Propositionens huvudsakliga innehåll

I slutet av år 1982 tillkallades bostadskommittén som fick uppgiften att överväga bostadspolitiken inför resten av 1980-talet. Kommittén skulle också göra en samlad bedömning av förutsättningarna för bostadsförsörj- ningen på 1990-talet och överväga medlen för kommunernas arbete med bostadsförsörjningen. Kommittén har redovisat ett omfattande material som underlag för det fortsatta bostadspolitiska reformarbetet. Kommittén har lämnat förslag om bl.a. utformningen av bostadsfmansieringen och bostadsbeskattningen. Kommittén har vidare lagt förslag om olika åtgärder för att minska segregationen inom boendet, bl.a. genom reformer inom bostadsbidragssystemet, stöd till förvärv av äldre egnahem, vidgade upp- gifter för de allmännyttiga bostadsföretagen och en stärkt bostadsförmed- ling. Kommittén har slutligen behandlat frågor om hyresgästernas inflytan- de och om kooperativ hyresrätt.

] propositionen behandlas främst de förslag av bostadskommittén som rör bostadsfrnansieringen och bostadsbidragen. Vidare behandlas också förslagen om stöd till förvärv av äldre egnahem och om allmännyttiga bostadsföretag. ] propositionen redovisas vidare den utvärdering av bo- stadsförbättringsprogrammet som enligt riksdagens beslut har gjorts under programmets tredje år. Slutligen behandlas också fastighetsskatten, åtgär- der för att öka nyproduktionen av bostäder på vissa orter samt den cen- trala bostadspolitiska administrationen. Förslag om försöksverksamhet med kooperativ hyresrätt har lagts fram i prop. 1986/87z37. Frågor om bostadsförmedling m.m. kommer att behandlas i annat sammanhang.

&

mer P%]

• Sida 2
•  Original

De förslag som behandlas här innebär i huvudsak följande. Bostadskommitténs förslag om räntelån redovisas. Mot bakgrund av de ändrade samhällsekonomiska förutsättningarna lämnas inget förslag om ändring av det nuvarande systemet med räntebidrag.

Bostadsbidragen föreslås i enlighet med vad bostadskommittén har före- slagit få en mer markerad bostadspolitisk inriktning. Omläggningen. som påbörjas år 1988, innebär bl.a. att bidrag kommer att lämnas till högre bostadskostnader än för närvarande.

För barnfamiljer föreslås ett nytt behovsprövat stöd för köp av äldre egnahem.

[ fråga om bostadsförbättringsprogrammet föreslås en skärpt tillämpning av förutsättningarna för ombyggnadslån. Kravet att husets kvaliteter skall tas tillvara betonas. Hyresgästernas inflytande över ombyggnaderna för- stärks så att deras bedömning av om ombyggnaden sker tillräckligt var- samt blir avgörande för länsbostadsnämndernas prövning av låneärendet. Ett särskilt icke inkomstprövat bidrag. kvarboendegaranti, kommer att lämnas under en treårsperiod. för att hjälpa hyresgästerna och bostads- rättshavarna att överbrygga de kostnadsökningar som ombyggnaderna medför.

Hissinstallation föreslås bli ett villkor för ombyggnadslån om inte kom- munen har bedömt att tillgängligheten i området är tillräckligt god även om hiss inte installeras. Amorteringstiden för ombyggnadslån förkortas gene- rellt utom för kulturhistoriskt värdefulla byggnader, om huset efter om- byggnaden saknar hiss. Tillämpningsområdet för hissbidrag vidgas till att gälla även vissa fyravåningshus.

Ombyggnadslån lämnas i princip inte till hus som är 30 år eller yngre om inte regeringen medger det i enskilda fall. Regeringen kommer framdeles att medge undantag från 30-årsregeln för att åtgärder mot olika brister skall kunna genomföras i fråga om bostäder som byggdes under miljonprogram- met. I den mån sådana ombyggnader inte går att förränta föreslås att även ränte- och amorteringsfria tilläggslån skall kunna lämnas.

I fråga om energisparstödet föreslås vissa omfördelningar. För egnahem införs ombyggnadslån och räntebidrag för energisparåtgärder i likhet med vad som redan gäller för hyres- och bostadsrättshus. Inga riktade energibi- drag till hyres- och bostadrättshus kommer att lämnas under budgetåren 1987/88 och 1988/89.

Hyresrabatter föreslås kunna lämnas under åren 1987 och 1988 för att främja nyproduktion av bostäder på vissa orter.

För ekonomiska föreningar vars huvudsakliga ändamål är att upplåta bostäder med kooperativ hyresrätt föreslås samma låneandel som för allmännyttiga bostadsföretag.

För konstnärlig utsmyckning i samband med ny- och ombyggnad av bostäder föreslås bidrag som skall fördelas av en delegation tillsatt av regeringen.

Statens planverk och bostadsstyrelscn skall enligt förslaget läggas sam- man till en plan- och bostadsmyndighet.

• Sida 3
•  Original

Förslag till

"i--.3:'f--. ..:Mr.

Lag om ändring i lagen (1984: 1052) om statlig fastighetsskatt

Härigenom föreskrivs att 3ä lagen (1984: 1052) om statlig fastighetsskatt skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Fastighetsskatten utgör för varje beskattningsår

a) 2 procent av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten beräknas enligt 24ä 1 mom. kommunalskat- telagen (1928:370) och fastigheten utgör hyreshusenhet,

a) 2,5 procent av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten beräknas enligt 24å 1 mom. kommunalskatte- lagen (19281370) och fastigheten ut- gör hyreshusenhet.

b) 2 procent av en tredjedel av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten beräknas enligt 245 1 mom. kommunalskattelagen och fastigheten utgör

småhusenhet,

c) 1,4 procent av en tredjedel av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten beräknas enligt 245 2 mom. kommunalskattelagen,

d) 1,4 procent av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten beräknas enligt 25 7 mom. lagen (1947:576) om statlig inkomstskatt och fastigheten utgör hyreshusenhet,

e) 1.4 procent av en tredjedel av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten beräknas enligt Zå 7 mom. lagen om statlig inkomstskatt och fastigheten

utgör småhusenhet,

f) 2 procent av bostadsbyggnads- värde och tomtmarksvärde avseen- de hyreshus på lantbruksenhet,

1) 2,5 procent av bostadsbygg- nadsvärde och tomtmarksvärde av- seende hyreshus på lantbruksen- het,

g) 2 procent av en tredjedel av bostadsbyggnadsvärde och tomtmarks- värde aVSeende småhus på lantbruksenhet,

h) 2 procent av taxeringsvärdet om hyreshusenhet enligt 4 kap. 11% andra stycket fastighetstaxcringsla- gen (1979:1152) skall ha beskatt- ningsnaturen jordbruksfastighet.

h) 2,5 procent av taxeringsvärdet om hyreshusenhet enligt 4 kap. 11.5 andra stycket fastighetstaxcringsla- gen (1979: 1152) skall ha beskatt- ningsnaturen jordbruksfastighet,

i) 2 procent av en tredjedel av taxeringsvärdet om småhusenhet enligt 4 kap. 115 andra stycket fastighetstaxeringslagen skall ha beskattningsna- turen jordbruksfastighet.

j) 2 procent av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten utgör in- täkt av rörelse enligt kommunal- skattelagen och fastigheten utgör hyreshusenhet,

j) 2,5 procent av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten utgör in- täkt av rörelse enligt kommunal- skattelagen och fastigheten utgör hyreshusenhet,

k) 2 procent av en tredjedel av taxeringsvärdet om intäkt av fastigheten utgör intäkt av rörelse enligt kommunalskattelagen och fastigheten utgör

småhusenhet.

Till den del taxeringsvärdet av en fastighet, som ägs av sådan inländsk

' Senaste lydelse 1984: 1078.

|.»

• Sida 4
•  Original

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

eller utländsk livförsäkringsanstalt som avses i 25 6 mom. lagen om statlig inkomstskatt. belöpcr på verksamhet avseende sådana pensionsförsäk— ringar eller avgångsbidragsförsäkringar som nämns i 2 & 6 mom. tredje stycket samma lag. skall dock procenttalct, i stället för vad som därom föreskrivs i första stycketj eller k. utgöra 1.4.

Om fastighetsskatt skall beräknas enligt olika grunder för skilda delar av fastigheten skall underlaget för beräkningen av fastighetsskatten för dessa delar utgöras av den del av värdet som belöpcr på respektive fastighetsdel.

Denna lag träder i kraft den ljanuari 1987 och tillämpas första gången vid 1988 års taxering. Aldre bestämmelser gäller i fråga om fastighetsskatt för beskattningsår som har påbörjats före ikraftträdandet.

• Sida 5
•  Original

1. Inledning

Grunddragen i det finansieringssystem som gäller vid ny- och ombyggnad av bostäder beslutades av riksdagen år 1974. Flera av de förutsättningar på vilka 1974 års beslut grundades, inte minst de statsfinansiella. förändrades sedermera. Mot den bakgrunden tillkallade jag i slutet av år 1982 en kommitté med uppgift att överväga bostadspolitiken inför l980-talets sena- re del (dir. l982:94). Kommittén. som antog namnet bostadskommittén. skulle också göra en samlad bedömning av förutsättningarna för bostads- försörjningen på 1990-talet och överväga medlen för kommunernas bo- stadsförsörjningsåtgärder. Kommittén har redovisat ett delbetänkande (SOU 1984234—36) sammanfattning, del 1 och del 2 samt ett slutbetän- kande (SOU 1986z4—6) sammanfattning. del 1 och del 2.

Betänkandcna har remissbehandlats. År 1983 fastställde riksdagen ett tioårigt bostadsförhättringsprogram (prop. 1983/84z40 bil. 9. BoU 11. rskr 63). I enlighet med vadjag nämnde i mitt anförande till propositionen har erfarenheterna av programmet under de två första åren nu utvärderats inom bostadsdepartementet. Bostads- styrelsen har redovisat underlag för utvärderingen i en skrivelse till bo- stadsdepartementet den 23 maj 1986. delvis enligt särskilt uppdrag av regeringen. Över bostadsstyrelsens skrivelse har HSB. Riksbyggen och SABO yttrat sig i skrivelser till bostadsdepartementet. Därutöver har en lång rad organisationer och enskilda till bostadsdepartementet gett under- lag för utvärderingcn i form av faktaredovisningar och skriftliga syn- punkter.

I det följande kommerjag att lämna förslag om bOStadspolitikens inrikt- ning inför resten av 1980-talet med anledning av utvärderingen av bostads- förbättringsprogrammet och av bostadskommitténs förslag. Bostadsstyrel- sens skrivelse tarjag upp i min behandling av bostadsförbättringsprogram- met. Bostadskommitténs slutbetänkande har sammanfattats av kommittén och redovisats i SOU 1986:4. En sammanställning av remissyttrandena har upprättats inom bostadsdepartementet och finns tillgänglig i ärendet (Dnr B 306/86).

• Sida 6
•  Original

Utöver utvärderingen av bostadsförbättringsprogrammet och vad som har tagits upp av kommittén kommer jag att beröra avvägningen av uttaget av fastighetsskatt mot bakgrund av de extra upptrappningar av garanterade räntor som har genomförts under år 1986. Jag behandlar vidare den cen— trala bostadspolitiska administrationen. åtgärder för att främja produk- tionen av nya bostäder på vissa orter samt vissa övriga frågor.

1 bilaga 1 redovisas utvecklingen av bostadspolitik och bostadsbyggande fram till 1980-talet. Vidare redovisas uppgifter om dagens bostadsförhål- landen.

2. Bostadspolitiska reformbehov

2.1. Den sociala bostadspolitiken

Den sociala bostadspolitiken är en central del i den moderna välfärdspoliti- ken. En god bostad i en bra miljö är en social rättighet i likhet med rätten till skolgång. sjukvård och en trygg ålderdom.

Med utgångspunkt i denna syn på bostaden som en social rättighet sattes som mål för den sociala bostadspolitiken att undanröja den bostadsslum, trångboddhet och bostadsbrist som präglade boendeförhållandena före andra världskriget.

[ arbetarrörelsens efterkrigsprogram framlades ett handlingsprogram för att förverkliga den sociala bostadspolitiken. Samhället skulle ha ansvaret för bostadsförsörjningen. Produktion skulle ske under spekulationsfria former. Nöd, brist och otrygghet inom boendet skulle avskaffas.

Under 1950- och 1960-talen vidareutvecklades denna politik med målet att hela befolkningen skulle beredas sunda. rymliga. välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader.

Detta bostadspolitiska mål har i väsentliga delar uppnåtts under 1960- och 1970-talen genom kraftiga satsningar på nyproduktion av bostäder, bl.a. förverkligandet av miljonprogrammet, i kombination med fördelakti- ga statliga lån samt bostadsbidrag.

Denna måluppfyllelse var en förutsättning för att ytterligare steg inom den sociala bostadspolitiken kunde tas under 1970-talet. År 1974 genom- fördes en rad bostadspolitiska reformer. Utgångspunkten för dessa var rättvisa mellan boende- och besittningsformer. frihet för alla att välja bostad efter behov, rättvis fördelning av bostäderna samt att skapa förut- sättningar för omsorg och gemenskap i bostadsområdena.

2.2. Bostadspolitiken i svårigheter

Med sjunkande reallöner och en samhällsekonomi i obalans minskade tillväxten i efterfrågan på bostäder i början av 1980-talet. Statens finanser utsattes för stora påfrestningar genom att subventioneringen av bostads- sektorn ökade på grund av stigande räntor och kraftig kostnadsinflation. Systemet från år 1974 med garanterade räntor kunde inte fånga upp de

• Sida 7
•  Original

allt större kostnadsskillnaderna mellan olika årgångar av bostäder. Trots extrajusteringar i räntenivån för tidigare byggda hus uppstod omotiverade kostnadsskillnader mellan nyproduktionen och det äldre beståndet. Samti- digt blev det allt svårare att upprätthålla det selektiva bostadsstödet till barnfamiljer.

Den snabba inllationen ledde också till att neutraliteten i beskattnings- och subventionshänseende mellan olika upplåtelseformer rubbades.

Den politiska målsättningen att dels slå vakt om ekonomisk rättvisa. dels tillhandahålla goda bostäder åt alla till en rimlig kostnad var i allvarlig fara.

2.3. En ny ekonomisk situation

Regeringen inledde under hösten 1982 sitt arbete med att genomföra de förslag som hade utarbetats under oppositionstiden. På det bostadspoliti- ska området innebar detta bl.a. satsningar på nyproduktion och förbätt- ringsverksamhet. För att kunna lägga fast bostadspolitiken inför 1990-talet tillkallades en utredning. bostadskommitten. Kommittén avslutade sitt arbete våren 1986.

En grundläggande utgångspunkt för bostadskommitténs arbete var en fortsatt hög inflation i kombination med ett högt ränteläge. Den ekonomi- ska situationen är i dag emellertid en annan än när bostadskommittén fick sitt uppdrag. Utsikterna för framtiden är också betydligt mer positiva än vad man kunde förvänta sig för några år sedan. Framför allt har den lägre inflationstakten och det sjunkande ränteläget skapat nya förutsättningar för bostadspolitiken.

Den förbättrade statsfinansiella situationen är ett resultat av den restrik- tiva budgetpolitik som har förts sedan år 1982. Även de sjunkande oljepri- serna och de förändrade dollarkurscrna har haft betydelse. Angelägna reformbehov har fått skjutas på framtiden och besparingar har krävts inom olika områden. Detta har gällt också inom bostadspolitiken. En statlig fastighetsskatt har införts. Samtidigt har statens utgifter begränsats. Detta har dock varit möjligt utan stora kostnadsökningar för de boende. Tvärtom har hyrorna under de senaste fyra åren sjunkit räknat i fast penningvärde. I takt med att räntorna nu sjunker minskar både statens kostnader för räntestöd och egnahemsägarnas skattesubventioner.

2.4. Nya förutsättningar för bostadspolitiken

Mot bakgrund av den utveckling som jag har beskrivit kan man konstatera att situationen inför resten av 1980-talet är väsentligt förändrad. Det gäller inte bara i jämförelse med år 1974, då huvuddragen i dagens bostadspolitik utformades, utan också i förhållande till vad som gällde vid regeringsskiftet år 1982. Detta skapar nya förutsättningar för den fortsatta utvecklingen av den sociala bostadspolitiken.

För det första gäller det nu att undvika att den nedgång av bostadsbyg- gandet som inträffade under första hälften av 1980-talet leder till en ny

• Sida 8
•  Original

bostadsbrist. De stora ungdomskullarna från åren kring 1960 behöver nu egna bostäder. När reallönerna åter ökar stiger också efterfrågan på bostä- der. På flera orter hotar därför bostadsbrist om inte byggandet omedelbart ökas. För att ytterligare kommuner inte skall komma i en besvärande bristsituation, måste planeringen för framtida bostadsbyggande aktiveras.

I vissa delar av landet kan den ökade aktiviteten i ekonomin tillsammans med den omfattande förbättringen av bostäderna leda till en överefterfrå- gan på byggsektorns produktionsresurser. Detta ställer ökade krav på planering och ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser. Begräns- ningar av annat byggande kan på vissa orter visa sig nödvändiga för att motverka en utveckling som innebär att kostnaderna för bostadsproduktio- nen stiger snabbare än den allmänna prisutvecklingen. I avvaktan på att sådana åtgärder slår igenom. kan särskilda insatser behövas för att säkra en nyproduktion av bostäder som svarar mot behoven de närmaste åren.

För det andra gäller att den utveckling av bostadspolitiken med en ökad inriktning på ombyggnad och underhåll som har skett under senare år måste fortsätta. Det tioåriga bostadsförbättringsprogrammet är en direkt vidareutveckling av den sociala bostadspolitiken. Programmet har också lett till att resurserna inom byggsektorn har utnyttjats effektivt under en period då annat byggande minskade. Bostadsförbättringsprogrammet har dock aldrig i första hand varit avsett som en arbetsmarknadspolitisk sats- ning. Programmets genomförande är avgörande för om vi också efter sekelskiftet skall ha goda bostäder och goda bostadsmiljöer. Det kapital som är nedlagt i våra bostäder har ett betydande värde. Det är både bostadspolitiskt och samhällsekonomiskt av största vikt att bostäderna underhålls och förbättras.

Bostadsförbättringsprogrammet syftar till att förbättra äldre bostäder och bostadsområden så att de fungerar väl för alla. Även äldre människor och människor med handikapp av olika slag har rätt att med bevarad integritet få bo i en god bostad i ett vanligt bostadsområde. Detta kräver bostadsområden med god service och god tillgänglighet. Att uppnå detta är den kanske största bostadspolitiska utmaningen sedan den allmänna bo- stadsbristen byggdes bort. Det kräver samordnade insatser från staten, kommunerna och olika fastighetsförvaltare.

Utvärderingen av bostadsförbättringsprogrammet visar att utvecklingen är på rätt väg. Med vissa anpassningar i det rådande regelsystemet bör bostadsförbättringsprogrammet inte bara kunna drivas vidare, utan också ges högsta prioritet inom kommunernas arbete med bostadsförsörjnings- planeringen. Den nya plan- och bygglagen kommer att ge kommunerna nya och effektiva instrument för detta arbete.

För det tredje visar utvecklingen att det inte nu finns anledning att ersätta dagens bostadsfinansieringssystem med ett räntelånesystem enligt bostadskommitténs förslag. Ett sådant system hade varit mer motiverat att överväga i en situation med fortsatt hög inflation och högt ränteläge. Den ekonomiska politiken är emellertid nu inriktad på att med olika medel undvika en sådan utveckling.

På något längre sikt är det enligt min bedömning nödvändigt med en förnyad analys av hur den ekonomiska utvecklingen påverkar främst

• Sida 9
•  Original

rättvisan mellan olika upplåtelseformer och äg rkategorier. Neutralitet i Prop. 1986/87:48 detta avseende är ett viktigt bostadspolitiskt mål, inte bara för nya hus utan också mellan nya och äldre hus.

Jag kommer att ta initiativ till ytterligare överväganden om hur en sådan ekonomisk rättvisa långsiktigt skall kunna upprätthållas. En allt större del av beståndet av kooperativt och allmännyttigt ägda flerbostadshus förlorar vid en lägre räntenivå sina räntebidrag. Samtidigt kan egnahemsägarnas möjligheter att tillgodogöra sig skattesubventioner bestå under lång tid.

För det fjärde skapar den nya situationen ökade möjligheter att återigen förstärka det selektiva bostadsstödet för att även familjer med i förhållande till försörjningsbördan begränsade ekonomiska resurser skall kunna efter- fråga en god bostad.

Bostadsbidragen har under den senaste tioårsperioden urholkats. Ge- nom den snabba inflationen har många hushåll förlorat sitt bostadsbidrag. De övre hyresgränserna inom bostadsbidragssystemet kom på grund av hyresutvecklingen på en nivå som svarar mot genomsnittshyran för re- spektive lägenhetsstorlekar. Bidraget förlorade därmed mycket av sin bostadspolitiska betydelse som skydd för familjer med höga bostadskost- nader. Genom dc höjningar som beslutades för åren 1986 och 1987 har denna utveckling brutits. Det är angeläget att nu stegvis återföra de övre hyresgränserna inom systemet till en nivå som motsvarar hyrorna i nypro- duktionen.

Samtidigt bör de marginaleffekter som är förknippade med behovsprö- vade bidragsformer som bostadsbidragen så långt möjligt begränsas. Detta bör ske genom överväganden där hänsyn samtidigt tas till marginaleffek- terna av skatter och daghemsavgifter och till de familjepolitiska åtgärderna i övrigt.

Det är också viktigt med särskilt inriktade åtgärder för att ge barnfa- miljer med begränsade inkomster möjligheter att förvärva sådana äldre egnahem som svarar mot deras behov.

För det femte är det nu nödvändigt att ägna större uppmärksamhet än tidigare åt hur våra bostäder och bostadsområden förvaltas. Skillnadernai bointlytande har av tradition varit stora. Den som äger sin bostad har ett mycket stort inflytande över sitt boende och sina bostadskostnader. I bostadsrättsföreningens form har bostadsrättshavarna ett motsvarande ge- mensamt inflytande genom medlemskapet i bostadsrättsföreningen medan hyresgästerna tidigare har saknat ekonomiskt inflytande över sitt boende.

De senare årens utveckling främst inom allmännyttan visar att även de som bor med hyresrätt kan ges möjlighet att besluta om den egna lägenhe- tens underhåll. De kan också kollektivt ta ett större ansvar för huset och bostadsområdet som sådant. Genom försök med alternativa upplåtelsefor- mer, t.ex. kooperativ hyresrätt. liksom en fortsatt utveckling av alterna- tiva inflytandeformer inom den vanliga hyresrättens ram. kan ytterligare framsteg göras på detta område.

Att utveckla bointlytandet är inte endast en rättvisefråga. När ansvar och inflytande delegeras till dem som är mest berörda av besluten. i det här fallet hyresgästerna. ökar också förutsättningarna för att verksamheten så väl som möjligt skall komma att svara mot deras behov och önskemål.

• Sida 10
•  Original

Därför måste hyresgästerna i framtiden få ett större ansvar och större inflytande än i dag. Att finna formerna för detta och att avgöra takten i utvecklingen måste i första hand vara en fråga för parterna på hyresmark- naden. Genom lagstiftningcn om hyresgäststyrt underhåll av den egna lägenheten samt den i prop. 1986/87:37 föreslagna möjligheten att pröva kooperativ hyresrätt bör förutsättningarna för en fortsatt utveckling av demokratin i boendet vara goda.

För det sjätte är det angeläget att nu se över den bostadspolitiska administrationen. Under åren l982—l985 genomfördes eller förbereddes flera bostads- och planpolitiska reformer av stor betydelse för framtiden.

Genom bostadsförbättringsprogrammet styrdes utvecklingen över från en ensidig inriktning på nyproduktion till kompletteringsbebyggelse. för- bättring och underhåll.

Enligt förslaget till den nya plan- och bygglagen (PBL) får kommunerna ett större ansvar för den fortsatta utvecklingen inom ramen för ett plane- ringssystem som skapar bättre förutsättningar för den nödvändiga bostads- förnyelsen. Därigenom dras också konsekvenserna av den genomförda kommunindelningsreformen som lett till att vi nu har kommuner med nödvändig kompetens och tillräckliga resurser för att ta ett större själv- ständigt ansvar för bostadsförsörjning och samhällsplanering.

Genom förslaget till naturresurslag summeras erfarenheterna av 20 års arbete med fysisk n'ksplanering i och med att riktlinjerna i den fysiska riksplaneringen har fastställts i lag.

Med PBL kommer således en i många stycken ny och till dagens förhål- landen anpassad situation att uppstå. Det är naturligt att mot denna bak- grund också ompröva den administrativa organisation som har byggts upp under andra förutsättningar.

Vad som framför allt utmärker dagens situation är ett behov av närmare samband mellan samhällsplaneringen i övrigt och bostadsförsörjningen. Med PBL kommer en sådan samordning naturligt till stånd i kommunerna. Den bör också åstadkommas på verksnivå. Byggbestämmelser och låne- bestämmelser behöver samordnas administrativt för att dubbelarbete skall _undvikas och för att enkla och klara regler skall kunna skapas för dem som är verksamma på fältet.

Jag kommer inom kort att återkomma till regeringen med förslag om att en särskild organisationskommitté skall tillkallas. Dess uppgift bör bli att utarbeta ett detaljerat förslag till hur en samordnad bostads- och planad- ministration skall utformas.

2.5. Sammanfattning

De värderingar som har styrt utformningen av den sociala bostadspolitiken under efterkrigstiden ligger fast. Trots de stora framgångar som har kunnat uppnås med denna politik finns det angelägna uppgifter inför 1990-talet. En politik för framtiden inom bostadssektorn måste utformas med hänsyn tagen både till gångna tiders framsteg och erfarenheter och till nya tiders utmaningar.

• Sida 11
•  Original

En ny bostadspolitik måste växa fram successivt. De förändringar som motiveras av samhällsutvecklingen i allmänhet och av utvecklingen inom bostadssektorn i synnerhet. måste genomföras stegvis i den takt omstän- digheterna motiverar och samhällsekonomin tillåter. Det är väsentligt att äldre regler, även om de en gång varit av stor betydelse. kritiskt prövas och att de utmönstras i den utsträckning de inte längre behövs. Samtidigt måste nya instrument införas söm är anpassade till dagens situation och de krav som denna ställer. Det är nödvändigt för att vi skall uppnå och bevara både målet om goda bostäder åt alla till en rimlig kostnad och de grundläg- gande målen om rättvisa och solidaritet också inom bostadspolitiken. I det följande kommer jag att föreslå de förändringar av de bostadspolitiska medlen som bör genomföras i dag. mot bakgrund av bl.a. bostadskommit- téns förslag och erfarenheterna av bostadsförbättringsprogrammet.

Bostadskommittén har också föreslagit ändringar i de bestämmelser som gäller kommunernas möjligheter att bedriva en effektiv och aktiv bostads- förmedling. Jag avser att bereda dessa frågor ytterligare och senare åter- komma till regeringen med de förslag som en sådan beredning kan komma att föranleda.

3. Bostadsförbättringsprogrammet 3.1 Inledning

År 1983 fastställde riksdagen ett tioårigt bostadsförbättringsprogram (prop. l983/84:40 bil. 9. BoU ll, rskr 63). med de förändringar av reglerna för planering och finansiering som programmet föranledde. Bl.a. infördes ett nytt system för räntestöd till underhåll m.m.. samtidigt som reglerna för bostadslån till ombyggnad ändrades för att främja varsammare ombygg- nader. Kostnadsskillnaderna mellan separat underhåll och underhåll i sam- band mcd ombyggnad minskade. Vidare bestämdes att bostadslån i regel inte skulle lämnas till ombyggnad av hus som är yngre än 30 år eller som har genomgått en genomgripande ombyggnad under de senaste 30 åren. I det följande kommer jag att lämna en utförlig redogörelse för vad som har hänt under bostadsförbättringsprogrammets första tre år.

Programmet anger mål för bostadsbeståndets förnyelse och är ett hand- lingsprogram för en bostadssocialt och samhällsekonomiskt motiverad förnyelseverksamhet under en tioårsperiod.

Bostadsförbättringsprogrammet grundas på följande bostadssociala mål för bostadsbeståndets förbättring:

]. Alla människor har rätt till en bostad med modern utrustning. . Alla boende har rätt till en bostad som är väl underhållen. . Oberoende av ålder eller handikapp har alla rätt till en bostad som fyller kraven på god tillgänglighet. 4. Förbättringari bostadsbeståndet bör inriktas så att de främjar ett jäm- likt och integrerat boende och ett varsamt omhändertagande av kvalite- terna i den befintliga boendemiljön. DJ ls)

II

• Sida 12
•  Original

Till dessa mål skall läggas de energipolitiska och sysselsättningspoli- tiska målen för bostadsförbättringsprogrammet, nämligen:

5. Energihushållningsåtgärdcrna skall intensifieras och samordnas med andra förbättringsåtgärdcr. 6. Kapaciteten inom byggsektorn skall utnyttjas bättre. Dessa mål har sedermera kompletterats med mål enligt regeringens förslag om förbättrade bostadsförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka (prop. 1984/85zl42. BoU 24. rskr 347). Dessa mål gäller rätten till frihet och integritet i boendet, rätten till stöd, hjälp och vård i bostadsmiljön och rätten till en god boendestandard. Bostadsförnyelse skall enligt bostadsförbättringsprogrammet genom— föras med varsamhet. De kulturhistoriska och upplevelscmässiga vär- dena i byggnader och stadsmiljöer skall tillmätas stor betydelse. Den önskvärda omfattningen av ombyggnader av flerbostadshus anges till 275000 lägenheter under tioårsperioden 1984—1993. Då det gäller ombyggnad av småhus anges ingen bedömning av omfattningen. Underhållsvolymen bör fortlöpande öka i såväl flerbostadshus som småhus.

De medel som beslutades för att genomföra bostadsförbättringspro- grammet avsåg kommunernas planering av bostadsförsörjningen. finan- siering av underhåll i flerbostadshus, stöd till åtgärder som förbättrar tillgängligheten till bostäderna, stöd till reparationer av byggfel och byggskador. regler för bostadslån till ombyggnad, energisparstöd samt utbildning och information.

Programmet förutsätter att de medel som används för att genomföra programmet fortlöpande omprövas med hänsyn till vunna erfarenheter och ändrade förhållanden. Verksamheten skall fortlöpande följas upp. Jag anmälde i propositionen att en första utvärdering skulle göras under år 1986.

Bostadsförbättringsprogrammet markerar att statsmakterna tar ett aktivt ansvar för att förnyelseverksamheten ges sådana förutsättningar att den kan genomföras i den omfattning och med den inriktning som programmet anger.

Kommunerna har huvudansvaret för att planera, förbereda och initi— era genomförandet inom ramen för arbetet med bostadsförsörjningen. Kommunerna har också att lämna information som möjliggör en upp- följning och fortlöpande översyn av programmet.

3.2. Förbättringarnas omfattning

Från mitten av 1970-talet till 1980-talets början låg ombyggnad av fler- bostadshus på en relativt jämn nivå, 10 000—12 000 lägenheter per år. uttryckt i antal lägenheter före ombyggnad i färdigställda projekt. Om- fattningen ökade år 1982 till omkring 20000 lägenheter. Denna nivå bibehölls i stort sett de följande två åren för att år 1985 stiga till drygt 26000 lägenheter.

• Sida 13
•  Original

Under åren 1982—1984 stimulerades ombyggnadsverksamheten av de ombyggnadsbidrag som infördes år 1981 och:-av hyresrabatterna som beslutades på hösten 1982 och i huvudsak avsåg ombyggnader påbör- jade åren 1983 och 1984. Hyresrabatterna har haft betydelse för färdig- ställandet även under år 1985, som är det första år då färdigställandet i högre grad kan ha påverkats av bostadsförbättringsprogrammct.

Ombyggnaderna har fortsatt att öka under innevarande år. Antalet lägenheter i påbörjade projekt under första halvåret 1986 var således ca 30% större än under föregående år, medan antalet lägenheter i färdig- ställda projekt var i stort sett oförändrat.

Bostadsförbättringsprogrammet anger att ombyggnaderna år 1986 borde nå upp till 24000 lägenheter. Uttryckt i antal lägenheter före ombyggnad överskreds denna nivå är 1985. Det kan nu förutses att programnivån kommer att överskridas även år 1986.

Under hela perioden från år 1975 har nästan alla lägenheter, 99%, modern utrustning efter ombyggnaden. Som framgår av följande tablå har verksamheten dock förskjutits starkt mot lägenheter som var mo- derna redan före ombyggnaden. Är 1985 utgjorde dessa två tredjedelar av samtliga ombyggda lägenheter. Såväl nettoavgången av lägenheter. på grund av i första hand sammanslagning av smålägenheter, som avgången av ej moderna lägenheter avtar.

Period, Antal lägen— Nettoavgång Avgång av ej är heter före därav moderna Antal % moderna ombyggnad i % lägenheter 1975-1981 11 274 23 2 976 26 8 590 1982-1983 20 124 46 4 073 20 10 806 1984 19 731 52 2 418 12 9 474 1985 26 184 67 3 026 11 8 597

Källa: Bostadsstyrelsen och SCB

Att relativt sett allt färre omoderna eller halvmoderna lägenheter byggs om. sammanhänger givetvis med att detta bestånd numera är litet. Det uppgick år 1980 till omkring 135000 lägenheter och har därefter, inräknat avgång genom rivning och andra åtgärder, reducerats med mer än 10000 lägenheter per år.

Den relativa minskningen av sammanslagning av lägenheter kan ha flera orsaker. En faktor av betydelse är att ombyggnaderna har förskjutits mot något större lägenheter. Andelen lägenheter om högst ett rum och kök var således före ombyggnaden 58% år 1980 och 46% år 1985. Efter ombygg- nad var andelen smålägenheter relativt lika, 16 resp. 20%. Förnyelsen har dock inte medfört någon genomgripande förändring av lägenheternas stor- leksfördelning i hela beståndet.

• Sida 14
•  Original

Trots att ombyggnaderna har förskjutits mot lägenheter av högre kvalitet har åtgärderna även under senare år varit omfattande. Byten av ledningar för vatten och avlopp. byte av köksinredning samt byte eller nyinstallation av hygienutrustning har förekommit i nästan alla lägenheter. Omfattningen av sådana åtgärder har inte förändrats i högre grad under 1980-talet. frånsett en förskjutning från nyinstallation till byten.

Åtgärder som har ökat i omfattning är främst renoveringar av fasader och tak. Sådana arbeten berörde omkring 70% av de ombyggda lägenhe- terna år 1985.

Installation av hissar har förekommit i relativt liten omfattning men ökade påtagligt år 1985. Omkring en femtedel av de ombyggda lägenhe- terna i trevåningshus låg då i hus med hiss. Motsvarande andel i fyravå- ningshus var tre fjärdedelar. Hissinstallationer behandlas närmare i det följande i samband med tillgänglighetsfrågan (3.4.3).

Ombyggnaderna har i huvudsak gällt hyreslägenheter. flertalet i enskilt ägda hus. År 1985 tillhörde 62% av lägenheterna den enskilda sektorn. 24% allmännyttiga företag och kommuner och 14% bostadsrättsförening- ar. Övergången från hyresrätt till bostadsrätt i samband med ombyggnader har omfattat ca 800 lägenheter, eller knappt 4% av de ombyggda hyreslä- genheterna.

Nästan alla ombyggnader. 99% av lägenheterna. genomfördes med stöd av statliga bostadslån år 1985. För 38% av lägenheterna kombinerades bostadslånet med energisparbidrag.

Bostadslån till ombyggnad kan lämnas även för vissa åtgärder som inte betecknas som ombyggnad i SCB:s här refererade moderniseringsstatistik. Antalet lägenheter i projekt som har fått preliminärt beslut om bostadslån är av bl. a. detta skäl större än antalet lägenheteri SCB:s statistik. Utveck- lingen under senare år är dock. som framgår av följande tablå, densamma som enligt moderniseringsstatistiken,

Budgetår Antal Bostadslån lägenheter Milj. kr. per lägenhet 1 OOO-tal kr. 1982/83 20 997 1 111 53 1983184 22 976 1 390 60 1984/85 35 469 2 548 72 1985/86 34 214 2 805 82

Källa: Bostadsstyrelsen

Lånebeloppet per lägenhet ökade med 55% mellan budgetåren 1982/83 och 1985/86, varav inflationen svarade för en stor del. ca 25 procentenhe- ter. Ökningen i övrigt kan ha många orsaker, såsom förskjutning mellan låntagarkategorier. ändrad lägenhetsstorlek, flera hissinstallationer m.m. Det går därför ännu inte att bedöma hur kostnaderna realt har utvecklats med hänsyn till åtgärdernas omfattning.

• Sida 15
•  Original

Antalet lägenheter i småhus som har fått bostadslån till ombyggnad har minskat från ca 7300 budgetåret 1982/83 till 5300 budgetåret 1985/86. Förbättringar i småhus genomförs dock även utan statliga lån och till stor del med egna arbetsinsatser av egnahemsägarna. _

I bostadsförbättringsprogrammet framhölls att det inte gick att bedöma vilken omfattning förbättringen av småhus borde ha för att uppställda mål skall nås. Det är inte heller möjligt att på grundval av nu tillgängliga uppgifter bedöma om småhusbeståndet förbättras i tillfredsställande takt. En bättre belysning bör dock bli möjlig då resultat från bl.a. 1985 års folk- och bostadsräkning föreligger.

3.3. Kommunernas planering av bostadsförsörjningen

Genom en ändring år 1983 av 315 lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande markerades klarare än tidigare att kommunens planeringsskyldighet avser bostadsförsörjningen i dess helhet. År 1985 beslutade riksdagen (prop. 1984/85:142. BoU 24, rskr 347) om ytterligare en ändring av samma paragraf i samband med beslut om åtgär- der för att förbättra boendeförhållandena för gamla, handikappade och långvarigt sjuka. Därigenom föreskrevs att kommunens bostadsförsörj- ningsplanering skall bedrivas i syfte att alla i kommunen får en bostad av god kvalitet samt att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs.

Lagändringen år 1983 innebar vidare att kommunerna ålades att redovi- sa sin planering enligt bestämmelser som regen'ngen föreskriver. Redovis- ningen sker enligt regeringens föreskrifter i enkel form genom att kom- munen överlämnar det program som kommunfullmäktige årligen beslutar om till länsbostadsnämnderna. Det finns inga föreskrifter om hur kommu- nerna skall bedriva sin planering eller om vilka uppgifter som skall redovi- sas i programmen. Regeringen kan dock förordna om särskild redovisning som vid olika tillfällen kan behövas för att få en överblick av kommunernas verksamhet.

För att få underlag för utvärderingen av bostadsförbättringsprogrammet beslutade regeringen år 1985 att kommunerna skulle lämna en särskild redovisning till länsbostadsnämnderna av sin bostadsförsörjningsplane- ring. Vidare uppdrogs åt bostadsstyrelscn att, med beaktande av vissa angivna riktlinjer, utfärda närmare föreskrifter om redovisningen samt sammanställa denna.

Kommunernas redovisning visar att de håller på att utveckla planerings- metoder och arbetssätt för att klara den nya uppgiften. Metoder och

• Sida 16
•  Original

arbetssätt varierar dock och synes i hög grad vara beroende av kommu- nens storlek.

Större kommuner strävar oftast efter att organisera sin planering om- rådesvis. Storstadskommunerna har kommit längst när det gäller områdes- vis förnyelse av bostäder från 1930-. 1940— och l950—talen. Nästan 30% av kommunerna. bl.a. Stockholm, Göteborg och Malmö. uppger att de håller på att bygga upp en områdesplanering som är samordnad med övrig kom- munal planering.

Drygt 60% av kommunerna uppger att de har prövat eller håller på att bygga upp en kartläggning som avser gamla, långvarigt sjuka och handi- kappade. I ett mindre antal kommuner har även andra grupper med spe- ciella bostadsbehov studerats. De som oftast nämns är psykiskt handikap- pade, ungdomar och studerande, flyktingar och andra invandrare samt missbrukare.

Tillgänglighetsplanering har prövats eller håller på att byggas upp i drygt 60% av kommunerna, däribland nästan alla kommuner med mer än 50000 invånare. I flera av kommunerna har dock planer hittills utarbetats för endast något eller ett fåtal områden.

1 nära två tredjedelar av kommunerna behandlas bostadsförbättringen i de program för bostadsförsörjningen som antas av kommunfullmäktige. Att sådana frågor behandlas i programmen är vanligare i större kommuner än i mindre. Kommuner som uppgett att bostadsförbättring behandlas i programmen svarar således för mer än 80% av bostadsbeståndet i flerbo- stadshus.

I många kommuner har förbättringsfrågorna litet utrymme i program- men. Flera kommuner är osäkra om hur förbättringsverksamheten skall planeras och genomföras.

Endast en mindre del av kommunerna har beslutat om riktlinjer för förbättringsverksamheten då det gäller lägenhetssammansättning. lägen— hetsstandard. utemiljö och bostadskomplement. Samtliga trc storstads- kommuncr har dock sådana riktlinjer. I fråga om tillgängligheten är det vanligare att kommunerna har satt upp mål för hela eller delar av bestån- det. Nära hälften av kommunerna, främst de större, uppger att sådana mål finns. 1 de flesta fall avser de dock endast delar av beståndet.

Särskilt i större kommuner råder det betydande osäkerhet om behovet av förbättringar i förhållande till uppställda mål. Endast var fjärde kom- mun har en bedömning av den lämpliga takten i förbättringsverksamheten. Volymuppgifter som belyser omfattningen av ombyggnad, underhåll. repa- rationer och energibesparande åtgärder har kunnat redovisas i mycket begränsad omfattning. Redovisningen pekar på att planeringsunderlag hål- ler på att arbetas fram, men att det inte finns tillräckligt underlag för bedömningar. Sådana uppgifter från kommunerna ger således inte under- lag för bedömningar på riksnivå av bostadsförbättringsprogrammets kon- sekvenser i olika avseenden.

Redovisningen av kommunernas bostadsförsörjningsplanering ger sam- manfattningsvis ett intryck av en hög planeringsaktivitet i skiftande former, särskilt i större kommuner. Det pågår en utveckling där nya former prövas. Det förekommer naturligen då också en betydande osäkerhet om

• Sida 17
•  Original

lämpliga metoder och arbetsformer. Klara mål och riktlinjer för förbätt- ringsverksamheten saknas fortfarande i de flesta kommuner.

[ hög grad synes planeringen fortfarande ha en traditionell inriktning på fysiska åtgärder. Samverkan och ansvarsfördelning mellan olika parter, sociala aspekter o.d. betonas i mindre grad. Studier som har gjorts vid sidan av den särskilda redovisningen av bostadsförsörjningsplaneringen visar dock att det även i dessa avseenden pågår en utveckling.

Kommunernas särskilda redovisning av bostadsförsörjningsplanen'ngen belyser också erfarenheterna av vissa regler för fmansieringssystemet och olika stödformer m.m. Dessa behandlas i huvudsak i det följande i anslut- ning till bostadsstyrelsens bedömning av olika medel i bostadsförbättrings- programmet.

I detta sammanhang bör dock nämnas att allt fler kommuner enligt bostadsstyrelsen anser att de genom sitt arbetssätt och med hjälp av lånebestämmelser och lagstiftning har tillräckliga möjligheter att påverka förbättringarnas omfattning och inriktning. Flera kommuner börjar ställa krav i fråga om köpeskilling. lägenhetssammansättning och tillgänglighet som villkor för att medge dispens från markvillkoret vid ombyggnad. Skillnaderna mellan kommunerna är dock stora. Alltjämt utnyttjas dessa medel enligt bostadsstyrelsens erfarenheter inte i den omfattning som skulle vara möjlig.

Det är dock fortfarande bara hälften av samtliga kommuner och en något mindre andel av de större kommunerna som bedömer att de har tillräckliga möjligheter att påverka förbättringarnas omfattning och inriktning.

3.4. Bostadsstyrelsens bedömning av olika medel i bostadsförbättringsprogrammet

3.4.1 Räntestöd till underhåll m.m.

Det räntestöd som riksdagen beslutade i samband med bostadsförbätt- ringsprogrammet har-flera syften. Ett syfte är att möjliggöra ett tillfreds- ställande underhåll av hyres- och bostadsrättshus. Stödet skall också un- derlätta finansiering av energibesparande åtgärder samt omfattande repa- rationer på grund av byggskador. Ett viktigt syfte är att utjämna de kost- nadsskillnader mellan olika upplåtelseformer och ägarkategorier som upp- kommer på grund av skatteeffekter då åtgärderna finansieras med lån.

Stödet lämnas i form av ett schablonmässigt beräknat räntebidrag. Det lämnas, beroende av åtgärdernas karaktär, under l0 eller 20 år till en del av räntekostnaden för ett fastställt bidragsunderlag. Räntebidrag kan lämnas oavsett hur finansieringen ordnas. Medel kan således anskaffas genom upplåning på den oprioriterade kreditmarknaden, i vissa fall med kommu- nal borgen, eller tillskjutas av ägaren.

I fråga om underhåll lämnas räntebidrag endast för åtgärder som avser gemensamma delar av byggnader och gemensamma utrymmen, således ej till lägenhetsunderhåll. Bostadsstyrelsen föreskriver vilka åtgärder som är bidragsgrundande med lO-årig resp. ZO-årig varaktighet.

Beslut om räntebidrag fattas av länsbostadsnämnderna. I vissa kom-

• Sida 18
•  Original

muner som deltar i försök med kommunal beslutanderätt prövas dock frågor om räntebidrag av kommunen.

Räntestödet infördes den 1 januari 1984. Under det första halvåret, då vissa övergångsbestämmelser gällde, fick dock stödet liten omfattning. Från andra halvåret 1984 ökade ansökningarna om bidrag starkt och det godkända bidragsunderlaget uppgick under budgetåret 1985/86 till ca 3600 milj. kr. Därav svarade underhållet för ca 1300 milj. kr.

Bidragstid, år Räntebidragsuuderlag,_ milj. kr.

Underhålls— Energtspar— Reparations- åtgärder åtgärder åtgärder 1984/85 10 662 900 9 20 482 691 517 1 1 4 4 1 S 9 1 5 2 6 1985/86 10 694 781 12 20 604 939 577 1 2 9 8 1 7 2 0 S 9 0

Källa: Bostadsstyrelsen

För hela år 1986 kan bidragsunderlaget för underhållsåtgärder beräknas till 1300—1500 milj. kr. vid oförändrad ansökningsfrekvens under andra halvåret. Beloppet är alltså mindre än den volym för gemensamt underhåll, 1700 milj. kr., som har angetts för år 1986 i bostadsförbättringsprogram- met. Allt sådant underhåll finansieras dock inte med stöd av räntebidrag.

För privata fastighetsägare kan det vara lönsammare att finansiera un- derhåll på annat sätt och att i stället behålla rätten till omedelbara avdrag för underhållskostnaden. De privata fastighetsägarna har således utnyttjat räntestöd i mindre omfattning än övriga. Denna ägargrupp innehar 25% av alla lägenheter i flerbostadshus. Av de lägenheter som räntestödet berörde under budgetåret 1984/85 var emellertid endast 7% privata hyreslägen- heter. Med hänsyn till att underhåll i det privata beståndet till stor del torde genomföras utan räntestöd kan man anta att den totala underhållsvolymen inte i väsentlig grad avviker från den i bostadsförbättringsprogrammet angivna nivån.

Merparten av underhållet har utförts i hus byggda mellan åren 1960 och 1975. Underhållsåtgärderna har framför allt avsett fönster. yttertak, ytter- väggar och gemensamma utrymmen, såsom entréer, trapphus och tvättstu- gor. Enligt bostadsstyrelsens bedömning har fastighetsägarna, särskilt när det gäller hus byggda före 1960-talet, valt att göra mera bestående insatser på tak och fasader i stället för att endast komplettera och laga befintliga ytskikt.

För att stimulera till underhållsplanering lämnas räntestöd även till be- siktningar och upprättande av förvaltningsplaner. Denna möjlighet har utnyttjats i mindre omfattning och svarade för 1% av den totala godkända kostnaden under perioden den 1 juli l984—den 31 december 1985.

Räntestödet till reparationer avser reparation av tak, balkonger. fönster, fukt- och mögelskador, byggnadstekniska brister samt åtgärder på grund

• Sida 19
•  Original

av radon. Under åren 1984 och 1985 svarade fukt- och mögelskador för ca 40% av den totala kostnaden, som under denna period uppgick till 830 milj. kr. 1 beloppet ingår även kostnader för vissa andra åtgärder. Det är främst skador i allmännyttiga företags bestånd från åren 1961—1975 som har reparerats. Bostadsstyrelsen bedömer att behovet av stöd till detta bestånd kommer att öka ytterligare under de närmaste åren.

Nära hälften av räntestödet har avsett energibesparande åtgärder. Bo- stadsförbättringsprogrammet syftar till en samordning av sådana åtgärder och andra förbättringar. Omkring en fjärdedel av alla ansökningar om räntestöd omfattar både energi- och underhållsåtgärder. Det tyder på att en samordning också kommer till stånd, vilket även bestyrks av att ca 90% av kommunerna anser att samordningen fungerar tillfredsställande.

Av den godkända kostnaden för energibesparande åtgärder svarar bygg- nadstekniska åtgärder, såsom isolering av väggar och förbättring av föns- ters energiegenskaper. för ungefär hälften. Anslutning till fjärrvärme, in- stallation av elpanna samt installation av värmepump svarar för en fjärde- del av kostnaden. medan återstoden främst avser befintligt värme- och ventilationssystem. vardera 10%.

Räntestödet har enligt bostadsstyrelsen i huvudsak fungerat väl och enligt de riktlinjer som anges i bostadsförbättringsprogrammet. Viss kritik har dock riktats mot stödet. Kritiken har bl.a. gällt det ansökningsförfa- rande som bostadsstyrelsen har tillämpat och som har inneburit att ansök- ningar om stöd skulle göras separat för varje fastighet. Det har ansetts krångligt och administrativt betungande för såväl de större bostadsföreta- gen som förmedlingsorgan och länsbostadsnämnder. Bostadsstyrelsen har nyligen beslutat om ett enklare ansökningsförfarande.

Bostadsstyrelsen föreslår i sin skrivelse vissa förändringar av räntestö- det. Dessa är i huvudsak föranledda av de förslag till ändring av reglerna för bostadslån till ombyggnad som jag nu övergår till att behandla.

Ändrade låneregler

Riksdagens beslut i anslutning till bostadsförbättringsprogrammct med- förde att tillämpningsområdet för bostadslån till ombyggnad vidgades i vissa avseenden. Skälet var att belåningcn skulle anpassas till behovet av begränsade ombyggnader av tekniskt sett moderna hus. Detta markerades genom att det tidigare lånevillkoret. att ombyggnader skulle leda till en väsentlig ökning av bostadsvärdet. ändrades till att ombyggnader skall avse "åtgärder i eller i anslutning till huset som medför en väsentlig förbättring av husets tekniska eller funktionella kvalitet eller av boende- miljön".

Vidare infördes den s.k. 30-årsregeln. som innebär att bostadslån inte beviljas till hus som har byggts eller byggts om under de senaste 30 åren. Vissa undantag från denna regel gäller, t.ex. om åtgärderna behövs för att avhjälpa betydande uthyrningsproblem eller på grund av sociala förhållan- den i bostadsområdet.

• Sida 20
•  Original

Den s.k. ingångsvärdebelåningen vid ombyggnad begränsades från 40% av ombyggnadskostnaden till 25%. Riksdagen har nyligen beslutat (prop. 1985/86:100 bil. 13. BoU13. rskr17l) om att ingångsvärdebelåningen inte får överstiga den köpeskilling som har erlagts för huset, om köpet har skett under de senaste fem åren.

Med beaktande av riksdagens uttalande (BoU 1983/84:11 s. 19, rskr 63) om belåning av underhåll i samband med ombyggnad har bostadsstyrelscn ändrat sina föreskrifter, då det gäller sådant underhåll som inte är direkt föranlett av ombyggnadsåtgärderna. Innebörden av föreskrifterna är nu- mera att kostnaden för ombyggnadsätgärder och för sådant underhåll som är direkt föranlett av ombyggnaden, tillsammans skall vara en domineran- de del av kostnaden för samtliga åtgärder. om även övrigt underhåll skall kunna ombyggnadsbelånas.

För såväl nybyggnad som ombyggnad gäller numera villkoret att lån skall avse "fullvärdiga bostäder".

Styr regelsystemet mot genomgripande ombyggnad?

Ombyggandet av flerbostadshus har. som jag har redovisat i det föregåen- de, nått en nivå som något överskrider bostadsförbättringsprogrammet. I fråga om småhus är det ännu inte möjligt att bedöma om ombyggnad och förbättring har en tillfredsställande omfattning. Sådan ombyggnad med stöd av bostadslån är dock relativt begränsad och tendensen är avtagande. På grund av osäkerheten har dock någon volym för ombyggnad av småhus inte angetts i bostadsförbättringsprogrammet.

I fråga om ombyggnadernas inriktning har konstaterats en stark förskjut- ning mot moderna lägenheter. En sådan utveckling har förutsatts i pro- grammet och är en självklar följd av att det omoderna beståndet snabbt reduceras. Även ombyggnaderna av moderna lägenheter har i stor omfatt- ning varit genomgripande. Förskjutning mot ett yngre och bättre bestånd synes inte ha medfört att mindre kostnader har lagts ner. De omfattande åtgärderna har dock inte medfört någon genomgripande förändring av lägenheternas storleksfördelning. utan främst bestått i omfattande förbätt- ringar av ledningssystem, byten av köks- och badrumsinredningar m.m. Tillgängligheten har dock inte förbättrats påtagligt.

En vanlig kritik är att olika regler styr mot omfattande ombyggnader. Denna kritik gäller såväl låneregler som byggbestämmelser. Likaså har framförts att hyressättningen styr mot omfattande ombyggnader på grund av att hyresskillnaderna är stora mellan äldre hus av god standard och nya eller ombyggda hus med nybyggnadsstandard.

I den särskilda redovisningen av kommunernas bostadsförsörjningspla- nering behandlades även frågan om lånereglernas styrningseffekt. Uppfatt- ningarna bland kommunerna var mycket delade. En viktig indikation är dock att ett 40-tal av de större kommunerna (minst 50000 invånare) ansåg att sådan styrning förekommer medan endast ett lO-tal större kommuner hade motsatt åsikt.

1 bostadsstyrelsens skrivelse anges att uppfattningen om finansie-

• Sida 21
•  Original

ringssystemets styrning mot omfattande ombyggnad finns på många håll. I vissa fall anses detta vara något positivt som leder till att ombyggda fastigheter får god standard. Andra anser att effekterna är negativa och försvårar kvarboende. leder till höga kostnader och hyror och till ovar- samma ombyggnader.

Den kritik som nu riktas mot lånereglernas styrningseffekter är i stort densamma som var vanlig före bostadsförbättrfngsprogrammet. Likaså anförs motargument av samma slag som tidigare. Att ombyggnader blir omfattande anses således ha tekniska/ekonomiska orsaker. Då en ombygg- nad skall genomföras är det rationellt att göra stora insatser i ett samman- hang på grund av bl.a. etableringskostnader, möjlighet till förmånligare materialupphandling, relativt sett lägre planerings- och byggherrekost- nader etc. Det ekonomiska resultatet på lång sikt bedöms därför bli gynn- sammare vid större än vid begränsade ombyggnader.

Det har framkommit relativt få konkreta uppgifter om vilka regler som faktiskt styr mot genomgripande ombyggnader. En vanlig uppfattning sy- nes dock vara att finansieringen av underhåll blir förmånligare, om den sker i samband med ombyggnad än om underhållet finansieras i annan form.

Beräkningar som har gjorts inom bostadsstyrelsen visar att underhålls- finansiering med bostadslån i samband med ombyggnad på kort sikt är förmånlig i en situation med höga räntor och räntebidrag. Detta kan bidra till att underhållsbehov ackumuleras och tillgodoses först i samband med ombyggnad. De förändringar av låne- och bidragsreglerna, t. ex. införandet av räntestöd till underhåll m.m., som gjordes i samband med bostadsför- bättringsprogrammet har inte i tillräcklig utsträckning motverkat en sådan utveckling.

Bostadsstyrelsen anser att ombyggnaderna inte i alla avseenden motsva- rar de uppställda målen och framhåller bl.a. finansieringssystemets effek- ter. Enligt styrelsen premierar systemet samordnade underhålls-, repara- tions- och energiåtgärder. Sådana underhålls- och reparationsåtgärder som utförs separat anses få en sämre finansiering. Vidare framhålls att villkoren för bostadslån till underhåll i samband med ombyggnad är otillräckligt preciserade.

Andra orsaker till de omfattande ombyggnaderna som framhålls, är att kommunerna fortfarande inte har tillräckliga kunskaper om styrmedlen och att viljan att styra lån- och bidragsgivningen varierar. Omställningen från nybyggnad till underhåll och ombyggnad går dessutom långsamt. De berörda parterna har ännu inte lärt sig tillräckligt om förnyelseproeessens karaktär. Även hyressättningens betydelse framhålls.

Styrelsens förslag i fråga om lånesystemet innebär att lånemöjligheterna i fråga om sådana underhållsåtgärder som inte är direkt föranledda av ombyggnadsåtgärder och som vidtas i det äldre men moderna beståndet bör begränsas. Styrelsen anser också att möjligheterna att belåna lägen- hetsunderhållet bör tas bort generellt.

Behovet av förbättringsåtgärder kan enligt bostadsstyrelsen särskilt ifrå- gasättas då det gäller bostäder från perioden 1946—1960, som till största delen är av god kvalitet, i vissa stycken bättre än dagens produktion.

• Sida 22
•  Original

Standarden är relativt enhetlig men bostadsfunktionella brister finns i delar av beståndet, framför allt i de äldre årgångarna under perioden. Här kan otidsenliga kök och trånga badrum förekomma. I den senare delen har den moderna köksstandarden introducerats. Det är alltså inte generellt sett motiverat att bygga om lägenheter som uppförts efter kriget. även om de är äldre än 30 år. Styrelsen framhåller att de förbättringar som kan behöva göras bör utföras som ett led i det planerade underhållet. Endast tillgäng- lighetsåtgärder bör föranleda statligt stöd. Det övriga bör ses som normalt lägenhetsunderhåll. I de fall ändringar av lägenhetssammansättningen be- hövs, skall bostadslån kunna lämnas.

] det närmast äldre beståndet, hus byggda åren 1930— 1945, är förhållan- dena likartade. På grund av trånga ytor är dock möjligheterna att åstad- komma förbättringar inom lägenheterna mer begränsade. Det är i huvud- sak i samband mcd förändring av lägenhetsstorleken som en väsentlig standardhöjning kan åstadkommas.

För äldre lägenheter föreslås ingen förändring av lånereglerna. Styrelsen anser dock att det kan vara svårt att avgöra när befintlig standard är så otidsenlig att det finns skäl att subventionera en förbättring. För att under- lätta en sådan bedömning anser styrelsen att det bör utarbetas en referens- nivå som ligger mellan lägsta godtagbara standard och nybyggnadsstan- dard och som på väsentliga punkter är väl definierad.

De ändringar av lånereglerna som genomfördes i anslutning till bostads- förbättringsprogrammet innebär bl.a. att stam- och ledningsbyten beteck- nas som förbättringsåtgärder. De kan därigenom belånas som separata åtgärder. I utvärderingen har ingen kritik framförts mot denna förändring. Däremot har stam- och ledningsbyten betecknats som den i och för sig nödvändiga åtgärd som utlöser en serie mindre angelägna men bruksvärde- höjande följdåtgärder. Bostadsstyrelsen föreslår att stambyten och följdåt- gärder betraktas som underhåll. De bör då införas som en ny kategori av räntestödsberättigade åtgärder med en varaktighet på 30 år. En sådan förändring skulle medföra att kapitalkostnaderna för åtgärden, jämfört med bostadslån, fördubblas det första året, varefter det sker en utjämning. Efter 15 år blir kapitalkostnaderna med de i bostadsstyrelsens kalkyler tillämpade förutsättningarna lika och därefter lägre än vid bostadslån.

I syfte att stimulera åtgärder som förbättrar tillgängligheten till lägenheter i flerbostadshus infördes den 1 januari 1984 ett tillfälligt bidrag till installa- tion av hissar m.m. Statsbidraget är ett bidrag till kommunerna. och en förutsättning för bidraget är att även kommunen lämnar ett bidrag.

Hissbidraget är ett tillfälligt bidrag under åren 1984—1986. För vart och ett av åren har fastställts en ram för beslut om bidrag på 100 milj. kr. Ej utnyttjade medel har överförts till påföljande år under bidragspen'oden.

Bidrag lämnas i första hand till installationer av hissar och andra lyftan- ordningar och i andra hand för andra tillgänglighetsskapande åtgärder i eller i omedelbar anslutning till bostadshus.

IQ IQ

• Sida 23
•  Original

För installationer i hus med fler än tre våningar lämnas bidrag endast om det finns särskilda skäl. Staten lämnar bidrag till högst 30% av den kostnad som kommunen godkänner. En förutsättning är att kommunen bidrar till minst 20% av kostnaden.

Antalet lägenheter i hus med hiss efter ombyggnaden var ca 1800 i trevåningshus och 2700 i fyravåningshus år 1985, eller 21 % resp. 75% av de ombyggda lägenheterna, se följande tablå.

Lägenheter i hus med hiss 1983 1984 1985 Trevåningshus 407 689 1 805 l % av ombyggda lägenheter 7 12 21 Fyravåningshus 1 106 1 761 2 745 I % av ombyggda lägenheter 47 69 75

Källa: Bostadsstyrelsen

Antalet nyinstallerade hissar var år 1985 omkring 100 i vardera av trevånings- och fyravåningshus.

Hissbidraget torde ha medverkat till det ökade antalet hissinstallationer, men en del av de färdigställda ombyggnaderna såväl år 1984 som år 1985 kan ha varit planerade före bidragets införande. Full effekt av bidraget uppkommer därför tidigast under år 1986.

Hissbidraget har dock utnyttjats i liten omfattning. Vid utgången av augusti 1986 hade således, som framgår av följande uppgifter, bidrag beviljats till endast 491 hissar med totalt 67,2 milj. kr.

1984 1985 1986 jan. - aug. Antal hissar 65 187 239 Antal berörda lägenheter 626 1 893 21 278 Statsbidrag, 1 000 kr. 8 067 28 607 30 518

Källa: Bostadsstyrelsen

Verksamheten har ökat fortlöpande och en orsak till det begränsade utnyttjandet inledningsvis kan bl.a. vara att åtgärderna kräver lång plane- ringstid samt anvisning av medel i kommunerna. Den viktigaste orsaken torde dock vara att byggnadsnämndcrna, med hänsyn till att kostnader och ingrepp i byggnaderna bedöms som oskäligt stora, lämnar dispens från tillgänglighetskravet. Den genomsnittliga byggnadskostnaden för en hiss i trevåningshus var år 1985 ca 460000 kr. eller omkring 800 kr./m2 betjänad bostadsyta. Kostnadsskillnaderna mellan olika hus kan dock vara betydan- de.

Hyresgästernas Riksförbund och SABO har tagit upp frågan om hyres- sättning vid hissinstallation i en arbetsgrupp inom den för parterna gemen- samma hyresmarknadskommittén.

IQ

• Sida 24
•  Original

När bostadsförbättringsprogrammet antogs. gav regeringen byggforsk- ningsrådet i uppdrag att aktivt medverka till att experimenthissar installe- ras i demonstrationsprojekt på olika platser i landet och anslog 2,5 milj. kr. till rådet för detta ändamål. Flera demonstrationsprojekt i bl.a. Uppsala, Sandviken, Köping och Örebro kom igång under år 1984. Provserieupp- handlingar och samupphandling för att ytterligare sänka kostnaderna för- bereddes. Även andra projekt startades. Ett av dessa syftade till att ut- veckla projekteringsteknik för hissinstallation med mallar för kravspecifr- kationer, ett annat att utarbeta kalkylhjälpmedel.

Våren 1985 beviljade riksdagen ytterligare 6 milj. kr. till teknikutveck- ling och serieupphandling som syftar till att pressa kostnaderna för hissin- stallationer.

Den arbetsgrupp som rådet tillsatte, började med att kartlägga kostna- derna för installation av hiss. Man fann att få hissar installerats i äldre trevåningshus och att tekniska lösningar och krav inte var anpassade till äldre 3—4-våningshus. Hissinstallationerna utfördes hantverksmässigt, tog lång tid och var dyra. Drift- och underhållskostnaderna var höga.

Hissgruppens arbete hittills har gett till resultat att en kostnadsreduce- ring med ca 30% har blivit möjlig genom minskade byggarbeten, snabbare genomförande, ytsnålare hissar samt förbättrade upphandlingsrutiner. Al- ternativa säkerhetslösningar har tagits fram och hissarna har blivit mera lättmonterade. Det finns nu goda erfarenheter av hissinstallation i äldre 3— 4-våningshus som enda åtgärd. Byggtiden och därmed evakueringstiden har förkortats kraftigt.

Även om hissinstallationer hittills har förekommit i liten omfattning och bidragsmöjligheterna har utnyttjats i ringa grad, kan utvecklingen beteck— nas som positiv. Den tekniska utvecklingen har gått snabbt, inte minst på grund av hissgruppens insatser. och kan inom något år väntas avsätta mer påtagliga resultat i byggandet. Det återstår dock åtskilliga problem då det gäller bl.a. anskaffnings- och driftkostnader, utbudet av hissar och tillgång på utbildad arbetskraft.

Den särskilda redovisningen av kommunernas bostadsförsörjningspla- nering visar att drygt 100 kommuner har gjort inventeringar i något avseen- de som avser tillgänglighet. Ett 60-tal kommuner har en tillgänglighetspla- nering och ett 100-tal uppger att de håller på att bygga upp en sådan. Även i planeringsavseende kan således läget väntas bli allt gynnsammare under de närmaste åren.

Bostadsstyrelsen föreslår att hissbidraget behålls. Reglerna för hissin- stallation bör dock differentieras med hänsyn till den yta som hissen skall betjäna. Bidrag bör enligt styrelsen lämnas endast om ytan understiger 700 rn2 per hiss. Vidare anser styrelsen att hissinstallation bör vara ett villkor för ombyggnadslån, om ytan överstiger 700 m2 i trapphuset.

3.4.4 30-årsregeln och förnyelse av miljonprogrammets områden

När bostadsförbättringsprogrammet fastställdes infördes regeln att bo- stadslån till ombyggnad normalt inte lämnas till hus som nyhyggts eller

• Sida 25
•  Original

byggts om under de senaste 30 åren. Syftet var att klart avgränsa det bestånd för vilket bostadslån kunde komma i fråga..

Från bl.a. länsbostadsnämnder och hyresgästföreningar har påtalats att 30-årsregeln medför vissa olägenheter. Främst anförs att vissa fastighets- ägare inte underhåller sina hus i avvaktan på att husen skall bli 30 år gamla så att underhållet kan finansieras med bostadslån. I den särskilda redovis- ningen av planeringen har också ett 20-tal. ca 70%, av de större kommu- nerna redovisat att det finns sådana bristeri yngre hus att de borde byggas om.

Undantag från 30-årsregeln kan göras bl.a. om det gäller områden med stora uthyrningssvårigheter eller sociala problem. Bostadsstyrelsen har granskat ett antal av länsbostadsnämnderna avgjorda ärenden som gäller sådana hus. Granskningen visar att de vidtagna åtgärderna främst avser underhåll och byggnadstekniska brister samt vissa andra åtgärder, såsom burspråk, inglasning av balkonger, veck i fasader o.d.

Bostadsstyrelsen framhåller att det finns ett stort behov av åtgärder särskilt i miljonprogrammets bostadsområden. Bostäderna där har god standard i fråga om bostadsfunktioner med undantag för tillgänglighet främst i trevåningshus. Där finns dock ett stort behov av extraordinärt underhåll samt åtgärder som i olika avseenden gör områdena mer attrakti- va och motverkar stor omflyttning och sociala problem. Sådana syn- punkter har anförts också av bostadskommittén, som därvid främst utgår från angelägenheten av att motverka segregation i bostadsområdena. Åt- gärdsbehoven gäller, utöver underhållet, bl.a. hissinstallationer, lägen- hetssammanslagningar, förbättringar av den gemensamma miljön och vissa tekniska förbättringar. Bostadsstyrelsen föreslår att bostadslån skall kun- na lämnas till de angivna åtgärderna om det finns vissa särskilda skäl samt åtgärderna ingåri ett åtgärdsprogram som har utarbetats i samråd med de boende.

3.5. Byggmarknaden 3.5.1 Byggnadsindustrin

Kapacitetsutnyttjandet och sysselsättningen inom byggnadsverksamheten har ökat sedan år 1983 trots att nyproduktion av bostäder och offentligt byggande har minskat. De motverkande faktorerna har varit en ökning av ombyggnad och underhåll av bostäder samt ökat byggande inom det en- skilda näringslivet.

Efter flera år med minskning av antalet sysselsatta och ökning av arbets- lösheten vände utvecklingen under år 1984. Det totala antalet yrkesverk- samma inom byggsektorn har stabiliserats från år 1985 och arbetslösheten bland byggfackens medlemmar har minskat med drygt tre procentenheter från år [983 till år 1985. Uttryckt i årsgenomsnitt motsvarar det en minsk- ning från nära 9% till knappt 6% av arbetslöshetskassornas medlemmar. Under år 1986 var arbetslösheten under de första månaderna lägre än under samma månader föregående år och har senare legat på ungefär samma nivå som år 1985.

• Sida 26
•  Original

Den ökade ombyggnads- och underhållsverksamheten har särskilt på- verkat sysselsättningen inom de s.k. bygghantverksgrupperna elektriker, målare. rörarbetare och plåtslagare. Samtliga dessa hade en förhållandevis hög arbetslöshet under år 1983. Arbetslösheten har därefter minskat till omkring 1—2% för hela riket. Under år 1986 har länsarbetsnämnderna i storstadslänen konstaterat att det råder brist på sådana bygghantverkare.

I en utredning av statens industriverk om byggnadsmaterialindustrin och byggandet (SIND l986:3) jämförs byggnadsmaterialindustrins branschom- råden med avseende på några utvecklingstendenser mellan åren 1980 och 1984, som båda kan karaktäriseras som högkonjunkturår. Jämförelserna gäller kapacitetsutnyttjande, undersysselsättning samt graden av anpass-

ning mellan produktion och produktionskapacitet. Resultaten sammanfat- tas i följandc tablå.

Jämförelse mellan hyggnadsmaterialindustrins branschområden. Kapacitetsutnytt- jande och anpassning.

Branschområden År 1984 jämfört Perioden

med 1980 1980-1984 1984 1984

Kapacitets- Kapacitets- Kapacite ts— Undersyssel- utnyttjande anpassning utnyttjande sättning Stommaterial högre god 82 % 6 % Stomkompletteringsmaterial lägre mindre god 83 % 7 % Inredningsmaterial lägre mindre god 84 % 8 % Installationsmaterial lägre mindre god 77 % 8 % Förbrukningsmaterial högre god 82 % 7 %

Källa: SIND

Av tablån framgår att endast stom- och förbrukningsmaterialindustrier- na har förbättrat sitt kapacitetsutnyttjande mellan åren 1980 och l984 samt att dessa industrier har haft en bättre anpassning mellan produktion och produktionskapacitet än de övriga branschområdena. Stomkomplette- rings- och installationsmaterialindustrierna har försämrat sitt kapacitetsut- nyttjande mellan åren 1980 och 1984 trots en relativt god produktionsut— veckling. vilket enligt verket kan tyda på överinvesteringar inom dessa branschomräden. Vidare framgår att installationsmaterialindustrin har ett klart lägre kapacitetsutnyttjande än övriga branschområden. Inrednings- materialindustrin hade år 1984 det högsta kapacitetsutnyttjandet och sam- tidigt en hög undersysselsättning. De båda sistnämnda branschområdena har enligt verket en relativt god flexibilitet på kortare sikt att möta en efterfrågeökning. 1 ett längre perspektiv har installationsmaterialindustrin den bästa förmågan att möta en efterfrågeexpansion utan nyinvesteringar i maskiner och byggnader.

• Sida 27
•  Original

3.6. Sammanfattning

Den faktiska omfattningen av ombyggnader och underhåll av flerbostads- hus har uppnått eller i någon mån överskridit den nivå som avgavs i bostadsförbättringsprogrammet. Sysselsättningseffekten har varit god och arbetslösheten bland byggnadsarbetare har kunnat begränsas trots en låg nyproduktion. För bygghantverksgrupperna kan konstateras en tendens till ökning av antalet sysselsatta och en mycket låg arbetslöshet. 1 stor- stadslänen råder nu en brist på bygghantverkare.

Då det gäller kommunernas planering av bostadsförsörjningen kan man inte dra några långtgående slutsatser efter endast något års erfarenheter. Planeringsaktiviteten är dock hög särskilt i större kommuner. Det som nu pågår är ett utvecklingsarbete som till stor del är inriktat på att ge bättre överblick över förnyelseproblemen och underlag för åtgärder. Oftast sak- nas dock fortfarande kommunala riktlinjer i fråga om förnyelsens inrikt- ning. Planeringen är främst inriktad på olika fysiska åtgärder. En starkare betoning av sociala aspekter har efterlysts.

Räntestödet till underhåll m.m. har enligt bostadsstyrelscn i huvudsak fungerat väl.

1 nu berörda avseenden är således enligt styrelsen erfarenheterna av bo- stadsförbättringsprogrammet hittills i huvudsak goda och tyder på en ut- veckling enligt programmets intentioner. Då det gäller ombyggnadsverk- samhetens inriktning har noterats både positiva och negativa drag i förhål- lande till bostadsförbättringsprogrammet. Antalet lägenheter som saknar modern utrustning minskar snabbt och målet, att alla skall kunna erbjudas moderna bostäder. bör alltså kunna uppnås inom en inte alltför lång tid.

Å andra sidan har ombyggnaderna i stor omfattning varit genomgripande även då utgångsstandarden enligt gängse definition varit modern. Det har medfört stora kostnader och hyreshöjningar samt påfrestningar för de boende på grund av flyttning, lång evakueringstid och begränsade möjlig- heter till återflyttning. Kritik har anförts mot att möjligheterna till varsam ombyggnad, som är ett mål i bostadsförbättringsprogrammet. inte har tagits till vara i tillräcklig utsträckning och mot att hyresgästerna inte i tillräcklig utsträckning kan påverka de åtgärder som vidtas i deras bostä- der.

Trots att ombyggnaderna har varit genomgripande har tillgängligheten inte förbättrats påtagligt. Hissinstallationcr har visserligen ökat i tre- och fyravåningshus. särskilt under år 1985. men hissinstallationer gjordes fort- farande inte för mer än ca 20% av de ombyggda lägenheterna i trevånings- hus.

En stor del av de ombyggnader som färdigställts under åren 1984 och 1985 har planerats innan bostadsförbättringsprogrammet antogs. Det går därför ännu inte att säkert bedöma i vilken grad programmets riktlinjer har beaktats i byggandet. Som en orsak till alltför omfattande ombyggnader har dock framhållits att reglerna för bostadslån styr mot omfattande åtgär- der.

• Sida 28
•  Original

3.7. F öredragandens överväganden

Allmänt om utvärderingen

Enligt riksdagens beslut om bostadsförbättringsprogrammet är 1983 skulle programmet utvärderas under år 1986. Beslutet att utvärdera de nya regler som föreslogs i propositionen syftade inte till en allmän omprövning av det tioåriga programmet. Motivet var främst att, mot bakgrund av erfarenhe- terna från miljonprogrammet, inom rimlig tid pröva om de åtgärder som kopplades till programmet var lämpligt avvägda.

Det finns ingen anledning att vid en sådan utvärdering ompröva pro- grammet i sig eller dess grundläggande mål. Det kan naturligtvis finnas anledning att göra även en sådan omprövning vid något tillfälle under en tioårsperiod. Men det är alldeles för tidigt att göra detta efter knappt tre år. De politiska målen ligger fast. Vad det nu gäller är att mot ljuset av de erfarenheter som har vunnits ta ställning till om reglerna visat sig vara ändamålsenliga eller om de i något eller några avseenden behöverjusteras.

För en sådan utgångspunkt för utvärderingen talar också bostadssek- torns krav på att kunna planera långsiktigt. Genom den stora uppmärksam- het som har skapats kring programmet, målen och möjligheterna. har en bred aktivitet kommit igång bland fastighetsägare runt om i landet. Plane- ring och projektering tar sin tid. Den långsiktiga förnyelseproeessen skulle rubbas. om förutsättningarna för detta arbete ständigt omprövades.

På samma sätt gäller naturligtvis att kommunerna behöver tid för att ändra organisation och inriktning på sitt planeringsarbete. För kommuner- na gäller dessutom att en ny plan- och bygglag (PBL) inte trädde i kraft vid den tidpunkt som antogs när bostadsförbättringsprogrammet fastställdes. Därför är det rimligt att nu ge kommunerna ytterligare tid att finna for- merna för hur de skall ta sitt ansvar för planering och genomförande.

Kritiken mot hosradsjörbänringsprogrammet

Av min tidigare redovisning har framgått att programmet har överskridits när det gäller bostadsförbättringens omfattning. Dess inriktning har där- emot kritiserats. Kritiken går ut på att många ombyggnader har varit alltför omfattande och lett till alltför höga kostnader efter ombyggnad och att hyresgästernas inflytande över ombyggnaderna har varit alltför begränsat. Samtidigt har kritik framförts mot att vissa angelägna åtgärder i de bostä- der som byggdes under miljonprogrammet inte kan belånas och att hissar har installerats i otillräcklig omfattning. Jag återkommer i det följande till denna kritik men vill ändå inledningsvis notera att 1983 års beslut innebar förbättringar i förhållande till tidigare bestämmelser på samtliga punkter som den refererade kritiken omfattar. 1983 års beslut skulle alltså i detta perspektiv inte ha varit tillräckligt långtgående.

För att sätta in den redovisade kritiken i rätt perspektiv villjag redovisa vilka övergripande förutsättningar som styr ombyggandets inriktning och

• Sida 29
•  Original

deras inbördes samverkan. Jag avser då byggnadslagstiftningen, det stat- liga stödet vid ombyggnad och underhåll samt hyressättningssystemets tillämpning.

Samordningen mel/un byggbestämmelser och lånebestämmelser

De krav som enligt den nu gällande byggnadslagstiftningen — 48a och 4955 byggnadsstadgan — skall uppfyllas vid ombyggnader och andra ändringar utgår från de krav som ställs när byggnader uppförs. Avgörande för vad som kan krävas är om åtgärderna hänförs till nybyggnad enligt byggnads- stadgans definition av detta begrepp och hur stor del av byggnaden som bedöms vara berörd av ombyggnaden.

Den praxis som har etablerats har medfört att nybyggnadskrav har kommit att ställas på betydande delar av den byggnad som byggs om. Trots detta har kraven på tillgänglighet ofta eftergetts av fastighetsekonomiska skäl.

I det förslag som låg till grund för bostadsförbättringsprogrammet kriti- serade den dåvarande arbetsgruppen för stadsförnyelsefrågor det sätt på vilket byggnadsbestämmelserna styrde ombyggandets inriktning. Ambi- tionen att ha nybyggnadsstandard som riktmärke även vid ombyggnader och andra ändringar kom enligt gruppen ofta i konflikt med andra önske- mål, t.ex. att de som bor i lägenheterna skall ha möjlighet att bo kvar även efter en ombyggnad. Reglerna borde ge utrymme för en mer nyanserad syn på vilka tekniska och funktionella krav som skall ställas när byggnader ändras.

Flertalet remissinstanser ställde sig bakom syftet med arbetsgruppens förslag i dessa delar. Som jag redovisade redan i mitt anförande till prop. 1983/84:40 (bil.9 s. 27) fann även jag förslagen i allt väsentligt ändamålsen- liga. Det saknades emellertid tekniska förutsättningar att omedelbart ge- nomföra sådana ändringar inom ramen för byggnadsstadgan. Den syn på villkoren för ändringar av byggnader som bostadsförbättringsprogrammet utgår från har i stället kommit till uttryck i förslaget till PBL (prop. 1985/86:11

Målet för förbättringen av den befintliga bebyggelsen är att de byggnader som skall tas till vara och få en långsiktig användning också skall ges sådana egenskaper som det från samhälleliga utgångspunkter är angeläget att värna om och som gör att byggnaderna kan fungera på ett tillfredsstäl- lande sätt för brukarna. Detta mål kan främjas med olika styrmedel, från plan- och byggbestämmelser och finansieringsvillkor till allmänna råd och stöd till utvecklingsarbete.

Vilka egenskaper och kvaliteter som från samhällets utgångspunkter bör eftersträvas vid en ombyggnad betingas emellertid också av förhållandena inom det område där byggnaden är belägen. Förnyelsen av den byggda miljön måste genomföras på ett sätt som svarar mot behoven hos dem som bor och arbetar inom området. Hänsyn måste kunna tas till de sociala, ekonomiska. kulturhistoriska och miljömässiga förutsättningar som före- ligger där. Förslaget till PBL ger därför kommunerna möjlighet att i detalj-

• Sida 30
•  Original

plan eller genom områdesbestämmelser ställa lägre krav för ombyggnader inom ett område än vad som följer av de generella ombyggnadsbestämmel- serna. Villkoret är att bebyggelsen inom området ändå får långsiktigt godtagbara egenskaper.

Det finns ett nödvändigt samband mellan byggbestämmelser och låne- bestämmelser. Det som krävs vid ombyggnad av bostadshus måste också normalt kunna belånas genom ombyggnadslån. För att den möjlighet som PBL ger kommunen att själv bestämma kravnivån inte skall bli innehålls- lös måste en anpassning göras också åt andra hållet. Huvudregeln måste därför vara att de låneförutsättningar som gäller standard eller utförande skall anses vara uppfyllda om åtgärderna svarar mot de krav som kom- munen har formulerat.

Kommunens planbestämmelser är avsedda att ge uttryck för den ambi- tionsnivå som man anser sig kunna upprätthålla inom planområdet såvitt gäller bebyggelsen som helhet under planens genomförandetid. I detta ligger att sådana åtgärder i enskilda byggnader som genomförs med stöd av planen, i vissa fall kan förväntas fylla sin uppgift under en mer begränsad tid än som svarar mot den normala amorteringstiden för ombyggnadslån. Lånetiden bör i sådana fall kortas av i förhållande till vad som är normalt. Jag tänker bl.a. på sådana ombyggnader av bostadshus med tre eller fler våningsplan som genomförs utan att hiss installeras.

Som villkor för ombyggnadslån gäller att husets kvaliteter skall tas till vara i skälig omfattning. Ett motsvarande krav på varsamhet har tagits in i PBL-förslaget. Därmed ges förutsättningar att förverkliga intentionerna i bostadsförbättringsprogrammet fullt ut i denna del.

Det allmänna varsamhetskravet i PBL kan ses som ett krav på ett förhållningssätt vid ändring av byggnader. Kravet riktar sig i första hand till fastighetsägaren. Även byggnadsnämnden skall iaktta detta förhåll— ningssätt när den formulerar sina krav på åtgärder i den enskilda byggna- den. Kravet får emellertid inte tas till intäkt för att generellt hålla en låg standard när byggnader ändras. Jag har tidigare, i anslutning till bostads- förbättringsprogrammet, i stället uttryckt mig så att en varsam förnyelse är en förnyelse som utgår från behoven av funktionella förbättringar, inte minst sådana som är viktiga för utsatta grupper i samhället, och där förbättringarna utförs på ett sådant sätt att onödiga ingrepp undviks.

De ändringar som jag har föreslagit i fråga om byggnadslagstiftningens ombyggnadsbestämmelser är ägnade att förbättra samspelet mellan de krav som ställs med stöd av byggnadslagstiftning och lånebestämmelser. Någon fullständig harmoni mellan dessa bestämmelser går emellertid inte att uppnå. Jag vill till en början påminna om att ombyggnad i låneförfatt- ningens mening kan avse både sådana åtgärder som kräver och sådana åtgärder som inte kräver bygglov. Jag vill också påminna om att bygglov s- pliktens omfattning i viss utsträckning kommer att kunna bestämmas av kommunerna. Att exempelvis tillbyggnader i vissa områden generellt blir bygglovsfria får naturligtvis inte leda till att lån inte lämnas. Och omvänt kan det aldrig komma i fråga att allt som en sökande kan få bygglov till också skall berättiga till bostadslån. Samhället måste ha rätten att ställa villkor som innebär att de subventioner som bostadslånen är förenade

• Sida 31
•  Original

med, förbehålls sådana ombyggnadsprojekt som är angelägna från bostads- politiska utgångspunkter. Detta avspeglas i dag i att det är en grundläggan- de förutsättning för ombyggnadslån att ombyggnaden medför en väsentlig teknisk eller funktionell förbättring av byggnaden. Det finns för den skull ingen anledning att vägra en fastighetsägare bygglov för åtgärder av annat slag. som inte uppfyller detta lånevillkor.

Statens planverk har regeringens uppdrag att utarbeta förslag till före- skrifter för tillämpningen av PBL:s bestämmelser om bl.a. ändring av byggnader. Avsikten är att förslagen skall underställas regeringen i sådan tid att föreskrifterna skall kunna tillämpas när PBL avses träda i kraft, dvs. den 1 juli 1987. I det sammanhanget kommer jag även att närmare över- väga sådana frågor som rör den fortsatta tekniskt-administrativa hantering- en av låncärenden som rör ombyggnad. En sådan fråga är den byggnads- och bostadstekniska granskningen i ärenden som i låneförfattningens me- ning avser ombyggnad men som inte kräver bygglov.

Finansiellt stöd vid bostadshrbärrring

Nuvarande byggbestämmelser är alltså inte tillräckliga när det gäller att hävda krav på varsam ombyggnad, i motsats till vad som avses gälla enligt PBL. I stället kan bestämmelserna utlösa relativt högt ställda minimikrav på egenskaper och kvaliteter efter ombyggnaden. Bestämmelserna om ombyggnadslån innebär däremot att län inte får lämnas till onödiga om- byggnader. En grundläggande förutsättning för ombyggnadslån är att om- byggnaden skall medföra en väsentlig teknisk eller funktionell förbättring av byggnaden. Lån till underhåll får lämnas endast om underhållet är direkt föranlett av ombyggnaden. Som förutsättning för bostadslån för ombyggnad gäller vidare bl. a. att husets kvaliteter skall tas till vara i skälig omfattning.

Ombyggnadslånens effekter på ombyggandets inriktning beror inte bara på den administrativa avgränsningen av belåningsbara åtgärder utan också på de materiella villkoren för åtgärderna. Lägenhetsunderhåll förutsätts finansieras med hyresintäkter eller årsavgifter. om det genomförs utan samband med ombyggnad. För gemensamt underhåll som genomförs utan samband med ombyggnad lämnas ett skattekompenserande räntebidrag. Detta motsvarar för allmännyttiga bostadsföretag och bostadsrättsföre- ningar hälften av marknadsräntan på en teoretiskt beräknad låneskuld som minskas över tiden med hänsyn till åtgärdemas varaktighet. Vid ombygg- nad kan gemensamt underhåll som är direkt föranlett av ombyggnaden räknas in i låne- och bidragsunderlaget. Med nuvarande räntenivåer blir nettoräntan det första året ca 6% i det första fallet men 2.6% i det senare fallet. Jag vill i sammanhanget påminna om att räntestöd över huvud taget inte lämnades till separat underhåll före år 1984. Tröskeleffekterna minska- de alltså väsentligt i samband mcd att räntestödet infördes.

Självfallet uppmärksammades även den kvarstående skillnaden i ränte- kostnader mellan underhåll som belånas vid en ombyggnad och underhåll som genomförs separat vid min beredning av de förslag som riksdagen

• Sida 32
•  Original

antog år 1983. 81.3. med hänsyn till bostadsförbättringsprogrammets sti- mulanssyfte föreslog jag då att de två stödformerna inte skulle kunna förenas. Riksdagen uttalade emellertid (BoU I983/84zll 5.19, rskr 63) att det med bibehållande av tidigare ordning för belåning av underhåll borde vara möjligt att kombinera de båda finansieringsformerna. Lånemyndighe- ternas tidigare praxis vid belåning av underhåll innebar i princip att allt underhåll belånades vid en omfattande ombyggnad, medan prövningen var mer restriktiv vid begränsade ombyggnader.

De erfarenheter som nu har vunnits av tillämpningen av stödet till ombyggnad och till underhåll m.m. tyder enligt min mening på att kravet på att ombyggnaden skall medföra en väsentlig förbättring av byggnadens tekniska eller funktionella kvalitet inte har ställts tillräckligt konsekvent. Inte heller varsamhetskravet förefaller ha tillämpats strikt. Praxis i fråga om belåning av underhåll vid ombyggnad kan variera. Enligt min mening måste innebörden i nämnda bestämmelser nu preciseras, så att Iånemyn- digheternas tillämpning av stödformerna bli mer enhetlig. Det förhållandet att huset är äldre än 30 år är inte i sig en tillräcklig förutsättning för att ombyggnadslån skall lämnas. Varsamhetskravet medför att lån inte bör lämnas till onödiga utbyten av äldre köksinredning, sanitetsutrustning m.m. Kravet på att belåningsbart underhåll vid ombyggnad skall vara direkt föranlett av ombyggnaden kan inte bedömas uteslutande från tek- niska utgångspunkter. Också frågan om underhållet har varit medvetet eftersatt måste vägas in i bedömningen.

I det följande kommerjag bl.a. att föreslå ett vidgat hyresgästinflytande vid ombyggnad. Hyresgästernas uppfattning i varsamhetsfrågan bör enligt min mening normalt inte kunna frångås vid låneprövningen. En sådan ordning skapar också garantier för att åtgärderna inte kommer att bli onödigt omfattande vid begränsade ombyggnader.

H yressärmingssystemet

Från olika håll har hävdats att tillämpningen av hyressättningssystemet leder till alltför omfattande ombyggnader, därför att underhåll och vissa tekniska förbättringar inte anses höja bruksvärdet om de genomförs utan samband med ombyggnad. Jag tvivlar inte på att sådana bedömningar kan ha gjorts i enskilda fall men vill som en bakgrund för diskussionen beröra några principiella aspekter på hyressättningen. Efter år 1968, när den nuvarande hyreslagstiftningen infördes, har ett kollektivt förhandlingssy- stem etablerats på praktiskt taget hela hyresmarknaden. Det ankommer på hyresmarknadens parter att avgöra normerna för hyressättningen. Om parterna inte blir överens kan hyresnämnden göra en bruksvärdebedöm- ning. i normala fall med utgångspunkt i hyror som grundas på förhandlings- överenskommelser. Parterna på hyresmarknaden avgör alltså själva efter vilka normer hyrorna skall bestämmas. Varje avsteg från denna ordning skulle enligt min mening leda till en offentlig hyreskontroll. Alla erfarenhe- ter visar att en offentlig hyreskontroll redan på relativt kort sikt leder till en godtycklig och schablonartad hyresstruktur.

• Sida 33
•  Original

Eftersom förhandlingssystemet dessutom under de senaste åren har utvecklats så att det utgör basen för hyresgästernas inflytande över bo- stadsförvaltningen. individuellt och kollektivt, skulle varje steg bort från den obundna hyresförhandlingen hota en fortsatt utveckling av hyresgäst- ianytandet. Omvänt kan inte samhället anpassa sina stödsystem till ett förväntat utfall i hyresförhandlingarna. Stödet får avvägas så att de direkta effekterna är skäliga. Därigenom anges också handlingsutrymmet för par- terna på hyresmarknaden. De kan visserligen genom sin hyressättnings- praxis påverka förbättringsåtgärdernas inriktning men de kan då inte sam- tidigt överlåta ansvaret för dessa beslut på samhället.

4. Bostadskommitténs förslag 4.1 Inledning

Bostadskommittén har genom sina betänkanden och de utredningsrap- porter som har beställts av kommittén. tillfört den svenska bostadsdebat- ten betydande kunskaper. Kommittén har således ingående kunnat beskri- va välfärdsutvecklingen inom bostadssektorn. Kunskaperna om bostads- segregationens utveckling, orsaker och effekter har därigenom fördjupats. Välfärdsutveckling och segregation inom bostadssektorn har ett självklart samband med fördelningen av samhällets bostadsstöd och samhällets möj- ligheter i övrigt att styra boendevälfärdens fördelning. Dessa frågor har belysts ingående. Priseffekter av olika samhällsåtgärder har undersökts.

Byggandets förutsättningar har redovisats även i ett regionalt perspektiv och med delvis nya metoder. Sysselsättningsaspekter på byggandet har behandlats.

Bostadskommittén vill med sina förslag bl.a. begränsa de generella subventionerna till hyresrätt. bostadsrätt och egnahem. Samtidigt begrän- sas de stora och ökande skillnaderna i kapitalutgifter mellan bostäder av olika ålder. De värdestegringsvinster som inflationen kan leda till motver- kas.

Kommittén har beräknat att hela den standardökning som blir möjlig genom tillskottet av nya bostäder om minst fyra rum och kök kommer att tas i anspråk av de barnlösa hushållen. såvida inte särskilda åtgärder vidtas.

En rad åtgärder föreslås därför för att ge framför allt barnfamiljerna större möjligheter att skaffa rymliga bostäder. Bl.a. bör bostadsbidragen höjas och göras direkt beroende av bostadskostnaden. Förslag lämnas om ett behovsprövat stöd till barnfamiljer för köp av äldre egnahem.

Den sociala segregationen bör enligt kommittén motverkas genom ökad valfrihet på bostadsmarknaden för dem som nu har de sämsta valmöjlighe- terna. För att ge större möjligheter bl.a. för hushåll som av sociala och ekonomiska skäl har svårt att skaffa bostad annat än i mindre attraktiva områden bör bl.a. den kommunala bostadsförmedlingen göras mer effek- tiv. Förslag lämnas om ett räntestöd till allmännyttiga bostadsföretag för köp av äldre hus.

• Sida 46
•  Original

Jag delar de principiella utgångspunkterna för bostadskommitténs hu- vudförslag. Syftena i fråga om finansieringssystemet skall emellertid tillgo- doses i ett samhällsekonomiskt perspektiv som är väsentligt annorlunda än det som var aktuellt under huvuddelen av den tid under vilken kommittén arbetade. Jag kommer i det följande att behandla kommitténs förslag om räntelån. bostadsbidrag. stöd till barnfamiljer för köp av äldre egnahem samt stöd till allmännyttiga bostadsföretag. Som jag redan har redovisat kommer kommitténs förslag om bostadsförmedling m.m. att behandlas i annat sammanhang. Kommitténs förslag om bostadsbidrag till hushåll utan barn kommer att tas upp i överväganden om det samlade stödet till sådana hushåll.

4.2. Räntelån

Bostadskommitténs förslag och remissinstanser/ta

Bostadskommittén har föreslagit ett nytt system för bostadsfmansiering. De centrala kraven på tinansieringssystemet som kommittén utgått från är att likvärdiga bostäder skall ha lika kostnader oavsett ålder, upplåtelse- form eller ägarkategori, att bostadskostnaderna skall vara rimliga samt att subventionerna skall begränsas.

Kommittén konstaterar att kapitalutgifterna för produktionslånen, trots omfattande subventioner, är högre för nyare och nyligen ombyggda bostä- der i förhållande till motsvarande utgifter i äldre hus samt att skillnaderna tenderar att öka. Det föreslagna systemet innebär att subventionerna min- skar utan att kapitalutgifterna ökar förrän bostäderna blivit äldre. Samti- digt uppfylls bättre än nu de bostadspolitiska kraven på lika kapitalutgifter för likvärdiga bostäder av olika ålder och för olika upplåtelseformer samt på att inflationsvinster skall motverkas. Kommittén anser sålunda att det föreslagna systemet är bättre än det nuvarande.

För att de generella subventionerna skall bli lägre, samtidigt som kost- nadsskillnader och inflationsvinster motverkas, anser kommittén att det är av grundläggande betydelse att inflationen kan minskas och räntenivån sänkas. Den allmänna ekonomiska politiken har alltså stor betydelse för bostadssektorn.

Bostadskommitténs förslag innebär att räntebidragen delvis skall ersät- tas med räntelån. I motsats till vad som gällde för tidigare paritetslån och räntelån beaktas skatteeffekter inom systemet. För hyres- och bostads- rättshus förutsätts således ett skattekompenserande räntebidrag.

Ett 90-tal remissinstanser avstyrker bostadskommitténs förslag om infö- rande av ett räntelånesystem, bl.a. RRV. bostadsstyrelscn, riksbanksfull- mäktige. allmänna pensionsfonden, Stadshypotekskassan, Svenska bank- föreningen, Näringslivets byggnadsdelegation, Hyresgästernas Riksför- bund. HSB, SABO samt ett 50-tal kommuner. LO avstyrker och förordar reallån.

Ett 25-tal remissinstanser är tveksamma till förslaget, bl.a. statskon-

• Sida 47
•  Original

toret. SCB. riksskatteverket. konjunkturinstitutet; konsumentverket. sta- tens institut för byggnadsforskning. länsstyrelsen i Stockholms län. TCO och ett 15-tal kommuner.

Ett fåtal är positiva till räntelån eller tillstyrker förslaget. bl.a. socialsty- relsen. länsstyrelsen och länsbostadsnämnden i Östergötlands län. SACO/SR och. såvitt gäller nyproduktionen. Sveriges villaägareförbund.

Ytterligare utredning föreslås av bl. a. RRV. kammarrätten i Stockholm, statens råd för byggnadsforskning, riksgäldsfullmäktige, Svenska spar- banksföreningen. Sveriges föreningsbankers förbund. Statens bostadsti- nansieringsaktiebolag och SABO.

Räntelånens egenskaper

Syftet med ett räntelån är att i en ekonomi med inflation omfördela kapital- utgifter i tiden. Lån till höga kapitalkostnader i nya hus kan återbetalas utan särskilda problem. om den nominella ökningen av inkomster och fastighetspriser på längre sikt i vart fall inte är lägre än den ökning av kapitalutgifter och skulder som orsakas av räntelånen.

Som exempel på hur ett räntelån av den typ som bostadskommittén har föreslagit fungerar under olika antaganden i fråga om inflation och räntor redovisas i det följande låneskulden i fem resp. tio år gamla hus uttryckt i procent av nyproduktionspriset resp. år. Vidare redovisas i tablån olika mått på räntelånens utveckling. Beräkningen avser hyres- och bostads- rättshus och bygger på följande förutsättningar. Produktionspriserna antas utvecklas som priserna i allmänhet. Räntebidrag lämnas till 45% av räntan. Kapitalutgiften är 2.6% av produktionspriset det första året. Den minskar sedan realt med en procent årligen bl. a. för att ge utrymme för underhåll.

Inflation Ränta Låneskuld i % av nypro- Nya räntelån Räntelåneskuld Räntelåne- duktionspriset i hus av ökar nominellt ökar nominellt skulden följande ålder till år till år betald år

5 är 10 år

+ 10 % 14 % 79 61 10 22 33 + 10 % 10% 71 48 1 12 20 + 6 % 10% 86 73 9 18 42 + 6 % 6% 77 57 1 7 13 + 2 % 6 % 94 89 14 65 99

Av tablån framgår bl. a. att fastighetsägarna själva genom räntelån myc- ket väl kan bära en del av den omfördelning av kapitalutgifter som i dag uteslutande sker genom räntebidrag, under förutsättning att den nominella räntan är hög och/eller att den reala räntan är låg. Sådana förutsättningar har också gällt i den svenska ekonomin under en följd av är, bl.a. under praktiskt taget hela den tid bostadskommittén har arbetat.

De förutsättningar som för närvarande gäller inom regeringskansliet för långtidsbudgetberäkningar innebär att räntorna sjunker och att inflationen blir låg. För bostadssektorn, som för år 1986 har lO-åriga räntebindningsti- der för prioriterade lån. innebär dessa antaganden övergångsvis höga reala

• Sida 48
•  Original

räntor under lång tid. Som även bostadskommittén påpekar. fungerar i detta perspektiv inte ett räntelånesystem utan särskilda subventioner för att begränsa låneskuldens tillväxt.

Varje system som innebär att en del av kapitalutgiften omfördelas i tiden. bygger på en avvägning av vad husen och hushållen kan bära nu och i framtiden. Sådana avvägningar måste utgå från någon form av medeltal. För den enskilde har detta förhållande mindre betydelse så länge staten genom bidrag svarar för hela omfördelningen. Om delar av omfördelningen i stället sker genom räntelån. blir situationen annorlunda. Om fastighets- priser i enskilda fall eller på olika orter utvecklas sämre än genomsnittet påverkas också utrymmet för omfördelning av kapitalkostnader i motsva- rande mån. Hus med en lägre värdeutveckling än genomsnittet kan därvid komma i ett läge där de inte längre kan bära de räntelån som förutsätts generellt. Ett långsiktigt verkande räntelånesystem måste. som bl.a. bo— stadsstyrelsen har påpekat. innehålla skyddsregler för sådana situationer, även om de samhällsekonomiska förutsättningarna är sådana att ett ränte- lånesystem allmänt sett skulle kunna fungera.

Sammanfattande synpunkter

Bostadsinvesteringar är extremt långsiktiga. De förräntas realt i första hand genom sin värdeutveckling. Nya bostäder klarar därför inte avkast- ningskrav som förutsätter en real f'örräntning på lånat kapital. Äldre bostä- der kan däremot klara mycket höga nominella avkastningskrav om de avser ursprunglig nominell låneskuld. Detta medför att kapitalutgifter för bostäder praktiskt taget alltid behöver utjämnas över tiden.

Ett räntelånesystem är ett av flera medel att uppnå en sådan utjämning. Tidigare har visats att räntelån kan utjämna kapitalutgifter vid en över lång tid bestående hög inflation och höga nominella räntor. Nuvarande sam- hällsekonomiska förutsättningar är dock, som jag har nämnt tidigare. inte sådana att ett räntelånesystem bör införas.

4.3. Bostadsbidrag

Bostadsbidragen; bostadspolitiska roll

Bostadsbidragen har vuxit fram genom en fortlöpande serie av reformer sedan mitten av l930-talet. Bidragen har haft till mål att höja bostadsstan- darden, att minska trångboddheten, att utjämna kostnadsskillnader samt att allmänt stärka de svaga hushållens bärkraft. Betoningen av dessa delmål har skiftat över tiden.

De regler som nu gäller beslutades i huvudsak är 1976 (prop. l975/76: 145. CU 25. rskr 308). Bidragen består av två delar. ett statligt bostadsbidrag som bestäms av antalet barn. och ett statskommunalt bo- stadsbidrag som påverkas också av bostadskostnadens storlek. Det stat- liga bostadsbidraget kan ses som ett behovsprövat barnbidrag. Det stats-

• Sida 49
•  Original

kommunala bostadsbidraget täcker 80% av bostadskostnaden mellan en nedre och en övre hyresgräns. Det är avsett att""ge även de mindre bärkraf- tiga hushållen möjligheter att hålla sig med moderna bostäder av tillräcklig storlek. Den övre hyresgränsen motsvarade från början i princip nybygg- nadshyran för en bostad som var tillräckligt stor för att hushållet inte skulle anses trångbott.

Under l970-talets senare del ökades det statliga bostadsbidraget. Samti- digt urholkades det statskommunala bidraget. så att de övre hyresgrän- serna med tiden kom att svara ungefär mot medelhyran i beståndet för resp. lägenhetsstorlek. År 1985 hade nära tre fjärdedelar av de hushåll som fick stöd en bostadskostnad som låg över den övre hyresgränsen.

År 1979 tillkallades bostadsbidragskommittén med uppgift att se över bidragssystemet. Kommittén skulle överväga bl.a. om det fortfarande fanns skäl för en bostadsanknytning av stödet. Samtidigt tillkallades den familjeekonomiska kommittén med uppgift att föreslå åtgärder för att bättre tillgodose barnfamiljernas och då främst flerbarnsfamiljernas behov. Kommittéerna fann att familjeekonomiskt stöd fortsättningsvis borde läm- nas dels i form av barnbidrag och flerbarnstillägg. dels i form av behovs- prövat stöd inom bostadsbidragens ram. Den allmänt konsumtionsstöd- jande delen av bostadsbidragen borde därvid enligt bostadsbidragskommit- te'n ökas. så att den kom att täcka normala bostadskostnader. Till hushåll med bostäder i nyproduktionen eller på orter med högt bostadskostnads- läge borde enligt kommittén kommunerna lämna ett kompletterande stöd för att fånga upp de typiska merkostnaderna för sådana bostäder.

Kommitténs förslag i denna del, som således innebar att stödets direkta anknytning till hushållets faktiska bostadskostnad skulle tas bort, kritisera- des från många håll. Kommitténs betänkande (SOU 198258) Bostadsbi- dragen och yttrandena över detta överlämnades till bostadskommittén som underlag för dess fortsatta arbete med bostadsbidragen.

I avvaktan på resultatet av bostadskommitténs arbete har de övre hyres- gränserna för bostadsbidragen höjts kraftigt i två etapper, så att de år 1987 kan förväntas ligga betydligt över medelhyran. De når dock fortfarande inte upp till nybyggnadshyrorna.

Bostadskommittén har föreslagit att bostadsbidragen ges en tydligare bostadsanknytning än i dag. Det görs enligt förslaget väsentligen genom förändnngari tre avseenden. Den statliga, icke bostadskostnadsanknutna delen av stödet slopas. Bidrag lämnas till en bestämd andel av hela bo- stadskostnaden upp till en hyresgräns som läggs betydligt högre än tidi- gare. Den andel med vilken bidrag lämnas. ökas för varje barn i hushållet. Målet bör enligt kommittén vara att bostadsbidrag skall kunna lämnas upp till nyproduktionshyran för en bostad där varje barn har eget rum.

Kommittén har härutöver redovisat ett alternativt förslag. som till sin utformning mer ansluter till dagens regler. Även det syftar till att bidrag skall kunna lämnas i högre bostadskostnadslägen än tidigare och med sådana belopp att bostaden kan öka i storlek för varje barn.

Kommittén förordar för egen del det första alternativet, som enligt kommittén är enklare att förstå för bidragsmottagarna och har det tydligast uttalade syftet att stimulera hushållen att höja sin bostadsstandard.

• Sida 50
•  Original

Kommitténs förslag i denna del tillstyrks av flertalet av remissinstanser- na. Flera påpekar emellertid att förslaget kommer att medföra påtagliga försämringar för hushåll med låga eller normala bostadskostnader och att l- och Z-barnshushållen själva kommer att få bära en större andel av framtida bostadskostnadsökningar. Om inte bidragsandelama för dessa hushåll höjs i förhållande till kommitténs förslag, bör stödet enligt Hyres- gästernas Riksförbund i stället utformas enligt kommitténs andra alterna- tiv. Bl.a. riksförsäkringsverket och LO framhåller att det uteblivna kon- sumtionsstödet till hushåll i lägre bostadskostnadslägen sannolikt måste kompenseras på annat sätt. exempelvis genom ökade barnbidrag. Kommit- tén har för övrigt själv gjort samma reflektion såvitt gäller mångbarnshus- hållen.

Kommuner och kommunala samarbetsorgan i storstadsregionerna fram- håller att högre hyresgränser måste få tillämpas efter lokala beslut.

För egen del vill jag anföra följande. Barnfamiljerna har lägre ekonomisk bärkraft än andra hushåll med sam- ma inkomster. Många föräldrar. inte minst ensamföräldrar. saknar möjlig- heter att förvärvsarbeta i samma utsträckning som andra. Genom det familjepolitiska stödet söker samhället minska effekterna av sådana gene- rella skillnadcr i bärkraft och förvärvsförmåga mellan olika grupper av hushåll. Det direkta familjepolitiska stödet uppgår nu till nära 20 miljarder kronor per år. År 1987 ökas barnbidragen och flerbarnstilläggen med ytterligare nära 2.5 miljarder kronor.

De ekonomiska skillnaderna mellan olika hushåll av samma typ är fortfa- rande stora. Av olika undersökningar. bl.a. dem som kommittéerna re- dovisar. framgår det att betydande grupper av barnfamiljer inte kan bära kostnaderna för de bostäder som finns tillgängliga på marknaden. Det finns en uppenbar risk att de ekonomiskt svagare barnfamiljerna ställs vid sidan av den standardutveckling som kommer andra till del. och att segrega- tionen i boendet därigenom snarare ökar än minskar. Det finns tecken på att vissa hushåll inte klarar att behålla den utrymmesstandard som de har uppnått. De nuvarande bidragen riskerar att förstärka sådana tendenser, eftersom bidragen även i numera vanliga kostnadslägen inte längre påver- kas av den faktiska kostnaden för bostaden.

Jag delar kommitténs och remissinstansernas åsikt att det individuella bostadsstödet även i fortsättningen måste ha en klar bostadspolitisk inrikt- ning. och att det inte bör ersättas av ett mer allmänt inkomstprövat kon- sumtionsstöd. För att de hushåll som är beroende av bostadsbidragen skall kunna få del av den standard som sedan länge är en Självklarhet för övriga medborgare. måste bidrag kunna lämnas i betydligt högre kostnadslägen än i dag. Bidragen måste likaså tillåta att även dessa hushåll får en utrymmesstandard som ligger högre än det minimum som trångboddhets- normen anger. Alla hushåll bör på sikt kunna hålla sig med moderna bostäder som ger varje barn ett eget rum.

Om detta mål skall kunna uppnås med fortfarande rimligt begränsade bostadsbidrag, måste de delar av nuvarande stöd minskas som närmast har karaktären av inkomstprövat konsumtionsstöd. En sådan omläggning kan sägas innebära att stödet flyttas från de första kronorna av bostadskostna-

• Sida 51
•  Original

den till de sista. De som i dag bor billigt men ändå har en god standard får mindre stöd. De som i dag bor billigt därför att 'de inte har råd med en tillräcklig standard, kan med bibehållet eller ökat stöd skaffa sig en bostad som svarar mot deras behov. Bostadsbidragen kommer därmed att på ett annat sätt än i dag utjämna kostnadsskillnaderna för dem som bor i bostä- der av olika ålder men med likvärdig standard.

En sådan omläggning har förordats av kommittén och också tillstyrkts av den alldeles övervägande majoriteten av remissinstanserna.

Jag vill för egen del peka på att om en sådan omläggning genomförs omedelbart, så skulle bidragen för en del hushåll komma att minska med stora belopp. I vissa fall skulle minskningarna uppgå till mer än tusen kronor i månaden. Det är lätt att inse att hushållen i många fall skulle få stora svårigheter att bära en sådan förändring. Vissa hushåll skulle inte längre klara kostnaderna för sin grundkonsumtion, bostaden frånräknad. Det är en följd av att bostadsbidragen i dag också har uppgiften att ge ett allmänt konsumtionsstöd och därmed i vissa fall täcker mer än bostads- kostnaden. En omedelbar omläggning skulle därför för dessa grupper behöva kombineras med ett kompenserande stöd av annat slag. Möjlighe- terna att tillgodose sådana behov i annan form än genom bostadsbidragen är emellertid begränsade. Det finns inte utrymme för mer än ett inkomst- prövat stödsystem. Marginaleffekterna för hushållen vid flera parallella inkomstprövade stödformer skulle bli helt oacceptabla. Som jag återkom- mer till i det följande är det tvärtom angeläget att söka minska marginalef- fekterna redan i dagens system.

Min slutsats är att en omläggning. som innebär att bostadsbidragen ges en renodlad bostadspolitisk inriktning, inte kan genomföras i ett steg. Omläggningen måste genomföras successivt. i en takt som bestäms bl.a. av hänsyn till tillväxten av hushållens inkomster.

Kommitténs huvudalternativ innebär att bidraget bestäms uteslutande som en andel av bostadskostnaden upp till ett högsta belopp. Många har ställt sig positiva till konstruktionen. Även jag finner den föredömligt enkel. Just dess enkelhet gör det emellertid inte möjligt att genomföra förslaget i etapper. Skall omläggningen kunna genomföras på det mjuka sätt som jag anser nödvändigt. måste man utgå från dagens system. Den tekniska utformningen av systemet bör därför ligga nära det andra alterna- tiv som kommittén har redovisat.

Mina förslag i det följande bygger således på att bostadsbidragen succes- sivt ändras. så att stödet får en ökad bostadspolitisk inriktning. Stödet till hushåll med höga boendekostnader bör byggas ut så långt att det täcker kostnader för nybyggda bostäder. Målet bör vidare vara att bidragen differentieras på sådant sätt att stöd kan lämnas till kostnaderna för eget rum för varje barn.

Omläggningen bör påbörjas i och med bidragsåret 1988.

lnkomstprövningen av bostadsbidragen

Bostadsbidragen är behovsprövade i den meningen att de avvägs mot det enskilda hushållets inkomster och andra resurser. lnkomstprövningen görs

• Sida 52
•  Original

i dag mot föräldrarnas taxerade inkomst. sedan underskottsavdrag lagts tillbaka till inkomsten. Bostadsbidragskommittén studerade utförligt olika möjligheter att få fram ett mer aktuellt inkomstmått som uppfyllde rimliga krav på säkerhet och hanterlighet. Både bostadsbidragskommittén och därefter bostadskommittén fann emellertid att inkomstprövningen fortfa- rande i allt väsentligt måste grundas på inkomstuppgifter från taxeringen. Därvid bör man enligt kommittéerna utgå från den sammanräknade in- komsten. dvs. den inkomst som redovisas innan ännu underskottsavdrag och övriga allmänna avdrag utnyttjats.

Flertalet av de remissinstanser som har yttrat sig i frågan delar kommit- téernas bedömning. Löntagarorganisationerna rekommenderar att man för framtiden studerar möjligheterna att ersätta bostadsbidragen med riktade individuella bostadssubventioner utan inkomstprövning. Endast LO utta- lar sig klart för att inkomstprövningen nu bör grundas på ett annat inkomst- mått. nämligen en kompletterad sjukpenninggrundande inkomst.

Bostadsbidragskommittén föreslog härutöver att vissa andra inkomsttill- skott hos hushållen skulle beaktas vid inkomstprövningen. Bostadskom- mittén har av förenklingsskäl föreslagit att så inte sker. Även i denna del ställer sig flertalet av dem som yttrar sig bakom bostadskommitténs för- slag, utom på en punkt. Det gäller underhållsbidrag och bidragsförskott. Effekterna av dessa kan enligt kommittén för ensamföräldrarnas del vägas in i de generella bidragsrcglerna. i praktiken genom att avtrappningen av bidragen för dessa hushåll påbörjas vid en lägre inkomst än för andra hushåll. Flera påpekar att underhållsbidrag och bidragsförskott i stor ut— sträckning utbetalas för barn som ingår i nya familjebildningar. En rättvis fördelning av stödet dels mellan vårdnadshavare med olika samlevnadsfor- hållanden. dels mellan hushåll med och utan sådana försörjningstillskott. förutsätter att underhållsbidrag och bidragsförskott beaktas i alla hushåll där de förekommer. Till dem som avvisar kommitténs förslag i denna del hör riksförsäkringsverket och statistiska centralbyrån. som påpekar att det handlar om skattefria transfereringar om sammanlagt ca 4.5 miljarder kronor per år.

För egen del finnerjag det för närvarande nödvändigt att hålla fast vid en behovsprövning som grundas på en avvägning mot hushållens inkomster. Jag delar därvid bostadskommitténs uppfattning att inkomstprövningen normalt bör grundas på uppgifter från taxeringen och utgå från det som kallas sammanräknad inkomst och i övrigt förenklas så långt som möjligt. Jag kan emellertid inte ansluta mig till kommitténs förslag att underhållsbi- drag och bidragsförskott i praktiken skall beaktas bara för de föräldrar som fortsätter att bo ensamma med sina barn. Sådana tillskott får naturligtvis en lika stor inverkan på försörjningsförmågan i andra hushåll. Ett belopp som motsvarar bidragsförsköttet bör därför vid inkomstprövningen alltid läggas till inkomsten för de hushåll där sådana tillskott förekommer. En konsekvens av detta ställningstagande är att den inkomst vid vilken bidra- get börjar reduceras i fortsättningen bör vara samma för ensamboende föräldrar och makar.

• Sida 53
•  Original

Avtrappninr,7 oeh marginaleffekter

Avtrappningen av bostadsbidragen har tilldragit sig stor uppmärksamhet. lnkomstrelaterade bidrag medför ofrånkomligen marginaleffekter som minskar hushållens utbyte av inkomstökningar. Minskas takten i avtrapp- ningen för att minska marginaleffekterna. ökar bidragen för hushåll med högre inkomster. Nya grupper kommer då in i systemet. Marginaleffek- terna kommer därmed att beröra fler hushåll än tidigare. När inkomstskat- ten är progressiv kan marginaleffekterna för de nytillkommande hushållen bli högre än vad de tidigare var för de hushåll som då omfattades av systemet. Dessa konsekvenser av en minskad avtrappningstakt kan undvi- kas bara genom att stödet minskas för de svagaste grupperna, eller genom att stödet till viss del omvandlas till ett icke inkomstprövat bidrag.

Avtrappningen av bidragen görs i dag i två steg. Upp till en nedre inkomstgräns lämnas bidraget med oreducerat belopp. Bidraget minskas därefter med 15% av inkomsten över denna gräns, upp till en övre in- komstgräns. Ovanför denna reduceras bidraget med 22% av den över- skjutande inkomsten. År 1987 är den nedre inkomstgränsen för makar 53 000 kr. och för ensamboende 41 000 kr. Den övre inkomstgränsen är för alla hushåll 75 000 kr.

Bostadskommittén har föreslagit att avtrappningen genomgående skall ske med 18% av inkomsten över den nuvarande nedre inkomstgränsen, samt att denna gräns även i fortsättningen skall vara olika för makar och ensamboende. Förslaget, som medför att marginaleffekterna minskar nå- got för flertalet hushåll med normala förvärvsinkomster, tillstyrks av dem som har yttrat sig i frågan.

Även jag anser att en enhetlig reduktionsfaktor bör tillämpas vid av- trappningen. Det medför också att systemet blir enklare. Mina förslag i det föregående medför vidare den ytterligare förenklingen att systemet med olika inkomstgränser för makar och ensamboende avskaffas.

Kommitténs förslag till ändrade avtrappningsregler medför att de totala kostnaderna för bostadsbidragen ökar, samtidigt som stödet minskar till hushåll med inkomster mellan och strax över de nuvarande inkomstgrän- serna. För att så långt möjligt motverka denna senare effekt bör inkomst- gränsen höjas i förhållande till kommitténs förslag. Jag kommer i det följande att föreslå att den för år 1988 sätts till 59 000 kr. För att begränsa kostnaderna och undvika att bostadsbidragen enbart genom ändringarna i avtrappningsreglerna kommer att omfatta grupper som nu inte har stöd, bör samtidigt reduktionsfaktorn sättas till 20%.

Bostadsbidragen till vissa grupper av hushåll uppgår numera till så stora belopp, att de knappast längre kan hanteras inom ramen för ett inkomst- prövat stöd. Jag tänker då närmast på bidragen till hushåll med fyra eller fler barn. Bidragen upphör inte förrän vid familjeinkomster på över 200000 kr. Det har medfört att nära nio av tio sådana hushåll nu har bostadsbidrag. Det är inte meningsfullt att behovspröva ett stöd som praktiskt taget alla får. I en sådan situation bör det generella stödet byggas ut, och det behovsprövade stödet minskas i motsvarande mån. Jag återkommer till detta i det följande.

• Sida 54
•  Original

Den sammantagna effekten av mina förslag nu och i det följande blir att inga hushåll med inkomster över 200 000 kr. blir kvar i bostadsbidragssy- stemet år 1988. att marginaleffekten av bostadsbidragen för flertalet hus- håll sjunker mcd 2 procentenheter samt att den högsta förekommande mar- ginaleffekten av skatter och bostadsbidrag sjunker med 13 procentenheter. Jag kommer vidare i det följande att föreslå att ett fastställt bostadsbidrag normalt inte skall omprövas under bidragsåret. Det medför att de omedel- bara marginaleffekterna av bostadsbidragen helt försvinner.

Avvägningen mot hushållets inkomster

Mitt förslag: Behovet av bostadsbidrag skall i första hand bedömas med hänsyn till den sammanräknade inkomsten enligt taxeringen året före bidragsåret.

Bidraget reduceras med 20% av den del av inkomsten som över- stiger en inkomstgräns som är lika för alla hushåll. För bidragsåret 1988 sätts denna gräns vid 59 000 kr.

Studiemedel och barns inkomster beaktas inte. Visst undantag görs dock för barnpension.

Till den bidragsgrundande inkomsten läggs vad som uppbärs i underhållsbidrag eller bidragsförskott. För bidragsåret 1988 maxi- meras detta tillägg till värdet av ett bidragsförskott för varje berört hushåll.

Skälen för mitt förslag: I mina allmänna överväganden har jag redovisat motiven till mina förslag att behovsprövningen skall grundas i första hand på den sammanräknade inkomsten och att bidraget skall reduceras med 20% av den del av inkomsten som överstiger 59 000kr.

För dem som har sjöinkomst — som inte omfattas av taxering — gäller i dag särskilda bestämmelser. Mitt förslag är inte avsett att innebära någon ändring i det avseendet.

lbland finns för enskilda sökande över huvud taget inga uppgifter från taxeringen. Det gäller exempelvis för dem som nyligen har flyttat in i landet. 1 sådana fall får behovsprövningen naturligtvis grundas på de förhållanden som råder vid ansökningstidpunkten.

Det kan även i vissa andra fall vara motiverat att grunda behovspröv- ningen på hushållets aktuella inkomstförhållanden. Jag tänker på dem som tidigare har haft arbetsinkomster, men som till följd av exempelvis arbets- löshet eller brist på barntillsyn har fått sina förhållanden ändrade på sådant sätt, att de numera till väsentlig del saknar sådana inkomster. Om det vid ansökningstillfället står klart att dessa förhållanden kommer att bestå under det kommande bidragsåret, bör bidraget på sökandens begäran kunna grundas på den aktuella inkomsten. Detta bör normalt ske först om arbetsinkomsten har minskat till mindre än hälften av den tidigare inkoms- ten.

• Sida 55
•  Original

1 dag inräknas i den bidragsgrundande inkomsten också hälften av de studiemedel som uppbärs under bidragsåret. Detta har kritiserats från många håll. Bostadskommittén har föreslagit att studiemedel fortsättnings— vis inte skall beaktas. Ingen av remissinstanserna har invänt mot förslaget. Även jag ställer mig bakom kommitténs förslag i denna del.

Som jag tidigare har redovisat. har kommittén vidare föreslagit att barm- inkomst inte i något fall skall läggas samman med föräldrarnas vid beräk— ningen av hushållets bidragsgrundande inkomst. Jag delar även här kom— mitte'ns åsikt. med det undantag i fråga om barnpension som jag strax återkommer till.

Jag har också i det föregående utvecklat skälen för att till den bidrags- grundande inkomsten lägga värdet av sådana underhållsbidrag och bi- dragsförskott som uppbärs under bidragsåret. Värdet bör schablonmässigt bestämmas till det belopp som motsvarar bidragsförskottet. Det innebär — enligt vad som förordas i prop. l986/87z35 om ändring i reglerna för bidragsförskott och underhållsbidrag — att beloppet skall motsvara 40% av basbeloppet, eller i dag 9320 kr. Visar sökanden att sådant stöd lämnas med lägre belopp. skall beräkningen givetvis utgå från det beloppet.

För barn, vars förälder har avlidit. har barnpension från folkpensione- ringen samma uppgift som underhållsbidrag och bidragsförskott har i andra fall. Barnpensionens storlek påverkas bl.a. av moderns rätt till efterlevan- depension. Barnpension från folkpensionen'ngen lämnas dock alltid lägst med ett belopp som motsvarar 26% av basbeloppet, eller i dag 6 058 kr./år. Vid prövningen av bostadsbidrag bör värdet schablonmässigt sättas till detta belopp, och läggas till hushållets bidragsgrundande inkomst.

De nya beräkningsgrunderna medför i denna del att bostadsbidraget minskar med upp till 165 kr. per barn och månad för de hushåll som berörs. För att mildra omställningssvårigheterna förordar jag att en begränsning införs för bidragsåret 1988 i fråga om hur den bidragsgrundande inkomsten skall påverka sådana tillskott. Tillägget bör för denna tid maximeras till värdet av ett bidragsförskott för varje berört hushåll.

Mitt förslag syftar till att jämställa ensamboende föräldrar med sådana ensamföräldrar som har bildat nya familjer. och att samtidigt skapa en rimlig balans i förhållande till sådana familjer som inte åtnjuter motsvaran- de stöd till barnens försörjning. En konsekvens av förslaget är, som jag tidigare har framhållit, att den nuvarande särskilda inkomstgränsen för ensamboende föräldrar avskaffas. Därmed kommer stödet till ensam- boende föräldrar att i praktiken hållas oförändrat mellan åren 1987 och 1988.

• Sida 56
•  Original

Bidragshushållet

Mitt förslag: Gällande regler om i vilka fall makar och barn anses ingå i bidragshushållet skall vara oförändrade.

Med makar jämställs sådan man och kvinna som lever tillsam- mans och

—- har eller har haft gemensamma barn eller —- är kyrkobokförda på samma adress.

Bidragsmyndigheterna skall inte bedriva någon självständig bo- sättningskontroll.

Skälen för mitt förslag: Mitt förslag svarari stort sett mot vad som gäller i dag. Den förändring som föreslås, rör dem som saknar gemensamma barn. Dessa jämställs i dag med makar, om de lever tillsammans under äktenskapsliknande förhållanden och har gemensamt hushåll. Kravet på myndigheterna att pröva om någon lever under äktenskapsliknande förhål- landen. har lett till att myndigheternas undersökningar i vissa fall ansetts kränka de sökandes integritet. Även kravet att hushållsgemenskap skall påvisas har ansetts svårhanterligt.

Bostadsbidragskommittén föreslog att myndigheterna inte i något fall skall pröva om en sammanlevnad är äktenskapsliknande. De nuvarande reglerna borde ersättas av ett villkor och en presumtion. Det nödvändiga villkoret var att båda var kyrkobokförda på samma adress. Var de inte det, ankom det inte på bidragsmyndigheten att försöka utröna om de ändå bodde tillsammans. Om villkoret var uppfyllt och om de bodde i samma bostad, borde det vara den sökandes sak att visa att hushållsgemenskap inte förelåg. Därmed skulle den sökande själv komma att råda över vilka uppgifter som togs fram. medan myndighetens uppgift inskränkte sig till att värdera det som sökanden redovisade.

Bostadskommittén har inte gått närmare in på frågan. Bostadsstyrelsen. länsbostadsnämnderna och många kommuner efterlyser i sina yttranden en förändring motsvarande vad bostadsbidragskommittén tidigare föreslagit.

Problemet är ett av de mest svårhanterliga för de bidragsbeviljande myndigheterna. Prövningen av vilka personer som skall anses ingå i hus- hållet är ofta helt avgörande för om bostadsbidrag kommer att lämnas eller inte. Stora ekonomiska intressen ställs mot kravet på integritet för de sökande. Jag anser att allt måste göras för att minska risken för integri- tetskränkningar. Från den utgångspunkten är det en stor fördel att initiati- vet i bevisfrågor flyttas över från bidragsmyndigheten till sökanden, även om det medför att kraven på de sökande att själva redovisa ett tillfredsstäl— lande beslutsunderlag då måste ökas. Jag ansluter mig därför i huvudsak till vad bostadsbidragskommittén har föreslagit. Självfallet finns det inte skäl att i alla fall där två personer bor i samma bostad. överväga om de bör anses utgöra ett hushåll vid prövningen av bostadsbidrag. Det ankommer på den föreskrivande myndigheten att uppmärksamma detta i sina före- skrifter.

Statskommunalt bostadsbidrag lämnas i dag till båda föräldrarna för barn om vilka de har gemensam vårdnad. Bostadsbidrag lämnas också till

• Sida 57
•  Original

den förälder som inte har vårdnaden om sitt bärn,"'om barnet årligen vistas så lång tid hos honom eller henne. att han eller hon på grund härav behöver ha en större bostad. Detta bör även i fortsättningen gälla i fråga om den bostadkostnadsanknutna delen av stödet.

Min bedömning: Den bostadskostnad som läggs till grund för bo- stadsbidraget bör beräknas på samma sätt som i dag.

Skälen för min bedömning: Vid beräkningen av bostadskostnaden för egnahem får kostnader för avskrivning inte tas med. I övrigt beräknas bostadskostnaden efter de grunder som bostadsstyrelscn fastställer. Dessa innebär i huvudsak följande.

Bostadskostnaden för en bostad som innehas med bostadsrätt är den fastställda årsavgiften. Räntan på egen insats eller på kapital som lånats upp för att förvärva bostadsrätten räknas inte med.

Bostadskostnaden för egnahem motsvarar räntan på det i fastigheten nedlagda upplånade kapitalet. Ränta på eget kapital räknas inte med. Om fastigheten är upplåten med tomträtt. medräknas tomträttsavgälden. Ef- fekten av skatteminskning och fastighetsskatt beaktas. Driftkostnader be- räknas efter schablon.

Bostadskostnaden för bostadshus på jordbruksfastigheter anses motsva- ra förmånsvärdet vid taxering. med tillägg för uppvärmningskostnader enligt schablon.

Bidraget beräknas normalt på grundval av de förhållanden som råder den l oktober året närmast före bidragsåret.

Bostadskommittén har föreslagit att 50% av räntekostnaden för sådana lån som har tagits upp för att finansiera egen insats i eller förvärvet av en bostadsrättslägenhet. skall få räknas med i den bidragsgrundande bostads- kostnaden. Förslaget tillstyrks av dem som har yttrat sig i frågan.

För egen del anserjag att de nuvarande reglerna är i huvudsak lämpliga. Jag har noterat att de på detta vis beräknade bostadskostnaderna för nyproducerade hyres- och bostadsrättslägenheter numera är ungefär lika stora, trots skillnaderna i beräkningsgrunder. Jag är inte beredd att med- verka till regeländringar som kan medföra att bostadsbidragen blir större till nyproducerade bostadsrättslägenheter än till nyproducerade hyreslä- genheter. Jag är inte heller beredd att ta initiativ som medför att också kostnaderna för förvärvet av äldre bostadsrättslägenheter grundar rätt till bostadsbidrag. Min inställning i denna del grundas redan på det förhållan- det att det inte på något praktiskt genomförbart sätt går att skilja sådana skulder som har tagits upp för förvärvet från andra konsumtionsskulder som den bidragssökande har tagit på sig.

Bostadskommittén har vidare diskuterat hur olika former av hyresrabat- ter skall behandlas. Jag kommer i det följande att föreslå att bostadsbidra- gen i fortsättningen inte skall prövas om till följd av hyresförändn'ngar

• Sida 58
•  Original

under bidragsåret. Bostadsbidragct kommer därmed att grundas på den hyra som gäller vid ansökningstillfället eller som, till följd av då redan träffade avtal, kommer att gälla under bidragsåret. Det medför att rabatter. som inte har inverkat på den från början fastställda hyran. inte heller senare kommer att påverka det fastställda bostadsbidraget. Det torde nära svara mot den ordning som faktiskt tillämpas för närvarande.

Mitt förslag: Ett fastställt bostadsbidrag omprövas inte till följd av senare inkomständringar.

Bidraget omprövas inte heller om kostnaden för bostaden ändras. Bostadsbidraget omprövas däremot om hushållets sammansätt- ning förändras eller om hushållet byter bostad.

Om det är uppenbart att hushållet inte behöver det stöd som kan lämnas enligt gällande regler. kan bidraget minskas eller helt dras in.

Skälen för mitt förslag: Enligt de regler som nu gäller, skall bidraget omprövas om inkomsten förändras väsentligt i förhållande till vad som ligger till grund för beräkningen av bidraget. Enligt bostadsstyrelsens tillämpningsföreskrifter skall en inkomständring anses vara väsentlig om den aktuella inkomsten är 20 000 kr. högre eller 10 000 kr. lägre än den oftast två år gamla inkomst som bidraget har grundats på. 1 avsikt att undvika den tröskeleffekt som annars uppkommer, har dessa belopp getts karaktären av fribelopp som inte beaktas vid omprövningen. Bostadskom- mittén har föreslagit att fribeloppet vid inkomstökningar sätts till ett basbe- lopp och gäller för var och en av två makar.

Förslaget har fått ett blandat mottagande. Bostadsstyrelsen framhåller bl.a. att förslaget om individuella fribelopp medför ökade administrativa problem.

Upprepade försök har gjorts att få fram ett aktuellt mått på hushållens resurser. När man varje gång ändå har stannat för att grunda behovspröv- ningen på ett inkomstmått från taxeringen. förklaras det av uppgifternas överlägsna kvalitet när det gäller att mäta mer komplexa inkomster än enbart inkomst av anställning. Sifferkontrollen är dessutom redan avklarad på ett sätt som undanröjer oklarheter mellan bidragsmyndigheten och den enskilde. Sammantaget ger detta förutsättningar för en mycket snabb och rationell hantering som också tillgodoser högt ställda krav på rättvisa och rättssäkerhet.

Dessa fördelar förloras i samma ögonblick som man tillför nya element i avsikt att nå större aktualitet i behovsprövningen. Kravet att bidragsmot- tagarna skall anmäla väsentliga inkomstförändringar lägger på dem en svår uppgift. De skall rätt värdera den samlade effekten av de olika förhållan- den som inverkar på den kommande taxeringen för det år som förändring- en inträffar. Detta skapar en betydande osäkerhet för mottagarna. En felaktig värdering från bidragsmottagarens sida kan dessutom i vissa fall

• Sida 59
•  Original

leda till straffpåföljd. Även för bidragsmyndigheten skapar kravet på fort- löpande omprövning betydande olägenheter och väsentliga administrativa merkostnader. .lag har inhämtat att varje bidragsärende till följd bl.a. av dessa bestämmelser omprövas i medeltal två gånger om året.

Jag föreslår mot denna bakgrund att omprövningen mot inkomständring- ar avskaffas. Det innebär att inkomstprövningen är slutligt avklarad i och med att bidraget fastställs för bidragsåret. På samma sätt bör bidraget inte heller kunna omprövas under löpande bidragsår om kostnaden för bosta- den ändras. En omprövning bör dock som hittills alltid ske om hushållets sammansättning förändras eller om hushållet byter bostad.

Mitt förslag medför avsevärda förenklingar både för bidragsmottagarna och för bidragsmyndigheterna och bör ge möjlighet till påtagliga rationali- seringar av bidragshanteringcn. Förslaget innebär också att bostadsbidra— gen mer uttalat inriktas på hushållens långsiktiga stödbehov. Att föränd- ringen också medför att vissa hushåll under kortare tid får behålla bidrag som de inte längre behöver. får enligt min mening normalt accepteras.

Förslaget att avskaffa den regelmässiga omprövningen till följd av vä- sentligt ändrade inkomster skall också ses i ljuset av den s.k. generalklau- sul som finns i de bestämmelser som reglerar bostadsbidragen. Den inne- bär att. om det är uppenbart att familjen saknar behov av bostadsbidrag, bidragsmyndigheten får besluta att bidrag inte skall lämnas även om vill- koren för rätt till bidrag är uppfyllda.

Bostadskommittén har konstaterat att denna klausul hittills har använts mycket sällan. Kommittén har anmärkt att dess förslag till en förenklad inkomstprövning förutsätter att bidragsmyndigheterna mer aktivt an- vänder sig av denna klausul, exempelvis vid mycket stora inkomstökning- ar. Remissinstanserna har inte invänt mot detta. Tvärtom har flera strukit under att kommitténs påpekande är befogat.

Mina förslag i det föregående ger anledning att fästa uppmärksamheten vid denna bestämmelse. Det inträffar naturligen emellanåt att den redovi- sade nettoinkomsten i en bidragssökandes huvudsakliga förvärvskälla av redovisningstekniska skäl ett år tillfälligtvis nedgår till noll eller i närheten därav. utan att detta innebär att den sökande står utan medel för sin löpande försörjning Linder bidragsåret. Även andra liknande fall kan tän- kas, exempelvis att sökanden efter avslutade studier numera har full för- värvsinkomst. Det bör i sådana fall vara möjligt att efter särskild utredning minska eller helt dra in det bidrag som sökanden formellt skulle ha rätt till.

En sådan generalklausul måste naturligtvis användas med försiktighet och omdöme. Den får inte leda till att den nuvarande regelmässiga om- prövningen ersätts av en lika omfattande men oreglerad omprövning. Det måste därför vara fråga om bidragsförändringar som väsentligt överstiger vad som normalt följer av dagens omprövningsregler. Den får inte heller leda till att sökandens uppgifter sätts i fråga på lösliga grunder. En fråga om tillämpning av generalklausulen i sådana fall som jag nu avser, bör aktualiseras först om exempelvis sökandens aktuella sjukpenninggrund- ande inkomst är väsentligt högre än den redovisade bidragsgrundande inkomsten. Det ankommer på den föreskrivande myndigheten att utfärda de närmare riktlinjer som behövs i detta hänseende.

• Sida 60
•  Original

4.3.5 Bostadsbidrag för år 1988 Det bostadskostnadsanknuma stöder Mitt förslag: Den lägsta bostadskostnad som läggs till grund för beräkningen av bostadsbidrag höjs för bidragsåret 1988 från 800 till 900 kr./mån.

Ovanför 1987 års gränser för högsta bidragsgrundande bostads- kostnad lämnas bidrag till 60% av kostnaden upp till

2400 kr./mån. för hushåll med 1 barn, 2600 kr./mån. för hushåll med 2 barn, 2800 kr./mån. för hushåll med 3 barn.

3000 kr./mån. för hushåll med 4 barn samt

3 300 kr./mån. för hushåll med 5 eller flera barn.

Skälen för mitt förslag: I mina allmänna överväganden har jag utförligt redovisat motiven föratt höja de gränser inom vilka bostadsbidrag lämnas. Jag har därvid framhållit bl.a. att målet för den omläggning som nu inleds. bör vara att bostadsbidrag skall kunna lämnas till de fulla kostnaderna också för bostäder i nyproduktionen samt att bidragen skall tillåta att alla barn får eget rum.

Den omfördelning som behövs för att nå dessa mål kan inte genomföras i ett steg. De resurser som kan frigöras för bidragsåret 1988 bör användas för i första hand två förändringar. Den ena är att förbättra stödet till hushåll med ett eller två barn. Den andel av hushållen som har bostadskostnader utöver vad bostadsbidragen täcker in, är i dag betydligt större inom denna grupp än bland andra hushåll. Den andra förändringen är att redan nu ta de första stegen på vägen till en sådan differentiering av bostadsbidragen som gör det möjligt att ge alla barn ett eget rum. Det medför att stödet till hushåll med två eller fyra barn förbättras.

Bostadskommittén har föreslagit att det nuvarande statliga bostadsbi- draget avskaffas. Det lämnas i dag med ett fast belopp för varje barn. oberoende av bostadskostnad. Detta bidrag skulle enligt förslaget ersättas med att det bostadskostnadsanknutna stödets andel av bostadskostnaden ökar för varje barn. Jag har i det föregående redovisat att en sådan omläggning för många hushåll skulle medföra så stora omedelbara försäm- ringar att förslaget inte kan genomföras på det sätt som kommittén har föreslagit. Bidragsandelen upp till de övre hyresgränser som gäller för år 1987 bör därför oförändrat vara 80%. För att stödet vid den fortsatta utbyggnaden skall kunna sträckas längre upp i de bostadskostnadslägen som förekommer i den nyare produktionen, förordar jag att bidragsandelen för bidragsdelar över denna nivå sätts till 60% av kostnaden.

Mot bakgrund av vadjag nu har anfört, förordarjag att bostadsbidrag för år 1988 lämnas inom de gränser — uttryckta i kr./mån. — och med de andelar av bostadskostnaden inom dessa gränser som framgår av följande sammanställning.

• Sida 61
•  Original

Hushåll med Bidrag från Bidrag med Bidrag med 80 % upp till - 60 % upp till

1 barn 900 2075 2400 2 barn 900 2075 2600 3 barn 900 2600 2800 4 barn 900 2600 3000 5+ barn 900 3125 3300

Det icke bostadskosmadsanknutna stödet

Mitt förslag: Den icke bostadskostnadsanknutna delen av bostadsbi— draget lämnas under år 1988 med oförändrat belopp, eller 265 kr. per barn och månad.

För familjer med fler än tre barn avvecklas bidraget fr.o.m. det fjärde barnet. Det avses i denna del ersättas av ökade flerbarns- tilllägg.

Skälen för mitt förslag: Som jag just har redovisat. anser jag att den icke bostadskostnadsanknutna delen av bostadsbidraget — dvs. det nuvarande statliga bostadsbidraget — bör stå kvar med oförändrat belopp under år 1988. Bidraget bör dock begränsas till att avse högst tre barn.

För familjer med fler än tre barn bör bidraget fr.o.m. fjärde barnet ersättas av ökade flerbarnstillägg. Därigenom kan det inkomstprövade stödet till flerbarnsfamiljerna minskas, utan att hushållen för den skull får sin ekonomiska situation försämrad. En sådan omvandling har väsentlig betydelse för strävandena att minska marginaleffekterna i systemet. Som jag tidigare har nämnt har i dag närmare nio av tio sådana hushåll inkomst- prövade bostadsbidrag. Mitt förslag medför att det antal hushåll som är beroende av bostadsbidragen kommer att minska.

Jag har i denna fråga samrått med statsrådet Lindqvist, som avser att återkomma till frågan om stödet till flerbarnsfamiljerna i annat samman- hang.

Exempel på förslagets effekter

Mina förslag i det föregående har främst två syften. Det ena är att minska det enskilda hushållets merkostnader för en dyrare bostad, så att det blir möjligt också för de ekonomiskt svaga barnfamiljerna att flytta till mo- derna och mer rymliga bostäder. Det andra är att begränsa de belopp som lämnas som inkomstprövat stöd. I annat fall kommer marginaleffekterna av stödet inte att kunna bemästras. För att dessa strävanden skall förenas, flyttas stödet upp till högre bostadskostnadslägen. Avvecklingen av stödet i låga kostnadslägen måste genomföras under hänsynstagande till hur andra förhållanden utvecklas, som har betydelse för hushållens ekonomi. Under åren 1986 och 1987 ökar det sammanlagda kontantstödet till barnfamiljerna kraftigt. Det gäller såväl barnbidragen och flerbamstilläg- gen som bostadsbidragen. Ökningarna framgår av följande sammanställ- ning. För bostadsbidragen anges de stödbelopp som maximalt kan lämnas.

• Sida 62
•  Original

Hushåll med Stöd 1987 och ändring från 1986 (kr./år) Barnbidrag Bostadsbidrag Summa 1 barn 5 820 15 420 21 240 + 1 020 + 2 400 + 3 420 2 barn 11 640 18 600 30 240 + 2 040 + 2 400 + 4 440 3 barn 20 370 26 820 47 190 + 3 570 + 2 640 + 6 210 4 barn 32 010 30 000 62 010 + 5 610 + 2 640 + 8 250 5 barn 43 650 38 220 81 870 + 7 650 + 3 360 + 11 010 Varje ytterligare barn 11 640 3 180 14 820

+2040 :l: 0 +2040

Reallönerna har efter en lång period av minskningar åter börjat öka. Denna utveckling förväntas bestå under de närmaste åren. Även hushål- lens reala disponibla inkomster växer. Mina förslag utgår från att dessa faktorer sammantagna gör det möjligt att nu försiktigt minska bostadsbi- dragen i de delar där de inte är bostadspolitiskt motiverade. De resurser som frigörs används till att öka stödet i höga bostadskostnadslägen. Som jag har redovisat i det föregående riktas ökningarna för år 1988 främst till hushåll med två eller fyra barn. Även för ettbarnsfamiljerna höjs bostads— kostnadsgränsen betydligt, eller med 325 kr./mån.

Effekterna i olika kostnadslägen av de föreslagna ändrade bostadskost- nadsgränserna framgår av följande sammanställning. Därvid har antagits att bostadskostnaderna ändras i samma takt som andra priser.

Maximala bostadsbidragsbelopp år 1988 och ändring från år 1987 (kr./år)

Hushåll med Bostadsbidrag vid en bostadskostnad år 1988 av 2 000 kr. 2 500 kr. 3 000 kr. 3 500 kr.

1 barn 13 740 16 800 16 800 16 800 - 490 + 1 380 + 1 380 + 1 380

2 barn 16 960 20 700 21 420 21 420 -490 +2100 +2820 +2820

3 barn 20 100 24 900 27 300 27 300 - 490 — 370 + 480 + 480

4 barn 20 100 24 900 28 740 28 740 . - 180 — 60 + 2 230 + 2 230

5 barn 20 100 24 900 29 700 32 160 + 130 + 250 + 370 + 920

Anm: l ändringstalen för hushåll med fyra och fem barn har inräknats även de 62 belopp som enligt förslaget i fortsättningen lämnas i form av icke inkomstprövade flerbamstillägg. Tilläggen har i beräkningen förutsatts öka med ett belopp som motsvarar 0,6 x bambidragets belopp för varje bam fr.o.m. fjärde barnet.

• Sida 63
•  Original

Det hade varit önskvärt att redan i denna-_ första etapp kunna höja Prop.!986/87z48 bostadskostnadsgränserna ytterligare. för att därmed snabbare nå fram till de mål för bostadsbidragen som jag har angett i den allmänna motivering- en. Mina förslag medför emellertid att stödet förändras även i andra avseenden. För enskilda hushåll kan dessa förändringar förstärka varan- dra. För vissa hushåll med låga bostadskostnader kan stödet därigenom minska mer än vad som föranleds av höjningen av den nedre kostnadsgrän- sen. Det första steget av omläggningen kan inte göras större än att de sammanlagda effekterna kan bäras av de hushåll som inte får del av några förbättringar.

Mina förslag är uppbyggda så. att bidragen vid normal inkomst- och hyresutveckling inte för någon grupp skall komma att minska nominellt mellan åren 1987 och 1988 med mer än något över 200 kr. i månaden. Minskningar av denna storlek kan inträffa för makar som hos sig har barn för vilka de får underhållsbidrag eller motsvarande. Förutsättningen är då att de dels bor kvar i en bostad med låga kostnader, dels inte drar någon nytta av den minskade avtrappningen. För andra hushåll kan minskning- arna som mest uppgå till strax över 100 kr. i månaden.

De sammanlagda effekterna av mina förslag för hushåll med olika in— komster och bostadskostnader belyses genom följande exempel. som avser makar med ett barn och ensamboende med två barn. De visar hur bidragen förändras mellan åren 1987 och 1988 vid normala ökningar av löner och bostadskostnader. Samtidigt redovisas hur dagens bidragshus- håll kan bedömas fördela sig på de intervall som ligger mellan de angivna värdena.

Bostadsbidrag år 1988 och ändring från år 1987 (kr./mån)

Makar med ett barn Inkomst år Bostadsbidrag vid en bostadskostnad Andel av hus- 1986 (kr./år) år 1988 av hållen efter 2 000 kr. 2 500 kr. 3 000 kr. inkomst 23 % 65 000 1 045 1 300 1 300 - 35 + 120 + 120 41 % 100 000 460 715 715 - 90 + 65 + 65 36 % 135 000 0 135 135 i 0 + 135 + 135 0 % 170 000 0 0 0 :l: 0 i 0 :l: 0 0 % Andel av hushållen efter bostadskostnad 46 % 32 % 12 % 10 %

• Sida 64
•  Original

Ensamboende med två barn Prop. 1986/87:48

Inkomst år Bostadsbidrag vid en bostadskostnad Andel av hus- 1986 (kr./år) år 1988 av hållen efter 2 000 kr. 2 500 kr. 3 000 kr. inkomst 8 % 30 000 1 410 1 725 1 785 - 40 + 175 + 235 30 % 65 000 1 145 1 460 1 520 - 50 + 165 + 225 45 % 100 000 560 875 940 — 105 + 110 + 170 17 % 135 000 0 295 355 + 60 + 135 + 195 O % Andel av hushållen efter bostadskostnad 30 % 38 % 19 % 13 %

Motsvarande uppgifter för övriga hushållstyper med ett till fyra barn redovisas i bilaga 2.

4.4. Behovsprövat stöd till barnfamiljer för köp av äldre egnahem

Mitt förslag: Sådana hushåll med två eller fler barn som har låga inkomster får stöd för att förvärva äldre egnahem. Ett villkor är att familjen skulle komma att få bostadsbidrag efter inflyttning i egna- hemmet. Stödet lämnas på likartat sätt som vid ny- och ombyggnad av egnahem. Den garanterade räntesatsen bör dock vara en procent- enhet högre. dvs. 5,8% det första året. Stödet införs för en försöks- period på tre år.

Skälen för mitt förslag: Bostadskommittén konstaterade att det, trots den allmänt höjda utrymmesstandardcn, finns ett stort antal barnhushåll som bor trångt eller med lägre utrymmesstandard än det stora flertalet. Majoriteten av deSSa hushåll bor i flerbostadshus där lägenheterna i all- mänhet är små, dvs. om högst tre rum och kök. Större lägenheter finns främst i småhus. Äldre småhus bebos i stor utsträckning av mindre hushåll utan barn. Nya barnhushåll har därför oftast varit hänvisade till nyproduk- tionen.

Barnhushållens höjda utrymmesstandard under 1970-talet var främst en följd av att de i större utsträckning än tidigare skaffade sig egnahem. En viktig förutsättning för denna standardhöjning var således det betydande tillskottet av stora lägenheter i nybyggda småhus. I dag är situationen annorlunda.

Bostadskommittén har behandlat vilka problem det minskade småhus- byggandet kan medföra när det gäller barnfamiljernas möjligheter att få en 64

• Sida 65
•  Original

god utrymmesstandard och olika åtgärder för att de även i framtiden skall kunna efterfråga och få tillgång till större lägenheter. Till dessa åtgärder hör att stödja större barnhushåll med låga inkomster så att de får förbätt- rade möjligheter att köpa äldre egnahem. Deras möjligheter att välja bo- stad skulle på så sätt öka. Bostadskostnaderna vid förvärv av äldre egna- hem blir som regel, åtminstone på kort sikt. högre än vid nybyggnad. Det kan också vara svårt att finansiera sådana förvärv därför att det ofta behövs kompletterande belåning och en hög egen insats. Frågan om (man- sieringen av köp av äldre egnahem har behandlats av bostadskommittén. Kommittén konstaterar att det finns ett betydande utbud av sådana hus men att det med nuvarande finansieringsförutsättningar är svårt för barnfa- miljer i lägre och vanliga inkomtlägen att köpa dem och klara de höga bostadskostnaderna.

Bostadskommittén har föreslagit att stöd lämnas till sådana hushåll med två eller flera barn som har låga inkomster i förhållande till försörjnings- bördan för att de skall kunna köpa äldre egnahem. Stödet skall enligt förslaget lämnas i form av kommunal borgen för topplån, statlig garanti för räntelån samt en särskild skattereduktion för räntoma. Kommittén be- dömer riskerna för att förvärvsstödet skulle driva upp fastighetspriserna som små. med hänvisning till att stödet enbart riktas till hushåll med liten betalningsförmåga.

Flertalet remissinstanser som uttalar sig i frågan ställer sig positiva till syftet med kommitténs förslag. Däremot framförs många invändningar i fråga om stödets utformning.

För egen del kan jag ansluta mig till kommitténs uppfattning om behovet av ett stöd med den av kommittén angivna inriktningen. Stödet bör således förbehållas barnfamiljer med fler än ett barn och med låga inkomster i förhållande till försörjningsbördan. Stödet bör riktas till sådana hushåll som med hänsyn till sina inkomster och övriga förhållanden skulle komma att få bostadsbidrag efter inflyttning i den nya bostaden. Behovsprövning- en knyts således an till det system som används för bostadsbidragen.

Jag kan i likhet med remissinstanserna däremot inte ansluta mig till kommitténs förslag om stödets utformning. Stödet bör enligt min mening utformas på likartat sätt som när det gäller lån för ny- och ombyggnad av egnahem. ] varje enskilt ärende bör bestämmas ett låneunderlag, ett för- värvslån och ett räntebidragsunderlag.

Låneunderlaget bör vara den av kommunen godkända köpeskillingen för huset. F örvärvslånet bör motsvara 25% av låneunderlaget och konstrueras som ett topplån. dvs. säkerheten för lånet skall ha sin nedre gräns vid 70% av låneunderlaget. Övrig lånef'rnansiering förutsätts ske på kreditmarkna- den. Den egna insatsen för familjen blir 5 % av det godtagna priset. Krav bör ställas på kommunal borgen för 40% av förvärvslånet enligt de regler som gäller för ny- och ombyggnadslån för egnahem. Ränta och amortering betalas på samma sätt som i fråga om ombyggnadslån.

Räntebidragsunderlaget fastställs till 95 % av det godtagna priset. Kommunernas borgensåtagande bör vara en avgörande förutsättning för stöd. I kommunernas prövning av frågan om borgen bör anses även ligga en behovsbedömning. Länsbostadsnämndemas prövning kan därför in-

• Sida 66
•  Original

skränkas till en granskning av att de formella förutsättningarna för stöd är uppfyllda. Länsbostadsnämnderna beslutar om lån.

Räntebidrag bör lämnas efter i huvudsak samma regler som i fråga om räntebidrag vid ny- eller ombyggnad av egnahem. Den skillnaden bör dock göras att den garanterade räntesatsen sätts en procentenhet högre än för ny- och ombyggnadsfallen. Jag föreslår således en garanterad räntesats på 5,8% för det första året av lånetiden. Upptrappning skall ske med 05% per år.

Möjligheten att få detta stöd bör finnas över hela landet. Jag är emeller- tid medveten om att de främst kommer att få betydelse på orter med en balanserad småhusmarknad eller med överskott på egnahem. Bl. a. av det skälet föreslårjag att stödet prövas på nytt på grundval av de erfarenheter som en utvärdering kan ge efter en försöksperiod på tre år.

Det bör ankomma på regeringen att besluta om de ytterligare föreskrifter som behövs om långivningen.

De nya bestämmelserna bör träda i kraft den ljuli 1987 och tillämpas på ansökningar som ges in till kommunen efter ikraftträdandet.

4.5. De allmännyttiga bostadsföretagen Bakgrund

De första allmännyttiga bostadsföretagen bildades på l930-talet. som en följd av riksdagens beslut är 1935 om stöd till flerbarnsfamiljernas bostads- försörjning. Kommunerna frck ansvaret att organisera och delvis finansi- era byggandet av dessa bostäder. För att kunna sköta byggande och förvaltning av dem bildade kommunerna allmännyttiga bostadsstiftelser, dvs. allmännyttiga bostadsföretag. De allmännyttiga bostadsföretagens första uppgift var sålunda att bygga och förvalta s.k. barnrikehus.

År 1946 föreslog den bostadssociala utredningen att samhällets bostads- politiska ambitioner skulle vidgas radikalt. Målet gällde nu en allmän höjning av bostadsstandardcn och inte längre bara för flerbarnsfamiljerna. Bostadspolitikens nya inriktning kom att motsvaras av en ny inriktning även för de allmännyttiga företagen. De blev viktiga medel i efterkrigsti— dens bostadspolitik.

I den bostadssociala utredningen formulerades en rad mål för de allmän- nyttiga bostadsföretagen.

Till de bostadspolitiska målen hörde i första hand en planmässig avveck- ling av bostadsbristen. De allmännyttiga bostadsföretagen skulle, enligt utredningen. stå för huvudparten av det byggande som krävdes för detta. Utredningen menade nämligen, att bostadsbristen inte skulle kunna av- vecklas om bostadsbyggandet skulle förbli lika beroende av små, konjunk- turkänsliga privata byggherrar som under 1930-talet.

Ytterligare motiv för att lägga sådan vikt vid de allmännyttiga bostads- företagen var att de statliga lån och bidrag som en avveckling av bostads- bristen krävde. verkligen skulle komma de boende till del. De allmännyt- tiga företagen skulle arbeta utan enskilt vinstintresse. Det garanterade att stödet inte skulle öka vinstmarginalerna i byggande och förvaltning.

• Sida 67
•  Original

Dessutom menade utredningen. att det vore mer "rationellt att bygga och förvalta i större enheter än de som dittills hade varit vanliga. inte minst på grund av behovet av kollektiva bostadskomplement. En sådan utveckling skulle underlättas med kommunen som huvudman.

Senare har de allmännyttiga bostadsföretagen även fått en ledande roll i hyrespolitiken. Genom riksdagsbeslutet år 1968 om en ny hyreslag inled- des avvecklingen av hyresregleringen. För att hyresgästerna skulle ha kvar ett skydd mot oberättigade hyreskrav även utan hyresreglering infördes en bestämmelse i lagen att hyran för en bostad kan prövas i relation till bruksvärdet. Hyresnivån i motsvarande allmännyttigt ägda lägenheter skall vara vägledande när hyran prövas. De självkostnadsbestämda hyror- na i dessa företag blir därigenom normgivande för hyressättningen i den privata sektorn.

Omfattning

De allmännyttiga bostadsföretagen fick snabbt ansvar för en stor del av bostadsproduktionen och ökade samtidigt i antal.

År 1945 hade de allmännyttiga bostadsföretagen 9% av antalet färdig- ställda bostadslägenheter i flerbostadshus. Under 1950-talet ökade andelen till drygt 40%. Maximum nåddes under miljonprogrammet åren 1965— 1974. Då var andelen omkring 70 %.

År 1985 ägde de allmännyttiga företagen drygt 20% av hela bostadsbe- ståndet och ca 40% av samtliga bostäder i flerbostadshus eller drygt 800 (100 lägenheter.

Särdrag

I motsats till vad som gäller för andra ägarkategorier inom den svenska bostadssektorn kan inte de allmännyttiga bostadsföretagen grunda byggan- de eller förvaltning på renodlade privatekonomiska eller företagsekono- miska bedömningar. Vidare arbetar företagen i ett trepartsförhållande. där ägaren. dvs. kommunen. och hyresgäströrelsen är de övriga parterna.

Samhällets krav på företagen. i kombination med det förhållandet att de har flera motparter med skilda intressen, lämnar dem utsatta för intresse- konflikteri väsentligt högre grad än andra ägarkategorier inom bostadssek- torn. Hyresgästerna i företagens bostadsbestånd vill inte betala outhyrda lägenheter och kan vilja begränsa även den nyproduktion som går att hyra ut, om den höjer kostnadsnivån i beståndet. Vid förnyelsen av företagens bostäder kan det uppstå konflikter mellan kommunens önskemål om att få ett långsiktigt fungerande bostadsbestånd och den enskilde hyresgästens intresse av ofta mycket begränsade förändringar. I förhandlingar om hyror finns alltid en inneboende konflikt mellan företagens krav på kostnadstäck— ning. deras hyresledande roll och hyresgästernas betalningsförmåga. I de större kommunerna har värdestegringen på centralt belägna bostäder lett till krav från vissa hyresgäster att de själva skall få tillägna sig värdesteg- ringen genom en ombildning från hyresrätt till bostadsrätt.

• Sida 68
•  Original

De motsättningar som uppkommer inom ramen för allmännyttigt bo- stadsbyggande och förvaltning beror i allt väsentligt på företagens roll som instrument i bostadsförsörjningen. Det är också motivet till varför staten i vissa situationer har tagit ett direkt ekonomiskt ansvar för de allmännyttiga bostadsföretagen. t.ex. i fråga om outhyrda lägenheter och miljöförbätt- ringar. Vissa för företagen särskilt angelägna förnyelseåtgärder, t.ex. lä- genhetssammanslagningar, kan finansieras med ombyggnadslån och ränte- bidrag även i yngre hus. De statliga insatserna hade varit omotiverade i flera avseenden om de allmännyttiga företagens förvaltning vore inriktad på att uteslutande tillgodose den enskilde hyresgästens kortsiktiga intres- sen. utan hänsyn till övriga hyresgäster och kommuninvånarna som helhet.

Det torde numera, inte minst i enskilda kommuner. finnas en relativt bred enighet om värdet av kommunernas aktiva medverkan i bostadsbyg- gande och bostadsförvaltning. Många gånger konstlade motsättningar mel- lan upplåtelseformer och ägarkategorier har tonats ner. Utan kommuner- nas insatser skulle framför allt de unga och de äldre ha svårt att hävda sin rätt till en god bostad. Det torde numera inte heller ligga i någons intresse att starkt förändra ägarförhållandena inom den svenska bostadssektorn. Inga företag, inte heller allmännyttiga bostadsföretag, överlever genom att sälja ut sina bättre delar. Det utvecklingsarbete som nu har lagts fast inom de allmännyttiga bostadsföretagen har medfört en professionalisering av bostadsförvaltningen som gör vissa av företagen inte bara till ledande inom sitt område i landet utan kanske också i världen. Många företag har idag en god ekonomi. Hyresgästinflytandet, individuellt och kollektivt, har kunnat inordnas i det kollektiva förhandlingssystemet på hyresmarknaden och har utvecklats konstruktivt. Detta sammantaget innebär enligt min mening att det bör gå att skapa en bred enighet om de allmännyttiga bostadsföretagens roll i bostadsförsörjningen och en respekt för deras arbetsvillkor. Jag menar då att den sårbarhet som jag har berört och som beror på företagens särdrag som instrument i bostadsförsörjningen inte får utnyttjas för att hävda kortsiktiga särintressen.

Åtgärder

Av vad jag har anfört framgår att jag menar att de allmännyttiga bostads- företagen av egen kraft har utvecklats mycket positivt och att de generellt sett kan fortsätta att utvecklas utan särskilt samhällsstöd. Jag vill i sam- manhanget påminna om att samtliga ägarkategorier inom flerbostadshus- sektorn under senare år har fått stöd för utveckling, utbildning och infor- mation.

Bostadskommittén har föreslagit att de allmännyttiga bostadsföretagen framdeles skall få räntestöd vid köp av äldre hus.

Remissutfallet är blandat och speglar i stort sett historiska intressemot- sättningar inom bostadssektorn.

För egen del instämmer jag i de motiv som har föranlett kommitténs förslag. En god neutralitet i fråga om ränteutgifter mellan olika ägarkate- gorier uppnås inom dagens system för hus som köps före en ombyggnad.

• Sida 69
•  Original

Med hänsyn till det långsiktiga perspektivet för. de allmännyttiga företa- gens bostadsförvaltning och till förhållandet att ett inte obetydligt antal företag idag har stora likvida tillgångar, är jag dock inte beredd att följa kommitténs förslag i denna del.

I det föregående har jag redovisat behovet av åtgärder i fråga om de bostäder som byggdes under miljonprogrammet. Av de allmännyttiga före- tagens bostäder byggdes drygt 40% eller ca 300 000 bostäder under miljon- programmet. Det är mer än hälften av de lägenheter i flerbostadshus som byggdes under perioden. Därför kommer åtgärder i fråga om miljonpro- grammets bostäder främst att få betydelse för de allmännyttiga bostads- företagen.

5. F astighetsskatt

Mitt förslag: Skattesatsen för fastighetsskatt höjs till 2,5 % i fråga om konventionellt beskattade hyreshusenheter samt hyreshus på lant- bruksenhet fr.o.m. år 1987.

Skälen för mitt förslag: Den 1 januari 1985 infördes en statlig fastighets- skatt (prop. 1984/85:18, SkU 17 och 24. rskr 90, SFS 1984:1052) samtidigt som den tidigare hyreshusavgiften, som infördes år 1982, avvecklades. Skatteunderlaget är för småhusenheter en tredjedel av taxeringsvärdet och ifråga om småhus på lantbruksenhet en tredjedel av bostadsbyggnads- och tomtmarksvärdet samt för övriga fastigheter hela taxeringsvärdet. Skatte- satsen är 1,4% för schablonbeskattade fastigheter och 2% för övriga fastigheter. I de senare fallen är skatten avdragsgill. För småhusenheter och bostäder på lantbruksenhet har lägre skattesatser tillämpats för åren 1985 och 1986.

En principiell utgångspunkt vid avvägningen av uttaget av fastighets- skatt är att skatten. med den schablonisering som följer av generella system, skall utjämna kostnadsskillnader mellan fastigheter med hus med skilda finansieringsförutsättningar. När fastighetsskatten infördes gjordes allmänna sänkningar av den garanterade räntan för hus med räntebidrag. Syftet var bl. a. att räntebidragstagare, som blev skyldiga att betala fastig- hetsskatt och vars garanterade räntor hade upptrappats mer än enligt huvudreglerna, inte totalt sett skulle drabbas av större kostnadsökningar än vad som följde av tidigare beslut om räntebidrag.

År 1986 ökade genom extra upptrappning av de garanterade räntorna kapitalutgifterna i första hand för de allmännyttiga bostadsföretagen. Ef- tersom de allmännyttiga bostadsföretagens hyror styr hyressättningen på hela hyresmarknaden skulle flertalet privata ägare av hyreshus kunna tillgodogöra sig motsvarande hyreshöjningar utan att deras kostnader öka- de. om inte uttaget av fastighetsskattjusterades för dem. Efter samråd med chefen för finansdepartementet föreslår jag att fastighetsskatten höjs med

• Sida 70
•  Original

0.5 procentenheter till 2.5% i fråga om konventionellt beskattade hyres- husenheter samt hyreshus på lantbruksenhet.

De nya bestämmelserna bör tillämpas första gången vid 1988 års taxe- ring. Aldre bestämmelser skall gälla i fråga om fastighetsskatt för beskatt- ningsår som har påbörjats före ikraftträdandet.

6. Den bostadspolitiska administrationen

Mitt förslag: Bostadsstyrelsen och statens planverk läggs samman till en myndighet.

Skälen för mitt förslag: Den statliga bostadsadministrationen formades i sina grunder för 40 år sedan. Planverket inrättades som en fristående myndighet för snart 20 år sedan. Verken inrättades för att hantera frågor av stor betydelse för samhälle och enskilda.

Problemen är i dag och framdeles i många delar andra än då verken byggdes upp. Organisationen har successivt förändrats inom sina ur- sprungliga ramar. Enligt min mening är det nu rätt tidpunkt att på ett mer genomgripande sätt anpassa verksorganisationen till nya uppgifter. Beho- vet av en kraftfull plan- och bostadspolitisk organisation har inte minskat.

Myndigheterna har i dag sammanlagt ca 350 anställda, varav 180 i bostadsstyrelscn och l70i statens planverk.

Frågan om utformningen av den bostadspolitiska administrationen på såväl central som regional nivå har tidigare utretts utförligt av byggadmi- nistrationsutredningen. Förslaget redovisades i betänkandet (SOU 1976:26) Bostadsverket. som därefter genomgick en omfattande remissbe- handling.

Utredningen föreslog bl.a. att bostadsstyrelscn och planverket skulle läggas samman. Ett förhållandevis detaljerat förslag till organisation lades fram.

En majoritet av remissinstanserna tillstyrkte förslaget i denna del. Till dem hörde statskontoret. statens naturvårdsverk. konsumentverket, sta- tens planverk, statens råd för byggnadsforskning, flertalet länsstyrelser. Svenska kommunförbundet samt en överväldigande majoritet av det drygt 60-tal kommuner som uttalade sig i frågan.

Till de negativa eller tveksamma remissinstanserna hörde bostadsstyrel- sen och de fackliga organisationerna. Några andra angav den då pågående översynen av byggnadslagstiftningen som motiv för att avvakta med ett definitivt ställningstagande.

Många remissinstanser strök under att det var angeläget att organisatio- nen av ett nytt verk inte bands upp i detalj i förväg.

En utförlig redogörelse för förslaget och yttrandena över detta finns i prop. 1977/78z93 med riktlinjer för ansvarsfördelningen inom bostadsför- sörjningen m.m.

I propositionen påpekade föredraganden att den integration av verkens

• Sida 71
•  Original

arbetsuppgifter som utredningen hade föreslagit inte kunde anses som särskilt långtgående. Det förhållandet stödde enligt hennes mening uppfatt- ningen att den eftersträvade förbättrade samordningen kunde uppnås utan att ett nytt och större verk tillskapades. Det borde i första hand ankomma på verken själva att fortsätta sina överväganden om hur den interna organi- sationen kunde anpassas till de förutsättningar som därmed skulle komma att gälla.

Det har nu gått över åtta år sedan detta uttalande gjordes. Verken är numera lokaliserade till samma byggnad. En viss samverkan har därefter etablerats kring sådana servicefunktioner som budtjänst, telefonväxel och städning.

Behovet av en utökad samverkan mellan bostadsstyrelscn och planver- ket kring de materiella uppgifter som rör bostadspolitiken, den fysiska planeringen och byggnadsväsendet står kvar, och har enligt min mening ytterligare fördjupats under den tid som gått sedan sammanläggningsfrågan senast aktualiserades.

Genom att rationalisera och samordna verksamheten kan ökat utrymme ges åt utvärdering och utveckling av de plan- och bostadspolitiska styrme- del som de båda verken arbetar med.

Bostadsstyrelsen och planverket bör föras samman till en samlad plan- och bostadsmyndighet. Den nya myndighetens uppgifter fördelar sig på huvudområdena byggnadsteknik. bebyggelseutveckling, bostadsekonomi och planfrågor.

Inom det byggnadstekniska området får den nya myndigheten uppgiften att utveckla och samordna de krav på byggnader som ställs i byggnadslag- stiftning och låneförfattningar. att förmedla erfarenheter och goda exempel på lösningar inom byggandet. att bevaka den byggekonomiska utveckling- en och att arbeta med internationell harmonisering av byggbestämmelser.

Inom bebyggelseområdet bör myndigheten ägna särskild uppmärksam- het åt frågor som gäller kommunernas bostadsförsörjningsplanering, för- nyelsen av bebyggelsen och den byggda miljön, utvecklingen av boende- serviee och andra bostadssociala frågor samt utformningen av bostäder, bostadskomplement och närmiljö.

På det bostadsekonomiska området bör myndigheten fortlöpande utvär- dera verkningarna av finansieringssystemen och det direkta stödet till hushållen, bevaka den fördelningspolitiska utvecklingen, följa kreditmark- naden och främja en god förvaltningsekonomi.

Inom planområdet blir myndighetens uppgifter i första hand att utveckla planinstrumenten och svara för erfarenhetsåterföring och vidareförmed- ling av kunskaper som efter hand vinns av den nya planlagstiftningen. Andra uppgifter är att följa hur de markpolitiska instrumenten fungerar samt att samordna olika myndigheters intressen i frågor som rör planering och hushållning med naturresurser.

Jag avser att i annat sammanhang återkomma till regeringen med förslag om att en särskild organisationskommitté utses för att utforma den nya organisationen. Arbetet skall bedrivas i sådan takt att den nya organisatio- nen kan träda i funktion den ljuli 1988.

• Sida 72
•  Original

7. Åtgärder för att främja produktionen av nya bostäder på vissa orter

7.1. Hyresrabatter

Mitt förslag: Ett tillfälligt stöd införs för att främja nyproduktionen av bostäder på vissa orter. Stödet lämnas om det behövs av hänsyn till bostadsförsörjningsläget. Vilka orter eller bostadsförsörjnings- områden som omfattas av stödet, beslutas av regeringen.

Stöd får lämnas till hyres- och bostadsrättslägenheter som påbör- jas under åren 1987 och 1988. Stödet lämnas i form av hyresrabatter under en tid av två år. Rabatten uppgår första året efter färdigstäl- landet till 60 kr./m2 och andra året till 30 kr./mz.

Regeringen får besluta att stödet skall begränsas till visst högsta belopp per lägenhet och om övriga villkor som skall gälla för stödet.

Skälen för mitt förslag: Bostadsmarknaden har under 1980-talet gradvis gått från ett läge med överskott på lägenheter. till ett läge med balans eller underskott på många orter. De balansproblem som nu finns på vissa håll är inte generella i den meningen att det råder en allmän brist på bostäder. Inom främst de expansiva regionerna har inflyttning och invandring ökat efterfrågan på mindre och medelstora hyres- och bostadsrättslägenheter. Samtidigt finns inom dessa regioner stora ungdomsgrupper. som nu söker sig ut på bostadsmarknaden och konkurrerar om samma typ av lägenheter. Denna demografiskt betingade förändring av efterfrågan har skett tämligen snabbt. Många kommuner har i dag svårt att tillgodose dessa nytillkom- mande bostadsbehov.

Byggnadsindustrin har i väsentliga delar strukturerats om under det senaste decenniet. Den har samtidigt anpassat sin produktionsapparat till de kraftiga förändringar som har skett i fråga om byggandets inriktning. Nybyggandet, inte minst nyproduktionen av bostäder. har kraftigt minskat sin andel av det totala byggandet. Samtidigt har ombyggnad, reparation och underhåll ökat i sådan omfattning att den totala byggproduktionen har legat på en realt sett oförändrad nivå. Det innebär bl.a. att kapaciteten för nybyggnad av böstäder har dragits ned.

Inom olika regionala marknader har efterfrågan på byggkapacitet ökat starkt från andra sektorer i samhället, bl.a. från kommunikationsområdet och den privata tjänstesektorn. Sammantaget har detta lett till en överhett- ning, som kommer till uttryck i starkt stegrade byggpriser. Priseffektema har fått stora återverkningar också på nybyggandet av bostäder. An- budspriserna för flerbostadshus med preliminärt beslut om statliga bo- stadslån ökade mellan första kvartalet 1985 och första kvartalet 1986 med 12,1 %. För gruppbyggda småhus var motsvarande siffra 6.7%. Samtidigt ökade markant antalet objekt som över huvud taget inte har kunnat godtas för statlig belåning till följd av höga kostnader. Denna utveckling var särskilt tydlig i storstadsområdena.

Sammanfattningsvis har det blivit allt svårare för byggherrarna att ta

• Sida 73
•  Original

fram bostadsprojekt som klarar kostnadsprövningen i den statliga belå- ningen. Till följd härav har nybyggandet minskat påtagligt. I stort sett hela minskningen under åren 1985 och 1986 faller på de tre storstadsområdena.

När denna utveckling först blev tydlig vid årsskiftet 1985—1986. ökade regeringen genom höjda ortskoefficienter det generella belåningsutrymmet för projekt i Stockholms- och Göteborgsområdena med fem procentenhe- ter från den 1 februari 1986. På regeringens förslag beslutade riksdagen vidare att genom den s.k. lånetrappan ändra reglerna för beräkning av räntebidrag och bestämning av låneunderlag för projekt med höga över- kostnader (prop. 1985/86: 95, BoU 13. rskr 171). Ändringen innebär bl.a. att länsbostadsnämnderna i större utsträckning kan lämna lån under beak- tande av de särskilda förhållanden som råder för det enskilda byggnadsob- jektet. Därigenom har det blivit möjligt att förverkliga projekt som kan bära högre byggkostnader utan ytterligare statliga räntesubventioner.

Dessa åtgärder riskerar emellertid att få begränsad effekt när det gäller möjligheterna att tillgodose det nu aktuella bostadsförsörjningsbehovet. För hyresbostadsbyggandet leder de höga byggpriserna till att en ökande del av produktionskostnaden inte kan förräntas inom ramen för en bruks- värdeshyra. Den omfördelning av kostnaderna som då blir nödvändig har många bostadsföretag svårt att genomföra. Därmed finns en risk för att de bostäder. som nu behövs, inte kommer att byggas.

För att sådana lägenheter skall komma fram i nödvändig utsträckning, krävs det dels att det finns tillräcklig byggkapacitet ledig, dels att priserna i byggandet på dessa orter normaliseras.

Den överefterfrågan som nu kan konstateras från det övriga byggandet, måste dämpas på sådant sätt att de prisuppdrivande effekterna upphör eller avskärmas från bostadsbyggandet. Efter samråd med cheferna för finans-. arbetsmarknads— och industridepartementen vill jag förutskicka att regeringen inom kort kommer att ges tillfälle att ta ställning till förslag om åtgärder med detta syfte. Jag kommer för egen del redan här att föreslå att regeringen inhämtar riksdagens bemyndigande att rambegränsa statens stöd till ombyggnad, reparation och underhåll av bostadshus i den ut- sträckning som bedöms nödvändig för att nyproduktionen av bostäder på dessa orter skall få tillräcklig omfattning.

Genomslaget av sådana åtgärder kommer att dröja. eftersom det tar tid innan redan påbörjade byggen har slutförts. I avvaktan på det bör effekter- na av överkostnaderna i nyproduktionen av bostäder på dessa orter lyftas av eller begränsas genom särskilda hyresrabatter. Därigenom öppnas möj- ligheter att redan nu få igång det byggande som inte kan bära dagens höga byggpriser.

Rabattens syfte är att öka sådant byggande som främst riktar sig till de grupper som jag nämnde inledningsvis. Den bör därför kunna maximeras på sådant sätt att stödet inte blir större till stora lägenheter än till sådana bostäder som är normala för de ungdomar m.fl. som jag här talar om.

Rabatten är inte heller avsedd att ge ytterligare subventioner till sådana objekt som redan med nu gällande regler kan förränta de byggpriser som tas ut. Det bör därför vara möjligt för lånemyndigheterna att avstå från att

• Sida 74
•  Original

lämna hyresrabatter till objekt för vilka kostnaderna är påtagligt högre än i de hyresbostadsprojekt som kommer fram med stöd av rabatterna.

Med detta harjag redovisat det sammanhang i vilket förslaget om hyres- rabatter skall sättas in. Jag övergår därmed till frågan om utformningen av stödet.

Rabatten bör kunna lämnas till sådana nybyggnader av hyres- och bo- stadsrättshus som påbörjas under åren 1987 och 1988. Rabatten bör även kunna lämnas till hus som påbörjas dessförinnan, om preliminärt beslut om bostadslån — eller beslut om dispens för påbörjande — har fattats efter den 4 november 1986.

Rabatten bör lämnas endast på de orter eller inom de bostadsförsörj- ningsområden som regeringen bestämmer.

Rabatten bör lämnas med 60 kr./m2 under det första året efter färdigstäl- landet och 30 kr./mZ under det andra året. Det bör ankomma på regeringen att besluta om begränsningar i fråga om storleken av det stöd som kan lämnas till enskilda lägenheter.

Temporära hyresrabatter med i huvudsak samma utformning lämnas för sådana ny- och ombyggnader av hyres- och bostadsrättshus som påbör- jades under åren 1983 och 1984. Det finns därför väl etablerade rutiner för hanteringen av sådana rabatter. I huvudsak samma administrativa regler bör användas denna gång. Det innebär bl. a. att rabatterna bör beslutas av länsbostadsnämnden. Jag vill emellertid peka på en väsentlig skillnad. 1983 och 1984 års hyresrabatter var avsedda att sänka kostnaderna i boendet. De nu föreslagna rabatterna är avsedda att göra det möjligt att få fram den nyproduktion som annars inte hade kunnat bära sina kostnader. Det finns mot den bakgrunden inte anledning att kräva att rabatterna skall föras vidare till de boende genom att hyrorna sätts lägre än bruksvärdeshyran.

Jag vill till slut stryka under att det är kommunerna som har ansvaret för att bostadsförsörjningen är ordnad på ett sätt som tillgodoser allas behov. Kommunerna svarar för att det finns en tillräcklig planberedskap och en ändamålsenlig planering av bostadsförsörjningen. Att dessa frågor är lösta på ett tillfredsställande sätt är en nödvändig förutsättning för att de olika åtgärder som jag här har redovisat skall få någon effekt. Det är självklart att regeringen inte kan vidta åtgärder som syftar till att på en viss on hålla tillbaka annat byggande till förmån för bostadsbyggandet. om det inte finns betryggande försäkringar att kommunen på sin sida kan ta till vara den därigenom lediga kapaciteten på avsett sätt. Jag kommer självfallet för egen del inte heller att föreslå regeringen att införa hyresrabatter på en ort. utan att dessa förutsättningar är uppfyllda.

• Sida 75
•  Original

7.2. Rambegränsningar för bostadsförbättringsverksamheten på vissa orter

Mitt förslag: Regeringen får genom beslutsramar begränsa dels bo- stadslån till ombyggnad, dels räntestöd vid förbättring av bostäder under viss tid och inom vissa orter eller bostadsförsörjningsområ- den. Sådana begränsningar får beslutas om det behövs för att skapa förutsättningar för en tillräcklig nyproduktion av bostäder, eller om det av annat skäl är nödvändigt för att nå balans på byggmarknaden.

Skälen till mitt förslag: Jag har i det föregående (avsnitt 7.l) utvecklat bakgrunden till mina förslag om särskilda åtgärder för att främja nyproduk- tion av bostäder på vissa orter.

Balansproblem kan givetvis förekomma på regionala eller lokala bygg- marknader. utan att det för den skull råder brist på nya bostäder. Även i sådana fall bör regeringen kunna besluta att begränsa stödet till bostadsför- bättringsverksamheten. om stödet bedöms öka riskerna för störningar för byggandet inom andra sektorer.

8. Övriga frågor

8.1. Beräkningen av låne- och bidragsunderlaget för ny- och ombyggnadslån m.m.

Statens direkta och indirekta stöd till bostadsproduktionen är betydande. Enbart den del av stödet som beviljas i form av räntebidrag uppgår till ca 2 miljarder kronor under det första året efter färdigställandet. Räntebidra- gets omfattning bestäms, vid given sammansättning av bostäder och skill- nad mellan garanterad ränta och marknadsränta, av kostnaderna för att bygga bostäderna. Nuvarande regler för beräkning av räntebidrag innebär, med några undantag, att räntebidragen. allt annat oförändrat. ökar i takt med byggnadskostnaderna.

Det kan enligt min mening ifrågasättas om man även framgent skall ha kvar den starka koppling som nu finns mellan kostnadsstegringar och räntebidragens storlek. Nuvarande regler innebär ett mycket långtgående subventionsåtagandc från statens sida. Enligt min mening är ett sådant åtagande motiverat till den del det är fråga om att trygga en god grundstan- dard i bostadsproduktionen. Detta bör dock vara möjligt att uppnå även med en mer begränsad anpassning till kostnadsutvecklingen.

En begränsning av räntebidragens följsamhet till kostnadsutvecklingen bör, utöver att den minskar statens utgifter i form av räntebidrag. leda till ett ökat kostnadsmedvetande i bostadsproduktionen. Genom ett minskat subventionsinslag vid ökande byggkostnader förstärks nämligen byggher- rarnas och låntagarnas incitament att på olika sätt begränsa kostnadssteg- ringarna.

Ett steg i denna riktning kan sägas ha tagits i och med de ändringar som

• Sida 76
•  Original

tidigare i år har gjorts i fråga om den produktionskostnadsanpassade belå- ningen (prop. l985/86195. BoU 13. rskr l7l). Ändringarna medför att det statliga stödet till bostadsprojekt med höga kostnader begränsas. Tekniskt innebär ändringarna att helt räntebidrag lämnas endast för produktions- kostnader upp till 1 10% av det schablonberäknadc pantvärdet. För hyres- och bostadsrättshus lämnas räntebidrag motsvarande halva räntekostna- den för återstående delav produktionskostnaderna, dock högst 15% av det schablonberäknadc pantvärdet. För produktionskostnader därutöver, dvs. kostnader som överstiger 125% av detta pantvärde. lämnas inget räntebi- drag. För sådana småhus som byggs för försäljning lämnas med hänsyn till ägarens avdragsrätt för räntor vid beskattningen inget räntebidrag för produktionskostnader som överstiger llO% av det schablonberäknade pantvärdet.

Möjligheterna att ta ytterligare steg i denna riktning bör enligt min mening prövas närmare. En intern arbetsgrupp inom regeringskansliet har nyligen bildats för att ta fram underlag för en sådan prövning. Arbetsgrup- pen skall också behandla vissa frågor om beräkningen av låne- och bidrags- underlag. Jag återkommer i det följande till dessa.

När det gäller frågan om räntebidragens följsamhet till kostnadsutveck- lingen frnns det anledning att pröva om det inte är möjligt att ytterligare begränsa bidraget till projekt med höga kostnader. Tekniskt kan en sådan begränsning ske på flera sätt. I första hand bör prövas vilka möjligheter som finns att vidareutveckla den nyss nämnda begränsningen av bidragen för projekt med höga kostnader och produktionskostnadsanpassad belå- ning. Till grund för en sådan prövning bör man så långt det är möjligt ta till vara de erfarenheter som hittills har vunnits av den nya ordningen. Jag vill i sammanhanget påminna om att bostadsstyrelsen har fått i uppdrag att studera effekterna av den. Styrelsen skall varannan månad redovisa vissa statistiska uppgifter om de projekt där den nya ordningen tillämpas och i de fall produktionskostnaderna avviker från genomsnittet också ange orsak till avvikelsen. Styrelsen skall dessutom göra en mer allmän genomgång av effekterna av den nya ordningen. Resultatet skall redovisas i anslagsfram- ställningen för budgetåret 1988/89. Det bör dock vara möjligt att i ett tidigare skede göra vissa preliminära bedömningar av effekterna av den nya ordningen.

En begränsning av räntebidragens följsamhet till kostnadsutvecklingen får inte försämra utgiftspariteten mellan olika årgångar av bostäder. Även utgiftsneutraliteten mellan olika upplåtelseformer måste bevaras. Detta är ett viktigt bostadspolitiskt mål som inte får eftersättas i strävandena att uppnå en ökad kostnadspress inorn bostadsbyggandet.

[ samband med nyssnämnda uppdrag fick bostadsstyrelscn också i upp- drag att överväga behovet av ändring av grunderna för hur belåningen skall anpassas till kostnadsförändringar i tiden och kostnadsskillnader mellan olika regioner. Styrelsen har nyligen redovisat resultatet av sina övervä- ganden. Bl.a. föreslås en ny ordning för att fastställa de ortskoeffrcienter som används för att fånga upp regionala skillnader i byggnadskostnader. Styrelsens förslag bygger på förutsättningen att man skall anpassa låne- och bidragsnivån till prisutvecklingen. Som jag nyss nämnde finns det

• Sida 77
•  Original

anledning att ifrågasätta om det bör ske i full utsträckning. Arbetsgruppen har därför fått uppdraget att belysa dessa frågor med den utgångspunkten att anpassningen skall begränsas i förhållande till nu gällande ordning.

Ett arbete med att undersöka möjligheterna att förenkla låneberäknings- metoden har bedrivits av en arbetsgrupp med företrädare för bostadsde- partementet, bostadsstyrelscn, Byggentreprenörerna, Fastighetsägareför- bundet, HSB. Riksbyggen och SABO. Arbetsgruppen har utformat tre modeller till en ny beräkningsmetod. Modellerna har redovisats i en depar- tementspromemoria (Ds Bo 1986z2) Ny låneberäkningsmetod — tre mo- deller. Promemorian har remissbehandlats.

Remissinstanserna har över lag ställt sig bakom arbetsgruppens målsätt- ning om en förenkling av beräkningsmetoden. Flera remissinstanser anser dock att underlaget för att fatta ett beslut om en ny beräkningsmetod inte är tillräckligt och att ytterligare utredning måste göras. Några instanser har också framhållit behovet av att även markbelåningen blir föremål för en motsvarande genomgång.

Jag delar remissinstansernas uppfattning att det behövs ytterligare över- väganden innan ett beslut kan fattas om ny låneberäkningsmetod. Den interna arbetsgruppen har fått i uppgift att ta fram det ytterligare material som krävs som underlag för ett beslut. Arbetsgruppen skall också behand— la markbelåningen.

Arbetsgruppen skall således ta fram ett underlag som ger möjlighet att bedöma vilka förändringar som mot bakgrund av de nya förutsättningarna kan göras för att förenkla och effektivisera belåningssystemets olika delar. Vidare skall gruppen studera olika möjligheter att begränsa räntebidrags- ökningen till följd av ökade produktionskostnader. Gruppens arbete skall vara avslutat före den 1 mars 1987. Jag återkommer till dessa frågor när arbetsgruppen har redovisat resultatet av sitt arbete.

8.2. Räntestöd för underhåll m.m.

Mitt förslag: Kravet på konsolideringsfond för allmännyttiga bo- stadsföretag ändras i fråga om det fastighetskapital på vilket fondens storlek skall beräknas, så att endast de delar av kapitalet behöver beaktas som berättigar till det statliga räntestödet för gemensamt underhåll m.m.

Skälen för mitt förslag: Räntebidrag enligt förordningen (l983z974) om statligt räntestöd vid förbättring av bostadshus lämnas för vissa under- hålls-, reparations- och energisparåtgärder. De bidragsberättigande åtgär- derna är indelade efter sin varaktighet i tio- och tjugoårsåtgärder. Det innebär bl.a. att räntestödet i princip inte omfattar hus yngre än tio år.

Ett villkor för att ett allmännyttigt bostadsföretag skall kunna få det statliga räntestödet för underhåll m.m. är att företaget. utöver grundfond, har en konsolideringsfond som motsvarar minst 2% av det fastighetskapi- tal som företaget förvaltar. Villkoret har införts för att det finansiella

• Sida 78
•  Original

stödet till gemensamt underhåll m.m.. i vilket det statliga räntestödet är en del, inte skall leda till att de allmännyttiga bostadsföretagens soliditet försvagas.

Enligt de grunder som riksdagen antog år 1983 (prop. 1983/84:40 bil.9, BoU ll, rskr 63) skall vid beräkningen av konsolideringsfonden i princip hela företagets fastighetskapital beaktas. Fråga har väckts om även nypro- ducerade bostadshus måste tas med i underlaget för beräkningen av fon- dens storlek. SABO har påpekat att fondkravet, om det gäller även nypro- ducerade hus, kan få oav sedda effekter för företag med stor nyproduktion. Enligt SABO borde hus yngre än tio år undantas helt eller delvis från fondkravet, eftersom de inte är berättigade till räntestöd förrän fr.o.m. det tionde året.

Jag delar SABO:s uppfattning. Somjag har nämnt har fondkravet införts för att det sätt på vilket underhåll m.m. numera kan finansieras. inte skall försvaga företagets soliditet. Detta gäller då givetvis inte alldeles nybyggda hus.

Jag förordar att grunderna för beräkningen av konsolideringsfondens storlek ändras så att endast fastigheter med hus som är minst tio år gamla skall beaktas. Ändringen bör träda i kraft den 1 januari 1987 och tillämpas även i fall där bidrag redan har beviljats.

För tydlighetens skull vill jag tillägga att min ståndpunkt inte innebär någon ändring i grunderna för beräkningen av grundfond. Kravet att bo- stadsföretaget skall ha en grundfond som motsvarar minst 1% av företa- gets fastighetskapital innebär självfallet att även nya hus skall inräknas i fastighetskapitalet.

8.3. Låneandel för kooperativ hyresrätt

Mitt förslag: Ekonomiska föreningar. vars huvudsakliga ändamål är att upplåta bostäder med kooperativ hyresrätt skall få bostadslån som motsvarar 30% av låneunderlaget.

Skälen till mitt förslag: Regeringen har nyligen (prop. l986/87137) före- slagit riksdagen att besluta om försöksverksamhet med kooperativ hyres- rätt. Kooperativ hyresrätt innebär att de boende hyr sina lägenheter av en ekonomisk förening i vilken de själva är medlemmar. Upplåtelse på detta sätt kan som närmare framgår av propositionen. bli ett av flera medel för allmännyttiga bostadsföretag att utveckla hyresgästintlytandet. Sådana fö- retag får sedan länge bostadslån till 30% av låneunderlaget. Ekonomiska föreningar, vars huvudsakliga ändamål är att upplåta kooperativ hyresrätt bör enligt min mening få samma låneandel.

Den nya bestämmelsen bör träda i kraft den 1 januari 1987 och tillämpas på ansökningar som ges in till kommunen efter ikraftträdandet.

• Sida 79
•  Original

8.4. Bidrag till konstnärlig utsmyckning i bostadsområden

Mitt förslag: Ett statligt bidrag införs till 40% av kostnaden för konstnärlig utsmyckning i samband med ny- eller ombyggnad av bostäder med statligt stöd. En förutsättning för det statliga bidraget är att kommunen lämnar ett lika stort bidrag som staten. Fastighets- ägaren svarar för den återstående kostnaden. Bidragen beslutas av en särskild delegation som regeringen tillsätter.

Skälen till mitt förslag: Konstnärlig utsmyckning stöds för närvarande genom tillägg till låneunderlaget. Vid ny- och ombyggnad av bostäder är tillägget högst 25 kr./m:. Tillägget utnyttjas i liten utsträckning. Riksdagen har år 1984 och år 1985 begärt att regeringen skall överväga att komplettera tillägget med ett direkt bidrag. En utgångspunkt för övervägandena i denna del borde vara att det statliga bidraget skulle förutsätta ekonomiska insat- ser också frän berörda bostadsföretag och/eller kommuner.

Enligt min mening är konstnärliga insatser av stort värde i arbetet med att skapa bra och tilltalande bostadsmiljöer. För att stimulera arbetet med konstnärlig utsmyckning föreslårjag att tillägg till låneunderlaget för dessa ändamål ersätts av ett bidrag utom till den del fastighetsägaren själv skall svara för kostnaden. Bidraget. som bör lämnas till projekt som uppförs eller byggs om med stöd av bostadslån. bör motsvara 40% av kostnaderna för utsmyckningen och förutsätta ett motsvarande kommunalt bidrag. Fas- tighetsägaren ansöker om bidrag i samband med ny- eller ombyggnadslån.

Det bör ankomma på regeringen att besluta om de ytterligare föreskrifter som behövs om bidragsgivningen.

Den nya ordningen bör träda i kraft den ljuli 1987. Bidragen bör börja fördelas fr. o. m. budgetåret 1987/88. Äldre bestämmelser bör tillämpas på ansökningar om lån som ges in till kommunen före den ljanuari 1988 om lånesökanden begär det.

Bidragen bör lämnas inom en beslutsram som fastställs för varje budget- år. Ramen för budgetåret 1987/88 bör fastställas till 15 milj. kr. Det motsva- rar mer än en fördubbling av verksamheten med konstnärlig utsmyckning i förhållande till vad som gäller för närvarande.

9. Anslagsfrågor

Jag återkommer till de anslagsfrågor mina förslag i det föregående föranle- der i samband med min anmälan till budgetpropositionen för budgetåret 1987/88.

10. Upprättat lagförslag

] enlighet med vad jag har anfört har inom bostadsdepartementet i samråd med chefen för frnansdepartementet upprättats förslag till lag om ändring i

• Sida 80
•  Original

lagen (198411052) om statlig fastighetsskatt. Förslaget är av så enkel be- skaffenhet att lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

11. Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår riksdagen dels att anta förslag till lag om ändring i lagen (1984:]052) om statlig fastighetsskatt, dels att godkänna de riktlinjer somjag har förordat ifråga om 1. hyresgästinflytande vid ombyggnad (avsnitt 3.7.2). 2. kvarboendegaranti (avsnitt 3.7.3). 3. tilläggslån för ombyggnad av bostäder som uppfördes under miljonprogrammet (avsnitt 3.7.4), 4. hissinstallation som villkor för ombyggnadslån (avsnitt 3.7.5). 5. statsbidrag för hissinstallationer m.m. (avsnitt 3.7.5), 6. avvägningen av bostadsbidragen mot hushållens inkomster (avsnitt 4.3.2). 7. vilka som skall anses ingå i bostadsbidragshushållet (avsnitt 4.3.2). 8. omprövning och indragning av bostadsbidrag (avsnitt 4.3.4), 9. bostadsbidrag för år 1988 (avsnitt 4.3.5), 10. behovsprövat stöd till barnfamiljer för köp av äldre egnahem (avsnitt 4.4). 11. den bostadspolitiska administrationen (avsnitt 6"). 12. hyresrabatter (avsnitt 7.1). 13. rambegränsningar för bostadsförbättringsverksamheten på vissa orter (avsnitt 7.2). 14. konsolideringsfond för allmännyttiga bostadsföretag (avsnitt 8.2). 15. låneandel för ekonomiska föreningar som har till huvudsakligt ändamål att upplåta bostäder med kooperativ hyresrätt (avsnitt 8.3), 16. bidrag och län till konstnärlig utsmyckning av bostadsområ- den (avsnitt 8.4) och dels att medge att 17. sådana under 3 angivna lån får beviljas intill ett belopp av 50 000 000 kr. under tiden den ljanuari 1987—den 30 juni 1987 och 100 000 000 kr. under budgetåret 1987/88, 18. sådana under 16 angivna bidrag får beviljas intill ett belopp av 15 000 000 kr. under budgetåret 1987/88. Jag hemställer vidare att regeringen bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag har anfört i fråga om 1. 30-årsregeln för ombyggnadslån (avsnitt 3.7.4), 2. amorteringstid vid ombyggnad utan hissinstallation (avsnitt 3.7.5).

3. ombyggnadslån för energisparåtgärder i egnahem (avsnitt 3.7.6).

• Sida 81
•  Original

4. riktade energibidrag för budgetåren 1987/88 och 1988/89 (av- snitt 3.7.6),

5. kommunernas arbete med bostadsförbättring (avsnitt 3.7.7),

6. bostadsbidragsgrundande bostadskostnad (avsnitt 4.3.3).

12. Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden har anfört för de åtgärder och de ändamål som föredraganden har hemställt om.

• Sida 82
•  Original

Bilaga ]

] Bostadspolitik och bostadsbyggande fram till 1980-talet

1.1 De första bostadspolitiska åtgärderna

Bostadsförhållandena i Sverige var bland de sämsta i Europa vid tiden för industrialismens genombrott. Någon aktiv bostadspolitik att tala om före- kom dock inte före början av 1930-talet, om man bortser från åtgärder i några av de största städerna. Utlösande för de statliga åtgärderna under 1930-talet var i första hand arbetslöshetskn'sen.

Även om 1930-talets bostadspolitik hade en mycket blygsam omfattning hade den flera principiellt sett viktiga inslag. Samhällets ansvar för bo- stadsförsörjningen markerades. 1935 års beslut om åtgärder för att förbätt- ra flerbarnsfamiljernas bostadssituation berör deras trångboddhet. betal- ningsförmågans beroende av barnantal. problemet med riskkapital för bostadsbyggandet och bostädernas förvaltning utan enskilt vinstsyfte. Vi- dare behandlades ansvarsfördelningen i bostadsförsörjningen mellan sta- ten och kommunerna. Alla dessa frågor har sedan varit aktuella inom bostadspolitiken, även om de har angripits med medel som har anpassats till skiftande förutsättningar från tid till annan.

1.2 Reformarbetet under 1940-talet

Åren 1946, 1947 och 1948, då riksdagen fattade en rad betydelsefulla bostadspolitiska beslut, brukar betecknas som födelsetiden för en ny bo- stadspolitik. Samtidigt genomfördes andra väsentliga reformer.

En ny byggnadslag trädde i kraft år 1948. Jordbrukspolitiken byggdes ut. vilket påverkade bostadsbyggandet på landsbygden. En rad socialpolitiska reformer genomfördes: barnbidrag. sjukförsäkring och avsevärt förbätt- rade folkpensioner. Det är obestridligt att de stora satsningarna på att förändra de sociala förhållandena, fördelningen av välfärden. fick betydel- se för bostadspolitiken och möjligheterna att förändra bostadsförhållan— dena.

De bostadspolitiska besluten. som byggde på förslag från den bostadsso- ciala utredningen i första delen av dess slutbetänkande (SOU 1945:63), måste ses mot bakgrund av de förhållanden som rådde vid den tiden. En stor del av bostadsbeståndet var mycket dåligt. Bara var fjärde lägenhet hade tillgång till bad- eller duschrum och var tredje hade inte ens vatten och avlopp i lägenheten. Enrumslägenheterna utgjorde nära 40 procent av alla bostäder och var en vanlig bostad även för barnfamiljer. Trångboddhet var ett utbrett problem. Dessutom var det brist på bostäder.

En grundläggande tankegång i den bostadssociala utredningen var att de bostadspolitiska åtgärderna inte borde begränsas till punktvisa hjälpinsat- ser utan skulle inriktas på att förbättra bostadsförhållandena i stort. Här- igenom skildc sig utredningen från det synsätt som dittills hade dominerat här i landet och som fortfarande är förhärskande i praktiskt taget alla

• Sida 83
•  Original

marknadsekonomiska länder i världen. Utredningen hade två viktiga skäl för att bryta mot denna tradition. Den ansåg att bostadsstandarden var så låg att bostadsförhållandena allmänt sett måste förbättras. Vidare skulle punktinsatser medföra en inte önskvärd uppdelning av boendet.

Den bostadspolitik som utformades åren 1946—1948 kan sammanfattas på följande sätt. Staten och kommunerna skulle i samverkan skapa förut- sättningar för att tillgodose behovet av bostäder. att allmänt höja hushål- lens utrymmesstandard och avskaffa trångboddheten, att förbättra de bo- stadshygieniska förhållandena och höja lägenheternas utrustningsstan- dard, att påverka prisnivån för bostäder och att förändra ägarstrukturen på bostadsmarknaden. Vidare fick den bostadspolitiska administrationen år 1948 den form som den i princip fortfarande har.

Grunddragen i de former för finansiering och stöd till bostadsförsörj- ningen som beslöts åren 1946—1948 bibehölls under ungefär 20 år. Det stigande ränteläget medförde dock att de statliga räntegarantierna för bottenlån och motsvarande ränta på statliga lån ledde till räntesubven- tioner som inte var avsedda från början.

1.3 Åtgärder under 1960-talet mot bostadsbrist m.m.

Under 1950- och 1960-talen var bostadsbyggandets omfattning den avgö- rande bostadspolitiska frågan. Av samhällsekonomiska skäl var det nöd— vändigt att begränsa bostadsbyggandet i förhållande till efterfrågan på bostäder. Den höga efterfrågan berodde inte bara på att bostadsstandarden inledningsvis var låg utan också på växande folkmängd. urbanisering och stigande realinkomster. Bostadsbristen blev bestående fram till l970-talet på många orter.

Omkring mitten av 1960-talet redovisades förslag från en rad bostadspo- litiskt inriktade utredningar, bl.a. bostadsbyggnadsutredningen, markpoli- tiska utredningen, byggindustrialiseringsutredningen. bostadspolitiska kommittén och hyreslagstiftningssakkunniga. På grundval av dessa utred- ningsförslag gjordes en allmän översyn av bostadspolitiken.

Inledningen till denna översyn var riksdagens uttalande år 1966 om bostadsbyggandets omfattning, det s.k. miljonprogrammet. Uttalandet var egentligen en bedömning som uttryckte att det under tioårsperioden 1965—— 1974 var rimligt att bygga omkring en miljon nya lägenheter för att avskaffa bostadsbristen och förbättra bostadsförhållandena. [ realiteten blev dock denna kvantitet ett bostadspolitiskt mål som fick stor betydelse. Målet uppfylldes också nästan exakt.

Samtidigt med att miljonprogrammet lanserades gjordes också nya utta- landen om de långsiktiga målen för bostadsstandarden och om bostadsbyg- gandets inriktning.

Som en riktpunkt för bostadsförsörjningsplaneringen angavs att ingen skulle behöva bo i mindre lägenheter än som motsvarar två personer per rum utöver kök och vardagsrum. För enpersonshushåll skulle dock tills vidare lägenheter med ett rum och kök eller kokvrå kunna godtas. Ett hushåll med två personer skulle alltså inte behöva ha mindre utrymme än

• Sida 84
•  Original

två rum och kök. tre eller fyra personer inte mindre än tre rum och kök etc.

De allmänna målen för bostadspolitiken förändrades inte. Allmänt sam- manfattades de på följande sätt i prop. 1967: 100.

"Syftet med samhällets bostadspolitiska åtgärder är att främja en god bostadsförsörjning. Det allmännas engagemang i denna uppgift motiveras av bostadens grundläggande betydelse för familjelivet, individens hälsa och arbetsförmåga. vila och rekreation. Samhällets mål för bostadsförsörj- ningen bör vara att hela befolkningen skall beredas sunda, rymliga, välpla- nerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet till skäliga kostnader."

De medel som utformades avsåg kommunernas markpolitik. främjande av industrialiserat byggande, bostädernas finansiering. prisbildningen på bostäder och bidrag till vissa hushåll.

Det finansieringssystem som beslutades år 1967 syftade bl.a. till att avveckla de generella räntesubventioner som uppstått på grund av det höjda ränteläget. Den högre räntekostnaden i ett subventionsfritt system skulle omfördelas i tiden på så sätt att staten inledningsvis lämnade lån som motsvarade den höjda räntebetalningen. För nya hus benämndes systemet paritetslån. Äldre hus som hade färdigställts år 1958 eller senare fick räntelån.

Beteckningen paritetslån markerade att lånen skulle bidra till att kapital- kostnaderna under ett visst år blev ungefär lika stora för likvärdiga bostä- der av olika ålder, även om byggnadskostnaderna hade ökat på grund av inflation. Utjämningen av kapitalkostnader mellan olika årgångar uppnåd- des på så sätt att betalningen på lånen var låg från början och sedan ökade år för år i takt med att byggnadskostnaderna steg för nya hus. Lånen skulle på så sätt ge förutsättningar för hyresparitet mellan olika årgångar av hus. Hyrorna bestämdes med andra ord av lägenheternas storlek, kvalitet o.d. och inte av byggnadsåret.

Det sista steget i översynen åren 1966— 1968 bestod i att familjebostads- bidragen ersattes med statliga och kommunala bostadstillägg till barnfa- miljer.

Ett mer allmänt omslag på bostadsmarknaden kom under början av 1970-talet, då det började bli lätt att få tag i bostäder även i orter som haft svår bostadsbrist under mer än två årtionden. På många håll började det förekomma lediga lägenheter i nyproduktionen och antalet ökade snabbt under några år fram till mitten av 1970-talet.

I förhållande till hela bostadsbeståndet blev antalet lägenheter lediga till uthyrning inte vid någon tidpunkt särskilt stort. Mellan åren 1970 och 1975 uppgick det totala antalet i hela landet inte vid någon tidpunkt till mer än 30000, alltså mindre än en procent av hela beståndet om ca tre och en halv miljon lägenheter. De lediga lägenheterna var emellertid koncentrerade till ett mindre antal kommuner och där till vissa nybyggda områden med hyres- och bostadsrättslägenheter i flerbostadshus. I sådana områden bi- drog lägenhetsöverskottet och en stor omflyttning till att skapa instabilitet och sociala problem, samtidigt som bostadsföretagen gjorde förluster och fick ekonomiska problem.

En omedelbar följd av omslaget på bOStadsmarknaden var att nyproduk-

• Sida 85
•  Original

tionen av flerbostadshus med hyres- och bostadsrättslägenheter minskade drastiskt. Antalet nybyggda lägenheter i flerbostadshus minskade från 75 000 år 1970 till knappt 14 000 år 1978. Byggandet av egnahem ökade däremot från 35 000 till 40 000 under samma period.

Bostadspolitiken inriktades från början av 1970-talet mer än tidigare på att främja modernisering av det äldre bostadsbeståndet, en fråga som behandlades redan i den andra delen av den bostadssociala utredningens slutbetänkande. Bostadssaneringslagen (1973z531) tillkom och bestämmel- serna för statliga bostadslån anpassades för att underlätta ombyggnad. Ombyggnadsverksamheten främjades också tillfälligt genom investerings- bidrag. Ett särskilt frnansieringsstöd infördes med syfte att underlätta ombyggnad av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.

1.4 Propositionen 1974: 150

Bostadsproblem som debatterades livligt under början av 1970-talet var framför allt de sociala problemen och miljön i nybyggda bostadsområden, skatter och kapitalvinster för egnahemsägare, frnansieringssystem och hy- ror. Paritetslånen hade redan kort tid efter införandet medfört problem på grund av att skuldökningarna blev större än beräknat. Orsaken var till en början i huvudsak att den allmänna räntenivån blev högre än som hade förutsatts då systemet infördes. Av hyrespolitiska skäl hade inte heller betalningen på lånen ökats enligt de regler som ursprungligen gällde. Problemen behandlades också av flera utredningar och ledde fram till en ny översyn av bostadspolitiken år 1974.

Riksdagen fastslog år 1974 att de grundläggande riktlinjerna för bostads- politiken skulle bibehållas (prop. 19741150, CU 36, rskr 372). Samhällets ansvar för bostadsförsörjningen betonades starkt. Som särskilt angeläget underströks att likvärdiga bostäder bör kosta lika mycket för den boende oavsett när de är byggda eller hur de disponeras, dvs. om de ägs, innehas med bostadsrätt eller hyrs av hushållet. Bostädemas närmiljö ägnades ökat intresse.

Paritetslånesystemet ersattes med lån med räntebidrag. Vissa av pari- tetslånens principer behölls i det nya lånesystemet. Betalningama på lånen sattes således lågt det första året för att sedan öka år för år. Syftet var att ge förutsättningar för en i förhållande till inkomsterna rimlig hyresnivå i nyproduktionen och att bidra till en utjämning av kapitalkostnaderna för olika årgångar av hus.

Ett nytt inslag var att bostadsfinansieringen skulle bidra till att utjämna de skillnader i årskostnader mellan å ena sidan hyres- och bostadsrättslä- genheter och å andra sidan egnahem som beror på inkomstbeskattningen. Därför lämnades lägre räntebidrag för lån till egnahem än för lån till övriga bostäder.

En viktig skillnad i förhållande till tidigare var att principen om subven- tionsfria lån övergavs. Staten fastställer således en inledningsvis låg garan- terad ränta. Skillnaden mellan denna och den faktiska räntan betalas av staten i form av räntebidrag.

Kommunernas möjligheter att bedriva en aktiv markpolitik, som var en

• Sida 86
•  Original

viktig fråga vid besluten år 1967. hade förstärkts år 1971 genom ändringari expropriationslagen. År 1974 stärktes kommunernas inflytande ytterligare. Det s. k. markvillkoret infördes för bostadslån. Det innebär att bostadslån i allmänhet kan beviljas endast till lånesökande som har fått tillgång till tomtmarken av kommunen. I syfte att stärka konkurrensen mellan bygg- nadsföretagen infördes också ett anbudsvillkor, som innebär att byggnads- arbetena i princip skall upphandlas efter öppen anbudstävlan mellan flera byggnadsföretag.

Energifrågorna har i hög grad påverkat bostadspolitiken efter den s.k. energikrisen och den drastiska höjningen av oljepriserna år 1973. Län och bidrag har lämnats till energibesparande åtgärder. Kraven har skärpts på energihushållning vid nybyggnad genom bättre isolering och andra åtgär- der. Vidare har bidrag lämnats till forskning och forskningsinriktat experi— mentbyggande för att utveckla nya uppvärmningsmetoder och ny byggtek- nik.