innebär att utlämnande av uppgifter skall vägras utan skadeprövning i det enskilda fallet. Hos Tullverket gäller sekretessen med ett omvänt skaderekvisit. För uppgifter hos allmän förvaltningsdomstol i mål om skatt m.m. gäller sekretess med ett rakt skaderekvisit. Enligt 9 kap. 19 § gäller enligt huvudregeln sekretess med ett omvänt skaderekvisit i mål eller ärenden inom exekutionsväsendet.

Redan vid sekretesslagens införande år 1981 föreskrevs i 9 kap. 3 § att när avtal om det har ingåtts med en främmande stat, gäller beskattningssekretessen enligt 1 och 2 §§ också i ärenden om handräckning eller bistånd som en myndighet lämnar till ett organ i den främmande staten i dess beskattningsverksamhet. Grunden för bestämmelsen var att Sverige hade ingått avtal med de nordiska länderna och vissa andra stater, som innebar att Sverige åtagit sig att bl.a. driva in skatt åt de avtalsslutanden staterna. Enligt dessa avtal skulle svenska sekretessbestämmelser tillämpas på uppgifter som enligt ett avtal lämnas till Sverige.

31

Från och med år 1988 gäller

bestämmelsen endast sådana avtal som har godkänts av riksdagen och med anledning av EES-avtalet är den sedan år 1994 tillämplig även på avtal med mellanfolkliga organisationer.

32

Bestämmelsen

har betydelse genom att den slår fast att den i Sverige gällande stränga sekretessen för svensk beskattningsverksamhet också skall tillämpas avseende uppgifter som Sverige erhåller för att hjälpa andra stater med deras beskattningsverksamhet.

33

Sedan år 1988 finns ytterligare en särskild bestämmelse om sekretess med anledning av internationella avtal på beskattningsområdet, bl.a. Europaråds- och OECD-konventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden.

34

Det året infördes ett andra stycke i 9 kap.

3 § som föreskrev absolut sekretess hos myndighet i beskattnings-

31

Prop. 1979/80:2 Del A s. 262

32

SFS 1987:1161 och 1992:1775

33

Prop. 1987/88:41 s. 17

34

A.prop. s. 15

och exekutionsverksamhet, dvs. de verksamheter som avses i 9 kap.1, 2 och 19 §§sekretesslagen. Sekretessen gäller för uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som myndigheten erhållit enligt ett av riksdagen godkänt avtal med främmande stat.

35

Med anledning av EES-avtalet blev bestämmelsen tillämplig

också på avtal med mellanfolkliga organisationer.

36

Bestämmelsen

innebär vidare att de i förhållande till andra myndigheter sekretessbrytande föreskrifterna i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen inte får tilllämpas i strid med bakomliggande avtal.

I förarbetena konstaterades att problemet med att tillgodose de krav som ställs på sekretess i internationella avtal är mindre inom beskattningsområdet än inom andra områden, eftersom redan den grundläggande materiella bestämmelsen föreskriver absolut sekretess inom skatteförvaltningen.

37

Det huvudsakliga syftet med be-

stämmelsen var därför att absolut sekretess för uppgifter som Sverige fått enligt avtal skulle kunna gälla även hos Tullverket, hos de allmänna förvaltningsdomstolarna och inom exekutionsväsendet, eftersom det enligt grundbestämmelserna föreskrivs omvänt eller rakt skaderekvisit för dessa myndigheter.

38

Dessutom fanns behov av att

kunna hindra att uppgifter lämnas ut till andra svenska myndigheter med stöd av sekretessbrytande bestämmelser.

I samband med att Sverige anslöt sig till EES den 1 januari 1994 ändrades bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen så att sekretess numera inte endast omfattar uppgifter som Sverige erhållit från utlandet enligt ett bakomliggande avtal, utan sekretessen är tillämplig på samtliga uppgifter som Sverige förfogar över på grund av avtalet.

39

Anledningen var att de krav på sekretess som

uppställdes i EES-avtalet även gällde uppgifter som en svensk myndighet själv inhämtar i Sverige inom ramen för det internationella samarbetet.

40

För uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av 9 kap. 3 § andra stycket gäller kvalificerad tystnadsplikt, vilket innebär att meddelarfriheten är inskränkt avseende sådana uppgifter som omfattas av sekretess på grund av ett internationellt avtal. Hos Skatteverket och Tullverket gäller denna kvalificerade tystnadsplikt även för uppgifter som enligt 9 kap.1 och 2 §§sekretesslagen omfattas

35

SFS 1987:1161

36

SFS 1992:1775

37

Jfr prop. 1987/88:41 s. 16 och 19

38

A.prop. s. 19

39

SFS 1992:1775

40

Prop. 1992/93:120 s. 17

av sekretess i den rent nationella beskattningsverksamheten. Däremot är situationen annorlunda för exekutionsväsendet, eftersom kvalificerad tystnadsplikt i den verksamheten endast kom att gälla för sådana uppgifter som Sverige förfogar över på grund av ett internationellt avtal. Kvalificerad tystnadsplikt gäller nämligen inte generellt för uppgifter som är sekretessbelagda i den nationella exekutionsverksamheten med stöd av 9 kap. 19 §.

41

Regeringen motive-

rade inte närmare skälen för detta ställningstagande.

6.4.3. Särskilt sekretessförordnande i domstol (12 kap. 3 och 4 §§)

Genom lagen (1990:313) om ömsesidig handräckning i skatteärenden godkände riksdagen en Europaråds- och OECD-konvention om sådan handräckning. Regeringen ansåg att de huvudsakliga sekretesskrav som ställdes upp i konventionen kunde uppfyllas med stöd av den tidigare införda och ovan redovisade bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen om skattesekretess till följd av internationella avtal.

42

Kraven gällde bl.a. att svenska myndigheter

skall tillämpa sekretesslagstiftningen i det land varifrån en viss uppgift kommer, om det landets sekretess är strängare än den svenska.

Konventionen ställer emellertid ytterligare krav, som bl.a. berör domstolarna. Av särskild betydelse var kravet på att uppgifter som Sverige fått från en annan stat inte får yppas offentligt i domstolsförfaranden och domstolsavgöranden, om inte ursprungslandet samtycker till det (s.k. originator control). I förarbetena uttalade regeringen att den ökade internationella rörligheten medför ett ökat behov av samarbete mellan skattemyndigheter i olika länder och att den aktuella konventionen utgör ett instrument som kan leda det internationella samarbetet ett stort steg framåt.

43

En förutsättning

för att Sverige skall kunna delta i det internationella samarbetet på ett meningsfullt sätt ansågs därför vara att de svenska sekretessbestämmelserna ges en sådan utformning att de inte hindrar inhämtandet av uppgifter med stöd av konventionen.

För domstolarnas del löstes de på grund av konventionen uppkomna sekretessproblemen i två steg. För det första infördes det i 5 kap. 1 § rättegångsbalken en bestämmelse som innebär att en dom-

41

Prop. 1987/88:41 s. 21

42

Jfr prop. 1989/90:14 s 22

43

A.prop. s. 116 f

stol alltid skall hålla förhandling inom stängda dörrar om sekretess gäller enligt 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs vid förhandlingen. Den processuella bestämmelsen är enligt 16 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) är tillämplig också hos allmän förvaltningsdomstol. För det andra infördes särskilda bestämmelser i 12 kap.3 och 4 §§sekretesslagen.

44

En domstol skall sedan dess alltid i dom eller

beslut förordna att sekretessen skall bestå för uppgift som har förebringats vid förhandling inom stängda dörrar, om sekretess enligt 9 kap. 3 § andra stycket gäller för uppgiften och det skulle strida mot avtal som avses där att uppgiften röjs. I fråga om sådana uppgifter skall en domstol dessutom alltid förordna att sekretessen skall bestå även för uppgifter som tas in i domen eller beslutet. Domstolen skall med andra ord sekretessbelägga domskälen i den del de innefattar en uppgift som är sekretessbelagd med stöd av 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen. Bestämmelserna berör främst skattemål i de allmänna förvaltningsdomstolarna.

45

6.4.4. Tillsyn m.m. över bank- och kreditväsendet (8 kap. 5 §)

Den 1 januari 1991 infördes en ny insiderlag (1990:1342), varvid förbudet mot insiderhandel utvidgades samtidigt som lagstiftningen anpassades till EG:s direktiv om insiderhandel. Drygt ett år tidigare hade Sverige undertecknat Europarådets konvention om insiderhandel, vars uppgift är att skapa ett ömsesidigt utbyte av information mellan de anslutna staterna för att möjliggöra en effektiv övervakning av värdepappersmarknaderna.

46

I samband med att insiderlagen infördes gjordes också en ändring i 8 kap. 5 § sekretesslagen. I detta lagrum regleras dels sekretess i statlig myndighetsverksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, dels sekretess i ärenden hos statlig myndighet om innehav av vissa aktier och andelar i bank- och värdepappersbolag m.m. Bestämmelserna kan vara tillämpliga på uppgifter om såväl affärs- och driftförhållanden som personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretessen är antingen absolut eller förenad med ett rakt skaderekvisit. Ändringen bestod i att det in-

44

SFS 1990:318

45

Bet. 1989/90:SkU17 s. 57

46

Se prop. 1990/91:41 s. 37

fördes en bestämmelse om möjlighet till absolut sekretess i nämnda verksamheter för alla uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållanden eller personliga eller ekonomiska förhållanden som har lämnats från utlandet till Sverige med stöd av ett av riksdagen godkänt internationellt avtal.

47

Dessutom får sådana uppgifter inte läm-

nas till andra myndigheter med stöd av 14 kap.1–3 §§sekretesslagen om det skulle strida mot avtalet.

I förarbetena konstaterades att Sverige vid sidan av den ovan nämnda Europarådskonventionen även hade ingått överenskommelser om internationellt samarbete med bl.a. de nordiska länderna och att t.ex. Bankinspektionens möjlighet till informationsutbyte med andra länders tillsynsmyndigheter är en förutsättning för att Sverige på ett effektivt sätt skall kunna delta i internationellt tillsynsarbete.

48

En viktig fråga var då svenska myndigheters möjlighet

att garantera att handlingar och uppgifter som erhålls från utlandet får samma sekretesskydd i Sverige som hos den utländska myndigheten, något som är ett krav enligt vissa internationella överenskommelser på området. Regeringen ansåg att det fanns mycket starka skäl för att på insiderområdet införa en reglering motsvarande den som finns på beskattningsområdet.

49

Sedan år 1992 gäller den nämnda sekretessen till följd av internationella avtal även hos Finansinspektionen – i den mån regeringen föreskriver det – om inspektionen från utlandet har fått uppgifter enligt annat avtal än sådant som riksdagen har godkänt.

50

Med detta

avses i första hand sådana avtal som Finansinspektionen själv ingår med stöd av bemyndigande enligt 10 kap. 3 § regeringsformen.

51

Anledningen till att bestämmelsen infördes angavs vara att handeln med värdepapper blir allt mer internationell och att Finansinspektionens möjligheter att utöva tillsyn över värdepappersmarknaden därför måste regleras så att hänsyn tas till vad som händer utomlands. En effektiv tillsyn ansågs förutsätta ett utökat och väl fungerande samarbete och informationsutbyte med tillsynsorgan i andra länder.

52

För att inte utestängas från möjligheterna att erhålla viktig

information från andra länder, ansåg regeringen att man måste beakta att flertalet länder har strängare sekretessregler än de svenska. Regeringen uttalade i det sammanhanget att det ”kan inte anses

47

SFS 1990:1345

48

Prop. 1990/91:42 s. 70

49

A.prop. s. 68 och 70 f

50

SFS 1992:548 (föreskrifter av regeringen finns i 1 c § sekretessförordningen)

51

Prop. 1991/92:113 s. 214

52

A.prop. s. 130 f

rubba den svenska offentlighetsprincipen eller stå i strid med något annat väsentligt svenskt intresse, om uppgifter som finns i ett annat land och där inte är tillgängliga för allmänheten inte heller blir offentliga här i landet om de som ett led i ett tillsynsarbete lämnas till svensk myndighet”.

53

6.4.5. Statlig verksamhet med utredning och tillsyn m.m. avseende näringslivet (8 kap. 6 §)

När EES-avtalet trädde i kraft år 1994 blev ca 1 500 EG-rättsakter tillämpliga i Sverige.

54

Inom ett flertal gemenskapsrättsliga områden

kom Sverige därigenom att ingå i ett omfattande internationellt samarbete som bl.a. innefattar krav på informationsutbyte mellan medlemsländerna. En av de viktigare frågorna var Sveriges anpassning till de EG-rättsliga reglerna på konkurrensområdet, inte minst i sekretesshänseende.

55

Inom konkurrensområdet finns ett flertal EG-rättsliga bestämmelser om sekretess för information som utbyts mellan medlemsländerna.

56

I bestämmelserna föreskrivs att tillsynsorganen och de-

ras tjänstemän inte skall avslöja uppgifter som de har inhämtat med stöd av EES-avtalet och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess. Informationen får inte heller användas för andra ändamål än vad den inhämtats för.

57

Dessa regler innebär att berörda avtals-

parter skall respektera den sekretess som kan förekomma hos andra stater och organ och som därför kan gälla för uppgifter som man får från t.ex. en utländsk myndighet, även om uppgiften inte skulle omfattas av sekretess enligt den mottagande statens nationella lagstiftning.

58

I Sverige regleras den nationella sekretessen till skydd för enskildas intressen inom bl.a. jordbruks-, konsument- och konkurrensområdet genom bestämmelserna i 8 kap. 6 § sekretesslagen. Av bestämmelsen framgår att sekretess gäller – i den utsträckning regeringen föreskriver det – i statlig myndighets verksamhet som består i utredning, planering, prisreglering, tillståndsgivning, tillsyn eller stödverksamhet med avseende på produktion, handel, transport-

53

A.prop. s. 132

54

Prop. 1992/93:120 s. 11 f

55

Se Ds 1992:84

56

Jfr prop. 1992/93:120 s. 14 f

57

A.prop. s. 15

58

A.prop. s. 16 f

verksamhet eller näringslivet i övrigt. För uppgifter om enskildas affärs- eller driftförhållande gäller sekretess med ett rakt skaderekvisit, medan uppgifter om personliga eller ekonomiska förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet skyddas av absolut sekretess. För Konkurrensverkets nationella verksamhet finns numera särskilda bestämmelser till skydd för enskildas intressen i 8 kap. 4 § sekretesslagen.

59

I och med de förpliktelser i informations- och sekretesshänseende som Sverige åtog sin genom EES-avtalet ansåg regeringen att sekretesslagen måste ändras och fann att inget annat än absolut sekretess kan komma i fråga för att Sverige skall kunna uppfylla de krav som följer av avtalet.

60

Regeringen anförde i detta samman-

hang också att det på grund av de avtalsreglerade sekretesskraven var nödvändigt att begränsa möjligheterna till uppgiftsutbyte mellan svenska myndigheter, om ett sådant utbyte skulle strida mot ett internationellt avtal. Riksdagen delade regeringens uppfattning och uttalade att det är självklart att Sverige skall uppfylla de sekretessåtaganden som följer av EES-avtalet, men att anpassningen måste ske på ett sätt som är förenligt med offentlighetsprincipen.

61

Den sekretessbestämmelse som infördes genom ändringen i 8 kap. 6 § sekretesslagen hade som utgångspunkt den lagstiftningsmodell som tidigare införts på bl.a. beskattningsområdet (jfr avsnitt 6.4.2). Sekretess gäller sedan dess i myndighets utrednings- och tillsynsverksamhet på bl.a. jordbruks-, konsument- och konkurrensområdet för uppgift om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt avtal med en främmande stat eller med en mellanfolklig organisation. De sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. 1–3 §§ avseende uppgiftsutbyte mellan svenska myndigheter sekretesslagen får inte heller tillämpas i strid med ett sådant internationellt avtal. Regeringen ansåg att det var tillräckligt att begränsa det särskilda sekretesskyddet till att endast gälla uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, bl.a. eftersom myndigheternas egen tillsynsverksamhet redan skyddades av sekretessbestämmelser i 4 kap. sekretesslagen.

62

59

Paragrafen införd genom SFS 2000:89 (ytterligare särskilda bestämmelser om sekretess i Konkurrensverkets verksamhet finns i 4 kap. 4 och 5 §§ samt i 9 kap. 27 § sekretesslagen)

60

A.prop. s. 17

61

Jfr bet. 1992/93:KU11 s. 7

62

Prop. 1992/93:120 s. 18

Innan denna ändring av 8 kap. 6 § sekretesslagen genomfördes var meddelarfriheten inskränkt genom kvalificerad tystnadsplikt för uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den som är föremål för myndighetens verksamhet. Regeringen ansåg att det inte fanns någon anledning att behandla uppgifter som har inhämtats med stöd av ett internationellt avtal på annat sätt än inhemska uppgifter.

63

Kvalificerad tystnadsplikt gäller därför enligt

16 kap. 1 § sekretesslagen för sådana uppgifter som omfattas av sekretess enligt 8 kap. 6 § andra stycket.

När Sverige ett år senare blev medlem i EU uttalade regeringen att den viktigaste gruppen av EG-rättsliga bestämmelser om tystnadsplikt är sådana som avser gemenskapsrättens kontrollmekanismer, t.ex. inom konkurrensområdet.

64

EU-medlemskapet föran-

ledde emellertid inte några ändringar av den året innan införda bestämmelsen i 8 kap. 6 § sekretesslagen om sekretess på grund av internationella avtal. Det område som skyddas av den bestämmelsen är således omfattande och regeln utgör en av de viktigare för att Sverige skall kunna uppfylla sina åtaganden om sekretess m.m. vid informationsutbyte med anledning av EU-medlemskapet. Numera kan också 4 kap. 5 § sekretesslagen vara tillämplig i Konkurrensverkets verksamhet vid internationellt samarbete (se avsnitt 6.4.10).

6.4.6. Insättningsgarantinämndens verksamhet (8 kap. 24 §)

Med anledning av ett EG-direktiv – vars syfte var att stärka konsumentskyddet – införde Sverige år 1996 ett särskilt system för insättningsgaranti. Garantin omfattar de banker och värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot kunders pengar på konton. Verksamheten sköts numera av Insättningsgarantinämnden (tidigare Bankstödsnämnden). Regeringen konstaterade att någon sekretess motsvarande den som enligt 8 kap. 5 § sekretesslagen gäller hos Finansinspektionen (jfr avsnitt 6.4.4), inte gällde för uppgifter hos Insättningsgarantinämnden om de bankinstitut m.m. som omfattas av garantin. Denna avsaknad av sekretessbestämmelser hade inneburit svårigheter i nämndens samarbete med bl.a. utländska institut och

63

A.prop. s 19

64

Prop 1994/95:112 s. 14

garantisystem i de fall nämnden behöver uppgifter från sådana utländska organ.

65

Numera gäller sekretess enligt 8 kap. 24 § sekretesslagen i Insättningsgarantnämnden verksamhet för uppgifter om enskildas affärs- och driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser samt i vissa avseenden för uppgifter om andra enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Denna sekretess gäller, i den mån regeringen föreskriver det, även för uppgifter som myndigheten har erhållit på grund av ett avtal med företrädare för ett utländskt garantisystem.

66

I första hand avses sådana internationella

avtal som Insättningsgarantinämnden sluter med stöd av regeringens bemyndigande enligt 10 kap. 3 § regeringsformen.

67

De sekre-

tessbrytande bestämmelserna i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen får inte tillämpas i strid med ett sådant avtal. Regeringen motiverade bestämmelsen med de svårigheter som Insättningsgarantinämnden hade haft att får nödvändiga uppgifter från bl.a. utländska institut.

68

6.4.7. Uppgifter om utlänningar (7 kap. 14 §)

Enligt 7 kap. 14 § första och andra styckena sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som rör utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Sekretess gäller också – men med ett omvänt skaderekvisit – i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om enskilds personliga förhållanden.

Genom medlemskapet i EU förband sig Sverige att ansluta sig till vissa konventioner, bl.a. den s.k. Dublinkonventionen. Den skall garantera att var och en som ansöker om asyl i någon medlemsstat får sin asylansökan prövad och inte sänds från en medlemsstat till en annan utan att någon stat anser sig ha ansvar för prövningen. Konventionen innefattar en bestämmelse om allmän informationsskyldighet medlemsländerna emellan. Skyldigheten gäller bl.a. statistikuppgifter samt allmän information om tendenser när det gäller asylansökningar och situationen i de asylsökandes ursprungs-

65

Prop. 1996/97:23 s. 5 f

66

Regeringen har inte meddelat några sådana föreskrifter

67

Prop. 1996/97:23 s. 7

68

Ibid.

länder. Om en medlemsstat önskar att information som den lämnar skall vara konfidentiell, måste det respekteras av de andra medlemsländerna. Regeringen ansåg att utbyte av information självfallet är av stort värde, men konstaterade att uppgifter inte automatiskt blir sekretessbelagda i Sverige bara för att ett annat land begär det.

69

Med hänsyn till utformningen av den generella bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen, fann regeringen emellertid att någon särskild sekretessåtgärd inte var nödvändig på grund av denna allmänna informationsskyldighet. Det ansågs regelmässigt kunna antas att det skulle störa de mellanfolkliga förbindelserna om Sverige inte respekterar en begäran från ett annat land om att den aktuella informationen skall behandlas konfidentiellt.

70

Dublinkonventionen innehåller emellertid också bestämmelser om utbyte av information om enskildas personliga förhållanden i individuella asylärenden. Enligt konventionen kan utbyte av sådan information äga rum endast mellan de myndigheter som varje medlemsstat har utsett. En nationell mottagande myndighet får endast lämna uppgifterna vidare till andra nationella myndigheter eller rättsinstanser under vissa förutsättningar som framgår av konventionen. Ytterligare ett konventionskrav är att den utväxlade informationen under alla omständigheter skall ha minst samma skydd som den mottagande medlemsstaten ger åt egen information av liknande karaktär. Mot bakgrund av dessa krav kan nu enligt 7 kap. 14 § femte stycket absolut sekretess gälla för sådana uppgifter som avses i första och andra styckena sekretesslagen och som myndigheten har fått enligt ett av riksdagen godkänt avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation.

71

Bestämmelsen innebär också att de sekretess-

brytande föreskrifterna i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen inte får tilllämpas i strid med det bakomliggande avtalet.

6.4.8. Tillsyn i konkurs samt godkännande eller auktorisation av revisorer m.m. (8 kap. 19 § och 9 kap. 12 §)

Under år 1998 trädde ett antal EG-direktiv avseende kapitaltäckning för kreditinstitut och värdepappersbolag i kraft.

72

Enligt EG:s regler

gäller tystnadsplikt för medlemsländernas tillsynsmyndigheter inom

69

Prop 1996/97:87 s. 17

70

Ibid.

71

A.prop. s. 19 (jfr. 8 kap.5 och 6 §§ samt 9 kap. 3 §sekretesslagen)

72

Kapitaltäckning för sådana bolag motsvarar den för företag i allmänhet använda termen soliditet, dvs. relationen mellan tillgångar och eget kapital

detta område på finansmarknaden. Tillsynsmyndigheterna får emellertid med stöd av bl.a. EG:s direktiv utbyta information med andra tillsynsmyndigheter. Informationsutbyte får även förekomma med vissa andra myndigheter i tredje land, om särskilda samarbetsavtal har ingåtts med de utländska myndigheterna. De myndigheter i Sverige som särskilt berördes av dessa bestämmelser var de kronofogdemyndigheter som hade utsetts att vara tillsynsmyndighet i konkurs samt Revisorsnämnden.

73

I 8 kap. 19 § sekretesslagen anges att sekretess gäller hos tillsynsmyndighet i konkurs för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållande, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Av 9 kap. 12 § andra stycket sekretesslagen följer att sekretess gäller hos Revisorsnämnden i ärende om godkännande eller auktorisation av revisor m.m. för uppgifter om enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden. Även denna sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit.

Regeringen konstaterade att information som rör enskildas ekonomi i och för sig regelmässigt är sekretessbelagd med stöd av nämnda bestämmelser i sekretesslagen. Det ansågs emellertid krävas andra särskilda åtgärder för att sekretess i enlighet med EG:s direktiv skall gälla hos tillsynsmyndigheterna eller Revisorsnämnden när dessa myndigheter – med stöd av regeringens bemyndigande enligt 10 kap. 3 § regeringsformen – ingår samarbetsavtal med utländska myndigheter eller utländska organ.

74

Enligt regeringen borde det

införas bestämmelser som hindrar utlämnande av uppgifter från de svenska tillsynsmyndigheterna eller Revisorsnämnden till andra svenska myndigheter i strid med ett sådant avtal. I såväl 8 kap. 19 § som 9 kap. 12 § sekretesslagen infördes därför nya bestämmelser med innebörden att om det strider mot sådana avtal får de sekretessbrytande bestämmelserna som avses i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen inte tillämpas. Några andra sekretessåtgärder har inte vidtagits avseende dessa myndigheters verksamheter.

73

Prop. 1999/2000:94 s. 20 ff och s 54 ff

74

A.prop. s. 57 f

6.4.9. Rättslig hjälp som avser förundersökning m.m. (5 kap. 7 §)

Sverige har sedan en längre tid tillbaka deltagit i internationellt rättsligt samarbete, bl.a. genom överenskommelser mellan de nordiska länderna från år 1974 och genom den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp i brottmål från år 1959. Detta samarbete har sedan utvecklats genom den Schengenkonvention som flertalet EU-länder är anslutna till (även Norge och Island deltar i samarbetet). I konventionen finns bestämmelser om rättsligt samarbete och praktiska åtgärder med syftet att genomföra avvecklingen av gränskontrollerna vid EU:s inre gränser.

75

Som en följd av Schengenkon-

ventionen, bilaterala avtal med Kanada och Australien samt vissa EG-rättsakter, infördes i Sverige år 2000 en ny lag om internationell rättslig hjälp i brottmål (jfr också avsnitt 6.5.1).

76

I förarbetena diskuterade regeringen frågor om sekretess i samband med nämnda internationella avtal och den nya lagen.

77

Bland

annat konstaterades att tidigare centrala konventioner på området saknar bestämmelser om sekretess, men att frågor om offentlighet och sekretess har fått allt större betydelse i det europeiska samarbetet i Europarådet och inom EU.

78

I fråga om det internationella rätts-

hjälpssamarbetet konstaterade regeringen att en ansökan om rättslig hjälp och andra uppgifter som lämnas av en annan stat måste åtnjuta sekretesskydd för att inte motverka brottsutredningen i den ansökande staten.

79

Med hänvisning till ett JO-beslut

80

fann regering-

en att sekretessen enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen till skydd för brottsutredande verksamhet inte var tillämplig i förhållande till utredningar som utförs på ansökan av en främmande stat.

81

Behovet

av sådan sekretess var däremot enligt regeringen detsamma och det ansågs inte självklart att uppgifter alltid kan hemlighållas med stöd av den generella bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen.

82

Regeringen gjorde därför bedömningen att en ny be-

stämmelse behövde införas i sekretesslagen.

Med anledning av att Sverige tillträdde Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen fann regeringen att motsvarande skäl

75

Jfr prop. 1999/2000:61 s. 46 ff

76

SFS 2000:562

77

Prop. 1999/2000:61 s. 161 ff

78

A.prop. s. 162

79

A.prop. s. 162 f

80

JO 1997/98 s. 112

81

Prop. 1999/2000:61 s. 164

82

A.prop. s. 165

för en ny sekretessbestämmelse gjorde sig gällande även i fråga om sekretess i Sverige för ansökningar om rättslig hjälp eller om överlämnande av misstänkta, som domstolen lämnar till de anslutna staterna.

83

Däremot fann regeringen att de sekretesskrav som kan stäl-

las på underrättelser som domstolens åklagare lämnar till anslutande stater om pågående eller förestående utredning, i allmänhet torde kunna omfattas av utrikessekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen.

84

Enligt 5 kap. 7 § sekretesslagen gäller således numera sekretess i verksamhet som avser rättslig hjälp på begäran av annan stat eller mellanfolklig domstol för uppgift som hänför sig till bl.a. utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål.

85

Sekretes-

sen gäller om det kan antas att den rättsliga hjälpen har begärts under förutsättning att uppgifterna inte röjs. Skaderekvisitet är alltså utformat med utgångspunkt i den ansökande statens vilja att hemlighålla uppgifter. Anledningen till att den utländska staten eller en mellanfolklig domstol på det sättet får förfoga över sekretessen i Sverige, är de svårigheter som en svensk myndighet skulle ha att bedöma behovet av sekretess i en annan stats förundersökning eller i Internationella brottmålsdomstolens brottsutredningar.

86

Motsvarande sekretess gäller enligt samma paragraf också för vissa uppgifter hos Rikspolisstyrelsen, Tullverket och Kustbevakningen som rör angelägenheter enligt lagen (2000:344) om Schengens informationssystem (jfr avsnitt 6.5.2).

På motsvarande sätt som för förundersökningssekretess enligt 5 kap. 1 § sekretesslagen gäller enligt 16 kap. 1 § samma lag kvalificerad tystnadsplikt för uppgifter om vissa tvångsåtgärder som omfattas av sekretess enligt 5 kap. 7 §. Meddelarfriheten är alltså inskränkt.

6.4.10. Rättslig hjälp enligt konkurrenslagen (4 kap. 5 §)

Sverige bedriver ett omfattande internationellt samarbete på konkurrensområdet, såväl inom EU som tillsammans med de övriga nordiska länderna och andra stater.

87

Flera EG-rättsakter och avtal

som reglerar det internationella samarbetet innehåller bestämmelser om informationsutbyte och hjälp staterna emellan samt sekre-

83

Prop. 2001/02:88 s. 164

84

Ibid.

85

SFS 2000:476 och 2002:342

86

Prop. 1999/2000:61 s. 168 och prop. 2001/02:88 s. 164

87

Prop. 2001/02:167 s. 72 ff

tessklausuler och bestämmelser som begränsar svenska myndigheter förfoganderätt över uppgifter som erhållits från andra stater.

På motsvarande sätt som i fråga om internationell rättslig hjälp i förundersökningar m.m. (se avsnitt 6.4.9) fann regeringen att den generella bestämmelsen i 4 kap. 4 § sekretesslagen om sekretess till skydd för Konkurrensverkets utredningar i många fall inte är tilllämplig när myndigheten på begäran bistår en annan stat.

88

Likaså

ansågs den generella utrikessekretessen i 2 kap. 1 § inte kunna tilllämpas i alla de fall då Konkurrensverket samarbetar med andra stater i frågor som rör myndighetens egna angelägenheter. Däremot uttalade sig regeringen i det sammanhanget inte i frågan om det för att skydda de aktuella uppgifterna är möjligt att tillämpa den generella sekretessen enligt 4 kap. 1 § sekretesslagen till skydd för myndigheters tillsynsverksamhet.

89

Med hänvisning till den ovan redo-

visade bestämmelsen i 5 kap. 7 § sekretesslagen om internationell hjälp i förundersökningar m.m. anförde regeringen att en ny bestämmelse bör införas i sekretesslagen. Skaderekvisitet borde enligt regeringen utformas med hänsyn till att Konkurrensverket normalt har begränsad information rörande utredningar i andra stater och därför också har svårt att bedöma behovet av sekretess för uppgifterna.

90

Av den nya 4 kap. 5 § sekretesslagen framgår således att sekretess gäller i verksamhet som avser rättslig hjälp på begäran av annan stat för uppgift som hänför sig till vissa ålägganden eller undersökningar enligt konkurrenslagen, om det kan antas att den rättsliga hjälpen har begärts under förutsättning att uppgiften inte röjs. Skaderekvisitet är alltså utformat så att den stat eller utländska myndigheten som begär hjälp kan förfoga över sekretessen i Sverige.

6.5. Särskilda sekretessbestämmelser i andra lagar

För att handlingsoffentligheten skall kunna inskränkas krävs enligt 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen att begränsningen anges noga i sekretesslagen eller i annan lag som sekretesslagen hänvisar till. Sådana hänvisningar görs i 1 kap. 4 § tredje stycket sekretesslagen till de nedan redovisade lagarna. Dessa lagar innehåller bestämmelser som begränsar möjligheterna för en svensk myndighet att utnyttja

88

A.prop. s. 84

89

Jfr regeringens uttalande i prop. 1992/93:120 s. 18

90

Prop. 2001/02:167 s. 84

vissa uppgifter som den har fått från en myndighet i en annan stat, t.ex. genom att lämna uppgifterna till andra svenska myndigheter.

6.5.1. Lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål

I avsnitt 6.4.9 redovisas kort bakgrunden till bestämmelsen om sekretess i 5 kap. 7 § sekretesslagen, bl.a. Sveriges anslutning till Schengenkonventionen. Särskilda bestämmelser som utöver denna sekretess begränsar svenska myndigheters möjlighet att använda sig av uppgifter som har lämnats av en annan stat finns i 3 § lagen om internationellt polisiärt samarbete och i 5 kap. 1 § lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål (som gäller för åklagare och domstolar).

91

Bestämmelserna skall tillämpas om en svensk myndighet i ett ärende om rättslig hjälp har fått uppgifter eller bevisning från en annan stat enligt en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige. Om överenskommelsen innehåller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna eller bevisningen vid utredning av brott eller i ett rättsligt förfarande med anledning av brott, skall svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.

Regeringen har i förarbetena till den aktuella lagstiftningen konstaterat att det i konventioner ofta förekommer bestämmelser och villkor om begränsning i rätten att använda bevismaterial m.m. som överlämnats från en annan stat, t.ex. i Schengen- och Dublinkonventionerna samt i bilaterala avtal med Australien och Kanada.

92

Sådana internationellt avtalade bestämmelser kan för svenskt vidkommande medföra att en konflikt uppkommer mellan bestämmelserna i överenskommelsen och inhemska regler om en myndighets skyldighet att fullgöra sina myndighetsuppgifter, inte minst på det straffrättsliga området.

93

Orsaken är att den s.k. officialprincipen gäller för

svenska myndigheter. Den innebär bl.a. att en polis eller åklagare i princip är skyldig att inleda förundersökning så snart det finns anledning att anta att ett brott som lyder under allmänt åtal har begåtts.

91

En bestämmelse för polisen som motsvarar nämnda 3 § fanns tidigare i 1 § lagen (1991:435) med vissa bestämmelser om internationellt samarbete på brottmålsområdet (prop. 1990/91:131)

92

Prop. 1999/2000:61 s. 145 och prop. 1999/2000:64 s. 158 f

93

Prop. 1990/91:131 s. 12 ff

Regeringen menade att denna konflikt måste undanröjas för att förhindra att svenska myndigheter tvingas avstå från viktig information som en främmande stat är villig att lämna. Det ansågs således nödvändigt att Sverige vidtog ovan nämnda lagstiftningsåtgärder för att därigenom kunna uppfylla de villkor som det internationella samarbetet ställer för att Sverige över huvud taget skall få tillgång till information som ökar möjligheterna att komma till rätta med allvarlig brottslighet.

94

6.5.2. Lagen (2000:344) om Schengens informationssystem

Enligt lagen om Schengens informationssystem skall Rikspolisstyrelsen föra ett automatiserat register som utgör den svenska nationella enheten i Schengens informationssystem (SIS) och är anslutet till det centrala informationssystemet inom SIS. Registret skall vara ett hjälpmedel för de andra Schengenstaterna att göra framställningar till svensk polis för att främja samarbete som avser polisiära och rättsliga frågor samt frågor om inresa och uppehållstillstånd.

95

Enligt lagen får registret endast användas för vissa angivna ändamål. Den svenska polisen har genom SIS tillgång till uppgifter som har förts in i registret av andra stater.

I 10 § nämnda lag finns en bestämmelse som innebär att en svensk myndighet inte får utnyttja en uppgift i SIS för något annat syfte än det som den registrerande staten har angett vid registreringen. Om den registrerande staten har lämnat sitt samtycke, får dock en svensk myndighet använda uppgiften också för andra ändamål som anges i lagen. Bestämmelsen innebär alltså att de övriga Schengenstaterna i viss mån förfogar över den svenska polisens rätt att utnyttja uppgifter som den har tillgång till i SIS.

6.5.3. Lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete

År 2001 trädde en ny lag om internationellt tullsamarbete i kraft. Den är tillämplig på sådant samarbete som följer av en internationell överenskommelse med en annan stat eller en mellanfolklig organisation som Sverige har tillträtt eller annars är förpliktat att följa.

96

Med stöd av såväl flera bilaterala tullsamarbetsavtal och inter-

94

Jfr a.prop. s. 16 f

95

1 och 2 §§ lagen om Schengens informationssystem

96

1 § lagen om internationellt tullsamarbete

nationella konventioner som EG-förordningar, deltar Sverige i ett omfattande internationellt samarbete av det slag som avses i lagen.

97

I dessa avtal finns bestämmelser om såväl inskränkning i förfoganderätten över som sekretess för uppgifter som lämnas mellan avtalsstaterna. Bestämmelserna innebär att samarbetande stater kan ställa upp villkor för hur uppgifter som lämnas ut får användas av den stat som tar emot dem.

98

Med hänvisning till den dåvarande lagen om internationellt samarbete på brottmålsområdet (jfr avsnitt 6.5.1) ansåg regeringen att det i en ny lag om tullsamarbete måste införas en bestämmelse som möjliggör för Sverige att ta emot uppgifter från andra stater på de villkor som ställs upp vid utlämnandet.

99

Därför framgår det av

4 kap. 2 § lagen om internationellt tullsamarbete att om en behörig svensk myndighet vid tillämpning av lagen har tagit emot uppgifter eller bevisning från en annan stat enligt en internationell överenskommelse som omfattas av lagen och som innehåller villkor som begränsar möjligheten att använda uppgifterna, skall svenska myndigheter följa villkoren oavsett vad som annars är föreskrivet i lag eller annan författning.

97

Prop. 1999/2000:122 s. 15 ff

98

A.prop. s. 43

99

Ibid.

7. Våra överväganden och förslag om sekretess på grund av internationella avtal

Regeringen konstaterade i våra direktiv att det ofta uppkommer frågor om informationsutbyte i det internationella samarbetet.

1

Den

svenska offentlighetsprincipen innebär i allmänhet större öppenhet än vad som följer av motsvarande regler i andra länder eller mellanstatliga organ. Det svenska regelsystemet innehåller flera principer och regler som inte stämmer överens med många andra länders lagstiftning, t.ex. om meddelarfrihet, innebörden av hemligstämpling och att ett beslut i en utlämnandefråga alltid skall fattas självständigt av den myndighet som förvarar en handling. Det finns enligt regeringens bedömning risk för att de svenska regler som tagits fram i syfte att anpassa svensk lag efter internationella åtaganden inte står helt i överensstämmelse med samarbetsavtalens faktiska innebörd. Detta är särskilt allvarligt om effekten är att de uppgifter som lämnas hit omfattas av alltför sträng sekretess.

Vi har därför i uppdrag att undersöka dagens regler och eventuellt föreslå förändringar som ökar möjligheterna för att Sveriges internationella åtaganden om informationsutbyte skall kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt och på ett sätt som leder till ett så litet ingrepp i offentligheten som möjligt.

7.1. Problem med dagens regler

Som vi konstaterar också i tidigare avsnitt anser vi att det är viktigt att Sverige har möjligheter att på ett effektivt sätt agera internationellt, såväl inom EU som i annat samarbete. Behovet av sådant samarbete har också lett till att sekretesslagen vid ett flertal tillfällen har ändrats och att nya bestämmelser tillkommit på grund av att Sverige ingått olika internationella avtal om informationsutbyte. Det finns i dag ett tiotal sekretessbestämmelser som direkt eller indirekt hän-

1

Dir. 1998:32 s. 26 ff

visar till sådana internationella avtal. De har alla tillkommit efter överväganden som lett fram till slutsatsen att de behövs för att Sverige skall kunna delta i internationellt samarbete i en omfattning som är önskvärd. Därutöver är många av de ”vanliga” materiella sekretessbestämmelserna tillämpliga även på sådana uppgifter som Sverige har fått eller förfogar över på grund av internationella avtal.

Den lagstiftningsteknik som har använts hittills innebär enligt vår uppfattning att sekretesslagens regelverk i fråga om sekretess på grund av internationella avtal blir onödigt svåröverskådligt och svårtillämpat. Detta leder till osäkerhet hos de tillämpande myndigheterna och innebär även att det i samband med nya internationella avtal är svårt för lagstiftaren att överblicka behovet av nya regler. Risken finns såväl att det uppstår icke önskvärda luckor i lagstiftningen, som att sekretessen i vissa fall kan bli onödigt långtgående. För att åskådliggöra svårigheterna att överblicka dagens regelverk, redovisar vi i avsnitt 7.2 vad som gäller avseende sekretessen hos Konkurrensverket.

Till detta kommer att sekretesslagens bestämmelser om särskild sekretess på grund av internationella avtal i många fall är utformade på ett otydligt sätt som är svårt att genomskåda för den som vill tillägna sig lagstiftningen. Vi anser därför att mycket vore vunnet om för det första antalet särskilda sekretessbestämmelser minskade och för det andra bestämmelserna utformades så att det blev tydligare vad de faktiskt innebär.

7.2. Sekretess hos Konkurrensverket – ett exempel på problemen med dagens regler

För att åskådliggöra de problem som kan uppstå hos olika myndigheter vid tillämpning av sekretesslagen på information som myndigheterna förfogar över till följd av internationella avtal, kan Konkurrensverket utgöra ett bra exempel. Konkurrensverket är en av de myndigheter som förfogar över flest uppgifter som anknyter till internationellt samarbete, främst på grund av EU-medlemskapet. Uppgifter som Konkurrensverket erhåller från eller som rör andra länder eller mellanfolkliga organisationer kan avse såväl verkets egna utredningar som utländska myndigheters utredningar. Dessa uppgifter kan behöva skyddas med hänsyn både till utredningsverksamheten i Sverige eller utomlands och till enskildas intressen. Konkurrensverket har möjlighet att i fråga om uppgifter med inter-

nationell anknytning tillämpa inte mindre än sju paragrafer i sekretesslagen. Då bortser vi ändå från vissa helt generella sekretessbestämmelser, som t.ex. 7 kap. 16 § om sekretess i vissa fall för personuppgifter.

2 kap. 1 § – Liksom andra myndigheter kan Konkurrensverket i vissa fall tillämpa utrikessekretessen, om det kan antas att röjandet av en uppgift skulle störa Sveriges mellanfolkliga förbindelser. Bestämmelsen är teoretiskt tillämplig på alla de uppgifter som Konkurrensverket har fått från andra länder eller annars förfogar över på grund av internationella avtal och hänsyn kan i viss omfattning tas till synpunkter från t.ex. ursprungslandet vid en skadeprövning. I praktiken har bestämmelsen emellertid sannolikt ett begränsat tillämpningsområde. 4 kap. 1 § – Sekretessen gäller med ett rakt skaderekvisit för att skydda svenska myndigheters granskningsverksamhet. Bestämmelsen kan vara tillämplig på uppgifter som Konkurrensverket har fått från eller som rör andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Sekretessen kan emellertid inte tillämpas för att skydda granskningsverksamhet i utlandet. Bestämmelsen ger inte heller möjlighet för en utländsk uppgiftslämnare att påverka sekretesskyddet för uppgifter som lämnas till Konkurrensverket. 4 kap. 4 § – För uppgifter som hänför sig till Konkurrensverkets utredningar om kartellbildningar, enligt svensk rätt eller EG-rätt, gäller särskild sekretess. Sekretessen kan endast åberopas för att skydda verkets egna utredningar. Den är alltså inte tillämplig på uppgifter från utlandet, om ett röjande endast skulle vara till skada för verksamheten i det andra landet. Inte heller med stöd av denna bestämmelse kan en utländsk uppgiftslämnare påverka sekretessskyddet för uppgifter som lämnas till Sverige. 4 kap. 5 § – Bestämmelsen är tillämplig på vissa uppgifter inom konkurrensområdet som hänför sig till Konkurrensverkets arbete med att inhämta information på begäran av en annan stat. Sekretessen kan alltså åberopas till skydd för uppgifter som Konkurrensverket får från en annan stat med anledning av en begäran om rättslig hjälp, om det behövs för att skydda den utländska verksamheten. Den hjälpsökande staten kan förfoga över sekretessen hos Konkurrensverket genom ett särskilt konstruerat skaderekvisit som är formulerat så att sekretess gäller om det kan antas att den rättsliga hjälpen har begärts under förutsättning att uppgifterna i

fråga inte röjs. Bestämmelsen är endast tillämplig i förhållande till andra stater och alltså inte om det t.ex. är EU:s institutioner som begär den rättsliga hjälpen. 8 kap. 4 § – Sekretessen gäller till skydd för enskildas intressen i Konkurrensverkets egen verksamhet med tillsyn eller utredningar. Beroende på vilka förhållanden som skall skyddas gäller antingen sekretess med ett rakt skaderekvisit eller absolut sekretess. Under förutsättning att verket får uppgifter från utlandet för att använda dem i sina egna utredningar kan sådana uppgifter alltså sekretessbeläggas. Utländska uppgifter skyddas självfallet om de omfattas av absolut sekretess, men i fråga om uppgifter som skyddas endast av svag sekretess kan den utländska uppgiftslämnaren inte påverka sekretesskyddet. 8 kap. 6 § – Bestämmelsen avser sekretess till skydd för enskilda i statliga myndigheters verksamhet med utredning, planering och tillsyn m.m. över näringslivet. Sekretessen gällde tidigare i Konkurrensverkets utredningar, men numera tillämpar verket i stället 8 kap. 4 § (se ovan). I paragrafens andra stycke finns emellertid en särskild bestämmelse om sekretess för uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation. Den bestämmelsen är till skillnad från paragrafen i övrigt tillämplig i Konkurrensverkets verksamhet och innebär att alla utländska uppgifter som verket förfogar över kan omfattas av absolut sekretess om det förutsätts i ett bakomliggande avtal. Sekretessen är dock inte tillämplig när det är Konkurrensverkets egen eller utländska myndigheters utrednings- och tillsynsverksamhet som behöver skyddas. 9 kap. 27 § – Sekretess gäller med ett rakt skaderekvisit i ärenden hos Konkurrensverket för att skydda uppgifter om personer som lämnar en utsaga eller gör en anmälan till verket.

Vår bedömning av sekretessen hos Konkurrensverket

Det kan enligt vår uppfattning många gånger vara svårt att i enskilda fall avgöra vilken sekretess som kan vara tillämplig på uppgifter som rör Konkurrensverket och dess samarbete med andra stater, mellanfolkliga organisationer eller utländska myndigheter. I och för sig har verket genom de ovan redovisade bestämmelserna stora möjligheter att sekretessbelägga uppgifter, om det krävs av inter-

nationella samarbetspartners för att samverkan skall underlättas eller i vissa fall kanske till och med för att samverkan alls skall kunna upprätthållas. Det finns emellertid några oklarheter i lagstiftningen.

Om Konkurrensverket behöver uppgifter från utlandet för att kunna genomföra en egen utredning i Sverige, kan den utlämnande staten eller myndigheten ha stort intresse av att de uppgifter som lämnas till Konkurrensverket inte röjs med hänsyn till egna pågående utredningar i utlandet. Att uppgifterna hålls hemliga kan rent av vara ett villkor för att de alls skall lämnas till Konkurrensverket. I denna situation måste verket helt förlita sig antingen på att uppgifterna kan sekretessbeläggas till skydd för något annat intresse – t.ex. verkets egen granskningsverksamhet (4 kap. 1 §) eller enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (t.ex. 8 kap. 6 § andra stycket) – eller på utrikessekretessen enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen, eftersom ingen annan av de uppräknade bestämmelserna är tillämplig när man i ett sådant fall vill skydda uppgiftslämnarens verksamhet. Motsvarande situation kan också uppstå om en EUinstitution skulle begära rättslig hjälp av Konkurrensverket och uppgifter hos verket behöver sekretessbeläggas för att skydda institutionens utredning eller verksamhet, utan att det samtidigt finns skäl att sekretessbelägga uppgifter med hänsyn till Konkurrensverkets egna eller enskildas intressen.

Dessa omständigheter har så vitt vi erfarit inte inneburit några praktiska problem för Konkurrensverket hittills. Enligt vår uppfattning är det emellertid otillfredsställande att sekretesslagstiftningen är så svårtillgänglig och otydlig i fråga om sekretesskyddet för uppgifter som rör viktigt internationellt samarbete. Det gäller inte minst på grund av att det regelmässigt tillkommer nya internationella avtal och EG-rättsliga föreskrifter som Sverige skall tillämpa. Vi anser att det finns risk för att otydliga regler gör det svårt för lagstiftaren att vid varje sådant tillfälle se det eventuella behovet av ändringar i sekretesslagen. Dessutom torde lagstiftningen i detta avseende vara i det närmaste obegriplig för allmänheten.

Även om de rättsliga och lagtekniska förhållandena verkar vara särskilt svåra just för Konkurrensverket, kan likartade problem och svårigheter med att tolka sekretesslagens innebörd uppstå också för andra myndigheter med ett omfattande internationellt samarbete inom EU eller i övrigt. Bland annat har Finansinspektionen under kommitténs arbete lämnat sådana synpunkter på lagstiftningen.

7.3. Är det möjligt och lämpligt att samordna dagens sekretessbestämmelser?

Den från lagstiftningssynpunkt enklaste lösningen för att tillgodose sekretessbehovet i samband med informationsutbyte på grund av internationella avtal, skulle enligt vår mening vara att ha en enda och generell bestämmelse som på ett tydligt sätt täcker alla de situationer som kan uppstå. Som framgår nedan i detta avsnitt anser vi emellertid inte att det är lämpligt eller möjligt. Däremot anser vi att dagens bestämmelser såväl kan minskas i antal som förenklas och förtydligas. I detta avsnitt redovisar vi våra överväganden avseende de övergripande problem som måste analyseras innan ett förslag till förenklade sekretessregler på detta område läggs fram. Det gäller för det första vilka av dagens bestämmelser som bör omfattas av en samordning till en mer enhetlig bestämmelse. För det andra måste det klargöras hur en sådan gemensam bestämmelse ställer sig till kravet i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen om att inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i sekretesslagen. Slutligen finns det anledning att överväga om inte en samordning i en mer generell bestämmelse medför att det på andra sätt måste göras tydligt för allmänheten vilken sekretess som i ett enskilt fall kan gälla i det internationella samarbetet.

7.3.1. Vilka av dagens bestämmelser kan och bör samordnas?

Vi redovisar i avsnitten 6.4 och 6.5 alla de bestämmelser i sekretesslagen som har införts särskilt på grund av att Sverige ingått internationella avtal om informationsutbyte eller annars ingår i ett internationellt samarbete som omfattar sådant utbyte av uppgifter. Dessa bestämmelser kan delas in i fyra olika kategorier (aktuella paragrafer i sekretesslagen anges inom parentes):



Bestämmelser där sekretess gäller för en uppgift som en svensk myndighet har erhållit eller förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt avtal med främmande stat eller mellanfolklig organisation (7:14, 8:5, 8:6, 9:3).



Bestämmelser där sekretess – generellt eller endast mellan myndigheter – gäller för en uppgift som en svensk myndighet har erhållit eller förfogar över på grund av ett avtal mellan den svenska myndigheten och en utländsk myndighet (8:5, 8:19, 8:24, 9:12).



Bestämmelser där sekretess gäller för uppgift som avser begäran om rättslig hjälp från utlandet, om det kan antas att uppgiften har lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs (4:5, 5:7).



En bestämmelse som hänvisar till andra lagar – om polisiärt samarbete m.m. – där det anges att särskilda villkor om begränsning av möjligheten att använda uppgifter gäller framför svensk lag om det följer av ett internationellt avtal (1:4).

En första fråga som måste ställas är om det är lämpligt eller möjligt att alla de ovan angivna bestämmelserna samordnas i en enda generell bestämmelse. Av nödvändighet skulle en sådan bestämmelse få ett teoretiskt mycket vitt tillämpningsområde. Bestämmelsen skulle dessutom komma att omfatta frågor om såväl sekretess i allmänhet och begränsningar endast i rätten att lämna ut uppgifter till andra myndigheter, som särskilda villkor i fråga om för vilka ändamål svenska myndigheter får använda uppgifter som de förfogar över. Vår bedömning är att det finns flera skäl som talar mot att en enda ny bestämmelse kan ersätta samtliga dessa bestämmelser.

Riksdags- eller myndighetsavtal?

Vi är av den bestämda uppfattningen att en generell bestämmelse som inte närmare konkretiserar vilka myndigheter eller verksamheter som kan komma att beröras av sekretess som regleras i internationella avtal, inte bör omfatta de fall där svenska myndigheter själva kan ingå särskilda bindande avtal eller överenskommelser med t.ex. utländska myndigheter. De myndigheter som kan ingå sådana avtal och hos vilka sekretess därför kan komma att gälla är Finansinspektionen, tillsynsmyndighet i konkurs, Insättningsgarantinämnden samt Revisorsnämnden. Ett krav som enligt vår uppfattning måste uppställas på en generell bestämmelse är att det bakomliggande internationella avtal som reglerar och ofta avgör sekretessen i ett enskilt fall skall vara godkänt av riksdagen. Utan en sådan begränsning skulle det inte vara möjligt att få en parlamentarisk kontroll av vilka inskränkningar i rätten för enskilda att ta del av allmänna handlingar som kan bli följden av den generella bestämmelsen (se också avsnitt 7.3.2 angående noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen).

Bestämmelser med särskilda villkor för uppgifters användning

Vidare anser vi att en generell sekretessbestämmelse inte bör reglera annat än just frågor om sekretess, dvs. i de aktuella fallen grundläggande förbud att röja uppgifter samt inskränkningar i en svensk myndighets rätt eller skyldighet att lämna ut uppgifter till andra svenska myndigheter med stöd av sekretessbrytande bestämmelser. Internationella avtal som föreskriver särskilda villkor för hur en svensk myndighet får förfoga över uppgifter, bör liksom i dag återspeglas i de lagar som reglerar de aktuella myndigheternas verksamhet. De grundläggande skillnaderna mellan respektive typ av bestämmelse är enligt vår uppfattning för stora för att de skall kunna samordnas i en enda gemensam bestämmelse. De ovan redovisade bestämmelserna om polisiärt samarbete m.m. som återfinns i andra lagar till vilka 1 kap. 4 § sekretesslagen hänvisar, bör således inte omfattas av en generell reglering.

Bestämmelser om internationell rättslig hjälp i polisens och Konkurrensverkets verksamheter

Bestämmelserna i 4 kap. 5 § och 5 kap. 7 §sekretesslagen grundar sig på internationella avtal som har godkänts av riksdagen och de reglerar enbart sekretess, men de skiljer sig ändå från de övriga uppräknade bestämmelserna i två viktiga avseenden. För det första skyddar sekretessen främst de utländska myndigheternas verksamhet, medan övriga bestämmelser reglerar sekretess till skydd för enskilda. För det andra rör bägge paragraferna verksamhet med rättslig hjälp som är uttryckligt reglerad i svensk lag och deras tilllämplighet är inte direkt beroende av utformningen av ett av riksdagen godkänt avtal med annan stat eller mellanfolklig organisation. Grunden för sekretess i den praktiska tillämpningen är i stället uteslutande den hjälpsökande myndighetens önskan om sekretess, främst med hänsyn till skyddet för den utländska myndighetens verksamhet. Denna sekretessgrund har givetvis sin utgångspunkt i de bakomliggande internationella avtalen om ömsesidig hjälp, men någon prövning av vad som egentligen krävs enligt avtalen behövs inte i ett enskilt fall. För att sekretess skall gälla är det tillräckligt att en svensk myndighet gör antagandet att den utländska myndigheten har begärt hjälp under den förutsättningen att de aktuella uppgifterna hålls hemliga i Sverige. Det finns enligt vår

uppfattning anledning att särskilja de två typerna av bestämmelser även framdeles.

Handräckning och annan internationell rättslig hjälp i beskattningsverksamhet

I 9 kap. 3 § sekretesslagen finns två olika bestämmelser som berör internationellt samarbete. Bestämmelsen i första stycket fanns med redan vid sekretesslagens införande år 1981 och skiljer sig i flera avseenden åt från andra bestämmelser avseende internationella avtal. Till skillnad från de övriga bestämmelserna hänvisar den nämligen inte till att sekretess skall gälla i enlighet med ett internationellt avtal eller enligt en utländsk myndighets begäran. I stället anges att den sekretess som enligt 9 kap. 1 och 2 §§ gäller i beskattningsverksamhet i Sverige också skall gälla i ärenden om handräckning eller bistånd i utländsk beskattningsverksamhet som en svensk myndighet lämnar åt den stat eller mellanfolkliga organisation som riksdagen har godkänt avtal med.

Bestämmelsen kan således sägas utgöra någon form av mellanting av övriga sekretessbestämmelser som hänvisar till internationella avtal och bestämmelserna i 4 kap. 5 § och 5 kap. 7 § om sekretess till skydd för främst utländsk myndighetsverksamhet i samband med rättsligt bistånd till en utländsk stat eller mellanfolklig organisation. Speciellt är att bestämmelsen uttryckligen anger att precis samma svenska materiella bestämmelser skall tillämpas i ärenden om internationellt rättsligt bistånd, som i fråga om andra svenska beskattningsärenden. Dess syfte är alltså endast att utvidga räckvidden för sekretessen enligt 9 kap. 1 och 2 §§ till att avse också viss sådan beskattningsverksamhet i Sverige som en myndighet utför för en utländsk myndighets räkning. Sekretessen är alltså inte direkt beroende av vad som föreskrivs i fråga om sekretess i ett internationellt avtal.

Med hänsyn till dess tillämpningsområde anser vi att bestämmelsen inte skulle låta sig ersättas av en generell bestämmelse som hänvisar till den sekretess som gäller med anledning av ett avtal, som t.ex. andra stycket i samma paragraf. Enligt vår uppfattning är det därför inte lämpligt att låta 9 kap. 3 § första stycket ingå i en samordning och gemensam reglering av olika bestämmelser.

Sammanfattning

Vad som återstår efter genomgången ovan är således de nuvarande bestämmelserna i sekretesslagen om sekretess i internationellt samarbete, som direkt stödjer sig på internationella avtal som har godkänts av riksdagen. Det innebär att de bestämmelser i sekretesslagen som det enligt vår uppfattning kan bli aktuellt att samordna i en gemensam bestämmelse är:



7 kap. 14 § femte stycket – om sekretess för uppgifter som rör utlänningar,



8 kap. 5 § fjärde stycket (första och tredje meningen) – om sekretess för uppgifter som rör tillsyn över bank- och kreditväsendet,



8 kap. 6 § andra stycket – om sekretess för uppgifter i statlig verksamhet med utredning, planering och tillsyn m.m. avseende näringslivet,



9 kap. 3 § andra stycket – om sekretess för uppgifter i beskattnings- och exekutionsverksamhet.

7.3.2. Noggrannhetskravet i 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen

Att rätten för enskilda att ta del av myndigheternas allmänna handlingar får begränsas framgår av 2 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen. Sådana begränsningar får göras med hänsyn bl.a. till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, till myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, till intresset av att förebygga brott samt till skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av paragrafens andra stycke framgår att en begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar skall anges noga i bestämmelse i en särskild lag – sekretesslagen – eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen i förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet.

Av detta noggrannhetskrav i tryckfrihetsförordningen följer att sekretessbestämmelser skall vara formulerade så konkret och precist att de blir hanterliga för myndigheterna.

2

Det sekretesskyddade

området skall med andra ord beskrivas så klart och noggrant att

2

Jfr prop. 1975/76:160 s. 76

myndigheterna har möjlighet att avgöra vilka uppgifter som omfattas av sekretess. Enligt vår uppfattning innebär en sådan precisering av bestämmelserna också minskad risk för extensiv lagtolkning och en oönskad utvidgning av det sekretesskyddade området.

När det gäller bestämmelser som reglerar sekretess i det internationella samarbetet på grund av vad som föreskrivs i av riksdagen godkända avtal med andra stater och mellanfolkliga organisationer, är det emellertid enligt vår bedömning inte möjligt att upprätthålla samma krav på noggrannhet som måste ställas på andra materiella sekretessbestämmelser. Det finns flera orsaker till detta. Bland annat är kraven på sekretess i internationella avtal ofta opreciserade och i vissa situationer är sekretessen direkt beroende av vad andra stater har för uppfattning i enskilda fall. Också den stora mängden internationella avtal och bindande EG-rättsliga föreskrifter som innehåller sekretesskrav omöjliggör att en hög grad av tydlighet konsekvent upprätthålls i sekretesslagen.

De bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som finns i sekretesslagen i dag, och som vi redovisar i föregående avsnitt, anser vi mot den bakgrunden vara så noggrant utformade som det rimligen går att kräva. Trots de svårigheter det kan medföra i enskilda fall är det oundvikligt att myndigheterna måste pröva sekretessen för uppgifter inte bara mot bestämmelserna i sekretesslagen, utan också mot vad som föreskrivs i de bakomliggande internationella avtalen eller EG-rättliga föreskrifterna. Vi anser att denna typ av bestämmelser i sekretesslagen i första hand på ett så tydligt sätt som möjligt måste klargöra för myndigheterna vad som gäller för deras prövning när de skall ta hänsyn till sekretessregler i internationella avtal. Det är däremot mindre betydelsefullt om det finns flera bestämmelser som var och en uttryckligen pekar ut de verksamhetsområden inom vilka de är tillämpliga eller om det finns ett fåtal mer generella bestämmelser. Det som till sist avgör om en uppgift skall sekretessbeläggas eller inte är ändå förekomsten och utformningen av sekretessregler i internationella avtal som det inte är möjligt att uttryckligen peka ut i sekretesslagen.

Det är självfallet viktigt att mer enhetligt utformade bestämmelser inte får en så generell utformning att sekretessen för uppgifter i det internationella samarbetet utvidgas utan att riksdagen har haft möjlighet att ta ställning till det. Vår avsikt är inte heller att utvidga den sekretess som gäller i dag, utan endast att på ett samordnat och tydligt sätt reglera vad som gäller när sekretess föreskrivs i internationella avtal. Som vi tidigare anfört anser vi därför att ett krav för

att införa en mer enhetlig reglering är att sekretessen blir tillämplig endast om de bakomliggande internationella avtalen har godkänts av riksdagen. Med detta menar vi att ett avtal formellt föreläggs riksdagen för beslut om godkännande. Det är alltså inte tillräckligt att ett utskott eller något annat riksdagsorgan endast informeras om förekomsten av ett avtal.

3

På det sättet garanteras att den sekretess för uppgifter som kan bli följden av att ett internationellt avtal ingås alltid har underställts riksdagens prövning. Under denna förutsättning finns det enligt vår uppfattning inte några konstitutionella hinder mot en samordning i ett fåtal mer enhetliga och generella bestämmelser.

7.3.3. Det måste göras tydligare vilken sekretess som gäller på grund av internationella avtal

Redan i dag är situationen i fråga om sekretess på grund av internationella avtal sådan att det i praktiken är omöjligt för allmänheten att överblicka vilka sekretessregler i olika avtal som kan bli tillämpliga när någon i ett enskilt fall begär att få ut en handling som rör myndigheternas internationella samarbete. Om flera separata bestämmelser samordnas i ett mindre antal enhetliga och generella bestämmelser, finns det risk för att det blir än svårare att överblicka vilka regler som faktiskt gäller. Regeringen har också tidigare varit tveksam till att i detta sammanhang införa sekretess som gäller generellt utan begränsning av tillämpningsområdet.

4

En förutsättning för en sådan förändring av lagstiftningen anser vi därför vara att det på något annat sätt tydliggörs vad som gäller. Enligt vår uppfattning kan detta göras på två sätt. För det första måste en generellt tillämplig sekretessbestämmelse vara utformad så att det klart uttrycks vad det är som gäller vid en prövning av om sekretess föreligger för en uppgift på grund av vad som föreskrivs i ett internationellt avtal. Den frågan diskuterar vi i avsnitt 7.4.3. För det andra bör myndigheterna åläggas en skyldighet att närmare ange grunden för att en allmän handling inte kan lämnas ut på begäran av enskild, när ett sådant avslagsbeslut baseras på regler om sekretess i ett internationellt avtal eller i EG-rättsliga föreskrifter. Vi återkommer till den frågan i avsnitt 7.6.

3

Jfr prop. 1987/88:41 s. 20 f

4

A.prop. s. 19

7.4. Vårt förslag till samordning av bestämmelser om sekretess till skydd för enskildas intressen

Vårt förslag (ny 9 kap. 30 §): Sekretess skall gälla för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ skall avseende denna sekretess inte få tillämpas i strid med avtalet.

I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst tjugo år.

Meddelarfriheten skall inte inskränkas för uppgifter som myndigheter förfogar över endast på grund av ett internationellt avtal.

7.4.1. Tillämpningsområdet – skydd för enskildas intressen

Som vi redovisar i avsnitt 7.3.1 är det framför allt fyra paragrafer i sekretesslagen som innehåller bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal som kan vara lämpliga att samordna i en gemensam bestämmelse. Det gäller 7 kap. 14 § femte stycket, 8 kap. 5 § fjärde stycket, 8 kap. 6 § andra stycket samt 9 kap. 3 § andra stycket. Samtliga de bestämmelserna är i stort sett identiskt utformade och har samma grundläggande syfte. Bestämmelserna innebär att uppgifter som en svensk myndighet fått eller förfogar över på grund av internationella avtal som godkänts av riksdagen, skall kunna omfattas av den sekretess som krävs enligt det bakomliggande avtalet. Vi anser att dessa bestämmelser bör samordnas i en gemensam regel.

Alla fyra bestämmelserna har till syfte att skydda enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Det rör sig alltså inte i något fall om att en myndighet med stöd av bestämmelserna skall kunna sekretessbelägga uppgifter för att skydda sin egen verksamhet eller den verksamhet som bedrivs av t.ex. en utländsk myndighet. Sekretessen kan därför enligt de principer som gäller för sekretesslagen efterges av den eller de enskilda som berörs av uppgifterna. Här skiljer sig bestämmelserna åt från dem som avser sekretess vid rättslig hjälp till utländska stater eller mellanfolkliga organisationer (se avsnitt 7.3.1). En generell bestämmelse avseende internationella avtal som har godkänts av riksdagen, och som skall ersätta dagens bestämmelser, bör därför få ett tillämpningsområde som begränsar

sig till skyddet av enskildas intressen och som enbart möjliggör sekretess för uppgifter om deras personliga eller ekonomiska förhållanden. Begreppet ekonomiska förhållanden måste därvid också anses innefatta enskildas affärs- och driftförhållanden. Med hänsyn till denna begränsning av tillämpningsområdet bör bestämmelsen placeras i en ny paragraf i 9 kap. sekretesslagen.

Våra överväganden i denna del innebär inte att det saknas behov av en motsvarande ny regel om sekretess till skydd för det allmännas intressen. Vi återkommer i avsnitt 7.5 till våra överväganden och förslag i den delen.

7.4.2. Sekretess för uppgifter som myndigheter ”förfogar över”

De bestämmelser som vi föreslår skall samordnas i en gemensam bestämmelse är inte helt likartat utformade i fråga om vilka uppgifter hos en svensk myndighet som kan omfattas av sekretess på grund av ett internationellt avtal. Av 7 kap. 14 § och 8 kap. 5 § framgår att sekretessen omfattar uppgifter som en myndighet har fått eller erhållit enligt avtalet. Det är med andra ord endast sådana uppgifter som t.ex. utländska myndigheter överlämnar till svenska myndigheter som kan sekretessbeläggas. I 8 kap. 6 § och 9 kap. 3 § anges i stället att sekretessen är tillämplig på uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av avtalet. Det betyder att även uppgifter som den svenska myndigheten har inhämtat i Sverige – och som alltså inte överlämnats från utländska myndigheter – kan omfattas av sekretess. Skälet för att denna formulering valdes i de sistnämnda bestämmelserna är att de sekretessregler som Sverige enligt det aktuella bakomliggande avtalet (det dåvarande EES-avtalet och det nuvarande EU-medlemskapet) är skyldigt att följa, kräver att sekretessen kan tillämpas också på sådana uppgifter som de svenska myndigheterna inhämtar själva.

5

För att en gemensam bestämmelse skall vara praktiskt tillämpbar är det alltså inte tillräckligt att den enbart möjliggör sekretess för uppgifter som en svensk myndighet fått från utlandet. Den måste utformas så att alla uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett avtal kan omfattas av sekretess, även om uppgifterna alltså inte har överlämnats från en utländsk myndighet. En sådan förändring i förhållande till vad som gäller enligt 7 kap. 14 § och

5

Prop. 1992/93:120 s. 17

8 kap. 5 § sekretesslagen torde inte i sig innebära en skärpning av sekretessen. Avgörande för detta är vad som framgår av det aktuella avtalet eller de EG-rättsliga föreskrifterna. Om en tillämplig sekretessregel t.ex. anger att information som en stat överlämnar till Sverige i enlighet med avtalet skall omfattas av minst samma sekretess som gäller i ursprungslandet, kan den svenska myndigheten inte åberopa den regeln för att sekretessbelägga uppgifter som den förfogar över men som inte har överlämnats från den andra staten. Det är alltså utformningen av sekretessreglerna i det bakomliggande avtalet som slutligen avgör vilka uppgifter som kan sekretessbeläggas, något som vi anser måste göras tydligt i den nya gemensamma sekretessbestämmelsen (se avsnitt 7.4.3).

I det här sammanhanget vill vi särskilt peka på betydelsen av ett annat av våra förslag, nämligen att en myndighet i ett avslagsbeslut angående enskilds begäran att få ta del av en allmän handling måste ange vilket avtal och vilken sekretessregel i avtalet den stödjer sig på (se avsnitt 7.6). Enligt vår uppfattning innebär detta krav en god garanti för att myndigheterna inte utsträcker sekretessen längre än vad som är nödvändigt enligt de bindande internationella avtal som Sverige har ingått.

7.4.3. Ett nytt skaderekvisit för prövning av vilken sekretess som gäller enligt ett internationellt avtal

Samtliga bestämmelser som vi föreslår skall samordnas är uppbyggda enligt samma grundläggande princip. Sekretess gäller, i den mån riksdagen har godkänt avtal om det, för uppgifter som myndigheten förfogar över på grund av avtalet. Av förarbetena till dessa bestämmelser framgår att ett viktigt syfte är att möjliggöra att uppgifter i det internationella samarbetet kan omfattas av absolut sekretess, oavsett vilken sekretess som enligt den svenska huvudregeln annars skulle gälla för uppgifterna.

6

Samtidigt förekommer också

tydliga uttalanden om att en förutsättning för sådan sekretess är att det bakomliggande avtalet hindrar att uppgifter lämnas ut i det aktuella fallet.

7

Även om det inte kan utläsas direkt av bestämmelserna, tolkar vi regeringens uttalanden som att sekretess för uppgifter med stöd av dessa bestämmelser gäller i den omfattning och med den styrka

6

Se prop. 1987/88:41 s. 19, 1992/93:120 s. 17 samt 1996/97:87 s. 19

7

Se prop. 1987/88:41 s. 19 samt 1990/91:42 s. 71

som är ett krav enligt det aktuella avtalet. Föreskrivs absolut sekretess i avtalet är det också absolut sekretess som gäller i Sverige. Om en sekretessregel i ett avtal däremot är utformad så att den t.ex. tilllåter att en uppgift lämnas ut i ett enskilt fall om den svenska myndigheten anser att det kan ske utan fara för en enskild, bör självfallet sekretessen inte vara absolut i Sverige för den uppgiften. Motsvarande anser vi gäller om det i ett avtal föreskrivs att sekretessen i Sverige inte får vara sämre än i ursprungslandet. En begäran om utlämnande skall då prövas mot både aktuella svenska sekretessregler och motsvarande aktuella regler i ursprungslandet. Inte heller i det fallet bör det vara möjligt att hävda absolut sekretess om detta inte följer av sekretessbestämmelserna i Sverige eller ursprungslandet.

Ordalydelsen i sekretesslagens särskilda bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal är emellertid inte sådan att vår tolkning är uppenbar. Tvärtom kan det i dag uppfattas som att absolut sekretess alltid gäller för de uppgifter som en myndighet har fått eller förfogar över på grund av ett avtal. Detta medför enligt vår uppfattning en uppenbar risk för att uppgifter sekretessbeläggs i onödan eller i vart fall för att en tillräcklig prövning av sekretessens styrka inte görs i de enskilda fallen. Vi anser därför att en ny gemensam bestämmelse bör få en utformning som tydligare markerar att sekretessen hos en svensk myndighet aldrig skall vara strängare än vad som krävs enligt antingen svenska materiella regler eller särskilda sekretessregler som följer av internationella avtal eller EG-föreskrifter.

Den lösning som för oss framstår som den bästa och tydligaste, är att den gemensamma bestämmelsen innehåller ett krav på myndigheter att företa en konkret prövning av om ett utlämnande i det enskilda fallet skulle strida mot det bakomliggande och av riksdagen godkända avtalet. Detta kan lämpligen uttryckas genom att det införs ett skaderekvisit av innebörd att sekretess gäller för en uppgift, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Myndigheterna blir med en sådan formulering skyldiga att göra en bedömning av vad som faktiskt krävs enligt avtalet när de prövar om en uppgift kan lämnas ut.

Skulle avtalet föreskriva absolut sekretess för en uppgift som myndigheten förfogar över kan det självfallet antas att ett röjande av uppgiften skulle strida mot avtalet. Detsamma kan vara fallet om det i ett avtal finns en sekretessklausul som föreskriver s.k. originator control (se avsnitt 6.2.1). Om exempelvis den utländska ur-

sprungsmyndigheten har uttryckt att en uppgift inte får lämnas ut utan dess tillåtelse, måste den svenska myndigheten kontrollera hur den utländska myndigheten ställer sig i det aktuella fallet. Finns det inga invändningar mot ett utlämnande gäller följaktligen ingen sekretess, under förutsättning att inte uppgiften i fråga också skyddas av någon annan bestämmelse i sekretesslagen. Det motsatta gäller däremot om den utländska myndigheten förklarar att uppgiften inte får röjas. Skulle ett avtal föreskriva att en prövning av skada e.d. skall göras innan en uppgift lämnas ut, ankommer det på den svenska myndigheten att först göra en sådan prövning för att därefter konstatera om utlämnandet kan strida mot avtalet eller inte. Ett avtal kan också vara formulerat så att det är de svenska nationella sekretessreglerna som skall tillämpas direkt. I ett sådant fall skall självfallet en vanlig prövning göras enligt sekretesslagens bestämmelser och av de skaderekvisit som ställs upp i de aktuella paragraferna.

Vårt förslag i denna del skall också ses mot bakgrund av att vi föreslår att en myndighet som avslår en begäran att få ta del av en allmän handling med hänvisning till den generella bestämmelsen om sekretess på grund av internationella avtal, i beslutet skall peka ut såväl det aktuella avtalet som den tillämpliga sekretessföreskriften i avtalet (se avsnitt 7.6). Sammantaget anser vi att den här föreslagna lösningen på ett mycket tydligare sätt än i dag markerar att sekretess hos en svensk myndighet inte skall vara strängare än vad som faktiskt krävs av det bakomliggande avtalet.

7.4.4. EU-medlemskapet är ett ”internationellt avtal”

Flera av de konventioner och avtal som Sverige har ingått med andra stater eller mellanfolkliga organisationer – och som innehåller regler om informationsutbyte och sekretess – gäller specifika frågor som t.ex. handräckning i beskattningsverksamhet eller rättslig hjälp i brottsutredningar. I dessa fall torde det inte uppstå några tvivel om att det är sekretessregler i just de aktuella avtalen som avses när det i sekretesslagens bestämmelser hänvisas till ett ”avtal”. Sedan Sverige blev medlem i EU återfinns emellertid det stora flertalet av sådana sekretessregler inte direkt i internationella avtal. I stället innebär hänvisningarna i sekretesslagen till ”avtal som riksdagen godkänt” att sekretessregler som ingår som en del av EG-rätten kan vara tillämpliga. Enligt vår uppfattning är det emellertid endast sek-

retessklausuler i anslutningsfördragen och i de bindande förordningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner,

8

som med

stöd av dagens sekretessbestämmelser är tillämpliga till följd av Sveriges EU-medlemskap.

9

Bestämmelsernas tillämpningsområde

omfattar alltså enligt vår uppfattning inte särskilda tystnadspliktavtal som enskilda tjänstemän inom EU undertecknar personligen. Inte heller omfattas särskilda regler om tystnadsplikt som arbetsgrupper eller kommittéer, ofta med representanter från medlemsländernas myndigheter, sätter upp i sitt arbete.

Detta genomslag av EG-rätten framgår inte med den utformning som dagens sekretessregler har. För de myndigheter som tillämpar sekretesslagens bestämmelser innebär detta sannolikt inget problem. Det kan däremot vara svårt för allmänheten att inse att hänvisningen i t.ex. 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen innebär att sekretessregler i skilda EG-föreskrifter kan åberopas av svenska myndigheter som skäl för att inte lämna ut en allmän handling. För att göra det tydligt att så är fallet anser vi att det i en ny gemensam bestämmelse klart skall framgå att sekretess kan gälla för en uppgift som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. På det sättet redovisas det öppet i sekretesslagen att EG-rättsliga sekretessregler i främst förordningar och direktiv i vissa fall kan ha en direkt och omedelbar inverkan på offentligheten hos svenska myndigheter i fråga om information som de förfogar över på grund av samarbetet med de andra medlemsstaternas myndigheter eller med EU:s institutioner.

7.4.5. Ingen inskränkning i meddelarfriheten

Den sekretess som föreskrivs i de bestämmelser som vi föreslår skall omfattas av samordningen till en enhetlig bestämmelse är i vissa fall av s.k. kvalificerad art. Det innebär att meddelarfriheten i de fallen är inskränkt enligt reglerna i 16 kap. sekretesslagen (se mer om meddelarfrihet i avsnitt 3.7.1). Detta gäller dock inte sekretessen för flertalet av de uppgifter som berörs av vårt förslag. Det finns därför anledning att överväga hur frågan om inskränkningar i

8

Dvs. föreskrifter utfärdade av Europaparlamentet och rådet gemensamt, av rådet eller av

kommissionen

9

Jfr artikel 249 (f.d. 189) i Romfördraget samt prop. 1992/93:120 s. 10

meddelarfriheten skall bedömas när sekretess på grund av internationella avtal regleras gemensamt.

Inledningsvis kan vi konstatera att meddelarfriheten inte i något fall är inskränkt i fråga om uppgifter som i dag kan sekretessbeläggas med stöd av 7 kap. 14 § femte stycket eller 8 kap. 5 § fjärde stycket. Vi ser inte heller några skäl för att nu överväga en inskränkning i meddelarfriheten avseende dessa uppgifter. De nämnda bestämmelserna utgör därför inget hinder mot att föreslå en gemensam sekretessreglering, som inte åtföljs av föreskrifter om kvalificerad tystnadsplikt för de uppgifter som omfattas av sekretessen. Det finns däremot anledning att närmare överväga hur man skall ställa sig i fråga om uppgifter som kan sekretessbeläggas med stöd av 8 kap. 6 § andra stycket och 9 kap. 3 § andra stycket, eftersom meddelarfriheten i dag kan vara inskränkt för sådana uppgifter.

Statlig tillsyn m.m. (8 kap. 6 § andra stycket)

Tystnadsplikten för vissa uppgifter i statlig tillsyns- och utredningsverksamhet, som kan sekretessbeläggas med stöd av 8 kap. 6 § sekretesslagen, kan inskränka meddelarfriheten oavsett om uppgifterna förekommer i verksamheten på grund av internationella avtal eller av rent nationella skäl. Det gäller sådana uppgifter som rör andra ekonomiska eller personliga förhållanden för tredje man, som har trätt i affärsförbindelse med ett tillsynsobjekt, än affärs- och driftförhållanden. Paragrafen är i sin helhet tillämplig i statlig verksamhet hos ett stort antal myndigheter som räknas upp i bilagan till sekretessförordningen, bl.a. Jordbruksverket, Konsumentverket, Fiskeriverket, Luftfartsverket, Post- och telestyrelsen samt länsstyrelserna.

Tidigare gällde 8 kap. 6 § fullt ut även i Konkurrensverkets tillsyns- och utredningsverksamhet. Numera regleras den nationella verksamheten i stället särskilt i 8 kap. 4 § sekretesslagen. Det innebär att grundbestämmelsen i 8 kap. 6 § första stycket inte längre är tillämplig hos Konkurrensverket. Däremot är 8 kap. 6 § andra stycket om sekretess för sådana uppgifter i tillsynsverksamhet m.m. som myndigheter förfogar över på grund av ett internationellt avtal fortfarande tillämplig också hos Konkurrensverket (se mer om sekretess hos Konkurrensverket i avsnitt 6.4.5 och 7.2). En följd av denna något märkliga lagtekniska konstruktion avseende just Konkurrensverket är att meddelarfriheten i dess verksamhet är inskränkt

främst såvitt gäller uppgifter som myndigheten förfogar över på grund av ett internationellt avtal. Hos Konkurrensverket är nämligen meddelarfriheten för uppgifter som myndigheten har tillgång till – utan att det beror på ett internationellt avtal – inskränkt endast i fråga om vissa uppgifter som avser rådgivning inför en anmälan enligt konkurrenslagen. I Konkurrensverkets övriga verksamhet med nationell tillsyn gäller däremot meddelarfriheten utan sådan inskränkning.

Meddelarfriheten gäller således i vidare utsträckning för uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i Konkurrensverkets verksamhet, än när det är andra statliga myndigheter som i motsvarande verksamhet förfogar över sådana uppgifter. Det beror på att den för Konkurrensverket tillämpliga grundbestämmelsen i 8 kap. 4 § inskränker meddelarfriheten i mindre grad än motsvarande grundbestämmelse i 8 kap. 6 § första stycket. Detta gäller emellertid endast uppgifter som Konkurrensverket förfogar över utan att det beror på ett internationellt avtal. För uppgifter som verket förfogar över på grund av ett sådant avtal gäller däremot samma sekretessregel i 8 kap. 6 § andra stycket som för andra statliga myndigheter. Därför gäller också – enligt 16 kap. sekretesslagen – samma inskränkning i meddelarfriheten för just sådana uppgifter hos Konkurrensverket, som för motsvarande uppgifter hos andra tillsynsmyndigheter.

Såvitt vi förstår har den bestämmelse i 16 kap. sekretesslagen som inskränker meddelarfriheten för uppgifter som myndigheterna förfogar över på grund av internationella avtal, dvs. uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 8 kap. 6 § andra stycket, ett mycket begränsat tillämpningsområde. För andra myndigheter än Konkurrensverket torde den ha betydelse endast i de fall då en sådan uppgift förekommer hos en svensk myndighet utan att ha någon anknytning till sådan verksamhet hos den svenska myndigheten som enligt 8 kap. 6 § första stycket omfattas av sekretessens räckvidd (dvs. verksamheter som räknas upp i bilagan till sekretessförordningen). Främst torde detta vara fallet när den aktuella uppgiften endast berör verksamheten hos en utländsk myndighet och alltså är utan betydelse i den svenska myndighetens egen verksamhet. I övriga fall följer inskränkningen av meddelarfriheten inte bara av att uppgiften omfattas av sekretess enligt 8 kap. 6 § andra stycket, utan också av att sekretess gäller redan enligt grundbestämmelsen i första stycket.

För Konkurrensverket är situationen i och för sig något annorlunda. Inskränkningarna i meddelarfriheten har som vi beskriver ovan en något vidare räckvidd i fråga om sådana uppgifter som verket förfogar över på grund av internationella avtal, än vad den har för andra uppgifter hos verket. Men inte heller i Konkurrensverkets verksamhet torde bestämmelsen i 16 kap. sekretesslagen – om inskränkning i meddelarfriheten för vissa uppgifter som är sekretessbelagda enligt 8 kap. 6 § andra stycket – fylla någon större funktion. Meddelarfriheten är trots allt inskränkt endast i fråga om ett begränsat antal uppgifter. Det gäller uppgifter som Konkurrensverket förfogar över på grund av ett internationellt avtal och som angår andra personliga och ekonomiska förhållanden än affärs- och driftförhållanden hos tredje man som trätt i affärsförbindelse med ett bolag eller annat objekt som är föremål för Konkurrensverkets tillsyns- eller utredningsverksamhet.

Vi anser därför att det bör övervägas om det verkligen finns anledning att behålla den aktuella inskränkningen i meddelarfriheten för uppgifter hos vissa statliga tillsynsmyndigheter, när flera olika bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal samordnas i en enda gemensam sekretessbestämmelse.

Av betydelse för denna bedömning är också den situation som föreligger i dag för motsvarande uppgifter i Finansinspektionens tillsynsverksamhet. Även här är meddelarfriheten inskränkt för sådana uppgifter om personliga och ekonomiska förhållande om tredje man som är sekretesskyddade enligt huvudbestämmelsen i 8 kap. 5 § första stycket. Den är däremot inte inskränkt för motsvarande uppgifter som kan sekretesskyddas endast med stöd av specialbestämmelsen i fjärde stycket om sekretess på grund av internationella avtal. Denna skillnad i regleringen av meddelarfriheten mellan 8 kap. 5 och 6 §§ är inte närmare motiverad i förarbetena. Så vitt vi erfarit har det faktum att meddelarfrihet gäller utan inskränkning för nämnda uppgifter som erhålls på grund av internationella avtal, inte inneburit några påtagliga problem i Finansinspektionens verksamhet.

Vi anser därför att det saknas tillräckligt starka skäl för att i samband med införandet av en gemensam sekretessbestämmelse behålla den inskränkning av meddelarfriheten som i dag gäller avseende det fåtal uppgifter som omfattas av sekretess endast på grund av 8 kap. 6 § andra stycket sekretesslagen.

Beskattning och exekution (9 kap. 3 § andra stycket)

I dag är meddelarfriheten inskränkt för samtliga uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap.1–3 §§sekretesslagen, dvs. även för alla de uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett internationellt avtal och som därför kan sekretessbeläggas med stöd av 9 kap. 3 § andra stycket. Trots detta anser vi att det inte finns något egentligt hinder för att låta sekretessen för sådana uppgifter regleras gemensamt med annan motsvarande sekretess, utan att någon inskränkning av meddelarfriheten föreskrivs för uppgifterna. Skälen för detta är följande.

Bestämmelserna i 9 kap. 1 och 2 §§ är tillämpliga på alla de uppgifter som kan sekretessbeläggas enligt 9 kap. 3 § andra stycket och som förekommer i svenska myndigheters beskattningsverksamhet. På motsvarande sätt är 9 kap. 3 § första stycket tillämplig på alla sådana uppgifter om de endast angår en utländsk myndighets beskattningsverksamhet. En uppgift som en svensk beskattningsmyndighet förfogar över på grund av ett internationellt avtal – och som alltså kan sekretessbeläggas med stöd av 9 kap. 3 § andra stycket – omfattas med andra ord alltid av sekretess också enligt någon av de övriga nämnda bestämmelserna. Den särskilda regleringen i 9 kap. 3 § andra stycket utvidgar därmed inte alls sekretessens räckvidd, utan ger endast myndigheterna en möjlighet att sekretessbelägga sådana uppgifter som efter en skadeprövning enligt 9 kap. 1 eller 2 § eller 3 § första stycket annars skulle lämnas ut. Sådana uppgifter i beskattningsverksamhet som vi föreslår skall kunna sekretessbeläggas enligt en ny gemensam bestämmelse omfattas därför – oavsett om inskränkning i meddelarfriheten föreskrivs avseende den nya bestämmelsen eller inte – av kvalificerad tystnadsplikt om de kan sekretessbeläggas enligt dessa övriga bestämmelser.

Det förhåller sig annorlunda med uppgifter i exekutionsverksamhet som kan sekretessbeläggas med stöd av 9 kap. 19 § sekretesslagen. Vanligtvis är meddelarfriheten inte inskränkt för dessa uppgifter. Om en myndighet förfogar över dem på grund av ett internationellt avtal omfattas de emellertid också av sekretessen enligt 9 kap. 3 § andra stycket. I just de fallen är meddelarfriheten alltså inskränkt för uppgifterna. Denna skillnad motiverades inte närmare av regeringen vid den sistnämnda bestämmelsens tillkomst. Regeringen konstaterade endast att denna skillnad skulle bli en direkt följd av att någon ändring inte gjordes i 16 kap. sekretesslagen, eftersom alla uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 3 § redan tidi-

gare var undantagna från meddelarfriheten.

10

Vi kan för vår del inte

se att det i samband med införandet av en ny gemensam sekretessbestämmelse skulle föreligga några starka skäl för att undanta vissa uppgifter i exekutionsverksamheten från meddelarfrihet enbart på den grunden att en myndighet förfogar över dem på grund av ett internationellt avtal.

Vår slutsats om meddelarfrihet

Vi anser att en ny gemensam sekretessbestämmelse avseende uppgifter som myndigheter förfogar över på grund av ett internationellt avtal, inte skall tas med i uppräkningen i 16 kap. sekretesslagen. Det innebär att uppgifter som sekretessbeläggs endast med stöd av den nya paragrafen inte kommer att vara undantagna från meddelarfriheten. Däremot kan meddelarfriheten självfallet vara inskränkt om uppgifterna samtidigt omfattas av sekretess också enligt andra bestämmelser, t.ex. 9 kap. 1–3 §§ eller 8 kap. 6 § första stycket 2 sekretesslagen.

7.4.6. Sekretesstidens längd

I tre av de fyra sekretessbestämmelser om internationella avtal som vi föreslår skall samordnas i en gemensam bestämmelse – 8 kap. 5 §, 8 kap. 6 § och 9 kap. 3 § – föreskrivs i dag att den längsta tid som sekretessen gäller för uppgifter i allmänna handlingar är tjugo år. Enligt vår mening är det därför lämpligt att denna sekretesstid anges som huvudregel enligt den nya gemensamma bestämmelsen.

I ett fall gäller en annan längsta tid för sekretess, nämligen i fråga om sekretess enligt 7 kap. 14 § för uppgifter som rör utlänningar. Denna sekretess gäller i stället i högst femtio år. Sådana sekretessbelagda uppgifter om utlänningar kan vara av mycket känslig natur och det kan finnas anledning att låta sekretessen bestå under lång tid. Den särskilda bestämmelsen i paragrafens femte stycke om sekretess på grund av internationella avtal, innebär emellertid inte att utlänningssekretessens räckvidd utsträcks. Bestämmelsen tillåter alltså inte att andra uppgifter än de som omfattas av huvudbestämmelserna i första och andra styckena sekretessbeläggs, utan endast att dessa uppgifter kan skyddas av en strängare (absolut) sekretess

10

Prop. 1987/88:41 s. 21

på grund av vad som föreskrivs i ett avtal. Att låta den huvudregel avseende sekretesstiden som vi anser skall gälla för sekretess på grund av internationella avtal omfatta även uppgifter om utlänningar som myndigheter förfogar över i det internationella samarbetet, skulle därför inte innebära att sådana uppgifter helt tappar sitt sekretesskydd efter tjugo år. Vad som skulle inträffa är att uppgifterna efter tjugo år inte längre omfattas av den strängare sekretessen enligt femte stycket, utan endast av den ”vanliga” sekretessen med rakt eller omvänt skaderekvisit som föreskrivs i första och andra styckena. Uppgifterna skulle efter tjugo år också kunna lämnas vidare till andra myndigheter med stöd av 14 kap.1–3 §§sekretesslagen. I förarbetena till den lagändring som innebar att den särskilda sekretessen avseende internationellt samarbete infördes, behandlades inte frågan om sekretesstidens längd närmare.

11

Enligt vår uppfattning är det viktigt att en gemensam bestämmelse om sekretess på grund av internationella avtal blir så enhetlig som möjligt. Vi har inte heller erfarit annat än att en tidsgräns på tjugo år skulle vara tillräckligt med hänsyn till bakomliggande avtal angående utlänningssekretessen. Vi anser därför att en längsta sekretesstid om tjugo år kan och bör vara huvudregel för all sekretess som följer direkt och endast av ingångna internationella avtal som godkänts av riksdagen. Om en uppgift samtidigt omfattas av sekretess också enligt en annan bestämmelse kan självfallet en längre sekretesstid gälla, t.ex. femtio år enligt 7 kap. 14 § sekretesslagen. I den gemensamma bestämmelsen avseende sekretess på grund av internationella avtal bör det således inte föreskrivas något undantag från huvudregeln i fråga om sekretesstiden för de uppgifter som avses i 7 kap. 14 §.

7.4.7. Uppgiftslämnande mellan myndigheter

Vid tillkomsten av de nuvarande bestämmelserna om sekretess på grund av internationella avtal har det ansetts nödvändigt att komplettera bestämmelserna med en regel om begränsning av uppgiftsutbytet mellan myndigheter. Även om absolut sekretess kan tillämpas på uppgifter som en svensk myndighet förfogar över på grund av ett internationellt avtal, skulle sådana uppgifter i vissa situationer kunna lämnas vidare till andra svenska myndigheter med stöd av de sekretessbrytande bestämmelserna i 14 kap. 1–3 §§ sekre-

11

Prop. 1996/97:87 s. 19 f

tesslagen. Det förekommer emellertid att sekretessklausuler i internationella avtal förhindrar även sådant utlämnande.

Dagens bestämmelser innehåller därför regler som anger att föreskrifterna i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen inte får tillämpas i strid med det bakomliggande internationella avtalet. Det är med andra ord möjligt att förhindra utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter om ett sådant utlämnande inte är tillåtet enligt sekretessklausuler i det avtal som den aktuella svenska myndigheten skall tillämpa. Vi anser att en motsvarande reglering måste finnas med även i en ny samordnad och gemensam bestämmelse. På samma sätt som i fråga om sekretessen i övrigt kan detta undantag från rättigheterna eller skyldigheterna att överlämna uppgifter till andra myndigheter självfallet tillämpas endast om det faktiskt är ett krav enligt det internationella avtalet (jfr avsnitt 7.4.3).

7.4.8. Sekretess i domstol

För domstolar gäller i dag enligt 12 kap. 3 § andra stycket och 4 § andra stycket sekretesslagen att det i domar och beslut är obligatoriskt med sekretessförordnande för uppgifter som omfattas av sekretess enligt 9 kap. 3 § andra stycket. De uppgifter som avses är sådana som en myndighet på grund av ett internationellt avtal förfogar över i den beskattnings- och exekutionsverksamhet som definieras i 9 kap.1, 2 och 19 §§sekretesslagen. Vi föreslår att 9 kap. 3 § andra stycket skall upphävas och i stället regleras gemensamt med andra bestämmelser om sekretess på grund av internationella avtal, men vi har inte underlag för att föreslå att kravet på sekretessförordnande i domstol tas bort. Hänvisningen i bestämmelserna om domstolssekretess måste därför ändras.

Det är med hänsyn till den generella utformningen av vårt förslag inte möjligt att på ett lika enkelt sätt som i dag göra en sådan hänvisning. Vi anser att det bästa är en hänvisning som direkt anknyter till den utformning som 9 kap. 3 § andra stycket har i dag. Således bör det i 12 kap. 3 och 4 §§ fortsättningsvis anges att sekretessförordnande är obligatoriskt för en domstol angående uppgifter som enligt (den nya bestämmelsen) 9 kap. 30 § omfattas av sekretess i sådan verksamhet som avses i 9 kap. 1, 2 eller 19 §.

Motsvarande följdändring måste också göras i rättegångsbalkens bestämmelse i 5 kap. 1 § andra stycket om skyldighet att hålla förhandling inom stängda dörrar.

7.5. Vårt förslag till en ny bestämmelse om sekretess till skydd för det allmännas intressen

Vårt förslag (ny 2 kap. 4 §): Sekretess skall gälla för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. I fråga om denna sekretess skall föreskrifterna i 14 kap. 1–3 §§ inte få tillämpas i strid med avtalet.

I fråga om uppgift i allmän handling skall sekretessen gälla i högst fyrtio år.

Meddelarfriheten skall inte inskränkas för uppgifter som myndigheter förfogar över endast på grund av ett internationellt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter.

7.5.1. Det finns behov av en ny bestämmelse till skydd för det allmännas intressen

I det internationella samarbetet är det vanligt att Sverige ingår avtal med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. I sådana avtal förekommer ofta sekretessklausuler som innebär att de avtalsslutande parterna förbinder sig att under angivna förutsättningar hemlighålla uppgifter som utväxlas dem emellan. Vi föreslår i avsnitt 7.4 en ny generell bestämmelse i sekretesslagen. Den innebär att myndigheter för att skydda enskilda skall kunna sekretessbelägga utväxlade uppgifter om deras personliga eller ekonomiska förhållanden. Förutsättningen är att myndigheterna förfogar över uppgifterna på grund av Sveriges medlemskap i EU eller på grund av ett annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller mellanfolklig organisation.

Det är emellertid inte helt ovanligt att svenska myndigheter med anledning av internationella förbindelser förfogar över uppgifter som inte rör enskilda personer och som därför inte kommer att kunna sekretessbeläggas med stöd av den föreslagna bestämmelsen. Det kan gälla såväl specifika som mer allmänna uppgifter om förhållanden som rör andra stater, utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer, framför allt i det internationella försvars- och säkerhetssamarbetet. Sådana uppgifter kan behöva sekretessbeläggas med hänsyn till skyddet för det allmänna. Vår uppfattning är dock att största möjliga restriktivitet skall iakttas när det gäller sekretess till förmån för det allmännas intressen. Sekretess bör endast

förekomma i sådana fall då öppenhet skulle förhindra en viktig verksamhet eller i vart fall avsevärt försvåra den. Sekretess till skydd för det allmänna på grund av vad som föreskrivs i internationella avtal måste också tydligt begränsas, för att minimera risken att den får ett vidare tillämpningsområde än vad som faktiskt krävs och avses.

I andra länder och inom mellanfolkliga organisationer är det i de ovan nämnda situationerna en vanlig uppfattning att det är den som har upprättat en handling som också har rätt att avgöra vad som är hemliga uppgifter i handlingen. Ett villkor för att en stat eller en mellanfolklig organisation skall lämna i från sig hemligheter är därför ofta att mottagaren förbinder sig att inte lämna ut informationen utan samtycke från den som har upprättat handlingen, s.k. originator control (jfr avsnitt 6.2.1). Sådana förbindelser görs under vissa förutsättningar i separata avtal eller överenskommelser om särskilt skydd och säkerhet för vissa uppgifter som utväxlas mellan parterna, s.k. säkerhetsavtal (internationellt benämnda t.ex. ”security agreements”). Dessa avtal upprättas vid sidan av de egentliga samarbetsavtalen och kan innehålla såväl sekretessklausuler som särskilda bestämmelser om hur uppgifterna skall skyddas i övrigt. Ett säkerhetsavtal ingås alltså i de fall avtalsparterna anser att de uppgifter som utväxlas med stöd av ett eller flera samarbetsavtal är så känsliga att det krävs ett särskilt avtal om hur dessa uppgifter skall hanteras.

Ofta medför säkerhetsavtalen inte några egentliga problem för Sverige från sekretessynpunkt. I praktiken är det nämligen möjligt för svenska myndigheter att ta hänsyn till avsändarens uppfattning om vilka uppgifter som skall hållas hemliga. När ett internationellt avtal klart anger att känsliga uppgifter som Sverige får del av skall hållas hemliga och den som har upprättat ursprungshandlingen motsätter sig ett utlämnande, torde det nämligen i stort sett alltid kunna antas att det skulle skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser om uppgifterna röjs. Viktiga uppgifter som Sverige förfogar över på grund av internationella avtal och som enligt ett särskilt säkerhetsavtal skall hållas hemliga, kan därför i stort sett undantagslöst sekretessbeläggas enligt den allmänna bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 § sekretesslagen. I vissa fall skulle även 2 kap. 2 § om försvarssekretess och eventuellt andra bestämmelser i sekretesslagen kunna vara tillämpliga.

Däremot förekommer det andra problem för Sverige med anledning av internationella säkerhetsavtal. När det i en avtalsförhandling krävs att Sverige genom en bestämmelse om originator control

förbinder sig att inte röja vissa uppgifter, uppstår det nämligen en konflikt med den svenska offentlighetsprincipen. Eftersom principen enligt 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen är att de myndigheter som förfogar över en uppgift själva skall göra en prövning av om uppgiften får röjas eller inte, kan Sverige inte i förväg garantera att vissa uppgifter kommer att hållas hemliga med stöd av t.ex. 2 kap. 1 § sekretesslagen. Även om det i och för sig nästan alltid med stor säkerhet kan förutses att så kommer att bli fallet avseende känsliga uppgifter vid utrikes förbindelser, är det ändå de svenska myndigheter som faktiskt förfogar över uppgifterna som i ett enskilt fall skall besluta om skaderekvisiten är uppfyllda och om uppgifterna kan sekretessbeläggas.

Den nuvarande ordningen vållar problem för Sverige i flera internationella sammanhang. De praktiska problem som har uppstått i förhandlingssituationer har hittills fått lösas enligt något av följande tre alternativ:



Sverige kan försöka få motparten/motparterna att gå med på en ändring av formuleringarna i avtalstexten, men det finns inget tydligt exempel på att Sverige faktiskt uppnått detta i förhandlingar. Vi vill dock nämna Europeiska rådets säkerhetsföreskrifter, som innehåller bestämmelser om originator control. I en paragraf i det beslutet sägs att föreskrifterna skall ses endast som ramar och att det är upp till medlemsstaterna att implementera dem i nationell lagstiftning och därvid respektera föreskrifternas innehåll. För Sveriges del innebär detta en hanterbar formulering av sekretessbestämmelsen, men lösningen påverkades av att de flesta medlemsstater hade problem med enskildheter av olika slag i föreskrifterna.



En annan möjlighet är att Sverige skriver under avtalet och samtidigt avger en s.k. unilateral deklaration, i vilken det förklaras att Sverige oavsett avtalet kommer att tillämpa gällande nationell rätt, dvs. tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser. Så har skett i t.ex. Sveriges säkerhetsavtal med det europeiska rymdorganet (ESA). Denna variant kan innebära att Sverige försätts i en situation som kan försvåra eller förhindra möjligheterna till internationellt samarbete.



Ett tredje alternativ är att Sverige helt enkelt accepterar den givna skrivningen trots att det inte är möjligt att fullt ut garantera

att avtalets innehåll följs. Så är t.ex. fallet vad gäller EU:s säkerhetsavtal med Nato.

Ett fjärde alternativ, som självklart också finns i teorin, är att Sverige väljer att helt avstå från att ingå avtal med innehåll av detta slag. Som regel är det emellertid endast teoretiskt möjligt. Att ingå sådana avtal som det handlar om här är många gånger en förutsättning för att Sverige som land skall kunna verka i samförstånd med andra berörda länder och mellanfolkliga organisationer samt för att Sverige skall kunna utveckla sin egen säkerhetspolitik och andra former av internationellt samarbete som är väsentliga för landets politik och ekonomi m.m.

Det beskrivna problemet gör sig framför allt gällande när Sverige ingår samarbetsavtal med andra mellanfolkliga organisationer än EU. Som exempel kan nämnas avtal med Nato och ESA

12

och tidi-

gare också med VEU

13

. I och för sig kan motsvarande situationer i undantagsfall uppstå även inom EU-samarbetet, men som medlemsland har Sverige i de fallen en helt annan möjlighet att tillämpa nationell lagstiftning utan att det på ett betydande sätt inverkar negativt på Sveriges ställning inom unionen. I förhållande till andra mellanfolkliga organisationer eller till enskilda stater intar Sverige däremot inte alltid en sådan ställning att det är möjligt att fullt ut hävda svenska ståndpunkter inom exempelvis sekretessområdet utan att det påverkar Sveriges avtalssituation negativt. När de uppgifter som skall utväxlas mellan avtalsparterna dessutom är så känsliga att hanteringen av dem kräver ett eget säkerhetsavtal, ligger det i sakens natur att det är särskilt svårt för Sverige att i en förhandlingssituation få till stånd avtalslösningar som inte innehåller villkor om originator control. Om Sverige inte accepterar sådana villkor finns det därför risk för att Sverige helt eller delvis kan komma att utestängas från viktigt internationellt samarbete där sekretess för uppgifter är av avgörande betydelse. Främst gäller detta på försvars- och säkerhetsområdet. Vi anser sammanfattningsvis att det finns ett stort behov av en bestämmelse i sekretesslagen som ålägger svenska myndigheter att under vissa förutsättningar sekretessbelägga uppgifter utan vanlig skadeprövning – dvs. att absolut sekretess skall kunna gälla – om det krävs på grund av ett internationellt säkerhetsavtal, även om syftet inte är att skydda enskildas personliga eller ekonomiska för-

12

Europeiska rymdorganet (European Space Agency)

13

Västeuropeiska unionen

hållanden. Den nya bestämmelse som vi i avsnitt 7.4 föreslår skall införas i sekretesslagen till skydd för enskildas intressen bör därför kompletteras med en motsvarande, men i fråga om räckvidden mer begränsad, bestämmelse som har till syfte att skydda det allmännas intressen i det internationella samarbetet.

7.5.2. Bestämmelsen utformning – begränsning av tillämpningsområdet

För att en generell bestämmelse som avser internationella avtal och som skyddar det allmännas intressen inte skall medföra risk för att sekretessen utvidgas på ett sätt som inte är nödvändigt för att underlätta internationellt samarbete, bör dess tillämpningsområde tydligt begränsas. Vi anser att detta bör göras på två sätt, vilka båda enligt vår uppfattning är mycket betydelsefulla.

För det första har vi erfarit att de ovan redovisade problemen främst uppstår i samband med vissa avtalsförhandlingar med andra mellanfolkliga organisationer än EU och i en del fall med andra stater, nämligen när de utväxlade uppgifterna är så känsliga att det krävs ett särskilt säkerhetsavtal för att reglera hanteringen av dem. Sekretessen bör därför kunna tillämpas endast på sådana avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter som vi diskuterar i föregående avsnitt. Inskränkningen betyder att en myndighet aldrig kan åberopa sekretessklausuler i anslutningsfördragen, i EG-rättsliga förordningar och direktiv (jfr avsnitt 7.4.4) eller i avtalet om EES, för att sekretessbelägga uppgifter enligt den föreslagna bestämmelsen. Det spelar i det avseendet ingen roll om uppgifterna i sig rör EU som organisation, dess institutioner, medlemsländerna eller andra stater. På detta sätt begränsas bestämmelsens tillämpningsområde väsentligt, eftersom allt internt EU-arbete faller utanför. Det innebär alltså att de sekretessklausuler som kan finnas i EG-rättsliga föreskrifter, och som har till syfte att skydda EU:s eller medlemsstaternas allmänna intressen, inte kan åberopas enligt den nya bestämmelsen. Om en sådan sekretessklausul i en EG-rättslig föreskrift avser att skydda också enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, kan emellertid den föreslagna nya 9 kap. 30 § sekretesslagen bli tilllämplig (se avsnitt 7.4). Ytterligare en viktig begränsande följd av att sekretess endast skall gälla när det förskrivs i särskilda säkerhetsavtal, är att bestämmelsen inte kan åberopas för att sekretessbelägga uppgifter med stöd av enskilda sekretessklausuler som in-

går som en del i ett ”vanligt” internationellt samarbetsavtal med andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Detta gäller oavsett om avtalet rör försvars-, polis- eller beskattningssamarbete eller något annat område.

För det andra är det vanligt att den typ av internationella säkerhetsavtal som vi diskuterar ovan ingås av regeringen och inte av riksdagen. Vi anser emellertid att det inte är möjligt eller lämpligt att i sekretesslagen införa en generell bestämmelse om sekretess på grund av internationella avtal som har ingåtts av annan än riksdagen. Det bör inte komma i fråga att sekretessklausuler i avtal som ingås av regeringen eller av myndigheter blir direkt bindande med stöd av en sådan generell bestämmelse. När regeringen i dag anser att den i en internationell avtalssituation egentligen inte kan förbinda sig att följa en sekretessklausul i ett säkerhetsavtal på grund av att det skulle strida mot den svenska offentlighetsprincipen, finns i praktiken endast de tre lösningar som redovisas i avsnitt 7.5.1. Vårt förslag innebär således att det införs ett reellt fjärde alternativ, nämligen att det aktuella säkerhetsavtalet underställs riksdagens prövning och att sekretess enligt avtalet därigenom blir direkt tillämplig i Sverige med stöd av den nya bestämmelsen.

På samma sätt som för den gemensamma och enhetliga bestämmelsen till skydd för enskilda personer som vi också föreslår, bör det vara möjligt att i vissa fall förhindra utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till andra svenska myndigheter med stöd av bestämmelsen till skydd för det allmännas intressen (jfr avsnitt 7.4.7). Den nya bestämmelsen bör därför innehålla en regel om att föreskrifterna i 14 kap.1–3 §§sekretesslagen inte får tillämpas på sekretessbelagda uppgifter, om det skulle strida mot säkerhetsavtalet att de lämnas ut till andra myndigheter.

Den föreslagna bestämmelsens syfte är att Sverige genom att ingå särskilda säkerhetsavtal skall kunna garantera avtalsparterna att hemliga uppgifter kommer att omfattas av sekretess. Denna sekretess gäller till skydd för det allmännas verksamhet, närmare bestämt med hänsyn till Sveriges förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer. Vi anser därför att bestämmelsen bör infogas som en ny paragraf i sekretesslagens andra kapitel (2 kap. 4 §).

14

Det skall dock understrykas att den föreslagna bestämmel-

sen inte har till syfte att utvidga sekretessen i det internationella

14

Bestämmelsen samordnas därigenom med andra bestämmelser om sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer (jfr sekretessgrunden i 2 kap. 2 § första stycket 1 tryckfrihetsförordningen)

samarbetet. I de fall då sekretess kan komma att föreligga enligt bestämmelsen kommer sekretess enligt vår bedömning att i stort sett undantagslöst gälla också enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen och i vissa fall även enligt 2 kap. 2 § eller andra bestämmelser i samma lag. Det väsentliga med den nya bestämmelsen är i stället att det blir möjligt för Sverige att agera öppet mot andra parter i det internationella samarbetet – och på samma villkor som dessa – när den information som skall utbytas är av sådan karaktär att avtalsparterna redan i förhandlingssituationen kräver garantier för att uppgifterna kommer att hållas hemliga i Sverige.

7.5.3. Sekretesstid och meddelarfrihet

Sekretesstiden för uppgifter i allmänna handlingar bör på grund av bestämmelsens huvudsakliga tillämpningsområde vara densamma som enligt 2 kap. 1 § (utrikessekretessen) och 2 kap. 2 § (försvarssekretessen), dvs. högst fyrtio år.

Meddelarfriheten för uppgifter som omfattas av sekretessen enligt dessa två sist nämnda bestämmelser i 2 kap. sekretesslagen är inskränkt endast i yttersta undantagsfall. I de allra flesta fall kommer uppgifter som kan sekretessbeläggas med stöd av den nya bestämmelsen också att omfattas av sekretess enligt någon av dessa två paragrafer. Vi ser mot den bakgrunden inte att det finns anledning att föreslå någon inskränkning i meddelarfriheten för uppgifter som eventuellt kommer att omfattas av sekretess endast enligt den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 4 § sekretesslagen.

7.6. Vårt förslag om krav på större tydlighet vid avslag på enskilds begäran att ta del av allmän handling

Vårt förslag (nytt stycke i 15 kap. 6 §): Om en myndighet vägrar att lämna ut en allmän handling på grund av att sekretess gäller enligt 2 kap. 4 §, 8 kap. 5 § fjärde stycket, 24 § andra stycket eller 9 kap. 3 eller 30 §, skall myndigheten i avslagsbeslutet ange vilket avtal som avses och tillämplig bestämmelse i avtalet. Om avtalet avser Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, skall myndigheten i stället ange tillämplig EG-rättslig föreskrift och tillämplig bestämmelse i föreskriften.

När en myndighet i dag prövar frågan om utlämnande av en allmän handling och meddelar ett överklagningsbart avslagsbeslut enligt 15 kap. 6 § sekretesslagen, skall myndigheten i beslutet ange vilken bestämmelse i sekretesslagen den stödjer sig på. Detta krav är i och för sig inte uttryckligen angivet i sekretesslagen, men följer såväl av 20 § förvaltningslagen (1986:223) som av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Genom denna hänvisning till ett visst lagrum i sekretesslagen – tillsammans med motivering av en eventuell skadeprövning – får vanligtvis den enskilde tillräcklig information för att kunna göra en bedömning av riktigheten i beslutet.

När det gäller sekretess på grund av internationella avtal kan det emellertid förhålla sig annorlunda. Som exempel kan tas ett avslagsbeslut som hänvisar till 7 kap. 14 § första och femte styckena och som anger att absolut sekretess gäller. Ett sådant beslut ger egentligen ingen annan information än att uppgiften omfattas av sekretessbestämmelsen och att det finns ett internationellt avtal. Beslutet ger ingen konkret vägledning i fråga om riktigheten i att tillämpa absolut sekretess. Om detta är korrekt eller om en skadeprövning borde ha gjorts är ju beroende av hur sekretessreglerna i det bakomliggande avtalet är utformade. Vi är medvetna om att denna oklarhet för enskilda inte skulle avhjälpas om en myndighet i stället skulle hänvisa till absolut sekretess enligt någon av de två generella bestämmelser som vi föreslår. I och för sig är förutsättningarna för myndighetens prövning tydligare uttryckt i de föreslagna bestämmelserna (jfr avsnitt 7.4.3 och 7.5), men de är också mer generellt utformade och ger inte svar på frågan vilka bakomliggande och tillämpliga internationella avtal som finns inom en viss verksamhet eller vilka sekretessklausuler dessa avtal innehåller.

Detta problem, som alltså finns redan i dag, anser vi kan avhjälpas genom att det i 15 kap. 6 § sekretesslagen uttryckligen föreskrivs att när en myndighet i ett avslagsbeslut hänvisar till en bestämmelse i sekretesslagen om sekretess på grund av internationella avtal, skall myndigheten i beslutet också ange vilket avtal den stödjer sig på och vilken sekretessregel i avtalet som är tillämplig i det aktuella fallet. Om sekretessen följer av Sveriges medlemskap i EU, bör beslutet i stället ange t.ex. den tillämpliga EG-förordningen och den aktuella sekretessregeln i förordningen.

15

Härigenom ges

15

En sådan hänvisning till en EG-förordning kan inte bli aktuell om sekretess gäller enligt den föreslagna 2 kap. 4 § sekretesslagen, eftersom den sekretessen inte är tillämplig i det interna EU-samarbetet (jfr avsnitt 7.5.2)

enskilda en reell möjlighet att ta ställning till om det finns anledning att överklaga beslutet eller inte.

Den stora vinsten med en sådan bestämmelse är emellertid enligt vår uppfattning en annan, nämligen att myndigheterna i ett enskilt fall tvingas ta ställning till hur sekretessen på grund av ett avtal faktiskt skall tolkas. På detta sätt kan man väsentligt minska risken för att myndigheter utan närmare prövning i det enskilda fallet avslår en begäran om utlämnande, t.ex. med hänvisning till att absolut sekretess gäller. I kombination med det förslag som vi också lämnar om att en myndighet alltid skall göra en form av skadeprövning mot det aktuella internationella avtalet eller den EG-rättsliga föreskriften, anser vi att lagstiftningen blir tydligare och lättare att förstå för såväl myndigheter som enskilda. Vi anser också att offentligheten i det internationella samarbete stärks genom att risken minskar för att uppgifter felaktigt sekretessbeläggs på otydliga grunder.

Vårt förslag om att det skall ställas krav på tydliga och preciserade skäl i avslagsbeslut som hänvisar till sekretess på grund av internationella avtal, är inte beroende av att det görs en samordning av och införs enhetliga bestämmelser om sådan sekretess. Tvärtom anser vi att detta krav är berättigat och skulle vara av stor betydelse också om det infördes under de förutsättningar som gäller i dag för sekretess i det internationella samarbetet. Vårt förslag begränsar sig därför inte till de fall då beslutet stödjer sig på någon av de av oss föreslagna två generella bestämmelserna. Det omfattar även övriga bestämmelser i sekretesslagen som innebär att sekretessen gentemot enskilda i grunden beror på ett internationellt avtal. Utöver de i dag gällande bestämmelser som vi föreslår skall samordnas i en ny paragraf (9 kap. 30 §) och bestämmelsen som vi föreslår skall gälla till skydd för det allmännas intressen (2 kap. 4 §), bör kravet på denna tydlighet i avslagsbeslut således gälla också sekretess hos Finansinspektionen på grund av avtal som myndigheten själv ingår med utländska myndigheter (8 kap. 5 § fjärde stycket), motsvarande sekretess hos Insättningsgarantinämnden (8 kap. 24 § andra stycket) samt sekretess i ärenden om skattehandräckning m.m. på begäran av en utländsk myndighet (9 kap. 3 §).

Författningskommentar

8. Författningskommentar

8.1. Förslaget till lag om ändring i rättegångsbalken

Ändringen i 5 kap. 1 § andra stycket rättegångsbalken är en följd av att vi föreslår att 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen skall upphöra. Den sekretessen skall i stället regleras gemensamt med annan sekretess i den nya 9 kap. 30 § samma lag. I sak innebär förslaget ingen förändring (se avsnitt 7.4.8).

8.2. Förslaget till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)

1 kap.

9 §

Bestämmelsen innehåller i dag den regel som innebär att offentlighetsprincipen skall tillämpas i företag där kommuner eller landsting har ett rättsligt bestämmande inflytande. Ett tillägg görs i bestämmelsen så att offentlighetsprincipen även skall gälla i företag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande. Våra överväganden kring detta förslag framgår av avsnitt 3.3.3.

Vad som avses med ett rättsligt bestämmande inflytande framgår enligt vårt förslag av 11 §.

Statens inflytande kan utövas genom olika organ. För de aktiebolag vi studerat är det vanligt att inflytandet utövas av regeringen via något av departementen inom Regeringskansliet. Regeringen utövar genom departementen i många av de fall vi kartlagt också inflytande i stiftelser. Inflytande kan även utövas av myndigheter under regeringen.

Det finns vissa myndigheter som lyder under riksdagen. En av dessa, Riksbanken, äger ett aktiebolag, Pengar i Sverige AB. Inflytandet i detta bolag skall självfallet också anses utövat av staten.

Statens inflytande kan även härledas via ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse där staten direkt utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Motsvarande gäller i dag för kommuners och landstings rättsligt bestämmande inflytande.

Ideella föreningar omfattas inte av vårt förslag, se avsnitt 3.3.4. Det innebär också att ett inflytande som utövas av en ideell förening som kan anses stå staten nära inte kan betraktas som att staten utövar ett rättsligt bestämmande inflytande.

10 § (ny)

Bestämmelsen är ny. Den innehåller reglerna för när ett statligt företag kan undantas från offentlighetsprincipen. Våra överväganden i den delen framgår i avsnitt 3.3.5.

Ett svenskt aktiebolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande men som är noterat på en svensk eller utländsk börs skall inte omfattas av offentlighetsprincipen. I övrigt skall beslut om undantag fattas för hela eller delar av varje enskilt företag. Är företaget under avveckling uppstår sannolikt ingen större konflikt med offentlighetsprincipens syften om det undantas från tillämpningen.

För att ett undantag skall bli aktuellt måste det finnas en konkret skillnad mellan det statliga företaget och de kommunala företagen. En sådan skillnad skulle kunna vara att huvuddelen av företagets verksamhet är förlagd utomlands eller att företaget har ett mycket stort antal dotterbolag. Att företaget har en speciell konkurrenssituation kan också ha betydelse för bedömningen. Inte ens starka skäl för undantag bör automatiskt innebära att undantag görs. Intresset av insyn i verksamheten måste alltid vägas mot skälen för undantag. Om ett företag har rättsligt eller faktiskt monopol eller någon form av samhällsuppgift kan det endast i undantagsfall bli aktuellt att inskränka insynen. Ett företag som har en tydligt uttalad roll inom sitt politikområde bör inte heller undantas från offentlighet annat än i undantagsfall. Detsamma gäller om företaget helt eller till stora delar finansieras genom anslag från det allmänna.

11 §

I bestämmelsen finns definitionen av rättsligt bestämmande inflytande. Motsvarande bestämmelse för de kommunala företagen finns i dag i 1 kap. 9 § sekretesslagen. Definitionen ändras i princip inte. Det är dock statens, kommuners och landstings gemensamma inflytande som är avgörande.

Våra närmare överväganden kring detta finns i avsnitt 3.3.4. Där framgår bl.a. att bestämmelsen endast gäller svenska juridiska personer.

12 §

Bestämmelsen motsvarar 1 kap. 9 § fjärde stycket i dagens sekretesslag.

13 § (ny)

Bestämmelsen är ny. Anställda i kommunala och statliga företag skall ha samma skydd för sin meddelarfrihet som anställda i myndigheter. Det innebär att de är skyddade mot att arbetsgivaren efterforskar vem som har lämnat ett meddelande till media. De är också skyddade mot att arbetsgivaren vidtar någon åtgärd som inte är tillåten enligt tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen. Det innebär att de är skyddade mot att t.ex. bli uppsagda på grund av att de lämnat meddelandet. Vi utvecklar våra överväganden i denna del i avsnitt 3.7.3.

Verkställande direktören i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening är undantagen från bestämmelsen. Det beror på att det annars finns risk för att det uppstår en konflikt med den associationsrättsliga tystnadsplikten och den därmed förknippade skadeståndsskyldigheten. Vi motiverar förslaget att undanta verkställande direktören närmare i avsnitt 3.7.3.

Det stärkta skyddet för meddelarfriheten skall även gälla anställda hos de organ som anges i bilagan till sekretesslagen. Förutsättningen för det stärkta skyddet är dock i de fallen att den anställde lämnat ett meddelande som rör den verksamhet som är upptagen i bilagan.

14–16 §

Bestämmelserna finns i dag i 1 kap.10, 12 och 13 §§sekretesslagen.

2 kap.

1 §

Förslaget innebär att rekvisitet “om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser” ändras till “om det kan antas att det skadar Sveriges mellanfolkliga förbindelser”. Den nya lydelsen motsvarar bättre vad som i praktiken gäller redan i dag inom utrikesförvaltningen. En störning av förbindelserna måste vara så allvarlig att det på något sätt kan inverka negativt på (skada) Sveriges förbindelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer för att en uppgift skall kunna sekretessbeläggas. Det förhållandet att röjandet av en uppgift kan antas leda endast till att det uppstår irritation inom en annan stats ledning, eller andra mindre störningar som inte har någon påtaglig negativ inverkan på Sveriges roll i det internationella samarbetet, skall alltså i sig inte vara tillräckligt för sekretess (se närmare om paragrafens tillämpning i avsnitt 5.4).

4 § (ny)

Paragrafen är ny och motsvarar i princip den föreslagna nya 9 kap. 30 §, med den skillnaden att den avser att skydda det allmännas intresse – hänsynen till rikets säkerhet och dess förbindelser med andra stater eller mellanfolkliga organisationer – och inte enskildas intressen. Uppgifter som en svensk myndighet förfogar över på grund av internationella avtal om informationsutbyte skall kunna sekretessbeläggas. Förutsättningen är att det krävs enligt ett separat avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal) som Sverige efter riksdagens godkännande ingår med en annan stat eller en mellanfolklig organisation. En avgörande skillnad i förhållande till motsvarande bestämmelse i 9 kap. 30 § är att sekretess enligt förevarande paragraf inte kommer att gälla för uppgifter som är hemliga på grund av vad som föreskrivs i EG-rättsliga föreskrifter eller i andra internationella samarbetsavtal än just de nämnda säkerhetsavtalen. Paragrafen tillåter således inte att sekretessklausuler i anslutningsfördragen eller i EG-förordningar eller EG-direktiv åberopas

för att sekretessbelägga uppgifter till skydd för det allmännas intressen (däremot kommer sådana sekretessklausuler att kunna åberopas enligt 9 kap. 30 §, när syftet är att skydda enskildas intressen).

Paragrafens syfte är att Sverige i avtalsförhandlingar med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer, skall kunna garantera att hemliga uppgifter vars hantering regleras i ett säkerhetsavtal och som överlämnas till Sverige kommer att vara sekretessbelagda hos svenska myndigheter. Genom skaderekvisitet “om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet” markeras att sekretessen hos en svensk myndighet inte skall vara strängare än vad som faktiskt krävs i det bakomliggande internationella säkerhetsavtalet. Se närmare om bestämmelsens tillämpning i avsnitt 7.5.

6 kap.

2 §

Den längre sekretesstiden (fem år) beträffande handlingar som anger villkor i slutet avtal skall tillämpas även i affärsverksamhet hos ett statligt företag enligt 1 kap. 9 §. Våra överväganden beträffande detta finns i avsnitt 3.4.2.

7 kap.

14 §

Förslaget innebär att bestämmelsen i 7 kap. 14 § femte stycket upphör. Utlänningssekretess för uppgifter som en myndighet har fått på grund av ett av riksdagen godkänt internationellt avtal skall i stället regleras gemensamt med andra liknande bestämmelser i den nya 9 kap. 30 §. I sak är ingen förändring avsedd.

8 kap.

5 §

Ändringarna i 8 kap. 5 § fjärde stycket om sekretess i verksamhet med bl.a. tillsyn över den finansiella sektorn, innebär att de frågor som gäller sekretess på grund av internationella avtal som godkänts av riksdagen skall regleras gemensamt med andra liknande bestäm-

melser i den nya 9 kap. 30 §. De regler som gäller sekretess på grund av sådana internationella avtal som Finansinspektionen själv ingår efter delegation av regeringen föreslås däremot bli kvar i paragrafen, men vissa justeringar görs i lagtexten för att bestämmelsen bättre skall anknyta till utformningen av 9 kap. 30 §. Genom det nya skaderekvisitet “om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet” markeras att sekretess hos en svensk myndighet på grund av ett internationellt avtal inte skall vara strängare än vad som faktiskt föreskrivs i det bakomliggande avtalet (se avsnitt 7.4.3).

6 §

Förslaget innebär att bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket upphör att gälla. Sekretess i statliga myndigheters tillsyns- och utredningsverksamhet m.m. för uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt internationellt avtal, skall i stället regleras gemensamt med andra liknande bestämmelser i den nya 9 kap. 30 §. I sak är ingen förändring avsedd.

10 §

Den längre sekretesstiden (fem år) beträffande handlingar som anger villkor i slutet avtal skall tillämpas även i affärsverksamhet hos ett statligt företag enligt 1 kap. 9 §. Våra överväganden beträffande detta finns i avsnitt 3.4.2.

19 §

Ändringarna är endast av språklig karaktär, för att bestämmelsen bättre skall anknyta till utformningen av den nya bestämmelsen i 9 kap. 30 §.

24 §

Ändringarna är inte avsedda att innebära någon förändring i sak, utan utgör en anpassning till utformningen av den nya bestämmelsen i 9 kap. 30 §. Genom det nya skaderekvisitet “om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet” markeras att sekretess hos en svensk

myndighet på grund av ett internationellt avtal aldrig skall vara strängare än vad som faktiskt krävs i avtalet (se avsnitt 7.4.3).

9 kap.

3 §

Förslaget innebär att bestämmelsen i 9 kap. 3 § andra stycket upphör att gälla. Sekretess i beskattnings- och exekutionsverksamhet för uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett av riksdagen godkänt internationellt avtal skall i stället regleras gemensamt med andra liknande bestämmelser i den nya 9 kap. 30 §. I sak är ingen förändring avsedd.

12 §

Ändringen är rent språklig och syftet är att lydelsen skall vara densamma som i övriga motsvarande paragrafer – om begränsning av informationsutbytet mellan myndigheter med anledning av sekretess på grund av internationella avtal – som vi föreslår skall ändras.

30 § (ny)

Paragrafen är ny och ersätter vissa av de nuvarande särskilda bestämmelserna om sekretess för uppgifter som svenska myndigheter har på grund av internationella avtal (7 kap. 14 § femte stycket, 8 kap. 5 § fjärde stycket och 6 § andra stycket samt 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen).

I sak är ingen förändring avsedd i förhållande till vad som gäller i dag. Paragrafens syfte är tvådelat. De ovan nämnda bestämmelserna skall samordnas i en gemensam bestämmelse och det skall tydligare framgå under vilka förutsättningar en svensk myndighet får eller skall tillämpa sekretess som följer av ett av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation (se avsnitt 7.3).

Sekretessen skall endast skydda enskildas intressen. Bestämmelsen är tillämplig på uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som en svensk myndighet förfogar över. Det förutsätter dock att uppgifterna omfattas av sekretessklausuler antingen i EGförordningar och EG-direktiv eller i avtal som Sverige efter riksdagens

godkännande har ingått med andra länder eller mellanfolkliga organisationer. Bestämmelsen innebär att uppgifter som en myndighet förfogar över på grund av ett internationellt avtal kan omfattas av sekretess trots att ingen svensk sekretessbestämmelse är direkt tillämplig. Den innebär också att uppgifter som omfattas av sekretess enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen kan få ett starkare skydd än vad den annars skulle ha.

Avgörande för vilka uppgifter som omfattas av sekretessen – och med vilken styrka sekretessen gäller – är vad som anges i det bakomliggande internationella avtalet eller de tillämpliga bindande EGföreskrifterna (förordningar och direktiv). Detta markeras genom att sekretess för en uppgift skall gälla endast “om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet”. En sådan skadeprövning kräver att den svenska myndigheten noggrant prövar innebörden av sekretessklausuler i ett aktuellt avtal. Se närmare om bestämmelsens tillämpning i avsnitten 7.4.1–7.4.4.

Paragrafen är generellt utformad. Det innebär att den framöver kan komma att bli tillämplig hos fler myndigheter och inom fler verksamheter än vad som är fallet enligt dagens fyra sekretessbestämmelser. Avgörande för detta är antingen att Sverige med andra stater eller mellanfolkliga organisationer ingår nya avtal som innehåller sekretessklausuler, och att riksdagen godkänner sådana avtal, eller att det tillkommer nya bindande EG-rättsliga föreskrifter i vilka det ställs krav på sekretess. Sekretess enligt de nya avtalen eller föreskrifterna gäller i en sådan situation omedelbart enligt bestämmelsen.

12 kap.

3 och 4 §§

Ändringarna i 12 kap. 3 och 4 §§ är en följd av att vi föreslår att 9 kap. 3 § andra stycket sekretesslagen skall upphöra och att den sekretessen i stället skall regleras gemensamt med annan sekretess i den nya 9 kap. 30 § samma lag. I sak innebär förslaget ingen förändring (se avsnitt 7.4.8).

15 kap.

6 §

Det nya tredje stycket ålägger myndigheter att närmare precisera vilka regler om sekretess i internationellt samarbete som myndigheterna stödjer sig på när den fattar ett överklagbart beslut om avslag på en begäran från en enskild att ta del av allmän handling med internationell anknytning. Det skall inte vara tillräckligt att åberopa sekretess enligt t.ex. de nya bestämmelserna i 2 kap. 4 § och 9 kap. 30 §sekretesslagen, utan myndigheterna måste också ange vilket internationellt avtal som avses och den aktuella sekretessklausulen i avtalet.

Om sekretess enligt 8 kap. 5 eller 24 § eller 9 kap. 3 eller 30 § sekretesslagen gäller på grund av Sveriges medlemskap i EU, skall myndigheterna i stället ange tillämpliga EG-förordningar eller EGdirektiv, tillsammans med relevanta artiklar i föreskrifterna. Detta kan däremot inte bli aktuellt när den åberopade sekretessen gäller enligt den föreslagna 2 kap. 4 §, eftersom den bestämmelsen inte är tillämplig i fråga om sekretess som föreskrivs i EG-rättsliga föreskrifter.

16 kap.

1 §

Förslaget är en följd av att bestämmelsen i 8 kap. 6 § andra stycket om sekretess på grund av vad som föreskrivs i ett internationellt avtal upphör att gälla. Vi föreslår ingen motsvarande bestämmelse om kvalificerad tystnadsplikt för uppgifter som kan sekretessbeläggas enligt den nya bestämmelsen i 9 kap. 30 §. Det innebär att meddelarfriheten inte kommer att vara inskränkt för uppgifter som omfattas av sekretess endast på grund av ett internationellt avtal (se avsnitt 7.4.5).

8.3. Förslaget till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)

2, 2 a och 8 §§

Förslaget är en följd av att vi föreslår att offentlighetsprincipen skall tillämpas även i statliga företag. För att ett sådant förslag skall få verkligt genomslag krävs att de statliga företagen tillämpar även arkivlagen. De statliga företagen skall jämställas med statliga myndigheter i arkivlagens mening. Det gäller även sådana företag där staten utövar ett rättsligt bestämmande inflytande tillsammans med kommuner och landsting. Bestämmelserna innebär bl.a. att det är de statliga arkivmyndigheterna som har tillsyn över att företagen fullgör sina skyldigheter enligt arkivlagen.

Våra överväganden när det gäller arkivlagen framgår i avsnitt 3.4.3.

Reservation och särskilda yttranden

Reservation

Reservation av ledamöterna Inger Lundgren (v), Ann Lång (kd), Inger René (m) och Stefan Tornberg (c)

Överväganden och förslag om insyn i statliga företag m.m.

Två frågor måste lösas för att huvudregeln om insyn i statliga företag skall kunna förenas med en möjlighet att meddela undantag för vissa företag. Den ena rör hur undantagen skall avgränsas, dvs. vilka omständigheter som skall kunna ligga till grund för ett undantag. Den andra är av lagteknisk natur och rör på vilken författningsnivå undantagen skall meddelas, dvs. lag eller förordning.

Vi delar kommitténs åsikt att insynen i statliga respektive kommunala företag i princip bör vara enhetlig. Det innebär att offentlighetsprincipen skall gälla oavsett om det är det allmänna genom en kommun eller ett landsting eller genom staten som har ett rättsligt bestämmande inflytande över företaget. Det kan emellertid ändå finnas sådana skillnader mellan kommunala respektive statliga företag som innebär att denna enhetliga syn inte kan upprätthållas fullt ut.

Men – och där delar vi också kommitténs åsikt när det gäller undantag från offentlighetsprincipen – sådana undantag måste grundas på omständigheter som innebär en konkret skillnad mellan de statliga och kommunala företagen.

Däremot menar vi att det ligger i allmänhetens intresse att bestämmelser som rör insyn i de statliga bolagen regleras av riksdagen genom lagstiftning. Dels därför att dessa frågor är värda en offentlig debatt, dels därför att det kan finnas en risk att den utvidgade offentligheten inskränks mer än riksdagen avsett om besluten överlämnas till regeringen.

Normgivningsdelegation bör alltså inte ske i frågor som rör offentlighetsprincipen.

Särskilda yttranden

Särskilt yttrande av ledamöterna Kenth Högström (s) och Inger Lundgren (v)

Kommittén har inte behandlat kommunal eller statlig verksamhet som förekommer inom ideella föreningar, med hänvisning till direktiven. Enligt de regler som i dag gäller för kommunal eller statlig verksamhet i ideella föreningar omfattas dessa inte av offentlighetsprincipen. Det gäller t.ex. kommun- och landstingsförbundens verksamhet, eftersom de i juridisk mening är ideella föreningar.

Enligt vår uppfattning kan direktiven läsas så att de innefattar även dessa frågor även om de inte explicit uttrycker det. Vi beklagar denna brist i betänkandet men delar mot den bakgrunden kommitténs uppfattning att dessa frågor bör ses över i annat sammanhang.

Särskilt yttrande av experten Per Hultengård

Utrikessekretessen

Jag delar kommitténs uppfattning (avsnitt 5.3) att Regeringsrättens avgörande i det s.k. scientologmålet inte bör föranleda någon ändring av utrikessekretessen. Jag kan däremot inte fullt ut dela kommitténs motivering, nämligen att det konkreta informationsinnehållet i en uppgift helt skulle sakna betydelse för bedömningen av om ett röjande kan antas medföra skada för Sverige och svenska intressen och att det skulle vara tillräckligt att röjandet som sådant skulle kunna antas medföra sådan skada.

Enligt min mening ter det sin besynnerligt att göra gällande att sekretess skall råda för en uppgift – t.ex. om att ett visst ärende finns på dagordningen inför ett statsbesök – när de uppgifter som ärendet i sig avser inte är föremål för sekretess. Ett sådant synsätt riskerar att bana väg för att legitimera alltför generella och oprecisa påståenden och antaganden om att skada skulle kunna uppstå och därmed begränsa ett inte sällan angeläget insynsbehov.

Särskilda sekretessregler på grund av internationella avtal

Kommittén föreslår (avsnitt 7.5) att en ny bestämmelse införs i sekretesslagen (2 kap. 4 §) till skydd för det allmännas intressen. Mera konkret är den tänkt att gälla uppgifter i av riksdagen godkända avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation om särskilt skydd för vissa uppgifter (s.k. säkerhetsavtal), dvs. avtal som upprättas separat och vid sidan av de egentliga samarbetsavtalen och som bl.a. reglerar sekretessvillkor.

Bakgrunden är den konflikt som uppstår i förhållande till bestämmelsen i 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen – enligt vilken de svenska myndigheter som faktiskt förfogar över en uppgift också skall besluta om skaderekvisiten är uppfyllda och om en uppgift skall sekretessbeläggas – när sådana säkerhetsavtal innefattar sekretessklausuler med innebörd att mottagaren förbinder sig att inte lämna ut information ur det internationella avtalet utan samtycke från den som upprättat handlingen (s.k. originator control).

Problematiken skall dock inte överdrivas. Så anför t.ex. kommittén:

1. att “Ofta medför säkerhetsavtalen inte några egentliga problem

för Sverige från sekretessynpunkt”,

2. att “När ett internationellt avtal klart anger att känsliga uppgif-

ter som Sverige får del av skall hållas hemliga och den som har upprättat ursprungshandlingen motsätter sig ett utlämnande, torde det nämligen i stort sett alltid (min kurs.) kunna antas att det skulle skada Sveriges mellanfolkliga förbindelser om uppgifterna röjs”,

3. att “Viktiga uppgifter som Sverige förfogar över på grund av

internationella avtal och som enligt ett särskilt säkerhetsavtal skall hållas hemliga, kan därför i stort sett undantagslöst (min kurs.) sekretessbeläggas enligt den allmänna bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap. 1 §. I vissa fall skulle även 2 kap. 2 § om försvarssekretess och eventuellt andra bestämmelser i sekretesslagen kunna vara tillämpliga.”

Kommittén gör vidare gällande att nuvarande ordning skulle medföra risk för att Sverige helt eller delvis skulle utestängas från internationellt samarbete där sekretess är av avgörande betydelse, främst på försvars- och säkerhetsområdet. Om så var fallet är det naturligtvis ett tungt argument för den föreslagna sekretessregeln och jag har i kommittén därför efterlyst exempel på att så ägt rum. Några sådana exempel har dock inte kunnat ges.

Man skall inte lagstifta i oträngt mål – det gäller i synnerhet om det handlar om att införa nya sekretessregler. Jag kan i och för sig förstå att det till och från kan uppfattas som besvärande att inte fullt ut kunna ställa sig bakom ett avtal med villkor om “originator control”. Jag har också noterat kommitténs strävan att begränsa den föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde.

Även om den föreslagna bestämmelsen inte syftar till att i praktiken åstadkomma någon egentlig utvidgning av sekretessen, innebär den dock, formellt sett, att absolut sekretess införs på ett område som tidigare varit föremål för en traditionell skadeprövning. Mot den bakgrunden kan jag, i första hand från principiella utgångspunkter, i denna del inte ställa mig bakom kommitténs förslag.

Särskilt yttrande av experten Alf Lindberg

Insyn i all verksamhet som finansieras med offentliga medel

Medborgarna har rätt till insyn i all verksamhet som de är med och finansierar. När Offentlighets- och sekretesskommittén genom föreliggande betänkande föreslår att statliga företag ska omfattas av offentlighetsprincipen kvarstår tre stora områden där insynsfrågan inte är löst. Det gäller offentlig verksamhet som drivs i form av ideella föreningar, entreprenader och fristående skolor. På samtliga dessa områden är det viktigt att offentlighetsprincipen kan tillämpas fullt ut.

När det gäller det offentligas ideella föreningar för kommittén ett resonemang och pekar på behovet av insyn, dock utan att lämna några förslag. Exempel på ideella föreningar där behovet av insyn är stort är Landstingsförbundet och Kommunförbundet, som nu går samman under namnet Sveriges Kommuner och Landsting. När det gäller entreprenader rör de ofta verksamhet som omfattar många människor, till exempel äldreomsorg. Att sådan verksamhet bedrivs utan insyn från allmänheten innebär bland annat ökad risk för kvalitetsproblem och en sämre rättssäkerhet för de berörda, liksom kraftigt beskurna rättigheter för de anställda. Inte heller fristående skolor omfattas av offentlighetsprincipen. Förutom att allmänheten inte ges någon rätt till insyn innebär det sämre rättigheter för elever, föräldrar och personal jämfört med skolor med kommunal huvudman.

Det är därför angeläget att regeringen snarast tillsätter en ny utredning med uppdrag att lägga förslag om tillämpningen av offentlighetsprincipen på dessa tre områden.

Bilagor m.m.

Vår kartläggning av statliga företag

I denna bilaga finns en förteckning över aktiebolag och stiftelser i vilka vi bedömer att staten ensam eller tillsammans med en kommun eller ett landsting har ett sådant rättsligt bestämmande inflytande som krävs enligt förslaget för att offentlighetsprincipen skall tillämpas. Vi har inte tagit hänsyn till att det skall vara möjligt med undantag från offentlighetsprincipen för statliga företag. Förteckningen är inte fullständig bl.a. för att vi inte har undersökt med samtliga departement vilka privaträttsliga organ som kan bli aktuella, se avsnitt 2.6.2.

Aktiebolag

Kartläggningen av de statliga företagen bygger på Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2003.

1

I regeringens skri-

velse finns bolag som anses vara under avveckling. Ett av dessa har trätt i likvidation (SKDföretagen AB). Ett annat beräknas finnas kvar ytterligare något år. Det är Zenit Shipping AB, som hanterar nödlidande engagemang från Svenska Varv AB. Dessa bolag finns inte med i uppräkningen nedan.

Akademiska Hus AB Civitas Holding AB Vasakronan AB Green Cargo AB Imego AB Kasernen Fastighets AB Lernia AB Luossavaara-Kirunavaara AB, LKAB Posten AB

1

Bilaga till skr. 2003/04:120 2004 års redogörelse för företag med statligt ägande

SJ AB Specialfastigheter Sverige AB Sveriges Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB Förvaltningsaktiebolaget Stattum Sveaskog AB Svensk Exportkredit AB Svenska rymdaktiebolaget Svenska Skogsplantor AB Swedcarrier AB Swedesurvey AB Swedish national road consulting AB, SweRoad AB Vasallen AB Vattenfall AB Venantius AB Vin & Sprit AB A-Banan Projekt AB ALMI Företagspartner AB Apoteket AB Bothia Garanti AB AB Göta kanalbolag IRECO Holding AB Kungliga Dramatiska Teatern AB Kungliga Operan AB Norrland Center AB Samhall AB Statens Väg- och Baninvest AB AB Svensk Bilprovning Svensk-Danska Broförbindelsen SVEDAB AB AB Svenska Miljöstyrningsrådet AB Svenska Spel Sveriges Provnings- och Forskningsinstitut AB Swedfund International AB Systembolaget AB Teracom AB

Stiftelser

Stiftelserna redovisas under det departement som lämnat uppgifter om respektive stiftelse till oss.

Socialdepartementet

Provinsialläkarstiftelsen Stiftelsen för vård- och allergiforskning (Vårdalsstiftelsen) Norrbacka-Eugeniastiftelsen Rosenbäcksstiftelsen Stiftelsen Solstickan Stiftelsen Allmänna barnhuset Stiftelsen för bistånd åt rörelsehindrade i Skåne Änggårdsstiftelsen John och Binne Lindebergs fond

Kulturdepartementet

Stiftelsen Framtidens kultur LL-stiftelsen (Stiftelsen för lättläst nyhetsinformation och litteratur) Stiftelsen Nordiska museet Stiftelsen Skansen Ajtte – svenskt fjäll- och samemuseum Stiftelsen Carl och Olga Milles Lidingöhem – Millesgården Stiftelsen Thielska galleriet Stiftelsen Föremålsvård i Kiruna Stiftelsen Svenska rikskonserter Stiftelsen Drottningholms teatermuseum Stiftelsen Dansens Hus (eventuellt) Förvaltningsstiftelsen för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB (Genom stiftelsen omfattas även Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB. Dessa bolag äger i sin tur Sveriges Radio Förvaltnings AB (fastighetsbolag) och Radiotjänst i Kiruna AB.)

Utrikesdepartementet

Stockholms internationella fredsforskningsinstitut (SIPRI)

Näringsdepartementet

Stiftelsen Norrlandsfonden Stiftelsen Industrifonden Stiftelsen Innovationscentrum (skall enligt uppgift upphöra under år 2004)

Frågeformulär

Besvarande myndighet: ........................................................................

Ansvarig handläggare: ................................Tel: ...................................

Med förbindelser med EU avses i frågeformuläret förbindelser såväl med EU:s institutioner som med EU:s eller EES:s medlemsländer inom ramen för EU-samarbetet.

Med andra internationella förbindelser avses i frågeformuläret annat än förbindelser med EU (t.ex. förbindelser med andra mellanfolkliga organisationer, med länder utanför EU/EES eller med länder som är medlemmar i EU/EES när förbindelsen inte rör EU-samarbetet).

Fråga 1

a) Hur ofta, uppskattningsvis, får myndigheten en begäran

från andra myndigheter eller enskilda om att lämna ut handlingar/uppgifter som rör förbindelser med EU?

 1–2 ggr/dag  1–2 ggr/vecka  1–2 ggr/månad  Annat: ............................................................................................

b) Hur ofta, uppskattningsvis, får myndigheten en begäran från

andra myndigheter eller enskilda om att lämna ut handlingar/uppgifter som rör andra internationella förbindelser?

 1–2 ggr/dag  1–2 ggr/vecka  1–2 ggr/månad  Annat: ............................................................................................

Fråga 2

a) Hur betraktar myndigheten – vid en begäran om utlämnan-

de – vanligtvis arbetsmaterial, mellanprodukter och andra preliminära handlingar som myndigheten har erhållit från andra länder eller från EU eller andra mellanfolkliga organisationer inom ramen för en beredningsprocess?

 Som icke allmänna handlingar, dvs. de hanteras normalt enligt

2 kap. 9 § TF på samma sätt som arbetsmaterial m.m. i ett nationellt beredningsförfarande

 Som allmänna handlingar, dvs. de hanteras som inkomna hand-

lingar enligt 2 kap. 6 § TF

b) Ange det svarsalternativ som passar bäst in på följande på-

stående: När myndigheten vägrar lämna ut handlingar/uppgifter som rör förbindelser med EU eller andra internationella förbindelser, så är orsaken… A. … att handlingarna/uppgifterna inte är allmänna i TF:s mening B. … att handlingarna/uppgifterna i och för sig är allmänna enligt TF, men att de omfattas av utrikessekretess eller annan sekretess enligt sekretesslagen

 Orsaken är uteslutande eller nästan uteslutande alternativ A  Orsaken är uteslutande eller nästan uteslutande alternativ B  Bägge alternativen förekommer med följande inbördes

rangordning: ...................................................................................

Fråga 3 Är det vanligt att en allmän handling som begärs utlämnad och som rör förbindelser med EU eller andra internationella förbindelser lämnas ut delvis, dvs. att endast vissa uppgifter i handlingen bedöms vara sekretessbelagda?

 Ja, det är vanligt  Nej, vanligtvis lämnas hela handlingen ut eller ingenting alls

Fråga 4

a) Hur ofta är det bestämmelsen om utrikessekretess i 2 kap.

1 § sekretesslagen som tillämpas när myndigheten gör en sekretessprövning av om handlingar/uppgifter som rör förbindelser med EU eller andra internationella förbindelser kan lämnas ut?

 Alltid eller nästan alltid  Ofta  Sällan  Aldrig eller nästan aldrig

b) Vilka andra bestämmelser i sekretesslagen än 2 kap. 1 §

tillämpar myndigheten regelmässigt när den gör en sekretessprövning av om handlingar/uppgifter som rör förbindelser med EU eller andra internationella förbindelser kan lämnas ut?

 Myndigheten tillämpar följande bestämmelser: ..........................  Myndigheten brukar inte tillämpa några andra bestämmelser

än 2 kap. 1 § sekretesslagen

Fråga 5 Vilka internationella förbindelser är det som vanligtvis berörs när myndigheten tillämpar 2 kap. 1 § sekretesslagen vid prövning av om uppgifter/handlingar kan lämnas ut?

 Nästan alltid förbindelser med EU  Oftare förbindelser med EU än andra internationella för-

bindelser

 Ungefär lika ofta förbindelser med EU som andra inter-

nationella förbindelser

 Oftare andra internationella förbindelser än förbindelser med

EU

 Nästan alltid andra internationella förbindelser

Fråga 6

a) Brukar det uppstå svårigheter vid bedömningen av om upp-

gifter/handlingar kan lämnas ut när myndigheten tillämpar 2 kap. 1 § sekretesslagen?

 Ja  Nej

b) Om svaret är ja på fråga a), är det någon skillnad beroende på

om de aktuella uppgifterna/handlingarna rör förbindelser med EU eller om de rör andra internationella förbindelser?

 Ja, svårigheter uppstår oftast när det gäller förbindelser med

EU

 Ja, svårigheter uppstår oftast när det gäller andra inter-

nationella förbindelser

 Nej, det är ingen större skillnad

c) Om svaret är ja på fråga a), vilka är de vanligaste svårig-

heterna?

………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………

Fråga 7 Finns det något övrigt som myndigheten vill tillföra?

………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………

Mottagare av enkätförfrågan (sändlista)

1. Arbetsmiljöverket 2. Datainspektionen 3. Finansinspektionen 4. Försvarets materielverk 5. Försvarsmakten/Högkvarteret 6. Kemikalieinspektionen 7. Kommerskollegium 8. Konkurrensverket 9. Livsmedelsverket 10. Luftfartsverket 11. Migrationsverket 12. Naturvårdsverket 13. Patent- och registreringsverket 14. Post- och telestyrelsen 15. Riksförsäkringsverket 16. Rikspolisstyrelsen 17. Sjöfartsverket 18. Skatteverket 19. Statens jordbruksverk 20. Stockholms kommun/Stadskansliet 21. Sveriges ambassad i Moskva 22. Sveriges ambassad i Paris 23. Sveriges ambassad i Washington 24. Sveriges ständiga representation vid EU 25. Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) 26. Totalförsvarets forskningsinstitut 27. Tullverket

Vårt författningsförslag i förhållande till förslaget till ny sekretesslag (SOU 2003:99)

I denna bilaga redovisar vi hur huvudförslagen i detta slutbetänkande kan fogas in i vårt förslag till ny sekretesslag (SOU 2003:99). Förändringarna i förhållande till förslaget i SOU 2003:99 är markerade med streck i marginalen. Förslaget i detta slutbetänkande om ett nytt andra stycke i 15 kap. 6 § sekretesslagen återfinns inte i denna redovisning, eftersom den bestämmelsen närmast skulle höra hemma i vårt förslag till ny lag om hantering av allmänna handlingar (se SOU 2002:97).

2 kap. Grundläggande begrepp och bestämmelser

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om ­ sekretessens innebörd (2 §) ­ vissa andra grundläggande begrepp (3–9 §§) ­ inre sekretess (10 §) ­ att sekretess inte överförs automatiskt mellan myndigheter (11 §)

­ konkurrens mellan flera bestämmelser (12 och 13 §§) ­ tillämpningen av överföringsbestämmelser i vissa fall (14 §) ­ beräkning av sekretesstid (15 §) ­ sekretessmarkering (16 §) ­ meddelarfrihet hos statliga och kommunala företag (17 §). _ _ _ _ _ _ _

Sekretessmarkering

16 § Om det kan antas att en sekretessreglerad uppgift i en allmän handling inte får lämnas ut, får myndigheten anmärka detta genom en särskild anteckning (sekretessmarkering). Anteckningen skall ange

1. tillämplig sekretessbestämmelse,

2. datum då anteckningen gjordes, och

3. den myndighet som har gjort anteckningen. Om utlämnande till en enskild av en allmän handling, som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet, enligt förordning skall prövas endast av en viss myndighet, skall sekretessmarkering så snart möjligt göras på handlingen eller på annat sätt framgå av handlingen. Av anteckningen skall det framgå vilken myndighet som skall pröva frågan om utlämnande.

Meddelarfrihet hos statliga och kommunala företag

17 § I förhållandet mellan sådana bolag, föreningar och stiftelser som avses i 3 kap. 5 § och deras anställda gäller vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om

1. rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande och

2. förbud mot att ingripa utan stöd i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen mot missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till ett sådant missbruk.

Första stycket gäller inte i förhållandet mellan sådana bolag och föreningar som avses i 3 kap. 5 § och den verkställande direktören i bolaget eller föreningen.

Första stycket skall gälla även i förhållandet mellan sådana organ som avses i 3 kap. 8 § och deras anställda, med undantag för den verkställande direktören, i den verksamhet som anges i bilagan till denna lag.

3 kap. Lagens tillämpningsområde

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde i förhållande till

­ myndigheter och personer med anknytning till myndigheter (2 §)

­ organ som är jämställda med myndigheter (3–9 §§).

Myndigheter och personer med anknytning till myndigheter

2 § Förbud att röja eller använda uppgift enligt denna lag eller enligt lag eller förordning som denna lag hänvisar till gäller för myndighet.

Sådant förbud gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i myndighetens verksamhet

1. på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten,

2. på grund av tjänsteplikt, eller

3. på annan liknande grund.

Organ som är jämställda med myndigheter

Riksdagen och beslutande kommunal församling

3 § Riksdagen och beslutande kommunal församling skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter.

Kommunalförbund

4 § Vad som sägs om kommuner och landsting i denna lag skall tillämpas också på kommunalförbund om inget annat sägs.

Statliga och kommunala företag

5 § Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos myndighet skall tillämpas också på handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser

där staten, kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndighet. När särskilda regler gäller för nämnd i kommun eller landsting skall bolag, föreningar och stiftelse där kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande jämställas med sådana nämnder.

Första stycket gäller också beträffande handlingar som efter medgivande av staten, en kommun eller ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där staten, kommuner eller landsting tidigare har utövat ett rättsligt bestämmande inflytande.

6 § Rätten att ta del av handlingar gäller inte hos aktiebolag där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande om aktierna är noterade på börs i Sverige eller något annat land.

Om det av särskild anledning är nödvändigt med hänsyn till verksamhetens art, konkurrenssituationen eller andra väsentliga ekonomiska förhållanden hos ett bolag, en förening eller en stiftelse där staten har ett rättsligt bestämmande inflytande, får regeringen meddela föreskrifter om att 9 § inte skall tillämpas beträffande handlingar i hela eller viss del av verksamheten hos bolaget, föreningen eller stiftelsen.

Beträffande bolag, föreningar eller stiftelser som lyder under riksdagen eller någon av riksdagens myndigheter meddelas undantag enligt andra stycket i lag.

7 § Staten, kommuner och landsting skall anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans

1. äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen,

2. har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller

3. utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag.

Vid tillämpningen av 1–3 skall inflytande som utövas av en juridisk person över vilken staten, en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna anses utövat av staten, kommunen eller landstinget.

Organ som anges i bilagan

8 § Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet skall tillämpas också i fråga om handlingar hos de organ som anges i bilagan till denna lag, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Dessa organ skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter.

Enskilda organ som förvarar allmänna handlingar med stöd av lag

9 § Ett enskilt organ skall vid tillämpningen av denna lag jämställas med myndigheter när det hanterar sådana allmänna handlingar som det förvarar med stöd av lagen (1994:1383) om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring. Detsamma gäller Svenska kyrkan och dess organisatoriska delar vid hanteringen av allmänna handlingar som förvaras med stöd av lagen (1999:288) om överlämnande av allmänna handlingar till Svenska kyrkan eller någon av dess organisatoriska delar för förvaring, m.m.

13 kap. Sekretess med hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om ­ utrikessekretess (2 §) ­ försvarssekretess (3 §)

­ sekretess enligt internationella avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter (4 §)

­ sekretesstider (5 §) ­ prövningen av frågan om utlämnande av handling (6 och 7 §§).

Utrikessekretess

2 § Sekretess gäller för uppgift som rör Sveriges förbindelser med annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller stats-

lös, endast om det kan antas att det stör Sveriges mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs.

Försvarssekretess

3 § Sekretess gäller för uppgift som rör verksamhet för att försvara landet eller planläggning eller annan förberedelse av sådan verksamhet eller som i övrigt rör totalförsvaret, endast om det kan antas att det skadar landets försvar eller på annat sätt vållar fara för rikets säkerhet om uppgiften röjs.

I mål eller ärende enligt särskild lag om försvarsuppfinningar tillämpas för uppgift om sådana uppfinningar bestämmelser om sekretess i den lagen i stället för första stycket.

Internationella avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter

4 § Sekretess gäller för uppgift som en myndighet förfogar över på grund av ett med en annan stat eller en mellanfolklig organisation ingånget och av riksdagen godkänt avtal om särskilt skydd för vissa uppgifter, om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Om sådan sekretess gäller, får bestämmelserna om undantag från sekretess i 8 kap. 4–14 §§, 21 kap. 15 § och 22 kap. 18 § inte tillämpas i strid med avtalet.

Sekretesstid

5 § För uppgift i allmän handling gäller sekretessen enligt detta kapitel i högst fyrtio år. Om det finns särskilda skäl, får dock regeringen besluta att sekretessen enligt 3 § första stycket skall gälla under längre tid.

Prövning av frågan om utlämnande av handling

6 § Av 2 kap. 14 § andra stycket tryckfrihetsförordningen framgår att det genom förordning kan beslutas, att endast en viss myndighet får pröva frågan om utlämnande till enskild av allmän handling som är av synnerlig betydelse för rikets säkerhet.

7 § En begäran att få ta del av en handling som har upprättats av Lantmäteriverket eller Sjöfartsverket och som innehåller kart- eller flygbildmaterial av betydelse för totalförsvaret eller uppgift ur verkets geodetiska arkiv skall, vid tillämpningen av 3 §, prövas av det verk som har upprättat handlingen.

20 kap. Sekretess som gäller i alla verksamheter

Kapitlets innehåll

1 § I detta kapitel finns bestämmelser om sekretess ­ under vissa förhållanden för uppgifter om enskilds hälsotillstånd eller sexualliv (2 §)

­ under vissa förhållanden för adressuppgift och hemtelefonnummer (3 §)

­ för uppgifter om kopplingen mellan enskilds verkliga och fingerade identitet (4 §)

­ under vissa förhållanden för uppgift som rör utlänning (5 §) ­ i vissa fall för personuppgift som avses i personuppgiftslagen (6 §)

­ i vissa fall på grund av EG-rätt eller internationella avtal om informationsutbyte (7 §).

Bestämmelser som gäller i alla verksamheter finns även i andra

kapitel i denna lag. _ _ _ _ _ _ _

Personuppgift som avses i personuppgiftslagen

6 § Sekretess gäller för personuppgift, endast om det kan antas att uppgiften kan komma att behandlas i strid med personuppgiftslagen (1998:204) om den lämnas ut.

EG-rätt och internationella avtal om informationsutbyte

7 § Sekretess gäller för en uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som en myndighet förfogar över på grund av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen eller annat av riksdagen godkänt avtal med en annan stat eller en mellanfolklig organisation,

om röjandet av uppgiften skulle strida mot avtalet. Om sådan sekretess gäller, får bestämmelserna om undantag från sekretess i 8 kap. 4–14 §§, 21 kap. 15 § och 22 kap. 18 § inte tillämpas i strid med avtalet.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Litteraturförteckning: Insyn i statliga företag m.m.

Förteckningen återger inte alla de betänkanden och propositioner som varit aktuella i samband med kartläggningen av de statliga företagen och genomgången av organen i bilagan till sekretesslagen. I regeringens skrivelse till riksdagen angående företag med statligt ägande (skr. 2003/04:120) finns en förteckning över propositioner som rör de statliga bolagen.

Ds och SOU

DsJU 1977:11 Handlingssekretess och tystnadsplikt Ds 2001:9 Yttrandefrihet för privatanställda

SOU 1983:61 Handlingsoffentlighet utanför myndighetsområdet SOU 1992:134 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag SOU 1997:38 Myndighet eller marknad SOU 1997:57 I medborgarnas tjänst – En samlad förvaltningspolitik för staten SOU 2000:55 Radio och TV i allmänhetens tjänst – ett beredningsunderlag SOU 2002:97 Ordning och reda bland allmänna handlingar SOU 2003:99 Ny sekretesslag

Propositioner och skrivelser

Prop. 1975/76:160 om nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet Prop. 1979/80:2 Förslag till Sekretesslag m.m. Prop. 1986/87:151 Ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Prop. 1990/91:64 Yttrandefrihetsgrundlag m.m. Prop. 1990/91: 117 om en ny kommunallag

Prop. 1991/92:44 om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildningen av byggnadsstyrelsen, m.m. Prop. 1992/93:37 om ny organisation för förvaltning av statens fastigheter och lokaler, m.m. Prop. 1993/94:38 Postlag och en förändrad verksamhetsform för Postverket, m.m. Prop. 1993/94:48 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag Prop. 1995/96:61 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. Prop. 1996/97:22 Statliga stiftelser Prop. 1996/97:142 Handlingsoffentlighet vid vissa stiftelser Prop. 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst Prop. 1999/2000:78 Ändrad verksamhetsform för SJ m.m. Prop. 2000/01:129 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet Prop. 2001/02:80 Demokrati för det nya seklet Prop. 2003/04:93 Några frågor om sekretess m.m.

Skr. 2002/03:120 2003 års redogörelse för företag med statligt ägande Skr. 2003/04:120 2004 års redogörelse för företag med statligt ägande

Utskottsbetänkanden

Bet. 1987/88:36 om ändringar i tryckfrihetsförordningen m.m. Bet. 1990/91:KU38 Ny kommunallag Bet. 1993/94:KU13 Handlingsoffentlighet i kommunala företag Bet. 1995/96:LU7 Former för verksamhet som är beroende av statligt stöd, m.m. Bet. 1996/97:KU23 Offentlighet och sekretess Bet. 1997/98:KU22 Offentlighet och sekretess Bet. 2001/02:KU3 Ökat informationsutbyte mellan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet Bet. 2002/03:NU9 Statliga företag Bet. 2003/04:NU4 Statliga företag Bet. 2003/04:KU17 Några frågor om sekretess, m.m.

JO-beslut

Beslut dnr 3266–1997 (Förvaltningsrättslig Tidskrift 1997 s. 348– 349)

JK-beslut

Beslut 2003-10-08 dnr 2768-03-03

Rättsfall

RÅ Ref 1997:47 RÅ Ref 1998:11 RÅ Ref 1998:32 RÅ N 1998:124 RÅ N 1998:167 RÅ Ref 2003:28 RÅ N 2003:11

AD 1983 nr 46 AD 1991 nr 106

Kammarrättens i Stockholm dom 1996-12-05 i mål nr 7611–1996 Kammarrättens i Stockholm dom 1997-08-25 i mål nr 4642–1997

Övrig litteratur

Bergström, Daniel, Den tysta frågan – De statliga bolagens arkiv, C-

uppsats Mitthögskolan, Härnösand, 2003 Bohlin, Alf, Kommunalrättens grunder, 1998 Bohlin, Alf, Offentlighetsprincipen, 2001 Bull, Thomas, Klargöranden och nya frågetecken kring efterforsk-

ningsförbudet i 3 kap. 4 § TF, Juridisk tidskrift 2002-03 s. 128– 139 Gränström, Claes, Lundquist, Lennart, Fredriksson, Kerstin, Arkiv-

lagen – Bakgrund och kommentarer, 2000 Hallgren, Thomas, Fakta och argument om kommunala företag, 1997 Lagstiftningen om offentlighet och sekretess revideras, Lagberednings-

avdelningens publikation 6/1999 (Finland)

Landelius, Ann-Charlotte, Insynen i kommunala företag, SvJT 1999

s. 48 Lindquist, Ulf, Kommunala befogenheter, 2000 Marcusson, Lena, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet,

1989 NOU 2003:30 Ny offentlighetslov (Norge) Regner, Göran, Eliason, Marianne, Heuman, Sigurd, Sekretesslagen – En kommentar, Norstedts gula bibliotek Riksdagens revisorers förslag angående statens roll som ägare av bolag, 1997/98:RR9 Stockholmsbörsen, Guide till börsregler 2003/2004 Strömberg, Håkan, ”Allmänt” och ”enskilt” i den offentliga rätten, Förvaltningsrättslig tidskrift 1985 s. 49–63 Vogter, John, Offentlighedsloven med kommentarer, 1998 (Danmark) Öman, Sören, Lindblom, Hans-Olof, Personuppgiftslagen – En kommentar, 2001

Litteraturförteckning: Sekretess i det internationella samarbetet

Ds och SOU

Ds Ju 1977:11 Handlingssekretess och tystnadsplikt. Del 1 och 2 Ds 1992:84 Ändringar i sekretesslagen i anledning av EES-avtalet Ds 1993:36 Våra grundlagar och EG Ds 1993:71 EG och grundlagarna Ds 1999:56 Ömsesidig rättslig hjälp i brottmål

SOU 1927:2 Utredning med förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet SOU 1935:5 Förslag till ändrade bestämmelser rörande allmänna handlingars offentlighet SOU 1966:60 Offentlighet och sekretess SOU 1975:22 Lag om allmänna handlingar SOU 1975:102 Tystnadsplikt och yttrandefrihet SOU 1988:58 Utrikesförvaltningens inriktning och organisation SOU 1993:14 EG och våra grundlagar SOU 1994:49 Utrikessekretessen SOU 1999:53 Ekonomisk brottslighet och sekretess SOU 2001:3 Offentlighetsprincipen och den nya tekniken SOU 2002:97 Ordning och reda bland allmänna handlingar SOU 2003:99 Ny sekretesslag. Del 1 och 2 SOU 2003:103 Sekretess i elevernas intresse

Propositioner och skrivelser

Prop. 1936:140 med förslag till ändrad lydelse av regeringsformen, riksdagsordningen samt tryckfrihetsförordningenProp. 1937:107 med förslag till lag om inskränkningar i rätten att utbekomma allmänna handlingar Prop. 1948:230 med förslag till tryckfrihetsförordning m.m.

Prop. 1973:33 med förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen, m.m. Prop. 1975/76:160 Nya grundlagsbestämmelser angående allmänna handlingars offentlighet Prop. 1979/80:2 Förslag till sekretesslag m.m. Del A och B Prop. 1987/88:41 om sekretesskyddet för vissa myndighetsregister m.m. Prop. 1989/90:14 om godkännande av Europaråds- och OECDkonventionen om ömsesidig handräckning i skatteärenden, m.m. Prop. 1990/91:42 Insiderhandel Prop. 1990/91:131 om vissa frågor om internationellt samarbete i brottmål m.m. Prop. 1991/92:113 Ny börslagstiftning m.m. Prop. 1991/92:170 Europeiska Ekonomiska Samarbetsområdet, Del 1 Prop. 1992/93:120 om ändring i sekretesslagen (1980:100) med anledning av EES-avtalet Prop. 1994/95:112 Utrikessekretess m.m. Prop. 1995/96:173 Förstärkt tillsyn över finansiella företag Prop. 1996/97:23 Sekretess i Insättningsgarantinämndens verksamhet Prop. 1996/97:87 Dublinkonventionen Prop. 1998/99:144 Regler om företagskoncentration Prop. 1999/2000:61 Internationell rättslig hjälp i brottmål Prop. 1999/2000:64 Polissamarbete m.m. med anledning av Sveriges anslutning till Schengen Prop. 1999/2000:94 Moderniserade kapitaltäckningsregler m.m. Prop. 1999/2000:122 Internationellt tullsamarbete Prop. 1999/2000:126 En ny tullag Prop. 2001/02:88 Sveriges samarbete med Internationella brottmålsdomstolen Prop. 2001/02:167 Ändringar i konkurrenslagen för effektivare kartellbekämpning m.m. Prop. 2001/02:191 Sekretessfrågor – Ekonomisk brottslighet m.m.

Utskottsbetänkanden

Bet. KU 1979/80:37 Förslag till sekretesslag Bet. KU 1987/88:22 om sekretesskyddet för vissa myndighetsregister m.m. Bet. 1989/90:SkU17 Europarådets handräckningskonvention, m.m. Bet. 1990/91:JuU28 Internationellt samarbete i brottmål m.m.

Bet. 1990/91:NU15 Insiderhandel Bet. 1991/92:NU26 Ny börslagstiftning m.m. Bet. 1992/93:KU11 Ändringar i sekretesslagen Bet. 1996/97:KU6 Sekretess i Insättningsgarantinämndens verksamhet Bet. 1996/97:SfU16 Dublinkonventionen Bet. 1999/2000:JuU17 Polissamarbete m.m. inom Schengen Bet. 1999/2000:JuU19 Internationell rättslig hjälp i brottmål Bet. 1999/2000:FiU26 Moderniserade kapitaltäckningsregler m.m. Bet. 2000/01:SkU3 En ny tullag Bet. 2001/02:NU16 Ändringar i konkurrenslagen för effektivare kartellbekämpning m.m. Bet 2001/02:JuU17 Sveriges samarbete med Internationella brottmålsdomstolen

Rättsfall

RÅ 2000 ref 22RÅ 1999 ref 36RÅ 1998 ref 42RÅ 1994 not 403RÅ 1994 not 101RÅ 1993 not 259RÅ 1988 not 475 RÅ 83 2:57 RÅ 82 2:80

Kammarrättens i Stockholm dom 2004-03-08, mål nr 1355-04

Övrig litteratur

Axberger, Tryckfrihetens gränser, 1984 Bohlin, Offentlighetsprincipen, sjätte upplagan, 2001 Finansinspektionens promemoria, Utbyte av information mellan

utländska tillsynsmyndigheter (1998-11-04) Fritz/Hettne/Rundegren, När tar EG-rätten över?, 1996 Gränström/Lundquist/Fredriksson, Arkivlagen – Bakgrund och

kommentarer, andra upplagan, 2000 Hellners/Malmqvist, Nya förvaltningslagen, femte upplagan, 1999

Journalistförbundets tidning, Journalistförbundet anklagar regering

och riksdag för att montera ned den svenska öppenheten (2003) Regner/Eliasson/Heuman, Sekretesslagen – En kommentar Riksarkivets rapport, Handlingsoffentlighet utan handlingar? (Semi-

narium i Stockholm 2003-03-07) Statskontorets rapport 2000:3, Öppenhet och insyn i myndigheter-

nas EU-arbete Statsrådsberedningens PM 2000:2, Hur EU-handlingar skall hanteras

i Regeringskansliet Strömberg, Handlingsoffentlighet och sekretess, nionde upplagan,

2003 Utrikesförvaltningens handböcker II, Rättshandbok, 1996