SOU 2021:101

Träffsäkert – Införande av månadsuppgifter i bostadsbidraget och underhållsstödet

Till statsrådet Ardalan Shekarabi

Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 att bemyndiga statsrådet och chefen för Socialdepartementet Annika Strandhäll att tillsätta en utredning för att se över reglerna om bostadsbidrag och underhållsstöd. Syftet med utredningen var att öka träffsäkerheten och minska skuldsättningen. Till särskild utredare förordnades samma dag före detta kommunalrådet Åsa Karlsson Björkmarker. Den 13 februari 2020 beslutade regeringen att utredningen också skulle utreda hur särskilda skäl för att fortsätta lämna underhållsstöd kunde förtydligas och tillämpas. Utredningen har antagit namnet Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (BUMS).

Som sakkunniga i utredningen förordnades den 24 oktober 2018 kanslirådet Linnéa Brossner (Justitiedepartementet), kanslirådet Mats Johansson (Finansdepartementet), departementssekreteraren Carina Nägling (Socialdepartementet) och departementssekreteraren Danielle Zachrisson (Näringsdepartementet, numera Finansdepartementet). Den 19 december 2018 förordnades som sakkunnig i utredningen kanslirådet Joakim Ceije (Finansdepartementet). Den 30 juni 2019 entledigades Linnéa Brossner, Carina Nägling och Joakim Ceije från sina uppdrag. Den 1 augusti 2019 förordnades som sakkunniga i utredningen ämnesrådet Jessica Löfvenholm (Socialdepartementet), rättssakkunniga Robin Palmgren (Justitiedepartementet) och departementssekreteraren Andreas Vigren (Finansdepartementet). Den 1 juni 2020 entledigades Danielle Zachrisson från sitt uppdrag. Samma dag förordnades departementssekreteraren Petter Troedsson (Finansdepartementet) som sakkunnig i utredningen. Den 18 mars 2021 entledigades Jessica Löfvenholm och Andreas Vigren från sina uppdrag. Samma dag förordnades kanslirådet Pia Fagerström (Socialdepartementet) och departementssekreteraren Karl Kjäll (Finansdepartementet) som sakkunniga i utredningen.

Som experter i utredningen förordnades den 24 oktober 2018 verksjuristen Jens Haggren (Kronofogdemyndigheten), rättsliga experten Anna Halvarsson (Skatteverket), juristen Assar Lindén (Boverket) och utredaren Niklas Löfgren (Försäkringskassan). Den 19 december 2018 förordnades som expert i utredningen budget- och skuldrådgivaren Marie Magnusson (Yrkesföreningen för budget- och skuldrådgivare i kommunal tjänst).

Som sekreterare anställdes från och med den 17 oktober 2018 enhetschefen Dan Ljungberg, från och med den 3 december 2018 juristen Katarina Sjöberg och från och med den 1 maj 2019 utredaren Nicklas Korsell.

Utredningen har tidigare överlämnat promemorian En justerad indragningsbestämmelse i underhållsstödet. Utredningen överlämnar härmed betänkandet Träffsäkert (SOU 2021:101). Betänkandet är uppdelat i två volymer. I den första volymen med undertiteln Införande

av månadsuppgifter i bostadsbidraget och underhållsstödet behandlas

utredningens förslag rörande användningen av månadsinkomster vid fastställande av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst samt bakgrund och överväganden för dessa förslag. I den andra volymen med undertiteln Ett nytt bostads- och familjestöd (Bofast) och

statlig underhållsreglering behandlas utredningens övriga förslag samt

bakgrund och överväganden för dessa.

Växjö och Stockholm i december 2021

Åsa Karlsson Björkmarker

/Dan Ljungberg / Katarina Sjöberg / Nicklas Korsell

Sammanfattning – volym 1

Nuvarande regler leder till skuldsättning

Nuvarande utformning av regelverket för bostadsbidrag leder till betydande problem med skuldsättning. Det beror i hög grad på att bidraget betalas ut som preliminärt bidrag baserat på inkomsterna under det kalenderår som bidraget betalas ut. Inkomsterna är inte kända och behöver därför uppskattas av den som söker bidraget. Först när Skatteverket har beslutat om slutlig skatt är inkomsterna kända. Då bestäms bostadsbidraget slutligt. Det gör att många hushåll långt efter att bostadsbidraget betalats ut behöver betala tillbaka bostadsbidrag som de tidigare fått utbetalt. Det är många som har svårt att betala tillbaka de många gånger betydande belopp som krävs tillbaka. Skulder på grund av bostadsbidrag är de sammanlagt största skulderna som enskilda har till Försäkringskassan.

Betalningsskyldighet i underhållsstöd bygger i stället på inkomster som hämtas från en två år gammal inkomst enligt ett beslut om slutlig skatt. Inkomsterna som den bidragsskyldiga har när underhållsstödet ska betalas kan vara betydligt lägre. För en del bidragsskyldiga leder det till att den inkomst som de har i dag inte räcker till för att betala de krav som riktas mot dem. Ofta uppstår därför en skuld. Bidragsskyldiga som har inkomster som inte sänkts betydligt jämfört med för två år sedan betalar inte heller alltid de betalningsbelopp som räknats fram. Mindre än 60 procent av det som Försäkringskassan kräver in blir betalt till myndigheten. Många skulder lämnas över till Kronofogden. Mer än hälften av det som inte betalas direkt till Försäkringskassan betalas då in. De många underhållsstödskulderna är dock en stor administrativ börda för myndigheterna och både ekonomiskt och psykiskt betungande för bidragsskyldiga.

Nuvarande regler minskar träffsäkerheten

Sättet att beräkna bostadsbidragets storlek och betalningsbeloppet i underhållsstödet är också ett träffsäkerhetsproblem. Att skulder uppstår är i sig ett tecken på att bostadsbidraget när det betalas ut inte fördelas som det är tänkt. Detsamma gäller när skulder uppstår i underhållsstödet. Att det som krävs in inte betalas beror åtminstone till en del på att den bidragsskyldiga inte har tillräcklig betalningsförmåga för att klara av betalningskraven. Skulderna ger en indikation på dålig träffsäkerhet men det är i hög grad konstruktionen av både bostadsbidraget och underhållsstödet som leder till dålig träffsäkerhet.

Rätten till bostadsbidrag beror på vilka inkomster ett hushåll har under hela det kalenderår som bidraget betalas ut. Den som har mycket låga inkomster i början av ett år men höga inkomster senare under året kan sakna rätt till bidrag trots att behovet av ekonomiskt tillskott är stort i början av året. Att det är hela årets inkomst som räknas, det vill säga även månader som ligger i framtiden, innebär i princip att hushållet förväntas låna pengar från framtida inkomster för att klara sina utgifter. Det leder till dålig träffsäkerhet, den som har behov av bidrag på grund av låga inkomster kan i vissa fall sakna rätt till bidrag på grund av att inkomsterna visar sig bli högre i framtiden.

Många som har rätt till bostadsbidrag söker inte heller bidrag. Till en del beror det på rädslan för att konstruktionen ska leda till att hushållet ska bli skyldigt att betala tillbaka bidraget och risken att detta leder till skuldsättning. Även det leder till dålig träffsäkerhet.

Att bostadsbidraget beräknas som ett årsbelopp innebär också att det normalt betalas ut med samma belopp varje månad. Hushåll med varierande inkomster kan därför få ett bidrag som är lågt i förhållande till behoven under perioder med låg inkomst, men i stället ett högt bidrag när inkomsten är högre. Även det bidrar till en lägre, tidsmässig, träffsäkerhet för bidraget.

Frånlevande föräldrar är underhållsskyldiga för sina barn. En sådan underhållsskyldighet kan fullgöras genom att den frånlevande föräldern betalar ett underhållsbidrag till boföräldern, eller egentligen till barnet. Underhållet kan också regleras genom underhållsstödet. För de flesta barn som bor enbart eller huvudsakligen hos en förälder regleras underhållet via underhållsstödet. I en mindre andel av fallen

regleras underhållet delvis med underhållsbidrag och delvis med underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag. Det belopp som en bidragsskyldig förälder ska betala till Försäkringskassan om det betalas underhållsstöd till barnet är avsett att beräknas utifrån en uppskattad betalningsförmåga. Om beloppet inte överstiger betalningsförmågan kan beloppet betalas. Underhållsstöd betalas normalt ut med ett fast belopp, som beror på barnets ålder, men den frånlevande föräldern krävs på ett lägre belopp om hen saknar förmåga att betala hela beloppet. Underhållsstödet innebär därför ett stöd till boföräldern, eller egentligen barnet, till den del den frånlevande föräldern har begränsad betalningsförmåga.

Föräldrar har det primära ansvaret för sina barns försörjning. Att den frånlevande föräldern betalar så stor del av barnets försörjning som möjligt, och att statens stöd därmed begränsas bara till den del som hen inte klarar av att betala är därför en träffsäkerhetsfråga. Utöver att skulder kan uppstå om betalningsförmågan överskattas, kan användningen av inkomsten två år bakåt i tiden innebära att den frånlevande förälderns faktiska betalningsförmåga inte utnyttjas. Det leder till dålig träffsäkerhet.

Betalningsbeloppet bestäms för ett år och ska därför normalt betalas med samma belopp varje månad. Bidragsskyldiga med varierande inkomster kan därför få betala ett lågt belopp i förhållande till betalningsförmågan under perioder med hög inkomst, men i stället ett högt belopp när inkomsten är lägre. Även det bidrar till en lägre, tidsmässig, träffsäkerhet.

Användning av aktuella inkomster kan minska skuldsättningen och öka träffsäkerheten

Genom införandet av arbetsgivardeklarationer på individnivå för hela arbetsmarknaden år 2019 finns nu goda möjligheter att få tillförlitlig information om de allra flesta personers inkomst av tjänst månad för månad i nära anslutning till att lönen betalats ut.

Utredningen föreslår mot bakgrund av problemen med skuldsättning och träffsäkerhet att den bidragsgrundande inkomsten i bostadsbidraget och den betalningsgrundande inkomsten i underhållsstödet som huvudregel baseras på aktuella historiska inkomster som hämtas från uppgifter ur arbetsgivardeklarationerna när det är möjligt.

Utredningens förslag

Inkomstunderlaget ska som huvudregel utgöras av inkomster under en ramtid på tolv månader

Beräkningen av inkomstunderlaget görs på inkomsterna under de tolv månader som föregår månaden innan den månad bostadsbidraget och underhållsstödet betalas (ramtiden). För var och en av dessa månader ska inkomsten utgöras av summan av överskottet av inkomst av tjänst och vissa andra inkomster samt en tolftedel av överskottet i inkomstslaget kapital och, vad gäller bostadsbidrag, den del av förmögenheten som ska beaktas.

Överskottet av inkomst av tjänst ska för varje månad under ramtiden motsvaras av överskottet enligt inkomstskattelagen (1999:1229). Den inkomst av tjänst som ligger till grund för beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst utgörs normalt av den inkomst som framgår av kända uppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer. Om den sökande eller den betalningsskyldiga kan visa att inkomsten av tjänst en viss månad är något annat än vad som framgår av arbetsgivardeklarationerna ska den uppgiften i stället användas. Den sökande och den betalningsskyldiga ska dels i samband med en ansökan, dels i samband med de månatliga omräkningarna av bidrag eller betalningsbelopp uppmanas att kontrollera att de uppgifter som hämtas från arbetsgivardeklarationerna överensstämmer med den inkomst av tjänst som den sökande haft. Den sökande och den betalningsskyldiga ska vara anmälningsskyldig om hens inkomst av tjänst avviker från den som framgår av arbetsgivardeklarationer.

Den inkomst av kapital som ska ingå i den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten ska vara överskottet i inkomstslaget kapital för det senaste möjliga inkomståret enligt beslut om slutlig skatt som fattats under ramtiden. Överskottet av kapitalinkomsten ska divideras med tolv och läggas till inkomsten för var och en av de månader som ingår i ramtiden. Ett tillägg ska göras till inkomsten varje månad under ramtiden när det gäller beräkning av bidragsgrundande inkomst med 15 procent av den sökandes förmögenhet över 100 000 kronor dividerat med tolv. För var och en av de månader som ingår i ramtiden ska tillägget göras baserat på den sökandes förmögenhet den 31 december som infaller under ramtiden. Den sökande ska i samband med ett årsskifte vara anmälningsskyldig för

förändring av förmögenheten jämfört med den uppgift som legat till grund för tidigare beräkning av förmögenheten.

Sådana övriga inkomster som i nuvarande regelverk ingår i den bidragsgrundande respektive betalningsgrundande inkomsten ska även fortsättningsvis beaktas. Inkomsterna ska fördelas på månader i ramtiden i enlighet med kontantprincipen. Inkomsterna ska i så stor utsträckning som möjligt hämtas in från Försäkringskassans egna register och andra myndigheter samt i övrigt anges av den sökande och bidragsskyldiga. Sökande och bidragsskyldiga ska vara anmälningsskyldiga vid förändring av sådana inkomster. Nuvarande regel i bostadsbidraget om att inkomster i form av studiebidrag, studiestartsstöd och skattefria stipendier som betalas ut i slutet av ett år men är hänförliga till nästföljande år, avskaffas.

Reglerna om beaktande av barns inkomst av kapital och förmögenhet vid beräkning av bidragsgrundande inkomst anpassas till övergången till månatliga inkomster. Barns inkomster vid en reducering av det underhållsstöd som ska betalas ut ska beräknas enligt nuvarande regler.

Bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst beräknas med utgångspunkt i de tre mest aktuella inkomstmånaderna i ramtiden

Ramtiden består av tre perioder. Den mest aktuella perioden omfattar tre kalendermånader. Den andra perioden är de tre kalendermånader som föregår dessa och den tredje perioden är de sex första kalendermånaderna i ramtiden. Bidragsgrundande inkomst och betalningsgrundande inkomst beräknas som månadsbelopp. Alla belopp som i dag anges som årsbelopp i bestämmelserna om dessa inkomster anges i stället som månadsbelopp. Utgångspunkten för beräkning av den bidragsgrundande inkomsten och den betalningsgrundande inkomsten ska vara inkomsterna under den mest aktuella perioden. När betalningsskyldigheten bestäms för förfluten tid ska de inkomster som den bidragsskyldiga hade under ramtiden för respektive kalendermånad användas i beräkningen av betalningsbeloppet.

Tidigare inkomster kan påverka beräkningen

Om den genomsnittliga månadsinkomsten under dels den andra perioden i ramtiden, dels den tredje perioden överstiger en viss inkomstgräns ska ett tillägg göras till den bidragsgrundande inkomsten och den betalningsgrundande inkomsten som motsvarar det belopp som överstiger nämnda gräns. Inkomstgränsen för ett hushåll med bostadsbidrag motsvarar den bidragsgrundande inkomst som innebär att bidraget helt skulle ha varit avräknat. Inkomstgränsen för en bidragsskyldig motsvarar den betalningsgrundande inkomst som innebär att betalningsbeloppet skulle motsvara hela det utbetalda underhållsstödet. Det är de förhållanden som gäller den månad som bidraget respektive underhållsstödet avser som är avgörande för beräkningen. För makar med bostadsbidrag beräknas inkomstgränsen för var och en av dem. För makar i hushåll utan barn ska de inkomster som beaktas för ensamstående användas. Skulle den genomsnittliga inkomsten under båda perioderna överstiga inkomstgränsen ska tillägg göras med överskjutande inkomst från båda perioderna. Överstiger den genomsnittliga inkomsten inkomstgränsen under den andra perioden, men inte den äldsta, utgörs tillägget av det belopp som överstiger gränsen under den andra perioden. Överstiger den genomsnittliga inkomsten inkomstgränsen under den äldsta av perioderna, men inte under den andra, ska tilläggsbeloppet utgöras av den överskjutande inkomsten från den äldsta perioden minskad med skillnaden mellan inkomstgränsen och den genomsnittliga inkomsten för den andra perioden. Tillägget kan dock aldrig vara lägre än noll kronor.

För den som har inkomst av näringsverksamhet gäller nuvarande regler

Den sökande och den betalningsskyldiga ska själv ange om hen har eller under ramtiden har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet. Då ska bostadsbidrag respektive betalningsskyldighet prövas enligt nuvarande regler. Prövning enligt nuvarande regler ska också göras om det i efterhand visar sig att någon har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet utan att ha uppgett det. Prövning av betalningsskyldighet för underhållsstöd ska också göras enligt nuvarande regler för den som har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet enligt det beslut om slutlig skatt som fattats före februari det

år betalningsskyldigheten avser. Prövning enligt nuvarande regler ska dock inte göras om överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet är litet. Är överskottet lägre än 6 000 kronor per kalenderår gäller föreslagna bestämmelser. Överskottet i inkomstslaget ska då inte heller beaktas vid beräkningen av betalningsgrundande inkomst eller bidragsgrundande inkomst.

Justering av betalningsbeloppet i vissa fall

I vissa situationer ska betalningsbeloppet kunna justeras om betalningsförmågan uppenbart avviker från det som framkommer av tillgängliga inkomstuppgifter som ligger till grund för beräkningen. Betalningsbeloppet ska också kunna justeras om den bidragsskyldiga vägrar att medverka vid bestämmandet av korrekt inkomst och detta leder till att betalningsbeloppet inte kan bestämmas korrekt.

En ny ansökan om bostadsbidrag ska lämnas in efter tolv månader och särskilda omräkningsbeslut fattas varje månad

En ansökan om bostadsbidrag får avse högst tolv på varandra följande kalendermånader. Varje månad mellan prövningarna av ansökningar ska särskilda omräkningsbeslut fattas utifrån det inkomstunderlag som då föreligger. Omräkningsbesluten ska kunna fattas utan föregående underrättelse.

Betalningsbelopp bestäms varje månad i särskilda omräkningsbeslut

En bidragsskyldigs betalningsbelopp ska räknas om varje månad i samband med att nya uppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer finns tillgängliga. Dessa särskilda omräkningsbeslut ska kunna fattas utan föregående underrättelse.

Beräkning och utredning av inkomster inom ramtiden

Den vanligaste inkomsttypen för såväl betalningsskyldiga som bostadsbidragshushåll är inkomst av tjänst. Användningen av inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer

kommer därför innebära att såväl inkomstnivåer som inkomsternas fördelning över tid kommer att finnas tillgängliga i stor utsträckning och med hög tillförlitlighet för Försäkringskassan utan något behov av manuell handläggning eller utredning. Även vissa andra inkomster kan redan i dag, eller kan med utökad informationsinhämtning, göras tillgängliga för beräkning av inkomster under ramtiden på ett tillförlitligt sätt. Ett system baserat på månatliga inkomster kommer dock i flera situationer kräva att inkomstuppgifter hämtas in direkt från den sökande eller den betalningsskyldiga. Sådana uppgifter behöver alltid rimlighetsbedömas och i många fall kontrolleras. Sådana rimlighetsbedömningar och kontroller behöver utgå från vissa grundläggande principer, som kan vara olika för olika inkomsttyper, som understödjer systemets grundläggande funktion att vara träffsäkert och baserat på aktuella historiska inkomster.

Ändring av beslut om uppgifter framkommer om annan inkomst än den som legat till grund för tidigare beslut

Ett tidigare beslut om bostadsbidrag eller betalningsbelopp för underhållsstöd ska kunna ändras om det framkommer uppgifter om att den inkomst som legat till grund för beslutet är felaktig. Sådana uppgifter kan bland annat framkomma i ny eller ändrad arbetsgivardeklaration, beslut om slutlig skatt eller beslut om studiemedel. Försäkringskassan ska genomföra kontroller efter att nya beslut om slutlig skatt har fattats. För att ett beslut ska ändras ska uppgiften visa att inkomsten skiljer sig från de uppgifter som legat till grund för beslutet så att det belopp som tidigare bestämts väsentligt skiljer sig från det som de nya uppgifterna visar. Beslut om nytt bidragsbelopp eller betalningsbelopp ska inte kunna ändras efter utgången av det sjätte året efter det år som inkomstuppgiften avser.

Vissa justeringar av hur uppgifter i beskattningsdatabasen ska kunna användas

Försäkringskassan ska, utöver vad som gäller i dag, få direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om beräkning av underhållsstöd enligt 18 kap. SFB. Försäkringskassan ska också på annat sätt än genom direktåtkomst ha

tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen för beräkning och kontroll av underhållsstöd och betalningsskyldighet.

Fler hushåll med bostadsbidrag och avskaffat flerbarnstillägg för det andra barnet

För att minska den andel hushåll som har rätt till bostadsbidrag men inte söker bidraget ges Försäkringskassan i uppdrag att i samband med införandet av månadsuppgifter genomföra insatser för att få fler hushåll att ansöka. Dessa insatser bör på bästa sätt riktas mot de hushåll där bostadsbidraget påtagligt skulle förbättra den ekonomiska standarden. Flerbarnstillägget för två barn avskaffas.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Reglerna föreslås träda i kraft 1 januari 2024. När det gäller förslagen om Försäkringskassans tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen föreslås ett tidigare ikraftträdande, den 1 oktober 2023. Reglerna gällande underhållsstöd och betalningsskyldighet för underhållsstöd ska dock tillämpas för första gången från februari 2024 i pågående ärenden.

Konsekvenser av förslagen

Förslagen förväntas få betydande konsekvenser för den tidsmässiga överensstämmelsen mellan behovet av bostadsbidrag och utbetalningen av bidrag. På samma sätt får förslagen betydande konsekvenser för överensstämmelsen mellan bidragsskyldiga föräldrar betalningsförmåga och det betalningsbelopp de ska betala. Det får positiva konsekvenser för hur mycket skulder som det nuvarande regelverket genererar. Särskilt påtagligt är detta i bostadsbidraget, där den absoluta merparten av uppkomna skulder bedöms försvinna. Skuldproblematiken i underhållsstödet påverkas inte lika mycket. Det beror framför allt på att endast en mindre del av de skulder som uppkommer för bidragsskyldiga beror på att inkomstunderlaget för beräkningen inte är aktuellt.

Den bättre tidsmässiga överensstämmelsen mellan bostadsbidrag och behovet av bidrag ger också ökad träffsäkerhet för bidraget. Träffsäkerheten för bidraget ökar också genom att fler hushåll med rätt till och behov av bostadsbidrag söker bidrag. När risken för skuldsättning, som är en av orsakerna till att många hushåll inte söker bidraget, minskar och Försäkringskassan även arbetar aktivt med att minska antalet hushåll som inte söker bidraget förväntas bidragets syfte få bättre genomslag. Fler hushåll med bostadsbidrag ökar utgifterna. Ett avskaffande av flerbarnstillägget för det andra barnet används delvis för att finansiera denna utgiftsökning.

Förslagens ekonomiska konsekvenser redovisas i det följande.

Konsekvenser för individer

Underhållsstöd

Totalt debiterat belopp uppskattas bli knappt 9 procent högre än med dagens regelverk. Detta beror huvudsakligen på att inkomstunderlaget aktualiseras. Andelen bidragsskyldiga med betalningsbelopp större än noll kronor ökar från drygt 71 till drygt 78 procent. I genomsnitt ökar det debiterade beloppet per bidragsskyldig med 1 175 kronor per år – en ökning med knappt 9 procent. Cirka 30 procent av de bidragsskyldiga som omfattas av förslagen får minst 5 procent högre debiterat belopp per år med förslaget medan 16,4 procent får minst 5 procent lägre belopp. Det totala debiterade beloppet som uppskattas bli betalat inom fem månader ökar med drygt 11 procent. Antalet bidragsskyldiga vars skuld lämnas över till Kronofogden bedöms minska med drygt 10 procent.

Bostadsbidrag

Det genomsnittliga bostadsbidraget (per månad och bidragshushåll) till barnfamiljer beräknas bli drygt 1 procent lägre med föreslaget regelverk jämfört med (slutligt) bostadsbidrag i dagens regelverk. Det genomsnittliga bostadsbidraget till unga utan barn beräknas i stället bli drygt 7 procent högre. Cirka 31 procent av barnhushållen och 23 procent av ungdomshushållen får lägre belopp per bidragsmånad med förslaget jämfört med nuvarande regelverk. 28 procent av barn-

hushållen och 32 procent av ungdomshushållen får högre månadsbelopp. Det totala återkrävda beloppet avseende för mycket utbetalt bostadsbidrag uppskattas bli cirka 91 procent lägre än med dagens regelverk. Antal hushåll med bostadsbidrag ökar 17,5 procent bland annat på grund av minskad risk för skuldsättning.

Konsekvenser för staten

Underhållsstöd

Statens anslagsutgifter för underhållsstöd beräknas bli mellan 3 och 4 procent lägre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk. Försäkringskassans administrativa kostnader för underhållsstödet beräknas öka cirka 10 miljoner kronor det föreslagna införandeåret 2024. Kronofogdens administrativa kostnader för skuldärenden gällande underhållsstödet, beräknas däremot sammantaget inte påverkas av förslaget. Den extra kostnad som tillkommer på grund av att ett nytt it-stöd vid Försäkringskassan ska hantera månadsuppgifter enligt utredningens förslag uppskattas till 10–20 miljoner kronor. Ett nytt it-stöd till underhållsstöd behöver utvecklas oavsett om utredningens förslag realiseras eller inte. Kostnaderna för denna utveckling uppskattas bli mycket stora, mer än 200 miljoner kronor.

Bostadsbidrag

Det bostadsbidrag som sammanlagt betalas ut till barnfamiljer som i dag har bidrag förväntas bli cirka 7 procent lägre än i dag. Det främsta skälet till det är att det preliminära bidrag som betalas ut i dag är i motsvarande utsträckning för högt, vilket resulterar i krav på återbetalning efter avstämningen. Statens anslagsutgifter för bostadsbidrag beräknas ändå bli drygt 10,5 procent högre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk eftersom fler hushåll förväntas få bidrag. Försäkringskassans kostnader för löpande bostadsbidragsärenden bedöms öka med 41,8 miljoner kronor för införandeåret. Kronofogdens administrativa kostnader för skuldärenden gällande bostadsbidrag, antas bli ungefär samma som i dag. Utvecklingskostnaderna för Försäkringskassans it-system uppskattas till cirka 20–30 miljoner kronor.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i föräldrabalken

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 2 a § föräldrabalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

2 a §1

En förälder som är betalningsskyldig för underhållsstöd enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet.

En förälder som är betalningsskyldig för underhållsstöd enligt 19 kap. eller 19 a kap. socialförsäkringsbalken anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

1 Senaste lydelse 2010:1203.

1.2. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken

dels att 19 kap. 14 §, 97 kap. 3 och 4 §§ och 98 kap. 2, 5, 6, och

7 §§ ska upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före 18 kap. 36 §, 19 kap. 11 och 14 §§ ska utgå,

dels att 5 kap. 9 §, 8 kap. 3 §, 15 kap. 8 §, 17 kap. 1 §, 18 kap. 1,

9 a, 21, 24, 28, 29, 30, 34, 36, 38, 40, 41 och 42 §§, 19 kap. 1, 10, 11, 12, 15, 16, 21, 22, 26, 34, 35 och 37 §§, 74 kap. 19 §, 93 kap. 3 §, 94 kap. 1 §, 95 kap. 3 och 4 §§, 96 kap. 13 §, 97 kap. 1, 2, 6, 8, 11, 13, 15, 16, 24 och 25 §§, 98 kap. 1, 4, 8 och 9 §§, 101 kap. 9 §, 102 kap. 8 §, 103 kap. 3 §, 103 d kap. 9 §, 103 e kap. 3 §, 108 kap. 9, 18 och 20 §§, 110 kap. 48 § och 113 kap. 2 § ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 18 kap. 34 och 36 §§, 19 kap. 10 §

och 110 kap. 48 § ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 19 kap. 13 § och 97 kap. 2 och 5 §§

ska sättas närmast före 19 kap. 12 c §, 97 kap. 1 b § respektive 4 a § och rubriken närmast efter 97 kap. 1 § ska sättas närmast efter 97 kap. 1 a §,

dels att det ska införas två nya kapitel, 19 a kap. och 98 a kap,

tjugotre nya paragrafer, 18 kap. 34 a §, 19 kap. 1 a, 10 a–10 e, 12 a–12 c, 21 a, och 34 a §§, 97 kap. 1 a–1 f, 3 a–4 a och 13 a §§, 98 kap. 8 a §, och närmast före 19 kap. 1 a, 10 a och 12 a §§, 97 kap. 1 a och 3 a§§, 98 kap. 4 §, sex nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

5 kap.

9 §1

Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner:

Avdelning B Familjeförmåner

1. föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå

(11 och 12 kap.)

2. barnbidrag, (15 och 16 kap.)

3. underhållsstöd, (17–19 kap.)

4. adoptionsbidrag, (21 kap.)

5. omvårdnadsbidrag (22 kap.)

1 Senaste lydelse 2018:1265.

Avdelning G Bostadsstöd

17. bostadsbidrag, (95–98 kap.) 18. bostadstillägg, och (100–103 kap.) 19. boendetillägg. (103 a–103 e kap.)

Föreslagen lydelse

5 kap.

9 §

Den som är bosatt i Sverige är försäkrad för följande förmåner:

Avdelning B Familjeförmåner

1. föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå

(11 och 12 kap.)

2. barnbidrag, (15 och 16 kap.)

3. underhållsstöd, (17–19 a kap.)

4. adoptionsbidrag, (21 kap.)

5. omvårdnadsbidrag (22 kap.)

Avdelning G Bostadsstöd

17. bostadsbidrag, (95–98 a kap.) 18. bostadstillägg, och (100–103 kap.) 19. boendetillägg. (103 a–103 e kap.)

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

3 §

I detta kapitel finns inledande bestämmelser om familjeförmåner. Vidare finns bestämmelser om – graviditetspenning och föräldrapenningsförmåner i 9–13 kap., – barnbidrag i 14–16 kap., – underhållsstöd i 17–19 kap., och

– underhållsstöd i 17–19 a kap., och

– särskilda familjeförmåner i 20–22 kap.

15 kap.

8 §2

Om någon enligt 16 kap. får barnbidrag för två eller flera barn lämnas flerbarnstillägg med

Om någon enligt 16 kap. får barnbidrag för tre eller flera barn lämnas flerbarnstillägg med

1. 150 kronor i månaden för det andra barnet,

2. 580 kronor i månaden för

det tredje barnet,

1. 580 kronor i månaden för

det tredje barnet,

3. 1 010 kronor i månaden för

det fjärde barnet, och

2. 1 010 kronor i månaden för

det fjärde barnet, och

4. 1 250 kronor i månaden för

det femte barnet och varje ytterligare barn.

3. 1 250 kronor i månaden för

det femte barnet och varje ytterligare barn.

I 16 kap. 12 § finns bestämmelser om anmälan för att få flerbarnstillägg.

17 kap.

1 §

I denna underavdelning finns bestämmelser om – underhållsstödet i 18 kap.,

och

– underhållsstödet i 18 kap.,

– bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan i 19 kap.

– bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan i 19 kap, och

– bidragsskyldiga som har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet i 19 a kap.

2 Senaste lydelse 2016:1294.

18 kap.

1 §3

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om rätten till underhållsstöd i 2–4, 6 och 7 §§.

Vidare finns bestämmelser om – undantag från rätten till underhållsstöd i 8–12 §§, – förmånstiden i 13 och 14 §§, – vem som får utbetalningen av underhållsstödet i 15 och 17–19 §§, – beräkning av underhållsstöd i 20–24, 26–30 och 32 §§, – omprövning vid ändrade förhållanden i 33–35 §§, – jämkning av underhållsstöd i 36 §, och

– justering av underhållsstöd i 36 §, och

– handläggningen i 38 och 40–42 §§.

9 a §4

Underhållsstöd enligt 20 § lämnas inte längre om den bidragsskyldige under minst tolv månader i följd, i rätt ordning, till Försäkringskassan har betalat det belopp som har bestämts enligt 19 kap. 16–18 och 21–27 §§.

Underhållsstöd enligt 20 § lämnas inte längre om den bidragsskyldige under minst tolv månader i följd, i rätt ordning, till Försäkringskassan har betalat det belopp som har bestämts enligt 19 kap. 16–18 och 21–27 §§ eller 19 a kap.

13–22 §§.

Trots vad som föreskrivs i första stycket ska underhållsstöd lämnas, om det finns särskilda skäl. Underhållsstöd på grund av särskilda skäl lämnas under en tidsperiod om minst sex månader och högst fyra år. Ett beslut om att lämna underhållsstöd under en bestämd tidsperiod gäller dock längst till och med den månad då rätten till underhållsstöd annars upphör.

Efter att en tidsperiod med underhållsstöd enligt andra stycket har löpt ut lämnas underhållsstöd enligt det underliggande beslutet om att bevilja underhållsstöd (grundbeslutet) om förutsättningarna för sådant stöd fortfarande är uppfyllda.

3 Senaste lydelse 2017:1123. 4 Senaste lydelse 2021:991.

21 §5

Om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar underhåll till barnet med minst det belopp som skulle ha fastställts som betalningsbelopp enligt 19 kap. 10–17 samt 21, 26 och 27 §§, ska det sist avsedda beloppet räknas av från underhållstödet.

Om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar underhåll till barnet med minst det belopp som skulle ha fastställts som betalningsbelopp enligt 19 kap. 10–17, 21, 21 a, 26 och 27 §§ eller 19 a kap. 7–14, 16, 21

och 22 §§, ska det sist avsedda

beloppet räknas av från under-

hållsstödet.

24 §6

Om sökanden begär det, lämnas underhållsstöd med det belopp som ska lämnas enligt 20 § första stycket med avräkning för det betalningsbelopp som skulle ha fastställts om 19 kap. 10–17

samt 21, 26 och 27 §§ hade tillämp-

ats på inkomsten för den av föräldrarna som inte är boförälder.

Om sökanden begär det, lämnas underhållsstöd med det belopp som ska lämnas enligt 20 § första stycket med avräkning för det betalningsbelopp som skulle ha fastställts om 19 kap. 10–17, 21, 21 a, 26 och 27 §§ eller 19 a kap.

7–14, 16, 21 och 22 §§ hade

tillämpats på inkomsten för den av föräldrarna som inte är boförälder.

28 §

Om en bidragsskyldig förälder, innan han eller hon har delgetts beslutet om betalningsskyldighet enligt 19 kap., har betalat underhåll till barnet för en viss månad, ska motsvarande belopp dras av från underhållsstödet för den månaden.

Om en bidragsskyldig förälder, innan han eller hon har delgetts beslutet om betalningsskyldighet enligt 19 kap. eller

19 a kap., har betalat underhåll

till barnet för en viss månad, ska motsvarande belopp dras av från underhållsstödet för den månaden.

5 Senaste lydelse 2012:896. 6 Senaste lydelse 2017:995.

29 §7

Har den bidragsskyldige, när hans eller hennes betalningsskyldighet bestäms, enligt 19 kap. 22–25 §§ fått tillgodoräkna sig ett avdrag för barnets vistelse hos honom eller henne, ska underhållsstödet minskas med ett belopp motsvarande avdraget.

Har den bidragsskyldige, när hans eller hennes betalningsskyldighet bestäms, enligt 19 kap. 22–25 §§ eller 19 a kap. 17–20 §§ fått tillgodoräkna sig ett avdrag för barnets vistelse hos honom eller henne, ska underhållsstödet minskas med ett belopp motsvarande avdraget.

30 §8

Om barnet har en sådan inkomst som framkommer vid en tillämpning som avser barnet av

19 kap. 10–15 §§, ska underhålls-

stödet minskas med hälften av inkomsten. I stället för den minskning som anges i 19 kap. 10 § ska inkomsten minskas med 60 000 kronor.

Om barnet har en sådan inkomst som framkommer vid en tillämpning som avser barnet av

19 a kap. 7–12 §§, ska under-

hållsstödet minskas med hälften av inkomsten. I stället för den minskning som anges i 19 a kap.

7 § ska inkomsten minskas med

60 000 kronor.

Omprövning vid nytt beslut om

slutlig skatt och ny procentsats 9

Omprövning av underhållsstöd

34 §10

Underhållsstöd som beräknats enligt 21 eller 24 § ska omprövas

när

Underhållsstöd som beräknats enligt 21 eller 24 § ska omprövas

1. det finns ett nytt beslut om

slutlig skatt för den bidragsskyldige, eller

1. varje månad med beaktande

av bestämmelserna om inkomster inom ramtiden, eller

2. grunden för tillämplig procentsats enligt 19 kap. 16 och 17 §§ ändras.

2. när grunden för tillämplig procentsats enligt 19 kap. 16 och 17 §§ ändras.

7 Senaste lydelse 2015:755. 8 Senaste lydelse 2017:995. 9 Senaste lydelse 2011:1434. 10 Senaste lydelse 2011:1434.

Föranleder det nya beslutet om

skatt en ändring av underhålls-

stödet, ska ändringen gälla från

och med februari året efter det år då beslutet meddelades. Vid ändring av grunden för tillämplig procentsats justeras underhållsstödets be-

lopp från och med månaden efter den månad då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Föranleder omprövningen en-

ligt första stycket en ändring av

underhållsstödet justeras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen, dock vad gäller 1 tidi-

gast från och med den månad inkomsten ingår i ramtiden.

34 a §

Underhållsstöd som omprövas enligt 34 § första stycket 1 får räknas om utan föregående underrättelse om månadsinkomster inom ramtiden ändras som utgörs av

– en inkomst som redovisas per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration eller en inkomst i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) ,

– överskott i inkomstslaget kapital enligt 19 kap. 12 c och 13 §§,

– en förmån som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten,

– studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen ( 2017:527 ) om studiestartsstöd,

– pension enligt utländsk lagstiftning, eller

– avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal.

Vid omräkning av underhållsstödet med stöd av första stycket får en ny beräkning av underhållsstödet göras utifrån enbart den ändringen som ligger till grund för omräkningen.

Jämkning av underhållsstöd Justering av underhållsstöd

Grundläggande bestämmelser

36 §11

Underhållsstöd som beräknats enligt 21 eller 24 § ska jämkas om

det beslut om skatt som legat till

grund för Försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt.

Underhållsstöd som beräknats enligt 21 eller 24 § ska justeras om ett beslut om skatt visar att

det underlag som legat till grund

för Försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt.

Jämkningen gäller från och

med månaden efter den då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Justeringen gäller från och

med månaden efter den då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

38 §

När underhållsstöd enligt 20, 21, 22, eller 24 § har sökts ska Försäkringskassan omedelbart sända meddelande om ansökan till den bidragsskyldige, under förutsättning att hans eller hennes vistelseort är känd eller går att ta reda på.

Meddelandet ska innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt 19 kap. 2–5, 10–16 och 21–27 §§.

Meddelandet ska innehålla en uppmaning till den bidragsskyldige att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot ansökan eller har något att anföra i fråga om betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt 19 kap. 2–5, 10–16 och 21–27 §§ samt

19 a kap. 6–13 och 16–22 §§.

11 Senaste lydelse 2011:1434.

40 §

När den bidragsskyldige begär beräkning enligt 19 kap. 22– 25 §§ ska Försäkringskassan omedelbart sända meddelande till den andra föräldern. Meddelandet ska innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot begäran.

När den bidragsskyldige begär beräkning enligt 19 kap. 22– 25 §§ eller 19 a kap. 17–20 §§ ska Försäkringskassan omedelbart sända meddelande till den andra föräldern. Meddelandet ska innehålla en uppmaning till den andra föräldern att yttra sig muntligen eller skriftligen inom en viss tid, om han eller hon har något att invända mot begäran.

41 §

När Försäkringskassan har meddelat beslut i ärendet, ska sökanden skriftligen underrättas om beslutet.

Beslut om att bevilja underhållsstöd, att fastställa betalningsskyldighet och beslut enligt 19 kap. 22–25 §§ eller 19 kap. 39 § ska delges den bidragsskyldige.

Beslut om att bevilja underhållsstöd, att fastställa betalningsskyldighet och beslut enligt 19 kap. 22–25 §§ eller 19 kap. 39 § och 19 a kap. 17–20 §§ eller

19 a kap. 30 § ska delges den bi-

dragsskyldige.

42 §

Beslut om att medge beräkning enligt 19 kap. 22–25 §§ och att minska underhållsstödet enligt 29 § ska delges boföräldern.

Beslut om att medge beräkning enligt 19 kap. 22–25 §§ och

19 a kap. 17–20 §§ samt att minska

underhållsstödet enligt 29 § ska delges boföräldern.

19 kap.

1 §

I detta kapitel finns bestämmelser om

– definitioner i 1 a §,

– betalningsskyldighet för underhållsstöd i 2–9 §§, – inkomstunderlag för betal-

ningsskyldighet i 10–15 §§,

– beräkning av betalnings-

grundande inkomst i 10–15 §§,

– beräkning av betalningsbelopp i 16–27 §§, – när den bidragsskyldige bor utomlands eller får lön från utlandet i 28–33 §§,

– omprövning och ändring av betalningsskyldighet i 34–39 §§, – anstånd i 40–44 §§, – eftergift i 45 och 46 §§, – ränta i 47 och 48 §§, och – indrivning i 49 §.

Definitioner

1 a §

När det gäller beräkning av den bidragsskyldiges betalningsskyldighet avses med

1. ramtid: de tolv första månaderna av sammanlagt tretton månader närmast före den månad som betalningsskyldigheten avser,

2. period 1 inom ramtiden: de tre månaderna inom ramtiden närmast före den månad som betalningsskyldigheten avser,

3. period 2 inom ramtiden: de tre månaderna inom ramtiden närmast före period 1, och

4. period 3 inom ramtiden: de sex månaderna inom ramtiden närmast före period 2.

Inkomstunderlag för betalningsskyldighet

Beräkning av betalningsgrundande inkomst

10 §12

Den bidragsskyldiges betalningsskyldighet beräknas på ett underlag som motsvarar den bidragsskyldiges inkomst enligt

11–15 §§ till den del den över-

stiger 120 000 kronor.

Den bidragsskyldiges betalningsskyldighet beräknas på ett underlag som motsvarar den bidragsskyldiges inkomst enligt

10 a–10 d §§ (betalningsgrundande inkomst) till den del den överstiger 10 000 kronor per månad.

Betalningsgrundande inkomst

10 a §

Den bidragsskyldiges inkomst inom ramtiden ligger till grund för beräkningen av den betalningsgrundande inkomsten.

För varje enskild månad inom ramtiden ska en inkomst beräknas enligt 11–13 och 15 §§.

10 b §

Den betalningsgrundande inkomsten är den genomsnittliga inkomsten per månad under period 1 inom ramtiden med eventuella tillägg för inkomster i period 2 och 3 inom ramtiden. Sådana tillägg beräknas enligt 10 c och 10 d §§

10 c §

Om den genomsnittliga inkomsten under period 2 överstiger den inkomst som beräknas enligt 10 e § ska det överskjutande be-

12 Senaste lydelse 2017:995.

loppet läggas till den betalningsgrundande inkomsten.

10 d §

Om den genomsnittliga inkomsten under period 3 överstiger den inkomst som beräknas enligt 10 e § ska det överskjutande beloppet läggas till den betalningsgrundande inkomsten om ett tillägg även gjorts för period 2. Om inget tillägg gjorts till den betalningsgrundande inkomsten för period 2 ska tillägget i stället vara det överskjutande beloppet från period 3 minskat med skillnaden mellan en inkomst beräknad enligt 10 e § och den genomsnittliga inkomsten under period 2. Tillägget för period 3 kan dock aldrig understiga noll kronor.

10 e §

Den inkomst som ska användas för att beräkna eventuella tillägg ska motsvara den betalningsgrundande inkomst som för den bidragsskyldige skulle innebära ett betalningsbelopp som är lika stort som fullt underhållsstöd för barnet.

11 §13

Den bidragsskyldiges inkomst

beräknas i enlighet med det beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) som fattats närmast före februari det år betalningsskyldigheten avser och med utgångspunkt i

Den bidragsskyldiges inkomst

ska för var och en av månaderna inom ramtiden vara summan av

13 Senaste lydelse 2011:1434.

1. överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § inkomst-

skattelagen (1999:1229),

1. överskott i inkomstslaget tjänst beräknat enligt 12 a och

12 b §§, och

2. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt 13 §, och

2. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt 12 c och 13 §§.

3. överskott av en näringsverksamhet beräknad enligt 14 §.

12 §14

När betalningsskyldigheten fastställs för förfluten tid ska det

beslut om skatt som förelåg den

eller de månader som betalningsskyldigheten avser läggas till grund för inkomstberäkningen.

När betalningsskyldigheten fastställs för förfluten tid ska in-

komsterna under den ramtid som gäller för den eller de månader

som betalningsskyldigheten avser läggas till grund för inkomstberäkningen.

Inkomstslaget tjänst

12 a §

Överskott i inkomstslaget tjänst ska motsvara överskottet enligt 10 kap. 16 § inkomstskattelagen (1999:1229) beräknat per månad.

12 b §

Överskott i inkomstslaget tjänst bestäms med ledning av uppgifter per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration eller uppgifter i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) . Om en inkomst som påverkar storleken på överskottet saknas eller är felaktig ska den bestämmas med ledning av uppgifter som är kända för För-

14 Senaste lydelse 2011:1434.

säkringskassan eller av den bidragsskyldiges egna uppgifter.

Inkomstslaget kapital

12 c §

Överskott i inkomstslaget kapital beräknas utifrån de uppgifter som har legat till grund för Skatteverkets beslut om slutlig skatt för senast möjliga inkomstår som fattats före utgången av ramtiden. Den framräknade inkomsten ska därefter fördelas lika med en tolftedel på varje månad inom ramtiden.

15 §15

Till beloppen enligt 11–14 §§ ska läggas studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd, utom de delar som avser tilläggsbidrag.

Till beloppen enligt 11–13 §§ ska läggas studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd, utom de delar som avser tilläggsbidrag.

16 §

Betalningsskyldighet ska för varje barn som har rätt till underhållsstöd bestämmas till ett visst belopp per år (betalningsbelopp). Beloppet ska motsvara det procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som anges i 17 §.

Betalningsskyldighet ska för varje barn som har rätt till underhållsstöd bestämmas till ett visst belopp per månad (betalningsbelopp). Beloppet ska motsvara det procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som anges i 17 §.

När procenttalet bestäms ska hänsyn tas till samtliga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken.

15 Senaste lydelse 2017:528.

21 §

Betalningsskyldighet kan, i stället för vad som följer av 10– 15 §§, bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldiges förvärvsförmåga väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt nämnda paragrafer och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

Betalningsskyldighet kan, i stället för vad som följer av 10–

13 och 15 §§, bestämmas genom

en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldiges förvärvsförmåga väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt nämnda paragrafer och han eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

Betalningsskyldigheten kan, efter särskild utredning av Försäkringskassan, bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldige på grund av inkomst eller förmögenhet eller någon annan omständighet har förmåga att betala ett högre betalningsbelopp än vad som kan beräknas enligt bestämmelserna i denna balk.

21 a §

Betalningsskyldigheten kan bestämmas genom en skälighetsbedömning, om den bidragsskyldige vägrar att medverka till utredningsåtgärder för att bestämma betalningsskyldigheten enligt detta kapitel. Detta gäller endast om det är fråga om ett förhållande som är av betydelse för storleken på betalningsbeloppet.

22 §

Har det i en lagakraftvunnen dom eller ett avtal som socialnämnden godkänt bestämts att den bidragsskyldige ska ha barnet hos sig under minst 30 hela dygn per kalenderår, ska på den bidragsskyldiges begäran ett avdrag tillgodoräknas när betalningsskyldigheten bestäms.

Avdrag ska för varje helt dygn göras med 1/40 av det belopp per månad som den bidragsskyldige annars skulle betala enligt 10–17, 21, 26 och 27 §§.

Avdrag ska för varje helt dygn göras med 1/40 av det belopp per månad som den bidragsskyldige annars skulle betala enligt 10–13,

15–17, 21, 21 a, 26 och 27 §§.

26 §

Betalningsbeloppet för ett barn får aldrig överstiga vad som betalas ut i underhållsstöd till barnet under den tid betalningsskyldigheten avser.

Betalningsbeloppet för ett barn får aldrig överstiga vad som betalas ut i underhållsstöd till barnet avseende den månad betalningsskyldigheten avser.

Lydelse enligt prop. 2021/22:1 Föreslagen lydelse

34 §

Betalningsbelopp enligt 10–17, 21, 26 och 27 §§ ska omprövas

Betalningsbelopp enligt 10–13,

15–17, 21, 21 a, 26 och 27 §§ ska

omprövas

1. när det finns ett nytt beslut

om slutlig skatt,

1. varje månad med beaktande

av bestämmelserna om inkomster inom ramtiden,

2. när grunden för tillämplig procentsats enligt 17 § ändras, och

3. när ett högre underhållsstöd lämnas till ett barn med anledning av att barnet har fyllt 7 eller 15 år.

En ändring av betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket 1 ska gälla från och med februari året efter det år då

beslutet om slutlig skatt meddelades. En ändring av betalnings-

beloppet vid omprövning enligt första stycket 2 ska gälla från och

En ändring av betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket 1 ska gälla från och med den månad då inkomsten in-

går i ramtiden. En ändring av

betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket 2 ska gälla från och med månaden efter

med månaden efter den då grunden för tillämplig procentsats enligt 17 § ändrades, dock aldrig längre tid tillbaka än tre år före den dag då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen. En ändring av betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket 3 ska gälla från och med månaden efter den då barnet fyllde 7 eller 15 år.

den då grunden för tillämplig procentsats enligt 17 § ändrades, dock aldrig längre tid tillbaka än tre år före den dag då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen. En ändring av betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket 3 ska gälla från och med månaden efter den då barnet fyllde 7 eller 15 år.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

34 a §

Betalningsbelopp som omprövas enligt 34 § första stycket 1 får räknas om utan föregående underrättelse om månadsinkomster inom ramtiden ändras som utgörs av

– en inkomst som redovisas per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration eller en inkomst i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) ,

– överskott i inkomstslaget kapital enligt 12 c och 13 §§,

– en förmån som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten,

– studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen ( 2017:527 ) om studiestartsstöd,

– pension enligt utländsk lagstiftning, eller

– avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal.

Vid omräkning av betalningsbeloppet med stöd av första stycket får en ny beräkning av betalningsbeloppet göras utifrån enbart den ändringen som ligger till grund för omräkningen.

35 §16

Betalningsskyldighet som bestämts enligt 16–27 §§ för viss tid kan på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av Försäkringskassan jämkas om det beslut om skatt som legat till grund för Försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. En fråga om jämkning på grund av ändrat

beslut om skatt får dock aldrig tas

upp till prövning efter utgången av sjätte året efter det beskattningsår som beslutet avser.

Betalningsskyldighet som bestämts enligt 16–27 §§ kan på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av Försäkringskassan justeras om ett beslut om skatt visar att det underlag som legat till grund för Försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. En sådan fråga om

justering får dock aldrig tas upp

till prövning efter utgången av sjätte året efter det beskattningsår som beslutet avser.

37 §

Beslut om betalningsskyldighet som har bestämts enligt 16–

21, 26 och 27 §§ får upphävas

helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands. Detsamma gäller om den bidragsskyldige bor i Sverige och i eller från utlandet får lön eller annan inkomst som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken.

Beslut om betalningsskyldighet som har bestämts enligt 16–

21 a, 26 och 27 §§ får upphävas

helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands. Detsamma gäller om den bidragsskyldige bor i Sverige och i eller från utlandet får lön eller annan inkomst som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken.

16 Senaste lydelse 2011:1434.

19 a kap. Bidragsskyldiga som har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet

Innehåll

1 §

I detta kapitel finns inledande bestämmelser i 2 och 3 §.

Vidare finns bestämmelser om underhållsstödet i 4 och 5 §§.

Slutligen finns bestämmelser om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan i 6–33 §§.

Inledande bestämmelser

2 §

För en bidragsskyldig som har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet, på det sätt som anges i 3 §, ska bestämmelserna i detta kapitel gälla i stället för bestämmelserna i 18 kap. 1, 34, 34 a, och 36 §§ samt 19 kap. 1, 1 a, 4, 10–13, 15–18, 21–28, 32, 34–39, 43, 47 och 49 §§.

3 §

I följande fall ska bestämmelserna i detta kapitel gälla:

1. Den bidragsskyldige har under en eller flera månader inom ramtiden enligt 19 kap. 1 a § haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet. Detta gäller under förutsättning att överskottet uppgår eller förväntas uppgå till minst 6 000 kronor under det kalender-

år som någon av de ifrågavarande månaderna med överskott infaller under.

2. Den bidragsskyldige har enligt det senaste beslutet om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) som fattats närmast före februari det år betalningsskyldigheten avser överskott av näringsverksamhet som uppgår till minst 6 000 kronor under ett kalenderår. Om den bidragsskyldiges överskott i inkomstslaget näringsverksamhet är lägre än 6 000 kronor per kalenderår gäller inte bestämmelserna i detta kapitel. Överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet ska då inte heller beaktas vid beräkning av betalningsgrundande inkomst.

Underhållsstödet

Omprövning vid ändrade förhållanden

4 §

Underhållsstöd som beräknats enligt 18 kap. 21 eller 24 § ska omprövas när

1. det finns ett nytt beslut om slutlig skatt för den bidragsskyldige, eller

2. grunden för tillämplig procentsats enligt 13 och 14 §§ ändras.

Föranleder det nya beslutet om skatt en ändring av underhållsstödet, ska ändringen gälla från

och med februari året efter det år då beslutet meddelades. Vid ändring av grunden för tillämplig procentsats justeras underhållsstödets belopp från och med månaden efter den månad då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Jämkning av underhållsstöd

5 §

Underhållsstöd som beräknats enligt 18 kap. 21 eller 24 § ska jämkas om det beslut om skatt som legat till grund för Försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt.

Jämkningen gäller från och med månaden efter den då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen.

Bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan

När fastställs betalningsskyldighet?

6 §

Ett beslut om betalningsskyldighet ska inte meddelas, om 18 kap. 21 eller 24 § tillämpas eller om underhållsskyldighet enligt föräldrabalken har fastställts i form av ett engångsbelopp.

Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands eller i Sverige och i eller från utlandet får lön eller annan inkomst som inte kan tas i

anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken och en tillämpning av bestämmelserna i 23 § och 19 kap. 29 § därför övervägs, behöver betalningsskyldighet inte fastställas.

Inkomstunderlag för betalningsskyldighet

7 §

Den bidragsskyldiges betalningsskyldighet beräknas på ett underlag som motsvarar den bidragsskyldiges inkomst enligt 8–12 §§ till den del den överstiger 120 000 kronor.

8 §

Den bidragsskyldiges inkomst beräknas i enlighet med det beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) som fattats närmast före februari det år betalningsskyldigheten avser och med utgångspunkt i

1. överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § inkomstskattelagen (1999:1229) ,

2. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt 10 §, och

3. överskott av en näringsverksamhet beräknad enligt 11 §.

9 §

När betalningsskyldigheten fastställs för förfluten tid ska det beslut om skatt som förelåg den eller de månader som betalningsskyldigheten

avser läggas till grund för inkomstberäkningen.

10 §

Överskott i inkomstslaget kapital enligt 41 kap. 12 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ökas med gjorda avdrag i inkomstslaget, dock inte med

1. avdrag för kapitalförluster till den del de motsvarar kapitalvinster som tagits upp som intäkt enligt 42 kap. 1 § inkomstskattelagen , och

2. avdrag för uppskovsbelopp enligt 47 kap. inkomstskattelagen vid byte av bostad.

Underskott i inkomstslaget kapital ska minskas med gjorda avdrag i inkomstslaget, dock inte med avdrag som avses i första stycket 1 och 2.

Uppkommer ett överskott vid beräkningen ska detta minskas med schablonintäkt enligt 42 kap. 36 och 43 §§ samt 47 kap. 11 b § inkomstskattelagen .

11 §

Överskott av en näringsverksamhet enligt 14 kap. 21 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska

ökas med

1. avdrag för underskott för tidigare beskattningsår enligt 40 kap. inkomstskattelagen ,

2. avdrag enligt 16 kap. 32 § inkomstskattelagen för utgift för egen pension intill ett halvt prisbasbelopp,

3. avdrag för avsättning till periodiseringsfond enligt 30 kap. inkomstskattelagen , och

4. avdrag för avsättning till expansionsfond enligt 34 kap. inkomstskattelagen ,

samt minskas med

5. återfört avdrag för avsättning till periodiseringsfond, och

6. återfört avdrag för avsättning till expansionsfond.

Underskottet av en näringsverksamhet som avses i första stycket ska minskas med avdrag som avses i första stycket 1–4 och ökas med återförda avdrag som avses i första stycket 5 och 6.

12 §

Till beloppen enligt 8–11 §§ ska läggas studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen ( 2017:527 ) om studiestartsstöd, utom de delar som avser tilläggsbidrag.

Beräkning av betalningsbelopp

13 §

Betalningsskyldighet ska för varje barn som har rätt till underhållsstöd bestämmas till ett visst belopp per år (betalningsbelopp). Beloppet ska motsvara det procenttal av den bidragsskyldiges inkomst som anges i 14 §.

När procenttalet bestäms ska hänsyn tas till samtliga barn som den bidragsskyldige är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken .

14 §

Om den bidragsskyldige är underhållsskyldig enligt 7 kap. 1 § föräldrabalken för ett, två eller tre barn utgör procenttalet 14, 11, 5 respektive 10 procent.

Om underhållsskyldigheten gäller fler än tre barn motsvarar procenttalet kvoten mellan

– summan av antalet barn och 27 och

– antalet barn. Procenttalet bestäms med högst två decimaler.

15 §

Underhåll som har betalats till barnet innan den bidragsskyldige har delgetts beslutet om betalningsskyldighet får, i den utsträckning som det svarar mot underhållsstödet, räknas av från vad som ska betalas till Försäkringskassan

16 §

Betalningsskyldighet kan, i stället för vad som följer av 7–12 §§ bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldiges förvärvsförmåga väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten beräknad enligt nämnda paragrafer och han

eller hon inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas.

Betalningsskyldigheten kan, efter särskild utredning av Försäkringskassan, bestämmas genom en skälighetsbedömning, om det är uppenbart att den bidragsskyldige på grund av inkomst eller förmögenhet eller någon annan omständighet har förmåga att betala ett högre betalningsbelopp än vad som kan beräknas enligt bestämmelserna i denna balk.

17 §

Har det i en lagakraftvunnen dom eller ett avtal som socialnämnden godkänt bestämts att den bidragsskyldige ska ha barnet hos sig under minst 30 hela dygn per kalenderår, ska på den bidragsskyldiges begäran ett avdrag tillgodoräknas när betalningsskyldigheten bestäms.

Avdrag ska för varje helt dygn göras med 1/40 av det belopp per månad som den bidragsskyldige annars skulle betala enligt 7–14, 16, 21 och 22 §§.

18 §

Vid beräkning av antalet hela dygn enligt 17 § räknas även det dygn då barnets vistelse hos den bidragsskyldige upphör som ett helt dygn. Detta gäller dock inte om vistelsen börjar och upphör under samma dygn.

19 §

Rätt till avdrag enligt 17 § föreligger inte om det finns anledning att anta att umgänget i väsentlig mån understiger eller kommer att understiga det som fastställts i domen eller avtalet. Om det finns särskilda skäl får avdrag dock medges även i ett sådant fall

20 §

Avdrag enligt 17 § medges från och med månaden efter den månad då anmälan om domen eller avtalet kom in till Försäkringskassan.

21 §

Betalningsbeloppet för ett barn får aldrig överstiga vad som betalas ut i underhållsstöd till barnet under den tid betalningsskyldigheten avser.

22 §

Om det belopp som ska betalas för ett barn under en månad slutar på öretal, avrundas beloppet till närmast lägre krontal. Om månadsbeloppet för ett barn blir lägre än 50 kronor, faller betalningsskyldigheten bort.

När den bidragsskyldige bor utomlands eller får lön från utlandet

23 §

Om den bidragsskyldige är bosatt utomlands eller om den bidragsskyldige bor i Sverige och i

eller från utlandet får lön eller annan inkomst som avses i 7 kap. 1 § utsökningsbalken och som inte kan tas i anspråk genom utmätning på sätt som anges i samma kapitel gäller det som föreskrivs i 24 § och 19 kap. 29–31 och 33 §§.

24 §

I fall som avses i 23 § tillämpas även 15 och 31 §§ samt 33 § första stycket, 19 kap. 2, 40–42 och 44– 46 §§ samt 110 kap. 48 §. Det som där föreskrivs om betalningsskyldighet gäller då skyldighet att betala fastställt underhållsbidrag till Försäkringskassan. Betalning till Försäkringskassan ska dock ske allteftersom underhållsbidraget förfaller till betalning.

Omprövning och ändring av betalningsskyldighet

25 §

Betalningsbelopp enligt 7–14, 16, 21 och 22 §§ ska omprövas

1. när det finns ett nytt beslut om slutlig skatt,

2. när grunden för tillämplig procentsats enligt 14 § ändras, och

3. när ett högre underhållsstöd lämnas till ett barn med anledning av att barnet har fyllt 7 eller 15 år.

En ändring av betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket 1 ska gälla från och med februari året efter det år då beslutet om slutlig skatt meddela-

des. En ändring av betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket 2 ska gälla från och med månaden efter den då grunden för tillämplig procentsats enligt 14 § ändrades, dock aldrig längre tid tillbaka än tre år före den dag då Försäkringskassan fick kännedom om ändringen. En ändring av betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket 3 ska gälla från och med månaden efter den då barnet fyllde 7 eller 15 år.

26 §

Betalningsskyldighet som bestämts enligt 13–22 §§ för viss tid kan på ansökan av den bidragsskyldige eller på initiativ av Försäkringskassan jämkas om det beslut om skatt som legat till grund för Försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. En fråga om jämkning på grund av ändrat beslut om skatt får dock aldrig tas upp till prövning efter utgången av sjätte året efter det beskattningsår som beslutet avser.

27 §

Om betalningsskyldigheten enligt 26 § bestäms till ett lägre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, ska skillnaden betalas ut till den bidragsskyldige. Detsamma gäller betald ränta som hänför sig till skillnadsbeloppet, om räntan uppgår till minst 100 kronor.

Om betalningsskyldigheten bestäms till ett högre belopp än vad den bidragsskyldige i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, ska den bidragsskyldige betala in skillnaden till Försäkringskassan.

28 §

Beslut om betalningsskyldighet som har bestämts enligt 13–16, 21 och 22 §§ får upphävas helt eller delvis om den bidragsskyldige bosatt sig utomlands. Detsamma gäller om den bidragsskyldige bor i Sverige och i eller från utlandet får lön eller annan inkomst som inte kan tas i anspråk genom utmätning enligt 7 kap. utsökningsbalken .

29 §

En bidragsskyldig vars betalningsskyldighet har bestämts enligt 17–20 §§ är skyldig att till Försäkringskassan omgående anmäla de ändringar i umgänget som beslutas av allmän domstol eller görs i avtal som godkänts av socialnämnden.

När en anmälan har gjorts ska Försäkringskassan omgående göra en omprövning av betalningsskyldigheten.

30 §

Försäkringskassan ska upphäva ett beslut som har meddelats med stöd av bestämmelser i 17–20 §§, om den bidragsskyldige begär det

eller om något har inträffat som medför att betalningsskyldigheten inte längre bör vara fastställd med beaktande av dom eller avtal om umgänge.

Har ett beslut upphävts kan en ny begäran om beräkning enligt 17–20 §§ prövas tidigast två år från upphävandet.

Anstånd

31 §

En bidragsskyldig som har en skuld till staten på grund av att han eller hon har haft anstånd ska, sedan anståndet har löpt ut, betala skulden månadsvis i delposter (avbetalning) med en tolftedel av ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det betalningsbelopp som följer av 6–14 och 16–22 §§ samt 19 kap. 2–5 §§ eller, om betalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts enligt dessa paragrafer, dock minst 150 kronor per barn och månad. Den bidragsskyldige behöver dock inte betala större delposter än att den bidragsskyldige får behålla vad han eller hon behöver för sitt eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ utsökningsbalken beräknat per månad.

För belopp som överstiger det den bidragsskyldige är skyldig att betala enligt första stycket ska på ansökan av honom eller henne nytt beslut om anstånd meddelas.

Om en delpost enligt första stycket inte är betald på förfallodagen, ska den och de därpå följande fem delposterna vara betalda senast fem månader efter det att den förstnämnda delposten skulle ha betalats. Om inte samtliga sex delposter är betalda inom den angivna tiden förfaller hela skulden till omedelbar betalning.

Ränta

32 §

Om den bidragsskyldige inte betalar belopp som bestämts enligt 13–22 §§ i rätt tid, ska han eller hon betala ränta på skulden.

Den årliga räntan enligt första stycket tas ut efter en räntesats som för varje kalenderår beräknas med ledning av emissionsräntorna för Riksgäldskontorets statsskuldväxlar och statsobligationer för de senaste tre åren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om ränta enligt denna paragraf.

Indrivning

33 §

Försäkringskassan ska utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen, om den bidragsskyldige inte fullgör sin betalningsskyldighet.

Beslut om betalningsskyldighet enligt 13–22 och 31 §§ samt ränta enligt 32 § och 19 kap. 48 § får verkställas enligt bestämmelserna i utsökningsbalken .

74 kap.

19 §17

Äldreförsörjningsstöd ska omprövas när något förhållande som påverkar stödets storlek har ändrats.

Äldreförsörjningsstöd får räknas om utan föregående underrättelse om den del av årsinkomsten ändras som utgörs av

– en förmån som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten,

– pension enligt utländsk lagstiftning, – avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal, eller

– överskott i inkomstslaget kapital som avses i 102 kap. 7 § 3. Det som föreskrivs i andra stycket gäller också när ändring sker av – sådant belopp som avses i 102 kap. 17–19 §§, – preliminärt bostadsbidrag enligt 98 kap., eller

– bostadsbidrag enligt 98 kap.,

– preliminärt bostadsbidrag enligt 98 a kap., eller

– taxeringsvärde för annan fastighet än sådan som avses i 5 § lagen (2009:1053) om förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner.

Vid omräkning av äldreförsörjningsstödet med stöd av andra och tredje styckena får en ny beräkning av stödet göras utifrån enbart den ändring som ligger till grund för omräkningen.

93 kap.

3 §18

I detta kapitel finns inledande bestämmelser om bostadsstöd. Vidare finns bestämmelser om – bostadsbidrag i 94–98 kap., – bostadsbidrag i 94–98 a kap., – bostadstillägg i 99–103 kap., och – boendetillägg i 103 a–103 e kap.

17 Senaste lydelse 2017:554. 18 Senaste lydelse 2011:1513.

94 kap.

1 §

I denna underavdelning finns allmänna bestämmelser om bostadsbidrag i 95 kap.

Vidare finns bestämmelser om – rätten till bostadsbidrag i 96 kap., – beräkning av bostadsbidrag i 97 kap., och

– beräkning av bostadsbidrag i 97 kap.,

– särskilda handläggningsregler för bostadsbidrag i 98 kap.

– särskilda handläggningsregler för bostadsbidrag i 98 kap., och

– bostadsbidrag till hushåll med överskott i inkomstslaget näringsverksamhet i 98 a kap.

95 kap.

3 §

Rätten till bostadsbidrag och bidragets storlek är beroende av den försäkrades bidragsgrundande inkomst och de andra omständigheter som anges i detta kapitel och 96–98 kap.

Rätten till bostadsbidrag och bidragets storlek är beroende av den försäkrades bidragsgrundande inkomst och de andra omständigheter som anges i detta kapitel och 96–98 a kap.

4 §19

Bostadsbidrag betalas ut löpande som preliminärt bidrag, be-

räknat efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst. Bostadsbidraget bestäms slutligt i efterhand på

grundval av den fastställda bidragsgrundande inkomsten.

Bostadsbidrag betalas ut löpande på grundval av den fastställda bidragsgrundande inkomsten.

96 kap.

13 §

Ett beslut om bidrag får avse längst tolv månader.

En ansökan om bidrag får avse högst tolv på varandra följande månader.

19 Senaste lydelse 2021:586.

97 kap.

1 §20

I detta kapitel finns bestämmelser om

– definitioner i 1 a §,

– bidragsgrundande inkomst i

2–13 §§,

– bidragsgrundande inkomst i

1 b–13 a §§,

– kostnader för bostad i 14 §, – beräkning av bostadsbidrag till barnfamiljer i 15–18 och 20–23 §§, – beräkning av bostadsbidrag till hushåll utan barn i 24–28 §§, och – undantag när bidragsbehov saknas i 29 §.

Definitioner

1 a §

När det gäller beräkning av bostadsbidrag avses med

1. ramtid: de tolv första månaderna av sammanlagt tretton månader närmast före den månad som bostadsbidraget avser,

2. period 1 inom ramtiden: de tre månaderna inom ramtiden närmast före den månad som bostadsbidraget avser,

3. period 2 inom ramtiden: de tre månaderna inom ramtiden närmast före period 1, och

4. period 3 inom ramtiden: de sex månaderna inom ramtiden närmast före period 2.

Bidragsgrundande inkomst

Huvudregler

1 b §

Den försäkrades inkomst inom ramtiden ligger till grund för beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten.

20 Senaste lydelse 2021:586.

För varje enskild månad inom ramtiden ska en inkomst beräknas enligt 2, 3 a, 3 b och 4 a–13 §§.

1 c §

Den bidragsgrundande inkomsten är den genomsnittliga inkomsten per månad under period 1 inom ramtiden med eventuella tillägg för inkomster under period 2 och under period 3 inom ramtiden. Sådana tillägg beräknas enligt 1 d och 1 e §§.

1 d §

Om den genomsnittliga inkomsten under period 2 överstiger den inkomst som beräknas enligt 1 f § ska det överskjutande beloppet läggas till den bidragsgrundande inkomsten.

1 e §

Om den genomsnittliga inkomsten under period 3 överstiger den inkomst som beräknas enligt 1 f § ska det överskjutande beloppet läggas till den bidragsgrundande inkomsten om ett tillägg även gjorts för period 2. Om inget tillägg gjorts till den bidragsgrundande inkomsten för period 2 ska tillägget i stället vara det överskjutande beloppet från period 3 minskat med skillnaden mellan en inkomst beräknad enligt 1 f § och den genomsnittliga inkomsten under period 2. Tillägget för period 3 kan dock aldrig understiga noll kronor.

1 f §

Den inkomst ska användas för att beräkna eventuella tillägg ska motsvara den bidragsgrundande inkomst som för den försäkrade, eller för makar för var och en av dem, skulle innebära att bostadsbidraget är noll kronor. Vid bestämmandet av inkomsten ska bortses från 16 respektive 25 §§. Vid bestämmandet av inkomsten för makar i hushåll utan barn ska inkomsten beräknas med beaktande av den inkomst som i 24 § gäller för en försäkrad.

2 §21

Den försäkrades bidragsgrun-

dande inkomst är summan av

Till grund för beräkning av den

försäkrades bidragsgrundande inkomst ska ligga summan av

1. överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § inkomst-

skattelagen (1999:1229),

1. överskott i inkomstslaget tjänst beräknat enligt 3 a och 3 b §§,

2. överskott i inkomstslaget näringsverksamhet beräknat enligt 4 §,

3. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt 5 §,

3. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt 4 a och 5 §§,

4. del av egen och barns förmögenhet enligt 6–10 §§,

5. del av barns inkomst av kapital enligt 11 och 12 §§, och

6. vissa andra inkomster enligt 13 §.

6. vissa andra inkomster enligt 13 och 13 a §§.

Vid beräkning av inkomster som avses i första stycket 6 ska studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd ingå med 80 procent.

21 Senaste lydelse 2018:1628.

Inkomstslaget tjänst

3 a §

Överskott i inkomstslaget tjänst ska motsvara överskottet enligt 10 kap. 16 § inkomstskattelagen (1999:1229) beräknat per månad.

3 b §

Överskott i inkomstslaget tjänst bestäms med ledning av uppgifter per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration eller uppgifter i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) . Om en inkomst som påverkar storleken på överskottet saknas eller är felaktig ska den bestämmas med ledning av uppgifter som är kända för Försäkringskassan eller av den försäkrades egna uppgifter.

Inkomstslaget kapital

4 a §

Överskott i inkomstslaget kapital beräknas utifrån de uppgifter som har legat till grund för Skatteverkets beslut om slutlig skatt för senast möjliga inkomstår som har fattats före utgången av ramtiden. Den framräknade inkomsten ska därefter fördelas lika med en tolftedel på varje månad inom ramtiden.

6 §22

Tillägg till den bidragsgrundande inkomsten ska göras med 15 procent av den sammanlagda förmögenhet som överstiger 100 000 kronor, avrundad nedåt till helt tiotusental kronor.

Tillägg till den bidragsgrundande inkomsten ska, för varje en-

skild månad inom ramtiden, göras

med en tolftedel av 15 procent av den sammanlagda förmögenhet som överstiger 100 000 kronor, avrundad nedåt till helt tiotusental kronor.

I den sammanlagda förmögenheten ingår förmögenhet för varje försäkrad samt för varje barn som avses i 96 kap. 4, 5 a och 9 §§. I fråga om barn som avses i 96 kap. 5 a § ska dock endast hälften av den förmögenhet som tillhör barnet ingå i den sammanlagda förmögenheten.

8 §

Förmögenheten beräknas enligt lagen (2009:1053) om förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner, om inte annat följer av 9 och 10 §§.

Förmögenheten beräknas per den 31 december det år som bo-

stadsbidraget avser.

Förmögenheten beräknas per den 31 december som infaller inom

ramtiden och bestäms med ledning av uppgifter som den försäkrade lämnar.

11 §23

Om ett eller flera barn som avses i 96 kap. 4, 5 a och 9 §§ har överskott i inkomstslaget kapital, ska till den försäkrades bidrags-

grundande inkomst läggas varje

barns överskott i inkomstslaget kapital i den utsträckning som överskottet överstiger 1 000 kronor. I fråga om barn som avses i 96 kap. 5 a § ska dock endast hälften av varje barns överskott läggas till den bidragsgrundande inkoms-

Om ett eller flera barn som avses i 96 kap. 4, 5 a och 9 §§ har överskott i inkomstslaget kapital, ska till den försäkrades inkomst per månad läggas varje barns överskott i inkomstslaget kapital i den utsträckning som överskottet överstiger 1 000 kronor per år. I fråga om barn som avses i 96 kap. 5 a § ska dock endast hälften av varje barns överskott läggas till inkomsten i den

22 Senaste lydelse 2017:1123. 23 Senaste lydelse 2017:1123.

ten i den utsträckning överskottet överstiger 1 000 kronor.

utsträckning överskottet överstiger 1 000 kronor per år.

Vid beräkning av överskott i inkomstslaget kapital tillämpas 5 §.

Vid beräkning av överskott i inkomstslaget kapital tillämpas 4 a

och 5 §§.

13 §24

Med vissa andra inkomster enligt 2 § första stycket 6 avses följande:

Med vissa andra inkomster enligt 2 § första stycket 6 avses följande inkomster beräknade per månad:

1. inkomst som på grund av 3 kap.9–13 §§inkomstskattelagen (1999:1229) eller skatteavtal inte ska tas upp som intäkt i inkomstslaget näringsverksamhet, tjänst eller kapital,

2. studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd, utom de delar som avser tilläggsbidrag,

3. skattefria stipendier över 3 000 kronor per månad,

4. skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen (1991:586) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, och

5. etableringsersättning för vissa nyanlända invandrare.

Inkomster som avses i första stycket 2 och 3 och som i slutet av ett år betalas ut i förskott som hänförliga till nästföljande år ska beaktas för det senare året.

13 a §

Inkomster som avses i 13 § bestäms med ledning av uppgifter per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration eller uppgifter i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) . Om en inkomst saknas eller är felaktig ska den bestämmas med ledning av uppgifter som är kända för Försäkringskassan eller den försäkrades egna uppgifter.

24 Senaste lydelse 2018:1628.

15 §25

Bostadsbidrag till barnfamiljer beräknas enligt 18–23 §§. Om den bidragsgrundande inkomsten överstiger 150 000 kronor för en försäkrad, eller för makar 75 000 kronor för var och en av dem, ska bidraget minskas med 20 procent av den överskjutande inkomsten.

Om den bidragsgrundande inkomsten överstiger 12 500 kronor

för en månad för en försäkrad, eller

för makar 6 250 kronor för en

månad för var och en av dem, ska

bidraget minskas med 20 procent av den överskjutande inkomsten.

16 §

Bidrag som beräknas till mindre belopp än 1 200 kronor för helt

år betalas inte ut.

Bidrag som beräknas till mindre belopp än 100 kronor för en

månad betalas inte ut.

24 §

Bostadsbidrag till hushåll utan barn beräknas enligt 26–28 §§. Om den bidragsgrundande inkomsten överstiger 41 000 kronor för en försäkrad, eller 58 000 kronor för makar, ska bidraget minskas med en tredjedel av den överskjutande inkomsten.

Om den bidragsgrundande inkomsten överstiger 3 400 kronor

för en månad avseende en för-

säkrad, eller 4 800 kronor för en

månad avseende makar, ska bi-

draget minskas med en tredjedel av den överskjutande inkomsten.

25 §

Bidrag som beräknas till mindre belopp än 1 200 kronor för helt

år betalas inte ut.

Bidrag som beräknas till mindre belopp än 100 kronor för en

månad betalas inte ut.

98 kap.

1 §26

I detta kapitel finns bestämmelser om

– preliminärt bostadsbidrag i 2–4 §§,

– bostadsbidrag när barn avlider i 3 §,

25 Senaste lydelse 2021:586. 26 Senaste lydelse 2021:586.

– avrundning av månadsbelopp i 4 §,

– slutligt bostadsbidrag i 5–7 §§,

– omprövning vid ändrade förhållanden i 8 och 9 §§, och

– omprövning vid ändrade förhållanden i 8–9 §§, och

– utbetalning till annan än den försäkrade i 10 och 11 §§.

Avrundning av månadsbelopp

4 §

Preliminärt bostadsbidrag be-

talas ut med ett månadsbelopp, som avrundas nedåt till närmaste jämna hundratal kronor.

Bostadsbidrag betalas ut med

ett månadsbelopp, som avrundas nedåt till närmaste jämna hundratal kronor.

8 §

Det preliminära bidraget ska

omprövas om något har inträffat

som påverkar storleken av bidraget. Försäkringskassan får avstå från att besluta om ändring, om det som har inträffat endast i liten utsträckning påverkar bidraget.

Bostadsbidraget ska omprövas

1. varje månad med beaktande av bestämmelserna om inkomster inom ramtiden, eller

2. om något annat har inträffat som påverkar storleken på bidraget.

8 a §

Bostadsbidrag som omprövas enligt 8 § 1 får räknas om utan föregående underrättelse om månadsinkomster inom ramtiden ändras som utgörs av

– en inkomst som redovisas per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration eller en inkomst i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) ,

– överskott i inkomstslaget kapital enligt 97 kap. 4 a och 5 §§,

– en förmån som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten,

– studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen ( 2017:527 ) om studiestartsstöd,

– pension enligt utländsk lagstiftning, eller

– avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal.

Det som anges i första stycket gäller också när ändring sker av taxeringsvärde för annan fastighet än sådan som avses i 5 § lagen ( 2009:1053 ) om förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner.

Vid omräkning av bostadsbidraget med stöd av första och andra styckena får en ny beräkning av bostadsbidraget göras utifrån enbart den ändring som ligger till grund för omräkningen.

9 §27

Om den försäkrades beslut om slutlig skatt, beslut om studiemedel i form av studiebidrag eller beslut om studiestartsstöd änd-

ras efter det att slutligt bostadsbidrag bestämts och ändringen

innebär att bostadsbidraget skulle ha varit högre eller lägre, ska ett nytt bostadsbidrag bestämmas, om den försäkrade begär det eller

Om den försäkrades bostads-

bidrag bestämts och det därefter framkommer uppgifter i beslut om

slutlig skatt, beslut om studiemedel i form av studiebidrag eller beslut om studiestartsstöd som innebär att bostadsbidraget skulle ha varit högre eller lägre, ska ett nytt bostadsbidrag bestämmas, om den försäkrade begär det eller

27 Senaste lydelse 2017:528.

om Försäkringskassan självmant tar upp frågan.

om Försäkringskassan självmant tar upp frågan.

En fråga om nytt slutligt bostadsbidrag enligt denna paragraf får inte tas upp efter utgången av sjätte året efter det år beslutet om slutlig skatt avser eller sjätte året efter det att studiebidraget lämnades.

En fråga om nytt bostadsbidrag enligt denna paragraf får inte tas upp efter utgången av sjätte året efter det år beslutet om slutlig skatt avser eller sjätte året efter det att studiebidraget lämnades.

98 a kap. Bostadsbidrag till hushåll med överskott i inkomstslaget näringsverksamhet

Innehåll

1 §

I detta kapitel finns allmänna bestämmelser om bostadsbidrag i 2–4 §§.

Vidare finns bestämmelser om beräkning av bostadsbidrag i 5– 14 §§.

Slutligen finns särskilda handläggningsregler för bostadsbidrag i 15–21 §§.

Allmänna bestämmelser om bostadsbidrag

Inledande bestämmelser

2 §

För en försäkrad som ansöker om eller har rätt till bostadsbidrag enligt denna balk eller om det är fråga om makar, någon av dem har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet, på det sätt som anges i

3 §, ska bestämmelserna i detta kapitel gälla i stället för bestämmelserna i 95 kap. 4 §, 97 kap. 1–4 a, 6, 8, 11, 13, 13 a, 15, 16, 24 och 25 §§, 98 kap. 1, 4, och 8–9 §§.

3 §

Bestämmelserna i detta kapitel ska gälla om den försäkrade under en eller flera månader inom ramtiden enligt 97 kap. 1 a § har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet. Detta gäller under förutsättning att överskottet uppgår eller förväntas uppgå till minst 6 000 kronor under det kalenderår som någon av de ifrågavarande månaderna med överskott infaller under.

Om den försäkrades överskott i inkomstslaget näringsverksamhet är lägre än 6 000 kronor per kalenderår gäller inte bestämmelserna i detta kapitel. Överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet ska då inte heller beaktas vid beräkning av bidragsgrundande inkomst.

Preliminärt och slutligt bostadsbidrag

4 §

Bostadsbidrag betalas ut löpande som preliminärt bidrag, beräknat efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst. Bostadsbidraget bestäms slutligt i efterhand på grundval av den fastställda bidragsgrundande inkomsten.

Beräkning av bostadsbidrag

Bidragsgrundande inkomst

5 §

Den försäkrades bidragsgrundande inkomst är summan av

1. överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § inkomstskattelagen (1999:1229) ,

2. överskott i inkomstslaget näringsverksamhet beräknat enligt 7 §,

3. överskott i inkomstslaget kapital beräknat enligt 97 kap. 5 §,

4. del av egen och barns förmögenhet enligt 8 och 9 §§ samt 97 kap. 7, 9 och 10 §§,

5. del av barns inkomst av kapital enligt 10 § och 97 kap. 12 §, och

6. vissa andra inkomster enligt 11 §.

Vid beräkning av inkomster som avses i första stycket 6 ska studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen ( 2017:527 ) om studiestartsstöd ingå med 80 procent.

6 §

Den bidragsgrundande inkomsten ska avse samma kalenderår som bostadsbidraget och ska anses vara lika fördelad på varje månad under kalenderåret.

Inkomstslaget näringsverksamhet

7 §

Överskott av en näringsverksamhet enligt 14 kap. 21 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska

ökas med

1. avdrag enligt 16 kap. 32 § inkomstskattelagen för utgift för egen pension intill ett belopp motsvarande ett halvt prisbasbelopp,

2. avdrag för avsättning till periodiseringsfond enligt 30 kap. inkomstskattelagen ,

3. avdrag för avsättning till expansionsfond enligt 34 kap. inkomstskattelagen , och

4. avdrag för underskott från tidigare beskattningsår enligt 40 kap. inkomstskattelagen ,

samt minskas med

5. återfört avdrag för avsättning till periodiseringsfond, och

6. återfört avdrag för avsättning till expansionsfond.

Underskott av en näringsverksamhet som avses i första stycket ska minskas med avdrag som avses i första stycket 1–4 samt ökas med återförda avdrag som avses i första stycket 5 och 6.

Förmögenhet

8 §

Tillägg till den bidragsgrundande inkomsten ska göras med 15 procent av den sammanlagda förmögenhet som överstiger 100 000 kronor, av-

rundad nedåt till helt tiotusental kronor.

I den sammanlagda förmögenheten ingår förmögenhet för varje försäkrad samt för varje barn som avses i 96 kap. 4, 5 a och 9 §§. I fråga om barn som avses i 96 kap. 5 a § ska dock endast hälften av den förmögenhet som tillhör barnet ingå i den sammanlagda förmögenheten.

9 §

Förmögenheten beräknas enligt lagen ( 2009:1053 ) om förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner, om inte annat följer av 97 kap. 9 och 10 §§.

Förmögenheten beräknas per den 31 december det år som bostadsbidraget avser.

Barns inkomst av kapital

10 §

Om ett eller flera barn som avses i 96 kap. 4, 5 a och 9 §§ har överskott i inkomstslaget kapital, ska till den försäkrades bidragsgrundande inkomst läggas varje barns överskott i inkomstslaget kapital i den utsträckning som överskottet överstiger 1 000 kronor. I fråga om barn som avses i 96 kap. 5 a § ska dock endast hälften av varje barns överskott läggas till den bidragsgrundande inkomsten i den utsträckning överskottet överstiger 1 000 kronor.

Vid beräkning av överskott i inkomstslaget kapital tillämpas 97 kap. 5 §.

Vissa andra inkomster

11 §

Med vissa andra inkomster enligt 5 § första stycket 6 avses följande:

1. inkomst som på grund av 3 kap. 9 – 13 §§ inkomstskattelagen (1999:1229) eller skatteavtal inte ska tas upp som intäkt i inkomstslaget näringsverksamhet, tjänst eller kapital,

2. studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen ( 2017:527 ) om studiestartsstöd, utom de delar som avser tilläggsbidrag,

3. skattefria stipendier över 3 000 kronor per månad,

4. skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen ( 1991:586 ) om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta, och

5. etableringsersättning för vissa nyanlända invandrare.

Inkomster som avses i första stycket 2 och 3 och som i slutet av ett år betalas ut i förskott som hänförliga till nästföljande år ska beaktas för det senare året.

Beräkning av bostadsbidrag till barnfamiljer

12 §

Bostadsbidrag till barnfamiljer beräknas enligt 97 kap. 18–23 §§.

Om den bidragsgrundande inkomsten överstiger 150 000 kronor för en försäkrad, eller för makar 75 000 kronor för var och en av dem, ska bidraget minskas med 20 procent av den överskjutande inkomsten.

Beräkning av bostadsbidrag till hushåll utan barn

13 §

Bostadsbidrag till hushåll utan barn beräknas enligt 97 kap. 26– 28 §§.

Om den bidragsgrundande inkomsten överstiger 41 000 kronor för en försäkrad, eller 58 000 kronor för makar, ska bidraget minskas med en tredjedel av den överskjutande inkomsten.

Lägsta bostadsbidrag

14 §

Bostadsbidrag som beräknas till mindre belopp än 1 200 kronor för helt år betalas inte ut.

Särskilda handläggningsregler för bostadsbidrag

Preliminärt bostadsbidrag

15 §

Preliminärt bostadsbidrag beräknas efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst och ska så nära som möjligt motsvara det slutliga bostadsbidraget som kan antas komma att bestämmas.

16 §

Preliminärt bostadsbidrag betalas ut med ett månadsbelopp, som avrundas nedåt till närmaste jämna hundratal kronor.

Slutligt bostadsbidrag

17 §

Slutligt bostadsbidrag bestäms för varje kalenderår under vilket preliminärt bidrag har betalats ut. Slutligt bostadsbidrag bestäms efter det att beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen (2011:1244) har meddelats.

18 §

Bestäms det slutliga bostadsbidraget till högre belopp än det som för samma år har betalats ut i preliminärt bidrag, ska skillnaden betalas ut. Bestäms det slutliga bostadsbidraget till lägre belopp än det som för samma år har betalats ut i preliminärt bidrag, ska

skillnaden betalas tillbaka enligt vad som anges i 108 kap. 9, 11–14 och 22 §§.

Belopp under 1 200 kronor ska varken betalas ut eller betalas tillbaka.

19 §

Belopp som ska betalas ut enligt 18 § första stycket ska ökas med ett tillägg. Tillägget på det överskjutande beloppet beräknas med ledning av den statslåneränta som gällde vid utgången av det kalenderår som bidraget avser.

På belopp som ska betalas tillbaka enligt 18 § första stycket ska en avgift betalas. Avgiften på återbetalningsbeloppet beräknas med ledning av den statslåneränta som gällde vid utgången av det kalenderår som bidraget avser.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om beräkningen av tillägget och avgiften.

Omprövning vid ändrade förhållanden

20 §

Det preliminära bidraget ska omprövas om något har inträffat som påverkar storleken av bidraget. Försäkringskassan får avstå från att besluta om ändring, om det som har inträffat endast i liten utsträckning påverkar bidraget.

21 §

Om den försäkrades beslut om slutlig skatt, beslut om studiemedel i form av studiebidrag eller beslut om studiestartsstöd ändras efter det att slutligt bostadsbidrag bestämts och ändringen innebär att bostadsbidraget skulle ha varit högre eller lägre, ska ett nytt bostadsbidrag bestämmas, om den försäkrade begär det eller om Försäkringskassan självmant tar upp frågan.

En fråga om nytt slutligt bostadsbidrag enligt denna paragraf får inte tas upp efter utgången av sjätte året efter det år beslutet om slutlig skatt avser eller sjätte året efter det att studiebidraget lämnades.

101 kap.

9 §

Bostadstillägg lämnas inte för bostadskostnad till den del bostadskostnaden motsvaras av preli-

minärt bostadsbidrag enligt 98 kap.

Bostadstillägg lämnas inte för bostadskostnad till den del bostadskostnaden motsvaras av bostadsbidrag enligt 98 kap. eller

preliminärt bostadsbidrag enligt 98 a kap.

102 kap.

8 §28

Överskott av en näringsverksamhet beräknat enligt 14 kap. 21 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ökas i enlighet med vad som anges i 97 kap. 4 § första stycket 1 och 4. Underskott av näringsverksamheten ska minskas med avdrag

Överskott av en näringsverksamhet beräknat enligt 14 kap. 21 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ökas i enlighet med vad som anges i 98 a kap. 7 § första stycket 1 och 4. Underskott av näringsverksamheten ska minskas med avdrag

28 Senaste lydelse 2011:1075.

som avses i 97 kap. 4 § första stycket 1 och 4.

som avses i 98 a kap. 7 § första stycket 1 och 4.

103 kap.

3 §29

Bostadstillägget får räknas om utan föregående underrättelse om den del av årsinkomsten ändras som utgörs av

– en förmån som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten,

– pension enligt utländsk lagstiftning, – avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal, eller

– överskott i inkomstslaget kapital som avses i 102 kap. 7 § 3. Det som anges i första stycket gäller också när ändring sker av – sådant belopp som avses i 102 kap. 17–19 §§,

– bostadsbidrag enligt 98 kap.,

– preliminärt bostadsbidrag enligt 98 kap., eller

– preliminärt bostadsbidrag enligt 98 a kap., eller

– taxeringsvärde för annan fastighet än sådan som avses i 5 § lagen (2009:1053) om förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner.

Vid omräkning av bostadstillägget med stöd av första och andra styckena får en ny beräkning av bostadstillägget göras utifrån enbart den ändring som ligger till grund för omräkningen.

103 d kap.

9 §30

Boendetillägget enligt 8 § ska minskas med det belopp som lämnas som preliminärt bostadsbidrag enligt 98 kap.

Boendetillägget enligt 8 § ska minskas med det belopp som lämnas som bostadsbidrag enligt 98 kap. och preliminärt bostads-

bidrag enligt 98 a kap.

Om boendetillägg lämnas till båda makarna ska boendetillägget till vardera maken minskas med halva det preliminära bostadsbidraget enligt första stycket.

Om boendetillägg lämnas till båda makarna ska boendetillägget till vardera maken minskas med

halva bostadsbidraget eller halva

det preliminära bostadsbidraget enligt första stycket.

29 Senaste lydelse 2017:554. 30 Senaste lydelse 2015:963.

103 e kap.

3 §31

Boendetillägget får räknas om utan föregående underrättelse om den bidragsgrundande inkomsten enligt 103 d kap. 6 § ändras.

Det som anges i första stycket gäller också när ändring sker av – förmånsnivån i de förmåner som anges i 103 c kap. 4 §, eller

– förmånsnivån i de förmåner som anges i 103 c kap. 4 §,

– bostadsbidrag enligt 98 kap. eller,

– preliminärt bostadsbidrag enligt 98 kap.

– preliminärt bostadsbidrag enligt 98 a kap.

108 kap.

9 §32

Försäkringskassan ska besluta om återbetalning av sjukersättning och bostadsbidrag som ska betalas tillbaka enligt 37 kap. 14 § respektive 98 kap. 6 §.

Försäkringskassan ska besluta om återbetalning av sjukersättning och bostadsbidrag som ska betalas tillbaka enligt 37 kap. 14 § respektive 98 a kap. 18 §.

Försäkringskassan ska också besluta om återbetalning av bostadsbidrag som har lämnats felaktigt eller med för högt belopp, även om förutsättningarna enligt 2 § inte är uppfyllda.

18 §33

Ränta ska inte tas ut på sådan avgift som avses i 37 kap. 15 § andra stycket eller 98 kap. 7 § andra stycket.

Ränta ska inte tas ut på sådan avgift som avses i 37 kap. 15 § andra stycket eller 98 a kap. 19 § andra stycket.

20 §34

Dröjsmålsränta ska inte tas ut på sådan avgift som avses i 37 kap. 15 § andra stycket eller 98 kap.

7 § andra stycket.

Dröjsmålsränta ska inte tas ut på sådan avgift som avses i 37 kap. 15 § andra stycket eller 98 a kap.

19 § andra stycket.

31 Senaste lydelse 2015:963. 32 Senaste lydelse 2014:470. 33 Senaste lydelse 2014:470. 34 Senaste lydelse 2014:470.

Anstånd med betalningsskyldighet

för underhållsstöd

Betalningsskyldighet

för underhållsstöd

110 kap.

48 §

För den som är betalningsskyldig för underhållsstöd och

som har beviljats anstånd gäller

det som anges om anmälningsskyldighet i 46 och 47 §§ i fråga om sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till anstånd

eller omfattningen av anståndet.

För den som är betalningsskyldig för underhållsstöd gäller det som anges om anmälningsskyldighet i 46 och 47 §§ i fråga om sådana ändrade förhållanden som påverkar betalningsskyldig-

heten till Försäkringskassan.

113 kap.

2 §35

Beslut i ärenden om förmåner enligt denna balk får ändras, omprövas och överklagas med tillämpning av bestämmelserna i 3–21 §§, om inget annat följer av bestämmelserna i 22–40 §§.

Det som anges i första stycket gäller även beslut i ärenden – enligt 19 kap. om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan, och

– enligt 19 kap. och 19 a kap. om bidragsskyldigas betalningsskyldighet mot Försäkringskassan, och

– om utfärdande av intyg för tillämpning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

2. De nya bestämmelserna tillämpas första gången i fråga om underhållsstöd och betalningsskyldighet som avser februari 2024. För underhållsstöd och betalningsskyldighet som avser januari 2024 ska dock de nya bestämmelserna tillämpas om utfyllnadsbidrag eller betalningsbelopp för barnet inte är bestämt avseende december 2023.

35 Senaste lydelse 2010:1312.

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall

Härigenom föreskrivs att 3 a § lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 a §1

För den som har fått ersättning enligt denna lag ska tillgångar uppgående till ett belopp om etthundrasjuttiofemtusen (175 000) kronor anses som förmögenhet och inte beaktas vid tillämpning av

1. bestämmelserna om bostadsbidrag i 97 kap.6–10 §§socialförsäkringsbalken,

1. bestämmelserna om bostadsbidrag i 97 kap. 6–10 §§ samt

98 a kap. 8 och 9 §§ socialförsäk-

ringsbalken,

2. bestämmelserna om bostadstillägg i 102 kap. 10–13 §§ samma balk,

3. 4 kap. 1 § och 8 kap. 2 §socialtjänstlagen (2001:453),

4. 17 kap.2 och 8 §§hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), och

5. 19 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

1 Senaste lydelse 2017:46.

1.4. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 8 c § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

8 c §1

Försäkringskassan får ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om

1. betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken,

1. beräkning av underhållsstöd

enligt 18 kap. socialförsäkringsbalken eller betalningsskyldighet för

en bidragsskyldig förälder enligt 19 kap. och 19 a kap. socialförsäkringsbalken,

2. bestämmande av sjukpenninggrundande inkomst enligt 26 kap. socialförsäkringsbalken, eller

3. beräkning av bostadsbidrag enligt 97 kap. socialförsäkringsbalken.

3. beräkning av bostadsbidrag enligt 97 kap. och 98 a kap. socialförsäkringsbalken.

Direktåtkomsten får endast omfatta

1. uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244),

2. identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren, och

3. uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser.

Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2023.

1 Senaste lydelse 2018:1631.

1.5. Förslag till lag om ändring i lagen (2005:466) om beräkning av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner m.m. för neurosedynskadade

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2005:466) om beräkning av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner m.m. för neurosedynskadade ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

För den som enligt regeringsbeslut fått ersättning för fosterskador som antas orsakade av de i Sverige sålda läkemedlen Neurosedyn eller Noxodyn ska tillgångar uppgående till ett belopp om femhundratusen (500 000) kronor anses som förmögenhet och inte beaktas vid tillämpningen av

1. 17 kap.2 och 8 §§hälso- och sjukvårdslagen (2017:30),

2. 19 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

3. 97 kap.6–10 §§socialförsäkringsbalken,

3. 97 kap. 6–10 §§ samt 98 a kap.

8 och 9 §§ socialförsäkringsbalken,

4. 2 kap. 7 § och 4 kap. 14 §studiestödslagen (1999:1395),

5. 4 kap. 1 § och 8 kap. 2 §socialtjänstlagen (2001:453), och

6. 102 kap.10–13 §§socialförsäkringsbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

1 Senaste lydelse 2017:55.

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 3 kap. 8 § lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

8 §

Om en bidragsskyldigs inkomst av kapital tidigare har ökats till följd av ett uppskovsavdrag enligt den upphävda lagen (1993:1469) om uppskovsavdrag vid byte av bostad och avdraget har medgetts vid en taxering som legat till grund för fastställande av återbetalningsskyldighet enligt 25 § i den upphävda lagen (1996:1030) om underhållsstöd i dess lydelse före den 1 november 1999 får kapitalinkomsten enligt 19 kap. 13 § socialförsäkringsbalken minskas med ett belopp motsvarande uppskovsavdraget.

Om en bidragsskyldigs inkomst av kapital tidigare har ökats till följd av ett uppskovsavdrag enligt den upphävda lagen (1993:1469) om uppskovsavdrag vid byte av bostad och avdraget har medgetts vid en taxering som legat till grund för fastställande av återbetalningsskyldighet enligt 25 § i den upphävda lagen (1996:1030) om underhållsstöd i dess lydelse före den 1 november 1999 får kapitalinkomsten enligt 19 kap. 13 § och 19 a kap. 10 § socialförsäkringsbalken minskas med ett belopp motsvarande uppskovsavdraget.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.

1.7. Förslag till förordning om ändring i utsökningsförordningen (1981:981)

Härigenom föreskrivs att 6 kap. 1 § utsökningsförordningen (1981:981) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 kap.

1 §1

Underrättelser enligt 4 kap. 12 § utsökningsbalken ska lämnas enligt formulär som fastställs av Kronofogdemyndigheten. Underrättelserna får lämnas muntligen, om det är lämpligare. De ska då ha samma innehåll som om de lämnats enligt formulär.

Underrättelsen ska delges gäldenären, om målets beskaffenhet kräver det. Detta gäller dock inte, om det är känt att han inte kan anträffas.

Vid verkställighet som avser betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken behöver underrättelse enligt första stycket bara lämnas en gång för varje gäldenär och kalenderår.

Vid verkställighet som avser betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt 19 kap. och

19 a kap. socialförsäkringsbalken

behöver underrättelse enligt första stycket bara lämnas en gång för varje gäldenär och kalenderår.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1 Senaste lydelse 2010:1660.

1.8. Förslag till förordning om ändring i bostadsbidragsförordningen (1993:739)

Härigenom föreskrivs i fråga om bostadsbidragsförordningen (1993:739) att 4 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Försäkringskassan får meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för verkställigheten av bestämmelserna i socialförsäkringsbalken om bostadsbidrag i fråga om

1. ansökningsförfarandet,

2. bidragsgrundande inkomst,

3. beräkningen av bidragets storlek,

4. beräkning av bostadskostnadens storlek,

5. vad som gäller när bostaden utgör del av upplåtarens bostad, hyrs ut i andra hand eller är gemensam för flera hushåll,

6. anmälningsskyldighet,

7. utbetalning av bidrag,

8. återbetalning av bidrag. Försäkringskassan får också meddela närmare föreskrifter om tillägg och avgift enligt 98 kap.

7 § socialförsäkringsbalken.

Försäkringskassan får också meddela närmare föreskrifter om tillägg och avgift enligt 98 a kap.

19 § socialförsäkringsbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1 Senaste lydelse 2010:1683.

1.9. Förslag till förordning om ändring i indrivningsförordningen (1993:1229)

Härigenom föreskrivs att 4 § indrivningsförordningen (1993:1229) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §1

Bestämmelser om begäran om indrivning av fordringar på skatt eller avgift enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) finns i 70 kap. 1 och 2 §§ den lagen.

Indrivning av fordran på felparkeringsavgift ska begäras senast fem månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning av fordringar som avser betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken ska, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att den äldsta fordringen skulle ha betalats.

Indrivning av fordringar som avser betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt 19 kap. och

19 a kap. socialförsäkringsbalken

ska, om inte särskilda skäl talar emot det, begäras senast fem månader efter det att den äldsta fordringen skulle ha betalats.

För andra fordringar ska indrivning begäras senast två månader efter det att fordringen skulle ha betalats.

Indrivning enligt andra–fjärde styckena ska begäras under förutsättning att inte ett ärende om ackord, nedsättning av fordran, skuldsanering eller F-skuldsanering enligt lagen (2007:324) om Skatteverkets hantering av vissa borgenärsuppgifter eller andra särskilda skäl talar emot det.

Indrivning ska begäras skyndsamt om ett dröjsmål skulle äventyra indrivningen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1 Senaste lydelse 2016:692.

1.10. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga

Härigenom föreskrivs att 7 kap.8 och 11 §§ förordningen (1995:239) om förmåner till totalförsvarspliktiga ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 kap.

8 §1

Familjepenning lämnas för följande närstående till en bidragsberättigad:

1. egna barn under 18 år som varaktigt bor tillsammans med den bidragsberättigade,

2. egna barn under 18 år som inte varaktigt bor tillsammans med den bidragsberättigade men som den bidragsberättigade enligt dom eller avtal är skyldig att betala underhållsbidrag för eller för vilka den bidragsskyldige är betalningsskyldig för underhållsstöd enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken,

2. egna barn under 18 år som inte varaktigt bor tillsammans med den bidragsberättigade men som den bidragsberättigade enligt dom eller avtal är skyldig att betala underhållsbidrag för eller för vilka den bidragsskyldige är betalningsskyldig för underhållsstöd enligt 19 kap. eller 19 a kap. socialförsäkringsbalken,

3. andra barn än egna, som är under 18 år och varaktigt bor tillsammans med den bidragsberättigade och maken,

4. en bidragsberättigads make som vårdar barn som avses i 1 eller 3,

5. den bidragsberättigades make i annat fall än som avses i 4, om det finns synnerliga skäl för det,

6. den bidragsberättigades frånskilda make, om den bidragsberättigade enligt dom eller avtal är skyldig att betala underhållsbidrag till den maken, eller

7. den som utan att vara make till den bidragsberättigade vårdar den bidragsberättigades barn, om barnet är under 18 år och varaktigt bor tillsammans med den bidragsberättigade.

1 Senaste lydelse 2010:1474.

11 §2

Familjepenning beräknas per månad till högst 2 175 kronor för barn och till högst 4 350 kronor för en annan person. Familjepenning för den som tar emot ersättning av den bidragsberättigade för vård av barn som avses i 8 § 7, eller för den som har rätt till underhållsbidrag, får dock inte överstiga ersättningens eller bidragets belopp per månad. Familjepenning för tid som den bidragsberättigade är betalningsskyldig för underhållsstöd enligt 19 kap. socialförsäkringsbalken får inte överstiga summan av fastställd återbetalningsskyldighet och den del av fastställt underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets belopp.

Familjepenning beräknas per månad till högst 2 175 kronor för barn och till högst 4 350 kronor för en annan person. Familjepenning för den som tar emot ersättning av den bidragsberättigade för vård av barn som avses i 8 § 7, eller för den som har rätt till underhållsbidrag, får dock inte överstiga ersättningens eller bidragets belopp per månad. Familjepenning för tid som den bidragsberättigade är betalningsskyldig för underhållsstöd enligt 19 kap. eller 19 a kap.socialförsäkringsbalken får inte överstiga summan av fastställd återbetalningsskyldighet och den del av fastställt underhållsbidrag som överstiger underhållsstödets belopp.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2 Senaste lydelse 2010:1474.

1.11. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1036) om underhållsstöd

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (1996:1036) om underhållsstöd att 6 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

6 §1

När betalningsskyldighet för underhållsstöd har fastställts, ska

en tolftedel av betalningsbeloppet enligt 19 kap. 16 § socialförsäkringsbalken betalas senast den sista

i varje månad före den månad underhållsstödet avser.

När betalningsskyldighet för underhållsstöd har fastställts en-

ligt 19 kap. 16 § socialförsäkringsbalken, ska betalningsbeloppet be-

talas senast den sista i varje månad före den månad underhållsstödet avser.

När betalningsskyldighet för underhållsstöd har fastställts enligt 19 a kap. 13 § socialförsäkringsbalken ska en tolftedel av betalningsbeloppet betalas senast den sista i varje månad före den månad underhållsstödet avser.

Betalningsskyldigheten förfaller dock tidigast till betalning tio dagar efter den dag då den bidragsskyldige delgetts beslutet om betalningsskyldighet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

1 Senaste lydelse 2010:1697.

1.12. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 7 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

7 §1

Till Försäkringskassan ska uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen i den utsträckning det behövs för

1. beräkning eller kontroll av sjukpenninggrundande inkomst,

2. fördelning av ålderspensionsavgifter,

3. fastställande av underhållsstöd och betalningsskyldighet för

sådant stöd enligt socialförsäk-

ringsbalken,

3. beräkning och kontroll av underhållsstöd och betalningsskyldighet enligt socialförsäkringsbalken.

4. beräkning och kontroll av bostadsbidrag enligt socialförsäkringsbalken,

5. beräkning av betalningsskyldighet enligt 8 § andra stycket lagen (2004:1237) om särskild sjukförsäkringsavgift,

6. beräkning och kontroll av bostadstillägg enligt socialförsäkringsbalken, eller

7. beräkning av ersättning för sjuklönekostnad enligt 17 eller 17 d § lagen (1991:1047) om sjuklön.

De uppgifter som ska lämnas till Försäkringskassan med stöd av första stycket är uppgifter

1. enligt 19 kap. 11, 13 och

14 §§ socialförsäkringsbalken,

med undantag av 13 § tredje stycket,

1. enligt 19 kap. 10 a, 12 b–

13 §§ socialförsäkringsbalken med

undantag av 13 § tredje stycket

samt 19 a kap.8, 10 och 11 §§socialförsäkringsbalken med undantag av 10 § tredje stycket,

2. om inkomst som anges i 97 kap. 2, 4, 5, 11 och13 §§socialförsäkringsbalken, med undantag

2. om inkomst som anges i 97 kap. 1 b, 3 b, 4 a, 5, 11, 13 och

13 a §§ samt 98 a kap. 5, 7, 10 och

1 Senaste lydelse 2017:391.

av 5 § tredje stycket och 13 § första stycket 1–3,

11 §§socialförsäkringsbalken med undantag av 97 kap. 5 § tredje

stycket, 13 § första stycket 1–3

och 5 samt 98 a kap. 11 § första stycket 1–3 och 5,

3. om fastighet, ägarandel, fastighetsbeteckning, adress och bostadsyta,

4. om avgiftsunderlag enligt 2 kap. 24 § socialavgiftslagen (2000:980) och om därpå belöpande arbetsgivaravgifter enligt 2 kap. socialavgiftslagen, skatt enligt 1 § lagen (1990:659) om löneavgift och avgift enligt 1 § lagen (1994:1920) om allmän löneavgift som beräknats för arbetsgivare under ett kalenderår,

5. om avdrag för avsättning till periodiseringsfond och expansionsfond enligt 30 och 34 kap. inkomstskattelagen (1999:1229) samt om återföring av sådana avdrag,

6. om schablonintäkt enligt 47 kap. 11 b § inkomstskattelagen,

7. om samtliga intäkts- och kostnadsposter i inkomstslagen tjänst och kapital,

8. om överskott eller underskott i inkomstslaget näringsverksamhet, och

9. om sjuklönekostnad enligt 17 b § första stycket lagen (1991:1047) om sjuklön.

Försäkringskassan har vid direktåtkomst till beskattningsdatabasen enligt 2 kap. 8 c § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet rätt att ta del av

1. uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244),

2. identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren, och

3. uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser.

Denna förordning träder i kraft den 1 oktober 2023.

1.13. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 5 § förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 kap.

5 §

Bostadsersättning ska minskas med de belopp som programdeltagaren för samma månad får bostadsbidrag enligt preliminärt bostadsbidrag eller bostadstillägg enligt socialförsäkringsbalken.

Bostadsersättning ska minskas med de belopp som programdeltagaren för samma månad får bostadsbidrag, eller om 98 a kap.

socialförsäkringsbalken tillämpas,

preliminärt bostadsbidrag. Det-

samma gäller om programdeltagaren får bostadstillägg enligt social-

försäkringsbalken.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2024.

2. Inledning

2.1. Uppdraget

Enligt utredningens direktiv1 ska utredningen göra en översyn av reglerna för bostadsbidrag och underhållsstöd med syfte att öka den fördelningsmässiga träffsäkerheten och minska skuldsättningen i de båda stöden. Översynen ska avse dels hur aktuella inkomstuppgifter från Skatteverket kan användas för att utveckla bostadsbidraget och underhållsstödet, dels ett antal andra frågor rörande bostadsbidragets och underhållsstödets utformning. Dessa andra frågor beskrivs i direktiven bland annat utifrån några mer allmänna frågeställningar. Till exempel ingår bostadsbidragets samvariation med fördelningspolitiska och bostadspolitiska målsättningar och hur beräkningsgrunderna för underhållsstödet kan anpassas till föräldrabalkens (FB) principer. I den mer allmänna delen av uppdraget ingår även flera mer specifika frågeställningar. Här ingår frågor om de individuella inkomstgränserna för sammanboende i bostadsbidraget och underhållsstödet till barn som tillkommit efter assisterad befruktning av en ensamstående eller som varit föremål för ensamadoption. Utredningen har hanterat direktiven i den mer allmänna delen som ett brett mandat att utöver vad som kan åstadkommas genom användningen av aktuella inkomstuppgifter utreda hur den ekonomiska familjepolitiken, i de delar som ingår i uppdraget, kan göras mer ändamålsenlig och träffsäker.

Enligt direktiven ska, i de delar som avser aktuella inkomstuppgifter, för- och nackdelar utredas med ett regelverk för bostadsbidrag som tar hänsyn till en mer aktuell inkomst. En sådan inkomst bör vara baserad på de uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete som månatligen lämnas till Skatteverket i så kallade arbetsgivardeklarationer på individnivå. I uppdraget ingår att föreslå hur ett

1 Återfinns som bilaga 1 till detta betänkande.

regelverk som tar hänsyn till inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer och andra inkomster som inte kan hämtas löpande från Skatteverket bör utformas. Bakgrunden till uppdraget i denna del är de omfattande problem som i dag finns med krav på återbetalning av för mycket utbetalt bostadsbidrag, vilket i många fall leder till skuldsättning för bidragshushållen. Huvudorsaken till denna problematik hänger samman med att det nuvarande regelverket innebär att bostadsbidraget beräknas på sökandes uppskattade inkomster, vilka bestäms slutligt först när slutlig skatt är fastställd för det aktuella inkomståret. Bostadsbidraget lämnas därför som ett preliminärt bidrag. Utredningen ska därutöver bland annat belysa hur marginaleffekterna av bostadsbidraget påverkas av förslaget, föreslå hur ett kontrollsystem bör utformas och kartlägga konsekvenserna för samspelet med ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). Dessa delar av uppdraget behandlas i volym 1 av detta betänkande.

Vad gäller underhållsstödet, ska i de delar som avser aktuella inkomstuppgifter, lämpligheten utredas av att ett regelverk införs gällande bidragsskyldigas betalningsskyldighet som tar hänsyn till uppgifter från arbetsgivardeklarationer. Om ett sådant regelverk anses lämpligt ska förslag lämnas på hur det bör utformas. Bakgrunden till uppdraget i denna del är den omfattande problematik med skuldsättning på grund av betalningskrav för underhållsstöd som bland annat hänger samman med att betalningsbeloppen enligt nuvarande regelverk normalt beräknas på den bidragsskyldigas inkomst två år bakåt i tiden. Dessa delar av uppdraget behandlas i volym 1 av detta betänkande.

I de allmänna delarna ska bostadsbidraget analyseras utifrån frågeställningar som både rör hur bidraget kan renodlas ur ett fördelningspolitiskt syfte och hur den bostadspolitiska målsättningen med bostadsbidraget kan upprätthållas. Samspelet med flerbarnstillägget ska också analyseras utifrån huruvida flerbarnstillägget och bostadsbidraget sammantaget är ändamålsenligt utformade utifrån en fördelningsmässig träffsäkerhet. Vad gäller underhållsstödet är det huvudsakliga uppdraget att utreda om och i så fall hur beräkningsgrunderna för underhållsstöd kan anpassas till FB:s principer om föräldrars primära ansvar för försörjning av barn och en fördelning av ansvaret mellan föräldrarna som speglar var och ens ekonomisk förmåga. De allmänna delarna behandlas i volym 2 av detta betänkande.

2.2. Utredningsarbetet

Utredningen har strävat efter stor öppenhet i arbetet. Utöver åtta sammanträden och ett internat under två dagar med utredningens sakkunniga och experter har ett stort antal möten hållits med olika aktörer som har ett intresse i de frågor som utredningen arbetat med. Utredningen har träffat Försäkringskassan, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Inspektionen för socialförsäkringen, Rädda Barnen, Riksrevisionen, Socialdepartementet, Finansdepartementet, Sveriges Kommuner och Regioner, Boverket, Budget- och skuldrådgivningen vid socialförvaltningen i Malmö kommun, Hyresgästföreningen, Sveriges Allmännytta, Statistiska centralbyrån, Föreningen VårdnadBoende-Umgänge (dåvarande PappaBarn), Sveriges Makalösa Föräldrar, Svenska kyrkan Växjö, Föreningen Sveriges socialchefer, Företagarna, Tapio Salonen, professor vid Malmö universitet, Sveriges förenade studentkårer och MKB Fastighets AB. Utredningen har också under arbetets gång haft kontakt med andra offentliga utredningar med gemensamma beröringspunkter, såsom Jämlikhetskommissionen, Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster, Utredningen om en socialt hållbar bostadsförsörjning, Utredningen om sjuk- och aktivitetsersättningen samt förmåner vid rehabilitering och Utredningen Tydligt, enkelt och förutsägbart – Företagares trygghetssystem.

De sammanträden och övriga möten som hölls inledningsvis har inneburit inhämtande av synpunkter på nuvarande utformning av bostadsbidraget och underhållsstödet och idéer om alternativ utformning. Därefter har sammanträden och möten inneburit diskussioner om principer för utformningen av nya regler för statliga bidrag och stöd till underhållsreglering mellan separerade föräldrar. I utredningens slutskede har sammanträdena använts till att behandla utkast till förslag och betänkandetexter.

Utredningen har med hjälp av Statistiska centralbyrån (SCB) och Försäkringskassan haft tillgång till ett betydande datamaterial främst för att möjliggöra konsekvensanalyser av förslagen. Även Skatteverket har bidragit med data för uppskattning av tillförlitligheten i inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationer på individnivå.

Enligt utredningens ursprungliga direktiv skulle betänkande avlämnas den 1 oktober 2020. Genom tilläggsdirektiv2 fick utredningen

2 Återfinns som bilaga 2 till detta betänkande.

den 13 februari 2020 i uppdrag att utarbeta förslag till justering av den så kallade indragningsbestämmelsen som infördes i underhållsstödet 2016. Förslagen överlämnades den 9 juni 2020 i en promemoria till statsrådet Ardalan Shekarabi. I samband med tilläggsuppdraget fick utredningen förlängd utredningstid till den 1 mars 2021. Genom tilläggsdirektiv3 den 4 februari 2021 fick utredningen förlängd utredningstid till den 1 oktober 2021 och genom tilläggsdirektiv4 den 16 september 2021 till den 31 december 2021.

Utredningsarbetet har sedan våren 2020 påverkats av de restriktioner som gällt med anledning av den pågående coronapandemin. Sammanträden och möten har endast kunnat genomföras digitalt, vilket har inneburit en del hinder i inhämtande av synpunkter och i den kreativa delen av arbetet. Utredningens förutsättningar för analyser och konsekvensbeskrivningar har påverkats av det faktum att inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer på individnivå enbart funnits tillgängliga sedan 2019. Det har därför inte varit möjligt att analysera skillnaden mellan att använda dessa månadsuppgifter jämfört med inkomstuppgifter från årlig beskattning mer än för en begränsad tid. Uppgifterna från månadsuppgifter har inte heller fullt ut kunnat integreras med de uppgifter som i övrigt finns tillgängliga i FASIT5.

2.3. Betänkandet

Utredningen har valt att dela upp förslagen i två separata volymer, vid sidan av den promemoria som lämnades i juni 2020 med anledning av tilläggsuppdraget om indragningsbestämmelsen i underhållsstödet. Den första volymen av detta betänkande behandlar de förslag som hänger samman med användningen av aktuella inkomstuppgifter vid beräkningen av betalningsgrundande inkomst i underhållsstödet och bidragsgrundande inkomst i bostadsbidraget. Den andra volymen behandlar övriga delar av utredningens förslag.

I den första volymen behandlas de delar av uppdraget enligt direktiven som beskrivs som att analysera och föreslå hur tillgång till aktuella inkomstuppgifter från Skatteverket kan öka träffsäkerheten

3 Återfinns som bilaga 3 till detta betänkande. 4 Återfinns som bilaga 4 till detta betänkande. 5 FASIT är en mikrosimuleringsmodell som beräknar effekterna av förändringar i skatte-, avgifts- och transfereringssystemen för individer och hushåll.

med bostadsbidrag och underhållsstöd. Här ingår också att analysera och föreslå åtgärder för att begränsa risken för skuldsättning i de båda stöden.

Volymen inleds med en bakgrundsbeskrivning innehållande bland annat en beskrivning av bostadsbidragets och underhållsstödets framväxt och nuvarande regelverk samt viss statistik om förmånerna. Bakgrundsbeskrivningen innehåller också en kortfattad beskrivning av de problem som anses finnas med de nuvarande regelverken (kapitel 3). Därefter beskrivs utredningens utgångspunkter som bland annat innefattar ett antal tidigare offentliga utredningar och rapporter från olika myndigheter samt målen för stöden, behovet av tidsmässig eller temporal, träffsäkerhet, hantering av problemen med den skuldsättning som stöden ger upphov till och hur införandet av arbetsgivardeklarationer på individnivå givit nya förutsättningar att använda aktuella inkomster (kapitel 4). I ett kapitel (kapitel 5) görs en kort nordisk utblick på användandet av motsvarande inkomstuppgifter i några av våra grannländer. Därefter följer två kapitel med allmänna överväganden om inkomstunderlaget (kapitel 6) och mer specifika överväganden om inkomstunderlaget vid behovsprövning (kapitel 7). I kapitel 8 presenteras utredningens förslag och i kapitel 9 konsekvenserna av förslagen. Volymen innehåller också i kapitel 1 utredningens författningsförslag och i kapitel 10 de författningskommentarer som utredningen lämnar med anledning av författningsförslagen.

I den andra volymen behandlas de delar av uppdraget som i direktiven beskrivs som att utreda hur de fördelningspolitiska och bostadspolitiska målsättningarna med bostadsbidraget kan renodlas och tydliggöras. Här ingår också att ta ställning till om beräkningsgrunderna för underhållsstöd kan få en bättre samstämmighet med FB:s principer.

Volymen inleds med en bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken (kapitel 11). Därefter presenteras utredningens utgångspunkter och överväganden i denna del (kapitel 12). I kapitel 13 presenteras utredningens förslag och övriga bedömningar. Volymen avslutas med en beskrivning av konsekvenserna av utredningens förslag i denna del (kapitel 14).

3. Bakgrund

3.1. Historik

3.1.1. Bostadsbidragets framväxt

Allmänt

Bostadsbidrag är ett inkomstprövat bidrag som betalas ut till barnfamiljer och till ungdomar utan barn. Bidragen har funnits sedan mitten av 1930-talet och har vuxit fram genom en serie av reformer. Bidragen har haft till mål att höja bostadsstandarden, särskilt för barnfamiljer, att minska trångboddheten och att utjämna kostnadsskillnader för de boende, dels mellan olika regioner i landet, dels mellan nyare och äldre bostäder med likvärdig standard. Bostadsbidragen har dessutom haft som mål att allmänt stärka de ekonomiskt svaga hushållens bärkraft. Betoningen av dessa delmål har varierat över tid. I dag har bostadsbidraget såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften. Bostadsbidragets uppgift är således att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Bostadsbidragen ingår också som en viktig del i det ekonomiska familjestödet.

Bostadsanskaffningslån och familjebidrag

I mitten på 1930-talet infördes möjlighet för ”mindre bemedlade” och barnrika familjer att få lån i form av ett bostadsanskaffningslån och familjebidrag. När stöden infördes var motivet framför allt produktionspolitiskt. Syftet var att hålla uppe den ekonomiska aktiviteten inom byggsektorn under den djupa lågkonjunktur som präglade årtiondet. Bostadssociala utredningen1 hade framhållit att en

1SOU 1935:2.

stor del av bostäderna i tätorterna var undermåliga och särskilt för barnfamiljerna utgjorde bostädernas låga tekniska standard ett allvarligt problem. Enrumslägenheter användes i stor utsträckning som bostäder för barnfamiljer. Familjebidraget lämnades i kombination med finansieringsstöd till de fastigheter där bidragstagarna bodde. Bidragen, som innebar en hyresreducering, utgick till familjer med minst tre barn under 16 år. Vissa minimikrav ställdes på bostadsutrymme och bostadsstandard; bostaden skulle omfatta minst två rum och kök och vara ”fullvärdigt utrustad”. Som nämnts ovan skulle familjen vara ”mindre bemedlad”, men någon bestämd inkomstgräns gällde inte. Frågan om bidrag bedömdes från fall till fall. Vid bedömningen av den enskilda familjens bidragsbehov tog man hänsyn till familjens ekonomi och behov av bostad.2

Familjebostadsbidrag införs

Åren 1946, 1947 och 1948 fattade riksdagen en rad betydelsefulla bostadspolitiska beslut och åren brukar betecknas som födelsetiden för en ny bostadspolitik.3 I anslutning till den allmänna översyn av bostadspolitiken, som gjordes av 1946 och 1947 års riksdagar, omprövades även familjebidragen. Ett familjebostadsbidrag infördes 1948.4 Samtidigt infördes det allmänna barnbidraget. Alla barnfamiljer fick genom detta ett konsumtionsstöd som syftade till att fördela kostnaderna för barnen. Det särskilda bostadsstödet till vissa grupper utvidgades samtidigt. Familjebostadsbidragen innebar en viktig bostadspolitisk förändring genom att den direkta sammankopplingen av finansieringsstöd till fastigheten och bidrag till hushållen upphävdes. Detta innebar att barnfamiljer med en godtagbar bostad kunde få bidrag, oavsett på vilket sätt fastigheten förvaltades och oavsett vem som ägde fastigheten. Bidragen lämnades till familjer med minst två barn och skulle till en början endast lämnas till familjer med begränsade inkomster. Även vissa standardkrav ställdes på bostäderna. Till en början begränsades dock bidragen till nya hus.

2 Kungörelse 1935:512. 3Prop. 1986/87:48, s. 82. 4 Kungörelse 1948:547.

Familjebostadsbidraget når fler barnfamiljer

Under 1950-talen och 1960-talen höjdes inkomst- och bidragsbeloppen vid ett flertal tillfällen. Även standardkraven förändrades. I takt med att tillgången på rymligare familjebostäder ökade utvidgades stödet till att omfatta allt mindre hushåll. År 1958 fick familjer med ett eller flera minderåriga barn rätt till familjebostadsbidrag.5

Bostadstillägg med grundbelopp

Familjebostadsbidragen ersattes 1969 av ett system med bostadstillägg för barnfamiljer.6 Det bestod dels av en statlig del, dels av en kommunal del, för vilken kommunerna fick stadsbidrag. Det statliga tillägget lämnades endast till familjer med barn under 16 år. Detta tillägg innefattade dels ett grundbelopp som utgick utan bostadsvillkor, dels ett belopp som var knutet till bostaden. Genom införandet av grundbeloppet fick bostadsbidraget även ett familjepolitiskt mål.7 Grundbeloppet infördes alltså som ett allmänt konsumtionsstöd oberoende av bostadskostnaden.8 Grundbeloppet ökade med antalet barn.

Kommunalt tillägg lämnades till familjer med barn under 16 år, men kunde under vissa förutsättningar även lämnas för barn över 16 år som fortsatte att studera. För att kommunalt bostadstillägg skulle lämnas krävdes dessutom att familjen hade egen bostad av sådan storlek och utrustning som var förutsättning för högsta statliga tillägg. Bostadskostnaden fick inte heller understiga ett visst belopp per månad.

De detaljerade kraven på bostadens utrustning förenklades väsentligt i det nya bostadstillägget. För bidragsbelopp utöver grundbeloppet gällde som bostadsvillkor, förutom rumsantalet, en schablonregel som innebar att bostaden skulle ha vatten och avlopp.

5 Kungörelse 1957:358. 6 Kungörelsen 1968:425 om statliga bostadstillägg till barnfamiljer och kungörelsen 1968:426 om statsbidrag till kommunala bostadstillägg till barnfamiljer. 7SOU 2001:24, Ur fattigdomsfällan och RiR 2017:9. 8Prop. 1968:42, s. 61 ff.

Krav på bostadens standard tas bort

År 1972 genomfördes betydande förändringar av bostadstilläggen. Kraven på bostadens utrustning och storlek slopades. Motivet för detta var att 90 procent av flerbarnsfamiljerna redan hade högsta tillägg. Det statliga tillägget höjdes och gjordes om till ett enhetligt belopp och kom därmed att väsentligen bli ett allmänt konsumtionsstöd. Det kommunala tillägget fördubblades och de övre hyresgränserna höjdes. Bostadstillägget byggdes ut under de följande åren och kom från och med 1974 att även omfatta hushåll utan barn.

Från bostadstillägg till bostadsbidrag och den familjepolitiska inriktningen förstärks

År 1977 ändrades beteckningen bostadstillägg till bostadsbidrag.9Mellan 1977 och 1984 höjdes bidragsbeloppen samt inkomst- och bostadskostnadsgränserna ytterligare. Förändringarna skedde helt inom det befintliga systemet men genom de höjningar som gjordes av den barnanknutna delen av bidraget förstärktes bidragssystemets familjepolitiska inriktning.

Målsättningen med det individuella bostadsstödet

Trots att den bostadskostnadsberoende delen av systemet byggdes ut vartefter, kom bidraget att täcka en allt mindre del av de faktiska bostadskostnaderna i nyproducerade lägenheter. Under 1980-talet uttalade regering och riksdag att det individuella bostadsstödet även i fortsättningen måste ha en klar bostadspolitisk inriktning. I förarbetena10 konstaterades att om detta mål skulle kunna uppnås, måste den del av stödet som har karaktären av ett inkomstprövat allmänt konsumtionsstöd, minskas. Målet borde vidare vara att bidragen differentierades på ett sådant sätt att stöd kunde lämnas till kostnaderna för ett eget rum för varje barn.

9 Förordning (1976:263) om statliga bostadsbidrag till barnfamiljer och förordning (1976:262) om statskommunala bostadsbidrag till barnfamiljer m.fl. 10Prop. 1986/87:48, s. 50 f.

Bostadsbidragen lagregleras

År 1988 skedde lagreglering av bostadsbidragen.11 Bestämmelserna fanns vid den tidpunkten i två olika förordningar. Bostadsutskottet motsatte sig lagreglering och anförde att det inte fanns några sakligt bärande motiv för att införa en lagreglering. Utskottet ansåg att regeringens förslag uppenbarligen hade tillkommit därför att vissa kommuner beslutat att inte införa ungdomsbostadsbidraget.12

Bostadsbidragens administration och kostnadsansvar centraliseras

År 1993 behandlade bostadsutskottet13 ett regeringsförslag14 om överföring av administrationen av bostadsbidragen på lokal nivå från kommunerna till de allmänna försäkringskassorna och på central nivå från Boverket till Riksförsäkringsverket (RFV). I samband därmed togs frågan om målsättningen med bostadsbidragen upp. Det konstaterades att under 1990-talet hade utvecklingen att ge bostadsbidragen ökad karaktär av familjepolitiskt stöd stärkts. Bostadsbidragen såväl som barnbidragen var ett av de instrument som användes för att öka omfördelningsgraden i 1991 års skattereform. Den reformering av inkomstskattesystemet som genomfördes påverkade bostadskostnaderna och innebar en utgiftsökning inom bostadsbidragssystemet. Hushållen fick själva bland annat bära en större andel av bostadens totala kostnader. En ökning av kostnaderna för bostadsbidragen ansågs vara fördelningspolitiskt motiverad för att skydda ekonomiskt svaga hushåll. Bostadsbidragssystemet byggdes ut så att det i betydligt större utsträckning rymde kostnader för nybyggda bostäder.15 Från och med år 1991 lämnades bostadsbidrag inte bara till barnfamiljer och ungdomar utan även till en ny grupp, hushåll utan barn, där någon av familjemedlemmarna var äldre än 28 år. Bostadsbidragen utgjorde till den nya gruppen till stor del en kompensation för de inkomstgrupper som fått begränsat utbyte av skattereformen. Från och med bidragsåret 1996 lämnas inte längre bostadsbidrag till hushåll utan barn där någon av familjemedlemmarna är 29 år eller äldre.

11Prop. 1987/88:151. 12 Bet. 1987/88:BoU20, s. 12 f. 13 Bet. 1992/93:BoU21. 14Prop. 1992/93:174. 15Prop. 1989/90:144, bet. 1989/90:BoU21, rskr. 1989/90:340.

År 1994 övertog staten hela kostnadsansvaret för bostadsbidragen och administrationen av bidragen fördes över från kommunerna till de allmänna försäkringskassorna och från Boverket till RFV. Nya regler för hur den bidragsgrundande inkomsten skulle beräknas fördes samtidigt in.16

Nytt bidragsgivningssystem

I samband med statens övertagande av kostnadsansvaret för bostadsbidraget 1994 infördes ett nytt system för bidragsgivningen. Det nya systemet innebar vissa större regelförändringar. Bland annat prövades bostadsbidragen i allt väsentligt mot en beräknad aktuell inkomst i ett så kallat rullande system, utan att nya ansökningar gjordes varje år. Syftet med den nya prövningen av bostadsbidraget i stället för, som tidigare, en prövning baserad på inkomstuppgifter enligt taxeringen året före bidragsåret, var bland annat att den fördelningspolitiska träffsäkerheten i systemet skulle förbättras. De bidragssökande uppgav själva sin beräknade inkomst för en period av tolv månader framåt i tiden. Bostadsbidraget ändrades därefter successivt till följd av nya uppgifter som bidragstagaren var skyldig att lämna, till exempel ändrade inkomst- eller bostadskostnadsförhållanden. Om det vid kontroll framkom att felaktiga uppgifter hade lämnats gjordes en avstämning och återkrav ställdes. Efterkontroll skulle alltid göras senast inom 15 månader från det att beslut om bidrag hade fattats. Vid denna kontroll gjordes en granskning av samtliga bidragsgrundande faktorer. Bidragsgrundande inkomst var för hushållet för viss tid (tolv månader) beräknad varaktig skattepliktig inkomst av tjänst, näringsverksamhet och kapital. Kapitalinkomster som översteg 2 000 kronor per sökande och 1 000 kronor för varje hemmavarande barn beaktades. Till den bidragsgrundande inkomsten räknades sjöinkomster och vissa skattefria transfereringar, såsom bidragsdelen av studiemedel och dagpenning för militärtjänstgöring. Vissa övriga inkomster såsom underhållsbidrag, bidragsförskott och realisationsvinster beaktades inte. Förmögenhet ingick i princip inte heller i behovsprövningen. Bestämmelserna anknöt till inkomstskattereglerna, men däremot inte till inkomsttaxeringen som sådan. Det

16 SFS 1993:737, prop. 1992/93:174, bet. 1992/93:BoU21, rskr. 1992/93:365.

senare var inte möjligt eftersom beslut om bostadsbidraget fattades innan taxeringen hade ägt rum.

Bostadsbidrag till barnfamiljer bestod dels av ett särskilt bidrag för hemmavarande barn, dels av ett belopp som var beroende av bostadskostnadens storlek och antalet barn. Barn fick räknas med i bidragshushållet till och med den månad då barnet fyllde 18 år eller då studiehjälpen eller det förlängda barnbidraget upphörde. Det särskilda bidraget lämnades även till familjer som saknade egen bostad. Det bostadskostnadsberoende bidragsbeloppet grundades på bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns. Mellan dessa gränser lämnades bidrag med 75 respektive 50 procent av bostadskostnaden i två olika intervall. Det maximala bidragsbelopp som kunde räknas fram, med hänsyn till det antal barn och den bostadskostnad som familjen hade, reducerades med 20 procent av den del av den bidragsgrundande inkomsten som översteg 110 000 kronor per år. Bidraget till hushåll med umgängesbarn avsåg endast den del av stödet som berodde på bostadskostnadens storlek.

Bostadsbidrag till ungdomar mellan 18 och 29 år utan barn var beroende av bostadskostnadens storlek. Bidragsbeloppet grundades, på samma sätt som för barnfamiljer, på bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns för bostadskostnaden. Mellan dessa gränser lämnades bidrag med 75 respektive 50 procent av bostadskostnaden i två olika intervall. Bidraget lämnades enligt samma regler oavsett om någon i hushållet studerade eller inte. Även bostadsbidraget till ungdomar var behovsprövat och reducerades med en tredjedel av den del av den bidragsgrundande inkomsten som översteg ett visst belopp.

Inkomst- och bostadskostnadsgränser ändras

År 1995 ändrades inkomst- och bostadskostnadsgränserna.17 För barnfamiljer innebar ändringarna att inkomstgränsen för oreducerat bostadsbidrag höjdes med 5 000 kronor till 115 000 kronor per år. Den övre bostadskostnadsgränsen höjdes med 400 kronor per månad till 5 200 kronor för familjer med ett barn och till 5 800 kronor för familjer med två barn samt med 500 kronor per månad för familjer med tre eller flera barn till 6 500 kronor. För familjer med två barn höjdes dessutom den gräns över vilken bidrag lämnades med 50 pro-

17 SFS 1994:315, prop. 1993/94:144, bet. 1993/94:BoU16, rskr. 1993/94:301.

cent av bostadskostnaden med 100 kronor per månad till 3 300 kronor. Samtidigt höjdes gränsen för lägsta bidragsgrundande bostadskostnad med 100 kronor för samtliga barnfamiljer. Genom att både den nedre och den övre gränsen för den del av bostadskostnaden som låg till grund för bidraget höjdes skedde en förskjutning till att ersätta toppen av bostadskostnaden. Denna del av bidraget stärktes mest för hushåll med tre eller fyra barn, men även mer barnrika hushåll fick en betydande förstärkning. Den allmänt konsumtionsstödjande delen förstärktes också kraftigt.

Bostadsbidragen till hushåll utan barn anpassades till löne- och prisutvecklingen genom att dels inkomstgränserna för oreducerat bostadsbidrag höjdes, dels gränserna för den bidragsgrundande bostadskostnaden höjdes.

1997 års reform

Den senaste stora reformen av bostadsbidraget gjordes 1997.18 Regeländringarna syftade enligt förarbetena i första hand till att bromsa den kraftiga utgiftsökningen som skett mellan åren 1989 och 1996 samt förbättra kostnadskontrollen. Reformen omfattade i första hand ett nytt inkomstprövningssystem. Detta system beräknades ge upphov till en betydande minskning av kostnaderna för bidragsgivningen samtidigt som kostnadskontrollen förstärktes. Ytterligare ett antal besparingsåtgärder, som till exempel begränsning av den bidragsgrundande bostadsytan beräknades, tillsammans med det nya inkomstprövningssystemet, ge upphov till kostnadsminskningar för bostadsbidragen på cirka 2 300 miljoner kronor per helår.

En av de stora bristerna med det tidigare systemet för inkomstprövning var att det i efterhand var svårt att kontrollera hur stora belopp som totalt sett hade betalats ut utifrån felaktiga inkomstuppgifter. Skattemyndigheternas inkomstuppgifter avsåg alltid beskattningsår, det vill säga kalenderår. Detta avvek från de inkomstuppgifter som fanns i bostadsbidragsregistret, vilka avsåg den förväntade inkomsten för löpande tolvmånadersperioder. Det ansågs därför nödvändigt att införa ett system för inkomstprövningen med realistiska möjligheter att göra definitiva avstämningar och fastställande av det utbetalade bidragsbeloppet. En slutlig avstämning och efter-

18Prop. 1995/96:186, bet. 1995/96:BoU11, rskr. 1995/96:229.

justering av felaktigt utbetalda belopp minskade kostnaderna för bostadsbidragen och ökade tilltron till systemet. Bostadsbidragen skulle därför beräknas slutligt utifrån de inkomstuppgifter som fastställs vid den årliga taxeringen och som fanns att tillgå i skatteregister. Uppgifter som inte fanns att tillgå i skatteregister skulle lämnas av sökanden och fick kontrolleras på annat sätt, exempelvis genom förfrågningar.

En av de stora förändringarna i 1997 års reform var att ett nytt inkomstprövningssystem för sammanboende i barnfamiljer infördes. Före reformen var bostadsbidraget beroende av makarnas totala bidragsgrundande inkomst men i och med reformen individualiserades inkomstgränserna för sammanboende hushåll, vilket innebar att hushåll där endast den ena av makarna arbetade fick reducerat bostadsbidrag. För ensamstående hushåll med barn låg gränsen kvar. Inkomst som översteg denna gräns reducerade bostadsbidraget med 20 procent för barnfamiljer. För hushåll utan barn reducerades bostadsbidraget med 33 procent i motsvarande situation.

Som nämnts ovan infördes även begränsning av bidragsberättigad bostadsyta. Det var en av de förändringar i 1997 års regelsystem som i vissa fall gav upphov till större förändringar av bostadsbidraget. Förändringen syftade till att motverka subventionering av stora bostadsytor. I förarbetena19 angavs bland annat följande. När det gäller en bostads utrymmesstandard hade de bostadspolitiska målen preciserats i form av olika normer. Den mest generösa av dessa innebar att varje barn skulle kunna erbjudas ett eget sovrum. Det betydde att en familj som bestod av ett barn med föräldrar enligt normen skulle bo i tre rum och kök, att en familj som bestod av två barn med föräldrar skulle bo i fyra rum och kök och så vidare. Det saknades övertygande motiv till en fortsatt subventionering av bostadsytor, som i betydande grad översteg den generösa normen. Den bidragsgrundande bostadsytan borde därför begränsas och ytnormen fastställas utifrån en generös tolkning av den aktuella normen omsatt till bostadsyta. Ytgränsen för bidrag till ungdomar utan barn mellan 18 och 29 år borde samordnas med denna princip för begränsning av bidragsgrundande bostadsyta. För en familj med ett barn skulle gränsen för bidragsgrundande bostadsyta sättas vid 90 kvadratmeter. För varje ytterligare barn, upp till och med fem barn, ökade gränsen därefter med 20 kvadratmeter. För boendekostnader som hänfördes till bostadsytor därutöver borde inget bostadsbidrag lämnas.

19Prop. 1995/96:186.

Vidare föreslogs att bostadsbidrag till unga mellan 18 och 29 år som inte studerade och som inte hade barn skulle avskaffas eftersom barnfamiljer skulle prioriteras i besparingsåtgärderna.

I riksdagsbehandlingen avstyrktes förslaget om avskaffande av bostadsbidraget till unga av riksdagens bostadsutskott med motiveringen att ungdomar var en utsatt grupp på arbets- och bostadsmarknaden och bostadsbidraget spelade en väsentlig roll i att hjälpa denna grupp att få boende av godtagbar standard. Vid bostadsutskottets behandling skärptes de föreslagna gränserna med 10 kvadratmeter per hushållskategori i syfte att finansiera bostadsbidrag till ungdomar mellan 18 och 29 år som inte studerade. För unga studerande mellan 18 och 29 år som inte hade barn föreslogs att bostadsbidraget skulle behållas tills vidare. Frågan om bostadsstöd till dessa studerande skulle utredas vidare inom studiestödsutredningen med sikte på att bostadsbidraget skulle upphöra.20

För att något mildra effekterna av de nya bestämmelserna för vissa hushåll infördes en garantinivå avseende den bidragsgrundande bostadskostnaden. Garantinivån bestämdes så att den motsvarade kostnaden för en tänkt grundstandard, det vill säga samma nivå som valts för övergången från 75 till 50 procents oreducerad ersättning för bostadskostnaden. För hushåll med ett barn innebar det att garantinivån fastställdes till 3 000 kronor per månad, för hushåll med två barn till 3 300 kronor per månad och för hushåll med tre barn till 3 600 kronor per månad. För familjer med fler än tre barn fanns det inte någon ytterligare differentiering av nämnda nivå avseende skilda ersättningsandelar för bostadskostnaden, men för att öka träffsäkerheten i systemet, bestämdes en särskild garantinivå även för dessa hushåll. För familjer med fyra barn fastställdes garantinivån till 3 900 kronor per månad och för familjer med fem eller flera barn till 4 200 kronor per månad.

Även det faktum att räntebidrag från och med årsskiftet 1996/97 räknades in i den bidragsgrundande inkomsten kunde innebära att bostadsbidraget minskade kraftigt för egnahemsägare. Enligt bestämmelserna om inkomstberäkning för bostadsbidrag, som med få undantag följde beskattningens regler, inräknades räntebidragen automatiskt i den bidragsgrundande inkomsten. Samtidigt hade sedan lång tid tillbaka gällt att räntebidraget beaktades då den bidragsgrundande bostadskostnad fastställdes. En ändring infördes på inkomstsidan

20 Bet. 1995/96:BoU11.

som innebar att räntebidrag inte samtidigt ingick i den bidragsgrundande inkomsten.

Avgifter och ränta på felaktigt utbetalt bostadsbidrag infördes i syfte att stärka incitamenten att rapportera inkomständringar i tid.

Vid behovsprövning av bostadsbidrag togs i det tidigare gällande systemet endast hänsyn till bidragssökandens förmögenhet genom att förmögenhetens avkastning, med beaktande av vissa fribelopp, räknades in i den bidragsgrundande inkomsten. Disponerade hushållet över en ansenlig förmögenhet fick dock denna, genom den så kallade generalklausulen, beaktas och bostadsbidraget fastställas till ett lägre belopp. Ur fördelningspolitisk synpunkt ansågs det inte acceptabelt att då bostadsbidraget fastställdes bortse från de skillnader i stödbehov som faktiskt fanns mellan hushåll med och utan förmögenhet. Vid beräkning av förmögenhet i detta sammanhang skulle man dock bortse från den bostad till vilken bidrag lämnades.

Vid reformen 1997 gjordes inga nämnvärda ändringar eller förskjutningar vad gäller målen för bostadsbidragen. Regeringen uttalade i förarbetena att bostadsbidraget hade såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften.21 Riksrevisionen lyfte i granskningsrapporten

Trångboddhet – konsekvenser för hälsa och skolresultat

22

att de föränd-

ringar inom förmånen som genomfördes från 1997 och framåt främst hade tagit sin utgångspunkt i bostadsbidragets familjepolitiska syften.

Krav på umgängesförälders bostad införs

Kravet på antal rum och bostadens yta för umgängesförälders bostad infördes den 1 juli 1996 och tillämpades på bidrag som avsåg tid från och med den 1 januari 1997. Bostadsbidrag till hushåll med enbart umgängesbarn lämnades inte för en bostad som var mindre än två rum och kök eller kokvrå och 40 kvadratmeter. Vid tidpunkten för införandet av minimikraven fick umgängesföräldern bostadsbidrag endast för bostadskostnaden. Förklaringen till kravet på minimistorlek på bostaden var att syftet med de bostadsbidrag som lämnades till föräldrar som på grund av vårdnad eller umgänge tidvis hade sitt barn boende hos sig, var att föräldern skulle kunna ge barnet en god bostad de dagar som barnet vistades hos denne. Bidragen skulle vidare ge ett stöd till de delar av bostadens kostnader som barnets

21Prop. 1995/96:186, s. 19. 22 RiR 2019:9, s. 11.

behov förde med sig och som låg över den baskonsumtion som alla vuxna normalt hade för egen del.23

Studiebidrag beaktas endast till 80 procent

År 2001 infördes en bestämmelse om att studiebidrag enligt studiestödslagen (1999:1395) skulle ingå till endast 80 procent.24 Regelförändringen genomfördes på riksdagens initiativ.25 Förändringen var föranledd av att studiemedelssystemet från och med den 1 juli 2001 ändrades, vilket innebar att bostadsbidragen och den disponibla inkomsten för ett betydande antal studerande med studiebidrag minskade. Genom lagförslaget kompenserades denna grupp.

Vissa undantag för barns förmögenhet

År 2003 trädde bestämmelser i kraft som innebar att barns förmögenhet, som kom från försäkring för kränkning eller kroppsskada från förmögenhetsberäkningen undantogs vid beräkning av bostadsbidrag.26

År 2004 trädde bestämmelser i kraft som innebar att de tillgångar som ett barn fick genom gåva, testamente eller förmånstagarförordnande vid försäkring eller visst individuellt pensionssparande vid beräkning av bostadsbidraget inte skulle beaktas. En förutsättning var dock att barnet hade förvärvat egendomen av annan än barnets förmyndare och att förvärvet var förenat med villkor som dels innebar att förmyndaren var skild från förmögenhetens förvaltning, utan bestämmanderätt för denne, dels angav vem som i stället skulle utöva den.27

Förlåtandeintervallet höjs

År 2004 ändrades bestämmelsen gällande det så kallade förlåtandeintervallet.28 Om bostadsbidraget vid den slutliga avstämningen bestämdes till ett högre belopp än det som redan hade betalats ut som

23 Bet. 1995/96:BOU11, s. 33 f. 24 Lag (2001:525) med särskilda bestämmelser om bostadsbidrag för år 2001. 25 Bet. 2000/01:BOU12. 26Prop. 2002/03:33. 27Prop. 2003/04:96. 28 SFS 2003:1068, prop. 2003/04:1 utgiftsområde 18, bet. 2003/04:BoU1, rskr. 2003/04:72.

preliminärt bidrag under bidragsåret, skulle mellanskillnaden betalas till bidragstagaren. Om det bestämdes till ett lägre belopp skulle bidragstagaren betala tillbaka mellanskillnaden. Belopp under förlåtandeintervallet betalades varken ut eller tillbaka. Ifrågavarande ändring innebar att intervallet höjdes från 200 kronor till 1 200 kronor. Regeländringen tillämpades på bostadsbidrag som hade betalats ut från och med kalenderåret 2002.

Vissa höjningar av bostadsbidraget och umgängesbidraget införs

År 2005 infördes umgängesbidraget som en kompensation för att systemet med två ersättningsnivåer om 75 respektive 50 procent utmönstrades såvitt gällde bidrag till barnfamiljer. Endast en bidragsnivå skulle gälla, vilken uppgick till 50 procent av bostadskostnaderna. Samtidigt förstärktes bostadsbidraget till barnfamiljer genom att det särskilda bidraget för hemmavarande barn höjdes. I förarbetena till riksdagsbeslutet framhölls att reformen tog sikte på att förbättra den fördelningspolitiska träffsäkerheten av bidraget genom att höja stödet till de mest ekonomiskt utsatta familjerna.29 Genom ändringen fick bostadsbidraget ett ökat fokus mot att vara en familjepolitisk förmån snarare än en bostadspolitisk.30 Riksdagens utskott betonade emellertid att målen var av lika stor vikt.31

En fast tidsfrist om fem år infördes också för att ta upp frågan om nytt slutligt beslut om bostadsbidrag med anledning av ändrad taxering.

Anslaget för bostadsbidrag tillförs utgiftsområde 12

Riksdagen tog 2007 beslutet att flytta bostadsbidraget från utgiftsområde 18, som hanterar frågor om bostadsförsörjning och bostadsbyggande, till utgiftsområde 12, som hanterar frågor om familjepolitiken. Riksdagens socialförsäkringsutskott har därefter tagit ställning till att bostadsbidraget i första hand är en del av den ekonomiska familjepolitiken.32

29Prop. 2004/05:112, betänkande 2004/05:BoU9, rskr. 2004/05:281. 30 Promemoria om reformerat bostadsbidrag, S2004/9161/SF, s. 20. 31 Ändrade regler för bostadsbidrag, betänkande 2004/05:BoU9, rskr. 2004/05:281. 32Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:SfU1.

Vissa ändringar av beräkning av inkomst

År 2008 ändrades bestämmelsen om hur näringsidkares inkomster skulle bestämmas. Ändringen innebar att kravet på att inkomst av näringsverksamhet skulle antas vara minst lika hög som den inkomst som hade fastställts vid senaste taxeringsbeslut slopades. Sådan inkomst skulle alltså behandlas på samma sätt som andra inkomstslag som ingick i den bidragsgrundande inkomsten.

Det infördes även en bestämmelse som innebar att, det liksom i fråga om taxeringsändring, var möjligt att bestämma ett nytt slutligt bostadsbidrag om en bidragstagares studiemedel i form av studiebidrag hade ändrats efter att det slutliga bostadsbidraget bestämts och ändringen, om den hade gjorts i tiden före det att det slutliga bostadsbidraget bestämdes, skulle ha påverkat bostadsbidragets storlek.

En bestämmelse om en fast bortre tidsgräns infördes också som innebar att frågan om ett nytt slutligt bostadsbidrag på grund av ändrat studiebidrag inte fick tas upp senare än sjätte året efter det att studiebidraget lämnades.33

Förmögenhetsskatten slopas

År 2008 trädde bestämmelser i kraft34 rörande anpassningar av förmögenhetsprövningen gällande bland annat beräkning av bostadsbidrag och underhållsstöd då förmögenhet inte längre skulle vara skattepliktig. Förmögenhetsprövningen i bostadsbidraget behölls genom att det i lagen om bostadsbidrag infördes en hänvisning till den upphävda lagen om statlig förmögenhetsskatt.

År 2010 kopplades förmögenhetsprövningen i bostadsbidraget till den nya lagen om förmögenhet vid beräkning av vissa förmåner.35Samtidigt slopades förmögenhetsprövningen i fråga om underhållsstöd. Till skillnad från underhållsstödet ansåg regeringen att förmögenhetskontrollen skulle behållas i bostadsbidraget och anledningen var bland annat att det skulle kunna uppfattas som stötande om personer med låga inkomster, men med stora förmögenheter, fick bidrag till sin försörjning genom staten.36

33Prop. 2006/07:117, bet. 2007/08:SfU3, rskr. 2007/08:13. 34 SFS 2007:1400, prop. 2007/08:26, bet. 2007/08:SkU15, rskr. 2007/08:92. 35 SFS 2009:1055, prop. 2008/09:203, bet. 2009/10:SfU5, rskr. 2009/10:17. 36Prop. 2008/09:203, s. 19 f.

Ändrad inkomstberäkning vid uppskov med beskattning av kapitalvinst vid avyttring av privatbostad

År 2010 trädde bestämmelser i kraft avseende ett undantag i lagen om bostadsbidrag som innebar att schablonintäkt enligt 47 kap. 11 b § IL inte skulle beaktas som inkomst av kapital vid beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten avseende bostadsbidrag.37 Avsikten med undantaget var att det skulle vara hushållets faktiska inkomster som skulle ligga till grund för inkomstberäkningen.

Ny lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

År 2010 trädde en ny lag om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare i kraft.38 I den bidragsgrundande inkomsten vid beräkningen av bostadsbidraget skulle etableringsersättning räknas in.

Schablonbeskattning av andelsägare i investeringsfonder

År 2012 slopades beskattningen av investeringsfonder och det infördes nya regler om beskattning på delägarnivå. Den som ägde andelar i en investeringsfond skulle schablonbeskattas i förhållande till värdet på de egna andelarna. Ingen ändring gjordes vad gäller beskattning av utdelning och kapitalvinster. Obegränsat skattskyldiga juridiska personer som ägde andelar i investeringsfonder skulle ta upp schablonintäkten i inkomstslaget näringsverksamhet. Schablonintäkten skulle inte betraktas som inkomst av kapital vid beräkning av bidragsgrundande inkomst gällande bostadsbidrag.39

Bostadsbidraget för barnfamiljer och hushåll utan barn höjs

År 2012 genomfördes förändringar i bostadsbidraget för både hushåll med barn och hushåll utan barn.40 För barnhushåll höjdes bostadsbidraget i form av det särskilda bidraget för hemmavarande barn med 350 kronor till 1 300 kronor per månad för ett barn, med

37 SFS 2009:1487, prop. 2009/10:1 utgiftsområde 12, bet. 2009/10:SfU1, rskr. 2009/10:125. 38Prop. 2009/10:60, bet. 2009/10:AU7, rskr. 2009/10:208 och prop. 2009/10:154, bet. 2009/10:SfU17, rskr. 2009/10:258. 39Prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:FiU1, rskr. 2011/12:32. 40Prop. 2011/12:1 utgiftsområde 12, bet. 2011/12:SfU1, rskr. 2011/12:85.

425 kronor till 1 750 kronor per månad för två barn och med 600 kronor till 2 350 kronor per månad för tre eller fler barn. Skälet till höjningarna var att stärka ekonomin för de barnfamiljer som hade den sämsta ekonomin och därmed öka deras marginaler.

Bostadsbidrag i form av bidrag till bostadskostnader höjdes för barnfamiljer på så sätt att den nedre gränsen för de bostadskostnader för vilka det lämnades bidrag till, sänktes från 2 000 kronor till 1 400 kronor per månad. Den nya bostadskostnadsgränsen gällde även för de föräldrar som var under 29 år och enbart hade barn som tidvis bodde hos sig. Skälet till sänkningen av den nedre bostadskostnadsgränsen var att stärka ekonomin för de barnfamiljer som hade de lägsta inkomsterna utan att drivkrafterna till arbete försvagades i allt för stor utsträckning. En del av de barnfamiljshushåll som var beroende av ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) för sin försörjning kom med ett höjt bostadsbidrag inte längre att vara berättigade till ekonomiskt bistånd.

Bostadsbidrag i form av bidrag till bostadskostnader till hushåll utan barn höjdes så att bidrag lämnades med 90 procent, i stället för med 75 procent, av den del av bostadskostnaden per månad som översteg 1 800 kronor men inte 2 600 kronor, och med 65 procent, i stället för med 50 procent, av den överskjutande bostadskostnaden per månad upp till 3 600 kronor. Skälen för höjningarna var att stärka ekonomin för de unga utan barn som uppbar bostadsbidrag och därmed öka deras marginaler.

Det särskilda bidraget för hemmavarande barn höjs

År 2014 höjdes det särskilda bidraget för hemmavarande barn till dagens nivåer. Höjningarna motiverades i budgetpropositionen med en vilja av att stärka ekonomin för de barnfamiljer som hade den sämsta ekonomin och därmed öka deras marginaler Vidare angavs i propositionen att höjningen av det särskilda bidraget gynnade hushållen med de lägsta inkomsterna och det gynnade också ekonomiskt utsatta barn oavsett hushållskonstellation.41

41Prop. 2013/14:1 utgiftsområde. 12, s. 30, bet. 2013/14:SfU1, rskr. 2013/14:100.

Inkomstgränsen för bostadsbidrag till barnfamiljer höjs

År 2017 höjdes gränsen för den bidragsgrundande inkomsten från 117 000 kronor till 127 000 kronor för ensamstående hushåll med barn, motsvarande 63 500 kronor för vardera sammanboende med barn. I budgetpropositionen motiverades höjningen med att gränserna hade släpat efter i förhållande till prisutvecklingen i samhället. Regeringen aviserade också reformer för att förbättra träffsäkerheten vad gällde särlevande föräldrar.42

Ny lag om studiestartstöd

År 2017 infördes ett studiestartsstöd som syftade till att öka rekryteringen till studier bland personer med kort utbildning och stort utbildningsbehov för att stärka deras möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Studiestartstödet skulle, utom i de delar som avsåg tilläggsbidrag, räknas med när den försäkrades bidragsgrundande inkomst bestämdes.43

Nytt särskilt bidrag för växelvis boende barn

År 2018 utökades bostadsbidraget med en ny del – särskilt bidrag för barn som bodde växelvis.44 Syftet med det särskilda bidraget var att, på motsvarande sätt som bostadsbidrag i form av särskilt bidrag för hemmavarande barn och umgängesbidrag, kompensera för ett ökat försörjningsansvar med anledning av att det fanns barn i hushållet. Förändringen innebar en anpassning till särlevande föräldrars faktiska ekonomiska situation och ansvar där allt fler barn till särlevande föräldrar bodde växelvis, det vill säga ungefär lika mycket hos respektive förälder. Bestämmelserna om bostadsbidrag tog tidigare inte hänsyn till detta utan i stället fick den förälder som hade barnet folkbokfört hos sig mer bostadsbidrag än den andra föräldern. Samtidigt med införandet av det särskilda bidraget för barn som bodde växelvis, påbörjades en utfasning av möjligheten att få underhållsstöd för dessa barn. Enligt övergångsbestämmelserna lämnades underhållsstöd vid växelvis boende med 200 kronor mindre per månad och barn för re-

42Prop. 2016/17:1 utgiftsområde 12, s. 32, bet. 2016/17:SfU3, rskr. 2016/17:121. 43Prop. 2016/17:158, bet. 2016/17:UbU20, rskr. 2016/17:285. 44Prop. 2017/18:6, bet. 2017/18:SfU6, rskr. 2017/18:46.

spektive år över en fyraårsperiod. Inkomstgränserna för prövning av bostadsbidragets storlek för barnfamiljer höjdes i fyra steg under åren 2018 till 2021. För ensamstående höjdes inkomstgränsen från 127 000 kronor till totalt 150 000 kronor. Inkomstgränsen för vardera makar höjdes från 63 500 kronor till totalt 75 000 kronor.

Arbetsgivardeklarationer på individnivå införs och Försäkringskassan får direktåtkomst till Skatteverkets beskattningsdatabas

Den 1 januari 2019 trädde nya bestämmelser i kraft som innebar att alla uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå, det vill säga per betalningsmottagare, skulle lämnas löpande till Skatteverket.45 Uppgifterna skulle därmed normalt lämnas månadsvis i en arbetsgivardeklaration i stället för årligen i en kontrolluppgift. En arbetsgivardeklaration, som skulle innehålla uppgifter om ersättning till en viss betalningsmottagare, skulle också innehålla vissa andra uppgifter som tidigare hade lämnats i bland annat kontrolluppgiften om intäkt i inkomstslaget tjänst. Syftet med införandet av månatliga uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen var att minska skattefusk och skatteundandragande.46

Den 1 januari 2019 fick Försäkringskassan direktåtkomst till uppgifter per betalningsmottagare och vissa andra uppgifter i en arbetsgivardeklaration i Skatteverkets beskattningsdatabas, om uppgifterna behövdes i ett ärende om beräkning av bostadsbidrag eller om en bidragsskyldig förälders betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt socialförsäkringsbalken, förkortad SFB. Syftet med direktåtkomsten var bland annat att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete.47

Avstämningen av bostadsbidraget tidigareläggs

År 2019 tidigarelades avstämningen av bostadsbidraget.48 Genom denna ändring blev det möjligt att bestämma det slutliga bostadsbidraget för ett kalenderår efter det att Skatteverket hade meddelat

45 Från och med den 1 juli 2018 ska uppgiftsskyldiga som ska föra en personalliggare och som vid ikraftträdandet har fler än 15 anställda lämna uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå löpande till Skatteverket. 46Prop. 2016/17:58. 47Prop. 2016/17:58 och prop. 2017/18:270. 48Prop. 2017/18:270, bet. 2018/19:SfU7, rskr. 2018/19:5.

beslut om slutlig skatt. Tidigare gällde att slutligt bostadsbidrag bestämdes efter den tidpunkt när besked om slutlig skatt senast skulle ha skickats. Ändringen innebar att det slutliga bostadsbidraget i flertalet fall kunde bestämmas tidigare under året. I förarbetena angavs att ändringen främst skulle komma att bidra till att de som fått bostadsbidrag lättare skulle se sambandet mellan utbetalningen av bidraget och en eventuell återbetalning om de hade fått för mycket i ersättning. Vidare angavs i förarbetena att en sådan förändring på sikt kunde bidra till att antalet återkrav minskade, och att kostnaderna för både administration och försäkring därigenom minskade något. Regeländringen innebar endast en förändring av tidpunkten för när slutligt bostadsbidrag skulle bestämmas. Liksom tidigare gällde att det slutliga bostadsbidraget skulle beräknas med ledning av uppgifter i beslutet om slutlig skatt.

Tidsbegränsat tilläggsbidrag till barnfamiljer med låga inkomster införs

Med anledning av den ekonomiska situation som barnfamiljer riskerar att hamna i till följd av utbrottet av det nya coronaviruset infördes under perioden juli–december 2020 inledningsvis ett tilläggsbidrag till barnfamiljer inom bostadsbidraget. Lagändringarna trädde i kraft den 1 juli 2020 och gäller, i och med återinförande av bestämmelserna i juli 2021 med tillhörande övergångsbestämmelser, till och med den 31 december 2021.49

Tilläggsbidraget lämnas som ett separat bidrag och beaktas inte vid beräkningen av det ordinarie bostadsbidraget. Bidraget lämnas till den som får särskilt bidrag för hemmavarande barn, särskilt bidrag för barn som bor växelvis eller umgängesbidrag.

3.1.2. Underhållsstödets framväxt

Barns rätt till underhåll före 1964

År 1917 lagstiftades att pappor som fick barn utanför äktenskapet hade ett ekonomiskt ansvar för sina barn även om de inte bodde tillsammans.

49Prop. 2019/20:167, bet. 2019/20:FiU60, rskr. 2019/20:294 och prop. 2020/21:99, bet. 2020/21:FiU21, rskr. 2020/21:385.

År 1937 infördes bidragsförskottsinstitutet i svensk rätt och innebar inledningsvis att ensamstående mammor fick ett förskott från samhället när en underhållsskyldig pappa inte betalade det fastställda underhållsbidraget.50

Efter vissa ändringar i 1943 års bidragsförskottslag kunde bidragsförskott utges för två kategorier av barn. En av grupperna var barn födda, inom eller utom äktenskap, där pappan eller mamman genom dom eller avtal förpliktigats att utge underhållsbidrag till barnet, men där underhållsbidrag inte erlagts. Den andra kategorin var barn födda utom äktenskap där faderskapet inte hade blivit fastställt. För den senare gruppen av barn lämnades inte bidragsförskott förrän barnet hade fyllt tre år. De kunde i stället få en annan form av stöd, så kallat särskilt barnbidrag.

År 1957 infördes en särskild lag om utfyllnadsbidrag i de fall underhållsbidraget var fastställt till ett lågt belopp.51 Fram till dess var bidragsförskottet endast en ersättning för ett fastställt underhållsbidrag som inte betalades. Sambandet mellan den offentligrättsliga förmånen bidragsförskott och den civilrättsliga förpliktelsen att betala underhållsbidrag till barnet minskade successivt och ett avgörande steg i denna riktning togs genom införandet av utfyllnadsbidraget 1957. Genom utfyllnadsbidraget tillförsäkrades barn till ensamstående föräldrar att det sammanlagda bidraget till deras försörjning, oavsett underhållsbidragets storlek, inte understeg garantinivån. Bakgrunden till att utfyllnadsbidraget infördes var att underhållsbidragen ofta ansågs vara fastställda till alltför låga belopp.52Många barn var därför också efter bidragsförskottets införande beroende av fattigvård för sin försörjning. Reglerna om utfyllnadsbidrag fördes senare över till 1964 års lag om bidragsförskott. Bidragsförskottet behöll således sin karaktär, sedan införandet 1937, av en renodlad samhällsgaranti i förhållande till den bidragsskyldiga föräldern. Genom införandet av utfyllnadsbidraget blev dock nivån på stödet generell i stället för individuell.53

50Prop. 1937:276. 51Prop. 1957:139, 2LU 1957:30. 52Prop. 1957:139, s. 16 och 25 f. 53SOU 2003:42.

1964 års lag om bidragsförskott

Genom 1964 års lag om bidragsförskott ändrades förutsättningarna för rätt till bidragsförskott på så sätt att förskott kunde utges redan från det att barnet föddes, även om faderskapet inte var fastställt. Bidragsförskottet var ett generellt stöd som lämnades för barn där endast en av föräldrarna hade vårdnaden om eller som stod under vårdnad av någon annan än föräldrarna. Bidragsförskott kunde också lämnas när föräldrarna hade gemensam vårdnad men bodde åtskilda.

Bidragsförskott lämnades inte om den förälder som barnet bodde hos uppenbarligen utan giltigt skäl underlät att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett underhållsbidrag fastställt. Bidragsförskott lämnades inte heller om det fanns grundad anledning att anta att den bidragsskyldiga föräldern i rätt ordning betalade fastställt underhållsbidrag till barnet och underhållsbidraget uppgick till minst samma belopp som bidragsförskottet.

Beslut om bidragsförskott bestod av två delar, en förskottsdel och en utfyllnadsdel. Förskottsdelen motsvarade fastställt underhållsbidrag och betalades om underhållsbidraget inte erlades i tid eller med rätt belopp. Underhållsbidrag förskotterades med högst det belopp som svarade mot bidragsförskottet. Utfyllnadsdelen utgjorde skillnaden mellan bidragsförskottet och underhållsbidraget. Fanns det grundad anledning att anta att det fastställda underhållsbidraget betalades i vederbörlig ordning, betalades bidragsförskott endast ut i form av utfyllnadsbidrag. Om det underhållsbidrag som fastställdes uppenbarligen understeg vad den bidragsskyldiga föräldern borde betala, lämnades inte bidragsförskott med högre belopp än underhållsbidraget. Något utfyllnadsbidrag betalades alltså inte ut. Det belopp som staten förskotterade skulle den bidragsskyldiga föräldern betala tillbaka till staten. Utfyllnadsbidraget däremot var ett rent samhällsstöd som inte återkrävdes från den bidragsskyldiga föräldern. Bidragsförskott betalades längst till och med den månad under vilken barnet fyllde18 år. Därefter kunde barnet få förlängt bidragsförskott enligt bestämmelser i lagen (1984:1095) om förlängt bidragsförskott för studerande. Bestämmelser om särskilt stöd motsvarande bidragsförskottet till barn som var adopterade av endast en person fanns i lagen (1984:1096) om särskilt bidrag till vissa adoptivbarn. Reglerna för bidraget motsvarade i huvudsak dem som gällde för bidragsförskott och förlängt bidragsförskott. Samordningen mellan reglerna för under-

hållsbidrag och reglerna om bidragsförskott ledde i vissa fall till oönskade konsekvenser.54 Utfyllnadsbidraget höjdes om ekonomin hos den förälder som barnet bodde hos förbättrades och underhållsbidraget därför sänktes. Underhållsbidrag var således inte någon bra mätare på barnets behov av ekonomiskt stöd från det allmänna.

Bidragsförskottet börjar anges i kronor

Fram till januari 1995 var storleken på bidragsförskottet knuten till prisbasbeloppet. Därefter angavs bidragsförskottet i kronor och låg kvar på samma nivå som år 1994 (14 080 kronor per barn och år). Syftet med att frysa bidragsförskottet var att, efter en period av kraftigt minskad produktion och ökad arbetslöshet, sanera statsfinanserna för att åstadkomma en varaktig och uthållig tillväxt.55

Ett nytt samhällsstöd till barn med särlevande föräldrar

År 1997 ersattes bidragsförskottet, det förlängda bidragsförskottet för studerande och det särskilda bidraget till vissa adoptivbarn med ett nytt samhällsstöd, dagens underhållsstöd. Vid reformen framhölls att underhållsstödet hade en annan funktion än reglerna om underhållsbidrag. Underhållsstödet syftade till att garantera barn till särlevande föräldrar en viss försörjning och vilade på offentligrättslig grund. Det var därför inte givet, varken från praktiska eller rättstekniska utgångspunkter, att underhållsstödet skulle bygga på föräldrabalkens, förkortad FB, regler om underhållsbidrag. Tvärtom visade erfarenheterna tydligt att en sådan ordning i vissa fall ledde till negativa konsekvenser. Bidragsförskottet hade lett till att det försörjningsansvar som åvilade den frånlevande föräldern, i praktiken hade kommit att i stor utsträckning fullgöras av det allmänna.

Vid utformningen av underhållsstödet var följande krav och målsättningar vägledande.56

54Prop. 1994/95:25, bet, 1994/95: FiU1, rskr. 1994/95:145. 55Prop. 1994/95:25, bet. 1994/95:FiU1, rskr. 1994/95:145. 56Prop. 1995/96:208, bet. 1996/97:SfU3, rskr. 1996/97:21.

– Besparingsmålet för de offentliga finanserna skulle uppnås. – Besparingarna skulle åstadkommas genom att försörjningsförmå-

gan hos den bidragsskyldiga föräldern skulle tas i anspråk i större omfattning än tidigare. – Sambandet mellan reglerna om underhållsstöd och reglerna om

underhållsbidrag skulle minska. – Det skulle tydligt framgå att det i första hand var föräldrarna som

hade det ekonomiska ansvaret för sina barn. – Systemet skulle vara fördelningspolitiskt rimligt. – Betalningsskyldigheten skulle inte vara så betungande för den bi-

dragsskyldiga föräldern att det allvarligt försvårade umgänget med barnet. – Reglerna skulle vara enkla och tydliga.

Underhållsstöd skulle även lämnas till det ökade antalet barn som bodde växelvis hos var och en av sina föräldrar.57 I dessa fall lämnades stödet som ett utfyllnadsbidrag som bestämdes med hänsyn till att båda föräldrarna bidrog till barnets försörjning genom att ha barnet hos sig.58 I FB infördes det en regel om att den bidragsskyldiga föräldern skulle anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnades i underhållsstöd till barnet.59 FB:s bestämmelser om underhållsbidrag kvarstod i övrigt oförändrade. FB:s regler om socialnämndernas skyldighet att se till att barn vars föräldrar var ogifta tillförsäkrades underhåll samt reglerna om socialnämndernas rätt att föra talan om underhåll i sådana fall upphävdes.

Rätten till umgängesavdrag vidgas

År 1998 vidgades rätten till så kallat umgängesavdrag vid betalning av underhållsbidrag i FB till att även omfatta fall där det hade förekommit umgänge under minst sex hela dygn under en kalendermånad. De förbättrade avdragsmöjligheterna gällde även vid betalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd. Syftet med lagändringen var

57Prop. 1995/96:208, s. 33 f. 58 Från och med 2021 lämnas inte längre utfyllnadsbidrag för barn som bor växelvis. 597 kap. 2 a § FB.

att uppmuntra till vardagsumgänge i stället för till umgänge endast under längre sammanhängande perioder och att göra avdraget mer träffsäkert.60

Beräkningen av betalningsskyldighet för underhållsstöd ändras

År 1999 trädde ändrade bestämmelser i kraft avseende hur den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet för underhållsstöd skulle beräknas.61 Förändringarna innebar att grundavdraget, det vill säga det belopp som en bidragsskyldig förälder får förbehålla sig för egna levnadskostnader, höjdes från 24 000 kronor till 72 000 kronor.

Samtidigt höjdes de procentsatser som bestämmer betalningsskyldighetens storlek för barn ett, två respektive tre till dagens nivåer. Förelåg underhållsskyldighet för fler än tre barn skulle procenttalet motsvara det tal som erhölls, om man dividerade summan av trettio (höjdes från femton) och antalet barn utöver tre med det totala antalet barn.

Vidare ändrades delvis beräkningen av det inkomstunderlag som skulle användas vid beräkning av betalningsskyldigheten. Förändringen rörde hur kapitalinkomster skulle påverka betalningsskyldigheten. Enligt då gällande bestämmelser skulle intäkt av kapital läggas till grund för beräkningen av betalningsskyldigheten, det vill säga hänsyn togs inte till avdrag i inkomstslaget kapital. Detta innebar att realisationsvinster räknades med i inkomstunderlaget, medan vid taxeringen avdragsgilla realisationsförluster och avdrag som gjorts enligt lagen (1993:1469) om uppskovsavdrag vid byte av bostad inte fick dras av i underhållsstödet. Ändringen innebar att man vid beräkningen av betalningsskyldigheten, i likhet med vid taxeringen, skulle ta hänsyn till dessa typer av avdrag.

De ändrade reglerna förväntades leda till besparingar och en förbättrad fördelningspolitisk profil. Samtliga betalningsskyldiga föräldrar som fanns i systemet kom att omfattas av de nya reglerna.

60 SFS 1998:324, prop. 1997/98:7, bet. 1997/98:LU12, rskr. 1997/98:229. 61Prop. 1998/99:78, bet. 1998/99:SfU9, rskr. 1998/99:235.

Reglerna för beräkning och fördelning av underhållsstöd vid växelvis boende ändras

År 2001 ändrades reglerna för beräkning och fördelning av underhållsstöd vid växelvis boende.62 Utgångspunkten för regeländringarna var att var och en av föräldrarna, vid växelvis boende, hade rätt till högst hälften av fullt bidrag (1 173 kronor per barn och månad), 586 kronor per barn och månad, om inte barnets inkomster reducerade bidragsbeloppet. Reglerna gav enligt regeringens uppfattning ett mer rättvist resultat, eftersom storleken på bidraget berodde på förälderns egen ekonomiska situation och inte på den andra förälderns ekonomiska förhållanden.

Precisering av vilket taxeringsbeslut som skulle ligga till grund för beräkningen

År 2002 preciserades lagtexten angående vilket års taxeringsbeslut som skulle ligga till grund för beräkning av den bidragsskyldigas inkomst vid betalningsskyldighet avseende underhållsstöd. Den bidragsskyldiga förälderns inkomst skulle beräknas med utgångspunkt från det taxeringsbeslut som fattats närmast före februari månad det år återbetalningsskyldigheten avsåg, i stället för ”det senast fattade taxeringsbeslutet”.63

Förmögenhetsgränsen höjs

År 2003 trädde bestämmelser i kraft, vilka innebar att en anpassning av förmögenhetsgränsen gjordes till den gräns som gällde inom skattelagstiftningen. Förmögenhetsgränsen vid beräkningen av tillägget till den bidragsskyldiga förälderns inkomst höjdes därför från 900 000 kronor till 1 500 000 kronor.64

62 SFS 2000:1390, prop. 1999/2000:118, bet. 2000/01:SfU7, rskr. 2000/01:94. 63 SFS 2002:312, prop. 2001/02:119, bet. 2001/02:SfU17, rskr. 2001/02:253. 64 SFS 2002:1076, prop. 2002/03:2, bet. 2002/03:SfU5, rskr. 2002/03:48.

Företrädesrätt vid löneutmätning

År 2005 ändrades bestämmelserna om företrädesrätt vid löneutmätning på så sätt att fordringar avseende betalningsskyldighet för underhållsstöd skulle ha samma företräde vid löneutmätning som andra statliga fordringar. Det innebar att statliga fordringar avseende betalningsskyldighet enligt lagen om underhållsstöd vid löneutmätning inte längre skulle ges företräde enligt 7 kap. 14 § första stycket 1 utsökningsbalken, förkortad UB, utan föras till de fordringar som angavs i 2 § lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m., vilka hade företräde enligt 7 kap. 14 § första stycket 3 UB. I och med att fordringar på betalningsskyldighet gavs samma företrädesrätt som andra statliga fordringar kom fordringar på underhållsbidrag enligt äktenskapsbalken och FB att vid löneutmätning betalas före fordringar på betalningsskyldighet av underhållsstöd. I de fall det fanns ett fastställt underhållsbidrag som översteg 1 173 kronor, fick också den överskjutande delen av underhållsbidraget företräde framför betalningsskyldighet för underhållsstöd. Sådana fall var dock inte särskilt vanligt förekommande, varför någon särreglering inte ansågs behövas.65

Ett reformerat underhållsstöd

År 2006 började en rad bestämmelser, med vissa övergångsbestämmelser, tillämpas som berörde bland annat grundavdraget, ärenden med utlandsanknytning, underhållsstödets belopp, anstånd, eftergift, jämkning av betalningsbelopp vid beslut om skatt och omprövning vid ändrade förhållanden.

I förarbetena till reformen angavs bland annat följande.66 Vad gällde grundavdraget, det vill säga det belopp som varje bidragsskyldig får förbehålla sig för egna levnadskostnader innan hen åläggs betalningsskyldighet, höjdes det från 72 000 kronor till 100 000 kronor. Avdraget om 72 000 kronor hade valts för att så få föräldrar som möjligt genom att fullgöra sin betalningsskyldighet skulle hamna under socialbidragsnivån.67 En höjning av grundavdraget till 100 000 kronor innebar en förbättrad ekonomisk situation för de bidragsskyldiga med de lägsta inkomsterna. De slapp då helt betalningsskyldighet om in-

65 SFS 2004:479, prop. 2003/04:96, bet. 2003/04:SfU14, rskr. 2003/04:250. 66Prop. 2004/05:116, bet. 2004/05:SfU15, rskr. 2004/05:254. 67Prop. 1998/99:78, s. 14.

komsten per år räknat uppgick till högst detta belopp. En sådan höjning kunde också leda till lägre administrativa kostnader för samhället.

Samtidigt höjdes underhållsstödets belopp med 100 kronor per månad och barn. I förarbetena gjordes bland annat följande överväganden i samband med höjningen av underhållsstödets belopp.68Underhållsstödsbeloppet täckte hälften av normalkostnaden för de allra flesta barn inom systemet. Det fanns inte någon önskan att omdefiniera underhållsstödets syfte. Flera studier hade emellertid visat att många ekonomiskt utsatta barn levde i hushåll som var mottagare av underhållsstöd. Det fanns därför trots allt anledning att höja underhållsstödet för att förbättra förhållandena för ekonomiskt utsatta barn. En höjning med 100 kronor fick därför anses vara motiverad utifrån barnets normalbehov. En sådan höjning kunde också motiveras med hänsyn till den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet. För att höjningen av underhållsstödet inte skulle medföra att betalningsbeloppet blev 100 kronor högre per barn och månad för alla bidragsskyldiga föräldrar, föreslogs att bidragsskyldigas grundavdrag skulle höjas.

Försäkringskassan fick också möjlighet att vid anståndsprövningen ta hänsyn till att den bidragsskyldiga föräldern hade andra tillgångar än lön eller ersättning.

Vidare infördes en bestämmelse om att en bidragsskyldig förälder, sedan anståndsbeslutet upphört, skulle betala ett belopp som motsvarade 1,5 gånger det fastställda betalningsbeloppet.

Det infördes även en metod för nettoberäkning av underhållsstödet och betalningsskyldighetens storlek utifrån vad som var bestämt i dom eller avtal om umgänge. Nettoberäkning innebar att nedsättning av betalningsskyldigheten och en motsvarande nedsättning av underhållsstödets belopp gjordes. Den bidragsskyldiga föräldern skulle även till Försäkringskassan anmäla ändringar i umgänget som gjordes av domstol eller i avtal. Vidare infördes en bestämmelse om att Försäkringskassan skulle upphäva beslutet om nettoberäkning om den bidragsskyldiga föräldern begärde det eller om beslutet om nettoberäkning av annan anledning inte längre borde bestå. Det infördes även en frist om två år innan en ny begäran om nettoprövning kunde prövas efter att ett beslut om nettoberäkning hade upphävts.

För att göra systemet mer rättvist och för att minska statens kostnader för underhållsstödet bestämdes att betalningsskyldigheten

68Prop. 2004/05:116, s. 28.

skulle falla bort om månadsbeloppet per barn blev lägre än 50 kronor. Tidigare hade gällt att betalningsskyldigheten hade bortfallit om månadsbeloppet per barn blev lägre än 100 kronor.

Vad gällde betalningsskyldighet i ärenden med utlandsanknytning utvidgades Försäkringskassan möjligheter att träda in i barnets rätt till fastställt underhållsbidrag.

Det infördes även bestämmelser om att ett nytt beslut om årlig skatt skulle påverka betalningsskyldigheten från och med februari månad året efter det år beslutet om skatt hade meddelats.

Vidare infördes bestämmelser om omprövning av betalningsbelopp, omprövning och jämkning av utfyllnadsbidrag vid direktbetalning samt omprövning av underhållsstödet när det fanns ett nytt beslut om skatt för barnet.

Förmögenhetsskatten slopas

År 2008 trädde bestämmelser i kraft rörande anpassningar av förmögenhetsprövningen gällande bland annat beräkning av bostadsbidrag och underhållsstöd då förmögenhet inte längre skulle vara skattepliktig. Förmögenhetsprövningen i underhållsstödet behölls genom att det i lagen om underhållsstöd infördes en hänvisning till den upphävda lagen om statlig förmögenhetsskatt.69

År 2010 togs förmögenhetsprövningen bort, vilket innebar att förmögenheten inte skulle räknas med när betalningsbeloppet fastställdes.70 När förmögenhetsskatten slopades från och med inkomståret 2007 avskaffades även kontrolluppgiftsskyldigheten för förmögenhetsuppgifter. Detta fick till följd att en maskinell förmögenhetsprövning inom underhållsstödssystemet inte kunde göras från och med 2009. En ny och kostsam manuell hantering för att kunna beräkna återbetalningsbeloppen skulle därför behöva införas om förmögenhetsprövningen skulle behållas.

I samband med att förmögenhetsprövningen togs bort inom underhållsstödet anfördes följande i förarbetena71. Starka skäl talade för enhetliga regler för den framtida förmögenhetsprövningen inom olika trygghetssystem. Att slopa förmögenhetsprövningen kunde riskera att tilltron till trygghetssystemen undergrävdes. Legitimi-

69 SFS 2007:1402, prop. 2007/08:26, bet. 2007/08:SkU15, rskr. 2007/08:92. 70 SFS 2009:1056, prop. 2008/09:203, bet. 2009/10:SfU5, rskr. 2009/10:17. 71Prop. 2008/09:203, s. 19 ff.

teten till finansieringen av dessa system kunde även förlora sin trovärdighet om det uppfattades som att personer oriktigt erhöll bidrag. Att en bidragsskyldig person fick återbetala ett alltför lågt belopp kunde också uppfattas som stötande. Mot bakgrund av att ytterst få personer fångades upp72 kunde en sådan manuell förmögenhetsprövning svårligen anses vara samhällsekonomiskt motiverad. Att behålla förmögenhetsprövningen inom underhållsstödet skulle således innebära ökade kostnader på cirka 900 000 kronor per år.

Hanteringen av skulder efter anstånd

År 2013 gjordes vissa ändringar i 19 kap. SFB när det gällde en bidragsskyldig förälders betalningsskyldighet för underhållsstöd.73 Det förtydligades att de belopp som en bidragsskyldig betalade efter anstånd var avbetalningar på den skuld som hen hade till staten. Det förtydligades också att det var en fråga om månatliga betalningar. Om en avbetalningspost inte var betald i rätt tid, var den bidragsskyldiga föräldern tvungen att senast fem månader efter det ha kommit i kapp med avbetalningsplanen. Var samtliga delposter inte betalda inom den angivna tiden förföll hela skulden till omedelbar betalning.

Underhållsstödsbeloppet höjs

År 2015 höjdes underhållsstödsbeloppet med 300 kronor per månad och barn.74 I förarbetena anfördes som skäl för höjningen av beloppet bland annat följande. Underhållsstödets belopp var inte knutet till prisutvecklingen i samhället och hade inte höjts sedan 2006. Underhållsstödet täckte inte längre hälften av normalkostnaden för barnet efter det att hänsyn hade tagits till barnbidraget. Detta gällde särskilt de äldre barnen inom underhållsstödssystemet. Då många barn med låg ekonomisk standard levde i hushåll som var mottagare av underhållsstöd var det dessutom fördelningspolitiskt träffsäkert att höja underhållsstödet.

72 I februari 2008 fanns det inom underhållsstödssystemet 52 bidragsskyldiga föräldrar som hade förmögenhet som påverkade storleken på återbetalningsbeloppet. När det gäller antal barn som har så höga inkomster att det påverkar underhållsstödets belopp är det än mer ovanligt. Se prop. 2008/09:203, s. 20 f. 73 SFS 2012:896, prop. 2012/13:16, bet. 2012/13:SfU3, rskr. 2012/13:78. 74 SFS 2015:452, prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255.

En indragningsbestämmelse införs, Försäkringskassan får ett utökat uppdrag och umgängesavdraget avskaffas

År 2016 trädde nya bestämmelser i kraft75 som innebar att fullt underhållsstöd inte längre lämnades om den bidragsskyldiga föräldern under minst sex månader i följd, i rätt ordning, till Försäkringskassan betalade det belopp som hade bestämts. Om det fanns särskilda skäl, skulle dock underhållsstöd ändå lämnas. Den nya regleringen gällde även förlängt underhållsstöd. Regleringen var inte tillämplig i förhållande till barn som varaktigt bodde och var folkbokförda hos särskilt förordnade vårdnadshavare.

Försäkringskassan fick även ett utökat uppdrag76 som innebar att myndigheten skulle ge föräldrar information och stöd i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet för barn för att öka förutsättningarna för civilrättsliga regleringar av barns underhåll.

Möjligheten för bidragsskyldiga föräldrar att göra så kallat umgängesavdrag inom underhållsstödet avskaffades.

Underhållsstödet åldersdifferentieras och grundavdraget för bidragsskyldiga föräldrar höjs

År 2018 trädde nya bestämmelser i kraft.77 Underhållsstödet för barn som hade fyllt 15 år höjdes med 150 kronor till 1 723 kronor per månad. Underhållsstöd skulle därmed lämnas med 1 573 kronor i månaden till och med månaden då barnet hade fyllt 15 år och med 1 723 kronor i månaden från och med månaden efter den då barnet hade fyllt 15 år. Beräkningen av underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag och underhållsstöd vid växelvist boende skulle utgå från samma belopp. Den bidragsskyldiga förälderns betalningsbelopp skulle omprövas när ett högre underhållsstöd lämnades till ett barn med anledning av att barnet hade fyllt 15 år.

I förarbetena angavs följande gällande att åldersdifferentiera underhållsstödet. Det fanns flera fördelar med differentiering av underhållsstödet. Dels tydliggjorde det att barns behov var olika, dels motsvarade det bättre de faktiska kostnaderna för barn i olika åldrar och framstod därmed som mer rättvist. En differentiering skulle också

75 SFS 2015:755, prop. 2014/15:145, bet. 2015/16:SfU7, rskr. 2015/16:40. 76 Förordningen (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. 77 SFS 2017:995, prop. 2016/17:216, bet. 2017/18:SfU9, rskr. 2017/18:16.

ligga i linje med att det var barnets behov som skulle täckas och att underhållsstödet inte var att betrakta som en generell inkomstförstärkning för ensamstående föräldrar. Det kunde dessutom leda till att föräldrar i större utsträckning förde samtal om vad som var ett rimligt underhåll utifrån varje enskilt barns ålder samt faktiska och individuella behov. Detta kunde få till följd att underhållsstödsbeloppet blev mindre normerande för föräldrars uppfattning om underhållsbidragens storlek och förhoppningsvis inte blev det belopp som föräldrar med automatik enades om som underhållsbidrag för ett barn. Det var fördelningspolitiskt träffsäkert att differentiera underhållsstödsbeloppet så att det blev högre för de äldre barnen som hade ett större normalbehov. Underhållsstödsbeloppet var avsett att täcka hälften av normalkostnaden för de barn som fanns inom systemet efter det att hänsyn hade tagits till barnbidraget. Det fanns enligt regeringen ingen önskan att omdefiniera detta syfte.

För att höjningen av underhållsstödet inte skulle medföra att den bidragsskyldiga förälderns betalningsbelopp blev alltför högt höjdes samtidigt det inkomstbelopp som den bidragsskyldiga föräldern får förbehålla sig för egna levnadskostnader från 100 000 kronor till 120 000 kronor per år.

Vidare höjdes det belopp för barns inkomster som inte påverkade underhållsstödets storlek, det så kallade förbehållsbeloppet, från 48 000 kronor till 60 000 kronor per år.

I statsbudgeten för år 2018 höjdes även barnbidraget och studiebidraget inom studiehjälpen med 200 kronor till dagens nivå om 1 250 kronor per månad och barn.78

Växelvisreformen

År 2018 avskaffades möjligheten att få underhållsstöd för barn vid växelvis boende. Samtidigt trädde nya bestämmelser i kraft som innebar att det i bostadsbidraget infördes ett nytt särskilt bidrag för barn som bor växelvis. För att mildra övergången av stöd från underhållsstödet till stöd från bostadsbidraget för hushåll som hade barn som bodde växelvis skedde en utfasning över en fyraårsperiod där

78Prop. 2017/18:1 utgiftsområde 12 och 15.

underhållsstödet vid växelvis boende lämnades med 200 kronor mindre per månad och barn för respektive år under övergångsperioden.79

Ny åldersdifferentiering inom underhållsstödet och höjda belopp

År 2018 och 2019 höjdes underhållsstödet med 350 kronor per månad för barn som hade fyllt 15 år och med 150 kronor per månad för barn som var 11–14 år. Underhållsstöd lämnades därmed med 1 573 kronor i månaden till och med månaden då barnet hade fyllt 11 år, med 1 723 kronor i månaden från och med månaden efter den då barnet hade fyllt 11 år och med 2 073 kronor i månaden från och med månaden efter den då barnet hade fyllt 15 år. Beräkningen av underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag skulle utgå från samma belopp. Den bidragsskyldiga förälderns betalningsbelopp skulle omprövas när ett högre underhållsstöd skulle lämnas till ett barn med anledning av att barnet hade fyllt 11 eller 15 år. En ändring av betalningsbeloppet vid en sådan omprövning skulle gälla från och med månaden efter den då barnet hade fyllt 11 eller 15 år. Höjningen av underhållsstödet till ett barn som hade fyllt 11 eller 15 år bedömdes inte omfattas av SFB:s krav på ansökan om ökning av en förmån.80

Arbetsgivardeklarationer på individnivå införs och Försäkringskassan får direktåtkomst till Skatteverkets beskattningsdatabas

Den 1 januari 2019 trädde bestämmelser i kraft som handlade om att alla uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå, det vill säga per betalningsmottagare, skulle lämnas löpande till Skatteverket.81 Uppgifterna skulle normalt lämnas månadsvis i en arbetsgivardeklaration i stället för årligen i en kontrolluppgift. En arbetsgivardeklaration som skulle innehålla uppgifter om ersättning till en viss betalningsmottagare skulle också innehålla vissa andra uppgifter som tidigare hade lämnats i bland annat kontrolluppgiften om intäkt i inkomstslaget tjänst. Syftet med månatliga uppgifter på

79 SFS 2017:1123, prop. 2017/18:6, bet. 2017/18:SfU6, rskr. 2017/18:46. 80 SFS 2018:742, SFS 2018:743, prop. 2017/18:173, bet. 2017/18:SfU29, rskr. 2017/18:349. 81 Från och med den 1 juli 2018 ska uppgiftsskyldiga som ska föra en personalliggare och som vid ikraftträdandet har fler än 15 anställda, lämna uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag på individnivå löpande till Skatteverket.

individnivå i arbetsgivardeklarationen var att minska skattefusk och skatteundandragande.82

Den 1 januari 2019 fick Försäkringskassan direktåtkomst till uppgifter per betalningsmottagare och vissa andra uppgifter i en arbetsgivardeklaration i Skatteverkets beskattningsdatabas, om uppgifterna behövdes i ett ärende om beräkning av bostadsbidrag eller om en bidragsskyldig förälders betalningsskyldighet för underhållsstöd enligt SFB. Syftet med direktåtkomsten var bland annat att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete.83

Underhållsstödsbeloppen höjs

År 2021 höjdes underhållsstödsbeloppet med 150 kronor per månad för barn som hade fyllt 15 år eller äldre och med 100 kronor per månad för barn som var yngre än 15 år. Underhållsstöd lämnades därmed med 1 673 kronor i månaden till och med månaden då barnet hade fyllt 11 år, med 1 823 kronor i månaden från och med månaden efter den då barnet hade fyllt 11 år, till och med månaden då barnet hade fyllt 15 år samt med 2 223 kronor i månaden från och med månaden efter den då barnet hade fyllt 15 år.84

I förarbetena gjordes följande övervägningar i samband med höjningarna av underhållsstödsbeloppen. Underhållsstödets belopp var inte knutet till prisutvecklingen i samhället utan en höjning kunde ske endast via lagändring av beloppet. Underhållsstödet täckte inte fullt ut hälften av normalkostnaden för barnet efter det att hänsyn hade tagits till barnbidrag och studiebidrag. Detta gällde särskilt de äldre barnen inom underhållsstödssystemet. Då många barn med låg ekonomisk standard levde i hushåll som var mottagare av underhållsstöd var det dessutom fördelningspolitiskt träffsäkert att höja underhållsstödet.

82Prop. 2016/17:58. 83Prop. 2016/17:58 och prop. 2017/18:270. 84 SFS 2020:1271, prop. 2020/21:1 utgiftsområde 12, bet. 2020/21:SfU3, rskr. 2020/21:140.

Indragningsbestämmelsen justeras

År 2022 träder en justerad indragningsbestämmelse i kraft.85 Regeländringen innebär att underhållsstöd ska dras in om den bidragsskyldiga föräldern har fullgjort sin betalningsskyldighet gentemot Försäkringskassan under minst tolv månader i följd, i stället för som tidigare sex månader. Om det finns särskilda skäl, ska underhållsstöd ändå lämnas. Ett beslut om underhållsstöd på grund av särskilda skäl gäller under en tidsperiod om minst sex månader och högst fyra år. Efter att en tidsperiod med underhållsstöd på grund av särskilda skäl har löpt ut ska underhållsstöd lämnas med stöd av det underliggande beslutet om att bevilja underhållsstöd (grundbeslutet), om förutsättningarna för sådant stöd fortfarande är uppfyllda. Syftet med regeländringen är att underlätta för föräldrar att komma överens i frågor som rör barnets försörjning och stärka tryggheten i situationer där det bör undvikas att föräldrarna har kontakt.

3.1.3. Flerbarnstillägget

Flerbarnstillägget är en del av barnbidraget och syftar till att stimulera flerbarnsfamiljers köpkraft. Det infördes första gången 1982 från barn nummer tre i samband med minskade livsmedelssubventioner, som särskilt förväntades drabba barnfamiljers redan ansträngda ekonomi. Av förarbetena framgår att utformningen motiverades med att den genomsnittliga hushållsinkomsten sjunker med stigande barnantal samt svårigheten att i en familj förena vård av tre barn eller fler med att båda föräldrarna förvärvsarbetar heltid.86 Riksdagen ansåg att familjer med tre barn skulle få kompensation för de minskade livsmedelssubventionerna och större barnfamiljer skulle få ett reellt nytillskott till familjens köpkraft.87

Efter 1995 beviljades inga nya flerbarnstillägg under några år. Det särskilda bidraget i bostadsbidraget, som barnfamiljer kan få utan att ha egen bostad, skulle höjas i takt med att flerbarnstillägget fasades ut.88 Samtidigt sänktes barnbidraget. Detta var en del i saneringen av

85 SFS 2021:991, prop. 2020/21:203, bet. 2021/22:SfU6, rskr. 2021/22:22. Regeländringarna var en följd av utredningens förslag i promemorian En justerad indragningsbestämmelse i under-

hållsstödet, dnr KOMM2020/00306.

86Prop. 1980/81:118 bil. 1. 87 Bet. 1980/81:SoU28, s. 4. 88Prop. 1995/96:186, bet. 1995/96:BoU11.

statsfinanserna. Både flerbarnstillägget och barnbidragets nivå återställdes 1998. Av budgetpropositionen för 199889 framgår vad gäller flerbarnstillägget, att effekterna av budgetsaneringen hade träffat flerbarnsfamiljerna något hårdare än andra familjetyper, varför flerbarnstillägget borde förbättras från och med den 1 januari 1998. Flerbarnstillägg skulle lämnas med 200 kronor per månad för det tredje barnet, 600 kronor per månad för det fjärde barnet och 750 kronor per månad för det femte barnet och därefter följande barn. Förslaget innebar att de familjer som av olika skäl, till exempel ett barns studieavbrott, fått sänkt flerbarnstillägg efter den 1 januari 1996 hade möjlighet att på nytt söka bidraget. Förslaget innebar också att flerbarnsfamiljer som hade fått barn under åren 1996 och 1997 kom att omfattas av de nya reglerna.

I oktober 2005 genomfördes en generell höjning av nivån på flerbarnstillägget samtidigt som flerbarnstillägget för barn nummer två i en familj infördes. Förändringen var ett steg i en satsning på att förbättra villkoren för barnen och barnfamiljerna.90 Flerbarnstillägget har även höjts senare. Senaste höjningen av flerbarnstillägget gjordes 2017 då tillägget för det tredje barnet höjdes från 454 till 580 kronor per månad och barn.

3.2. Nuvarande bestämmelser

3.2.1. Bostadsbidrag

Bostadsbidraget är en inkomstprövad socialförsäkringsförmån som har såväl bostadspolitiska som familjepolitiska syften. Bidraget lämnas dels till barnfamiljer, dels till ungdomar som fyllt 18 men inte 29 år och som inte har barn. Bestämmelser om bostadsbidrag finns i 95– 98 kap. SFB, med tillhörande bostadsbidragsförordning (1993:739). För Försäkringskassans handläggning av ärenden gäller de allmänna handläggningsbestämmelserna i SFB och i förvaltningslagen (2017:900).

Bostadsbidrag lämnas till hushåll med barn som är yngre än 18 år eller som får förlängt barnbidrag eller studiehjälp. En barnfamilj enligt bestämmelserna om bostadsbidrag är en familj där någon i hushållet har vårdnaden om barn och varaktigt bor tillsammans med

89Prop. 1997/98:1 utgiftsområde 12. 90Prop. 2005/06:1 utgiftsområde 12.

barnet, och för den som på grund av vårdnad eller umgänge tidvis har barn boende i sitt hem.

Barnfamiljer kan dels få ett bidrag till bostadskostnader, dels ett bidrag för att barn stadigvarande bor eller tidvis vistas i hushållet. Det senare lämnas som ett särskilt bidrag för hemmavarande barn, för barn som bor växelvis eller som ett bidrag för umgängesbarn. Om ett barns föräldrar inte lever tillsammans men har gemensam vårdnad om barnet, har den förälder som barnet är folkbokfört hos rätt till det särskilda bidraget för hemmavarande barn. Storleken på det särskilda bidraget för hemmavarande barn beräknas efter antalet barn i familjen, 1 500 kronor för ett barn, 2 000 kronor för två barn och 2 650 kronor per månad för tre eller fler barn. Det särskilda bidraget för växelvis boende barn är 1 300 kronor för ett barn, 1 600 kronor för två barn, och 2 100 kronor per månad för tre eller flera barn. Umgängesbidraget lämnas med 500 kronor för ett barn, 600 kronor för två barn, och 700 kronor per månad för tre eller flera barn. Det särskilda bidraget för växelvis boende barn och umgängesbidraget lämnas med ett lägre belopp om det finns andra barn i hushållet och beloppets storlek beror på hur barnens boendesituation är.

För rätt till bidrag till bostadskostnader är huvudregeln att man måste ha en egen bostad, det vill säga äga eller inneha en hyres- eller bostadsrätt. Vidare krävs det att man är folkbokförd på bostaden och stadigvarande bor där. Bidraget till bostadskostnaden är beroende av hushållets bidragsgrundande bostadskostnader. För barnfamiljer gäller att bidrag inte lämnas för bostadskostnader upp till 1 400 kronor per månad. Vid högre bostadskostnader kan man få bidrag med hälften av bostadskostnaden mellan 1 400 kronor upp till tre olika övre gränser som varierar med antalet barn. De övre gränserna är, med undantag för om det finns någon som är funktionshindrad i hushållet, 5 300 kronor för ett barn, 5 900 kronor för två barn och 6 600 kronor per månad för tre eller flera.

För barnfamiljer finns det också vissa begränsningar för hur stor bostadsyta som får läggas till grund för bidraget. Ytbegränsningen innebär att man ska bortse från bostadskostnader som avser bostadsytor som överstiger 80 kvadratmeter för hushåll med ett barn, 100 kvadratmeter för hushåll med två barn, 120 kvadratmeter för hushåll med tre barn, 140 kvadratmeter för hushåll med fyra barn, och 160 kvadratmeter för hushåll med fem eller flera barn. Det finns

i bestämmelserna om ytbegränsning undantag om någon i familjen är funktionshindrad.

För unga utan barn gäller att bidrag lämnas med 90 procent av den del av bostadskostnaden per månad som överstiger 1 800 kronor men inte 2 600 kronor och med 65 procent om bostadskostnaden överstiger 2 600 kronor men inte 3 600 kronor.

För unga utan barn ska man bortse från bostadskostnader som avser bostadsytor som överstiger 60 kvadratmeter. Högre bostadskostnad och större bostadsyta får beaktas, om någon i hushållet är funktionshindrad.

Bostadsbidrag beräknas utifrån hushållets uppskattade inkomster för ett helt kalenderår och betalas ut löpande som ett preliminärt bidrag. Inkomsten anses vara lika fördelad på varje månad under kalenderåret. Beräkningen av bidraget för en viss månad är med andra ord inte kopplad till inkomsten under den månaden utan till en tolftedel av den sammanlagda inkomsten under kalenderåret. Inkomstgränserna för bostadsbidraget är individuella för respektive maka eller sambo.

Inkomstprövningen innebär att bidraget bestäms av det enskilda hushållets inkomster och tillgångar. För en ensamsökande förälder med barn kan den bidragsgrundande inkomsten uppgå till 150 000 kronor per år utan att bidraget reduceras. För gifta och sammanboende föräldrar med barn minskas bidraget om årsinkomsten överstiger 75 000 kronor för någon av makarna eller samborna. För unga utan barn är motsvarande gränser 41 000 kronor för en försäkrad eller 58 000 kronor för gifta och sammanboende. Om den bidragsgrundande inkomsten är högre än inom nu nämnda gränser, minskas bostadsbidraget med 20 procent av den överskjutande inkomsten för hushåll med barn och med en tredjedel för unga utan barn.

Den bidragsgrundande inkomsten beräknas enligt skatterättsliga grunder. I IL finns bestämmelser om skattepliktiga och skattefria inkomster. I lagen används begreppen överskott och underskott för inkomster av tjänst, näringsverksamhet och kapital. I alla tre inkomstslagen beräknas överskottet eller underskottet genom att dra av kostnaderna från intäkterna.

Inkomst av tjänst beräknas enligt 10 kap. 16 § IL och inkomsterna ska tas upp som intäkt det beskattningsår då de kan disponeras eller på något annat sätt kommer den skattskyldige till del enligt den

så kallade kontantprincipen.91 Av 10 kap. 1 § IL följer att till inkomstslaget tjänst räknas inkomster och utgifter på grund av tjänst till den del de inte ska räknas till inkomstslagen näringsverksamhet eller kapital. Det handlar i första hand om inkomst till följd av anställning, uppdrag och annan inkomstgivande verksamhet som är av varaktig eller tillfällig natur, exempelvis pension, sjukpenning eller ersättning från arbetslöshetskassa.

Den vid beskattningsbeslutet fastställda inkomsten av tjänst påverkas om den skattskyldige har rätt till avdrag för till exempel tjänsteresor, dubbel bosättning eller egenavgifter. Den fastställda inkomsten av tjänst kan därmed bli lägre. Enligt 12 kap. 2 § IL medges avdrag för utgifter för resor till och från arbetet om de överstiger 11 000 kronor för inkomståret 2021. För övriga utgifter för inkomsternas förvärvande, exempelvis verktyg och facklitteratur, får avdrag göras till den del kostnaderna under året överstiger 5 000 kronor. Avdragen beaktas av Skatteverket, vilket innebär att Försäkringskassan inte gör någon beräkning av avdrag i inkomstslaget tjänst.

Inkomst av näringsverksamhet beräknas med utgångspunkt i överskott av en näringsverksamhet. Vid inkomstberäkningen ska vissa avdrag, som har karaktär av vinstdispositioner, återläggas. Dessa är avsättning till periodiseringsfonder, avdrag för egen pension (viss del) samt ökning av expansionsmedel. Även avdrag för underskott från tidigare beskattningsår ska återläggas. Vidare ska vid underskott av näringsverksamhet nyssnämnda avdrag minska underskottet.

Inkomst av kapital beräknas med utgångspunkt i överskott i inkomstslaget. Till detta inkomstslag räknas inkomster och utgifter på grund av innehav av tillgångar respektive skulder. Även kapitalförluster och kapitalvinster räknas till inkomstslaget.92 Inkomster efter avdrag för utgifter ger ett beräknat överskott eller underskott i inkomstslaget. Det inkomstskattemässiga överskottet ska räknas med som bidragsgrundande inkomst. Vid beräkning av överskott bortses från gjorda avdrag i inkomstslaget förutom kapitalförluster till den del de motsvarar kapitalvinster som har tagits upp som intäkter enligt 42 kap. 1 § IL, avdrag för uppskovsbelopp enligt 47 kap. IL vid byte av bostad och negativ räntefördelning enligt 33 kap. IL.

Om överskott uppkommer vid beräkning av inkomstslaget kapital ska detta minskas med schablonintäkt enligt 42 kap. 36 och 43 §§

9110 kap. 8 § IL. 9241 kap. 1 § IL.

samt 47 kap. 11 b § IL. Det handlar om investeringssparkonton och investeringsfonder. Tillgångar på investeringssparkonton schablonbeskattas. Värdet av tillgångarna beskattas årligen oavsett om innehavaren av kontot gör vinst eller förlust på tillgångarna på kontot. Ränta, utdelning eller annan avkastning samt kapitalvinst eller kapitalförlust redovisas inte i deklarationen utan i stället tas en schablonintäkt av tillgångarna upp. Investeringsfonder schablonbeskattas genom att en schablonintäkt på fondandelar tas upp till beskattning. Utdelning från denna typ av fond samt kapitalvinst eller kapitalförlust av fondandelar redovisas i deklarationen och räknas därför med i bidragsgrundande inkomst som inkomst av kapital.

Del av den försäkrades samt del av barns förmögenhet och inkomst av kapital ingår också. Det är hushållets sammanlagda förmögenhet över 100 000 kronor som beaktas vid beräkning av den bidragsgrundande inkomsten. Den ökas med 15 procent av förmögenheter som överstiger 100 000 kronor.

Vissa andra inkomster som undantas från skatteplikt eller som beräknas enligt särskilda regler ingår också i den bidragsgrundande inkomsten. Det gäller vissa utlandsinkomster som inte är skattepliktiga i Sverige, 80 procent av studiemedel i form av studiebidrag och studiestartsstöd (förutom den del som består av tilläggsbidrag), skattefria stipendier över 3 000 kronor per månad, skattepliktiga inkomster enligt 5 § lagen om särskild inkomstskatt för utomlands bosatta och etableringsersättning. Om studiebidrag, studiestartsstöd och skattefria stipendier betalas ut i slutet av ett år och är ett förskott för nästkommande år, ska den inkomsten räknas till det senaste året.

Det framräknade bidragsbeloppet per månad avrundas nedåt till jämna hundratal kronor. Bostadsbidrag som beräknas till lägre belopp än 1 200 kronor för ett helt år, det vill säga mindre än 100 kronor per månad, betalas inte ut. En bidragsmottagare är skyldig att anmäla ändrade inkomster och ändrade förhållanden till Försäkringskassan.

Slutligt bostadsbidrag bestäms för varje kalenderår under vilket preliminärt bidrag har betalats ut. Slutligt bostadsbidrag bestäms efter den tidpunkt när besked om slutlig skatt har meddelats av Skatteverket. Den som har haft lägre inkomster än vad som preliminärt uppgavs till Försäkringskassan kan få en tilläggsutbetalning med ränta. Den som beräknade sina inkomster för lågt kan få betala tillbaka det belopp som har betalats ut för mycket, plus en avgift. Tilläggsutbetalning och återbetalning kommer dock bara i fråga när

skillnaden mellan slutligt och preliminärt bostadsbidrag är minst 1 200 kronor. Den som får eller har fått bostadsbidrag kan även bli återbetalningsskyldig om bidrag av någon anledning har betalats ut felaktigt eller med för högt belopp. Om det finns särskilda skäl kan för mycket utbetalt bidrag efterges helt eller delvis.

3.2.2. Föräldrars underhållsskyldighet

En huvudprincip som bär upp dagens system gällande underhåll till barn är att det i första hand är föräldrarna som har det ekonomiska ansvaret för sina barn. Ett barns behov och kostnader ska således vara en högt prioriterad utgift, ett primärt åtagande, för föräldrarna. Principen att föräldrarna är de som i första hand ansvarar för sina barns försörjning är väl förankrad i såväl svensk som internationell rätt.

Bidragsskyldig förälder kan fullgöra sin underhållsskyldighet antingen genom att betala underhållsbidrag enligt reglerna i FB eller bli betalningsskyldig för utbetalt underhållsstöd enligt SFB. Underhållsskyldigheten kan också fullgöras genom en kombination av dessa båda regelverk när underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag betalas ut.

3.2.3. Underhållsstöd

Bestämmelserna om underhållsstöd finns i 17–19 kap. SFB, med tillhörande förordning (1996:1036) om underhållsstöd och föreskrifter från Försäkringskassan. Genom underhållsstödet garanterar samhället att barn till särlevande föräldrar får en viss försörjning. Detta görs både om en bidragsskyldig förälder av olika anledningar inte fullgör sin underhållsskyldighet enligt FB och om underhållet annars skulle understiga hälften av ett barns normala kostnader efter att hänsyn tagits till barnbidrag. För rätt till underhållsstöd krävs bland annat att barnets föräldrar inte bor tillsammans samt att barnet är folkbokfört och varaktigt bor hos endast en förälder (boföräldern). Boföräldern måste vara bosatt i Sverige. Ett barn som har fyllt 18 år och som inte har ingått äktenskap har rätt till förlängt underhållsstöd om hen bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller till studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395). Även ett barn som varaktigt bor och är folkbokfört hos särskilt förordnade vårdnadshavare har rätt till underhållsstöd och förlängt underhållsstöd.

Från rätten till underhållsstöd och förlängt underhållsstöd finns ett antal undantag. Bland annat lämnas inte sådant stöd om det finns anledning att anta att en förälder, som ska fullgöra sin underhållsskyldighet gentemot barnet genom att betala underhållsbidrag, i rätt ordning betalar underhåll med minst det belopp som skulle betalas ut som underhållsstöd till barnet. Stöd lämnas inte heller om det är uppenbart att den bidragsskyldiga föräldern på något annat sätt ser till att barnet får motsvarande underhåll. Ytterligare ett undantag är om den bidragsskyldiga föräldern i rätt tid under minst tolv månader betalar det fastställda betalningsbeloppet till Försäkringskassan. I dessa fall lämnas inte längre underhållsstöd, om det inte finns särskilda skäl för att underhållsstöd ändå ska lämnas. Underhållsstöd på grund av särskilda skäl lämnas under en tidsperiod om minst sex månader och högst fyra år. Ett beslut om att lämna underhållsstöd under en bestämd tidsperiod gäller dock längst till och med den månad då rätten till underhållsstöd annars upphör.

Underhållsstödet betalas ut av Försäkringskassan månadsvis i förskott. Stödet lämnas från och med månaden efter den månad när föräldrarna har flyttat isär eller rätt till stöd annars har uppkommit, dock inte för längre tid tillbaka än en månad före ansökningsmånaden. Stödet lämnas längst till och med månaden då barnet har fyllt 18 år. Förlängt underhållsstöd lämnas längst till och med juni månad det år då barnet fyller 20 år.

Underhållsstöd kan lämnas som fullt underhållsstöd eller utfyllnadsbidrag. Underhållsstödet är åldersdifferentierat. Underhållsstöd lämnas med 1 673 kronor i månaden till och med månaden då barnet fyller 11 år, med 1 823 kronor i månaden från och med månaden efter den då barnet har fyllt 11 år till och med månaden då barnet fyller 15 år samt med 2 223 kronor i månaden från och med månaden efter den då barnet har fyllt 15 år. Den 14 december 2021 beslutade riksdagen att underhållsstödet ska höjas till barn som är 7 till 11 år.93Från och med 1 juli 2022 kommer därmed underhållsstödet för barn i de åldrarna att vara 1 823 kronor per månad. Om ett barn har egna inkomster ska hälften av den del som överstiger 60 000 kronor per år minska underhållsstödet. Inkomsten beräknas på samma sätt som betalningsbeloppet för den bidragsskyldiga föräldern, se nedan. Det är alltså inkomsten enligt det årliga beslutet om slutlig skatt som ligger till grund för beräkningen.

93Prop. 2021/22:1 utgiftsområde 12, bet. 2021/22:SfU3, rskr. 2021/22:105.

När fullt underhållsstöd lämnas för ett barn ska den bidragsskyldiga föräldern betala ett belopp till Försäkringskassan som helt eller delvis motsvarar underhållsstödet. Till skillnad från reglerna om underhållsbidrag enligt FB beaktas inte boförälderns inkomster i underhållsstödet. Reglerna för betalningsskyldighet för underhållsstöd finns i 19 kap. SFB. Den bidragsskyldiga föräldern behöver inte lämna några uppgifter om inkomster till Försäkringskassan utan inkomsten beräknas i enlighet med det beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § skatteförfarandelagen, förkortad SFL, som fattats närmast före februari det år betalningsskyldigheten avser med utgångspunkt i överskott av tjänst, kapital och näringsverksamhet enligt IL. IL använder begreppen överskott respektive underskott för inkomster av tjänst, kapital och näringsverksamhet.

Den bidragsskyldiga förälderns inkomst av tjänst beräknas med utgångspunkt i överskott i inkomstslaget tjänst enligt 10 kap. 16 § IL. Inkomsterna ska beskattas enligt kontantprincipen. Det innebär att inkomster ska tas upp som intäkt det beskattningsår då de kan disponeras eller på något annat sätt kommer den skattskyldige till del.94 Av 10 kap. 1 § IL framgår att till inkomstslaget tjänst räknas inkomster och utgifter på grund av tjänst till den del de inte ska räknas till inkomstslagen näringsverksamhet eller kapital. I första hand avses inkomst till följd av anställning, uppdrag och annan inkomstgivande verksamhet av varaktig eller tillfällig natur. Hit hänförs även ersättningar som utges i stället för lön, till exempel sjukpenning, pension eller ersättning från arbetslöshetskassa. Den vid beskattningsbeslutet fastställda inkomsten av tjänst påverkas om den skattskyldige har rätt till avdrag för till exempel tjänsteresor, dubbel bosättning eller egenavgifter. Enligt 12 kap. 2 § IL medges avdrag även för utgifter för resor till och från arbetet i den mån dessa överstiger 11 000 kronor för inkomståret 2021 samt för övriga utgifter för inkomsternas förvärvande, till exempel verktyg och facklitteratur, till den del kostnaderna under året överstiger 5 000 kronor. Effekten av sådana avdrag är således att både skatten och betalningsbeloppet blir mindre. Avdragen beaktas av Skatteverket, vilket innebär att Försäkringskassan inte gör någon beräkning av avdrag i inkomstslaget tjänst.

Den bidragsskyldiga förälderns inkomst av kapital beräknas med utgångspunkt i överskott i inkomstslaget kapital enligt 19 kap. 13 § SFB. Till inkomstslaget kapital räknas inkomster och utgifter på

9410 kap. 8 § IL.

grund av innehav av tillgångar respektive skulder. Även kapitalvinster och kapitalförluster räknas till inkomstslaget kapital.95 Inkomster efter avdrag för utgifter ger ett beräknat överskott eller underskott i inkomstslaget. Det inkomstskattemässiga överskottet ska medräknas som betalningsgrundande inkomst enligt bestämmelserna i 19 kap. 13 § SFB. Av bestämmelsen framgår att vid beräkning av överskott bortses från gjorda avdrag i inkomstslaget förutom kapitalförluster till den del de motsvarar kapitalvinster som har tagits upp som intäkter enligt 42 kap. 1 § IL och avdrag för uppskovsbelopp enligt 47 kap. IL vid byte av bostad.

Schablonintäkter motsvaras inte av någon faktisk intäkt. Om överskott uppkommer vid beräkning av inkomstslaget kapital ska detta minskas med schablonintäkt enligt 42 kap. 36 och 43 §§ samt 47 kap. 11 b § IL. Det handlar om investeringssparkonton och investeringsfonder. Tillgångar som finns på investeringssparkonton schablonbeskattas, vilket innebär att värdet av tillgångarna årligen beskattas oavsett om innehavaren av kontot gör vinst eller förlust på tillgångarna på kontot. Ränta, utdelning eller annan avkastning samt kapitalvinst eller kapitalförlust redovisas inte i deklarationen utan i stället tas en schablonintäkt av tillgångarna upp. Investeringsfonder schablonbeskattas genom att en schablonintäkt på fondandelar tas upp till beskattning. Utdelning från denna typ av fond samt kapitalvinst eller kapitalförlust av fondandelar redovisas i deklarationen och räknas därför med i betalningsgrundande inkomst som inkomst av kapital.

Den bidragsskyldiga förälderns inkomst av näringsverksamhet beräknas med utgångspunkt i överskott av en näringsverksamhet enligt 19 kap. 14 § SFB. Av den bestämmelsen följer att vid inkomstberäkningen ska vissa avdrag som har karaktär av vinstdispositioner återläggas. Dessa är avsättning till periodiseringsfonder, avdrag för egen pension (viss del) samt ökning av expansionsmedel. Även avdrag för underskott från tidigare beskattningsår ska återläggas. Vidare ska vid underskott av näringsverksamhet nyssnämnda avdrag minska underskottet.

Syftet med särreglerna för näringsidkare framgår av förarbetena till lagen om underhållsstöd.96 Där framhålls vikten av att löntagare och egenföretagare i största möjliga mån behandlas på ett likvärdigt sätt vid bedömningen av betalningsskyldighet för underhållsstöd. Vid beräkningen av betalningsskyldigheten bör samma principer gälla

9541 kap. 1 § IL. 96Prop. 1995/96:208, s. 45 f.

för beräkning av inkomst av näringsverksamhet som för beräkning av inkomst av tjänst och kapital.

Till den bidragsskyldiga förälderns inkomst ska läggas studiemedel i form av studiebidrag och studiestartsstöd. Studiebidraget är den del av bidraget som inte är återbetalningspliktigt i det statliga studiemedelssystemet. Bidraget kan lämnas till den som studerar vid vissa läroanstalter och utbildningar som regeringen har bestämt.

Betalningsbeloppet beräknas som en viss procent av den bidragsskyldiga förälderns inkomst, efter ett avdrag om 120 000 kronor. Har någon slutlig skatt inte kunnat fastställas bestäms betalningsskyldigheten interimistiskt enligt 19 kap. SFB i avvaktan på slutskattebeskedet och ledning hämtas ur den senast fastställda slutliga skatten.97 Procentsatsen fastställs med hänsyn till det antal barn som den bidragsskyldiga föräldern är underhållsskyldig för enligt 7 kap. 1 § FB. Samtliga barn som den bidragsskyldiga är förälder till och underhållsskyldig för omfattas. Däremot beaktas inte barn som den bidragsskyldiga också kan vara underhållsskyldig för, men som hen inte är förälder till (jfr 7 kap. 5 § FB).

Betalningsskyldigheten är begränsad till det belopp som betalas ut i underhållsstöd. Omräkning av betalningsbeloppet sker per den 1 februari varje år. Blir betalningsbeloppet lägre än 50 kronor per barn och månad bortfaller betalningsskyldigheten.

När stödet lämnas i form av utfyllnadsbidrag görs en avräkning för det underhåll som den bidragsskyldiga föräldern enligt Försäkringskassan minst ska betala direkt till boföräldern eller, vid förlängt underhållsstöd, den studerande. Underhållsstödets belopp ska minskas med det belopp som den bidragsskyldiga föräldern skulle ha fått betala, om reglerna om betalningsskyldighet i 19 kap. SFB hade tillämpats. Lämnas underhållsstöd i form av utfyllnadsbidrag är ingen av föräldrarna betalningsskyldig för det.

Betalningsskyldigheten kan också bestämmas genom en skälighetsbedömning om det är uppenbart att den bidragsskyldiga föräldern har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar beslutet om slutlig skatt och hen inte visar godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjas. Det innebär att den bidragsskyldiga förälderns inkomst kan bestämmas till högre belopp än vad som följer av bestämmelserna om inkomstunderlag för betalningsskyldighet enligt 19 kap. SFB. Bedömningen ska göras

97 6 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1996:18) om underhållsstöd.

i två led. Det första ledet är att pröva om det är uppenbart att den bidragsskyldiga föräldern har en förvärvsförmåga som väsentligt överstiger vad som motsvarar den faktiska inkomsten. Nästa led i bedömningen är om hen har visat en godtagbar anledning till att inte utnyttja sin förvärvsförmåga. Vid tillämpning av förevarande paragraf bör dock inte beaktas att den bidragsskyldiga förälderns möjligheter att skaffa sig inkomster ökat sedan det senaste beslutet om slutlig skatt. I stället ska den tid den bidragsskyldiga förälderns förvärvsförmåga anses väsentligt överstiga förälderns faktiska inkomst vara densamma som den period skattebeslutet avser.98 Samma möjligheter att bedöma underhållsskyldiga föräldrars inkomster efter skälighet finns i bestämmelserna om underhållsbidrag enligt FB.

När betalningsskyldigheten har fastställts ska en tolftedel av årsbeloppet betalas senast den sista i varje månad före den månad som underhållsstödet avser.

En förälder som är betalningsskyldig för underhållsstöd enligt 19 kap. SFB anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet enligt FB gentemot barnet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet.99

Om det i en lagakraftvunnen dom eller i ett avtal som godkänts av socialnämnden har bestämts att den bidragsskyldiga föräldern ska ha barnet hos sig under minst 30 dygn per kalenderår, kan den föräldern få tillgodoräknas ett avdrag när betalningsskyldigheten till Försäkringskassan bestäms (så kallad nettoberäkning). Om den bidragsskyldiga föräldern har fått tillgodoräkna sig ett avdrag genom nettoberäkning, ska underhållsstödet minskas med ett belopp som motsvarar avdraget.

Om den bidragsskyldiga föräldern inte fullgör sin betalningsskyldighet, ska Försäkringskassan utan dröjsmål vidta åtgärder för att driva in fordringen. Försäkringskassan får emellertid på ansökan av den bidragsskyldiga föräldern under vissa förutsättningar bevilja anstånd med att fullgöra betalningsskyldigheten. Det belopp som beslutet om anstånd avser ska betalas före belopp som avser senare tid. En bidragsskyldig förälder som har en skuld till staten på grund av att hen har haft anstånd ska, sedan anståndet har löpt ut, amortera på sin skuld enligt en i lagen fastställd metod.

Om den bidragsskyldiga föräldern inte betalar ett fastställt betalningsbelopp i rätt tid, ska hen betala ränta på skulden.

98 Se RÅ 2008 ref. 71. 997 kap. 2 a § FB.

Försäkringskassan får, på eget initiativ eller på ansökan av den bidragsskyldiga föräldern, under vissa förutsättningar efterge fordran i fråga om betalningsskyldighet och ränta.

Om den bidragsskyldiga föräldern inte fullgör sin betalningsskyldighet, inte heller efter en betalningsuppmaning, och det inte finns något aktuellt beslut om anstånd eller eftergift, kan Försäkringskassan överlämna fordringen till Kronofogden för indrivning. Som huvudregel behöver Försäkringskassan inte överlämna sådana fordringar förrän den äldsta fordringen är fem månader gammal. Samtidigt ska sådan indrivning enligt 4 § tredje stycket indrivningsförordningen (1993:1229) begäras senast fem månader efter det att den äldsta fordringen skulle ha betalats. Detta gäller under förutsättning att det inte finns några särskilda skäl som talar emot det.

Om den bidragsskyldiga föräldern är bosatt utomlands eller bor i Sverige och får lön eller annan inkomst från utlandet som inte kan tas i anspråk genom utmätning av lön med mera enligt UB, gäller vissa särskilda bestämmelser. Om underhållsbidrag är fastställt träder Försäkringskassan in i barnets rätt till sådant bidrag till den del som motsvarar det utbetalda underhållsstödet. En sådan civilrättslig fordran kan lättare drivas in i utlandet än en offentligrättslig fordran. När Försäkringskassan överväger att träda in i barnets rätt till underhållsbidrag behöver betalningsskyldighet för den bidragsskyldiga föräldern inte fastställas. För tid under vilken Försäkringskassan har trätt in i barnets rätt till sådant bidrag får betalningsskyldighet inte beslutas. Om underhållsbidrag inte är fastställt kan Försäkringskassan förelägga boföräldern, eller vid förlängt underhållsstöd den studerande, att vidta eller medverka till åtgärder för att få ett sådant bidrag fastställt. Underhållsstöd lämnas inte om boföräldern, eller vid förlängt underhållsstöd den studerande, utan giltigt skäl låter bli att medverka till de åtgärder som Försäkringskassan begär i ett sådant föreläggande.

Betalningsbeloppet ska under vissa förutsättningar omprövas. Omprövning ska ske när det finns ett nytt beslut om slutlig skatt, när grunden för tillämplig procentsats ändras och när ett högre underhållsstöd lämnas med anledning av åldersindelningen. Om den bidragsskyldiga föräldern vill yttra sig över förslag till betalningsbelopp ska yttrandet lämnas inom 14 dagar från den dag den bidragsskyldiga fick del av förslaget, om inte särskilda skäl finns.100

1005 § RFFS 1996:18.

Betalningsskyldigheten för viss tid kan också, på ansökan av den bidragsskyldiga föräldern eller på initiativ av Försäkringskassan, jämkas om beslut om skatt som legat till grund för Försäkringskassans bedömning ändrats väsentligt. En sådan jämkning får inte tas upp till prövning efter utgången av sjätte året efter det beskattningsår som beslutet avser. En skatteändring anses vara väsentlig om den vid beräkning av betalningsbeloppet, enligt de nya uppgifterna, innebär en sänkning eller höjning av tidigare fastställt betalningsbelopp med 50 kronor per månad och barn.101

Bestäms betalningsskyldigheten till ett lägre belopp än vad den bidragsskyldiga föräldern i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, ska skillnaden och betald ränta som överstiger 100 kronor som hänför sig till skillnadsbeloppet betalas ut till den bidragsskyldiga. Bestäms betalningsskyldigheten till ett högre belopp än vad den bidragsskyldiga föräldern i enlighet med tidigare beslut betalat för samma tid, ska den bidragsskyldiga betala in skillnaden till Försäkringskassan.

Försäkringskassan får på ansökan av den bidragsskyldiga helt eller delvis bevilja anstånd med att fullgöra betalningsskyldigheten. Ett beslut om anstånd gäller för högst ett år. Anstånd ska beviljas i den utsträckning som det behövs för att den bidragsskyldiga föräldern ska få behålla vad som behövs för sitt eget och familjens underhåll. Bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap. 4 och 5 §§ UB ska då tillämpas. Försäkringskassan får vid denna prövning beakta också om den bidragsskyldiga föräldern har andra lätt realiserbara tillgångar. Anstånd får också beviljas om det annars finns anledning till det med hänsyn till den bidragsskyldigas personliga eller ekonomiska förhållanden eller andra särskilda förhållanden. Det belopp som beslutet om anstånd avser ska betalas före belopp som avser senare tid.

En bidragsskyldig som har en skuld till staten på grund av att hen har haft anstånd ska, sedan anståndet har löpt ut, betala skulden månadsvis i delposter (avbetalning) med en tolftedel av ett belopp som motsvarar 1,5 gånger det betalningsbelopp som följer av 2–5, 10–17 och 21–27 §§ eller, om betalningsskyldigheten för något barn har upphört, skulle ha fastställts enligt dessa paragrafer, dock minst 150 kronor per barn och månad. Den bidragsskyldiga föräldern behöver dock inte betala större delposter än att den bidragsskyldiga föräldern får behålla vad hen behöver för sitt eget och familjens underhåll enligt bestämmelserna i 7 kap. 4 och 5 §§ UB beräknat per månad.

1017 § RFFS 1996:18.

För belopp som överstiger det den bidragsskyldiga föräldern är skyldig att betala på grund av att hen ska få behålla vad som behövs för sin och familjens försörjning ska på ansökan av honom eller henne nytt beslut om anstånd meddelas.

Om en delpost enligt första stycket inte är betald på förfallodagen, ska den och de därpå följande fem delposterna vara betalda senast fem månader efter det att den förstnämnda delposten skulle ha betalats. Om inte samtliga sex delposter är betalda inom den angivna tiden förfaller hela skulden till omedelbar betalning.

Försäkringskassan ska upphäva eller ändra ett beslut om anstånd, om det inträffar något som medför att anstånd inte längre bör gälla eller bör gälla i mindre omfattning.

Av förarbetena till de bestämmelserna om anstånd102 framgår bland annat följande. Försörjningen av egna barn ska vara en högt prioriterad utgift för föräldrarna. Att en försörjningsplikt åvilar barnets föräldrar ska medföra att de anpassar sina egna utgifter efter det. I vissa fall kan det dock vara svårt för en återbetalningsskyldig att betala det fastställda återbetalningsbeloppet till staten. I sådana fall kan anstånd komma i fråga. Anstånd bör i första hand komma i fråga vid betalningssvårigheter av övergående natur. Anstånd kan beviljas när anledning finns med hänsyn till den återbetalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden. Att den återbetalningsskyldige under en tid drabbas av en svår sjukdom kan utgöra skäl att bevilja anstånd.

Bestämmelserna om förbehållsbelopp i 7 kap. 4 och 5 §§ UB ska tillämpas och där framgår att förbehållsbeloppet ska bestämmas med ledning av ett så kallat normalbelopp med tillägg för bostadskostnad. Normalbeloppet fastställs varje år av Kronofogden.

Av Högsta domstolens (HD) avgörande NJA 2015 s. 211 följer att kostnader som uppstår i samband med att ett barn återkommande vistas hos en förälder ska beaktas vid beräkningen av förbehållsbeloppet.

Eftergift bör enligt förarbetena till den aktuella lagstiftningen tillämpas endast i undantagsfall. När det kan förutses att betalningssvårigheterna är bestående bör eftergift kunna aktualiseras. Om den återbetalningsskyldiga föräldern kan förväntas att inom överskådlig tid kunna betala tillbaka sin skuld till någon del bör eftergift inte medges.103

102Prop. 1995/96:208, s. 50. 103Prop. 1995/96:208, s. 53 f.

3.2.4. Underhållsbidrag

Bestämmelser om föräldrars civilrättsliga underhållsskyldighet mot sina barn finns i 7 kap. FB. Föräldrarnas underhållsskyldighet beror på deras respektive ekonomiska förmåga och barnets behov av underhåll. När underhållsskyldigheten bestäms ska hänsyn tas till barnets egna inkomster och tillgångar samt till vissa av barnets sociala förmåner.

Föräldrar är underhållsskyldiga gentemot sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga.104 När ett barn bor varaktigt med bara den ena föräldern ska den andra föräldern fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet.105 Underhållsbidrag fastställs genom avtal emellan föräldrarna eller genom dom.106

Den metod som normalt används för att beräkna underhållsbidragets storlek, som senare kom att kallas kvotdelningsmetoden, beskrivs i förarbetena107 till reformen 1979 gällande underhåll till barn och frånskilda. Beräkningsmetoden går i korthet ut på följande. I ett första steg uppskattas barnets behov av underhåll till ett visst belopp. I ett andra steg beräknas respektive förälders överskott. Slutligen i ett tredje steg fördelas det belopp som räknats fram för barnets behov mellan föräldrarna i förhållande till deras överskott. Beräkningsmetoden ska ses som ett hjälpmedel. Det underhållsbidrag som räknats fram bör kontrolleras genom en skälighetsbedömning och vid behov även justeras. I förarbetena108 anges bland annat följande om denna beräkningsmetod. Metoden utgår från barnets behov och det bör därför underlätta för föräldrarna att komma överens om ett underhållsbidrag. Någon given andel ska inte tas i anspråk för bidrag av det överskott som den underhållsskyldige har. I stället kommer barnets behov och den andra förälderns betalningsförmåga att reglera hur stor del av överskottet som ska tas i anspråk för bidraget. Också den förälder som inte är bidragsskyldig får tillgodoräkna sig förbehållsbelopp, när den förälderns betalningsförmåga bedöms. Härigenom kan hen sägas bli jämställd med den förälder som är bidragsskyldig.

1047 kap. 1 § FB. 1057 kap. 2 § första stycket FB. 1067 kap. 2 § andra stycket FB. 107Prop. 1978/79:12, s. 107. 108Prop. 1978/79:12, s. 103.

Föräldrarnas underhållsskyldighet är, som ovan beskrivits, inte ovillkorlig, utan föräldrarna ska sinsemellan ta del i kostnaderna för barnets underhåll var och en efter sin förmåga. Vid tidpunkten för reformen 1979 gav bestämmelserna i FB uttryck för principen att föräldrar hade en ovillkorlig skyldighet att betala underhåll till sina barn. Reformen innebär att den förälder som saknar ekonomiska förutsättningar att bidra till sitt barns underhåll inte ska vara underhållsskyldig. I övervägandena inför att föra in bestämmelser om förbehållsbelopp i FB anfördes i förarbetena109 bland annat följande. Ett underhållsbidrag utgår i allmänhet under flera år och det är då knappast rimligt att tillåta ett uttag från den underhållsskyldiga föräldern som innebär att hen under en längre tid tvingas leva på existensminimum. Följden blir lätt att arbetslusten hämmas och förhållandet till barnet tar skada. Större delen av den underhållsskyldiga förälderns disponibla inkomstöverskott bör kunna tas i anspråk för bidrag, om barnets behov kräver det, och alltså inte bara en viss procentuell andel. Med hänsyn till detta och med tanke på att det bidragsberättigade barnet genom det allmänna barnbidraget och rätten till bidragsförskott alltid är garanterat bidrag till sitt underhåll blir barnets intressen normalt inte lidande av att förbehållsbeloppet i viss utsträckning får överstiga existensminimum.

Socialstyrelsens numera upphävda riktlinjer om hur underhållsbidrag ska räknas fram, har fått stort genomslag i domstolspraxis och används fortfarande i tillämpningen när underhållsbidrag ska bestämmas.110

Kvotdelningsmetodens olika steg

Barnets behov

Utgångspunkten när underhållsbidrag bestäms är barnets behov. Hur stort ett barns behov är varierar efter bland annat barnets ålder och levnadssituation. När man räknar fram barnets kostnader tar man hänsyn till levnadskostnader, eventuella barnomsorgskostnader och eventuella övriga kostnader. Därefter drar man av de inkomster

109Prop. 1978/79:12, s. 97. 110 Riktlinjerna publicerades 1989 i Socialstyrelsens Allmänna råd 1989:6 Underhållsbidrag till barn. Det allmänna rådet är upphävt sedan 1999 (SOSFS 1999:15) och uppdateras således inte längre.

och tillgångar barnet har. När man gjort den uträkningen har man räknat fram barnets behov av underhåll.

För att räkna fram vilka levnadskostnader barnet har finns det tre metoder som används. De är schabloner som är knutna till prisbasbeloppet, Konsumentverkets rapport Koll på pengarna eller barnets faktiska kostnader. I de två första metoderna är det levnadskostnader för barnens basbehov som täcks och inga extraordinära utgifter räknas med.

Ett barns inkomster från sommarjobb eller liknande räknas normalt inte av från barnets behov av underhåll. Om barnet däremot arbetar mer regelbundet eller har en annan regelbunden inkomst, så som kapitalinkomster, kan barnets behov av underhåll sänkas vid beräkningen av underhållsbidraget.111 Hur barnets tillgångar ska beaktas avgörs enligt praxis genom en jämförelse av de underhållsskyldigas ekonomi och barnets. Desto större överskott de underhållsskyldiga föräldrarna har, desto mindre angeläget blir det att se till barnets tillgångar. Hänsyn ska även tas till vad tillgångarna består av, och inte enbart deras värde, och därmed följderna av att ta dem i anspråk.112

När underhållsskyldigheten bestäms ska hänsyn tas till barnets sociala förmåner. Vissa av dem ska räknas av från barnets behov av underhåll eftersom de räknas som inkomst till barnet. Av förarbetena följer att för att veta vilka sociala förmåner som ska beaktas som inkomst ska man se under vilka förutsättningar förmånerna utgår och vad syftet med dem är.113 Är förmånen inte behovsprövad anses den generellt sett påverka underhållsskyldigheten, det vill säga minska barnets behov av underhåll.114 Till exempel ska ekonomiskt bistånd från kommunen, flerbarnstillägget eller det särskilda bidraget inom bostadsbidraget inte räknas av. Däremot ska barnbidraget räknas av.

Barnets boendekostnad brukar räknas in under boförälderns boendekostnader.115 Någon särskild kostnad för boende påförs därför inte barnet.

Enligt förarbetena116 kan ett barn göra anspråk på högre standard och därmed större underhåll ju bättre föräldrarnas ekonomiska ställ-

1117 kap. 1 § första stycket FB, prop. 1978/79:12, s. 104 och 154. 112 NJA 1996, s. 134. 113Prop. 1978/79:12, s.154. 114 Se Saldeen, Barn och föräldrar, s. 106 och Agell, Underhåll till barn och make, s. 22 f. 115Prop. 1978/79:12, s. 104. 116 Se prop. 1978/79:12, s. 83, 105, 154, 400 och 422.

ning är. Det finns ingen riktlinje för hur detta ska beräknas men HD har prövat några fall som man kan ta ledning av.117

Föräldrarnas ekonomiska förmåga

Sedan beloppet som ska fördelas mellan föräldrarna har räknats fram, beräknas respektive förälders överskott. Från förälderns nettoinkomst, det vill säga inkomst efter avdrag för preliminär skatt, dras ett visst belopp (förbehållsbelopp) för förälderns eget och eventuell makas eller sambos underhåll.118 Om föräldern har löneförmåner, så som förmånsbil eller fri bostad ska de räknas med i inkomsten.119 Om föräldern har en förmögenhet som ger kapitalavkastning ska den räknas som en inkomst.

Beloppet som räknas fram utgör det så kallade överskottet som kan tas i anspråk för underhåll åt barnet. Huvudregeln är att det är en förälders faktiska inkomst- och förmögenhetsförhållanden som ligger till grund för hens ekonomiska förmåga. Om en förälder däremot utan godtagbar anledning underlåter att skaffa sig inkomster som sätter föräldern i stånd att bidra till barnets underhåll kan underhållsskyldigheten bestämmas med hänsyn till den verkliga förvärvsförmågan. Man utgår då från den inkomst som föräldern skulle ha haft om hen utnyttjat sin förvärvsförmåga. En förälders intresse av att själv få avgöra hur hen ska inrätta sitt liv får alltså tåla vissa inskränkningar med hänsyn till underhållsskyldigheten gentemot barn.120

Innan en förälder anses ha förmåga att betala något underhållsbidrag ska hen ha medel för sin egen försörjning. När underhållsbidraget bestäms får föräldern därför förbehålla sig ett visst belopp, så kallat förbehållsbelopp.121 Förbehållsbeloppet för eget underhåll innefattar alla vanliga levnadskostnader, bostadskostnad och levnadskostnader i övrigt.122

Levnadskostnaderna beräknas med ledning av ett normalbelopp. Per år räknat är normalbeloppet 120 procent av gällande prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ SFB. 120 procent av 2021 års prisbasbelopp är 4 760 kronor per månad. I beloppet för egna levnadskost-

117 Se NJA 1985 s. 781, NJA 1995 s. 297 och NJA 1996 s. 134 och NJA 2013 s. 955. 1187 kap. 3 § FB. 119Prop. 1978/79:12, s. 105. 120Prop. 1978/79:12, s. 401, 402 och 423. 1217 kap. 3 § första stycket FB. 1227 kap. 3 § andra stycket FB.

nader ingår alla vanliga utgifter, till exempel mat, kläder, el, telefon, TV-licens, tidningar och försäkringsavgifter samt kostnader för resor till och från arbetet.123 I särskilda fall kan förbehållsbeloppet bli högre eller lägre än normalbeloppet. Vid beräkningen av underhållsbidrag kan föräldrarna till exempel få ett så kallat särskilt förbehåll utöver normalbeloppet om hen kan visa att utgifterna är onormalt stora eller att extra utgifter framstår som nödvändiga. Huvudprincipen är dock att barnens försörjning går före betalning av alla andra skulder. Som ovan nämnts kan ett lägre förbehållsbelopp än normalbeloppet räknas med och det handlar om fall där den bidragsskyldiga förälderns levnadskostnader är osedvanligt låga.124

Förbehåll får vidare göras för skälig bostadskostnad.125 Bostadskostnaden ska vara skälig för att få räknas med i föräldrarnas överskott. Det är för att den bidragsskyldiga föräldern inte ska bli vare sig över- eller underkompenserad.126 Försäkringskassan tar varje år fram föreskrifter om genomsnittlig och högsta godtagbara bostadskostnad (se exempelvis FKFS 2020:7). De beskriver vad det kostar att bo i olika delar av Sverige.

Utgångspunkten vid beräkning av underhållsbidrag är vad föräldern faktiskt betalar för sin bostad, sedan hen dragit av eventuellt bostadsbidrag eller bostadstillägg.127

Har man väldigt höga eller väldigt låga kostnader för bostaden så kan i stället en skälighetsbedömning göras av bostadskostnaderna.128

Som bostadskostnad räknas till exempel hyra eller bostadsrättsavgift, ränta på lån, fastighetsskatt, bränslekostnader (uppvärmning) och tomträttsavgäld. Räntan på lånet är det belopp som kvarstår när skattereglerna beaktats.129 Amorteringar på lån för bostaden ska inte räknas som en bostadskostnad. Vissa kostnader som kan anses vara knutna till bostaden, till exempel hushållsel, ska inte läggas till bostadskostnaden då dessa utgifter är medräknade i övriga levnadskostnader.

Om föräldern bor tillsammans med maka eller är sammanboende med annan vuxen, får föräldern endast dra av hälften av den gemensamma bostadskostnaden. Om den som föräldern bor tillsammans med inte har några egna inkomster kan föräldern förbehållas den

123Prop. 1978/79:12 s. 99. 124Prop. 1978/79:12, s. 100. 1257 kap. 3 § andra stycket FB. 126Prop. 1978/79:12, s. 100. 127 Jfr prop. 1978/79:12 100 och 159. 128Prop. 1978/79:12, s. 100, NJA 1990 s. 201 och NJA 1991 s. 40. 129Prop. 1978/79:12, s. 100.

delen av bostadskostnaden som den andra vuxna personen borde bidra med, förutsatt att det finns skäl för förbehåll för maka eller sammanboende med gemensamt eller gemensamma barn. Det belopp som återstår sedan summan av förbehållen avräknats från inkomsten efter skatt utgör den bidragsskyldiga förälderns överskott. Den andra förälderns överskott bestäms på samma sätt.

Proportionering

Efter att vardera förälderns överskott räknats fram fördelar man det belopp som beräknats för barnets behov mellan föräldrarna i förhållande till deras respektive överskott enligt kvotdelningsmetoden.

Avdrag för bidragsskyldigas hemmavarande barn

Bestämmelserna i FB ger hemmavarande barn ett visst försteg framför bidragsberättigade barn. I förarbetena förklaras detta med att bidragsberättigade barn garanteras en viss minimiförsörjning från det allmänna och någon motsvarande garanti har i allmänhet inte hemmavarande barn.130 Den bidragsskyldiga föräldern får behålla ett belopp som motsvarar minst 40 procent av prisbasbeloppet för varje barn som föräldern bor tillsammans med.131

När man räknar ut hur mycket den bidragsskyldiga föräldern minst ska ha kvar av sitt överskott för att täcka de barns behov som den bidragsskyldiga föräldern bor med, behöver den bidragsskyldiga föräldern räkna ut överskottet för dessa barns andra förälder, om den bidragsskyldiga föräldern bor med den andra föräldern.

Huvudregeln är att en bidragsskyldig är skyldig att betala underhåll för sina barn som hen inte bor varaktigt tillsammans med (7 kap. 1–2 §§ FB). Som framgår av 7 kap. 5 § FB har dock även en bidragsskyldig förälder underhållskyldighet mot annans barn om bidragsskyldig förälder bor varaktigt med barnet. Detta förutsätter att styvföräldern är gift med barnets vårdnadshavare eller har ett eget barn gemensamt med denne samt varaktigt bor tillsammans med barnet. En styvförälders underhållsskyldighet bestäms på samma sätt som andra föräldrars. Förbehåll för hemmavarande barn får även göras

130Prop. 1978/79:12, s. 101. 1317 kap. 3 § fjärde stycket FB.

för styvbarn för vilka underhållsskyldighet finns. Det bör noteras att styvförälderns underhållsskyldighet inte ersätter de biologiska föräldrarnas ansvar utan är subsidiär.

Även barn som bor växelvist hos den bidragsskyldiga föräldern ska anses som hemmavarande barn, som om de bodde där på heltid. Det beror på att även barn som bor växelvist anses bo varaktigt hos båda föräldrarna.

Om underhållsbidraget för ett barn skulle inkräkta på den bidragsskyldiga förälderns försörjningsförmåga för hemmavarande barn, så ska underhållsbidraget fastställas till det som blir kvar efter att förälderns andel för hemmavarande barn har dragits av på överskottet. När en bidragsskyldig förälder har flera barn som hen ska betala underhållsbidrag för, ska samtliga barns underhållsbidrag täckas av den förälderns överskott. Om den bidragsskyldiga föräldern ska betala underhållsbidrag till syskon och dessutom har hemmavarande barn behöver förälderns överskott reduceras med det belopp som räknas fram som den andel hen ska bidra med till det hemmavarande barnet. När andelen är framräknad och avdragen från överskottet görs en proportionell fördelning. Om helsyskon bor hos varsin förälder räknas underhållsbidraget ut per barn, som vanligt. Skillnaden är att för ena syskonet är den ena föräldern bidragsskyldig men för det andra syskonet är samma förälder den förälder som hen bor med. Man räknar inte helsyskonet som ett hemmavarande barn för den bidragsskyldiga föräldern. Underhållsbidrag till syskon som har olika boföräldrar kan också variera, även om syskonens behov kan anses vara desamma. Att underhållsbidragen då blir olika stora beror på att boföräldrarna inte har samma överskott.

3.2.5. Vissa skatteregler med anknytning till socialförsäkringen, arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer

Beslut om slutlig skatt

Skatteverket beslutar om slutlig skatt för varje beskattningsår på grundval av uppgifter som har lämnats i en inkomstdeklaration, kontrolluppgifter, uppgifter om betalningsmottagare i arbetsgivardeklarationer och vad som i övrigt har kommit fram vid utredning och

kontroll.132 Utifrån nämnda underlag beräknar Skatteverket hur mycket skatt den enskilda ska betala. Den slutliga skatten kan också bestämmas av Skatteverket efter omprövning av grundbeslutet eller av domstol om beslutet överklagats. Beslut om slutlig skatt kan innebära att den det berör ska få pengar tillbaka eller att hen ska betala skatt.

Skatteverket ska ompröva sina beslut i en fråga som har betydelse för beskattningen eller något annat förhållande mellan en enskild och det allmänna, bland annat om den som beslutet gäller begär omprövning eller överklagar.133

De flesta beslut som meddelats med stöd av SFL får överklagas inom sex år från utgången av det kalenderår då beskattningsåret har gått ut.134 Detta gäller oavsett när inom sexårsperioden som beslutet har meddelats.

Uppgifter per betalningsmottagare i arbetsgivardeklaration

Riksdagen godkände i maj 2017 regeringens förslag till införande av uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen.135 Från och med 2019 är alla arbetsgivare skyldiga att lämna in vissa uppgifter i månatliga arbetsgivardeklarationer på individnivå till Skatteverket, i stället för årligen i en kontrolluppgift. Syftet med att uppgifterna ska lämnas månadsvis är främst att minska skattefusk och skatteundandragande samt att förbättra myndigheternas kontrollmöjligheter och effektivisera deras arbete.136 I samband med införandet av månatliga arbetsgivardeklarationer på individnivå gavs Försäkringskassan direktåtkomst till uppgifter som används vid handläggningen av bostadsbidrag137 och betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder138. Bestämmelserna om direktåtkomst gäller från och med den 1 januari 2019.

En arbetsgivardeklaration innehåller bland annat uppgifter om ersättning till en viss betalningsmottagare. Ersättningarna redovisas som huvudregel enligt den så kallade kontantprincipen, det vill säga den månad de betalas ut. Av arbetsgivardeklarationerna framgår där-

13256 kap. 2 § SFL. 13366 kap. 2 § första stycket SFL. 13467 kap. 12 § första stycket SFL. 135Prop. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256. 136Prop. 2016/17:58. 137 SFS 2017:388. 138 SFS 2018:1631.

med inte vilken period som ersättningen avser och inte heller arbetad tid eller frånvarotid.

Uppgifter i förenklad arbetsgivardeklaration

En annan situation där månadsvis redovisning på individnivå sker är då en ersättning redovisas i en förenklad arbetsgivardeklaration. Enligt 26 kap. 4 § SFL får en fysisk person eller ett dödsbo som har betalat ut ersättning för arbete till en annan fysisk person fullgöra skyldigheten att lämna arbetsgivardeklaration för den ersättningen genom att lämna en förenklad arbetsgivardeklaration, om ersättningen inte utgör utgift i en näringsverksamhet som utbetalaren bedriver. Om ersättning har betalats ut till flera betalningsmottagare ska en förenklad arbetsgivardeklaration lämnas för varje betalningsmottagare. Kontrolluppgift behöver inte lämnas om en ersättning som har redovisats i en förenklad arbetsgivardeklaration.139

En förenklad arbetsgivardeklaration ska bland annat innehålla nödvändiga identifikationsuppgifter, uppgift om den redovisningsperiod som redovisning lämnas för, och de ytterligare uppgifter som Skatteverket behöver för att kunna beräkna och kontrollera skatten och avgifterna. Reglerna om redovisning på individnivå i arbetsgivardeklarationen innebär inte att en arbetsgivardeklaration ska lämnas för varje betalningsmottagare. Detta är således en skillnad jämfört med den förenklade arbetsgivardeklarationen.

Försäkringskassans direktåtkomst till beskattningsdatabasen och uppgifter via medium för automatiserad behandling

Som nämnts tidigare har Försäkringskassan för vissa ändamål tillåtits ha så kallad direktåtkomst till beskattningsdatabasen i fråga om uppgifter per betalningsmottagare i en arbetsgivardeklaration eller uppgifter i en förenklad arbetsgivardeklaration enligt 26 kap. SFL. Syftet med att ge direktåtkomst är bland annat att förbättra kontrollmöjligheter och effektivisera arbetet hos myndigheten. Försäkringskassans tillgång till uppgifter i arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer via direktåtkomst förutsätter att uppgifterna behövs i ett ärende om betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder en-

139 15 kap. 8 § 3 SFL.

ligt 19 kap. SFB, bestämmande av sjukpenninggrundande inkomst enligt 26 kap. SFB eller beräkning av bostadsbidrag enligt 97 kap. SFB.140

Försäkringskassan kan också vad gäller arbetsgivardeklarationer, utöver direktåtkomst, ta del av uppgifter genom elektronisk överföring via en fråga/svarstjänst i ett enskilt ärende på medium för automatiserad behandling. Försäkringskassans möjlighet att elektroniskt ställa en fråga om en individ är begränsad till beräkning och kontroll av sjukpenninggrundande inkomst, sjukpenning, bostadsbidrag, underhållsstöd, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd.141

För närvarande saknas ett system för Försäkringskassan att hämta förenklade arbetsgivardeklarationer via Application Programming Interface (API)142.

3.3. Statistik om månadsinkomster

Utredningen har haft tillgång till två hela kalenderårs månadsuppgifter om inkomst av tjänst från arbetsgivardeklarationer på individnivå143. I figur 3.1 visas månadsgenomsnitt av de delar av inkomst av tjänst som finns med i arbetsgivardeklarationerna. Figuren är uppdelad efter hur mycket individerna förvärvsarbetar. I figuren syns relativt tydligt ett säsongsmönster i grupperna ”Ej förvärvsarbetande” respektive ”Kort deltid” med högre inkomster under sommar- respektive vintermånaderna. I denna grupp ingår troligen många ungdomar och studerande vuxna som jobbar mellan terminerna. I den förstnämnda gruppen ökade de genomsnittliga inkomsterna under 2020 i jämförelse med 2019. Detta avspeglar troligen ökningen i antal ej sysselsatta individer när coronapandemin bröt ut i Sverige. I den sista delfiguren ser man motsvarande nedgång i inkomsterna. Puckeln i mars 2020 i gruppen ”lång deltid” har okänd orsak.

1402 kap. 8 c § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. 1414 c § förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration. 142 API:er är en teknik som gör det möjligt för två program att utbyta data med varandra. De API:er som Skatteverket erbjuder gör det möjligt för andra aktörer att kommunicera med Skatteverkets system och på så vis använda myndighetens data i sina egna tjänster. 143 Utredningen har haft tillgång till månadsuppgifter från arbetsgivardeklarationer gällande de individer som finns med i SCB:s STAR-urval.

Figur 3.1 Genomsnittliga månadsinkomster (inkomst av tjänst) från individuella inkomstdeklarationer

Redovisat efter sysselsättningsstatus enligt FASIT/STAR

Källa: SCB, STAR-urvalet med kopplade AGI-uppgifter från Skatteverket. Utredningens beräkningar.

Av särskilt intresse vid utformning av regelverk med månatliga omräkningar av bidrags- och betalningsgrundande inkomster är förstås hur inkomsten varierar mellan månader. Det finns många olika mått på variation, men ett som har en direkt betydelse för både bidraget och betalningsbeloppets storlek samt till kostnader för handläggning av förmånerna är antal ”hopp” en individs månadsinkomster gör under ett år. Detta är ekvivalent med att titta på antal perioder under ett år där inget hopp sker. I figur 3.3 nedan illustreras hur stor andel av individerna under 2019 som hade x antal sådana ”inkomst-

episoder”. Att inkomsten gör ett ”hopp” har här definierats som att inkomsten under en månad – som andel av individens årsinkomst – avviker med mer än en halv månadsandel (1/24) från föregående månad. Det vanligast förekommande (drygt 60 procent) var 1 episod (= 0 hopp), det vill säga dessa individer hade ungefär samma inkomster alla månaderna under året. Det näst vanligaste (cirka 12 procent av individerna) var 3 episoder (= 2 hopp) och det tredje vanligaste var 2 episoder (knappt 11 procent).

Figur 3.2 Månadsvariation i inkomster: hur många ”inkomstepisoder” har individer över ett kalenderår?

1 episod = inga större inkomstförändringar under året

Källa: Skatteverkets AGI-uppgifter avseende 2019 kopplat till SCB:s STAR-urval. Utredningens beräkningar.

Eftersom det är hushåll med förhållandevis låga inkomster som får bostadsbidrag efter inkomstavdrag är det också intressant att se hur månadsvariationen i inkomster ser ut i olika inkomstskikt. Figur 3.3 illustrerar medianen samt 10:e och 90:e percentilen för månadsvariationen i olika inkomstskikt. Det mått på variation som används här är variationskoefficienten för varje individs tolv månads inkomster144. I diagrammet är det tydligt att variationen är högst i de lägsta inkomstnivåerna och minskar med högre inkomster upp till månadsinkomster på cirka 30 000 kronor. Därefter ökar variationen något. Resultaten är inte förvånande: timanställningar, deltidsarbete och

144 För varje individ har standardavvikelsen av de tolv månads inkomsterna beräknats, dividerats med genomsnittliga månadsinkomsten.

säsongsarbete är förknippade med både lägre årsinkomster såväl som mer varierande inkomster.

Figur 3.3 Variation i månadsinkomster vid olika inkomstnivåer

Median, 10:e samt 90:e percentilen avseende variationskoefficienten beräknad på varje individs månadsinkomster under 2019

Källa: Skatteverkets AGI-uppgifter kopplat till SCB:s STAR-urval 2019. Utredningens beräkningar.

3.4. Statistik om bostadsbidrag

Figurerna 3.4–3.7 illustrerar utvecklingen av antal hushåll och genomsnittliga bidragsbelopp för olika hushållstyper under perioden 2005 till och med juli 2021. En övergripande trend fram till 2007 var minskande antal bidragshushåll, något som bröts i samband med finanskrisen. Från och med 2015 minskar antal hushåll igen. En tydlig trend är också ett stadigt ökande genomsnittligt bidragsbelopp. En delförklaring är om ekonomin har en realekonomisk tillväxt ökar också inkomsterna i populationen och om gränserna för när inkomstavdrag görs i bostadsbidraget samtidigt ligger fast blir det färre och färre hushåll som får bidrag. I det kvarvarande beståndet hushåll – som i snitt troligen inte har särskilt stor inkomstökning – blir bi-

dragsbeloppen högre. Höjningen av bidragsbeloppen 2012 syns tydligt i diagrammen.

Figur 3.4 Antal mottagare av bostadsbidrag (preliminärt bidrag) fördelat på olika sökandetyper

Tusental

Källa: Försäkringskassan.

Figur 3.5 Antal mottagare av bostadsbidrag (preliminärt bidrag) fördelat på olika hushållstyper

Tusental

Källa: Försäkringskassan.

0 50 100 150 200 250

jan -05

o kt -05

ju l-06

ap r-07

jan -08

o kt -08

ju l-09

ap r-10

jan -11

o kt -11

ju l-12

ap r-13

jan -14

o kt -14

ju l-15

ap r-16

jan -17

o kt -17

ju l-18

ap r-19

jan -20

o kt -20

ju l-21

Ensamsökande kvinnor Ensamsökande män

Sammanboende Alla hushåll

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

jan -05

o kt -05

ju l-06

ap r-07

jan -08

o kt -08

ju l-09

ap r-10

jan -11

o kt -11

ju l-12

ap r-13

jan -14

o kt -14

ju l-15

ap r-16

jan -17

o kt -17

ju l-18

ap r-19

jan -20

o kt -20

ju l-21

Enbart umgämgesbarn Enbart växelvisbarn

Minst ett hemmavarande barn Unga utan barn

Figur 3.6 Genomsnittliga bidrag per månad (preliminära bidrag) för olika sökandetyper

Källa: Försäkringskassan.

Figur 3.7 Genomsnittliga bidrag per månad (preliminära bidrag) för olika hushållstyper

Källa: Försäkringskassan.

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500

jan -05

o kt -05

ju l-06

ap r-07

jan -08

o kt -08

ju l-09

ap r-10

jan -11

o kt -11

ju l-12

ap r-13

jan -14

o kt -14

ju l-15

ap r-16

jan -17

o kt -17

ju l-18

ap r-19

jan -20

o kt -20

ju l-21

Ensamsökande kvinnor Ensamsökande män

Sammanboende Alla hushåll

0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500

jan -05

o kt -05

ju l-06

ap r-07

jan -08

o kt -08

ju l-09

ap r-10

jan -11

o kt -11

ju l-12

ap r-13

jan -14

o kt -14

ju l-15

ap r-16

jan -17

o kt -17

ju l-18

ap r-19

jan -20

o kt -20

ju l-21

Enbart umgämgesbarn Enbart växelvisbarn

Minst ett hemmavarande barn Unga utan barn

3.5. Statistik om underhållsstöd

Figurerna 3.8 och 3.9 visar utvecklingen av antal barn och bidragsmottagare och bidragsskyldiga för underhållsstöd under perioden 2006–2020. I diagrammen syns en tydlig trendmässig minskning av såväl bidragsmottagare såväl som bidragsskyldiga. En viktig förklaring är att fler och väljer att sköta underhållet själva. Effekten av höjningen av underhållsstödsbeloppet 2015 syns tydligt i figur 3.9 i form av en plötslig minskning av antal som betalar för fullt underhållsstöd. År 2016 infördes också sexmånadersregeln vilket skyndade på utflödet från underhållsstödet. I takt med att många föräldrar – och främst då föräldrar med relativt goda inkomster – väljer att reglera underhållet själva, har beståndet bidragsskyldiga föräldrar som blir kvar i underhållsstödet i allt större utsträckning haft lägre inkomster i genomsnitt. Detta har medfört fallande andel fullgjorda inbetalningar.

Figur 3.8 Antal barn, bidragsmottagare och betalningsskyldiga i underhållsstödet i december

Källa: Försäkringskassan.

0

50000 100000 150000 200000 250000 300000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Antal barn Antal mottagare Antal betalningsskyldiga

Figur 3.9 Gällande beslut (månadsvis) om betalningsskyldighet för underhållsstöd 2010–2020

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE. Utredningens beräkningar.

3.6. Problembeskrivning

3.6.1. Bostadsbidraget

Preliminära och slutliga bidrag

Det problem som ofta lyfts fram först med bostadsbidraget är konstruktionen med preliminära bidrag som betalas ut som sedan fastställs lång tid senare, ofta med krav på återbetalning som följd. De

problem som konstruktionen leder till, kan delas upp i tre delar. För det första blir bidraget både svårt att förstå för den sökande och besvärligt att administrera. För det andra leder den slutliga avstämningen inte bara till att krav på återbetalning många gånger riktas mot bidragsmottagarna, utan också till mer långsiktig skuldsättning. För det tredje kan den som under en del av året får ett bostadsbidrag som motsvarar det behov som hen då har, ändå bli återbetalningsskyldig på grund av att inkomsten en annan del av året är högre. Även motsatsen, att avstämningen resulterar i en tilläggsutbetalning, representerar ett problem eftersom det innebär att det bidrag som betalades ut inte uppgick till det belopp som motsvarade det behov som inkomstprövningen uppskattade att hushållet hade när det preliminära bidraget betalades ut.

När ett hushåll söker bostadsbidrag ska den sökande uppskatta sina inkomster under de kommande tolv månaderna. Det kan för många vara svårt att göra en sådan uppskattning korrekt. Eftersom hushåll med behov av bostadsbidrag per definition har relativt låga inkomster kan denna uppskattning vara ännu svårare att göra än för andra. Inte sällan beror de låga inkomsterna på en svag anknytning till arbetsmarknaden vilket givetvis försvårar möjligheten att uppskatta den framtida inkomsten väsentligt. Även eventuella perioder med ersättning från andra delar av socialförsäkringen, till exempel sjukförsäkringen och föräldraförsäkringen, under tiden med bostadsbidrag kan väsentligt försvåra uppskattningen av inkomsten. Att den uppskattade inkomsten därmed inte stämmer överens med den inkomst som ligger till grund för beslutet om slutlig skatt är därför inte förvånande. En sådan avvikelse kan heller inte i de flesta fall anses bero på att uppskattningen var dålig. Även den som gör en felfri uppskattning av sin inkomst kommer ofta ha fel.

Det faktum att bostadsbidraget baseras på ett helt kalenderårs inkomster leder också till bekymmer i administrationen. Om inkomsten efter en tid med bostadsbidrag blir högre än den uppskattade, påverkas inte bara storleken på bidraget efter inkomsthöjningen utan också för tidigare månader under kalenderåret. Detta kan vara svårt för den bidragsberättigade att förstå och innebär samtidigt bekymmer för administrationen. Om inkomstökningen är stor och särskilt om den inträffar sent under ett kalenderår ställs stora krav på administrationen att snabbt korrigera kommande utbetalningar om det sammanlagda preliminära bostadsbidraget under ett kalenderår

ska motsvara det slutliga bidraget. En tillräckligt stor inkomstökning sent under ett kalenderår kan till och med vara omöjlig att korrigera genom minskning av de kommande utbetalningarna, även om utbetalningarna reduceras till noll.

Det maximala bostadsbidrag som kan betalas ut under ett år uppgår till mer än 60 000 kronor (för ett hushåll med tre hemmavarande barn). Även om det preliminära bostadsbidrag som betalats ut bara är något för högt så kommer återbetalningsbeloppet vara betydande. Att de hushåll som utgör målgruppen för bostadsbidraget har svårigheter att i samband med slutavstämningen betala tillbaka flera tusen kronor är förklarligt eftersom de nästan alltid har små ekonomiska marginaler. I vissa fall beror naturligtvis det för mycket utbetalda bostadsbidraget på att inkomsten påtagligt har förbättrats och att de ekonomiska marginalerna därmed också har förbättrats. När detta inte är fallet kan kravet på återbetalning leda till en skuld som kan ta lång tid att bli av med.

Det kan också hävdas att konstruktionen med att basera bostadsbidraget på ett helt kalenderårs inkomster motverkar bidragets syfte. Det tydligaste exemplet som kan lyftas fram för detta är ett hushåll som söker bostadsbidrag och har låg inkomst, både enligt uppskattningen i ansökan och de facto, under tolv månader från till exempel april ett år till mars året därpå. I april det andra året höjs hushållets inkomster så mycket att behovet av bostadsbidrag bortfaller. Hushållet söker därför inte heller bostadsbidrag efter mars. När slutavstämningen avseende inkomster för det andra året görs, vilket i praktiken fram till nyligen gjordes i början av år fyra, det vill säga cirka två år efter den senaste utbetalningen av bostadsbidrag gjordes, kan resultatet bli ett krav på återbetalning på som mest över 15 000 kronor. Även om avstämningen i dag görs något tidigare är det ändå minst uppemot ett halvår efter den sista utbetalningen och upp till mer än ett och ett halvt år efter utbetalningen som kravet på återbetalning uppstår. Det är då inte bara problematiskt att beloppet är stort och att kravet uppkommer långt efter att hushållet tog emot något bidrag, utan också att det kan uppfattas som orättvist eller till och med felaktigt. Hushållet hade bostadsbidrag eftersom deras låga inkomst innebar svårigheter att betala boendekostnaderna, bidraget kan till och med ha varit nödvändigt för att kunna bo kvar i bostaden. Utbetalningen av bidraget bidrog alltså till att målet med bidraget kunde uppfyllas. När hushållet ansökte om bidraget uppskattade den

sökande inkomsterna som låga, och de var de också under tiden som ansökan gällde. Men kravet på att betala tillbaka 15 000 kronor är ändå korrekt enligt regelverket.

Även i de situationer som det preliminära bidraget är för lågt, det vill säga när hushållet överskattar sin inkomst är problematiskt. Förutsatt att den inkomstprövning som görs innebär att det bidrag som betalas ut svarar mot de behov hushållet har, kommer det bidrag som betalas ut vara för lågt under bidragsåret. Att en tilläggsutbetalning senare görs är naturligtvis bra, men eftersom även den görs långt efter bidragsåret kan de ekonomiska marginalerna under tiden med bidrag ha varit mycket små, med risk för att hushållets behov inte kunnat tillgodoses. Detta kan till och med ha inneburit att hushållet kommit efter med betalningar och skulder har uppstått.

Avvikelser mellan preliminärt och slutligt bidrag

Det kan bli betydande skillnader mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag med dagens regelverk, och därmed betydande återkrav och/eller tilläggsutbetalningar. I figur 3.10 nedan visas ett histogram över hushållens skillnad mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag. I diagrammet betyder en skillnad över noll kronor att hushållet fått för mycket preliminärt utbetalat. I avstämningen av bostadsbidrag som utbetalades 2018 fick det hushåll som fått mest för mycket utbetalat 62 400 kronor för mycket. Den största tilläggsutbetalningen var 48 200 kronor. Om skillnaden är mindre än 1 200 kronor blir det inget återkrav eller tilläggsutbetalning. I diagrammet är detta ett eget intervall (markerat), och det är också den enskilda skillnad som är vanligast. Det framgår relativt tydligt att tyngdpunkten i fördelningen är större än noll, det vill säga, i genomsnitt får hushållen mer i preliminärt än slutligt bostadsbidrag. Detta avspeglas också i att summa återkrävda belopp är runt tre gånger högre än tilläggsutbetalningar och antal hushåll som blir återkrävda är mer än dubbelt så många som antal hushåll som får tilläggsutbetalningar.

Figur 3.10 Histogram över skillnaden mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag

Antal hushåll fördelade över skillnaden (helår) Prel. BOB – Slutligt BOB avstämningsåret 2018

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE. Utredningens beräkningar.

I figur 3.11 visas hur många hushåll som blivit återkrävda, fått tillläggsutbetalning eller ingetdera, för avstämda år i perioden 2009–2018. I figuren syns att det vanligaste är att varken återkrav eller tilläggsutbetalning görs, men antalet har minskat. I figur 3.12 visas hur stor andel av de avstämda hushållen som blev återbetalningsskyldiga eller fick tilläggsutbetalning under respektive år under perioden 2009–2018. Dessa andelar har trendmässigt gått upp men andel återbetalning har planat ut åren 2017–2018.

Figur 3.11 Antal hushåll som efter årsavstämning av bostadsbidrag blev återbetalningsskyldiga, fick tilläggsutbetalning, eller ingetdera

Avstämda år 2009–2018

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, utredningens beräkningar.

Figur 3.12 Andel av hushållen med preliminärt bostadsbidrag som blev återbetalningsskyldiga resp. fick tilläggsutbetalning

Per avstämt inkomstår 2009–2018

Källa: Försäkringskassans analysdatalager STORE. Utredningens beräkningar.

Sambandet med försörjningsstöd

Både bostadsbidraget och försörjningsstödet är behovsprövade utifrån hushållets inkomster och tillgångar. Systemen är också relaterade till varandra och ett fungerande bostadsbidrag minskar behovet av försörjningsstöd. Cirka en fjärdedel av alla hushåll med bostadsbidrag har försörjningsstöd under någon del av året. Den som begär

försörjningsstöd från en kommun kommer också att vara skyldig att ansöka om bostadsbidrag om rätten till sådant bidrag finns.

I det fall hushållet är helt beroende av försörjningsstöd kommer ett utbetalt bostadsbidrag endast att leda till att kommunens kostnader minskar eftersom hushållets behov av försörjningsstödet blir lägre. Det gör också att bostadsbidragets regler med en inkomstgräns under vilken bostadsbidraget inte reduceras och regeln om att bostadsbidraget reduceras med endast 20 procent av inkomsten däröver inte får genomslag.

Sambandet mellan försörjningsstöd och bostadsbidrag kan i vissa fall vara problematiskt. Den som har försörjningsstöd får detta stöd minskat med det preliminära bostadsbidraget. Om det preliminära bostadsbidraget är för högt för att den försäkrade har underskattat sina inkomster, blir försörjningsstödet lägre både för att bostadsbidraget är högre och för att inkomsten är högre i den mån försörjningsstöd fortfarande betalas ut när den högre inkomsten uppkommer. När det slutliga bostadsbidraget senare fastställs kommer hushållet att få ett krav på återbetalning av bostadsbidraget. Denna skuld kan normalt inte täckas av försörjningsstöd. Om det preliminära bostadsbidraget i stället är för lågt, i så fall vanligen för att den försäkrade överskattat sina inkomster i ansökan om bostadsbidrag, blir försörjningsstödet högre. När det slutliga bostadsbidraget senare fastställs görs en tilläggsutbetalning som minskar försörjningsstödet om hushållet även då har sådant stöd. Har däremot hushållet inte längre försörjningsstöd när tilläggsutbetalningen görs kommer försörjningsstödet ha varit för högt. Även om en kommun i sin prövning av rätten till försörjningsstöd kan kräva att en rimlig bedömning av inkomsten görs i ansökan om bostadsbidrag är det sannolikt svårt att kräva att den enskilda frångår en välgrundad uppskattning av årsinkomsten.

I grunden innebär alltså det faktum att bostadsbidraget grundas på inkomsten under hela kalenderåret, och att denna därför också behöver uppskattas i förväg, att summan av stöd från samhället för att klara de grundläggande behoven inte alltid överensstämmer med det faktiska behovet av stöd.

Sambandet med andra bostadsstöd

Vid sidan av bostadsbidraget finns ytterligare några olika former av stöd till bostadskostnader. Personer som har hel ålderspension kan få bostadstillägg, liksom personer med hel eller partiell sjuk- och aktivitetsersättning. Personer som deltar i etableringsprogrammet kan om de bor ensamma få bostadsersättning som komplement till etableringsersättningen. Personer som omfattas av vissa övergångsregler som tillkom i samband med avskaffandet av den tidsbegränsade sjukersättningen kan få boendetillägg. Personer som har rätt till dessa bostadsstöd kan samtidigt ha rätt till bostadsbidrag. De andra bostadsstöden samordnas med bostadsbidraget på så sätt att rätten till dessa stöd minskas med det utbetalade bostadsbidraget, det vill säga det preliminära bidraget. När sedan det slutliga bostadsbidraget fastställs görs ingen justering av storleken på de andra stöden, men för bostadsbidraget ställs antingen krav på återbetalning eller görs en tilläggsutbetalning. Det största bostadsstödet är bostadstillägg till ålderspensionärer och personer med sjuk- eller aktivitetsersättning. Att ålderspensionärer samtidigt har bostadsbidrag torde vara ovanligt, främst eftersom de sällan samtidigt tillhör målgruppen för bostadsbidraget. Bostadstillägg till sjuk- och aktivitetsersättning bör dock oftare kunna betalas ut till personer som också har bostadsbidrag. Risken för att felaktigt uppskatta den del av inkomsten som utgörs av sjuk- eller aktivitetsersättning torde dock vara liten, men rätt till bostadstillägg har även de som har partiell ersättning. Att samordningen mellan de andra bostadsstöden görs med det preliminära bostadsbidraget innebär därför en risk för att det sammanlagda bostadsstödet blir högre eller lägre än vad regelverken egentligen syftar till att ge ut när avstämningen i bostadsbidraget väl är gjord och det slutliga bostadsbidraget har bestämts.

Risk för både under- och överutnyttjande

Ett problem som ofta lyfts fram med bostadsbidraget är att det underutnyttjas. En stor del av detta underutnyttjande antas hänga samman med att konstruktionen med preliminära bidrag som slutligt fastställs långt i efterhand leder till att vissa hushåll avstår från att söka bidrag på grund av risken för att det utbetalade beloppen krävs tillbaka i efterhand. Det kan också finnas en risk att den som

får sänkt inkomst inte söker bidrag eftersom hen tror att inkomsten snart kommer att höjas igen. Om inkomsten inte höjs uppstår ett underutnyttjande eftersom någon ansökan inte gjordes. Även om en ansökan senare görs, när optimismen om inkomsthöjning inte längre kvarstår, finns ett underutnyttjande eftersom bostadsbidraget inte kan sökas retroaktivt.

Konstruktionen med preliminära bostadsbidrag baserade på en uppskattning av framtida inkomst kan också leda till ett överutnyttjande av preliminära bostadsbidrag. Om den framtida inkomsten underskattas, på grund av pessimism hos den sökande eller av annat skäl, kommer det preliminära bidraget bli för högt. Teoretiskt ska detta inte ha någon betydelse eftersom det i konstruktionen ligger att bidraget fastställs slutligt när inkomsten kan stämmas av mot den som de sökande faktiskt hade. Om emellertid graden av kontroll av uppskattade inkomster är låg uppkommer ändå ett överutnyttjande i form av ett ”lån”, som sedan betalas tillbaka. Det är också viktigt att ha klart för sig att många som får krav på återbetalning inte kan betala tillbaka beloppet utan blir skuldsatta och långt ifrån hela det återkrävda beloppet blir återbetalt. Genom att återkraven inte alltid betalas in uppstår en betydande kostnad för samhället.

3.6.2. Underhållsstöd

Inkomstunderlaget för betalningsskyldigheten är två år gammalt

När betalningsskyldigheten för den bidragsskyldiga föräldern i underhållsstödet ska fastställas är utgångspunkten det senaste beslutet om slutlig skatt som fattades före februari månad det år betalningsskyldigheten gäller. Fördelen med att basera beräkningen på ett beslut som Skatteverket har fattat får som följd den betydande nackdelen att inkomsten är inaktuell. Det innebär i praktiken att hur mycket någon ska betala i underhållsstödssystemet beror, som grundregel, på hur mycket den bidragsskyldiga tjänade för två år sedan. Om inkomsten sedan dess sjunkit kan detta vara ett stort problem. Visserligen kan den bidragsskyldiga få anstånd med betalning och också en avbetalningsplan, men då uppstår i stället en skuld. Om inkomsten i stället har ökat kan i undantagsfall betalningsskyldigheten fastställas till ett högre belopp, men normalt betalar den bidragsskyldiga mindre än vad hen har möjlighet till.

När det betalningsbelopp ska beräknas som en bidragsskyldig förälder ska betala till Försäkringskassan om underhållsstöd betalas ut till barnets boförälder, eller till den studerande vid förlängt underhållsstöd, är utgångspunkten ett beslut om slutlig skatt. Reglerna föreskriver dessutom att det beslut om slutlig skatt som ska användas är det som fattats före februari månad det år betalningsskyldigheten avser. Det innebär nästan alltid att det är inkomsterna under det inkomstår som ligger två år bakåt i tiden som avgör hur mycket den bidragsskyldiga föräldern ska anses ha förmåga att betala. Det är generellt vanligt att inkomsterna är relativt lika år för år för dem som kontinuerligt arbetar, i synnerhet om det är i samma arbete. Hur mycket som en bidragsskyldig förälder ska betala till Försäkringskassan begränsas också av ett golv och ett tak. Den som har en betalningsgrundande inkomst som understiger 120 000 kronor per år behöver inte betala någonting eftersom en så låg inkomst innebär att det inte anses finnas någon betalningsförmåga. Den som har en relativt hög inkomst får alltid betala hela det belopp som betalats ut i underhållsstöd, i vart fall om den bidragsskyldiga inte har många barn, eftersom betalningsbeloppet aldrig kan överskrida det utbetalade beloppet. Golvet och taket för betalningsbeloppet innebär att även många med olika stor inkomst ett år jämfört med inkomsten två år tidigare inte påverkas av reglerna om inkomstunderlaget. Trots det är det inte ovanligt att ett betalningsbelopp baserat på inkomsten för två år sedan avviker relativt mycket från det belopp som skulle ha bestämts om i stället innevarande års inkomst skulle ha använts för att beräkna betalningsbeloppet. Såväl trendmässigt förändrad inkomst, ökande eller sjunkande, som varierande inkomster år från år kan därför leda till att ett betalningsbelopp bestämt utifrån en två år gammal inkomst dåligt stämmer överens med den betalningsförmåga som den bidragsskyldiga har när betalningen ska göras.

För den som har lägre inkomst det år som betalningen ska göras jämfört med två år tidigare, och skillnaden inte är obetydlig, kan detta ställa till stora problem när de ska fullgöra sin betalningsskyldighet. Den bidragsskyldiga kan försöka klara av betalningen men i stället tvingas avstå från annan nödvändig konsumtion, eller från att betala andra räkningar. Detta kan leda till att skulder uppstår. För att ett underhållsstöd betalas före andra räkningar talar i vissa fall att den bidragsskyldiga kan ha en vilja att göra rätt för sig i förhållande till sina barn, och att det går före nödvändiga utgifter för egna behov.

För att underhållsstödet är mer prioriterat än andra utgifter talar också att en obetald skuld för underhållsstöd relativt snabbt kan överlämnas till Kronofogden jämfört med många andra skulder, med risk för betalningsanmärkningar och utmätning som följd. Trots att det finns skäl att tro att många prioriterar att betala skulder för underhållsstöd är det vanligt att skulderna blir obetalda. Den som har en skuld hos Försäkringskassan för underhållsstöd kan emellertid begära anstånd och att en avbetalningsplan upprättas som innebär att skulden kan betalas med lägre belopp, eller inte alls, jämfört med de fastställda månatliga betalningsbeloppen. En begäran om anstånd och avbetalningsplaner med lägre belopp innebär emellertid att en skuld ackumuleras. En skuld kan dock i undantagsfall, om det finns så kallat synnerliga skäl, efterges helt eller delvis med hänsyn till den bidragsskyldigas personliga eller ekonomiska förhållanden.

Att betalningsbeloppet baseras på en två år gammal inkomst kan också innebära det omvända problemet, nämligen att betalningsbeloppet blir lägre än vad den nuvarande inkomsten egentligen skulle medge. Detta leder inte till någon skuldproblematik, men får i stället som konsekvens att den bidragsskyldigas ansvar för barnets försörjning blir mindre än avsett. Inkomsten för två år sedan är vanligen något lägre än inkomsten innevarande år eftersom de flesta med exempelvis en anställning får en viss löneökning till exempel till följd av årliga lönerevisioner. Skillnaden mellan de två årens inkomster kan i dessa fall dock normalt antas vara ganska liten. Det är också troligt att en stor del av dem som har den typ av anställning som innebär årliga löneökningar, eller på annat sätt kan räkna med ökad inkomst år från år, redan för två år sedan hade en så pass hög inkomst att betalningsbeloppet redan motsvarar hela det utbetalade underhållsstödet. Problemet med att äldre inkomster kan vara lägre än nuvarande inkomst, och att det ekonomiska föräldraansvaret för en frånlevande förälder därför blir mindre än avsett, hänger därför inte framför allt samman med normala inkomstökningar. I vissa fall kan i stället inkomsten innevarande år vara väsentligt högre än den var för två år sedan. I sådana fall kan betalningsbeloppet ofta väsentligt understiga det belopp som den bidragsskyldiga har förmåga att betala. Det är uppenbart att den som nyligen inträtt på arbetsmarknaden dels helt kan slippa betala underhållsstöd de första åren efter inträdet, dels kan räkna med att under flera år betala väsentligt lägre än vad inkomsten faktiskt tillåter, förutsatt att inkomstökningarna de

första åren i arbetslivet följer vanliga mönster, med ökat arbetskraftsdeltagande och höjd lön. Ett större problem är emellertid att det inte är helt ovanligt med ganska betydande variationer i inkomster år från år. Som beskrivits ovan kan det leda till att bidragsskyldiga vissa år kan få betala väsentligt mer än de egentligen har råd att betala, men det kan också leda till att betalningsbeloppen andra år blir väsentligt lägre om underhållsstöd betalas ut. Utöver att det leder till mindre intäkter i underhållsstödet och ett försvagat föräldraansvar för frånlevande föräldrar riskerar det också att leda till incitament att utnyttja underhållsstödet just när inkomstförhållandena är sådana att betalningsbeloppet blir lågt på grund av låg inkomst för två år sedan. Särlevande föräldrar kan mer eller mindre i samförstånd variera mellan att reglera underhållet med underhållsbidrag vissa år och med underhållsstöd andra år, om det innebär en sammantagen ekonomisk fördel för dem. Mer om ekonomiska incitament att vara i underhållsstödet nedan. Det bör påpekas att betalningsbeloppet kan fastställas till ett annat belopp än det som inkomsten enligt beslutet om skatt för inkomståret två år bakåt i tiden ger. För detta krävs emellertid att det är uppenbart att den bidragsskyldiga förälderns förvärvsförmåga väsentligt översteg vad som motsvarar den beskattade inkomsten och den enskilde inte kan visa godtagbar anledning till att förvärvsförmågan inte utnyttjades.

Skillnader i inkomstunderlaget för underhållsstöd och underhållsbidrag

Hur mycket en bidragsskyldig förälder ska betala bestäms i underhållsstödet som beskrivits ovan av inkomsten två år bakåt i tiden. När ett underhållsbidrag bestäms är det i princip den aktuella inkomsten som avgör hur mycket den bidragsskyldiga föräldern ska bidra med till barnets försörjning. Att den inkomst som ligger till grund för beräkningen av den bidragsskyldigas betalningsansvar hämtas från olika tidpunkter kan ge upphov till ekonomiska incitament att fullgöra sin underhållsskyldighet i olika system beroende på hur hög den aktuella inkomsten är jämfört med för två år sedan. Sådana incitament påverkar i första hand den bidragsskyldiga. Det kan hävdas att den bidragsskyldiga föräldern har begränsade möjligheter att påverka om underhållet bestäms genom systemet med underhållsstöd eller genom ett underhållsbidrag. Dock kan den bidragsskyldiga i

vart fall försvåra att ett avtal om underhållsbidrag sluts, och därmed ge boföräldern små möjligheter att välja någon annan lösning än underhållsstöd. Boföräldern har genom sin möjlighet att ansöka om underhållsstöd alltid möjligheten att få rätten till sådant stöd prövat. Underhållsstöd kan visserligen nekas om det finns anledning att anta att en bidragsskyldig förälder ser till att barnet får ett underhåll som minst motsvarar det belopp som skulle betalas ut som underhållsstöd. Är inte detta kriterium uppfyllt ska underhållsstöd beviljas vilket kan innebära att den bidragsskyldiga föräldern får betala ett högre belopp än vad som hade varit fallet om ett avtal om underhållsbidrag hade ingåtts, till exempel beroende på att den bidragsskyldiga hade högre inkomst tidigare. Det bör påpekas att skillnaderna i vilka inkomster som används vid bestämmandet av ett underhållsbidrag och betalningsskyldigheten i underhållsstödet kan ge upphov till incitament både att välja underhållsstöd och underhållsbidrag och incitamenten kan alltså påverka både boföräldern och den bidragsskyldiga.

Skillnader mellan inkomstunderlagen för beräkning av underhållsbidrag och underhållsstöd kan ge upphov till ekonomiska incitament

Det finns inte några uttryckliga regler för hur ett underhållsbidrag ska beräknas mer än vad som följer av FB:s bestämmelser om föräldrars underhållsskyldighet. Eftersom ett avtal om underhållsbidrag är en civilrättslig överenskommelse, kan ett sådant utformas utifrån vilka principer som helst och det finns dessutom små möjligheter att få insyn i hur de är utformade och därmed beskriva vad typiska avtal innebär och hur vanligt det är med en eller annan utformning. Trots detta finns det vissa grundläggande principer som i vart fall idealt bör ligga till grund för avtalen. Dessa principer har växt fram genom praxis i allmänna domstolar, eftersom frågor om underhåll kan avgöras i domar, i kombination med riktlinjer med mera som används och har använts av myndigheter som ägnar sig åt rådgivning i olika former till föräldrar som önskar komma överens om underhåll.

En sådan princip, om än ofta outtalad, är att det är föräldrarnas nuvarande ekonomiska situation som ligger till grund för fördelningen av det ekonomiska föräldraansvaret. Det kan tyckas självklart men innebär dels att det finns en skillnad från det offentligrättsliga underhållsstödets regler för betalningsskyldighet, dels att avtal om

underhållsbidrag i princip skulle behöva justeras löpande för att alltid vara anpassat till den aktuella situationen. Det finns skäl att tro att sådana löpande anpassningar inte generellt eller kanske ens särskilt ofta görs. Ett sådant skäl är att praxis har utvecklats så att det i domstol sällan kommer i fråga att jämka, det vill säga förändra beloppet i ett tidigare avtal eller dom, med mindre än att det är betydande förändringar i inkomstförhållanden som uppkommit eller att det är andra förhållanden än inkomsten som förändrats. Detta kan antas ligga i linje med förarbetsuttalanden145 som talar tydligt dels om att det bara är sådana förhållanden som inte kunde förutses i samband med att avtalet ingicks som ska beaktas vid en jämkning, dels att utgångspunkten för bestämmelserna om underhåll är att avtal ska ligga fast för framtiden för att ge stabilitet åt parternas ekonomiska planering.

Trots vad som sagts är det i princip och i varje fall i viss utsträckning i praktiken så att ett underhållsbidrag, och därmed hur mycket en bidragsskyldig förälder kan behöva betala, grundas på den aktuella ekonomiska situationen. Betalningsskyldigheten i underhållsstödet grundas i stället på inkomsten för två år sedan. Det innebär ofta att en bidragsskyldig förälder som för två år sedan hade lägre inkomst än i dag behöver betala mindre om underhållet regleras via underhållsstödet än i ett avtal om underhållsbidrag. Flera förhållanden gör att detta inte alltid gäller, främst att underhållsbidragets storlek också beror på relationen mellan den bidragsskyldigas och boförälderns ekonomi. Innebär dock den lägre inkomsten för två år sedan att den bidragsskyldigas betalningsbelopp i underhållsstödet blir lägre än vad motsvarande belopp är om man i ett avtal om underhållsbidrag tar hänsyn till den högre aktuella inkomsten har hen ekonomiska incitament att underhållet regleras via underhållsstödet. Innebär ett avtal om underhållsbidrag inte mer pengar till boföräldern, eller kanske till och med mindre, talar mycket för att föräldrarna mer eller mindre i samförstånd kan välja underhållsstöd. Även om boföräldern av ekonomiska eller andra skäl hellre vill reglera underhållet via ett underhållsbidrag har ändå den bidragsskyldiga föräldern relativt goda möjligheter att, i varje fall för en tid, förmå boföräldern att ändå välja underhållsstöd. Den bidragsskyldiga kan vägra att ingå, eller i varje fall förhala, ett avtal. Att genom en stämning i domstol få beslut om underhållsbidrag är både tidskrävande och kostsamt.

145Prop. 1978/79:12, s. 116.

4. Utgångspunkter avseende aktuella inkomstuppgifter

4.1. Tidigare utredningar

4.1.1. Offentliga utredningar

Underhållsstödutredningen 2002–2003

I mars 2002 tillsattes en utredning med uppdrag1 att göra en översyn av den dåvarande lagen (1996:1030) om underhållsstöd. I sitt betänkande Ett reformerat underhållsstöd (SOU 2003:42) föreslog utredningen bland annat att en inkomstprövning skulle införas för boföräldrar vid mottagande av underhållsstöd. Utredningen föreslog också att Försäkringskassan skulle kunna träda in i barnets rätt till underhållsbidrag vid inkomster från utlandet. Någon inkomstprövning för boföräldrar infördes emellertid inte.

Utredningen övervägde också, utan att lämna förslag, olika metoder för att betalningsskyldighet skulle kunna baseras på en mer aktuell inkomst än den som bidragsskyldig hade för två år sedan. Utredningen förordade att det fortsatta arbetet med att överväga en betalningsskyldighet baserad på aktuella inkomster skulle inriktas på ett alternativ som innebar att den senaste inkomsten enligt beslut om slutlig skatt, uppräknad med ett index som motsvarar en genomsnittlig löneutveckling sedan dess, skulle ligga till grund för betalningsbeloppet. Betalningsbeloppet skulle dock kunna jämkas, det vill säga ändras, om inkomsten sedan dess förändrats på ett mera markant sätt. När den faktiska inkomsten sedan fastställdes i ett beslut om slutlig skatt skulle den faktiska betalningsskyldigheten fastställas och den bidragsskyldiga skulle få betala in vad som eventuellt fattas

1 Dir. 2002:39.

eller få överskjutande belopp tillbaka på motsvarande sätt som gäller i bostadsbidraget.

Bakgrunden till utredningens överväganden om att använda aktuell inkomst var dels att staten går miste om återbetalningar i många fall eftersom en två år gammal inkomst ofta är lägre än den nuvarande, dels att det nuvarande systemet innebär svårigheter för bidragsskyldiga i de fall inkomsten minskat mer påtagligt. Utredningen hade låtit dåvarande Riksförsäkringsverket (RFV) jämföra den aktuella inkomsten under ett år med den inkomsten som låg till grund för betalningsbeloppet för betalningsskyldiga. Undersökningen visade att knappt 60 procent av de betalningsskyldiga inte skulle ha påverkats alls eller mycket lite om betalningsskyldigheten grundats på den aktuella inkomsten i stället. Med liten eller ingen påverkan av betalningsbeloppet menades att beloppet skulle ha ändrats med mindre än 100 kronor per barn och månad. Drygt 20 procent av de bidragsskyldiga hade dock så pass stor förändring av inkomst att betalningsbeloppet hade förändrats med 300 kronor eller mer per barn och månad. Av dessa hade drygt en tredjedel fått sänkt inkomst och knappt två tredjedelar fått höjd inkomst. Ungefär samma proportioner mellan höjd och sänkt inkomst gällde även bland dem som skulle ha fått ett förändrat betalningsbelopp mellan 100 kronor och 300 kronor per barn och månad.

Månadsuppgiftsutredningen 2009–2011

I oktober 2009 tillsattes en utredning med uppdrag2 att ta fram ett förslag om att arbetsgivare med flera ska lämna uppgift om lön och skatteavdrag på arbetstagarnivå varje månad (månadsuppgift). Syftet med förslaget om månadsuppgifter är att arbetsgivarnas uppgiftslämnande till olika myndigheter effektiviseras. Det ska ske genom att uppgiftslämnandet samordnas, att servicen till enskilda utökas, att myndigheternas kontrollmöjligheter förbättras och att korrekta inkomstrelaterade ersättningar lämnas från välfärdssystemen. I sitt betänkande Månadsuppgifter – snabbt och enkelt (SOU 2011:40) lämnade utredningen förslag om att uppgift om utgiven ersättning och förmån som utgör intäkt i inkomstslaget tjänst skulle lämnas varje månad till Skatteverket. Månadsuppgiften skulle innehålla samma

2 Dir. 2009:91.

uppgifter som de som dittills lämnats i den årliga kontrolluppgiften för intäkt i inkomstslaget tjänst. Månadsuppgiften skulle dessutom innehålla uppgift om det i den utgivna ersättningen ingår sjuklön eller kompletterande ersättningar i samband med sjukdom eller föräldraledighet. Om ersättningen avsåg annan tid än den aktuella månaden skulle uppgiftslämnaren ange detta samt vilken period ersättningen avsåg. Förslaget innebar också att bland annat Försäkringskassan skulle få tillgång till de inlämnade uppgifterna i sin handläggning och särskilt i sina kontroller.

Bakgrunden till uppdraget och utredningens förslag var bland annat att Delegationen mot felaktiga utbetalningar (FUT-delegationen) i juli 2008 lämnade sitt betänkande Rätt och riktigt, Åtgärder

mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2008:74).

Syftet med delegationens arbete var att minska felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Delegationen ansåg att ett elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter var av stor vikt och föreslog att månadsuppgifter om lön på individnivå skulle införas.

Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad 2009–2011

I juni 2009 tillsattes en utredning med uppdrag3 att göra en översyn av hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar. Utredningen föreslog i sitt betänkande Fortsatt

föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull

(SOU 2011:51) bland annat införandet av bostadsbidrag vid växelvis boende och avskaffande av underhållsstöd vid växelvis boende. Utredningen bedömde att den nuvarande utformningen av underhållsstödet borde förändras eftersom staten genom underhållsstödet i stor utsträckning hade kommit att ta över föräldrarnas primära underhållsskyldighet. Reglering av underhållet genom underhållsstödet ledde i många fall till att barnet fick ett lägre underhåll än vad det skulle få om ett underhållsbidrag i stället hade fastställts. En rad orsaker till skillnader mellan underhållsbidrag och underhållsstöd lyftes fram, bland annat det faktum att betalningsbeloppet i underhållsstödet baseras på en två år gammal inkomst. Underhållsstödet ansågs också vara starkt normerande för överenskommelser om underhållsbidrag.

3 Dir. 2009:56.

Även det ledde till att underhållet många gånger var lägre än vad som skulle ha varit fallet om det hade fastställts utifrån barnets individuella behov, föräldrarnas samlade överskott och en fördelning efter var och en av föräldrarnas ekonomiska förmåga. Något förslag till ny utformning lämnades dock inte.

Utredningen om överskuldsättning 2012–2013

I juni 2012 tillsattes en utredning med uppdrag4 att föreslå en åtgärdsinriktad strategi för att motverka skuldsättning. Uppdraget omfattade att analysera de problem som olika grader av skuldsättning medför för enskilda personer, närstående och samhället i stort, särskilt för barn och unga i överskuldsatta familjer, samt kartläggning av vanliga orsaker till allvarlig skuldsättning. Utredningen lämnade i sitt betänkande Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78) inte några konkreta förslag i här relevanta delar men framhöll bland annat vilka fördelar ett system med månadsuppgifter skulle kunna innebära för att motverka överskuldsättning till följd av exempelvis bostadsbidraget och underhållsstödet. Utredningen ansåg också att de myndigheter som överlämnade flest fordringar till Kronofogden borde få ett särskilt ansvar genom att återrapportera till regeringen om de skulder som uppstår och föreslå åtgärder för att reducera uppkomsten av dessa.

Utredningen konstaterade i sitt betänkande att ett gemensamt problem ur överskuldsättningssynpunkt, för flera olika offentligrättsliga system, var att stöden bygger på den bidragsberättigades inkomster. Inkomsterna kunde variera över tid, samtidigt som kontrolluppgifterna den utbetalande myndigheten tog del av kunde vara upp till två år gamla. Det gällde till exempel studiemedel, underhållsstöd och bostadsbidrag. Mycket kunde enligt utredningen hinna hända med den bidragsberättigades inkomst mellan bidragstillfälle och avstämning. Konsekvenserna drabbade staten, som riskerade att betala ut felaktiga belopp och få ägna tid och resurser åt att hantera problemen som uppstår. Utredningen konstaterade dock att systemet framför allt drabbade de personer som drogs in i en skuldsituation vilken innebar att de riskerade att bli återbetalningsskyldiga och restförda hos Kronofogden.

4 Dir. 2012:31.

4.1.2. Myndighetsrapporter

Inspektionen för socialförsäkringens rapport

Kontroller i handläggningen av bostadsbidrag (ISF 2016:7)

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) granskade på eget initiativ hur Försäkringskassan arbetade med kontroller för att få korrekta och fullständiga beslutsunderlag inför beslut om bostadsbidrag. Rapporten belyser förutsättningarna för handläggningen av bostadsbidrag och identifierar vilka de största svårigheterna är. Vidare diskuteras olika alternativ för hur bostadsbidraget kan förbättras. Det handlar om förslag på förbättringar som kan göras inom ramen för nuvarande system och förbättringar som underlättas av vissa förändringar i regelverket. Eftersom omfattningen av återbetalningskrav inom förmånen till stor del är avhängig förmånens grundkonstruktion med preliminärt och slutligt bostadsbidrag finns enligt ISF:s mening ytterligare en möjlighet, nämligen att regelverket reformeras från grunden.

ISF lämnade några rekommendationer i den situation inga regeländringar skulle genomföras. Bland annat rekommenderade ISF att resursfördelningen och styrningen skulle vara sådan att förutsättningarna förbättrades för att göra fler kontroller där det anses behövligt och snabbare åtgärda impulser om ändrade förhållanden. Det var viktigt att handläggningen anpassades och organiserades i förhållande till hur stora återbetalningskrav som uppstod. Resurserna för handläggningen behövde ställas mot de kostnader som uppstod genom att fel belopp betalades ut eller att bostadsbidrag betalades ut till personer som inte hade rätt till bidraget. Kostnaderna behövde också ställas mot de problem som återbetalningskrav kunde förorsaka de försäkrade.

ISF lämnade också rekommendationer om att en löpande proaktiv uppföljning av inkomster borde ske. Inom ramen för nuvarande system skulle en löpande uppföljning av låga inkomster göra att återbetalningskraven vid slutavstämningen inte skulle behöva bli så stora. Behovet av uppföljning skulle kunna bestämmas och anpassas utifrån mottagarens faktiska inkomstförhållanden och tidigare inkomsthistorik. Införande av månadsuppgifter skulle underlätta denna hantering väsentligt.

ISF ansåg att dessa rekommendationer i viss utsträckning skulle förbättra situationen med problematiska återbetalningskrav. För att i större utsträckning undanröja de problem som finns inom bostads-

bidraget kunde reformer av förmånen övervägas. Ett sätt som borde utredas vidare och som skulle lösa åtminstone en del av problemen var enligt ISF att basera beslutet om slutligt bostadsbidrag på den faktiska inkomsten under respektive månad. Då skulle en arbetslös person eller en studerande som fått arbete under senare delen av året inte behöva betala tillbaka bostadsbidrag i de fall de hade underskattat de inkomster som de fått senare. Bostadsbidraget skulle då beviljas per år men inte beräknas utifrån inkomsten i genomsnitt för hela året utan baseras på inkomsten under respektive månad. Svårigheterna att långsiktigt uppskatta framtida inkomster skulle finnas kvar vid ansökningstillfället. Men om mottagaren sedan fått större inkomster, skulle hen inte behöva betala tillbaka något av bostadsbidraget som hen fått för månaderna innan inkomstförändringen.

Försäkringskassans skrivelse Ett moderniserat bostadsbidrag 2018

I januari 2018 överlämnade Försäkringskassan en skrivelse till regeringen med förslag om ett moderniserat bostadsbidrag. Förslaget innebar att bostadsbidraget skulle betalas ut slutligt på en gång. Därmed skulle inga avstämningskrav uppkomma och risken för skuldsättning hos en ekonomiskt utsatt grupp skulle minska. Förslaget byggde på tillgång till information i arbetsgivardeklarationer.

Försäkringskassan redogjorde i skrivelsen för de problem som finns med dagens regelverk. Framför allt ansåg Försäkringskassan att det var bidragets konstruktion som orsakade återkrav och skuldsättning. Drygt 10 procent av det utbetalade beloppet krävdes tillbaka på grund av att det preliminära bidraget hade varit för högt.

Bostadsbidraget var enligt Försäkringskassan den i särklass största förmånen i Försäkringskassans fordringsstock, en fordringsstock som hade vuxit kraftigt under det senaste decenniet. Enligt en mätning den 31 december 2012 stod bostadsbidragen för drygt en tredjedel av fordringsstocken, vilket tydde på att skulder till Försäkringskassan på grund av bostadsbidrag år 2016 översteg en miljard kronor, exklusive räntor och avgifter. Risken med ett bidrag där inkomster ska uppskattas i förväg och sedan stämmas av nästan två år senare är att uppskattningen slår fel. Eftersom bidraget riktas till ekonomiskt utsatta är risken stor att det utbetalade bidraget redan använts och att det inte finns någon buffert för att återbetala bidraget. Försäk-

ringskassan konstaterade att inget annat stöd inom socialförsäkringen stäms av på samma sätt.

Förslaget innebar att bostadsbidraget skulle betalas löpande en månad i efterskott. Bidrag skulle kunna lämnas som längst i tolv månader och som kortast i en månad. Den bidragsgrundande inkomsten skulle för inkomst av tjänst beräknas som ett genomsnitt på de tre senaste månaderna för vilka inkomster från arbetsgivardeklarationer fanns tillgängliga. Detsamma skulle gälla för vissa andra inkomster som Försäkringskassan kunde hämta in automatiskt eller som skulle uppges av den enskilda. För inkomst av näringsverksamhet och kapital och viss annan beskattningsbar inkomst skulle belopp hämtade från det senaste beslutet om slutlig skatt användas, dividerad med tolv. Möjligheten att göra avdrag, till exempel reseavdrag, på inkomst av tjänst skulle avskaffas. För att undvika missbruk föreslog Försäkringskassan att hushåll med en bidragsgrundande inkomst på 500 000 kronor eller mer under ett kalenderår skulle sakna rätt till bidrag.

Några närmare beräkningar av de ekonomiska konsekvenserna redovisades inte, dock bedömde Försäkringskassan att de minskade administrativa kostnaderna skulle vara större än de ökade bidragskostnaderna.

Riksrevisionens rapport

Återkrav av bostadsbidrag – lätt att göra fel (RiR 2018:4)

I februari 2018 lämnade Riksrevisionen rapporten om granskningen av Försäkringskassans återkrav av bostadsbidrag. Riksrevisionen bedömde i rapporten att grundkonstruktionen av bostadsbidraget med preliminära bidrag och sent liggande inkomstavstämning var huvudorsaken till att återkrav var vanliga och ofta ledde till skuldsättning och ekonomiska besvär för mottagarna.

Riksrevisionens analys visade att antalet återkrav hade ökat och att en allt större andel av bostadsbidragstagarna fick återkrav. De som i störst utsträckning drabbades av återkrav tillhörde de som hade lägst ekonomisk standard. För dessa uppgick återkravsbeloppen till en betydande del av den disponibla inkomsten. I de fall återkrav inte betalades i tid ledde de till att hushåll fick en kvarvarande skuld. En femtedel av återkraven förblev obetalda efter påminnelsen och dessa hushåll betraktades då som skuldsatta.

Det var vanligare att hushåll med sämre ekonomi och högre återkravsbelopp blev skuldsatta av sitt återkrav. Det var också vanligare att de som fick skulder av återkrav hade en högre grad av blandinkomster som exempelvis förvärvsinkomst i kombination med sjukpenning. Detta utmärkte också de hushåll som fick upprepade skulder av återkrav, jämfört med de som inte hade haft skulder av återkrav tidigare år. Drygt en fjärdedel av de hushåll som fick återkrav av bostadsbidrag 2013–2017 hade haft ett återkrav av bostadsbidrag även tidigare år. Resultaten pekade vidare mot att det fanns ett starkt samband mellan att få skuld av ett återkrav och att ha haft skuld av återkrav tidigare år. Denna typ av inlåsning var enligt Riksrevisionens bedömning särskilt allvarlig, eftersom bostadsbidragstagarna i högre grad var ekonomiskt utsatta än övriga befolkningen.

Riksrevisionen rekommenderade bland annat regeringen att initiera en översyn av regelverket, med Försäkringskassans ovan redovisade förslag som viktig utgångspunkt, men med en bredare ansats.

4.2. Utredningens utgångspunkter

Målen för stöden

Bostadsbidrag och underhållsstöd är viktiga förmåner inom den ekonomiska familjepolitiken. Målet för den ekonomiska familjepolitiken är att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer samt minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap.

I Försäkringskassans rapport Barnhushållens ekonomi – Resultat-

indikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 2021

5

framgår att stöden

inom den ekonomiska familjepolitiken år 2020 bidrar med 9 procent av barnhushållens disponibla inkomst. Av dessa kom 4 procentenheter från generella bidrag (främst barnbidrag inklusive flerbarnstillägg) och 2 procentenheter från behovsprövade bidrag (där bland annat bostadsbidrag och underhållsstöd ingår). Resten av bidraget till den disponibla inkomsten kommer från föräldraförsäkringen.

Ensamstående med barn är generellt mer beroende av stöden och då särskilt de behovsprövade bidragen. För ensamstående med två

5 Dnr FK 2021/000490. Publicerad 2021-05-25.

barn eller fler står de behovsprövade bidragen för 10 procent av den disponibla inkomsten och alla stöden för sammanlagt 19 procent. Sammanboende med barn får generellt en lägre andel av sin inkomst från den ekonomiska familjepolitiken. Sammanboende med tre barn eller fler är dock ett undantag. De får 14 procent av sin disponibla inkomst från stöden, men då främst från de generella bidragen vilka uppgår till 8 procent.

Sett över en 20-årsperiod har den ekonomiska familjepolitiken haft minskad betydelse för barnhushållens ekonomi, även om bidragens betydelse de senaste cirka fem åren legat relativt stabil. Minskningen har skett helt bland dem med låg inkomst, medan de med högre inkomst har haft ungefär lika stor andel av sin inkomst från stöden under hela perioden. Orsaken till det är att de generella och behovsprövade bidragen inte har förändrats i sådan takt att de kompenserat för den allmänna pris- och löneutvecklingen.

De främsta konsekvenserna av den utveckling som beskrivits ovan kan sammanfattas med figur 4.1.

Figur 4.1 Andel (i procent) hushåll med relativ låg ekonomisk standard när familjeersättningarna räknas bort, åren 1999–2020

Personer 0–64 år

Källa: Försäkringskassan Barnhushållens ekonomi – Resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 2021.

Oavsett vad som i övrigt kan sägas om den ekonomiska familjepolitikens måluppfyllnad visar det som beskrivits att utvecklingen under de senaste 20 åren inneburit att allt fler hushåll med barn har

en låg ekonomisk standard. Den fördelningsmässiga träffsäkerheten i stöden, och då särskilt de behovsprövade stöden, är inte tillräcklig för att avhjälpa bristen på inkomst i relation till den försörjningsbörda som hushåll med barn har.

Vid sidan av att vara ett viktigt instrument i den ekonomiska familjepolitiken kan bostadsbidraget också ha betydelse inom bostadspolitiken. Det övergripande målet för samhällsplanering, bostadsmarknad, byggande och lantmäteriverksamhet (del av utgiftsområde 18) är att ge alla människor i alla delar av landet en från social synpunkt god livsmiljö där en långsiktigt god hushållning med naturresurser och energi främjas samt där bostadsbyggande och ekonomisk utveckling underlättas. Målet är också långsiktigt väl fungerande bostadsmarknader där konsumenternas efterfrågan möter ett utbud av bostäder som svarar mot behoven.

Det är med utgångspunkt i denna målformulering svårt att direkt härleda vilken roll bostadsbidraget skulle kunna spela. Indirekt torde dock fortfarande de mål gälla som tidigare varit uttalade för bostadspolitiken, med lite olika formuleringar. Bostadspolitiken bör skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader6. I utredningens direktiv anges att det i uppdraget ingår att utreda hur den bostadspolitiska målsättningen med bidraget ”att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder” kan upprätthållas.

En viktig fråga för att uppnå målen ligger i att det ska finnas tillgång till ”goda” bostäder för alla och kostnaderna för dessa bör vara rimliga för olika segment på bostadsmarknaden. Här kan bidrag till bostadskonsumtion ha en viktig roll att spela, särskilt för de två grupper som i dag har rätt till bostadsbidrag, nämligen unga och hushåll med barn. Unga är i stor utsträckning nya på bostadsmarknaden samtidigt som de kanske ännu inte är etablerade på arbetsmarknaden och därför har svag ekonomi eller osäker inkomst. Ett bostadsbidrag kan i denna situation dels göra att en bostad över huvud taget kan efterfrågas, dels skapa större trygghet för en hyresvärd att hyra ut bostäder till målgruppen.

För målgruppen hushåll med barn är motivet delvis ett annat. Även föräldrar kan förstås ha svag ekonomi och osäker inkomst, men det gäller även andra vuxna. Motivet för ett bostadsbidrag till hushåll med barn är kanske snarare att vad som är att betrakta som

6 Just denna formulering hämtad från prop. 1997/98:119.

en god bostad är olika beroende på om ett hushåll har barn eller inte. Främst innebär barn, särskilt om de är flera, högre bostadskostnad eftersom den goda bostaden behöver ha större yta och flera rum. Även med samma inkomst som hushåll utan barn innebär det förstås att bostadskostnaden i många fall kommer att ta en betydande andel av den disponibla inkomsten i anspråk. Utöver att högre bostadskostnader kan motivera bidrag till bostadskonsumtion för hushåll med barn är rimligen också en bostadspolitik med mål om en god bostad för alla i hög grad en fråga om just hushåll med barn, snarare än hushåll utan barn.

Trots vad som sagts ovan är det utredningens uppfattning att ett bostadsbidrag av den omfattning som stödet är i dag inte har någon nämnvärd roll i uppfyllandet av bostadspolitikens mål. Varken som målet är formulerat i dag eller som det varit formulerat tidigare. Främst beror det på att bristen på bostäder utgör det största hindret för att alla ska kunna efterfråga en god bostad. Detta gäller särskilt för unga och hushåll med barn. Men det beror också på att bostadsbidraget, i synnerhet då bara den del av bidraget som avser bostadskostnader beaktas, sällan är tillräckligt för att ge ett hushåll tillgång till en god bostad om inte den egna inkomsten i sig är tillräcklig, eller i vart fall nära tillräcklig. Det sistnämnda beror delvis också på den rådande bostadsbristen, men även på att många hyresvärdar inte godtar bostadsbidrag som inkomst när hyresvillkoren prövas. Beloppet som kan betalas ut i bidrag är också ofta inte tillräckligt för att komma över de inkomstkrav som ställs. Att bostadsbidraget inte bidrar nämnvärt till bostadspolitiken i dag är emellertid i hög grad beroende på att den del av bostadskostnaden som kan ge bidrag är på en relativt låg nivå. Skulle bidragen höjas och ha en tydligare inriktning på bostadskostnader skulle bostadsbidragets betydelse kunna förändras.

Den temporala träffsäkerheten

Både underhållsstödet och bostadsbidraget är som nämnts behovsprövade. Hög träffsäkerhet i sådana stöd förutsätter att det fördelas efter behov, det vill säga till dem som har behov och mer till dem med större behov än till dem med mindre. Behovet av stöd kan variera över tid. Dagens regelverk vad gäller bostadsbidrag innebär

att rätt till bidrag finns om ett hushåll under ett kalenderår har låga inkomster. Den som dock har låga eller mycket låga inkomster under exempelvis ett halvår men högre inkomster under det andra halvåret har inte rätt till mer bidrag under den tid inkomsten är låg. Hushållet kan till och med sakna rätt till bidrag under det första halvåret trots att behovet av bidrag är stort. Detta ger upphov till problem med träffsäkerheten i bidraget.

Det kan argumenteras att den som har höga inkomster under en del av året förväntas använda en del av dessa inkomster under de delar av året då inkomsten är låg. Ett sådant argument blir dock svagt i en situation då inkomsten först är låg för att sedan bli högre. Detta helt enkelt eftersom de högre inkomsterna inte kan användas under tiden med låg inkomst eftersom de ännu inte tjänats in. Även i en situation med varierande inkomst, där högre inkomster intjänas under vissa perioder och lägre inkomster under perioder därefter, är argumentet bristfälligt med tanke på målgruppen för bidraget.

Även med bidrag har merparten av bidragshushållens små ekonomiska marginaler. Trots att en utjämning av bidraget över kalenderåret alltså innebär att bidraget ”överkompenserar” hushållet under tid med lite högre inkomster innebär de begränsade ekonomiska marginalerna att det sannolikt är svårt att lägga undan pengar för de månader när bidraget i stället ”underkompenserar” hushållet. Ett bidrag som bättre tar hänsyn till en mer aktuell inkomst än den som gäller för ett helt kalenderår skulle därför öka träffsäkerheten genom att bättre svara mot det aktuella behovet. Den temporala träffsäkerheten skulle öka.

En annan del av problemen med träffsäkerheten i bidraget hänger samman med att det finns ett stort så kallat mörkertal. Mörkertalet innebär att det finns en relativt stor grupp som inte söker bostadsbidrag trots att deras inkomster tyder på att de skulle ha rätt till bidrag. Detta kan ha flera orsaker.

En orsak som ofta lyfts fram hänger samman med det faktum att bidraget baseras på inkomster som är okända vid ansökningstidpunkten. Om ett hushåll med låga inkomster ansöker om bidrag och anger att de förväntar sig att ha samma inkomst även framöver riskerar de att bli återbetalningsskyldiga om inkomsten därefter höjs, detta eftersom rätten till bidrag då minskar. Rädslan för sådana krav på återbetalning brukar lyftas fram som en viktig förklaring till mörkertalet.

Dagens regelverk när det gäller att bestämma betalningsbelopp för bidragsskyldiga föräldrar lider av ännu större problem när det gäller temporal träffsäkerhet. Betalningsbeloppet bestäms normalt utifrån den inkomst som intjänades under det kalenderår som ligger två år före det år som beloppet ska betalas. Även här används inkomsten under ett helt kalenderår, och betalningsbeloppet är detsamma under tolv månader, trots att betalningsförmågan kan variera om inkomsten varierar. En större orsak till problemen med inkomstunderlaget är att det är mycket inaktuellt.

För den som inte har en helt jämn inkomst över tid är inkomsten för två år sedan inte en bra indikator för inkomsten i dag. Det är vanligare att inkomsten i dag är högre än den var för två år sedan än tvärtom, i alla fall för personer i den ålder då man normalt har barn som det finns en underhållsskyldighet för. Det innebär att betalningsbeloppet i många fall blir lägre än om det i stället baserats på en aktuell inkomst. Eftersom ett civilrättsligt underhållsbidrag normalt baseras på aktuell inkomst kan också det lägre betalningsbeloppet göra underhållsstödet mer attraktivt i relation till ett avtal om underhållsbidrag.

Ett i många avseenden ännu värre problem med att basera betalningsbeloppet på en gammal inkomst är emellertid när inkomsten i dag är betydligt lägre än den var för två år sedan. Den som förlorat hela eller betydande delar av sin inkomst får med dagens regelverk ett betalningskrav som hen kan få mycket svårt att klara. Den bidragsskyldiga kan visserligen ansöka om anstånd, men den uppkomna skulden ska förr eller senare betalas, om inte eftergift beviljas. Även i underhållsstödet finns det således starka skäl att öka den temporala träffsäkerheten vid bestämmande av betalningsbelopp. Detta kan åstadkommas med ett mer aktuellt inkomstunderlag.

Skuldsättning

De problem som beskrivits ovan avseende bristen på temporal träffsäkerhet i såväl bostadsbidraget som i beräkningen av betalningsbelopp i underhållsstödet får en mycket allvarlig konsekvens i skuldsättning. Av alla som har bostadsbidrag får mer än en tredjedel mer i preliminärt bostadsbidrag än vad som fastställs slutligt, när inkomsterna stämts av mot beslut om slutlig skatt. Cirka två tredjedelar av

dem som fått ett krav att betala tillbaka klarar inte av att betala skulden på förfallodagen.

Knappt 58 000 frånlevande föräldrar var i december 2020 betalningsskyldiga för underhållsstöd. Nästan 35 000 av dessa, eller drygt 60 procent, hade en skuld. Det vill säga hade återstående betalningsbelopp från tidigare som ännu inte reglerats. Många av dessa skulder går vidare till indrivning hos Kronofogden.

En viktig utgångspunkt för utredningens arbete är att komma tillrätta med denna svåra skuldproblematik. Om bostadsbidraget inte längre baseras på framtida inkomster och därmed inte heller behöver stämmas av på det sätt som dagens system med preliminära bostadsbidrag kräver, bör det innebära väsentligt färre problem. Att bestämma betalningsskyldigheten med ett mer aktuellt inkomstunderlag i underhållsstödet bör på motsvarande sätt komma till rätta med den del av skuldproblematiken i underhållsstödet som hänger samman med lägre inkomster vid betalningstillfället än tidigare år. En anpassning av betalningsbeloppet till den aktuella inkomsten bör därutöver minska risken för betalningsproblem under perioder med lägre inkomster för de som har varierande inkomster.

Införandet av arbetsgivardeklarationer på individnivå har gett nya förutsättningar att använda aktuella inkomstuppgifter

Regeringen föreslog i propositionen Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen7 att uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete och skatteavdrag ska redovisas på individnivå i arbetsgivardeklarationen som lämnas månadsvis till Skatteverket i stället för årligen i en kontrolluppgift. Det föreslagna regelverket har antagits av riksdagen8 och tillämpas sedan den 1 juli 2018 när det avser vissa arbetsgivare som ska föra personalliggare och från och med den 1 januari 2019 för övriga.

De månadsuppgifter om inkomst som görs tillgängliga genom de månatliga arbetsgivardeklarationerna på individnivå innehåller bara uppgifter om inkomstslaget tjänst. Således kommer många av de uppgifter som i dag ingår i inkomstunderlaget även fortsättningsvis bara finns tillgängliga som helårsuppgifter i samband med beslut om slutlig skatt. Två faktorer gör dock att problemet med att bara en typ

7Prop. 2016/17:58. 8 Bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:25.

av inkomst kommer att finnas tillgänglig som månadsuppgifter inte ska överdrivas. För det första är det rimligt att anta att den absoluta merparten av förmånernas målgrupper saknar de andra typerna av inkomster. För det andra kan många beslut fattas utan kunskap om övriga inkomster. För den som har en hög inkomst av tjänst som redan den innebär att bostadsbidrag inte ska betalas ut behövs inget ytterligare inkomstunderlag. Detsamma gäller om inkomsten av tjänst innebär att betalningsskyldigheten för underhållsstöd motsvarar hela det utbetalade underhållsstödet.

Som huvudregel omfattar en redovisningsperiod en kalendermånad. Även om det kommer att finnas tillgång till uppgifter om inkomst av tjänst på månadsbasis för de flesta individer behöver vissa frågor hanteras även när det gäller dessa inkomster. Finns det inkomster i inkomstslaget tjänst som inte kommer att framgå i någon arbetsgivardeklaration? Hur hanteras inkomster som beskattas i ett annat land? Finns det skäl att ta hänsyn till att de inkomster som kommer att redovisas månadsvis är bruttoinkomst före avdrag? Vad händer om arbetsgivare inte lämnar uppgifter i arbetsgivardeklarationer eller lämnar felaktiga uppgifter? Hur ska ändring av tidigare lämnade uppgifter hanteras?

Huvudregeln är att den som har betalat ut ersättning för arbete och ersättning som jämställs med ersättning för arbete som utbetalaren är skyldig att göra skatteavdrag för ska lämna arbetsgivardeklaration Även den utbetalare som gjort skatteavdrag utan att vara skyldig att göra det ska lämna arbetsgivardeklaration. Som ersättning för arbete räknas även bland annat. pension, livränta som inte är ersättning för avyttrade tillgångar, engångsbelopp på grund av personskada och sjukpenning.

I inkomstslaget tjänst gäller den så kallade kontantprincipen. Det innebär att inkomster ska tas upp till beskattning som intäkt det beskattningsår då de kan disponeras eller på något annat sätt kommer den skattskyldige till del. På motsvarande sätt gäller kontantprincipen för avgiftsunderlaget för arbetsgivaravgifter. Avgiftsunderlaget är de avgiftspliktiga ersättningar som har utgetts under kalendermånad.

Att gå över till att använda månadsuppgifter från dagens kalenderårsuppgifter får konsekvenser som behöver bestämmas och bedömas. Likaså behöver konsekvenser och bedömningar göras för att gå över till inkomstuppgifter som lämnats av en arbetsgivare från uppgifter som fastställts av Skatteverket.

En övergång till regler baserade på månadsinkomster i stället för årsinkomster får ekonomiska konsekvenser (för staten och individer) även om inga andra förändringar görs av regelverket. Bidragstagare som kontinuerligt har bostadsbidrag och har varierande inkomster över året kommer i vissa situationer att kunna få ett lägre sammanlagt bidrag än med nuvarande regler. Det gäller om inkomsten för vissa månader understiger det belopp som innebär att avräkning av bidraget görs. På motsvarande sätt kan den som är bidragsskyldig och har varierande inkomster i vissa fall bli skyldig att betala mer om inkomsten vissa månader understiger förbehållsbeloppet. Vissa kan få högre bostadsbidrag jämfört med nuvarande situation om inkomsten ibland överstiger den högsta inkomst för vilken bidrag fortfarande kan lämnas men ibland är lägre. Den som är underhållsskyldig kan få betala mindre om inkomsten ibland överstiger det belopp som gör att betalningsskyldigheten motsvarar hela det utbetalade underhållsstödet men inkomsten andra månader är lägre.

Observera att detta inte nödvändigtvis bör betraktas som oönskade konsekvenser, utan utgör en följd av att principen för bestämning av bidragets respektive betalningsskyldighetens storlek förändras. Ett sätt att minska genomslaget av enskilda månaders inkomstökningar eller -sänkningar är att beräkna bidrags- och betalningsgrundande inkomst genom att beräkna ett genomsnitt av flera månaders inkomster. Försäkringskassans tidigare förslag till bostadsbidrag baserat på månadsuppgifter innebar att bidraget baserades på genomsnittet av tre inkomstmånader.

Nackdelen med att basera inkomstunderlaget på flera månaders inkomster, som förstärks ju fler månader som används, är att det blir en sämre tidsmässig koppling mellan inkomsten och utbetalning av bidrag respektive krav på inbetalning. För den som får försämrad inkomst skulle det dröja längre tid innan bostadsbidraget ökar till den nivå som behovet motsvarar vid lägre inkomst. För den som får förbättrad inkomst skulle bidraget under längre tid fortsätta att betalas ut på en nivå som överstiger behovet. På motsvarande sätt får den som får försämrad inkomst betalningskrav som är höga i förhållande till aktuell inkomst medan den som får höjd inkomst får betalningskrav som är lägre än de som motsvaras av den aktuella inkomsten.

5. Utblick mot de nordiska grannländerna

5.1. Allmänt

I detta avsnitt redovisas en jämförelse med våra nordiska grannländer Danmark, Norge och Finland. Danmark och Norge har de senaste tio åren genomfört reformer där stora delar av trygghetssystemens administration samlats inom en statlig organisation. I båda dessa länder är motsvarigheterna till de välfärdssystem som i Sverige administreras av Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten samt ekonomiskt bistånd i hög grad samlade inom en statlig organisation. I Finland togs ett nationellt inkomstregister i bruk 2019. Bildandet av inkomstregistret hör till ett projekt i digitaliseringen av de offentliga tjänsterna. I registret samlas uppgifter om utbetalda löner, pensioner och förmåner. I alla tre länder används månadsuppgifter från tjänst på olika sätt för att underlätta att betalningar från stat till enskild blir korrekta.

5.2. Danmark

I Danmark är det sedan den 1 januari 2008 obligatoriskt för arbetsgivare att månadsvis rapportera utbetalning av lön till den danska skatteförvaltningen genom det elektroniska systemet eIndkomst (obligatorisk månadsuppgift). Det är ett registersystem där arbetsgivaren löpande minst en gång i månaden rapporterar in lönerelaterade upplysningar för varje enskild anställd. Syftet med eIndkomst är bland annat att öka andelen korrekta utbetalningar och öka effektiviteten i förvaltningen genom att antalet korrekta beslut byggda på riktiga och fullständiga beslutsunderlag ska öka. En anpassning av vilka uppgifter som ska lämnas har gjorts för att kunna fylla de behov som

flera olika myndigheter kan ha. Genom eIndkomst får myndigheter och kommuner tillgång till uppgifter på individnivå löpande under året i stället för vid årets slut.

eIndkomst fungerar i korthet på följande sätt. Arbetsgivare registrerar nyanställda genom eIndkomst och lämnar där uppgifter på arbetstagarnivå. Systemet summerar inrapporterade skatter och avgifter samt vidarebefordrar summorna till uppbördssystemet där avstämning sker mot inbetalda belopp. Skatteavdraget gottskrivs den anställde löpande i takt med att månadsuppgifterna kommer in. Om arbetstagaren upptäcker fel i inrapporterad månadslön eller avdragen skatt måste hen vända sig till arbetsgivaren som i sin tur ser till att rätt belopp rapporterats in till skatteförvaltningen. Arbetstagaren har, i likhet med svensk rätt, inte någon möjlighet till omprövning av lämnade månadsuppgifter. Genom en separat tjänst kan arbetsgivare som inte använder filöverföring från lönesystem registrera månadsuppgifter manuellt. Avdrag, såsom reseavdrag till och från arbetet, beräknas automatiskt i samband med inkomstbeskattningen. Detta är möjligt eftersom det till eIndkomst rapporteras uppgifter för varje anställd som visar var arbetet utförs. Skatten blir synlig för arbetsgivaren när skatteförvaltningen har räknat ut skatten. Den enskilde har elektronisk tillgång till sin egen skatteinformation. I Danmark används dessa uppgifter i handläggningen av boligstøtte, motsvarande det svenska bostadsbidraget.

5.3. Norge

I Norge finns det sedan den 1 januari 2015 ett nytt system för elektronisk rapportering av bland annat utbetald lön. Systemet kallas a-ordningen och det som sänds in kallas a-meldingen. Syftet är att förse tre myndigheter med uppgifter och att underlätta för uppgiftslämnarna, det vill säga en arbetsgivare eller annan utbetalare. Uppgiftslämnaren behöver endast lämna uppgifterna en gång. De berörda myndigheterna är Skatteetaten, Arbeids- og velferdsforvaltninga (NAV) och Statistisk sentralbyrå. NAV är ansvarig myndighet för att hämta in månadsuppgifter om anställda och inkomster från arbetsgivare, alltså motsvarigheten till de svenska uppgifterna på individnivå i arbetsgivardeklarationen som Skatteverket ansvarar för.

Alla som betalar lön, pension och andra förmåner ska lämna in ameldingen varje månad. Den ska innehålla uppgifter om olika arbetsförhållanden, såsom avlöningstyp, och hur många arbetstimmar per vecka som en fulltidsanställning avser. A-meldingen kan skickas från arbetsgivarens elektroniska lönesystem eller genom manuell registrering i ett särskilt system. Rättelser av inrapporterade uppgifter kan endast göras av uppgiftslämnaren. I Norge används dessa uppgifter i handläggningen bostøtte, motsvarande det svenska bostadsbidraget.

5.4. Finland

I Finland togs i början av 2019 ett nationellt inkomstregister i bruk. Inkomstregistret är en tjänst som tillhandahålls av den finska skatteförvaltningen. Syftet med registret är att effektivera det interna informationsutbytet mellan myndigheterna. Arbetsgivare behöver inte längre rapportera samma uppgifter till flera ställen och myndigheterna och andra som behöver uppgifterna behöver inte gå till flera källor. Inkomstregistret ger inte användarna nya rättigheter att få information utan registret utformas enligt gällande lagstiftning.

Arbetsgivare ska från och med den 1 januari 2019 anmäla de löner, arvoden, naturaförmåner och ersättningar för resekostnader som arbetsgivaren har betalat till inkomstregistret. Alla prestationsbetalare, det vill säga arbetsgivare, föreningar och organisationer, ska anmäla uppgifter om betalda prestationer till inkomstregistret inom fem dagar efter betalningsdagen. Undantaget utgörs av hushållsarbetsgivare med avvikande tidsfrister. Arbetsgivare får också, även om det är frivilligt, anmäla uppgifter om anställningsförhållandet, frånvaron och inkomstslag. Inkomstregistret förenklar och tydliggör prestationsbetalarnas anmälningsskyldigheter. Prestationsbetalaren anmäler uppgifterna enbart en gång till inkomstregistret, varifrån användarna av inkomstregisterinformationen hämtar de uppgifter som de behöver.

Från och med den 1 januari 2021 ska, förutom löneuppgifter, även uppgifter om utbetalda förmåner och pensioner anmälas till inkomstregistret. Folkpensionsanstalten (FPA) anmäler alla skattepliktiga förmåner och de skattefria förmåner som inverkar på det grundläggande utkomststödet samt kostnadsersättningar i samband med arbetslöshetsförmåner. Dessa anmälningar ersätter de årsanmälningar gällande förmånerna som tidigare gjordes till skatteförvaltningen.

Uppgifterna i inkomstregistret används till exempel i beskattningen, vid beviljande av förmåner och pensioner, vid handläggningen av försäkringsersättningar, för arbetarskyddet, för statistikföring och vid fastställande av kommunernas klientavgifter. Myndigheterna och andra användare får endast ut uppgifter ur inkomstregistret som de har rätt att få och som de behöver för sin verksamhet. Eftersom FPA får löneuppgifterna från inkomstregistret behöver kunden inte bifoga någon separat inkomstutredning till sin ansökan. Kunden kan kontrollera vilka uppgifter arbetsgivaren har anmält till inkomstregistret genom att logga in i inkomstregistret.

6. Allmänna överväganden om inkomstunderlaget

Användning av aktuella inkomstuppgifter innebär att betalningsskyldigheten i underhållsstödet bestäms till sådana belopp som den bidragsskyldiga bedöms klara av att betala med sin nuvarande inkomst. Användning av aktuella inkomstuppgifter innebär också att merparten av de felaktiga utbetalningar av bostadsbidrag, som i dag görs på grund av att hushåll har svårt att uppskatta sin inkomst korrekt, försvinner. Sammantaget innebär därför en användning av aktuella inkomstuppgifter en betydande minskning av de nuvarande skuldproblemen.

Användning av aktuella inkomstuppgifter kan också användas för att öka stödens träffsäkerhet. En snabb anpassning av stödet när behovet förändras på grund av ökad eller minskad inkomst kan åstadkommas i stället för att stödet bara förändras i samband med kalenderårsskiften. Det bidrar till ökad träffsäkerhet i synnerhet för dem som får en stor inkomstförändring. Att stödet också kan variera över året så att det är högt när inkomsten är lägre och lågt när inkomsten är högre ökar ytterligare stödens träffsäkerhet.

Inkomstunderlaget för beräkning av bostadsbidrag och betalningsskyldighet i underhållsstöd bör så nära som möjligt vara lika. Inkomstprövningen i stöden bör svara mot den faktiska betalningsförmågan och bör inte bortse från några inkomster i inkomstunderlaget. Bara på så sätt kan hög träffsäkerhet uppnås och legitimiteten upprätthållas. Inkomstunderlaget ska användas till att spegla den nuvarande betalningsförmågan, därför bör inkomstunderlaget främst utgöras av historiska inkomster som är så aktuella som möjligt. Om inkomsten en tid dessförinnan varit hög ska även dessa inkomster beaktas.

Basen i inkomstunderlaget bör utgöras av inkomster i så nära anslutning som möjligt till den månad stödet avser. Denna bas bör ut-

göras av ett genomsnitt av inkomsten för några månader. Antalet månader som ingår i basen bör dock inte vara så stort att inkomsterna blir inaktuella.

6.1. Aktuella inkomstuppgifter innebär mindre skuldsättning

Underhållsstödet och bostadsbidraget leder i dag till att många får skulder. Betalningsskyldigheten i underhållsstödet grundas på inkomster som är två år gamla, vilket i många fall leder till att betalningsbeloppet inte ligger i paritet med den betalningsförmåga som den bidragsskyldiga har när väl betalningen ska göras. Bostadsbidraget baseras på innevarande års inkomster, vilket kräver att de sökande ska kunna förutspå framtida inkomster korrekt. I annat fall är risken stor att drabbas av ett krav på återbetalning en lång tid efter att det för höga beloppet har betalats ut. Den direkta konsekvensen av sättet att bestämma betalningsbeloppet i underhållsstöd och bidragsgrundande inkomst i bostadsbidrag är att enskilda får betydande skulder till Försäkringskassan, som inte sällan överlämnas för indrivning till Kronofogden. Den indirekta konsekvensen är skulder till annan än Försäkringskassan. Både när en bidragsskyldig förälder har ett högre betalningsbelopp än hen klarar med sin nuvarande inkomst och när Försäkringskassan riktar krav på återbetalning av ett tidigare utbetalt bostadsbidrag till ett bidragshushåll kan enskilda då de betalar beloppen, trots att inkomsten inte räcker, därmed dra på sig skulder för andra utgifter som inte betalas eller ta lån för att täcka utgifterna.

Den absoluta merparten av denna problematik kan undvikas om betalningsbelopp och bidragsgrundande inkomst i stället baseras på faktiskt intjänad aktuell inkomst. Med en bättre anpassning av inkomstunderlagen i förmånerna till nuvarande inkomst kan också eventuella tillfälliga betalningsproblem förhindras. Exempel på det kan vara att ett hushåll under en period har lägre inkomst än normalt och i och med det får svårigheter att klara hyran. Om bostadsbidraget anpassas till de tillfälligt lägre inkomsterna kan en eventuell skuldproblematik förhindras.

6.2. Med aktuella inkomstuppgifter kan träffsäkerheten öka

Allmänt om träffsäkerhet

Vad som menas med träffsäkerhet kan beskrivas på olika sätt. Generella bidrag, såsom barnbidraget och flerbarnstillägget, kan anses vara träffsäkra utifrån sitt syfte – ett allmänt bidrag till alla barn – då de går till samtliga hushåll som har ett eller flera barn. Dessa bidrag har sin grund främst i målet att utjämna skillnader mellan hushåll med och utan barn.

För ett behovsprövat bidrag, såsom bostadsbidraget, definieras träffsäkerhet annorlunda. Vid ett behovsprövat bidrag ställs bidraget mot den sökandes inkomst (eller behov definierat på annat sätt), vilket säkerställer att bidragstagaren får det belopp som hen har rätt till utifrån den situation hen befinner sig i. På så sätt säkras att bidraget kommer till dem som enligt ett regelverk anses vara mest i behov av dem. De behovsprövade bidragen har sin grund i att omfördela resurser i befolkningen som helhet.

Både bostadsbidraget och underhållsstödet är behovsprövade, dock är de behovsprövade på olika sätt. Bostadsbidraget prövas gentemot de två utpekade grupperna unga och barnfamiljer utifrån inkomst och bostadskostnad. Underhållsstödet är behovsprövat för boföräldern på så sätt att hen ska ha huvudansvaret för barnet, genom att barnet bor varaktigt enbart hos denna och att den frånlevande föräldern inte betalar ett underhåll som minst uppgår till fullt underhållsstöd. Mottagandet av underhållsstödet är dock inte inkomstprövat för boföräldern. Däremot är underhållsstödet inkomstprövat gentemot bidragsskyldiga föräldrars betalningsförmåga. Den nettokostnad som uppstår vid utbetalning av underhållsstöd är alltså skillnaden mellan det belopp som betalas ut till boföräldern och det som betalas in från frånlevande föräldern. Det statliga stödet kan därför beskrivas som en prövning av vilket behov av tillskott till barnets försörjning som den frånlevande förälderns eventuella bristande betalningsförmåga innebär. Har den frånlevande föräldern god betalningsförmåga får hen betala tillbaka hela det utbetalade underhållsstödet och det finns därför inget behov av tillskott från statens sida. Har den frånlevande föräldern däremot ingen betalningsförmåga behöver hen inte betala tillbaka något av det utbetalade underhållsstödet och staten står för hela behovet.

Rent allmänt har behovsprövade stöd hög träffsäkerhet om de fördelas i enlighet med behov, det vill säga ges till dem som har behov men inte till dem som saknar behov. Till det krävs att bidraget fördelas bland dem med behov så att de med störst behov får mer stöd än dem med mindre behov.

Stödet i bostadsbidraget består av att hushållet får ett tillskott till inkomsten för att klara utgifter för barn och bostad. Stödet i underhållsstödet består i att samhället betalar ut ett fast belopp till boföräldern men bara kräver in så mycket av det utbetalade beloppet från den frånlevande föräldern som hen klarar av att betala. Gemensamt är alltså att samhället ger stöd för att klara utgifter för grundläggande behov. Behovet av stöd ska därför prövas utifrån förmågan att med egna inkomster täcka sådana grundläggande behov. Är den egna inkomsten mycket låg i relation till kostnaden för dessa grundläggande behov eller om inkomst helt saknas är behovet av stöd stort. Är den egna inkomsten tillräcklig för att täcka kostnaderna saknas behov av stöd. Det finns skäl att påpeka att även om behovsprövningen ofta tar sikte på inkomstens storlek, och därför också ofta benämns inkomstprövning, så är det egentligen förmågan att täcka utgifterna som egentligen bör och ofta också faktiskt prövas.

För enskilda och hushåll med små ekonomiska marginaler är det rimligt att anta att utgifter under en tidsperiod täcks nästan uteslutande med inkomster under samma tidsperiod. Finns det dock ekonomiska resurser som inte är inkomster från denna tidsperiod är det rimligt att också dessa används för att täcka utgifterna. Det vill säga prövningen bör ta sikte på förmågan att betala utgifter och inte bara bero på inkomster, utan också på tillgången till ekonomiska resurser i övrigt.

Träffsäkerhet på årsbasis

Ofta mäts träffsäkerheten i behovsprövade bidrag genom att studera bidragets fördelningsprofil, det vill säga hur stor del av bidraget som fördelas till olika delar av målgruppen, eller befolkningen, beroende på vilken ekonomisk standard1 mottagarna har. Exempelvis kan en sådan fördelningsprofil visa att 60 procent av bidraget går till den tiondel, så kallad decil, av befolkningen som har lägst ekonomisk standard och 30 procent till nästa decil, det vill säga de som har en ekonomisk standard mellan de 10 och de 20 procent lägsta i befolkningen. Sådana fördelningsprofiler visar nästan alltid hur ett års bidrag fördelas på befolkningen utifrån ekonomisk standard över ett år. Detta är naturligt i den mening att den ekonomiska standarden huvudsakligen mäts genom inkomster relaterade till försörjningsbördan, och att inkomster i hög grad tidigare bara funnits tillgängliga som årsinkomster.

Ofta har ett och samma hushåll låg inkomst månad efter månad och även år efter år. Grundorsaken till den låga inkomsten, till exempel en svag anknytning till arbetsmarknaden, kvarstår ofta under lång tid. Ännu vanligare är att försörjningsbördan är hög under lång tid om det exempelvis finns flera barn i hushållet. Med en mycket hög försörjningsbörda räcker ofta inte ens en inkomst från ett heltidsarbete med genomsnittlig lön i många vanliga yrken till för att täcka utgifter för hushållets grundläggande behov. En kontinuerligt hög försörjningsbörda leder därmed ofta till att behovet kvarstår även om inkomsten ökar något. Mot bakgrund av det, är det naturligt att behovsprövade bidrag anses träffsäkra om de främst fördelas till dem som har låga årsinkomster i relation till försörjningsbördan.

1 Den ekonomiska standarden beräknas som vilken disponibel inkomst som var och en i ett hushåll har genom att räkna samman hushållets inkomster inklusive bidrag och andra transfereringar, och dividera detta med en uppskattad försörjningsbörda. Eftersom den disponibla inkomsten definieras som den del av inkomsten som kan användas för konsumtion och sparande ska också beaktas tvingande betalningar som skatt och i detta sammanhang krav på betalning av underhåll. Ofta förenklas dock beräkningen av disponibel inkomst till att avse inkomsten efter skatt summerad med bidrag och övriga transfereringar. Hänsyn till försörjningsbördan tas genom att det utifrån hushållets sammansättning beräknas hur många s.k. konsumtionsenheter det består av, där den första vuxna räknas som en konsumtionsenhet och tillkommande personer som mindre delar olika bl.a. beroende på om det är en ytterligare vuxen eller ett barn. Alla personer i ett hushåll bedöms ha samma ekonomiska standard.

Träffsäkerhet om inkomsten förändras

Inte sällan kan dock inkomsten förändras över tid. Sådana förändringar kan vara relativt små, men är ibland också stora, till exempel för att någon plötsligt förlorar hela sin inkomst på grund av exempelvis arbetslöshet, eller för att någon plötsligt får en inkomst av förvärvsarbete från att tidigare inte haft någon. Stora förändringar av inkomsten kan innebära att inkomsten sänks eller höjs från en månad till nästa för att därefter vara stabil på en ny nivå. En stor förändring kan också innebära att inkomsten höjs vid en tidpunkt, för att sedan sänkas igen vid en annan tidpunkt, för att sedan återigen höjas och så vidare.

Stora höjningar och sänkningar av inkomsten kan också ske mer successivt, till exempel för att någon successivt utökar eller minskar sitt arbetsutbud. I situationer med såväl kraftiga förändringar av inkomsten över tid, som en plötslig men mer permanent nivåhöjning eller nivåsänkning av inkomsten, är träffsäkerhet enbart i termer av fördelning till personer med låga årsinkomster inte nödvändigtvis heltäckande. För ett hushåll vars inkomst plötsligt kraftigt höjs, exempelvis efter en sommar, försvinner inte behovet av stöd i början av det kalenderår som inkomsthöjningen sker, lika lite som behovet kvarstår till årsskiftet därefter. För ett hushåll med varierande inkomster, relativt höga under flera månader i sträck men mycket låga under flera månader, kan också behovet av stöd antas variera. Även för hushåll med successiva höjningar eller sänkningar av inkomsten kan ett stöds träffsäkerhet sägas öka om också stödet tar hänsyn till att behovet successivt minskar eller ökar snarare än att plötsligt uppstå eller upphöra.

Samtidigt som det alltså är en viktig dimension av träffsäkerheten att stödet anpassas till behovet relativt snabbt i samband med större inkomstförändringar, är det inte nödvändigtvis så att det är önskvärt att stödet påverkas alltför mycket av tillfälliga avvikelser från vad som annars är den normala inkomsten. Att ett hushåll som normalt har en hög inkomst tillfälligt får en låg inkomst i någon eller några få månader är inte tillräckligt för att det ska anses ha uppstått ett behov av stöd. Har hushållet under lång tid haft en hög inkomst bör en kort tid med lägre inkomst inte innebära att det har svårt att klara sina grundläggande utgifter. Det är fullt tänkbart att den lägre inkomsten till och med uppkommer med anledning av att hushållet har möjlighet att avstå från arbete under en kortare tid, för att till exempel

ta ledigt utan lön, eftersom en del av de tidigare inkomsterna har kunnat läggas undan. Även om parallellen inte är fullständig kan det vara olämpligt att enstaka höga inkomster får för stort genomslag på behovsbedömningen för ett hushåll som normalt har låg inkomst. I varje fall ett hushåll med mycket låg inkomst som någon enstaka månad har en relativt hög inkomst bör inte anses ha ett betydligt minskat behov. Inkomsten, stödet inräknat, kan vara så pass låg att det finns ett uppdämt behov som innebär att det kan finnas utgifter som inte är löpande som inte täcks av stödet.

Träffsäkerhet genom variation över tid

Att anpassa stödet bättre till förändringar i behovet genom att inte låta det vara detsamma under hela kalenderår kan alltså öka träffsäkerheten i stödet. Utredningen menar dessutom att en sådan snabbare anpassning av stödet innebär att ytterligare en aspekt av träffsäkerhet kan uppnås. Även för personer med relativt låga men varierande inkomster kan ett stöd som ges med samma belopp kontinuerligt innebära att behovet inte kan tillgodoses på bästa sätt. Även när inkomstförändringar inträffar som inte är så stora kan ett antal månader med lägre inkomster än normalt innebära att ett hushåll får svårt att klara sina utgifter om inte stödet samtidigt höjs något. Även om ett jämnstort stöd över tid i sådana fall skulle innebära att hushållet i stället under perioder med något högre inkomster än normalt skulle få ett större ekonomiskt utrymme är det inte troligt att alla hushåll klarar att spara under de perioderna för att klara sig också under perioder med lägre inkomst. Merparten av hushåll som får de stöd som här är aktuella, bostadsbidrag och begränsad betalningsskyldighet för underhållsstöd, har även med stödet inräknat små ekonomiska marginaler. Ett stöd som under några månader är något högre än behovet innebär inte att de ekonomiska marginalerna blir stora. Att stödet kan anpassas för dem med varierande inkomst så att det blir högre under perioder med lägre inkomster och i stället lägre under perioder med högre inkomster bidrar därför till en ytterligare ökad träffsäkerhet.

6.3. Samma inkomstunderlag för bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst

Bostadsbidraget syftar till att ge barnfamiljer och unga utan barn bidrag till boendekostnader och till barnfamiljer även bidrag till barnkostnader om inte hushållets inkomster är tillräckliga för att tillgodose behoven. Underhållsstödet syftar till att garantera barn ett visst lägsta underhåll från den frånlevande föräldern. Om fullt underhållsstöd betalas ut åläggs samtidigt den frånlevande föräldern att betala ett belopp som högst motsvarar det utbetalade underhållsstödet och annars motsvarar det som anses som möjligt för hen att bidra med utifrån hens betalningsförmåga.

I både bostadsbidraget och betalningsskyldigheten i underhållsstödet är det alltså avgörande vilka resurser som den enskilda för närvarande har för att själv klara av sina utgifter. Det är med utgångspunkt i vilken betalningsförmåga som hushållet eller den frånlevande föräldern har som det kan bestämmas i vilken utsträckning samhället behöver ge bidrag för att behoven ska kunna tillgodoses. Principen är att bostadsbidraget ska hjälpa hushållet att bekosta de månatliga utgifter som hushållet har med utgångspunkt i hur stor del av behoven som inte kan tillgodoses med egna medel. Den frånlevande föräldern ska i förskott stå för en så stor del av det faktiskt utbetalda underhållsstödet som hen har möjlighet till, men inte mer.

Viktigt är att så långt möjligt ta hänsyn till alla de resurser som såväl bidragshushåll som betalningsskyldiga har för att själva stå för kostnaderna. Det egna ansvaret för att betala de aktuella kostnaderna är långtgående och det finns därför i princip inte anledning att bortse från någon del av de resurser som hushållet själv förfogar över. Utgångspunkten är densamma mellan de båda förmånerna, föräldrar ska själva stå för kostnaderna så långt deras resurser räcker. Det finns inte heller skäl att göra skillnad för unga utan barn som har bostadsbidrag. Utgångspunkten är rimligen även här att unga står för sina bostadskostnader så långt deras resurser räcker. Detta talar för att inkomstunderlaget i allt väsentligt är detsamma för unga och barnfamiljer med bostadsbidrag och för betalningsskyldiga i underhållsstödet.

6.4. Bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst bör spegla nuvarande betalningsförmåga

Bostadsbidraget och underhållsstödet är behovsprövade. I bostadsbidraget görs prövningen genom att den bidragsgrundande inkomsten reducerar hur mycket bidrag som betalas ut. Den bidragsgrundande inkomsten används för att uppskatta vilken betalningsförmåga hushållet har, och därmed hur stort behovet av bidrag är. I underhållsstödet görs behovsprövningen, som ovan beskrivits, i ett första led genom att kontrollera att boföräldern, eller egentligen barnet, inte på annat sätt får ett underhåll som minst motsvarar underhållsstödet på annat sätt. I nästa led prövas hur stor del av det utbetalade underhållsstödet som den frånlevande föräldern kan stå för genom att bestämma ett betalningsbelopp utifrån hens inkomst. Genom att betalningsbeloppet inkomstprövas utgörs statens ekonomiska stöd till boföräldern av skillnaden mellan det underhållsstöd som betalas ut och det belopp som den frånlevande föräldern anses kunna klara att betala med sin inkomst. Det faktiska stödet kan alltså sägas bestämmas genom en prövning av vilket behov av tillskott till den frånlevande förälderns betalning som staten behöver betala för att boföräldern ska klara barnets kostnader.

Såväl den bidragsgrundande inkomsten i bostadsbidraget som den betalningsgrundande inkomsten i underhållsstödet är alltså ett sätt att uppskatta betalningsförmågan. De nuvarande reglerna för hur de båda inkomsterna beräknas har betydande olikheter, men har det gemensamt att de beräknas på ett helt kalenderår. Beräkning på ett kalenderår innebär att det inte tas hänsyn till att en varierande inkomst över året rimligen i de flesta fall också innebär en varierande betalningsförmåga. I det avseendet finns det vissa problem med dagens regelverk i hur väl de inkomstunderlag som används faktiskt speglar betalningsförmågan. Ett större problem är emellertid vilken inkomstperiod som beaktas i respektive stöd.

I underhållsstödet beräknas betalningsskyldigheten på den inkomst som låg till grund för det senast fattade beslutet om slutlig skatt (före februari det år underhållsstödet avser). Eftersom beslut om slutlig skatt fattas under perioden april till december året efter inkomståret är det förrförra årets inkomst som normalt ligger till grund för betalningsskyldigheten. I de fall inkomsten inte är helt stabil innebär sättet att beräkna den betalningsgrundande inkomsten att den dåligt

speglar betalningsförmågan. Det riskerar leda till att vissa betalar betydligt mindre än de har förmåga till och att andra får ett krav som de inte har förmåga att betala, med anstånd, betalningsplaner, skulder och ytterst en svår skuldproblematik som följd.

I bostadsbidraget gäller i stället att den bidragsgrundande inkomsten helt motsvarar den inkomst som hushållet har hela det år som bostadsbidraget avser. Här är problemet, vid sidan av att det kan vara svårt att rätt uppskatta inkomsten framåt i tiden vilket krävs för att det preliminära bidraget ska bli korrekt, att storleken på det bidrag man har rätt till beror på inkomster hushållet ännu inte har haft. Den som har högre inkomster under den senare delen av året än den tidigare förväntas därmed kort sagt låna av framtida inkomster.

Att beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst speglar den nuvarande betalningsförmågan är viktigt. Om bostadsbidrag betalas ut trots att ett hushåll inte har behov av det, eller med ett belopp som överstiger hushållets behov, är träffsäkerheten dålig. Följden är att bidraget kostar mer och legitimiteten för bidraget riskerar att minska. Motsvarande resonemang beskriver också underhållsstödet. Om kostnaderna stiger och frånlevande förälder inte betalar det de har förmåga till riskerar legitimiteten för stödet att urholkas. Om i stället en frånlevande förälder åläggs att betala mer i underhållsstöd än hen har möjlighet att betala utifrån sin nuvarande betalningsförmåga riskerar detta snabbt leda till att hen bygger upp en skuld. Förutom att även detta riskerar hota legitimiteten och leder till dålig träffsäkerhet för det faktiska stödet från staten, det vill säga skillnaden mellan vad som betalas ut och vad den frånlevande föräldern ska betala, riskerar relationen till barnet ta skada. En sådan skada kan uppstå genom att höga betalningskrav och eventuella skulder till följd av det kan försvåra umgänget med barnet på grund av bristande ekonomiskt utrymme. Relationen kan också ta skada genom att uteblivna betalningar av underhållet kan uppfattas av båda föräldrar, och även av barnet, som en ovilja att betala även om orsaken är otillräcklig förmåga att betala. Om bostadsbidraget betalas ut med för låga belopp är risken att barnfamiljer får svårt att ge sina barn vad de behöver och att, i varje fall på viss sikt, att hushållet hamnar efter med betalningen av sina bostadskostnader. Det kan ytterst leda till att problem kan uppstå med att behålla till exempel hyreskontraktet.

6.5. Bara historiska inkomster i inkomstunderlaget

Fastställande av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst handlar om att uppskatta vilken egen betalningsförmåga som den enskilda har. Förenklat kan det uttryckas som att uppskatta hur mycket pengar den enskilda har i sin plånbok eller på sitt bankkonto för att betala sina egna utgifter. Bostadsbidraget ska då stå i relation till hur mycket som saknas i plånboken för att betala bostaden och kostnader för barn. På motsvarande sätt ska den bidragsskyldiga inte krävas på mer än att pengarna räcker både till att betala underhållsstödet och de övriga utgifter som en enskild normalt har.

Analogin med pengar i plånboken tydliggör rimligheten i att ta hänsyn till de tillgångar som den enskilda förfogar över i inkomstunderlaget för bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst. Detta till skillnad från att som i bostadsbidraget i dag också låta framtida inkomster räknas in. Det är bara med inkomster som den enskilda redan har haft som dagens räkningar och andra utgifter kan betalas.

6.6. Betalningsförmågan beror främst på aktuella inkomster

Om inkomstunderlaget huvudsakligen baseras på aktuella inkomster har bidraget respektive betalningskravet förutsättningar att anpassas snabbt till förändring i inkomst och betalningsförmåga. Det är enligt utredningen en central fråga, vilken uppfylls dåligt i nuvarande regelverk.

För att ett hushåll med bostadsbidrag ska få största möjliga nytta av ett bidrag bör detta vara högre under perioder med lägre inkomst och lägre under perioder med högre inkomst. Endast då hjälper bidraget till att tillgodose behoven, varken mer eller mindre, på ett bra sätt över tid. På motsvarande sätt är det rimligt att den som är bidragsskyldig betalar en större del av underhållsstödet när inkomsten är högre, men får ett lägre betalningskrav när inkomsten är lägre. På så sätt ställs högre krav på betalning när betalningsförmågan är hög, men inte sådana krav att den enskilde får betalningssvårigheter när inkomsten är lägre.

Bostadsbidraget är ett behovsprövat bidrag och betalas därför ut till hushåll med små ekonomiska marginaler. Betalningsskyldig för underhållsstöd kan dock vem som helst vara, det vill säga både personer med stora och med små ekonomiska marginaler. Den betalningsgrundande inkomsten har emellertid bara betydelse för dem med små marginaler, eftersom den med god ekonomi normalt ska betala hela underhållsstödet. Det är därför rimligt att anta att hur mycket pengar de som berörs av beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst har i sin plånbok och på sitt bankkonto i första hand beror på vilka inkomster som man haft på senare tid. Den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten bör därför fastställas främst med utgångspunkt i aktuella inkomster.

6.7. Tidigare inkomster bör också beaktas om de varit höga

Att tidigare inkomster, om de varit höga, också bör beaktas är viktigt ur ett legitimitetsperspektiv. Att en person som under det senaste halvåret eller året haft mycket höga inkomster ändå skulle ha rätt till bostadsbidrag eller slippa betala hela eller delar av underhållsstödet är olyckligt eftersom det i sådana situationer på goda grunder kan antas finnas ekonomiskt utrymme att själv stå för alla kostnader. Ett system som på det sättet skulle ge stöd till personer med mycket god ekonomi bara för att de till exempel tillfälligt, i vissa fall helt frivilligt, sänker sin inkomst skulle minska träffsäkerheten i stöden och sänka tilltron till behovsprövningen i systemen.

Vilka resurser en person med små ekonomiska marginaler har hänger som sagt främst samman med hur stor inkomsten varit under den senaste tiden. En person som tidigare har haft god ekonomi, och större ekonomiska marginaler, kan däremot ha resurser som härrör från den tidigare perioden. Utifrån detta resonemang är det inte bara i situationer då någon tidigare haft mycket höga inkomster som det kan finnas skäl att i viss mån ta hänsyn till tidigare inkomster. Det är rimligt att ta hänsyn till vissa tidigare inkomster om dessa varit så höga att det finns anledning att anta att det funnits utrymme för till exempel ett buffertsparande. Samtidigt är det inte rimligt att äldre inkomster ska ha samma betydelse som aktuella inkomster och inte heller att inkomster som någon intjänat för mycket lång tid sedan

ska beaktas med mindre än att de fortfarande utgör en resurs. En sådan resurs är en påvisbar och realiserbar förmögenhet.

6.8. Den aktuella inkomsten bör beräknas som ett genomsnitt över några månader

Att låta bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst beräknas på den senaste månadsinkomsten kan förefalla optimalt när aktualitet eftersträvas. För personer som inte har en stabil inkomst, såsom en månadslön från anställning, kan emellertid inkomsten variera relativt mycket månad för månad. En betalningsskyldighet eller ett bidrag som skulle bero på en enskild månads inkomst skulle därför också komma att variera mycket. Skulle den inkomst som beaktades vara den som den enskilda har samma månad som bidraget betalas ut eller betalningen av underhållsstödet ska ske hade den variation inte nödvändigtvis varit dålig, eftersom det skulle ha inneburit en direkt koppling mellan inkomst och bidrag respektive betalningskrav. Det är emellertid inte möjligt att få tillgång till inkomstuppgifter så snabbt. I praktiken kommer bara inkomster som ligger ett par månader tillbaka i tiden kunna beaktas. Att då låta en enskild månadsinkomst som intjänades för en tid sedan helt slå igenom i bidragets eller betalningskravets storlek skulle kunna leda till alltför många situationer då beloppen dåligt svarar mot betalningsförmågan.

Ett sätt att komma till rätta med detta problem är att basera inkomstunderlaget på ett genomsnitt av några månaders inkomst. Variationen månad för månad kommer att minska, vilket också minskar risken för olyckliga situationer där inkomsten den månad som bidraget betalas ut eller betalning ska ske dåligt stämmer överens med bidragets eller betalningskravets storlek. Utredningens analyser, baserade på faktiska månadsinkomster, har också visat att ett genomsnitt över några månader bakåt i tiden har bättre förmåga att förutsäga inkomsten den aktuella inkomstmånaden. Det kan också argumenteras för att en mindre variation i bidrag och betalningskrav månad för månad har ett värde i sig. Mindre variation ökar möjligheten att planera, eller budgetera, för den närmaste framtiden.

6.9. Den aktuella inkomsten bör inte baseras på för många månader

Det finns alltså fördelar med att beräkna den aktuella inkomsten som genomsnittet av några månaders inkomster snarare än bara beakta den senaste kända månadsinkomsten. En viktig del av dessa fördelar är att ett genomsnitt gör inkomstmåttet mer stabilt över tid, det vill säga mindre påverkat av mycket tillfälliga upp och nedgångar. Denna fördel förstärks i princip för varje ytterligare månad som läggs till i underlaget för genomsnittet. Men eftersom de inkomster som används bör vara så aktuella som möjligt innebär det samtidigt att varje ytterligare månad som läggs till blir en månad som ligger längre tillbaka i tiden. Med fler månader i genomsnittet blir alltså inkomsten mer stabil, men samtidigt speglar den i allt större utsträckning en inkomst som inte är aktuell.

Mot bakgrund av att utredningens utgångspunkt är att bidraget och betalningsskyldigheten ska spegla betalningsförmågan finns också andra argument för att inte låta allt för många månader ingå i genomsnittsinkomsten. Stabilitet i bidraget är inte enbart av godo. Som framförts ovan är det viktigt att bidraget och betalningskravet anpassar sig till den aktuella betalningsförmågan. Baseras den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten på många månader bakåt i tiden kommer denna anpassning att försämras. Vid en inkomstsänkning kommer bidraget inte höjas och betalningskraven inte sjunka lika fort och vice versa vid en inkomstökning.

6.10. De inkomstuppgifter som ska ligga till grund för beräkning bör så långt möjligt hämtas in automatiskt från tredje part

För att beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst ska kunna göras på ett administrativt effektivt sätt bör de uppgifter som används kunna hämtas in automatiskt i så stor utsträckning som möjligt. Om de uppgifter som beräkningen bygger på utgörs av sådana som finns tillgängliga minskar den enskildas börda att lämna in uppgifter. Försäkringskassans administration kan då effektiviseras genom mindre manuell och snabbare handläggning. Om uppgifterna hämtas in från tredje part, det vill säga varken är uppgifter

från Försäkringskassans egna register eller uppgifter som den enskilda lämnar, ökar tillförlitligheten i uppgifterna genom minskad risk för oavsiktliga eller avsiktliga fel i de inkomstuppgifter som används.

Sedan arbetsgivardeklarationer på individnivå infördes för hela arbetsmarknaden från januari 2019 rapporteras huvuddelen av de inkomster som ligger till grund för beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst in till Skatteverket strax efter att den enskilda fått en löneutbetalning eller en förmån. Arbetsgivardeklarationerna innehåller uppgifter som täcker nästan alla inkomster och förmåner som ska beskattas i inkomstslaget tjänst. Detta innebär att huvuddelen av de inkomster som används vid beräkningen nu finns tillgängliga hos Skatteverket redan månaden efter löneutbetalning och också kan överföras till Försäkringskassan. Merparten av de ersättningar som betalas ut i social- och arbetslöshetsförsäkringarna finns också tillgängliga via arbetsgivardeklarationerna. Sådana ersättningar som ingår i beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst som inte ska beskattas ingår dock inte. Många av dessa betalas ut av Försäkringskassan själv och andra av andra offentliga aktörer och bör därför också kunna överföras till Försäkringskassan strax efter att utbetalning skett. För sådana inkomster som beskattas i inkomstslagen näringsverksamhet och kapital, finns dock inte några uppgifter tillgängliga löpande under året. Tillförlitliga uppgifter om sådana inkomster finns tillgängliga först efter att Skatteverket beslutat om slutlig skatt. Även om sådana inkomster förekommer relativt sällan i den berörda målgruppen och dessutom ofta är relativt små kräver de en annorlunda hantering. Även uppgifter om förmögenhet kräver en annan hantering eftersom de varken finns tillgängliga löpande eller ens kan hämtas in från Skatteverket efter beslut om slutlig skatt, sedan förmögenhetsbeskattningen avskaffades för cirka 15 år sedan.

6.11. De inkomstuppgifter som används i beräkningen ska kontrolleras i efterhand

De inkomstuppgifter som lämnas i arbetsgivardeklarationer är tillförlitliga. Arbetsgivare, och andra utbetalare, lämnar informationen till Skatteverket som använder uppgiften på samma sätt som de tidigare årliga kontrolluppgifterna. Det innebär att de förtrycks på inkomst-

deklarationen. De uppgifter som utredningen tagit del av visar att det finns skäl att tro att de uppgifter från arbetsgivardeklarationer som finns tillgängliga i slutet av månaden efter inkomstmånaden har hög tillförlitlighet. Sådana uppgifter ändras sällan i efterhand och godkänns också i beslutet om slutlig skatt i nästan alla fall. Utbetalaren är skyldig att lämna korrekta och fullständiga uppgifter och mottagaren har starka skäl och olika möjligheter att kontrollera att uppgifterna stämmer överens med de inkomster och förmåner som mottagaren har fått. Trots detta finns det generellt sett skäl att även efter att beräkningen gjorts kontrollera att uppgifterna är korrekta, både för att säkerställa att stöden är träffsäkra och för att bibehålla legitimiteten för dem.

De uppgifter som ligger till grund för beräkningen bör i första hand kontrolleras av den enskilda i anslutning till Försäkringskassans beslut. Trots att uppgifter från arbetsgivardeklarationer är tillförlitliga och utbetalaren har krav på sig att lämna korrekta och fullständiga uppgifter kan uppgifterna i vissa fall behöva kompletteras och korrigeras. Sådana korrigeringar kan göras med stöd av uppgifter från den enskilda. Även efter sådana korrigeringar kan emellertid oriktiga inkomstuppgifter fortfarande finnas. Försäkringskassan bör därför kontrollera uppgifterna. Sådana kontroller görs lämpligen i efterhand. Efterkontroller bör främst genomföras i samband med beslut om slutlig skatt eller ändring av sådana beslut.

7. Överväganden om inkomstunderlag vid behovsprövning

Syftet med den inkomstprövning som görs i såväl bostadsbidraget som vid bestämmandet av betalningsskyldigheten i underhållsstödet är att avgöra behovet av ekonomiskt stöd. Det ekonomiska stödet i bostadsbidraget innebär tillskottet till inkomsten för att klara nödvändiga utgifter för bostad och barn, och det ekonomiska stödet i underhållsstödet innebär hur stor del av det utbetalade underhållsstödet som ska utges utan motsvarande krav på betalning från den bidragsskyldiga. Prövningen är med andra ord snarare en prövning av vilken betalningsförmåga den enskilda har utan ekonomiskt stöd än en egentlig inkomstprövning.

Eftersom de utgifter som bostadsbidraget ska ge ekonomiskt stöd till, liksom bidragsskyldigas betalning av underhåll, är löpande utgifter, är det ur träffsäkerhetssynpunkt fördelaktigt om prövningen görs utifrån en så aktuell betalningsförmåga som möjligt. Det egna ansvaret för att betala de utgifter som de ekonomiska stöden avser är långtgående och det finns därför inte anledning att bortse från några resurser som den enskilda förfogar över. Om prövningen görs i förhållande till betalningsförmågan när det ekonomiska stödet ges ökar träffsäkerheten. Det minskar också risken för skuldsättning. De ekonomiska stöden bör därför grundas bara på sådana resurser som den enskilda redan förfogar över. Det är bara pengar som den enskilda har i plånboken som kan användas för att betala de utgifter som uppkommer.

De som tillhör målgruppen för bostadsbidrag och nedsättning av betalningsskyldigheten i underhållsstödet har vanligen små ekonomiska marginaler. Det är därför rimligt att anta att betalningsförmågan huvudsakligen beror på vilka inkomster de haft under senare tid. Dock är det, inte minst ur legitimitetssynpunkt, ändå viktigt att

ta hänsyn till resurser som kan finnas på grund av tidigare höga inkomster eller förmögenhet. Det innebär att en eventuell förmögenhet bör beaktas, i vart fall om det är uppenbart att den påverkar betalningsförmågan. Det innebär också att inkomster, om de varit höga, som intjänats tidigare än under den allra senaste tiden bör påverka det ekonomiska stödet.

Vid prövningen bör inkomster under några månader beaktas snarare än bara en enskild månad. Ett genomsnitt över några månader minskar variationen i det ekonomiska stödet, och ger därmed bättre förutsättningar för planering av ekonomin på viss sikt. Samtidigt minskar också risken för att enskilda månader med avvikande inkomster ger upphov till månader då det ekonomiska stödet dåligt svarar mot behovet. Dock bör inte prövningen normalt baseras på inkomster under alltför många månader, eftersom varje ytterligare månad som läggs till i underlaget kommer att vara en äldre månad och att inkomstunderlaget därför blir alltmer inaktuellt ju fler månader det omfattar.

De uppgifter som används i prövningen bör i så stor utsträckning som möjligt hämtas in automatiskt från någon annan än den enskilda själv. Det minskar den enskildas börda att lämna uppgifter och effektiviserar handläggningen. Eftersom vissa uppgifter ändå behöver hämtas in från den enskilda då alla tillgängliga resurser ska beaktas behöver kontroller genomföras av uppgifterna. En del av uppgifterna från tredje part kan också vara ofullständiga eller inkorrekta och kan därför behöva kontrolleras. Sådana kontroller behöver i viss mån göras redan inför prövningen men också i efterhand.

I detta kapitel beskrivs närmare vilka överväganden som utredningen gjort gällande vilka inkomster och andra resurser som ska beaktas vid prövningen i de båda förmånerna och hur dessa inkomster ska användas i beräkningen av storleken på de ekonomiska stöden.

7.1. Inkomster och resurser som bör beaktas

Det finns inga egentliga skäl att bortse från någon typ av inkomster vid beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst. Det stöd som utges i form av behovsprövat bostadsbidrag förutsätts prövas mot alla inkomster som den enskilde förfogar över för att stödet ska vara träffsäkert. På motsvarande sätt förutsätter en träffsäkerhet i den nedsättning av betalningskraven för underhålls-

stöd att alla de inkomster som den betalningsskyldiga förfogar över beaktas.

Alla beskattningsbara inkomster bör beaktas. Inkomst av förvärvsarbete beskattas antingen i inkomstslaget tjänst eller i inkomstslaget näringsverksamhet. I inkomstslaget tjänst ingår också sådana inkomster som utgör ersättning för inkomst av förvärvsarbete, till exempel arbetslöshetsersättning, sjukpenning, sjukersättning eller pension. I inkomstslaget näringsverksamhet ingår också inkomster av så kallad passiv näringsverksamhet vilken innebär att inkomsten inte nödvändigtvis härrör från en egen arbetsinsats. Det finns inte skäl att i bostadsbidraget särskilja inkomster av förvärvsarbete från andra inkomster, som till exempel när ett inkomstunderlag ska fastställas för sådana inkomstbortfallsförsäkringar som bara ska grundas på inkomst av förvärvsarbete. Alla inkomster i inkomstslaget näringsverksamhet, liksom i inkomstslaget tjänst, bör alltså ingå i inkomstunderlaget för bostadsbidrag och underhållsstöd.

Förutom inkomst av tjänst och näringsverksamhet, kan fysiska personer även ha inkomster som beskattas i inkomstslaget kapital. Inkomst av kapital är exempelvis ränteinkomster, hyra vid uthyrning av privata tillgångar och vinst vid försäljning av sådana tillgångar samt utdelning på aktier. Alla inkomster i inkomstslaget bör beaktas i bostadsbidraget och underhållsstödet.

Vid sidan av inkomster som beskattas i Sverige kan bostadsbidragshushåll ha inkomster som härrör från ett annat land och därför i vissa fall inte helt eller inte alls beskattas i Sverige. Sådana inkomster bör också beaktas.

Även vissa andra inkomster som inte är skattepliktiga ingår i dag vid beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomster. Till exempel beaktas studiebidrag och studiestartstöd i både underhållsstödet och bostadsbidraget. I bostadsbidraget beaktas även skattefria stipendier och etableringsersättning. Denna typ av inkomster bör även fortsättningsvis beaktas.

Vid sidan av de olika typer av inkomster som nämns ovan kan också såväl hushåll med bostadsbidrag som betalningsskyldiga i underhållsstödet ha tillgångar, till exempel i form av pengar på ett bankkonto eller innehav av fondandelar eller andra värdepapper. Det kan också finnas tillgångar i fastigheter. I dag beaktas sådana tillgångar i beräkningen av bidragsgrundande inkomst genom att ett förmögenhetstillägg görs. Reglerna om att en eventuell förmögenhet

skulle beaktas även vid fastställandet av betalningsgrundande inkomst avskaffades i samband med att förmögenhetsskatten avskaffades. Det finns enligt utredningens uppfattning inte några egentliga skäl till att bortse från förmögenhet vid fastställande av betalningsbelopp i underhållsstödet. I och med att kapitalinkomster beaktas kommer emellertid en förmögenhet som ger avkastning att beaktas med det belopp som motsvarar avkastningen även om förmögenheten som sådan inte beaktas. Därutöver är det viktigt att sådana inkomster som intjänats relativt nyligen beaktas när såväl betalningsgrundande inkomst som bidragsgrundande inkomst beräknas även om den aktuella inkomsten är låg. Det är rimligt att personer med högre inkomster ser till att de mer basala konsumtionsbehoven kan upprätthållas under i vart fall en kortare period även om inte dessa inkomster resulterat i en förmögenhetsuppbyggnad eller i tillgångar som ger avkastning.

7.2. Att uppskatta den nuvarande betalningsförmågan

Av de allmänna övervägandena framgår att prövningen i såväl bostadsbidraget som betalningsskyldigheten för underhållsstöd bör ta utgångspunkt i den nuvarande betalningsförmågan. Av det följer att hänsyn bör tas till enbart redan intjänad inkomst, det vill säga historisk inkomst. För personer med begränsade ekonomiska marginaler är den nuvarande betalningsförmågan huvudsakligen beroende av den aktuella inkomsten. Ska emellertid beslut om bidragsbelopp och betalningsbelopp fattas en tid innan förfallodagen, det vill säga den dag utbetalning respektive inbetalning ska ske, kan inte inkomsten från samma månad som förfallodagen användas i uppskattningen av betalningsförmågan. Ska dessutom uppgifter från tredje part användas, där uppgifter från arbetsgivardeklarationer kommer att vara de viktigaste, kan inte heller inkomsten från månaden innan förfallodagen användas i uppskattningen. Inrapporteringen av inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationer sker normalt senast den 26:e i månaden1efter inkomstmånaden för arbetsgivare med en omsättning på över 40 miljoner kronor per år, men tidigare för andra. Den sista inkomsten som därför kan användas för en förfallodag i slutet av en viss

1 Senaste inrapporteringsdatum varierar något månad för månad och kan därför i vissa fall infalla någon dag senare en den 26:e vissa månader.

månad kommer därför att vara inkomsten under den månad som inföll två månader bakåt i tiden.

Inkomsten två månader före förfallodagen kan för den som har varierande inkomst avvika från inkomsten under den månad förfallodagen inträffar, det vill säga den lön som normalt betalas ut i samband med förfallodagen. Utredningens beräkningar visar att ett genomsnitt av inkomsten under ett antal månader, där inkomsten två månader innan den aktuella inkomstmånaden är den senast kända, utgör en bättre förutsägelse om inkomsten den aktuella månaden än enbart den senast kända inkomsten. En enskild månads inkomst kan helt enkelt av närmast slumpmässiga orsaker avvika betydligt mer från en annan månads inkomst, i detta fall den som någon har två månader senare, än en inkomst som beräknas som ett genomsnitt över några månader. Ett genomsnitt mäter snarare vilken inkomstnivå personen har och är därför mindre känsligt för tillfälliga avvikelser. Ett genomsnitt över några månader gör också att det inkomstunderlag som bedömningen baseras på blir mer stabilt över tid, och att därmed bidragsbelopp och betalningskrav också får mindre variation. Samtidigt innebär ett genomsnitt över flera månader betydande nackdelar. Varje ytterligare månadsinkomst som läggs till i genomsnittet kommer att vara en månad som ligger längre tillbaka i tiden. Fler månader kommer därför att innebära att det är inkomstläget allt längre bakåt i tiden som får genomslag i inkomstunderlaget. För personer med en trendmässig förändring av inkomsten kommer därför inkomstunderlaget anpassa sig allt långsammare till den nuvarande inkomsten ju fler månader som används i genomsnittet. Även i en situation då inkomsten varierar över till exempel ett år, utan att trendmässigt vare sig öka eller minska, kan många månaders genomsnitt innebära en nackdel. Om genomsnittet beräknas på många månader finns risk att behovsbedömningen aldrig lyckas fånga att inkomsten under en del av året är låg och under andra perioder är högre.

En avvägning behöver alltså göras mellan att å ena sidan uppnå de fördelar som ett genomsnitt innebär, i termer av mindre sannolikhet att påtagligt avvika från inkomsten den månad som bidraget betalas ut eller betalningen av underhållsstödet ska göras och större stabilitet i stödet över tid, och å andra sidan att genomsnittet baseras på så många och gamla inkomster att bedömningen inte anpassas tillräckligt till den nuvarande inkomsten. Först bör det framhållas att sådana närmast slumpmässiga händelser som kan leda till att en

enskild månads inkomst kan avvika så pass mycket uppåt eller neråt från en persons normala inkomstnivå, och som därför skulle riskera leda till en dålig bedömning av betalningsförmågan två månader senare, hanteras relativt väl redan om någon enstaka månad till används i inkomstunderlaget. Bara att basera prövningen på ett genomsnitt av två månader skulle reducera genomslaget för en enskild månads extraordinär inkomst till hälften, och ett genomsnitt av tre månader till en tredjedel. Normalt bör alltså även ett fåtal månader i genomsnittet vara tillräckligt för att hantera den problematiken relativt väl. Då kvarstår avvägningen mellan att inkomstförändringar ska få ett tillräckligt snabbt genomslag, det vill säga inte i alltför stor utsträckning baseras på inkomster från långt tillbaka i tiden, samtidigt som stödet ändå är tillräckligt förutsebart, det vill säga inte plötsligt reduceras väldigt mycket så att förändringen i sig riskerar att leda till ekonomiska bekymmer.

För att illustrera skillnaden mellan alternativ med olika antal månader i genomsnittet finns det två sätt att beskriva vad som händer när antalet månader ökar. Det ena fokuserar på hur gamla inkomster som beaktas, det andra mer på hur genomsnittet påverkas av att det beräknas löpande, dvs. att för varje månad som går framåt i tiden faller en månad (den äldsta) bort från föregående beräkning samtidigt som en ny månad tillkommer.

Om genomsnittet baseras på två månader kommer de inkomster som används i underlaget för beräkningen rent teoretiskt vara i genomsnitt knappt tre månader gamla vid förfallodagen eftersom det är inkomsterna under den månad som infaller två och tre månader före den månad då förfallodagen infaller som ingår i beräkningen. Förfallodagen är i slutet av månaden. Beräkningen att inkomsterna är i genomsnitt knappt tre månader gamla är emellertid teoretisk i den mening att den utgår från att lön betalas ut löpande dag för dag. I praktiken betalas lönen nästan alltid ut i slutet av varje månad varför den inkomst som används om genomsnittet baseras på två månader i stället normalt är cirka två och en halv månader gammal, eftersom en utbetalning gjordes tre månader bakåt i tiden räknat från förfallodagen och en gjordes två månader bakåt i tiden. Läggs en tredje månad till i genomsnittet blir den teoretiska genomsnittliga åldern på de inkomster som ingår i stället tre och en halv månad gammal, men i praktiken tre månader. Med en ytterligare fjärde månad blir inkomsten i teorin fyra månader gammal, men i praktiken tre

och en halv. Betydelsen av denna förskjutning till i genomsnitt en halv månad äldre inkomst för varje ytterligare månad som läggs till genomsnittet illustreras i figur 7.1.

Figur 7.1 Skillnad i genomsnittligt inkomstunderlag vid olika antal månader i underlaget

Oavsett antalet månader som ingår i det genomsnittliga inkomstunderlaget tar det två månader efter inkomstsänkningen från 20 000 kronor till 15 000 kronor som skedde i juli innan inkomstunderlaget påverkas i september. Skillnaden mellan alternativen med olika månader i genomsnittet är i vilken takt den nya inkomsten får genomslag och därmed hur lång tid det tar innan det beräknade inkomstunderlaget har fullt ut anpassat sig till den nya inkomstnivån. Vid ett genomsnitt på två månader tar det tre månader för att inkomstunderlaget ska ligga på samma nivå som inkomsten, inkomstsänkningen inträffar i juli och inkomstunderlaget ligger på samma nivå i oktober. Baseras genomsnittet på tre månader har inkomstunderlaget fullt ut anpassat sig först efter fyra månader och om genomsnittet bygger på fyra månader uppstår full anpassning efter fem månader. Vid en inkomstökning i stället för en inkomstsänkning påverkas förstås inkomstunderlaget på precis samma sätt av hur många månader som ingår i underlaget. Denna fördröjning av anpassningen till nuvarande inkomstnivå kan upplevas särskilt bekymmersam i fall då inkomst-

0 5000 10000 15000 20000 25000

Inkomst 2m-snitt 3m-snitt 4m-snitt

läget varierar över tid, det vill säga när det inte är fråga om en inkomstsänkning eller inkomstökning utan varierande inkomst till exempel på grund av säsongsarbete. Det torde vara relativt vanligt att inkomsten under en period på tre till sex månader under året är högre än annars och att behovet av stöd under den perioden därför är lägre än övrig tid av året. En fördröjning av anpassningen till en ny inkomstnivå i sådana situationer kan i värsta fall leda till att behovet av ekonomiskt stöd bedöms stort när det i själva verket är litet och tvärtom. En så lång fördröjning som fem månader, det vill säga ett inkomstunderlag baserat på fyra månader eller längre, blir då problematiskt. Tyvärr innebär det faktum att en inkomst intjänad en månad inte kan ingå i inkomstunderlaget förrän två månader senare att det alltid finns en risk för att bedömningen av behovet av ekonomiskt stöd ligger i ur fas med det faktiska behovet vid varierande inkomster, men detta problem kan i vart fall minska om antalet månader inte är fler än till exempel tre månader.

Även om det sannolikt inte är särskilt vanligt så förekommer det att en person kan ha mycket ojämna inkomster vilka till synes inte följer något mönster, eller i vart fall inte ett mönster som tycks bero på säsong. Inkomsten kan vara ungefär densamma över tid om den summeras över många månader, men kan systematiskt variera eller förefalla närmast slumpmässigt fördelad över enskilda månader. I sådana fall kan ett inkomstunderlag som bygger på ett genomsnitt över få månader få stora konsekvenser för stödets stabilitet över tid. Detta beror på att inkomstunderlaget beräknas som ett löpande genomsnitt, det vill säga för varje ny månad som underlaget beräknas faller en månad ur beräkningen och en ny tillkommer. Baseras underlaget då på få månader byts en relativt stor andel av inkomstmånaderna ut, medan ett genomsnitt baserat på fler månader baseras på en större andel månader som är desamma i två på varandra följande månadsberäkningar. Ett sådant mer eller mindre realistiskt mycket varierande inkomstmönster illustreras i figur 7.2. I figuren visas hur inkomstunderlaget varierar beroende på hur många månader som ingår i genomsnittet.

Figur 7.2 Skillnad i genomsnittligt inkomstunderlag vid olika antal månader i underlaget

”Slumpmässigt” varierande inkomst

Av figuren ovan framgår att en mycket varierande inkomst också leder till en stor variation i inkomstunderlaget, i vart fall så länge inte genomsnittet baseras på väldigt många månader. Variationen i inkomstunderlag översätts vid prövningen till ett varierande ekonomiskt stöd. I och med att det ekonomiska stödet inte beaktar 100 procent av en inkomstförändring blir dock utslaget inte lika stort för stödets variation. Likafullt kan det konstateras att ett inkomstunderlag baserat på ett genomsnitt av relativt få månader leder till en relativt stor variation också i det ekonomiska stödet. Studeras skillnaden i figuren mellan inkomstunderlagen baserade på två, tre respektive fyra månader är dock variationen något lägre när basen utgörs av fler månader.

7.3. Att ta hänsyn till tidigare inkomster om de varit höga

Skälet till att det huvudsakligen är den aktuella inkomsten som indikerar vilken betalningsförmåga som de aktuella stödens målgrupper har, är att merparten av dem har begränsade ekonomiska marginaler. Med begränsade ekonomiska marginaler finns det sällan utrymme

0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000

Inkomst 2m-snitt 3m-snitt 4m-snitt

för annan konsumtion än den som den aktuella inkomsten medger, och möjligheterna att lägga undan pengar för framtida konsumtion, i exempelvis buffertsparande eller liknande, är få. En låg inkomst under en begränsad tid behöver emellertid inte alltid hänga samman med begränsade ekonomiska marginaler. En person som normalt har en hög inkomst har sannolikt en betalningsförmåga som överstiger inkomsten om denna bara under en kortare tid varit låg. Inte minst ur legitimitetsperspektiv är det viktigt att en behovsprövad förmån tar hänsyn till att tidigare höga inkomster också påverkar betalningsförmågan. Även om en tidigare hög inkomst inte nödvändigtvis har använts för att skapa ett buffertsparande är det inte orimligt att behovsprövningen ändå förutsätter att en hög inkomst som intjänats relativt nära i tiden minskar behovet av stöd.

För den som efter en period med hög inkomst tillfälligt har en låg inkomst innebär en sådan ordning att stöd inte kommer att beviljas om inkomsten efter en period återigen ökar. För den som har haft hög inkomst och får en bestående inkomstminskning innebär denna ordning att det är först när inkomsten varit låg under en så lång tid att inkomstminskningen kan antas vara bestående som rätten till stöd uppkommer.

En första avvägning som behöver göras för att skapa regler vilka tar hänsyn till tidigare höga inkomster, är hur gamla inkomster som ska beaktas. Att någon för flera år sedan haft en hög inkomst utgör i sig inte grund för att anta att betalningsförmågan i dag är högre än vad den aktuella inkomsten medger. Kan det dock konstateras att den höga inkomsten från lång tid tillbaka lett till att en förmögenhet byggts upp kan denna förmögenhet beaktas på det sätt som görs i bostadsbidraget enligt nuvarande regelverk. Höga inkomster närmare i tiden bör dock beaktas, med fördel efter principen ju högre inkomster ju närmare i tiden desto större påverkan. Utredningen bedömer att inkomsterna under cirka ett år bakåt i tiden bör beaktas, för att ta hänsyn till att vissa inkomster kan vara säsongsberoende.

En andra avvägning som behöver göras är hur hög en inkomst ska vara för att betraktas som så hög att den kan förutsättas att påverka betalningsförmågan en tid framåt. För att avgöra om det kan antas ha funnits ett ekonomiskt utrymme för att bygga upp ett buffertsparande för framtida konsumtion är det inte bara avgörande vilken inkomst som en person eller ett hushåll har, utan också vilka utgifter som hushållet eller personen har. En ensamstående med många barn

behöver en betydligt högre inkomst för att klara normala utgifter för en rimlig levnadsnivå än vad var och en av två makar behöver om de lever utan barn. Det finns inte någon självklar gräns för vad som ska anses motsvara sådana normala utgifter. Däremot finns det i de regelverk som här behandlas en nivå på inkomst, som skiljer sig beroende på hushållets sammansättning och försörjningsbörda, som anses så hög att inget ekonomiskt stöd beviljas. Den nivån motsvaras i bostadsbidraget av den inkomst som innebär att bostadsbidraget är helt avräknat, och i underhållsstödet av den nivå som innebär att den bidragsskyldiga ska betala hela det utbetalade underhållsstödet. Utredningen bedömer att inkomster högre än dessa gränser bör beaktas även om de inte är så aktuella att de ingår i det genomsnitt som används för att uppskatta den aktuella inkomsten.

En tredje och sista avvägning som behöver göras för att tidigare höga inkomster ska beaktas i bedömningen av behovet av ekonomiskt stöd är hur stor del av de tidigare inkomsterna som ska beaktas och på vilket sätt. I enlighet med resonemanget om möjlighet för buffertsparande, som kan uppskattas motsvara i vart fall en del av den inkomst som överstiger den nivå som innebär att ett hushåll inte har behov av ekonomiskt stöd i de här aktuella förmånerna, anser utredningen att det är denna överstigande inkomst som ska beaktas. Beräknade överskott från inkomster intjänade före den period som ingår i beräkningen av den aktuella inkomsten bör därför läggas till den betalningsgrundande respektive bidragsgrundande inkomsten. Eftersom betalningsgrundande inkomst och bidragsgrundande inkomst bara till mindre del avräknas från det ekonomiska stödet, anser utredningen inte att den överskjutande inkomsten ska läggas till inkomstunderlaget i sin helhet. Det finns skäl för att enstaka höga inkomster får olika stort genomslag beroende på om de uppkommit relativt nyligen eller längre tillbaka i tiden. Genom att beräkna de eventuella tillägg till inkomstunderlaget för tidigare höga inkomster som genomsnitt över ett antal månader, och låta dessa genomsnitt baseras på fler månader för äldre inkomster får enstaka höga inkomster mindre genomslag om de är äldre. Att beräkna de eventuella tilläggen som genomsnitt över flera månader får generellt den betydelsen att det bara är mer varaktiga högre inkomstnivåer som beaktas.

7.4. Att beräkna inkomsterna under en del av ett år

Som framgår ovan bör det vara den aktuella betalningsförmågan som utgör grunden för behovsbedömningen i både bostadsbidraget och betalningsskyldigheten i underhållsstödet. Bland annat innebär det att de inkomster som utgör underlag för bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst som huvudregel bör avse historiska inkomster med särskild vikt vid nyligen intjänade inkomster. Det sistnämnda innebär också att ett helt kalenderårs inkomster inte utgör det bästa underlaget för behovsbedömningen och att inkomsterna därför bör avse en del av ett år. Olika typer av inkomster, och tillgångar i form av förmögenhet, har olika förutsättningar att kunna bestämmas för en aktuell period före beslut. I det följande redogörs för utredningens överväganden avseende olika inkomsttyper.

7.4.1. Inkomst av tjänst

I dag fastställs såväl bidragsgrundande inkomst som betalningsgrundande inkomst utifrån överskottet av inkomsterna i respektive inkomstslag enligt beslut om slutlig skatt. Det innebär att det inte har någon betydelse när under året som inkomster och utgifter uppkommer, eftersom beskattningen liksom förmånsreglerna endast utgår från ett kalenderårs inkomster och utgifter. Vid övergång till beräkning av inkomster under del av år behöver därför underlaget periodiseras på ett sätt som inte krävs i dag. I inkomstslaget tjänst anser utredningen att användningen av uppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer leder till att den absoluta merparten av inkomster (och förmåner) periodiseras till rätt månad enligt den så kallade kontantprincipen. Denna princip gäller också vid beskattning, men då är periodiseringen i stället per kalenderår. Oberoende av om inkomsten utgörs av lön från en arbetsgivare eller av ersättning för förlorad inkomst, exempelvis av sjukpenning, finns uppgifter om utbetalning tillgänglig via arbetsgivardeklarationer och bör därför beaktas vid fastställandet av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst. När det gäller utgifter, för vilka avdrag kan beviljas i beskattningen, är dock uppgifter från arbetsgivardeklarationer till dålig hjälp.

Det finns ett antal utgifter som kan ge rätt till avdrag i inkomstslaget tjänst. Av främst två skäl bör dock avdrag i inkomstslaget tjänst

vara betydligt mindre vanliga än i övriga inkomstslag. För det första är huvuddelen av inkomsterna i inkomstslaget tjänst inkomster av anställning. Merparten av de utgifter en anställd har i sitt arbete bekostas av arbetsgivaren. För det andra behöver vissa typer av utgifter överstiga fastställda beloppsgränser för att de ska ge rätt till avdrag. I inkomstslaget tjänst kan avdrag göras för utgifter för att förvärva och bibehålla inkomsten. Fullt avdrag kan beviljas bland annat för utgifter vid tjänsteresa och tillfälligt arbete på annan ort. Avdrag kan också göras för resekostnader till och från arbetet, först och främst med kollektiva färdmedel men under vissa förutsättningar även med eget fordon, med den del av utgifterna som överstiger 11 000 kronor per år. För övriga utgifter beviljas avdrag för den del av kostnaden som överstiger 5 000 kronor per år.

Om de månadsvisa överskotten i inkomstslaget tjänst ska motsvara dagens överskott i inkomstslaget tjänst krävs dock att sådana avdrag beaktas. Utredningen anser att det nuvarande regelverket är väl avvägt på den punkten. Den som till exempel behöver bekosta resor till och från arbetet för att få sin inkomst bör även när det gäller beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst få räkna av resekostnaderna eftersom dessa utgifter är en förutsättning för att inkomsten ska kunna behållas.

Det är bara inkomsten minskad med utgiften som den enskilde förfogar över och det vore negativt för incitamenten för arbete om sådana utgifter inte beaktades. Två problem riskerar att uppstå när sådana utgifter ska beaktas. För det första behöver dessa utgifter hämtas in från den enskilde, och därmed rimlighetsbedömas av Försäkringskassan. För det andra är sådana utgifter inte alltid jämnt fördelade över tid.

En bedömning av om en utgift ska minska inkomsten utgör en bedömning av om den är avdragsgill vid beskattningen, alltså den typ av bedömning som Skatteverket gör vid beslut om skatt. Reglerna om en utgift inte är eller är avdragsgill, och i så fall med vilket belopp, kan i vissa fall vara relativt komplicerade. Men bedömningar av om utgifter ska räknas av från inkomsten görs redan i dag av Försäkringskassan. Dessa görs dels vid rimlighetsbedömningar av det preliminära bostadsbidraget, dels vid fastställande av inkomstunderlag för andra förmåner som exempelvis bostadstillägg. Trots detta finns en risk att bedömningarna ibland kan bli svåra att göra, och att utgifter god-

känns för minskning av inkomsten i fall där de i ett senare beslut om slutlig skatt inte bedöms vara avdragsgilla och tvärtom.

Att utgifter exempelvis för resor till och från arbetet inte alltid är jämnt fördelade över tid innebär inte nödvändigtvis ett problem. I princip skulle utgifter, exempelvis ett köp av årskort eller liknande, med fördel kunna beaktas den månad som utgiften uppkommer. Men detta skulle kunna leda till ökad administration eftersom det inte alltid i förväg kan förutses när utgiften uppkommer. Det riskerar också innebära att inkomsten vissa månader blir mycket låg. Det sistnämnda kan få till följd både att bidraget eller betalningskravet varierar betydligt och att inkomsten till och med kan bli negativ vissa månader. Då krävs överväganden om även underskott i inkomstslaget ska kunna beaktas. Grundprincipen för utgifter i inkomstslaget tjänst bör vara densamma som för inkomsterna, nämligen kontantprincipen. I vissa fall kan dock en anpassning behöva göras för att förenkla administrationen och undvika tillfälliga underskott.

7.4.2. Inkomst av näringsverksamhet

Det är ovanligt att mottagare av bostadsbidrag och betalningsskyldiga i underhållsstödet har inkomst av näringsverksamhet. Cirka 5 procent av de betalningsskyldiga och knappt 2 procent av bidragshushållen hade sådana inkomster under 2019. Merparten av dem som har ett överskott i inkomstslaget har också inkomst av tjänst, ofta på en högre nivå. I den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten ingår ett visst beskattningsårs (vanligen sammanfallande med ett kalenderår) överskott i inkomstslaget näringsverksamhet enligt nuvarande regelverk.

Grunden för beräkning av överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet är till skillnad från i övriga inkomstslag bokföringsmässig. Det innebär att det beskattningsbara resultatet i en verksamhet som bedrivs i till exempel en enskild firma beskattas efter samma principer som om verksamhet bedrevs i en annan bolagsform till exempel i ett aktiebolag. Normalt innebär bokföringsmässiga grunder att inkomster ska räknas som intäkt den period de hänför sig till (till exempel när arbetet utfördes) och att utgifter ska räknas som kostnader den period de hänför sig till (till exempel när något som köpts används). För mindre företag (omsättning högst 3 miljoner kronor

per år) som inte behöver avsluta sin bokföring med en årsredovisning gäller att de får avsluta sin bokföring med ett förenklat årsbokslut. Enskilda näringsidkare som lämnar förenklat årsbokslut kan tillämpa kontantmetoden (också kallad bokslutsmetoden) vilken innebär att bokföringen löpande under året sker efter principer som i många delar liknar kontantprincipen. Det innebär att inkomster bokförs när pengar görs tillgängliga och utgifter när betalningen sker. I samband med bokslut, det vill säga efter räkenskapsårets slut ska dock även sådana inkomster och utgifter som ännu inte betalats bokföras för att räkenskapsårets resultat ska bli korrekt. Det kan innebära avvikelser från kontantprincipen. Även utgifter för större investeringar ska periodiseras, vilket också det innebär en avvikelse från kontantprincipen.

De flesta inkomster bokförs alltså i en enskild näringsverksamhet som tillämpar boksluts- eller kontantmetoden enligt kontantprincipen. I samband med bokslutet kan vissa inkomster behöva periodiseras som intäkt (till exempel periodiseras till det år då arbetet utfördes) trots att arbetet helt eller delvis ännu inte är betalt. Alternativt tas vissa inkomster inte upp som intäkt om de utgör betalning för ännu inte utfört arbete.

Även de flesta utgifter bokförs enligt kontantmetoden i enlighet med kontantprincipen. Samma undantag finns i samband med bokslut, så att utgifter som helt eller delvis utgör en periodiserad kostnad ett annat år ska hänföras till det andra året. För större investeringar med lång ekonomisk livslängd måste utgiften periodiseras under en längre tid. Även betalningar för varor som ligger i lager kommer att beaktas vid årets utgång. Inköp av varor innebär att företagaren byter en tillgång mot en annan. Kostnaden för varan uppstår när den förbrukas, till exempel säljs vidare.

Av vad som beskrivs ovan följer att tillgång till en löpande gjord bokföring ger ett underlag som till stora delar skulle kunna visa på överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet månad för månad på ungefär samma sätt som uppgifter från arbetsgivardeklarationer gör i inkomstslaget tjänst. Det finns dock både regelenliga undantag för när bokföring ska göras och goda skäl att tro att särskilt enskilda näringsidkare med liten omsättning i verksamheten i praktiken inte alltid har en bokföring som vid varje månadsskifte speglar alla intäkter och kostnader. Detta innebär att det trots att bokföringen teoretiskt skulle kunna användas för att med viss precision uppskatta över-

skottet av näringsverksamheten för kortare tidsperioder än ett år, finns tveksamheter kring om det skulle fungera i praktiken.

Det finns ytterligare skäl till att inkomst av näringsverksamhet kan vara svår att använda för att uppskatta en fysisk persons aktuella ekonomiska situation. En vanlig och ofta betydande skillnad mellan en näringsverksamhets, eller egentligen ett företags, ekonomi och en privatpersons inkomst av anställning är att näringsverksamheten normalt har större utgifter för att inkomsten ska kunna förvärvas. Det innebär att inkomster från en anställning nästan alltid ligger nära det beskattade överskottet i inkomstslaget tjänst medan inkomsterna i inkomstslaget näringsverksamhet inte alls behöver vara en särskilt god indikator på hur stort det beskattningsbara överskottet är. Särskilt i en verksamhet som handlar med varor som köps och säljs kan inkomsterna vara betydande, men motsvaras av utgifter i samma storleksordning. Det innebär att det i en näringsverksamhet i nästan lika stor utsträckning kan vara utgifterna som styr den ekonomiska ställningen vid en given tidpunkt, som inkomsterna. När inköpen görs väljer den enskilde näringsidkaren förstås själv, vilket i sig innebär en möjlighet att påverka hur stort överskottet är under en viss tid. Den enskilde näringsidkaren skulle alltså själv kunna fördela inköpen så att överskottet är mycket lågt under vissa perioder för att i stället vara högt under andra perioder.

Att basera en behovsprövad förmån på ett sådant överskott anser utredningen vara problematiskt. I vissa typer av verksamhet kan det till och med vara så att inköpen görs mycket koncentrerat i tiden medan försäljningen görs kontinuerligt. Det skulle kunna innebära att verksamheten utifrån en kontantprincip skulle kunna bedömas ha betydande underskott under kortare perioder, men i stället enbart inkomster och därför betydande överskott under merparten av tiden. Eftersom inköpen, och utgifterna för dessa, är helt avgörande för de senare inkomsterna anses det överskott som finns under tiden utan utgifter dåligt spegla verksamhetens faktiska ekonomiska ställning och därmed också den enskilda näringsidkarens faktiska möjligheter att använda verksamhetens inkomster som förvärvsinkomst för utgifter för egna levnadskostnader. Sammantaget finns därför svårigheter, för i vart fall vissa typer av näringsverksamhet, att fullt ut på ett tillförlitligt sätt bedöma vilken förvärvsinkomst en enskild näringsidkare har under en begränsad tid. Kort sagt är det överskott i näringsverksamheten som uppkommer under en tid inte detsamma

som det överskott som faktiskt kan tas ur verksamheten för att använda för privat konsumtion.

7.4.3. Inkomst av kapital

Inkomst av kapital ingår, liksom övriga inkomstslag i den bidrags- och betalningsgrundande inkomsten med det belopp som under ett år motsvarar överskottet i inkomstslaget. I inkomstslaget ingår inkomster och utgifter vid uthyrning eller försäljning av privata tillgångar, till exempel fastigheter eller värdepapper, men också utdelning på värdepapper samt ränteinkomster och ränteutgifter. Beskattningen utgår, liksom i inkomstslaget tjänst, från kontantprincipen när det gäller löpande inkomster och utgifter. För kapitalvinster och kapitalförluster sker beskattningen dock vid avyttringstidpunkten som huvudregel.

Det är inte helt ovanligt att målgruppen för stöden, hushåll med bostadsbidrag och mottagare av eller betalningsskyldiga för underhållsstöd, har vissa kapitalinkomster, även om dessa sällan är en dominerande inkomst.

Av beskrivningen ovan av vad som ingår i inkomstslaget framgår att det kan vara fråga om inkomster (och utgifter) som uppkommer löpande, exempelvis vid uthyrning av privata tillgångar, en eller ett par gånger om året, ränteintäkter eller utdelning på värdepappersinnehav, eller vid enstaka tillfällen vid försäljning av privata tillgångar. Det bör observeras att ränteutgifter visserligen ingår i inkomstslaget, och därför kan minska ett överskott, men inte i praktiken vanligen beaktas i prövningen av bostadsbidrag eller underhållsstöd eftersom ett underskott i inkomstslaget inte beaktas. Den som har räntor på lån, som de ofta betalar löpande, har vanligen så höga utgifter för dessa att eventuella kapitalinkomster inte är tillräckliga för att det ska uppstå ett överskott i inkomstslaget.

Eftersom de inkomster som finns i inkomstslaget ofta uppkommer någon gång per år eller mer sällan än så, kan det finnas skäl att resonera något annorlunda kring dessa inkomster än de förvärvsinkomster som hör till de andra två inkomstslagen. Inkomsterna är mindre sannolikt sådana som används för en mer vardaglig löpande konsumtion. Vid sådana inkomster som uppkommer vid enstaka tillfällen som exempelvis vid försäljning av privata tillgångar kan det

dessutom finnas ett relativt svagt samband mellan den beskattningsbara kapitalinkomsten och det ekonomiska utrymme för konsumtion som den ger upphov till. Vid försäljning av exempelvis en fastighet beräknas visserligen den beskattningsbara kapitalinkomsten som skillnaden mellan försäljningsvärdet och kostnaderna, främst omkostnadsbeloppet såsom utgifter för anskaffning och förbättring. Däremot är kapitalinkomsten ofta inte något som den som genomfört försäljningen faktiskt förfogar över. Fastigheten är ofta belånad och betydande delar av inkomsten behöver därför användas för att lösa dessa lån.

Därtill kan det vara en betydande skillnad mellan det belopp som den som säljer en fastighet får i handen vid försäljningen, efter att eventuella lån har lösts, och det belopp som i beslutet om slutlig skatt utgör den beskattningsbara inkomsten. Det belopp som en person erhåller vid en försäljning av exempelvis en fastighet är alltså en relativt dålig uppskattning för vilken beskattningsbar inkomst som fastställs i ett beslut om slutlig skatt. Det innebär att det vid försäljningstidpunkten dels är svårt för den enskilda att förutse vilken inkomst hen har enligt beskattningen, dels hur mycket av det belopp som erhålls som faktiskt kan användas för konsumtion.

Att endast en del av kapitalinkomsterna är löpande inkomster, och ytterligare några kan vara återkommande och relativt förutsägbara men uppkomma mer sällan, gör att frågan om att fördela sådana inkomster över året bör anses mindre angelägen än för övriga inkomster.

7.4.4. Personer som kombinerar anställning med enskild näringsverksamhet

Det är vanligt att personer som har inkomst av näringsverksamhet också har inkomst av tjänst. Sådana personer brukar kallas kombinatörer eftersom de kombinerar näringsverksamhet med anställning. Den ena eller den andra inkomsten kan vara dominerande. För personer med relativt låga inkomster, vilket i hög grad gäller för personer med bostadsbidrag men också betalningsskyldiga för underhållsstöd, behöver de som har inkomster av båda typerna den sammanlagda inkomsten av dessa att klara sitt uppehälle.

Hur kombinationen mellan näringsverksamhet och anställning ser ut varierar. Innehållet i arbetet i näringsverksamheten kan förstås vara något helt annat än det arbete som utförs som anställd, eller så kan det vara samma typ av arbete. En person kan till exempel vara

anställd inom det yrke som hen har utbildning och erfarenhet inom, men bedriva näringsverksamhet inom ett område som mer utgör ett intresse2. En annan person, exempelvis en hantverkare, kan kombinera en deltidsanställning inom sitt yrkesområde med en enskild firma som bedriver samma typ av verksamhet.

Oavsett vilken typ av arbete som bedrivs i anställningen respektive näringsverksamheten, kan de båda typerna av förvärvsarbete kombineras på olika sätt i tiden. En person kan ha en schemalagd deltidsanställning eller en behovs- eller timanställning som kombineras med arbete i en enskild firma på övrig tid. En annan person kan kombinera tidsbegränsade anställningar på hel- eller deltid, till exempel säsongsanställningar, med arbete i en enskild firma när personen inte har en anställning. Det är för den enskilda individen inte säkert att det ens på förhand kan avgöras om en viss inkomst kommer att beskattas i det ena eller andra inkomstslaget, utan detta avgörs först under tiden eller i princip efter att arbetet har utförts.

Kombinatörer har utifrån vad som beskrivits ovan ofta inkomster i båda inkomstslagen för samma tid, Den som varvar perioder med enbart inkomst av näringsverksamhet med andra perioder med enbart inkomst av anställning, för att anställningen eller arbetet i näringsverksamheten är tydligt säsongsberoende, har visserligen inte inkomster från båda inkomstslagen för arbete utfört under samma period, men kan ändå få ut ersättningen en eller flera månader från båda verksamheterna. Detsamma gäller den som övergår från en typ av inkomst till en annan, det vill säga går från anställning till arbete i enskild firma eller tvärtom. Att inkomsterna är av två olika slag under en period, exempelvis under en månad, utgör inte ett problem när det gäller att bedöma inkomsten för den perioden, och därmed behovet av stöd. Skulle däremot svårigheterna att fastställa vilken inkomst av näringsverksamhet en person har under en del av ett år göra att sådana inkomster behöver bedömas på annat sätt, samtidigt som inkomster i inkomstslaget tjänst hämtas från varje enskild månad uppstår problem om inkomstunderlaget avser olika tidsperioder. Är inkomstunderlaget för inkomst av tjänst till exempel inkomsterna för den senaste månaden eller kvartalet, och den inkomsten summeras med en inkomst av näringsverksamhet där underlaget i stället är

2 Det bör dock observeras att ren hobbyverksamhet som inte bedrivs i någon större omfattning, tillräckligt varaktigt eller i vinstsyfte inte räknas som näringsverksamhet i beskattningssammanhang utan beskattas i inkomstslaget tjänst.

hämtat från månaden eller kvartalen dessförinnan, blir underlaget missvisande. I extremfallet kan summan utgöras av inkomster från den ena perioden när inkomsten helt bedrevs i den ena formen, och inkomsten från den andra perioden när verksamheten helt bedrevs i den andra formen. Även om inkomsterna varvas på ett sådant sätt att båda inkomsterna uppkommer parallellt, det vill säga att personen för en och samma månad har inkomster i båda inkomstslagen, kan en summering av inkomster från olika inkomsterperioder för respektive inkomstslag bli missvisande då andelen arbete, och därmed inkomst, i vartdera inkomstslaget kan variera.

Av vad som beskrivits ovan följer att förvärvsinkomster är hänförliga till de två olika inkomstslagen behöver hanteras på olika sätt. Detta på grund av svårigheterna att bedöma inkomster inom inkomstslaget näringsverksamhet för del av år. Samtidigt är det centralt att inkomstunderlaget hämtas från samma tidsperiod för en person som har båda typerna av inkomster.

8. Förslag om nytt inkomstunderlag

Den bidragsgrundande inkomsten i bostadsbidraget och den betalningsgrundande inkomsten i underhållsstödet ska som utgångspunkt beräknas som genomsnittet av inkomsten under de tre mest aktuella månaderna. Eftersom inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer finns tillgängliga fram till den inkomstmånad som ligger två månader före den månad som bidraget betalas ut respektive den månad som underhållsstödet ska betalas, är det den sista månaden som ska användas. I genomsnittet ska överskottet av inkomst av tjänst ingå. Till inkomsten ska också för varje månad läggas vissa andra inkomster och en tolftedel av överskottet i inkomstslaget kapital från det senaste beslutet om slutlig skatt. Till den bidragsgrundande inkomsten ska också ett tillägg göras med en tolftedel av den del av förmögenheten som ska beaktas från den 31 december året innan. Under vissa förutsättningar kan också motsvarande inkomster under ytterligare nio månader dessförinnan påverka rätten till bidrag och betalningsbeloppet. Nuvarande beloppsgränser på kalenderårsnivå räknas om och anpassas till månadsbelopp.

För den som har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet ska i stället den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten beräknas enligt nuvarande regler. Vid reducering av underhållsstöd på grund av barns inkomster ska inkomsten också beräknas enligt nuvarande regler.

Försäkringskassan bör i samband med införande av ett bostadsbidrag baserat på månadsinkomster ges i uppdrag att aktivt arbeta med att komma till rätta med underutnyttjandet av bidraget, särskilt i de grupper som går miste om stora belopp på grund av att de inte ansöker. Den kostnadsökning som blir resultatet av att fler hushåll beviljas bidrag då risken för skuldsättning inte längre hindrar dem att söka, och som ett resultat av Försäkringskassans aktiva arbete med

att minska mörkertalet, finansieras genom att flerbarnstillägget för det andra barnet avskaffas.

Utredningen anser att den inkomst som bäst speglar vilken betalningsförmåga ett bidragshushåll eller en bidragsskyldig förälder har är den inkomst som man nyligen haft. De senast kända inkomsterna bör därför vara de som i första hand ska ligga till grund för att bestämma den bidragsgrundande och den betalningsgrundande inkomsten. Inkomst av tjänst är den vanligaste inkomsttypen för de som berörs av reglerna. Sådana inkomster kan med hög tillförlitlighet hämtas från arbetsgivardeklarationer på individnivå. Även vissa andra inkomster, överskott i inkomstslaget kapital och ett tillägg för förmögenhet ska läggas till inkomsten. För inkomst av näringsverksamhet finns så stora problem med att uppskatta inkomsten på annat sätt än genom Skatteverkets beslut om slutlig skatt att utredningen förslår att gamla regler ska gälla.

För att kunna basera inkomstunderlaget på uppgifter från arbetsgivardeklarationer föreslår utredningen att den senaste inkomstmånaden som används i inkomstunderlaget är den som infaller två månader före den månad som bostadsbidraget betalas ut respektive den månad som betalning av underhåll ska ske. Arbetsgivardeklarationer lämnas in senast i slutet av månaden efter inkomstmånaden och både bidragshushållen och bidragsskyldiga bör aviseras aktuella belopp cirka en månad i förväg.

Utredningen har med utgångspunkt i inkomststatistik från månadsuppgifter hämtade från arbetsgivardeklarationer funnit att den betalningsgrundande inkomsten och den bidragsgrundande inkomsten bör baseras på ett genomsnitt av de tre senast kända inkomstmånaderna. Ett sådant genomsnitt speglar relativt väl inkomsten den månad som betalningen ska ske eller bostadsbidraget ska betalas ut och ger en hög stabilitet i inkomstunderlaget. Samtidigt speglar detta genomsnitt en relativt aktuell inkomst som därmed ger förutsättningar för en relativt snabb anpassning av bostadsbidraget och betalningsskyldigheten om inkomsten förändras.

I vissa fall kan den aktuella inkomsten antas spegla den nuvarande betalningsförmågan mindre väl. En person som har haft goda eller mycket goda inkomster bör inte anses tillhöra målgruppen för bostadsbidrag eller för nedsättning av betalningsskyldigheten i underhållsstödet med mindre än att inkomsterna efter perioden med höga inkomster tydligt visar att inkomstsituationen nu är en annan. I vissa

situationer bör därför bostadsbidraget eller betalningsskyldigheten också påverkas av tidigare inkomster än de som avser de tre senast kända månaderna. Ett tillägg till inkomsterna ska därför göras om inkomsterna under sammanlagt ytterligare nio månader varit höga. Vid beräkning av bostadsbidrag ska som i dag inkomster över en viss inkomstnivå reducera bidraget med 20 procent. Denna inkomstgräns, i dag 150 000 kronor per år liksom vissa andra beloppsgränser som i dag anges som årsbelopp, ersätts med månadsbelopp. Bostadsbidrag ska alltså reduceras med 20 procent av den bidragsgrundande inkomst som överstiger 12 500 kronor. För unga utan barn ska motsvarande belopp omräknas till månadsbelopp. På motsvarande sätt ska betalningsbelopp i underhållsstödet beräknas på den del av inkomsten som överstiger 10 000 kronor.

Förslagen utgår från det regelverk som gäller utan de tillfälliga bestämmelserna i bostadsbidraget med anledning av covid-19.

8.1. Inkomstunderlaget ska som huvudregel utgöras av inkomster under en ramtid på tolv månader

Utredningens förslag: Beräkningen av inkomstunderlaget görs

på inkomsterna under de tolv månader som föregår månaden innan den månad bostadsbidraget och underhållsstödet betalas (ramtiden). För var och en av dessa månader ska inkomsten utgöras av summan av överskottet av inkomst av tjänst och vissa andra inkomster samt en tolftedel av överskottet i inkomstslaget kapital och, vad gäller bostadsbidrag, den del av förmögenheten som ska beaktas.

Det inkomstunderlag som ska ligga till grund för bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomster ska utgöras av beräknade månadsinkomster under en ramtid på tolv månader. Ramtidens sista månad är den kalendermånad som infaller två månader före den månad då underhållsstödet eller bostadsbidraget betalas ut.

För varje månad i ramtiden ska en månadsinkomst beräknas. Månadsinkomsten ska vara summan av överskottet av inkomst av tjänst för den månaden, vissa övriga inkomster under månaden, en tolftedel av överskottet i inkomstslaget kapital enligt det senaste beslutet om slutlig skatt som fattats före utgången av ramtiden och

för bostadsbidrag en tolftedel av 15 procent av den förmögenhet överstigande 100 000 kronor som den sökande hade den 31 december som infaller under ramtiden.

8.1.1. Inkomst av tjänst hämtas från arbetsgivardeklarationer

Utredningens förslag: Överskottet av inkomst av tjänst ska för

varje månad under ramtiden motsvaras av överskottet enligt inkomstskattelagen. Den inkomst av tjänst som ligger till grund för beräkningen av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst utgörs normalt av den inkomst som framgår av kända uppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer. Om den sökande eller den betalningsskyldige kan visa att inkomsten av tjänst en viss månad är något annat än vad som framgår av arbetsgivardeklarationerna ska den uppgiften i stället användas. Den sökande och den betalningsskyldiga ska dels i samband med en ansökan, dels i samband med de månatliga omräkningarna av bidrag eller betalningsbelopp uppmanas att kontrollera att de uppgifter som hämtas från arbetsgivardeklarationerna överensstämmer med den inkomst av tjänst som den sökande haft. Den sökande och den betalningsskyldiga ska vara anmälningsskyldig om hens inkomst av tjänst avviker från den som framgår av arbetsgivardeklarationer.

Utredningen har utgått från nuvarande regelverk när det gäller vad som ska ingå i inkomstslaget tjänst. Det som ska ingå i inkomst av tjänst är samma inkomst som i dag, men beräknat per kalendermånad. Utredningen har inhämtat uppgifter om de inkomster på individnivå som lämnats till Skatteverket sedan arbetsgivardeklarationer på individnivå infördes. Uppgifterna får anses tillförlitliga i de allra flesta fall. Att beräkna den del av hushållens inkomster som avser inkomst av tjänst på uppgifterna från arbetsgivardeklarationerna bedöms därför fungera väl i nästan samtliga fall.

Enligt de uppgifter utredningen har tagit del av kan dock knappt en procent av inkomstuppgifterna för enskilda individer komma att ändras efter att de ursprungliga arbetsgivardeklarationerna lämnats in månaden efter inkomstmånaden på grund av att arbetsgivardeklarationer ändras eller kompletteras. I andra fall kan det saknas upp-

gifter från arbetsgivardeklarationer om inkomster som ska hänföras till inkomst av tjänst. Uppgifter om vissa periodiska utbetalningar av tjänstepensioner och privat pension framgår till exempel inte av arbetsgivardeklarationer. För den som har sådana avdrag som kan göras i inkomstslaget tjänst, till exempel utgifter för resor eller andra utgifter för inkomstens förvärvande, framgår dessa sällan av arbetsgivardeklarationer. Oavsett hur vanligt det är att uppgifter från arbetsgivardeklarationer avviker från den faktiska inkomsten av tjänst behöver det finnas möjlighet att besluta om att frångå uppgiften vid beräkningen av överskottet av inkomst av tjänst.

Utgångspunkten bör vara att inkomst av tjänst per månad är det som framkommer av uppgifter i arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer. Den enskilda ska dock dels i samband med prövningen av en ansökan om bostadsbidrag eller av betalningsskyldighet, dels i samband med att nya belopp beräknas därefter, kontrollera att de uppgifter som legat till grund för besluten motsvarar deras månadsvisa beräknade överskott av inkomst av tjänst. Om uppgiften inte stämmer föreligger en anmälningsskyldighet.

Om en sökande eller en betalningsskyldig anmäler att den inkomst från arbetsgivardeklarationer som legat till grund för beräkning av bidragsgrundande eller betalningsgrundande inkomst inte överensstämmer med det korrekta överskottet av inkomst av tjänst ska hen visa att den korrekta uppgiften är en annan. Det är inte möjligt att i detalj beskriva vad som ska krävas för att Försäkringskassan ska lägga en annan uppgift än inkomsten enligt arbetsgivardeklarationer till grund för sitt beslut. Normalt bör dock inte enbart den enskildas utsaga vara tillräcklig, men kraven på underlag för att visa att inkomsten är en annan än vad exempelvis en arbetsgivare uppgivit i arbetsgivardeklarationer bör rimligen bero på vilken typ av avvikelse som den enskilda hävdar finns. Anmälningsskyldigheten ska gälla både om inkomsten enligt arbetsgivardeklarationerna är lägre än den faktiska inkomsten och om inkomsten är högre.

Avvikelser mellan de uppgifter som lämnas i arbetsgivardeklarationer och den faktiska inkomsten av tjänst kan uppstå av olika orsaker. En utbetalare som ska redovisa inkomster i arbetsgivardeklarationer eller förenklade arbetsgivardeklarationer kan missa att redovisa dessa eller redovisa dem med för högt eller för lågt belopp. Vissa utbetalare är inte skyldiga att redovisa inkomster i arbetsgivardeklarationer eller förenklade arbetsgivardeklarationer. Avvikelsen

kan vara systematisk och bestående över tid och i andra fall endast vara tillfällig. Om avvikelsen endast är tillfällig, beroende på att hela eller delar av inkomsten är tillfällig eller att inkomsten tillfälligt inte redovisas med korrekt belopp i arbetsgivardeklarationer bör Försäkringskassan kunna grunda sina beräkningar på justerade uppgifter om inkomst av tjänst under den eller de månader som avvikelsen antas finnas. Om avvikelsen inte är tillfällig, till exempel beroende på att det är fråga om en mer varaktig inkomst som inte ska redovisas i arbetsgivardeklarationer, bör i stället inkomsten hanteras på samma sätt som de övriga inkomster som också ingår i inkomstunderlaget (se nedan).

8.1.2. Inkomst av kapital och förmögenhet ska avse föregående år

Utredningens förslag: Den inkomst av kapital som ska ingå i den

bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten ska vara överskottet i inkomstslaget kapital för det senaste möjliga inkomståret enligt beslut om slutlig skatt som fattats under ramtiden. Överskottet av kapitalinkomsten ska divideras med tolv och läggas till inkomsten för var och en av de månader som ingår i ramtiden. Ett tillägg ska göras till inkomsten varje månad under ramtiden när det gäller beräkning av bidragsgrundande inkomst med 15 procent av den sökandes förmögenhet över 100 000 kronor dividerat med tolv. För var och en av de månader som ingår i ramtiden ska tillägget göras baserat på den sökandes förmögenhet den 31 december som infaller under ramtiden. Den sökande ska i samband med ett årsskifte vara anmälningsskyldig för förändring av förmögenheten jämfört med den uppgift som legat till grund för tidigare beräkning av förmögenheten.

Utredningen anser att principen för hantering av överskott i inkomstslaget kapital bör vara densamma som för övriga inkomster. De inkomster som ska beaktas bör vara så aktuella som möjligt och hämtas från redan intjänade inkomster. Eftersom inkomster och utgifter i inkomstslaget kapital dels är betydligt mer oregelbundna i många fall, dels svårare att uppskatta före de fastställs i beslut om slutlig skatt, anser utredningen emellertid att det är olämpligt att

hantera dem på samma sätt som inkomst av tjänst, det vill säga fördela dem över månaderna i ramtiden med utgångspunkt i kontantprincipen. Det kan över huvud taget vara svårt att bedöma om en bidragssökande eller en bidragsskyldig har ett överskott eller ett underskott av kapital innan beslutet om slutlig skatt har fattats. Eftersom endast överskott av kapital beaktas vore det olämpligt att beakta dessa de månader överskott uppstår samtidigt som underskott från andra månader inte beaktas. Vi föreslår därför att överskott i inkomstslaget kapital ska avse det som gäller det sista möjliga inkomståret från det senaste beslutet om slutlig skatt. Beslutet om uppgiften ska hämtas från det senaste beslutet som fattats under ramtiden. Skälet till det är att Försäkringskassan måste ges viss tid att ta emot och lägga in nya uppgifter efter att beslutet har fattats. Om inget beslut om slutlig skatt har fattats under ramtiden ska inkomsten hämtas från det senaste beslutet om slutlig skatt som fattats dessförinnan.

När ett nytt beslut om slutlig skatt har fattats under ramtiden, ska det överskottet för det senare inkomståret divideras med tolv och ingå med det beloppet för samtliga månader i ramtiden fram till dess ett nytt beslut om slutlig skatt fattas avseende ett senare inkomstår.

Vid beräkningen av bidragsgrundande inkomst beaktas också eventuell förmögenhet. Utredningen föreslår att förmögenhet även fortsättningsvis ska beaktas vid beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten på motsvarande sätt. Även här bör dock den övergripande principen gälla, nämligen den att förmögenhetsuppgiften bör vara så aktuell som möjligt och hämtas från historisk tid. För att undvika att uppgiften ska uppdateras löpande föreslår utredningen att uppgiften ska avse förmögenheten vid ett årsskifte, eller närmare bestämt den 31 december. På motsvarande sätt som när det gäller kapitalinkomst bör uppgiften hämtas från förhållanden under ramtiden. Konkret innebär det att den förmögenhet som ska beaktas är den som den sökande har den 31 december under ramtiden. På så sätt ges den försäkrade möjlighet att anmäla förändring, om den tidigare förmögenhetsuppgiften från senaste årsskiftet inte överensstämmer med den som gäller när ett nytt årsskifte har passerat. På samma sätt har Försäkringskassan möjlighet att lägga in den nya uppgiften i beräkningen. Det belopp som ska beaktas, en tolftedel av 15 procent av den del av förmögenheten som överstiger 100 000 kronor, ska läggas till inkomsten för samtliga månader under ramtiden.

8.1.3. Andra inkomster

Utredningens förslag: Sådana övriga inkomster som i nuvarande

regelverk ingår i den bidragsgrundande respektive betalningsgrundande inkomsten ska även fortsättningsvis beaktas. Inkomsterna ska fördelas på månader i ramtiden i enlighet med kontantprincipen. Inkomsterna ska i så stor utsträckning som möjligt hämtas in från Försäkringskassans egna register och andra myndigheter samt i övrigt anges av den sökande och bidragsskyldiga. Sökande och bidragsskyldiga ska vara anmälningsskyldiga vid förändring av sådana inkomster.

Nuvarande regel i bostadsbidraget om att inkomster i form av studiebidrag, studiestartsstöd och skattefria stipendier som betalas ut i slutet av ett år men är hänförliga till nästföljande år, avskaffas.

Vid beräkning av bidragsgrundande inkomst ska sådana inkomster från utlandet som inte beskattas i Sverige, studiebidrag och studiestartsstöd, skattefria stipendier, inkomster som beskattas med särskild inkomstskatt för utomlands bosatta samt etableringsersättning, ingå i inkomsten. Vid beräkning av betalningsgrundande inkomst ska studiebidrag och studiestartstöd ingå i inkomsten. Dessa inkomster ingår även i nuvarande regelverk. Sådana inkomster ska i utredningens förslag fördelas på månader i ramtiden enligt kontantprincipen. Förslaget innebär att nuvarande regel i bostadsbidraget om att sådana studiemedel och skattefria stipendier som utbetalas under ett år, men som är hänförliga till året därpå, nu i stället ska beaktas vid den tidpunkt de utbetalas. Nuvarande regel har tillkommit för att undvika att en inkomst sent på året, som egentligen inte avser det året, kan innebära att rätten till bostadsbidrag reduceras så mycket att en betydande skuld blir oundviklig. I det föreslagna regelverket är kontantprincipen vägledande och konstruktionen innebär ingen risk för skuldsättning i motsvarande situation.

I viss utsträckning kan de inkomster som berörs här framgå av uppgifter som lämnas in till Skatteverket, till exempel inkomster som beskattas med särskild inkomstskatt för utomlands bosatta. Studiebidrag och studiestartsstöd betalas ut av Centrala studiestödsnämnden (CSN). Sådana uppgifter som andra myndigheter har tillgång till bör i så stor utsträckning som möjligt användas som grund för uppskattning av dessa inkomster med hjälp av befintlig eller med

utökad informationsöverföring till Försäkringskassan. Andra uppgifter behöver dock anges av den sökande. Bidragsskyldiga ska alltid vara skyldiga att ange hur stora dessa andra inkomster är och anmäla om inkomsterna förändras.

Utredningen har övervägt att ytterligare harmonisera inkomstunderlagen i bostadsbidrag och underhållsstöd men föreslår inte några ytterligare förändringar utöver övergången till månatliga inkomster.

8.1.4. Barns inkomster och förmögenhet

Utredningens förslag: Reglerna om beaktande av barns inkomst

av kapital och förmögenhet vid beräkning av bidragsgrundande inkomst anpassas till övergången till månatliga inkomster.

Barns inkomster vid en reducering av det underhållsstöd som ska betalas ut ska beräknas enligt nuvarande regler.

I 18 kap. socialförsäkringsbalken (SFB) finns bestämmelser som innebär att ett barns inkomster under vissa förutsättningar kan påverka vilket underhållsstöd som betalas ut. Därigenom påverkas också vilket maximalt belopp som en bidragsskyldig förälder kan behöva betala för barnet. I 97 kap. SFB föreskrivs att barns kapitalinkomster och förmögenhet under vissa förutsättningar ska beaktas vid beräkning av den bidragsgrundande inkomsten i bostadsbidraget. Utredningen föreslår att reglerna avseende bostadsbidrag anpassas till systemet med månatliga inkomstuppgifter. Utredningen föreslår däremot ingen förändring av reglerna för reducering av underhållsstöd på grund av barns inkomster.

Förslaget innebär att en eventuell reduktion av underhållsstödet på grund av barns inkomster fortsatt beräknas enligt nuvarande bestämmelser (som i utredningens förslag återfinns i det nya 19 a kap.) på den inkomst som framgår av det beslut om slutlig skatt som fattats före februari det år som underhållsstödet avser. Detta ska gälla oberoende av hur den bidragsskyldigas betalningsbelopp prövas, det vill säga om hen har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet eller inte. Motivet för att inte räkna om reduktionen av underhållsstödet varje månad är dels att det är önskvärt att boföräldern kan planera sin ekonomi, dels att det endast är ett fåtal barn som har sådana inkomster att en reduktion är aktuell och att barns inkomster kan vara så kon-

centrerade i tid (till exempel vid feriearbete) att nuvarande regler omräknade till månadsnivå skulle ge reduktion i situationer då en sådan inte kan anses befogad.

Förslaget innebär, vad gäller bidragsgrundande inkomst, att barns kapitalinkomst och den del av barns förmögenhet som ska beaktas hanteras på samma sätt som sökandes kapitalinkomst och förmögenhet när månadsinkomster under ramtiden beräknas. Barns förmögenhet och kapitalinkomst ska alltså ingå i inkomsten under ramtiden och hämtas från samma tid som de vuxnas inkomster. I övrigt ska barns inkomst av kapital och förmögenhet hanteras som i dag, det vill säga vad gäller vilken del av barns förmögenhet och inkomst av kapital som ska beaktas och hur den ska fördelas mellan makar.

8.1.5. Bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst beräknas med utgångspunkt i de tre mest aktuella inkomstmånaderna i ramtiden

Utredningens förslag: Ramtiden ska bestå av tre perioder. Den

mest aktuella perioden består av tre kalendermånader. Den andra perioden är de tre kalendermånader som föregår dessa och den tredje perioden är de sex första kalendermånaderna i ramtiden.

Bidragsgrundande inkomst och betalningsgrundande inkomst beräknas som månadsbelopp. Alla belopp som i dag anges som årsbelopp i bestämmelserna om dessa inkomster anges i stället som månadsbelopp.

Utgångspunkten för beräkning av den bidragsgrundande inkomsten och den betalningsgrundande inkomsten ska vara inkomsterna under den mest aktuella perioden.

När betalningsskyldigheten bestäms för förfluten tid ska de inkomster som den bidragsskyldiga hade under ramtiden för respektive månad användas i beräkningen av betalningsbeloppet.

Den ramtid som består av de tolv månader för vilka Försäkringskassan har tillgång till inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer föreslås delas in i tre perioder. Inkomsterna under de tre perioderna ska ha olika betydelse för beräkning av den bidragsgrundande och den betalningsgrundande inkomsten. Den första perioden föreslås bestå av de tre mest aktuella kalendermånaderna. Inkomsterna

under denna period speglar enligt utredningens mening bäst den aktuella ekonomiska situationen och betalningsförmågan. Den genomsnittliga inkomsten under dessa tre kalendermånader ska därför vara utgångspunkt för beräkningen av den bidragsgrundande inkomsten. Detsamma ska av samma skäl gälla för beräkningen av den betalningsgrundande inkomsten. Begreppet betalningsgrundande inkomst används inte i dag i SFB. Begreppet föreslås införas för att skilja på denna inkomst och de inkomster per månad under ramtiden som används som underlag i beräkningen av den betalningsgrundande inkomsten.

Ramtiden består utöver den första perioden av en andra period som utgör de tre kalendermånader som föregår den första och av en tredje period som utgörs av de sex kalendermånaderna dessförinnan. De genomsnittliga inkomsterna under dessa perioder används för att beräkna eventuella tillägg till den bidragsgrundande eller betalningsgrundande inkomsten enligt förslaget i avsnitt 7.2.6.

Såväl den betalningsgrundande inkomsten som den bidragsgrundande inkomsten ska enligt förslaget beräknas som en månadsinkomst. Det innebär att de årsbelopp som i dag anges i SFB i stället anges som månadsbelopp. Inkomstgränsen för vilka inkomster som ska beaktas vid bestämmande av betalningsbeloppet i underhållsstödet, det så kallade grundavdraget, blir därför 10 000 kronor per månad. Den gräns i bostadsbidraget som innebär att ett inkomstavdrag görs för hushåll med barn blir per månad 12 500 kronor för ensamstående och 6 250 kronor för sammanboende och för hushåll utan barn 4 800 kronor för sammanboendes sammanlagda inkomst och för ensamstående 3 400 kronor. Beloppen för unga utan barn har avrundats till närmaste hundratal kronor. Den gräns som i dag används för att bestämma om ett bostadsbidrag ska betalas ut, det vill säga att beloppet ska vara minst 1 200 kronor per år, ändras till 100 kronor per månad.

I vissa fall behöver betalningsskyldigheten för underhållsstöd bestämmas för förfluten tid. I dag finns en bestämmelse som säger att det i sådana situationer ska beaktas bara de beslut om slutlig skatt som förelåg den eller de månader som betalningsskyldigheten avser. Den betalningsgrundande inkomsten bestäms inte i förslaget med underlag i beslut om slutlig skatt, annat än så vitt avser överskott i inkomstslaget kapital. Utredningen föreslår att den nämnda bestämmelsen i stället ska uttrycka att beslut om betalningsskyldighet för

förfluten tid ska grundas på inkomster under ramtiden för respektive månad och bygga på det inkomstunderlag som är känt vid tidpunkten för beslutet.

8.1.6. Tidigare inkomster kan påverka beräkningen

Utredningens förslag: Om den genomsnittliga månadsinkomsten

under dels den andra perioden i ramtiden, dels den tredje perioden överstiger en viss inkomstgräns ska ett tillägg göras till den bidragsgrundande inkomsten och den betalningsgrundande inkomsten som motsvarar det belopp som överstiger nämnda gräns. Inkomstgränsen för ett hushåll med bostadsbidrag motsvarar den bidragsgrundande inkomst som innebär att bidraget helt skulle ha varit avräknat. Inkomstgränsen för en bidragsskyldig motsvarar den betalningsgrundande inkomst som innebär att betalningsbeloppet skulle motsvara hela det utbetalda underhållsstödet. Det är de förhållanden som gäller den månad som bidraget respektive underhållsstödet avser som är avgörande för beräkningen.

För makar med bostadsbidrag beräknas inkomstgränsen för var och en av dem. För makar i hushåll utan barn ska de inkomster som beaktas för ensamstående användas.

Skulle den genomsnittliga inkomsten under båda perioderna överstiga inkomstgränsen ska tillägg göras med överskjutande inkomst från båda perioderna. Överstiger den genomsnittliga inkomsten inkomstgränsen under den andra perioden, men inte den äldsta, utgörs tillägget av det belopp som överstiger gränsen under den andra perioden. Överstiger den genomsnittliga inkomsten inkomstgränsen under den äldsta av perioderna, men inte under den andra, ska tilläggsbeloppet utgöras av den överskjutande inkomsten från den äldsta perioden minskad med skillnaden mellan inkomstgränsen och den genomsnittliga inkomsten för den andra perioden. Tillägget kan dock aldrig vara lägre än noll kronor.

Utredningen menar att en övergripande princip om träffsäkerhet i inkomstprövningen i de båda stöden förutsätter att det tas hänsyn till även vissa tidigare inkomster utöver de allra mest aktuella om de tidigare inkomsterna varit relativt höga. Personer som har haft höga inkomster ganska nyligen kan förutsättas att inte ha samma behov

av bostadsbidrag eller nedsättning av betalningsskyldigheten för underhållsstöd som personer som under längre tid har haft lägre inkomst och mindre ekonomiska marginaler. Tidigare höga inkomster kan antas påverka betalningsförmågan både eftersom de indikerar att hushållets behov under den tidigare perioden har kunnat tillgodoses och eftersom det till och med kan ha funnits utrymme för uppbyggnad av en buffert.

Att någon med mycket höga inkomster under en period på några månader har låg inkomst innebär därför inte att hen tillhör målgruppen för de aktuella stöden, och har inkomsten tidigare varit relativt hög bör behovet anses vara mindre. Detta bör gälla oavsett om nedgången i inkomst är tillfällig eller mer varaktig. För den som får en mer varaktig inkomstsänkning bör dock inkomstprövningen successivt kunna fästa mindre vikt vid de tidigare höga inkomsterna allt eftersom det senare inkomstmönstret tyder på att behov av stöd har uppkommit.

Utredningen förslår därför en modell med tillägg till den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten som beräknats för den mest aktuella tremånadersperioden om inkomsterna tidigare, under ramtiden på tolv månader, varit högre än en viss gräns. Dessa eventuella tillägg föreslås beräknas på ett genomsnitt av inkomsten under dels en tremånadersperiod direkt före den mest aktuella inkomstperioden, dels en sexmånadersperiod dessförinnan. Genom att låta den senare av dessa perioder vara kortare kommer enstaka höga inkomstmånader få större genomslag i den genomsnittliga inkomsten om den intjänats närmare nutid än den får om den i stället intjänats under den tidigare, längre, perioden. För att ytterligare bygga in att höga inkomster närmare nutid ska ha större betydelse än höga inkomster längre tillbaka i tiden, föreslås också att ett tillägg från den tidigare perioden kan reduceras om inkomsten under den senare perioden varit låg. Förslaget innebär alltså att en hög genomsnittlig inkomst under båda perioderna ska innebära att tilläggen från de båda perioderna adderas, att tillägget på grund av en hög genomsnittlig inkomst under den tidigare perioden reduceras när inkomsten under den senare perioden varit låg och att en hög genomsnittlig inkomst under den senare perioden innebär ett oreducerat tillägg även om inkomsten från den tidigare perioden inte varit hög.

Beräkningen av den bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomsten kan illustreras med följande figurer.

Figur 8.1 Illustration av inkomster under ramtiden

Blå staplar markerar inkomst av tjänst hämtat från arbetsgivardeklarationerna och det röda andra inkomster till exempel inkomst av kapital som också läggs till inkomsten för varje månad

Figur 8.2 Illustration av hur inkomster under ramtidens tre perioder används för att beräkna bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst

Det är inte givet vilken inkomstnivå som indikerar att tidigare inkomster kan påverka en individs betalningsförmåga i dag och därmed också behovet av bidrag respektive förmåga att betala underhållsstöd. Utredningen har för att bestämma denna inkomstgräns tagit utgångspunkt i den inkomstnivå som de båda stöden definierar som den gräns som finns, mellan att få och inte få stöd, i form av bostadsbidrag respektive reducering av betalningsskyldigheten för underhållsstöd. Det innebär att den inkomstgräns som kommer att gälla inte är densamma för alla, utan kommer att bero på hushållets sammansättning i bostadsbidraget och antalet barn som den bidragsskyldiga är underhållsskyldig för i underhållsstödet.

Att ha olika inkomstgränser är en betydande fördel. Vad som är att betrakta som en tillräckligt hög inkomst för att tillgodose behoven bör förhålla sig till vilken försörjningsbörda som individen eller hushållet har. Detta uppnås genom kopplingen till den inkomst vid vilken rätten till stöd upphör.

Vid beräkning av bidragsgrundande inkomst innebär förslaget att den inkomstgräns som ska gälla är den som motsvarar den bidragsgrundande inkomst som innebär att rätt till bidrag upphör. Hur hög denna gräns blir beror alltså på hur högt det maximala (oreducerade) bidraget är för det aktuella hushållet. Det beror i sin tur på vilka bidragsgrundande bostadskostnader hushållet har samt för hushåll med barn, hur många barn som finns i hushållet och om dessa är hemmavarande, växelvis boende eller umgängesbarn. Inkomstgränsen för hushåll med barn kan beräknas som det oreducerade bidraget inklusive 50 procent av den bidragsgrundande bostadskostnaden dividerat med 0,2, det vill säga den faktor med vilken inkomsten reducerar bidraget. Till detta belopp ska läggas 12 500 kronor för ensamstående och 6 250 kronor för sammanboende. Det är de förhållanden som gäller den månad som bostadsbidraget avser som avgör inkomstgränsen, det vill säga det har ingen betydelse om till exempel antalet barn var fler eller färre tidigare under ramtiden. För motsvarande beräkning för unga utan barn ska hänsyn tas till de regler om inkomst och bidrag till bostadskostnader som gäller för sådana hushåll. För makar i hushåll utan barn ska för var och en av dem inkomstgränsen beräknas med utgångspunkt i vilka inkomster som beaktas för ensamstående utan barn.

Vid beräkning av betalningsgrundande inkomst innebär förslaget att inkomstgränsen är den som motsvarar den inkomst som innebär att den bidragsskyldiga skulle ha fått ett betalningsbelopp som motsvarar fullt underhållsstöd. Hur hög inkomstgränsen är beror på hur många barn som föräldern är underhållsskyldig för (oberoende av om dessa har underhållsstöd) och hur gamla de barn som underhållsstöd betalas för är. Även här är det de förhållanden som gäller den månad som underhållsstödet avser som avgör inkomstgränsen.

Gränser för vilken genomsnittlig månadsinkomst som innebär att tillägg till den bidragsgrundande inkomst i några fall anges i följande tabell.

Tabell 8.1 Inkomstgränser för unga utan barn samt vid olika antal barn för ensamstående beroende på antalet hemmavarande (hv), växelvis boende (vxv) eller umgängesbarn (um) samt boendekostnad (låg bokostnad 1 000 kronor under taket), exempel

Hushåll Inkomstgräns

Utan barn 7 510 kr/mån 1 um, låg bokostnad 22 250 kr/mån 1 vxv, låg bokostnad 26 250 kr/mån 1 hv, låg bokostnad 27 250 kr/mån 1 um 24 750 kr/mån 1 vxv 28 750 kr/mån 1 hv 29 750 kr/mån 2 um 26 750 kr/mån 2 vxv 31 750 kr/mån 2 hv 33 750 kr/mån 3 um 29 000 kr/mån 3 vxv 36 000 kr/mån 3 hv 38 750 kr/mån

Anm: För sammanboende med barn är inkomstgränserna genomgående 6 250 kronor lägre per månad.

Gränsen för vilken genomsnittlig månadsinkomst som innebär tillägg till den betalningsgrundande inkomsten i några fall anges i den följande tabellen.

Tabell 8.2 Inkomstgränser vid olika antal barn, beroende på ålder på barnet med underhållsstöd, exempel

Hushåll Inkomstgräns

1 5-åring 21 236 kr/mån 1 11-åring 22 307 kr/mån 1 16-åring 24 807 kr/mån 2 11-åringar 24 983 kr/mån 3 11-åringar 27 230 kr/mån 4 11-åringar 32 232 kr/mån 5 11-åringar 36 922 kr/mån

8.2. För den som har inkomst av näringsverksamhet gäller nuvarande regler

Utredningens förslag: Den sökande och den betalningsskyldiga

ska själv ange om hen har eller under ramtiden har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet. Då ska bostadsbidrag respektive betalningsskyldighet prövas enligt nuvarande regler. Prövning enligt nuvarande regler ska också göras om det i efterhand visar sig att någon har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet utan att ha uppgett det. Prövning av betalningsskyldighet för underhållsstöd ska också göras enligt nuvarande regler för den som har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet enligt det beslut om slutlig skatt som fattats före februari det år betalningsskyldigheten avser. Prövning enligt nuvarande regler ska dock inte göras om överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet är litet. Är överskottet lägre än 6 000 kronor per kalenderår gäller föreslagna bestämmelser. Överskottet i inkomstslaget ska då inte heller beaktas vid beräkningen av betalningsgrundande inkomst och bidragsgrundande inkomst.

Utredningen anser att det är viktigt att behandla alla inkomster av förvärvsarbete på ett så likartat sätt som möjligt. Det bör inte vara skillnad på hur en inkomst påverkar bidraget eller betalningsskyldigheten beroende på om det är inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete. Rent principiellt bör därför inte inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete, oftast inkomst av näringsverksamhet, behandlas olika. För personer som under en viss tid både har

en anställning och inkomst av näringsverksamhet från till exempel en enskild firma är det viktigt att de olika inkomsterna inte hänför sig till olika perioder, om de tillsammans ska spegla inkomsten vid en viss tidpunkt.

Arbete utfört i en anställning och i till exempel en enskild firma kan kombineras på olika sätt. Arbetet kan utföras parallellt, till exempel någon eller några veckor av anställning följt av någon eller några veckor med arbete i den enskilda firman, några dagar i veckan i respektive verksamhet eller till och med några timmar per dag i vardera verksamheten. Arbetet kan i andra fall utföras så att arbetet i den enskilda firman utförs under en säsong av året och anställningen varar en annan. Sett över ett år kan också en person ha övergått från anställning till arbete i enskild firma eller tvärtom.

En korrekt inkomst kan bara mätas genom att summera inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet från samma period om inkomsten från de olika verksamheterna är säsongsberoende eller den ena typen av inkomst övergår till den andra. Om inkomsten av anställning för exempelvis en viss månad summeras med en inkomst av näringsverksamhet som helt eller delvis härrör från en annan period, till exempel en genomsnittlig inkomst av näringsverksamhet över året, så kommer summan inte reflektera den inkomst som den enskilda hade den månaden. Även i de situationer som arbetet sker mer parallellt kan det bli missvisande om inkomsterna inte hämtas från samma månad. En person kan exempelvis ha en inkomst av anställning som utgörs av en timanställning som ibland är relativt omfattande och ibland betydligt mindre omfattande. Arbetet i till exempel en enskild firma kan då utföras på ledig tid, det vill säga när timanställningen inte ger någon inkomst.

Någon oberoende information om när under året en person har sin inkomst när de bedriver näringsverksamhet finns dock inte. Det finns inget rapporteringssystem som på motsvarande sätt som arbetsgivardeklarationer ger möjlighet att löpande följa hur inkomsterna fördelas över tid. Inte heller när året har gått och den person som har inkomst av näringsverksamhet deklarerar sin inkomst kommer inkomstens fördelning över året att redovisas. Det innebär inte att det är omöjligt att med någon grad av säkerhet uppskatta hur överskottet av näringsverksamheten fördelas över året.

Enskilda näringsidkare med en omsättning på mindre än tre miljoner kronor per år får tillämpa den så kallade kontantmetoden i sin

bokföring. Kontantmetoden innebär att inkomster och utgifter normalt bokförs enligt kontantprincipen, det vill säga inkomster bokförs när pengarna finns tillgängliga för den enskilda och utgifter bokförs när betalningen sker. Det finns dock vissa undantag för större investeringar och för bokföringen i samband med att årsbokslut upprättas. Det finns goda skäl att tro att merparten av dem som berörs av reglerna om beräkning av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst tillämpar kontantmetoden. Emellertid finns det också redovisningsregler som medger att den löpande bokföringen senareläggs under året om verksamhetens omsättning är liten, varför det för en enskild näringsidkare kan vara svårt att vid en given tidpunkt ställa samman vilka inkomster och utgifter som hen har haft under den senaste tiden. För åtminstone en del av den typ av verksamhet som bedrivs i enskild näringsverksamhet kan det också ifrågasättas om information om inkomster och utgifter under en begränsad tid ger tillräckligt underlag för att bedöma verksamhetens ekonomiska ställning på ett sådant sätt att det kan bedömas i vilken utsträckning den enskilda näringsidkaren har möjlighet att bekosta privat konsumtion.

Utredningen har sökt olika vägar för att basera beräkningen av betalningsgrundande och bidragsgrundande inkomst på överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet på samma sätt som i förslaget avseende överskottet i inkomstslaget tjänst, det vill säga inkomster kalendermånad för kalendermånad under ramtiden. Att på så sätt låta variation över året, när det gäller inkomst av näringsverksamhet påverka vilket bidrag eller betalningsbelopp som den enskilda har, som i inkomstslaget tjänst, skulle ge en hög temporal träffsäkerhet också för den som helt eller delvis försörjer sig på inkomst från näringsverksamhet. Efter noggranna överväganden har dock utredningen funnit att en sådan lösning inte för närvarande kan föreslås.

Svårigheter för den enskilda att vid en viss tidpunkt ange hur stort överskottet av näringsverksamheten är, i synnerhet för enskilda månader, i kombination med bristande möjligheter för Försäkringskassan att bedöma om de uppgifter som lämnas om sådana inkomster är rimliga gör att utredningen inte kan föreslå en sådan ordning. Lämpligheten i att använda inkomster och utgifter under en begränsad period som indikator på den enskildas privatekonomiska ställning i vissa typer av näringsverksamhet bidrar också till detta ställningstagande. Även svårigheter att i efterhand kontrollera om de uppgifter

som legat till grund för beslut om bostadsbidrag och betalningsskyldighet är korrekta har betydelse för det förslag som lämnas.

I juli 2021 lämnade Utredningen om förenklade skatteregler för att underlätta och främja egenföretagande (Fi 2019:09) sitt betänkande Mikroföretagande – schabloniserad inkomstbeskattning för de

minsta företagen. I betänkandet föreslås ett system som skulle inne-

bära att vissa enskilda näringsidkare beskattas på ett annat sätt än i dag. En fysisk person som bedriver självständig verksamhet ska frivilligt kunna öppna ett så kallat mikroföretagarkonto. Därefter ska alla insättningar på kontot beskattas med en schablon som till sin nivå motsvarar beskattning i inkomstslaget näringsverksamhet. Beskattning ska dock ske utanför de tre inkomstslag som regleras i inkomstskattelagen (1999:1229). Systemet föreslås införas 2024. Förslaget har sänts ut på remiss. Enligt utredningens mening skulle ett förverkligande av det föreslagna systemet innebära att personer med mikroföretagarkonto utan nämnvärda anpassningssvårigheter skulle kunna få den del av inkomsten som beskattas via den föreslagna schablonskatten hanterad på samma sätt som det utredningen föreslår ska gälla inkomst av tjänst. På så vis skulle många enskilda näringsidkare också kunna få en bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst baserad på aktuell inkomst. Som förslaget presenterats skulle dock bara en mindre del av alla enskilda näringsidkare omfattas av de nya reglerna.

Det finns två huvudsakliga alternativ för hantering av näringsinkomster när en hantering på samma sätt som inkomst av tjänst inte kan genomföras. Det ena alternativet är att hantera inkomster av näringsverksamhet annorlunda än inkomst av tjänst, det andra är att ha särskilda regler för dem som har någon inkomst av näringsverksamhet. Det första alternativet skulle till exempel kunna innebära att det överskott i inkomstslaget näringsverksamhet som används i inkomstunderlaget, hämtas från det senaste beslutet om slutlig skatt. Eftersom förslaget i övrigt innebär att överskottet i inkomstslaget tjänst utgörs av mer aktuella inkomster skulle det innebära att de olika typerna av inkomst av förvärvsarbete regelmässigt skulle avse olika tidsperioder. En sådan ordning skulle därför riskera att leda till mycket missvisande inkomstunderlag för den som har både inkomst av tjänst och inkomst av näringsverksamhet. Utredningens analyser visar att merparten av dem som har inkomst av näringsverksamhet också har inkomst av tjänst. Utredningen förslår därför att det andra huvudalternativet används, det vill säga att personer med inkomst av

näringsverksamhet får sitt inkomstunderlag bestämt på annat sätt än personer utan sådana inkomster.

Utredningens förslag innebär att en beräkning av såväl betalningsgrundande inkomst som bidragsgrundande inkomst ska göras enligt nuvarande regler för den som har ett visst överskott i inkomstslaget näringsverksamhet. En prövning av betalningsskyldighet i ett ärende om underhållsstöd ska göras enligt nuvarande regler i två situationer. Den som har överskott av näringsverksamhet enligt det senaste beslutet om slutlig skatt fattat före februari månad det år betalningsskyldigheten bestäms för ska prövas enligt nuvarande regler. Den som uppger att hen har inkomst av näringsverksamhet i samband med prövningen eller uppger att hen har haft inkomst av näringsverksamhet under ramtiden (det vill säga under det senaste dryga året) ska prövas enligt nuvarande regler. Prövning enligt nuvarande regler ska göras från och med den månad som de inkomstuppgifter den bidragsskyldiga lämnat ingår i ramtiden enligt de föreslagna reglerna. Prövningen kan dock göras från en annan tidpunkt om det framkommer annan information som tyder på att inkomsterna uppkommit från en annan tidpunkt. Den som utan att uppge att hen haft överskott av näringsverksamhet, men som i samband med en efterkontroll i förhållande till senare fattat beslut om slutlig skatt visar sig ha haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet, ska i efterhand få sin prövning gjord enligt nuvarande regler. En ny prövning ska då göras av betalningsbeloppet för var och en av de månader vars ramtid innehåller någon av månaderna under det kalenderår som beslutet om slutlig skatt omfattar. I det sistnämnda fallet ska dock tidigare beslut stå fast om betalningsbeloppet annars skulle ha bestämts till ett lägre belopp.

För den som har eller ansöker om bostadsbidrag ska prövning enligt nuvarande regler göras om den sökande i samband med prövningen uppger att hen har inkomst av näringsverksamhet eller uppger att hen har haft inkomst av näringsverksamhet under ramtiden (det vill säga under det senaste dryga året). Prövning enligt nuvarande regler ska göras från och med den kalendermånad som de inkomstuppgifter den sökande lämnat ingår i ramtiden. Prövningen kan dock göras från en annan tidpunkt om det framkommer annan information som tyder på att inkomsterna uppkommit från en annan tidpunkt. Den som utan att uppge att hen haft överskott av näringsverksamhet, men som i samband med en efterkontroll i förhållande till senare fattat beslut om slutlig skatt visar sig ha haft överskott i

inkomstslaget näringsverksamhet, ska i efterhand få sin prövning gjord enligt nuvarande regler. En ny prövning ska då göras av bostadsbidraget för var och en av de månader vars ramtid innehåller någon av månaderna under det kalenderår som beslutet om slutlig skatt omfattar. I det sistnämnda fallet ska dock tidigare beslut stå fast om bidraget annars skulle ha bestämts till ett högre belopp. Om bostadsbidraget avser makar eller sammanboende ska nuvarande regler gälla i de situationer som beskrivs ovan om minst en av dem har inkomst av näringsverksamhet på sätt som beskrivs nedan.

Genomgående ska gälla att om överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet är litet ska sådana inkomster inte beaktas, varken i prövningen av om nuvarande regler ska tillämpas eller i inkomstunderlaget vid tillämpning av nya regler. Utredningen anser att det kan bortses från överskott på mindre än 6 000 kronor per år. Gränsen ska gälla det kalenderår i vilken en månad i ramtiden ingår, eller, i fråga om en person som uppger sig ha inkomst av näringsverksamhet, innevarande kalenderår. Vid bedömning av om gränsen överskrids innevarande kalenderår ska hela årets överskott uppskattas. Förslaget innebär också att ett överskott i inkomstslaget som inte uppgår till 6 000 kronor för ett kalenderår inte ska beaktas vid beräkningen av betalningsgrundande och bidragsgrundande inkomst. Om näringsverksamheten har ett räkenskapsår som inte motsvarar ett kalenderår ska verksamhetens överskott anses fördelat mellan kalenderår som antalet månader av räkenskapsåret är fördelat mellan kalenderåren.

Både bidragsskyldiga och mottagare av bostadsbidrag ska vara skyldiga att anmäla om de får inkomst av näringsverksamhet i de fall tillämpning enligt nuvarande regler inte redan sker. Normalt bör Försäkringskassans beslut att tillämpa de särskilda reglerna för personer med näringsinkomster kunna fattas med en sådan anmälan som grund. Även i en situation då någon inte anmält näringsinkomst ska dock Försäkringskassan kunna pröva om det är sannolikt att sådana inkomster kommer att uppkomma. Det kan till exempel handla om personer som dessförinnan visat sig ha näringsinkomster utan att en anmälan har gjorts och det finns skäl att tro att verksamheten fortfarande bedrivs. Det kan också handla om situationer då den enskilda själv bedömer att vissa inkomster inte utgör inkomst av näringsverksamhet utan inkomst av tjänst, men Försäkringskassan har grund för att göra en annan bedömning. Det kan förstås också handla om att en anmälan inte har gjorts med anledning av att den enskilda bedömer att

verksamheten inte kommer att leda till ett överskott som överstiger 6 000 kronor per år, men Försäkringskassan har grund för att göra en annan bedömning. Vidare ska Försäkringskassan kunna pröva och besluta om att inte tillämpa de särskilda reglerna om näringsinkomster även om den enskilda anmäler att hen har eller kommer att ha sådana inkomster. Även här ska detta ske om Försäkringskassan har grund för att göra en annan bedömning om förekomsten eller storleken på överskottet i inkomstslaget näringsverksamhet.

Ett skäl till att Försäkringskassan behöver göra en egen bedömning av om kriterierna för att tillämpa de särskilda reglerna för personer med näringsinkomst är, vid sidan av att enskilda kan ha svårt att i vissa situationer göra en välgrundad bedömning själva, att det kan finnas ekonomiska incitament att bli prövad enligt de särskilda reglerna eller inte. Avsikten med ett särskilt regelverk för personer med överskott i inkomstslaget näringsverksamhet är inte att den enskilda själv ska kunna välja vilket regelverk som är mest fördelaktigt.

Rent lagtekniskt hanteras de särskilda regler som bör gälla för personer med ett visst överskott i inkomstslaget näringsverksamhet genom att dessa bestämmelser läggs i ett nytt kapitel 19 a kap. gällande beräkning av betalningsskyldighet för underhållsstöd och ett nytt kapitel 98 a kap. för beräkning av bidragsgrundande inkomst i bostadsbidraget.

8.3. Skälighetsbedömning av betalningsbeloppet i vissa fall

Utredningens förslag: I vissa situationer ska betalningsbeloppet

kunna bestämmas genom en skälighetsbedömning om betalningsförmågan uppenbart avviker från det som framkommer av tillgängliga inkomstuppgifter som ligger till grund för beräkningen.

Betalningsbeloppet ska också kunna skälighetsbedömas om den bidragsskyldiga vägrar att medverka vid bestämmandet av korrekt inkomst och detta leder till att betalningsbeloppet inte kan bestämmas korrekt.

De bestämmelser som i viss utsträckning jämställer bidragsskyldiga i underhållsstödsärenden med försäkrade när det gäller anmälningsskyldighet för ändrade förhållanden, utökas så att de omfattar också uppgifter som påverkar betalningsskyldigheten till Försäkringskassan

I reglerna om bostadsbidrag finns den så kallade generalklausulen. Bestämmelsen finns för att det i vissa situationer, även om ett hushåll har låg inkomst, ska vara möjligt att avslå en ansökan eller i pågående ärenden dra in eller sätta ned bidraget. De situationer som avses är när det är uppenbart att det på grund av tillgångar, inkomster eller någon annan omständighet saknas behov av det bidrag som kan beräknas enligt bestämmelserna om bostadsbidrag. Även om en viss tillgång eller förmögenhet inte ska räknas in i den bidragsgrundande inkomsten får generalklausulen tillämpas. Utredningen föreslår att en ny regel i underhållsstödet förs in med samma syfte, det vill säga att betalningsbeloppet ska kunna fastställas till ett högre belopp i motsvarande situationer. Utredningen anser att klausulen i bostadsbidraget behövs för att hantera vissa situationer då inkomsten beräknad enligt reglerna inte ger en korrekt bild av den sökandes ekonomiska situation. Utredningen anser att en liknande regel av samma skäl behövs även vid fastställandet av betalningsbelopp i underhållsstödet. En reducering av betalningsskyldigheten, från att betala det belopp som betalas ut till barnet, bör inte komma i fråga om det är uppenbart att den bidragsskyldiga har förmåga att betala hela beloppet. Likaså kan det vara uppenbart att den bidragsskyldiga har förmåga att betala mer än vad inkomstunderlaget visar, även om det inte är det fulla underhållsstödsbeloppet. Även de särregler som föreslås för personer som har inkomst av näringsverksamhet kan innebära att det regelverk som gäller en enskild individ kan vara uppenbart missvisande för den faktiska betalningsförmågan, varför tillämpning av den föreslagna bestämmelsen kan komma i fråga även i sådana situationer. Motsvarande bör också kunna gälla i situationer då ett hushåll med bostadsbidrag har näringsinkomst. Även då bör kunna bedömas att behovet av bidrag uppenbart inte motsvarar det som en ren tillämpning av reglerna för beräkning av bidragsgrundande inkomst visar.

I 110 kap. 48 § SFB finns bestämmelser som i viss utsträckning jämställer bidragsskyldiga i underhållsstödsärenden med försäkrade när det gäller anmälningsskyldighet för ändrade förhållanden. Dessa bestämmelser föreslås utökas så att de omfattar inte bara uppgifter som påverkar frågor om anstånd för betalning av underhållsstöd, utan också ska gälla uppgifter som påverkar betalningsskyldigheten till Försäkringskassan.

När betalningsbeloppet för underhållsstöd ska bestämmas behöver vissa uppgifter lämnas av den bidragsskyldiga. Samtidigt kan den bidragsskyldigas vilja att medverka i utredningen vara liten. Hen kan vara ovillig att medverka rent generellt, men också vara ovillig att meddela ytterligare inkomster som leder till ett högre betalningsbelopp. Till skillnad från en situation då någon ansöker om en förmån kan inte utredningen resultera i ett avslag eller en avvisning om den enskilda inte medverkar. Utredningen föreslår därför att regelverket i underhållsstödet kompletteras med bestämmelser som innebär att Försäkringskassan kan besluta att betalningsbeloppet blir högre, ytterst hela det utbetalade beloppet, än det som framräknats på kända uppgifter, om den enskilda vägrar att medverka i utredningen. En förutsättning för ett sådant beslut är dock att det finns skäl att tro att bristen på medverkan innebär att ett korrekt underlag annars inte kan tas fram.

Eftersom skälighetsbedömningar av bidragsskyldigas inkomster kan komma i fråga även vid beviljande av utfyllnadsbidrag, vid beräkning av så kallade fiktiva betalningsbelopp, kommer de nya bestämmelserna även att kunna tillämpas för storleken på utfyllnadsbidrag.

Utredningen har övervägt att i detta steg ytterligare harmonisera inkomstunderlagen i underhållsstöd och bostadsbidrag. Detta skulle främst kunna åstadkommas genom att återinföra en regel om att förmögenhet också ska påverka betalningsbeloppet men även genom att vissa övriga inkomster som ingår i den bidragsgrundande inkomsten också uttryckligen ska påverka den betalningsgrundande inkomsten. Reglerna om att förmögenhet skulle beaktas i underhållsstödet avskaffades i samband med att förmögenhetsskatten avskaffades och därmed försvann möjligheten att via Skatteverket få information om bidragsskyldigas förmögenhet. Samtidigt behölls förmögenhetsprövningen i bostadsbidraget med hänvisning till att det skulle kunna uppfattas som stötande att personer med låga inkomster men stora förmögenheter skulle kunna få bidrag till sin försörjning från staten.1Enligt utredningens uppfattning är motsvarande argument högst giltigt också i underhållsstödet.

Med utgångspunkt i att göra endast begränsade förändringar utöver övergången från dagens beräkning av bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst till beräkning på aktuella månadsinkomster

1Prop. 2008/09:203 s. 19 f.

har utredningen dock ansett att sådana förändringar bör anstå till dess mer omfattande förändringar görs av regelverket. Genom att införa en bestämmelse om skälighetsbedömning av betalningsbeloppet om betalningsförmågan uppenbart är högre än vad inkomstunderlaget visar kan dock en bidragsskyldigs förmögenhet ändå beaktas om denna gör att det är uppenbart att hen kan betala ett högre belopp än vad som annars skulle ha gällt.

8.4. En ny ansökan om bostadsbidrag ska lämnas in efter tolv månader och särskilda omräkningsbeslut fattas varje månad

Utredningens förslag: En ansökan om bostadsbidrag får avse

högst tolv på varandra följande kalendermånader. Varje månad mellan prövningarna av ansökningar ska särskilda omräkningsbeslut fattas utifrån det inkomstunderlag som då föreligger. Omräkningsbesluten ska kunna fattas utan föregående underrättelse.

Utredningen finner inte skäl att vid en övergång till nytt inkomstunderlag för beräkning av bidragsgrundande inkomst ändra på dagens regler som fastställer att ett hushåll behöver ansöka om bostadsbidrag var tolfte månad. Även om det finns en skyldighet för sökande att anmäla ändrade förhållanden som påverkar bostadsbidraget finns det fördelar med att en ny ansökan behöver göras efter en viss tid. Det finns också fördelar med att en prövning görs i handläggningen med viss regelbundenhet. Med tillgång till inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer bör behovet av att ofta pröva bostadsbidraget minska, i vart fall för dem med enbart eller huvudsakligen inkomst av tjänst. Att basera överskottet i inkomstslaget kapital på beslut om slutlig skatt minskar också behovet av återkommande prövningar. Trots detta föreslår utredningen att nuvarande ordning med ansökan minst var tolfte månad kvarstår.

För varje månad ska en ny bidragsgrundande inkomst beräknas. Den bidragsgrundande inkomsten bestäms alltid utifrån inkomsterna under de tolv månader som föregår månaden före den månad bidraget betalas ut. Ramtiden är en så kallad rullande tolvmånadersperiod

där varje ny beräkning innebär att en ny kalendermånad tillkommer och en kalendermånad faller bort ur ramtiden. Detsamma gäller även för den trekalendermånadersperiod som främst har betydelse för den bidragsgrundande inkomsten. Normalt innebär inte en ny beräkning att inkomsterna förändras för de elva kalendermånader som är gemensamma för två på varandra följande kalendermånadsberäkningar.

I merparten av dessa beräkningar kommer i praktiken inkomstunderlaget för en ny kalendermånad innebära att en ny uppgift hämtad från arbetsgivardeklarationer läggs till i inkomstunderlaget. Uppgiften finns tillgänglig för Försäkringskassan i slutet av månaden efter inkomstmånaden, det vill säga cirka en månad före den första månaden när denna inkomstuppgift ligger till grund för en utbetalning av bostadsbidrag.

Utredningen anser att det är viktigt att nya inkomstuppgifter används så snart som möjligt efter att de finns tillgängliga för att inkomstunderlaget ska vara så aktuellt som möjligt. Samtidigt är det viktigt att bostadsbidragshushållet ges information om vilket bidrag de kommer att få i god tid före utbetalningen. För att hantera avvägningen mellan dessa två intressen föreslår utredningen att Försäkringskassan ska kunna fatta beslut om bostadsbidragets storlek så fort nya uppgifter från arbetsgivardeklarationer finns tillgängliga och därefter skyndsamt förmedla beslutet till bidragshushållet. Ett sådant förfarande medger inte tid för kommunicering inför beslut om bidragsbelopp. Utredningen förslår därför att ett omräkningsbeslut ska kunna fattas utan föregående underrättelse.

Den bestämmelse som föreslås om beslut utan föregående underrättelse omfattar inte bara när nya uppgifter från arbetsgivardeklarationer finns tillgängliga utan också vissa andra inkomstuppgifter. Dessa föreslås vara uppgifter om överskott i inkomstslaget kapital hämtade från beslut om slutlig skatt, förmåner som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, studiemedel, pension enligt utländsk lagstiftning och avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal. Försäkringskassan ska också få räkna om bostadsbidraget utan föregående underrättelse när en ändring görs av taxeringsvärdet för en fastighet som den bidragsberättigade äger men som inte utgör hens permanentbostad. Liknande bestämmelser om omräkningsbeslut utan föregående underrättelse finns i dag i SFB gällande omräkning av bostadstillägg, äldreförsörjningsstöd och boendetillägg.

De uppgifter som utredningen tagit del av visar att det finns skäl att tro att de uppgifter från arbetsgivardeklarationer som finns tillgängliga i slutet av månaden efter inkomstmånaden har hög tillförlitlighet. Trots detta måste det finnas en möjlighet för ett bidragshushåll att invända mot att den inkomst som framkommit från sådana uppgifter överensstämmer med det överskott av inkomst av tjänst som de haft under en enskild månad. Senast i samband med att en utbetalare lämnar en arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration till Skatteverket ska utbetalaren lämna information till betalningsmottagaren om uppgifterna. Den enskilda kan alltså redan innan Försäkringskassan fått ta del av uppgifterna uppmärksamma om de uppgifter som lämnas är korrekta. Trots det är det inte sannolikt att ett bidragshushåll hinner vidta några åtgärder före Försäkringskassans beslut är fattat. I den utsträckning uppgifter från arbetsgivardeklarationer eller förenklade arbetsgivardeklarationer inte stämmer överens med den enskildas inkomst av tjänst är det därför troligt att detta uppmärksammas först efter beslut är fattat. Ett beslut måste därför kunna ändras. Det gäller förstås också om det på annat sätt än genom att den enskilda har invändningar mot uppgifter i dessa arbetsgivardeklarationer framkommer att uppgifter som legat till grund för beslut varit felaktiga. Det är viktigt att sådana ändringar kan göras på ett smidigt sätt, och om möjligt också skyndsamt så att felaktiga utbetalningar kan åtgärdas snabbt, och om möjligt helst förhindras. Förslag till regler om ändring av tidigare fattade beslut beskrivs i avsnitt 8.7 nedan.

8.5. Betalningsbelopp bestäms varje månad i särskilda omräkningsbeslut

Utredningens förslag: En bidragsskyldigs betalningsbelopp ska

räknas om varje månad i samband med att nya uppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer finns tillgängliga. Dessa särskilda omräkningsbeslut ska kunna fattas utan föregående underrättelse.

Liksom bidragsgrundande inkomst föreslås den betalningsgrundande inkomsten, och därmed bidragsskyldigas betalningsbelopp beräknas och beslutas i särskilda omräkningsbeslut en gång per månad. Sådana beslut ska i likhet med de som gäller bostadsbidrag kunna fattas utan föregående underrättelse. Av samma skäl som anges i föregående avsnitt behöver också regler finnas som möjliggör en smidig och skyndsam ändring av dessa beslut om den bidragsskyldiga visar att de inkomstuppgifter som legat till grund för beslutet inte överensstämmer med den faktiska inkomsten.

Enligt nuvarande regelverk ska en omprövning av betalningsbeloppet göras från februari månad varje år grundat på det beslut som fattats föregående år om slutlig skatt för inkomståret dessförinnan. Den årliga omprövningen innefattar även ärenden där betalningsskyldigheten har bestämts genom en skälighetsbedömning.

En skälighetsbedömning av betalningsskyldigheten ska göras när det är uppenbart att den bidragsskyldiga inte utnyttjar sin förvärvsförmåga och inte heller har godtagbara skäl för att inte göra det. Regeln om att beslut om betalningsbelopp ska omprövas årligen bortfaller av naturliga skäl när särskilda omräkningsbeslut fattas varje månad. Utredningen har därför funnit skäl att särskilt uttala att beslut om skälighetsbedömning av betalningsskyldigheten, ska omprövas när förhållanden ändras som påverkar bedömningen. Detsamma gäller beslut som fattas enligt den föreslagna bestämmelsen om skälighetsbedömning av betalningsbeloppet om betalningsförmågan uppenbarligen avviker från den som tillgängliga inkomstuppgifter visar (se avsnitt 8.3).

Av samma skäl som att betalningsskyldigheten behöver justeras, i samband med att nya uppgifter från arbetsgivardeklarationer finns tillgängliga, ska också utfyllnadsbidragets storlek kunna ändras genom särskilda omräkningsbeslut. Liksom i dag föreslås dock att sådana ändringar inte ska få genomslag retroaktivt.

8.6. Beräkning och utredning av inkomster inom ramtiden

Utredningens bedömning: Den vanligaste inkomsttypen för så-

väl betalningsskyldiga som bostadsbidragshushåll är inkomst av tjänst. Användningen av inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer och förenklade arbetsgivardeklarationer kommer därför innebära att såväl inkomstnivåer som inkomsternas fördelning över tid kommer att finnas tillgängliga i stor utsträckning och med hög tillförlitlighet för Försäkringskassan utan något behov av manuell handläggning eller utredning. Även vissa andra inkomster kan redan i dag, eller kan med utökad informationsinhämtning, göras tillgängliga för beräkning av inkomster under ramtiden på ett tillförlitligt sätt.

Ett system baserat på månatliga inkomster kommer dock i flera situationer kräva att inkomstuppgifter hämtas in direkt från den sökande eller den betalningsskyldiga. Sådana uppgifter behöver alltid rimlighetsbedömas och i många fall kontrolleras. Sådana rimlighetsbedömningar och kontroller behöver utgå från vissa grundläggande principer, som kan vara olika för olika inkomsttyper, som understödjer systemets grundläggande funktion att vara träffsäkert och baserat på aktuella historiska inkomster.

Utredningen har tagit del av ett relativt omfattande statistiskt material avseende inkomstuppgifter i arbetsgivardeklarationer. Utifrån uppgifter om mottagare av bostadsbidrag och bidragsskyldiga har vi kartlagt inkomstmönster hos de båda grupper som berörs av våra förslag. En beskrivning ges i avsnitt 3.3. Våra analyser visar också att arbetsgivardeklarationerna har en god överensstämmelse med den inkomst av tjänst som senare utgör underlag för beslut om slutlig skatt.

I de flesta fall finns det alltså goda skäl att tro att inkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer kommer att vara tillräckliga för att beräkna och besluta om bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst. På motsvarande sätt finns det ytterligare inkomsttyper som Försäkringskassan bör kunna låta automatiskt ingå, korrekt fördelade över tid, i beräkningarna. Det kommer dock att finnas vissa typer av inkomster (och utgifter som är avdragsgilla) som inte på samma sätt kommer att kunna hämtas in genom informations-

överföring från Skatteverket eller annan tredje part. Det handlar om vissa begränsade inkomster inom inkomstslaget tjänst, avdrag i inkomstslaget tjänst, merparten av uppgifter om inkomst av näringsverksamhet och vissa andra inkomster.

För närvarande bedöms svårigheterna att på ett tillförlitligt sätt beräkna månatliga överskott i inkomstslaget näringsverksamhet vara så stora att utredningen har föreslagit att alla inkomstprövningar där sådana överskott förekommer ska göras enligt nuvarande regler.

Grundprincipen bör för alla övriga inkomster och utgifter vara att de fördelas över tid enligt kontantprincipen och att såväl storleken på inkomsterna och utgifterna som deras fördelning över tid ska rimlighetsbedömmas. En sådan rimlighetsbedömning kan, beroende på hur och hur mycket de påverkar beräkningarna, göras med olika högt ställda krav på utredning och underlag. Det kan handla om allt från att uppgifter som den enskilda lämnar kan godtas utan vidare utredning om de handlar om tillkommande mindre inkomster till ingående utredning med underlag från tredje part för att verifiera en betydande inkomstnedgång eller stora avdragsgilla utgifter. Det bör påpekas att Försäkringskassan även i dag ska göra en rimlighetsbedömning av inkomstuppgifter från personer som söker bostadsbidrag. Kompetens kring hur sådana bedömningar ska göras, som både kräver uppgifter om arbets-, hushålls- och bostadssituation och viss kunskap om skatteregler, finns således redan upparbetad inom Försäkringskassan. I och med att ett månadsbaserat system kräver fördelning av inkomster över tid och utgör underlag för slutliga beslut innan Skatteverket har beslutat om slutlig skatt behöver dock stödet för dessa bedömningar utvecklas.

Det är inte utredningens uppgift att i detalj beskriva hur bedömningarna ska göras. Utredningen redovisar dock här hur bedömningar kan göras i vissa situationer på hur olika typer av inkomster kan utredas och beräknas under ramtiden. Utredningen vill understryka att det är till stor fördel om uppgifter om inkomster tas om hand skyndsamt, då det kan innebära att beslut om bostadsbidrag och betalningsbelopp blir korrekta och att felaktiga beslut kan rättas kort tid efter att de fattas. På så sätt kan felaktiga utbetalningar eller betalningskrav undvikas eller i alla fall regleras inom kort så att reglernas syfte uppnås och skuldsättning undviks. Detta förutsätter, vid sidan av en snabb handläggning, att enskilda uppfyller sin anmälningsskyldighet så skyndsamt som möjligt. Reglerna om anmälnings-

skyldighet föreskriver en skyndsam anmälan, men utredningen vill poängtera att Försäkringskassan bör göra bidragshushåll och bidragsskyldiga ytterligare uppmärksamma på detta för att felaktigheter ska kunna undvikas.

Den sökande eller bidragsskyldiga anmäler att den inkomst av tjänst som framgår av arbetsgivardeklarationer inte är korrekt

Det förekommer att de inkomstuppgifter som utbetalare lämnar i arbetsgivardeklarationer inte överensstämmer med den inkomst som en person faktiskt har. Det förekommer också att en utbetalare inte alls lämnar inkomstuppgifter trots att sådana uppgifter ska lämnas. Den som ansöker om bostadsbidrag eller har bostadsbidrag och får ett omräkningsbeslut för en månad ska vara skyldig att anmäla om de uppgifter som hämtats från arbetsgivardeklarationer inte överensstämmer med överskottet i inkomstslaget tjänst beräknat för respektive månad. Samma anmälningsskyldighet gäller också för den som är bidragsskyldig. I de fall uppgifterna från arbetsgivardeklarationer i ovan nämnda situationer inte är korrekta kan en sådan anmälan alltså komma in från den enskilda. Den inkomst som den enskilda hävdar att hen har kan vara högre eller lägre än den som framkommer av arbetsgivardeklarationer.

Är den riktiga inkomsten högre än den som framgår av arbetsgivardeklarationer bör Försäkringskassan ställa frågor till den enskilda om orsaken till avvikelsen för att dels utesluta att den enskilda missuppfattat vilka uppgifter som ska ingå i inkomstslaget tjänst, dels få kunskap om det finns skäl att tro att avvikelsen kan komma att uppkomma återkommande eller om det är en engångsföreteelse. Försäkringskassan kan lämpligen upplysa den enskilda om att hen kan vända sig till utbetalaren och begära att uppgiften ändras. Därefter bör Försäkringskassan lägga den korrekta uppgiften till grund för det aktuella beslutet och för de därpå följande besluten för vilka inkomsten från den kalendermånad som innehöll inkorrekta uppgifter ingår i ramtiden. Ger den enskilda upplysningar som tyder på att motsvarande avvikelse kan uppkomma ytterligare kalendermånader därefter (månader som ännu inte ingått i ramtiden för något beslut) kan Försäkringskassan justera även dessa i samband med att de infaller under ramtiden.

Är den riktiga inkomsten lägre än den som framgår av arbetsgivardeklarationer eller förenklade arbetsgivardeklarationer bör Försäkringskassan även då ställa frågor till den enskilda om orsaken till avvikelsen. Även här syftar frågorna till att utesluta missuppfattningar om vad som ingår i inkomstslaget. I dessa situationer behöver dock Försäkringskassan också göra en bedömning om de uppgifter som den enskilda lämnar är trovärdiga. I vart fall om avvikelsen är betydande bör Försäkringskassan också begära att den enskilda visar, till exempel med lönebesked eller liknande, att den uppgift som hen hävdar är korrekt. Försäkringskassan kan också ta kontakt med utbetalaren för att utreda vilken uppgift som är korrekt. Bedömer Försäkringskassan att den nya inkomstuppgiften är korrekt ska denna läggas till grund för de beslut som grundas på den inkomstmånaden.

Den sökande eller bidragsskyldiga har annan inkomst än sådan som framgår av arbetsgivardeklarationer

I vissa situationer, exempelvis när någon får en inkomst av tjänst som utbetalaren inte är skyldig att lämna arbetsgivardeklarationer för, kan en person ha inkomster av tjänst som inte framgår av arbetsgivardeklarationer. Inkomsterna kan också vara sådana som inte är beskattningsbara, eller inte beskattningsbara i Sverige. Hushåll med bostadsbidrag och bidragsskyldiga är skyldiga att anmäla sådana inkomster till Försäkringskassan. När en sådan anmälan kommer in bör Försäkringskassan ställa frågor till den enskilda för att säkerställa att den anmälda inkomsten är en sådan inkomst som ska räknas med i den bidragsgrundande respektive betalningsgrundande inkomsten. Försäkringskassan bör också efterfråga uppgifter om hur varaktig den aktuella inkomstkällan kommer att vara samt om inkomsten framöver kan komma att rapporteras i arbetsgivardeklarationer. Handlar det om en endast tillfällig inkomst, som påverkar månadsinkomsten en, två eller högst tre månader, bör Försäkringskassan lägga till dessa inkomster och låta dem ingå i beräkningen de kalendermånader inkomsten ingår i ramtiden. Är det fråga om en mer varaktig inkomst och den inte heller förväntas ingå i framtida rapportering i arbetsgivardeklarationer bör inkomsten läggas till kalendermånadsinkomsterna tills vidare. Den enskilda är därefter anmälningsskyldig om inkomsten bortfaller eller förändras.

I den bidragsgrundande inkomsten ingår också vissa andra inkomster än de som beskattas i inkomstslaget tjänst och som inte heller beskattas i något annat inkomstslag. I den mån dessa inkomster inte kan hämtas in från tredje part, och därmed är anmälningspliktiga och meddelas av den enskilda, bör dessa hanteras på samma sätt som beskrivs ovan avseende inkomst av tjänst som inte rapporteras i arbetsgivardeklarationer eller förenklade arbetsgivardeklarationer.

Den sökande eller bidragsskyldiga har avdrag i inkomstslaget tjänst som inte framgår av arbetsgivardeklarationer eller förenklade arbetsgivardeklarationer

Den enskilda kan ha rätt till avdrag i inkomstslaget tjänst. Normalt framgår sådana avdrag inte av uppgifter i arbetsgivardeklarationer eller förenklade arbetsgivardeklarationer. De vanligaste typerna av avdrag rör resekostnader till och från arbetet och andra kostnader för inkomstens förvärvande. Sådana kostnader ska räknas in i inkomsten och sänker överskottet i inkomstslaget. Den enskilda ska anmäla om hen har sådana utgifter. Försäkringskassan ska rimlighetsbedöma och i vissa fall utreda om utgifterna är avdragsgilla med det belopp som den enskilda anger. Som underlag för bedömningar kan uppgifter om den enskildas arbete och resväg till och från arbetet användas. Om det finns anledning att ifrågasätta om utgiften är avdragsgill kan Försäkringskassan efterfråga underlag från tidigare beskattningsår för att därifrån få kunskap om sådana avdrag godkänts av Skatteverket.

Om utgifterna bedöms vara avdragsgilla bör Försäkringskassan efterfråga uppgifter om hur utgifterna är fördelade över tid. Om utgifterna är av engångskaraktär eller uppkommer sällan bör Försäkringskassan lägga utgiften till grund för beräkningen av överskottet i inkomstslaget tjänst den eller de kalendermånader som utgiften uppkommer. Om motsvarande utgifter uppkommer också senare bör den enskilda vara skyldig att anmäla detta i samband med att de nya utgifterna uppkommer. Om utgifterna i stället är av mer kontinuerlig karaktär, till exempel löpande utgifter för resor till och från arbetet, bör Försäkringskassan justera inkomstuppgiften tills vidare eller fram till dess det finns skäl att tro att utgiften består.

8.7. Ändring av beslut om uppgifter framkommer om annan inkomst än den som legat till grund för tidigare beslut

Utredningens förslag: Ett tidigare beslut om bostadsbidrag eller

betalningsbelopp för underhållsstöd ska kunna ändras om det framkommer uppgifter om att den inkomst som legat till grund för beslutet är felaktig. Sådana uppgifter kan bland annat framkomma i ny eller ändrad arbetsgivardeklaration, beslut om slutlig skatt eller beslut om studiemedel. Försäkringskassan ska genomföra kontroller efter att nya beslut om slutlig skatt har fattats.

För att ett beslut ska ändras ska uppgiften visa att inkomsten skiljer sig från de uppgifter som legat till grund för beslutet så att det belopp som tidigare bestämts väsentligt skiljer sig från det som de nya uppgifterna visar.

Beslut om nytt bidragsbelopp eller betalningsbelopp ska inte kunna ändras efter utgången av det sjätte året efter det år som inkomstuppgiften avser.

Såväl beslut om bostadsbidrag som beslut om betalningsbelopp för underhållsstöd ska kunna ändras om det i efterhand framkommer uppgifter om att de inkomstuppgifter som legat till grund för besluten var felaktiga. Sådana uppgifter kan framkomma i en ny arbetsgivardeklaration vilken avser en tidigare månad eller en ändring av en tidigare lämnad arbetsgivardeklaration. Sådana uppgifter kan också framkomma i ett beslut om slutlig skatt eller en omprövning av ett tidigare beslut om slutlig skatt. Vad gäller inkomster i form av studiebidrag eller studiestartstöd kan sådana uppgifter också framkomma i ett nytt beslut om sådana stöd.

Trots att det föreslagna systemet med beslut baserade på månatliga inkomstuppgifter bygger på enbart historiska inkomster och i hög grad på uppgifter som hämtas från tredje part kan det förekomma att de uppgifter som legat till grund för besluten i efterhand visar sig vara felaktiga. Därför bör besluten kunna ändras. Försäkringskassan bör dels bevaka om det för tidigare månader framkommer uppgifter i arbetsgivardeklarationer som visar på att inkomsterna är andra än de som legat till grund för besluten, dels genom efterkontroller bevaka att de inkomster under ett kalenderår som legat till

grund för beslut rimligen kan motsvara de inkomster som framkommer av ett beslut om slutlig skatt.

Uppgifter om inkomster som framkommer efter att beslut om bostadsbidrag eller betalningsskyldighet har fattats kommer inte alltid att innebära att det tidigare beslutet var felaktigt. De nya uppgifterna är inte alltid korrekta. Även om uppgifterna är korrekta kommer inte alltid en förändrad inkomst en enskild kalendermånad under ramtiden påverka bidragsbeloppet eller betalningsbeloppet. En inkomst som höjs, men som fortfarande är låg kanske inte alls innebär att bostadsbidraget eller betalningsskyldigheten ändras. Uppgifter om högre inkomster som endast ingått i de tidigare delarna av ramtiden behöver, för att ta ett annat exempel, inte innebära att gränsen för tillägg från de tidigare perioderna aktualiseras.

I andra situationer kan det med kunskap om att inkomsten för en eller flera månader, som legat till grund för ett eller flera tidigare beslut om bostadsbidrag eller betalningsskyldighet, stå klart att bidraget skulle ha varit lägre eller betalningsbeloppet högre om den framkomna uppgiften i stället hade använts vid beslutet. Om så är fallet behöver Försäkringskassan överväga om beslutet eller besluten ska ändras.

Om detta gäller betalningsskyldighet för underhållsstöd riktas ett krav på tilläggsbetalning mot den bidragsskyldiga. För sådana krav gäller strikta krav på betalning, krav som utredningen inte föreslår ska ändras. Uppstår en skillnad mellan det tidigare fattade beslutet om betalningsskyldighet och det nya ska mellanskillnaden betalas in av den bidragsskyldiga utan hänsyn till hur stor skillnaden är eller om skillnaden uppstått på grund av den bidragsskyldigas egna handlingar. Uppstår skillnaden dock på grund av ett förändrat beslut om slutlig skatt, och i utredningens förslag också på grund av ett första beslut om slutlig skatt (det vill säga när Skatteverket för första gången har tagit ställning till om de uppgifter som lämnats i arbetsgivardeklarationer också ska ligga till grund för ett beslut om slutlig skatt), krävs dock att det underlag som legat till grund för Försäkringskassans tidigare bedömning ändrats väsentligt2. För krav om tilläggsbetalning gäller dessutom att Försäkringskassan utan dröjsmål måste vidta åtgärder för att driva in fordringen om inte den betalningsskyldiga fullgör sin betalningsskyldighet. Skulle den betalningsskyldiga dock få betalningssvårigheter på grund av det krav som uppstått, samtidigt som

2 Enligt 7 § RFFS 1996:18 ska ändringen anses vara väsentlig om den leder till ett ändrat belopp med mer än 50 kronor per barn och månad.

det vanligen också riktas nya krav på betalning för nya månader med underhållsstöd, kan Försäkringskassan efter ansökan från den enskilda bevilja anstånd eller befria den betalningsskyldiga från skulden.

När det är fråga om för mycket utbetalt bostadsbidrag är det aktuellt att inleda en utredning om eventuellt återkrav. Det är utredningens uppfattning att sådana återkravsutredningar inte bör inledas om de nya uppgifterna endast indikerar att det som betalats ut i liten utsträckning skulle ändras om de nya uppgifterna används. Kommer den nya uppgiften från ett beslut om slutlig skatt som visar att inkomsten under ett kalenderår inte överensstämmer med summan av inkomster som använts i tidigare beslut för de månader som ingår i kalenderåret behöver ett övervägande om att inleda en utredning om återkrav också beakta att det inte framgår hur inkomsten är fördelad. För att det ska vara aktuellt att inleda en utredning bör utgångspunkten vara att ett eller flera beslut skulle förändras oberoende av hur inkomsten är fördelad. Om så är fallet bör återkravsutredningen utgå från en jämn fördelning över årets månader för den upptäckta inkomstskillnaden, men göra en annan fördelning om den fortsatta utredningen visar något annat.

Försäkringskassan ska göra efterkontroller när beslut om slutlig skatt har fattats

I dag görs en avstämning av det preliminära bostadsbidraget efter att beslutet om slutlig skatt har fattats och därmed det slutliga bostadsbidraget kan bestämmas. En sådan avstämning kan leda till att hushållet krävs på en återbetalning av bostadsbidrag eller att det görs en tilläggsutbetalning. Det krävs dock att återbetalningen eller tilläggsbetalningen överstiger 1 200 kronor för att Försäkringskassan ska vidta åtgärder. I underhållsstödet finns i dag inget behov av en avstämning eftersom inkomstunderlaget utgörs av uppgifter från redan fattade beslut om slutlig skatt.

Även i det system som utredningen föreslår är det viktigt för tilltron till systemet och för statens finanser att de inkomstuppgifter som legat till grund för beslut om bostadsbidrag och betalningsbelopp i underhållsstödet kontrolleras. Vid sidan av mer löpande kontroller bör Försäkringskassan alltid i efterhand jämföra de inkomstuppgifter som legat till grund för beslut om bostadsbidrag och betalningsskyldighet med uppgifter från beslut om slutlig skatt. En

efterkontroll av de inkomstuppgifter som använts i beslut om bostadsbidrag i det föreslagna systemet är inte en avstämning. De inkomstuppgifter som använts är alltid redan intjänade inkomster som den enskilda ska kontrollera och det föreligger en anmälningsskyldighet om inkomsterna ändras eller visar sig inte stämma med verkligheten. Det finns därför enligt utredningens uppfattning inte skäl att aktualisera en tilläggsutbetalning om bostadsbidraget skulle ha varit högre om de senare framkomna inkomstuppgifterna skulle använts, och inte heller en återbetalning av tidigare inbetalt underhållsstödsbelopp. Den enskilda är hänvisad till att anmäla förändrad inkomst när den ändras eller begära omprövning av beslut i samband med att det fattas om de anser att de uppgifter som legat till grund för beslutet är felaktiga. Om ändringen är föranledd av ett ändrat beslut om slutlig skatt, och enligt utredningens förslag också ett första beslut om slutlig skatt, kan dock den enskilda begära en ändring eller Försäkringskassan på eget initiativ ändra det tidigare beslutet

Ändring av tidigare fattade beslut kan också bli aktuellt vid beräkning av fiktiva betalningsbelopp vid beslut om utbetalning av utfyllnadsbidrag i underhållsstödet. För sådana beslut gäller att ändringen inte ska kunna få retroaktiv verkan. Vid ändrade beslut om slutlig skatt, och enligt utredningens förslag även ett första beslut om slutlig skatt för ett kalenderår, gäller dessutom att det underlag som legat till grund för Försäkringskassan bedömning ändrats väsentligt.

Om solidariskt betalningsansvar i bostadsbidraget

Makar och sambor är solidariskt ansvariga för krav på återbetalning av bostadsbidrag. En konsekvens av detta är att Försäkringskassan kan kräva den ena maken eller sambon på hela återkravsbeloppet. Återkravet ställs normalt mot båda makarna, men kan i vissa fall riktas mot en av makarna på grund av att återkravet omfördelas efter att en av makarna begärt omfördelning (se 11 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter [RFFS 1996:12] om inkomstprövning och avstämning vid beslut om bostadsbidrag). I ett sådant fall kan Försäkringskassan besluta att dela upp återbetalningsbeloppet mellan makarna. Uppdelningen görs i förhållande till vars och ens andel av den inkomstökning som orsakat att det slutliga bostadsbidraget blivit lägre än det preliminära bidrag som betalats ut. Det innebär att beslutet

om slutligt bostadsbidrag blir två separata beslut, ett för varje make. Betalningsansvaret blir då inte längre solidariskt. Detta gäller under förutsättning att återbetalningsskyldigheten har sin grund i att den andre sökanden fått en betydande inkomstökning efter separationen.3

Försäkringskassan har enligt utredningens direktiv pekat på att den solidariska återbetalningsskyldigheten kan få olika konsekvenser för kvinnor och män. Enligt Försäkringskassan är risken större att kvinnan får betala hela återkravsbeloppet eftersom det oftast är kvinnan som får utbetalningen av bidraget till sitt konto och eftersom kvinnor oftare uppbär socialförsäkringsförmåner vilka en fordran kan kvittas mot. Mot denna bakgrund ingår det i utredningens uppdrag att utreda det solidariska betalningsansvaret för makar och sambor och bedöma om det bör finnas kvar.

Försäkringskassan lämnade i sin skrivelse Ett moderniserat bostads-

bidrag år 2018 förslag om att bostadsbidraget skulle individualiseras

genom att hälften av bidraget skulle betalas ut till vardera makan eller sambon. Utredningen har övervägt en individualisering av bidraget. En individualisering av bidraget skulle kunna ha många fördelar, inte minst ur ett jämställdhetsperspektiv. Om bidraget fördelas, inte bara mellan hushåll med olika behov, främst beroende på inkomst, utan också mellan makar och sambor i samma hushåll skulle den enskilda individens ekonomiska ställning stärkas. Det skulle kunna vara gynnsamt för den ekonomiska jämställdheten inom hushållet. En sådan individualisering skulle i så fall bygga på en helt, eller i det närmaste helt, individualiserad behovsbedömning. Bidraget skulle beräknas för och betalas ut till varje enskild sökande, utifrån individens inkomst och eventuellt också utifrån vilka barn den enskilda makan eller sambon är förälder till.

Utredningen har dock valt ett inte lämna förslag om sådan individualisering av bidraget. Det finns goda argument för att bostadsbidraget ska förbli ett hushållsstöd, det vill säga beviljas till makar och sambor gemensamt. Generellt sett är det ett rimligt antagande att sådana grundläggande utgifter som bostadsbidraget är avsett att ge stöd för delas mellan makar. Mer specifikt är det till övervägande del så att betalningsansvaret för bostadskostnader, ofta hyran, är ett solidariskt ansvar genom att kontrakt och avtal vanligen är ingångna av makarna eller samborna gemensamt. Även ansvaret för barnen är

3 Försäkringskassans vägledning Bostadsbidrag till barnfamiljer och ungdomar, 2004:10 version 20, s. 108.

delat enligt bestämmelserna i FB, även om underhållsskyldigheten för en styvförälder bara är sekundär i förhållande till föräldrarnas. Att individualisera bostadsbidraget så att en maka eller sambo skulle kunna få bidrag på grund av låg inkomst i förhållande till försörjningsbördan, trots att den andra makan eller sambon har hög inkomst skulle försämra bidragets träffsäkerhet. Den maka eller sambo som har hög inkomst har både förmåga att kompensera för den andras lägre inkomster och står vanligen också faktiskt för hela eller merparten av de aktuella utgifterna.

Att individualisera bidraget genom att enbart dela upp bidragsutbetalningen i två lika delar är enligt utredningen uppfattning inte en tillräcklig lösning på de problem med solidariskt betalningsansvar som har lyfts fram. Det utesluter inte att det kan finnas andra goda skäl till att göra en sådan uppdelning i utbetalningen.

Enligt utredningens mening finns det anledning att skilja på två olika situationer. Den ena är då ett krav på återbetalning av tidigare utbetalat bostadsbidrag riktas mot personer som fortfarande är makar eller sambor. Den andra är den situation då kravet riktas mot personer som har separerat men betalningsansvaret ändå är solidariskt eftersom det betalades ut när de fortfarande bodde ihop. Det är den andra situationen som kan vara svårt problematisk, även om bristande ansvarstagande mellan makar och sambor kan leda till vissa besvär även i den första situationen. Särskilt i två mer specifika situationer kan det solidariska betalningsansvaret leda till större problem efter en separation. Den ena avser när återbetalningen, till exempel med hjälp av kvittning på senare utbetald ersättning från socialförsäkringen, görs av en av de tidigare sammanboende och det regresskrav som uppkommer från denna mot expartnern svårligen kan lösas. Orsaken till att regresskravet inte kan lösas kan vara att det föreligger en hotsituation mellan de före detta sammanboende, och till och med att någon av parterna har skyddade personuppgifter. Den andra mer specifika situationen är den som nämnts ovan när orsaken till det uppkomna kravet på återbetalning är att den ena partens inkomst har ökat efter separationen men återkravet ändå riktas mot den andra för hela eller delar av skulden. Eftersom den sistnämnda situationen i princip inte kan uppkomma om utredningens förslag om att beräkna bidraget på enbart historiska inkomster förverkligas återstår den första situationen.

I Försäkringskassans vägledning 2005:2 Fordringshantering hos

Försäkringskassan tas just situationen när någon av de solidariskt betal-

ningsansvariga har skyddade personuppgifter upp. Då kan det enligt Försäkringskassan finnas skäl att dela fordran så att varje person blir enskilt betalningsskyldig för en bestämd del. Enligt vad utredningen uppfattar finns det alltså möjligheter att hantera också den andra typen av särskilt bekymmersam situation. Samtidigt innebär en sådan hantering att Försäkringskassans förutsättningar att få tillbaka så stor del av det för mycket utbetalade bidraget som möjligt kan försämras. En generell individualisering av bidraget skulle på motsvarande sätt avskaffa det solidariska betalningsansvaret, men samtidigt leda till att förutsättningarna försämrades för att få tillbaka så stora delar av det för mycket utbetalade bidraget som möjligt.

En individualisering av bidraget skulle alltså ha fördelar ur ett jämställdhetsperspektiv och innebära att bland annat bekymmersamma situationer med svårigheter för den som betalar de solidariska skulderna kan få när det gäller regressrätten. Samtidigt finns det argument som talar för att bidraget är gemensamt för makar och sambor, främst när det gäller träffsäkerhet men också när det gäller att få tillbaka så mycket som möjligt av bidraget om det betalas ut med ett för högt belopp. Den orättvisa som följer av att en part betalar tillbaka hela eller mer än sin andel av den skuld som har uppstått är oönskad men kan inte fullt ut elimineras med mindre än att bidraget helt individualiseras. Att bara dela utbetalningen lika leder inte till att det åstadkoms en fördelning av ansvaret för återbetalning som motsvarar respektive parts ansvar för skuldens uppkomst. Utredningen föreslår ingen individualisering av bostadsbidraget och därför inget avskaffande av det solidariska betalningsansvaret.

8.8. Vissa justeringar av hur uppgifter i beskattningsdatabasen ska kunna användas

Utredningens förslag: Försäkringskassan ska utöver vad som

gäller i dag få direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om beräkning av underhållsstöd enligt 18 kap. SFB.

Försäkringskassan ska också på annat sätt än genom direktåtkomst ha tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen för beräkning och kontroll av underhållsstöd och betalningsskyldighet.

Behandlingen av uppgifter i Skatteverkets beskattningsdatabas regleras i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet och förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Av 2 kap. 8 c § lagen framgår att Försäkringskassan får ha direktåtkomst till vissa uppgifter. Direktåtkomsten begränsas enligt förslaget till de uppgifter som behövs i ett ärende om beräkning av underhållsstöd enligt 18 kap. SFB. Underhållsstöd kan lämnas som fullt underhållsstöd eller utfyllnadsbidrag. Bestämmelser om utfyllnadsbidrag finns i 18 kap. SFB. När stödet lämnas i form av utfyllnadsbidrag görs en avräkning för det underhåll som den bidragsskyldiga föräldern enligt Försäkringskassans beräkningar har möjlighet att betala direkt till boföräldern eller, vid förlängt underhållsstöd, den studerande. I dessa fall hanteras underhållsskyldigheten inom ramen för underhållsstödet. Det innebär att det inte fastställs någon betalningsskyldighet utan ett så kallat fiktivt betalningsbelopp räknas fram enligt samma bestämmelser som när betalningsskyldigheten bestäms.

Redan i dag har Försäkringskassan medgetts direktåtkomst för bland annat fastställande av betalningsskyldighet enligt 19 kap. SFB. I utredningens förslag kompletteras också bestämmelsen genom att det nya 19 a kap. läggs till.

Försäkringskassan får också ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om beräkning av bostadsbidrag enligt 97 kap. SFB. Enligt förslaget ska även det nya 98 a kap. SFB läggas till.

Enligt utredningens förslag ska Försäkringskassan få tillgång till inkomstuppgifter som är mer aktuella än den beskattade inkomsten. Förslaget innebär att Försäkringskassan ska, när underhållsskyldighet hanteras inom ramen för underhållsstödet, ta ledning av uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (SFL).

Uppgifterna som omfattas av direktåtkomsten är inte utan integritetskänslighet, men är inte heller av det särskilt känsliga slaget. Samma slags uppgifter finns redan hos Försäkringskassan och myndigheten får i dag enligt ifrågavarande bestämmelse ha direktåtkomst till uppgifterna om de behövs i ett ärende om betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder enligt 19 kap. SFB, bestämmande av sjukpenninggrundande inkomst enligt 26 kap. SFB, eller beräkning av bostadsbidrag enligt 97 kap. SFB.

Utredningen anser, med stöd av att Försäkringskassan redan nu enligt ifrågavarande bestämmelse får ha direktåtkomst till samma slags uppgifter, att den föreslagna rätten till direktåtkomst inte innebär ett otillbörligt eller oproportionerligt ingrepp i enskildas integritetsskydd.

Utredningen föreslår också att 7 § första och andra stycket i förordningen ändras på så sätt att uppgifter till Försäkringskassan ska lämnas ut från beskattningsdatabasen för beräkning och kontroll av underhållsstöd och betalningsskyldighet. Förslaget innebär också en harmonisering i förhållande till vissa andra punkter i bestämmelsens första stycke.

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har lämnat framställningar till Socialdepartementet med önskemål om utökat författningsstöd för utlämnande på medium för automatiserad behandling, bland annat har det handlat om stöd för att kunna efterfråga månadsuppgifter hos Skatteverket. Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har gemensamt genomfört en översyn av 114 kap. SFB och förordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration och kommit fram till att det finns stort behov av en omarbetning av 114 kap. SFB. Sedan 2003, då det senast gjordes en fullständig översyn av bestämmelserna, har myndigheternas verksamheter genomgått stora förändringar, framför allt som en följd av den digitala utvecklingen.

I promemorian Hemställan om ändringar i 114 kap. SFB och för-

ordningen (2003:766) om behandling av personuppgifter inom socialförsäkringens administration4 framgår bland annat följande. En vanlig

utgångspunkt är att direktåtkomst antas vara det mest effektiva sättet att utbyta information. Mot bakgrund av den tekniska utvecklingen och möjligheterna att bygga fråga/svar-tjänster som har förmåga att lämna uppgifter lika snabbt som det är möjligt att hämta uppgifter genom direktåtkomst, har effektivitetsskäl dock minskat i relevans som argument för direktåtkomst. Information kan ofta utbytas genom fråga/svar-tjänster som inte förutsätter direktåtkomst. Många myndigheter, inklusive Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, föredrar att i enlighet med eSams5 rekommendation utforma nya systemlösningar för överföring av information mellan myndigheterna som fråga/svar-tjänster. Ett exempel är överföringen av månadsuppgifter från Skatteverket till Försäkringskassan som sker genom en av myndigheterna framtagen fråga/svar-tjänst, trots att regeringen givit Försäkringskassan rätt att få direktåtkomst till uppgifterna i beskattningsdatabasen. Teknikutvecklingen har alltså lett till att de effektivitetsvinster som tidigare har motiverat ett system med direktåtkomst numera också ofta kan utvinnas ur ett fråga/svarsystem som baseras på utlämnande på medium för automatiserad behandling. Med hänsyn till att det med möjligheten till direktåtkomst följer en ökad risk för intrång i den personliga integriteteten instämmer vi i eSams bedömning att framtida elektroniska utlämnanden av personuppgifter från myndigheternas respektive verksamheter inte bör ske genom direktåtkomst. Framtida elektroniska tjänster för utlämnande av personuppgifter elektroniskt bör i stället utformas på ett sätt som inte är att betrakta som direktåtkomst.6

Utredningen har inte tagit ställning i frågan som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har lyft hos Socialdepartementet. Utredningens förslag i dessa delar har därför utgått från de tankar som legat till grund för nuvarande lagstiftning, men behovet av de föreslagna ändringarna kan därför behöva övervägas i den fortsatta beredningen av Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens promemoria.

4 Försäkringskassans dnr FK 2020/001747 och Pensionsmyndighetens dnr VER 2020-180. 5 eSam är ett medlemsdrivet program för samverkan mellan 32 myndigheter och SKR. 6 Försäkringskassans dnr FK 2020/001747 och Pensionsmyndighetens dnr VER 2020-180, s. 63 f.

8.9. Fler hushåll med bostadsbidrag och avskaffat flerbarnstillägg för det andra barnet

Utredningens förslag: För att minska den andel hushåll som har

rätt till bostadsbidrag men inte söker ges Försäkringskassan i uppdrag att i samband med införandet av månadsuppgifter genomföra insatser för att få fler hushåll att ansöka. Dessa insatser bör på bästa sätt riktas mot de hushåll där bostadsbidraget påtagligt skulle förbättra den ekonomiska standarden.

Flerbarnstillägget för två barn avskaffas.

Ett viktigt syfte med att införa aktuella historiska månadsinkomster som inkomstunderlag för bostadsbidraget är att komma till rätta med den skuldproblematik som nuvarande konstruktion innebär. Det finns goda skäl att anta att det betydande mörkertalet i bidraget i stor utsträckning beror på rädslan att hamna i skuld. Utredningens förslag innebär att risken för skuldsättning minskas till en bråkdel av dagens nivå. Bara att informera om de nya reglerna och att avhjälpa det nuvarande systemets brister i detta avseende, bör leda till en betydande minskning av mörkertalet särskilt i hushåll med mycket små ekonomiska marginaler.

Det finns emellertid också andra orsaker till att ett bidrag underutnyttjas. Då mörkertalet är stort (se avsnitt 9.2.3) tyder det på att orsakerna till att hushåll som har rätt till bostadsbidrag inte ansöker om förmånen kan vara många. Bostadsbidragets viktiga roll i den ekonomiska familjepolitiken för att ge barn och deras föräldrar en förbättrad ekonomisk standard när andra inkomster inte räcker till, gör att underutnyttjandet får olyckliga konsekvenser. Utredningen föreslår därför att Försäkringskassan i samband med införandet av ett bostadsbidrag baserat på månadsinkomster ges i uppdrag att arbeta aktivt med att komma till rätta med mörkertalet.

Ett minskat mörkertal ökar bidragets träffsäkerhet betydligt och därmed ökar också måluppfyllnaden för den ekonomiska familjepolitiken. Utredningen bedömer att en lämplig målnivå är att mörkertalet ska minska med 75 procent jämfört med i dag.

En minskning av mörkertalet leder till fler hushåll med bostadsbidrag, vilket ökar kostnaderna för bidraget. Utredningens förslag bedöms i den del som avser införande av inkomstunderlag baserat på

månadsuppgifter sammantaget öka de statliga utgifterna med 473 miljoner kronor år 2025 och 565 miljoner kronor år 2026. För att finansiera detta krävs antingen en sänkning av bostadsbidraget eller finansiering på annat sätt som inte ökat statens utgifter totalt sett. En sänkning av bidragsnivåerna för att finansiera kostnadsökningen är enligt utredningens mening inte möjlig om bostadsbidraget ska anses träffsäkert utifrån både bostadspolitiska och fördelningspolitiska aspekter. Enligt utredningens mening är det stora mörkertalet, som med utredningens förslag minskar väsentligt, främst ett tecken på bristande funktion i bidraget beroende på dess nuvarande konstruktion, men också delvis beroende på att inte tillräckligt gjorts för att förmå fler att ansöka om bidraget. Det är rimligt att anta att ett större utnyttjande av bidraget bland de hushåll som har rätt till det är en fråga om effektivisering av bidraget, med ökad träffsäkerhet och måluppfyllnad som följd, snarare än en utgiftsökande åtgärd. Trots att den utgiftsökning som uppstår enligt utredningens konsekvensbedömningar främst är en följd av en ökad användning av bidraget enligt de intentioner som bidraget vilar på bedömer utredningen att det ingår i uppdraget att hitta finansiering för utgiftsökningen. Utredningen föreslår därför att flerbarnstillägget för två barn avskaffas. Denna del av flerbarnstillägget fyller en mycket liten funktion i den ekonomiska familjepolitiken. Den ger för det enskilda hushållet ett marginellt tillskott till ekonomin och tillfaller huvudsakligen hushåll med god ekonomi för vilka tillskottet har liten betydelse. Fördelningsprofilen för flerbarnstillägget för det andra barnet7 kan till och med, på goda grunder, antas motverka fördelningspolitiska strävanden efter ökad ekonomisk jämlikhet. För det andra barnet betalas flerbarnstillägg med mer än en fjärdedel ut till de tre högsta decilerna av befolkningen med avseende på ekonomisk standard, och mer än hälften till de fem högsta decilerna, det vill säga till de personer som har en ekonomisk standard över medianen. Mindre än en fjärdedel betalas ut till de tre lägsta decilerna.

Flerbarnstillägget för det andra barnet kostar drygt 1 300 miljoner kronor. För att finansiera den utgiftsökning som uppstår på grund av ett minskat mörkertal krävs inte ett så stort belopp. Utredningen föreslår ändå att den delen av flerbarnstillägget avskaffas helt. Det beror för det första på att argumenten för att det inte fyller någon nämnvärd funktion inte talar för en reducering av bidraget, snarare

7 Se avsnitt 9.4.

kan argumenten anses förstärkas om beloppet sänks. För det andra lämnar utredningen förslag i volym två av detta betänkande vilka innebär ett avskaffande av hela flerbarnstillägget för det andra och tredje barnet.

Utredningen vill understryka att förslaget om att avskaffa flerbarnstillägget för det andra barnet inte är ämnat att vara en besparingsåtgärd inom den ekonomiska familjepolitiken. I den mån de förslag som lämnas i volym två av detta betänkande inte förverkligas och inte heller andra åtgärder vidtas för att förstärka den ekonomiska familjepolitiken bör hellre annan finansiering sökas.

8.10. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Utredningens förslag: Reglerna föreslås träda i kraft 1 januari

2024. När det gäller förslagen om Försäkringskassans tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen föreslås ett tidigare ikraftträdande, den 1 oktober 2023. Reglerna gällande underhållsstöd och betalningsskyldighet för underhållsstöd ska dock tillämpas för första gången från februari 2024 i pågående ärenden.

De föreslagna reglerna ska träda i kraft den 1 januari 2024. Det finns enligt utredningens mening anledning att genomföra regeländringen så fort det är möjligt. Trots att framför allt Försäkringskassan kan behöva tid för att förbereda ett införande av reglerna anser därför utredningen att ett införande 2024 bör övervägas. Under utredningens gång har Försäkringskassan informerat om att utvecklingen av nytt it-system för underhållsstöd pågår, men kan påverka möjligheten att implementera regler om användning av månadsinkomster 2024. Skulle den fortsatta beredningen visa att det inte är möjligt att låta reglerna träda i kraft 2024 bör i stället samtliga ikraftträdande och övergångsbestämmelser förskjutas ett år.

De föreslagna övergångsbestämmelserna innebär att reglerna tilllämpas första gången ifråga om underhållsstöd och betalningsskyldighet som avser februari 2024. Regleringen innebär att Försäkringskassan i pågående ärenden om underhållsstöd och betalningsskyldighet inte behöver göra en omräkning av beslut förrän den tidpunkt då omräkning enligt äldre bestämmelser ändå skulle ha gjorts. Om utfyll-

nadsbidrag eller betalningsbelopp bestäms för barnet för första gången i januari 2024 eller om det i december 2023 inte var bestämt något utfyllnadsbidrag eller betalningsbelopp för barnet ska de nya bestämmelserna, oberoende vad som sägs om tillämpning från februari, tillämpas från och med ikraftträdandet.

För att ge Försäkringskassan möjlighet att förbereda ett införande av det nya regelverket och att i vissa fall bereda ärenden som avser tiden omedelbart efter ikraftträdandet föreslås att reglerna om Försäkringskassans tillgång till uppgifter ur beskattningsdatabasen ska träda i kraft tre månader tidigare, den 1 oktober 2023.

9. Konsekvensanalys

9.1. Månatlig omräkning av betalningsskyldighet för underhållsstöd

9.1.1. Förslaget i korthet och en sammanfattning av konsekvenserna

Utredningens förslag innebär att betalningsskyldighet för utbetalat underhållsstöd kan räknas om varje månad när arbetsgivardeklaration för bidragsskyldig för en ny månad blir tillgänglig. Betalningsgrundande inkomst föreslås beräknas utifrån de tolv senaste arbetsgivardeklarationerna på individnivå vad gäller inkomst av tjänst. Uppgift om övriga inkomstdelar som ingår i underlaget baseras på uppgift från sökande eller senaste beslut om slutlig skatt. Förslaget omfattar inte bidragsskyldiga föräldrar med inkomst av näringsverksamhet. Förslaget gäller heller inte de bidragsskyldiga föräldrar som är bosatta utomlands eller är bosatta i Sverige men har inkomster som inte kan beskattas i Sverige. För dessa grupper föreslås nuvarande regelverk gälla även fortsättningsvis.

I dag beräknas betalningsgrundande inkomst på helårsinkomsten taget från senaste beslut om slutlig skatt. I förslaget beräknas betalningsgrundande inkomst på ett rullande tre-månaders genomsnitt av de tre senast kända månadsinkomsterna. Tillägg till detta belopp kan göras om snittinkomster under två perioder innan den första tremånadersperioden var tillräckligt höga. Konstruktionen innebär också att ett eventuellt underskott i period två kan vägas upp av ett överskott i period tre. Den föreslagna modellen kan tekniskt skrivas på följande sätt:

𝐵𝑆𝐺𝐼

𝑡

= 𝑈 ̅

1,𝑡

+ max (0, (𝑈 ̅

2,𝑡

  • 𝐺) + max(0, 𝑈 ̅

3,𝑡

  • 𝐺))

där BSGI står för betalningsgrundande inkomst, 𝑈̅

1,𝑡

, 𝑈̅

2,𝑡

respektive

𝑈 ̅

3,𝑡

avser genomsnitt av inkomstunderlagen i 3 olika inkomstperioder räknat från månaden t. 𝑈̅

1,𝑡

avser snittet av månadsinkomsterna

under månaderna t-2, t-3 och t-4. 𝑈̅

2,𝑡

avser snittinkomsten under tre-

månadersperioden som föregick period ett, och 𝑈̅

3,𝑡

snittinkomsten

under den sexmånadersperiod som föregick period två. G är den inkomst där den bidragsskyldige betalar för motsvarande fullt underhållsstöd. Denna gräns blir då: 𝐺 = 𝑈𝑆

𝑓𝑢𝑙𝑙𝑡

/(𝑝 ∙ 𝐴𝑛𝑡𝑎𝑙 𝑏𝑎𝑟𝑛) + 10 000

där p är procentsatsen/barn som används i dagens regelverk gällande betalningsskyldighet för underhållsstöd. Bidragsskyldigs överskott och betalningsbelopp avseende månaden t beräknas sedan på samma sätt som i nu gällande regelverk, det vill säga

Bidragsskyldigs överskott = max(0, 𝐵𝑆𝐺𝐼

𝑡

  • 10 000 )

Tabell 9.1 Sammanfattning av förslag och jämförelse mot nuläge

Nuläge

Förslag

Betalningsgrundande inkomst beräknas en gång per år

Betalningsgrundande inkomst beräknas månatligen

Betalningsgrundande inkomst beräknas som ett årsmedelvärde

Betalningsgrundande inkomst beräknas på rullande 12-månadersperioder

Inkomstunderlag från senaste beslut om slutlig skatt

Inkomstunderlag från månatliga arbetsgivardeklarationer på individnivå gällande inkomst av tjänst

Tabell 9.2 Konsekvenser av månatlig beräkning av betalningsskyldighet

En sammanfattning av förslagets konsekvenser relativt scenariot att förslaget inte realiseras, ”referensalternativet”

Konsekvens

Konsekvenser för individer

  • Totalt debiterat belopp uppskattas bli cirka 9 procent högre än med dagens regelverk
  • Andel bidragsskyldiga med betalningsbelopp större än 0 kronor ökar från 71,4 till 78,5 procent
  • Genomsnittligt debiterat per betalningsskyldig och år ökar med

1 175 kronor – en ökning med knappt 9 procent

  • Cirka 30 procent av de bidragsskyldiga som omfattas av förslagen får minst 5 procent högre debiterat belopp per år med förslaget medan 16,4 procent får minst 5 procent lägre belopp
  • Aggregerat debiterat belopp som betalas inom 5 månader uppskattas öka med drygt 11 procent
  • Antal bidragsskyldiga vars skuld lämnas över till Kronofogden bedöms minska med drygt 10 procent

Konsekvenser för staten

  • Statens anslagsutgifter för underhållsstöd beräknas bli

3,4 procent lägre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk

  • Försäkringskassans administrativa kostnader för underhållsstödet beräknas öka med cirka 10 miljoner kronor per år jämfört med om förslaget inte realiseras
  • Kronofogdens administrativa kostnader för skuldärenden gällande US, beräknas inte förändras av förslaget
  • Extra kostnad som tillkommer på grund av att ett nytt it-stöd ska hantera månadsuppgifter enligt utredningens förslag uppskattas till 10–20 miljoner kronor. Ett nytt it-stöd till underhållsstöd behöver utvecklas oavsett om utredningens förslag realiseras. Kostnaderna för denna utveckling uppskattas bli mycket stora: mer än 200 miljoner kronor

Källa: Utredningens beräkningar.

9.1.2. Metodbeskrivning

Till analysen av konsekvenser för bidragsskyldiga föräldrar har utredningen använt mikrodata från Försäkringskassans analysdatalager STORE, innehållande uppgifter om samtliga gällande beslut om betalningsskyldighet för underhållsstöd under 2019. Till denna data kopplades uppgifter från Statistiska centralbyråns (SCB) STAR-

urval och månadsinkomstuppgifter från arbetsgivardeklarationer på individnivå från Skatteverket. Utifrån detta samlade datamaterial gjorde utredningen en simulering av det föreslagna regelverket genom att för varje kalendermånad under 2019 beräkna ett nytt betalningsbelopp enligt förslaget för alla föräldrar med betalningsskyldighet (även om det gällande betalningsbeloppet var fastställt till noll kronor). Därefter jämfördes debiterade belopp i simuleringen med de faktiska beloppen.

När simuleringen gjordes hade utredningen bara tillgång till uppgifter från arbetsgivardeklarationer för 2019 vilket innebar att en helt korrekt beräkning av ett nytt månadsbetalningsbelopp för samtliga bidragsskyldiga egentligen bara var möjlig för en enda kalendermånad (februari 2020).1 Anledningen är att i det föreslagna sättet att beräkna betalningsgrundande inkomst avseende en månad t, krävs månadsinkomstunderlag från arbetsgivardeklarationer avseende månader från och med t-13 till och med t-2. För att ändå kunna få en uppfattning av konsekvenserna av ett månadsbaserat system antogs i simuleringen att inkomst av tjänst år 2018 var fördelad på samma sätt som enligt uppgifter från arbetsgivardeklarationer från 2019. Genom att applicera månadsfördelningen från arbetsgivardeklarationer på årstotalen för inkomst av tjänst 2018 från STAR-urvalet + årstotalerna för andra inkomstdelar som ingår i betalningsgrundande inkomst, kunde ett helt kalenderårs månadsbetalningsbelopp simuleras.

Utredningen har uppskattat hur den föreslagna modellen kan tänkas påverka bidragsskyldiga föräldrars inbetalningsgrad, det vill säga hur mycket av det debiterade beloppet som de faktiskt betalar. Utifrån det kombinerade datamaterialet som beskrevs ovan undersöktes och modellerades sambandet mellan A) bidragsskyldigas inbetalningar och B) bidragsskyldigs aktuella månadsöverskott och storleken på det debiterade beloppet. Genom att i datamaterialet sedan ersätta det faktiskt debiterade beloppet med det som skulle bli debiterat om utredningens förslag implementerades – och därefter använda den beräknade modellen kunde en beräkning och jämförelse av totalt inbetalt i nuläget och totalt inbetalt med utredningens förslag göras.

1 Februari 2020 är den enda kalendermånad där tillgängliga månadsuppgifter täcker hela ramtiden (januari 2019–december 2019).

En uppskattning av statens administrativa kostnader för ett månadsbaserat system görs utifrån: – Försäkringskassans bedömning av handläggningstider för ett under-

hållsstödsärende i ett månadsbaserat system. – Uppskattning av driftskostnader för nytt/modifierat it-system för

handläggning samt datainhämtning av månadsuppgifter. – Uppskattning av minskat antal skuldärenden samt schabloniserade

styckkostnader per ärende hos Kronofogden.

9.1.3. Konsekvenser för individer

Konsekvenser för några typfall – inkomstscenarion

Nedan följer ett antal ”inkomstscenarier” som illustrerar vad betalningsbeloppet blir månad-för-månad med den föreslagna modellen för rullande beräkning av betalningsgrundande inkomst. I diagrammen ligger också betalningsbelopp enligt gällande regler inlagt. De gråa staplarna illustrerar månadsinkomsten. I scenarierna räknas på betalningsbelopp för en förälder som är bidragsskyldig för ett barn med underhållsstöd 1 723 kronor, men är underhållsskyldig för sammanlagt tre barn.

I det första inkomstscenariot (figur 9.1) har den bidragsskyldige en viss variation i månadsinkomsten, men inga stora eller långvariga inkomstbortfall eller inkomstökningar inträffar. Eftersom månadsinkomsterna hela tiden ligger under den gräns där fullt underhållsstöd debiteras (i figuren markerad med en horisontell streckad linje) blir det inga tillägg till den betalningsgrundande inkomsten från de ”historiska” perioderna två och tre. Betalningsgrundande inkomst bestäms därför helt av tremånaderssnittet från månaderna t-2 till och med t-4. Detta innebär till exempel att den låga inkomsten månad 5 får ett visst genomslag i betalningsbeloppen redan två månader senare.

Figur 9.1 Inkomstscenario: viss variation i månadsinkomsten

I det andra inkomstscenariot (figur 9.2) har den bidragsskyldige relativt god inkomst – tillräckligt för att betala motsvarande fullt underhållsstöd. Men så inträffar ett plötsligt och stort inkomstbortfall, kanske blir den bidragsskyldige sjuk, och inkomsten stannar därefter på den lägre nivån. I detta scenario får inkomstbortfallet gradvis genomslag först efter fyra månader. Eftersom den bidragsskyldiges månadsinkomst, innan bortfallet, låg ovan den övre inkomstgränsen så ligger tillägg från period två och tre kvar efter det att genomsnittet i period ett blev lägre. Notera också hur betalningsbeloppet, enligt nuvarande regelverk, inte förändras alls under tidsspannet i diagrammet (betalningsbeloppet beror ju på inkomstuppgifter från senaste beslutet om slutlig skatt, som avser inkomster två år bakåt i tiden).

Figur 9.2 Inkomstscenario: långvarigt lägre inkomst

I det tredje scenariot (figur 9.3) får den bidragsskyldige föräldern under tre månader en relativt stor inkomstökning – kanske ett tillfälligt extrajobb eller ett tidsbegränsat uppdrag. Eftersom månadsinkomsterna innan inkomstökningen låg under den övre inkomstgränsen förekom det, innan ökningen, inga tillägg från period två eller tre i ramtiden. Därför slår inkomsthöjningen igenom snabbt när tremånaderssnittet i period ett anpassar sig efter den tillfälligt högre månadsinkomsten. Eftersom den tillfälligt högre inkomsten är högre än den inkomst där motsvarande fullt underhållsstöd debiteras, blir det ett tillägg från period två i ramtiden under några månader efter att månadsinkomsten gått ner igen. Det högre betalningsbeloppet ligger därför kvar fler månader än de tre som den bidragsskyldige har tillfälligt högre inkomst. Den tillfälliga inkomstökningen var inte tillräckligt lång för att det ska bli tillägg från period tre.

Figur 9.3 Inkomstscenario: en tillfällig inkomstökning

Vilka omfattas av förslaget?

Det är enbart bidragsskyldiga bosatta i Sverige som vare sig har inkomster från näringsverksamhet eller som har inkomster som inte går att beskatta i Sverige som omfattas av utredningens förslag gällande månatliga omräkningar av betalningsskyldighet. Fortsättningsvis kommer vi benämna den grupp som omfattas av förslagen med ”förslagspopulationen”. Tabell 9.3 nedan redovisar hur många det rör sig om samt deras andel av totalt debiterat.

Tabell 9.3 Hur många bidragsskyldiga omfattas av förslagen?

Antal bidragsskyldiga och debiterat belopp för simuleringsåret 2019

Kategori bidragsskyldiga Antal bidragsskyldiga

Debiterat belopp (mnkr)

Andel av debiterat belopp

Omfattas av förslagen

85 995

1 160

86,0

Har inkomst av näringsverksamhet 4 955

85

6,3

Bor utomlands el. har inkomst som inte kan beskattas i Sverige

28 128

103

7,7

Totalt

119 078

1 349

100

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE. Utredningens beräkningar.

I genomsnitt debiteras bidragsskyldiga högre belopp

I simuleringen av det föreslagna regelverket med månatlig omräkning av betalningsbelopp, blev totalt debiterat belopp 101 miljoner kronor högre (+8,7 procent) än med gällande regelverk för dem som förslaget omfattar (tabell 9.4). Dessa belopp avser debiterat från bidragsskyldiga bosatta och skattskyldiga i Sverige. Till detta ska läggas cirka 103 miljoner kronor debiterat från utlandsboende bidragsskyldiga och cirka 85 miljoner debiterat från bidragsskyldiga med näringsinkomster för att få totalt debiterat för underhållsstöd avseende simuleringsåret 2019. Genomsnittligt debiterat belopp blev i simuleringen av förslaget 1 175 kronor högre (+8,7 procent) per bidragsskyldig och år jämfört med nuläget (tabell 9.4). Den viktigaste orsaken till att de genomsnittliga beloppen blir högre med förslaget är att betalningsbeloppen i det nuvarande regelverket är två år äldre än de viktigaste månadsunderlagen i förslaget. I genomsnitt har individerna en inkomstökning med tiden.

Tabell 9.4 Debiterade belopp för underhållsstöd 2019 – med nuvarande regelverk respektive utredningens förslag

Enbart bidragsskyldiga med inkomst av tjänst bosatta i Sverige berörs av förslagen. Bidragsskyldiga med inkomst av näringsverksamhet samt bidragsskyldiga som är bosatta utomlands berörs således inte. Baserat på FASIT-simulering avseende inkomståret 2019

Nuläge Förslag Förändring Förändring (%)

Aggregerat debiterat (mnkr)

1 160 1 261 101 8,7

Debiterat per bidragsskyldig och år (kr)

13 493 14 668 1 175 8,7

Debiterat per barnmånad med betalningsskyldighet (kr)

848 922

74 8,7

Andel (%) bidragsskyldiga där debiterat är > 0 kr

70,7 78,0 7,3

Källa: Utredningens beräkningar baserade på Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB).

Det genomsnittliga debiterade beloppet ökar mest i gruppen bidragsskyldiga med betalningsgrundande månadsinkomst i spannet 21 000– 40 000 kronor (tabell 9.5). Anledningen till att denna grupp får en större förändring än de med högre månadsinkomster är att de sistnämnda är på en sådan inkomstnivå att de – trots eventuella variationer i månadsinkomst – blir betalningsskyldiga för motsvarande fullt US i båda regelverken. Bland bidragsskyldiga med inkomster 10 000–20 000 kronor/månad blir förändringen mindre. Dels är betalningsbeloppen i snitt lägre i detta inkomstskikt – varför en förändring blir lägre i kronor räknat. I detta inkomstläge (som är precis ovanför den inkomst i vilken en bidragsskyldig beräknas ha ett överskott överhuvudtaget) finns dessutom en större inkomstvariation och en större andel i denna grupp får ett lägre betalningsbelopp beräknat på aktuellt inkomstunderlag än med dagens regler (tabell 9.6). Bland bidragsskyldiga med de lägsta inkomstnivåerna blir debiterat/år mycket lågt i förslaget jämfört med dagens regelverk. Dessa har en mycket låg eller ingen aktuell betalningsförmåga (baserat på det föreslagna sättet att beräkna betalningsgrundande inkomst) men en del kan ha haft större inkomster för två år sedan – till exempel om de blivit arbetslösa eller sjukskrivna sedan dess.

Tabell 9.5 Hur mycket skulle bidragsskyldiga med olika inkomster debiteras i ett månadsbaserat regelverk?

Genomsnittliga debiterade belopp per bidragsskyldig och år i olika månadsinkomstkategorier. Enbart bidragsskyldiga med inkomst av tjänst bosatta i Sverige berörs av förslagen. Bidragsskyldiga med inkomst av näringsverksamhet samt bidragsskyldiga som är bosatta utomlands berörs således inte. Simulering avseende inkomstår 2019

Betalningsgrundande månadsinkomst 2019 enl. förslag (tkr)

Antal bidragsskyldiga

Genomsnittligt debiterat/år (kr)

Förändring (kr)

Nuläge Förslag

0–10

24 880

1 956

799

  • 157

11–20

15 619

10 585 11 520 +935

21–30

11 261

19 174 23 619 +4 445

31–40

8 324

21 139 24 961 +3 822

41–50

6 864

21 536 23 857 +2 321

51–60

5 356

22 840 24 167 +1 327

61–70

3 970

21 597 22 582 +985

71–

9 720

20 429 21 083 +654

Källa: Utredningens beräkningar baserade på Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB).

Tabell 9.6 Hur stor andel debiteras mer respektive mindre på ett helår?

Betalningsgrundande månadsinkomst beräknad enligt utredningens förslag. Enbart bidragsskyldiga med inkomst av tjänst bosatta i Sverige berörs av förslagen. Bidragsskyldiga med inkomst av näringsverksamhet samt bidragsskyldiga som är bosatta utomlands berörs således inte. Simulering avseende inkomstår 2019

Betalningsgrundande månadsinkomst 2019 (tkr)

Antal bidragsskyldiga

Andel som debiteras högre belopp (%)

Andel som debiteras lägre belopp (%)

0–10

24 880

17,1

18,9

11–20

15 619

61,7

38,1

21–30

11 261

60,9

30,7

31–40

8 324

47,5

16,0

41–50

6 864

32,8

6,4

51–60

5 356

19,3

3,7

61–70

3 970

14,1

1,3

71–

9 720

7,8

1,4

Källa: Utredningens beräkningar baserat på Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB).

Bland föräldrar som är bidragsskyldiga för fler barn blir förändringen i debiterat belopp större. Figur 9.4 nedan visar hur stor andel av bidragsskyldiga som får högst x kronors förändrat debiterat belopp per kalendermånad. I figuren avser debiterat belopp det sammanlagda beloppet som bidragsskyldig ska betala för samtliga barn hen är betalningsskyldig för. Genom att avläsa y-värdet på kurvan vid en viss förändring av betalningsbelopp får man fram hur stor andel som fick högst en sådan förändring. Genom att avläsa y-värdet vid ett visst värde 𝑥

1

och jämföra med y-värdet vid ett annat lägre värde 𝑥

2

får

man hur stor andel av de bidragsskyldiga där förändringen i betalningsbeloppet låg mellan 𝑥

2

och 𝑥

1

i simuleringen. Längden på det

vertikala ”hoppet” i kurvan visar hur stor andel som har identiskt lika betalningsbelopp med förslaget som i nuläget.

I figur 9.4 framgår till exempel att ungefär 90−5=85 procent av de föräldrar som var bidragsskyldiga för endast 1 barn fick ett förändrat betalningsbelopp på mellan −500 och +500 kronor per kalendermånad, och att strax under 60 procent fick ett oförändrat betalningsbelopp. Andelen föräldrar som får ett oförändrat betalningsbelopp är lägre ju fler barn de är betalningsskyldiga för (bland föräldrar som är bidragsskyldiga för fler än tre barn är andelen cirka 25 procent). Det är också vanligare att betalningsbeloppet blir betydligt högre bland föräldrar som är bidragsskyldiga för flera barn. Bland dem som är bidragsskyldiga för fler än tre barn är det cirka 10 procent som får ett minst 1 500 kronor högre betalningsbelopp med förslaget. Motsvarande andel föräldrar med bara ett barn som de är betalningsskyldiga för är någon enstaka procent.

Figur 9.4 Hur skulle bidragsskyldiga föräldrars debiterade belopp förändras med utredningens förslag?

Andel bidragsskyldiga (y-axeln) som får högst x kronor förändrat betalningsbelopp per kalendermånad med förslaget. Enbart bidragsskyldiga som berörs av förslagen. Simulering avseende 2019

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Marginellt högre inbetalningsgrad i genomsnitt med förslaget

En trolig konsekvens av förslaget borde vara en i genomsnitt bättre överensstämmelse mellan betalningsförmåga och betalningsbelopp för vissa bidragsskyldiga – och därmed en något högre benägenhet att betala det som debiteras. Med inbetalningsgrad avses i denna analys andelen av totalt debiterat belopp som blir inbetalt till Försäkringskassan inom fem månader räknat från förfallodatum. Äldre skulder än så överförs, såvida den bidragsskyldige inte beviljats anstånd av Försäkringskassan och fullgör dessa inbetalningar enligt plan, till Kronofogden för indrivning.

Genom att jämföra inbetalningsgraden bland bidragsskyldiga som i simuleringen får ungefär samma betalningsbelopp i det föreslagna regelverket som i det nuvarande, med bidragsskyldiga som får ett klart lägre betalningsbelopp, får man en uppfattning om hur diskrepansen mellan betalningsförmåga och fastställt betalningsbelopp påverkar inbetalningsgraden (figur 9.5). Denna tankegång bygger på att betalningsbeloppet baserat på aktuella månadsuppgifter kan tjäna som en indikator på nuvarande betalningsförmåga. I figuren syns tydligt hur en större skillnad mellan betalningsförmåga och betalningsbelopp är förknippat med högre inbetalningsgrad. Observera att endast bidragsskyldiga med små överskott (5 000–10 000 kronor/månad) ingår i figuren, vilket borde förklara de låga inbetalningsgraderna, oavsett om betalningsbeloppet är i paritet med den approximativa betalningsförmågan.

Utifrån en undersökning och modellering av sambandet mellan (a) bidragsskyldigas faktiska inbetalningar och (b) deras aktuella överskott (baserat på arbetsgivardeklarationer) samt storleken på debiterat belopp under första halvåret 2019, beräknas inbetalningsgraden på tidsspannet fem månader öka från cirka 55,3 till 56,4 procent med det föreslagna regelverket.

Figur 9.5 Hur påverkar skillnaden mellan betalningsförmåga och betalningsskyldighet inbetalningsgraden?

Inbetalningsgrad bland bidragsskyldiga med låga överskott (5–10 tkr). Betalningsförmåga ≈ betalningsbelopp enl. arbetsgivardeklarationer. Betalningsskyldighet ≈ betalningsbelopp enl. 2 år gamla inkomster

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Att ökningen av inbetalningsgraden inte blir större förklaras av följande:

1. Det är fler som får ett högre betalningsbelopp med förslaget än som får ett lägre belopp. De förra förväntas inte få en större betalningsbenägenhet, snarare tvärtom

2. Det är endast de som i dag har ett betalningsbelopp som är klart högre än deras aktuella betalningsförmåga där man kan förvänta sig högre inbetalningsgrader med förslaget. Men denna grupp är trots allt relativt liten. Dessutom blir deras betalningsbelopp mindre med förslaget och får därför mindre vikt för genomsnittet.

3. Om den bidragsskyldige får noll kronor i betalningsbelopp i förslaget kommer hen inte ens att räknas med i inbetalningsgraden. Inbetalningsgraden avser det som blir inbetalat bland dem med betalningsbelopp som överstiger noll kronor.

4. Storleken på betalningsbeloppet och den bidragsskyldiges inkomst kan bara förklara en viss del av inbetalningsgraden. Även bland bidragsskyldiga med relativt höga överskott är inbetalningsgraden inte högre än 70–80 procent.

Det som i genomsnitt förändras med förslaget är först och främst hur mycket som debiteras, inte hur stor andel av det som debiteras som betalas. Visserligen kan inbetalningsgraden i vissa grupper förändras relativt mycket, se figur 9.5, men genomsnittet förändras marginellt.

Mindre risk för skuldsättning

Rimligen borde mer aktuella inkomster i beräkningen av bidragsskyldigs överskott också medföra färre ärenden på grund av obetalda betalningsbelopp hos Kronofogden. Utredningen har modellerat sambandet mellan aktuell inkomst, betalningsbelopp och sannolikheten att skulder bli så gamla att de lämnas över till Kronofogden för indrivning. Genom att använda den estimerade modellen och i data ersätta faktiskt debiterat med debiterat enligt utredningens förslag – men bibehålla den aktuella inkomsten baserat på arbetsgivardeklarationer – kan en beräkning av sammanlagt antal bidragsskyldiga vars skuld går över till Kronofogden göras2. Utredningen uppskattar att förslagen om månatliga omräkningar av betalningsskyldighet baserat på arbetsgivardeklarationer leder till approximativt 10 procent färre bidragsskyldiga med ärende hos Kronofogden.

Det är främst de som med förslaget får 0 kronor i betalningsbelopp men som hade > 0 kronor i faktiskt betalningsbelopp som bidrar till att andelen skulder som överlämnas till Kronofogden minskar: ingen skuld initialt – ingen risk att hamna hos Kronofogden. Men denna grupp är ändå relativt liten: cirka 7 procent enligt tabell 9.4.

2 Det som modelleras är sannolikheten att debiterat belopp blir så gammalt att det lämnas över till Kronofogden som en funktion av a) debiterat belopp och b) bidragsskyldigs betalningsgrundande inkomst beräknad enligt utredningens förslag utifrån senast kända uppgifter från arbetsgivardeklarationer.

9.1.4. Konsekvenser för staten

Något lägre anslagsutgift

Statens anslagsutgifter för underhållsstöd under ett kalenderår t är i princip summan av utbetalat underhållsstöd till boföräldrar under år

t minus summan av inbetalningar från betalningsskyldiga föräldrar

under år t – direkt till Försäkringskassan eller via Kronofogden.

𝑈𝑡𝑔𝑖𝑓𝑡

𝑡

= 𝑈𝑡𝑏𝑒𝑡

𝑡

  • 𝐼𝑛𝑏𝑒𝑡

𝐹𝐾,𝑡

  • 𝐼𝑛𝑏𝑒𝑡

𝐾𝐹𝑀,𝑡

Utredningens förslag antas inte påverka utbetalningarna till boföräldrar, endast vad som debiteras de bidragsskyldiga. Förändringen i anslagsutgiften för underhållsstöd antas därför helt bero på hur förslagen påverkar inbetalningarna.

I denna förenklade analys kommer vi anta att det som inbetalas direkt till Försäkringskassan under ett år motsvarar en viss andel 𝜌 av totalt debiterat belopp, det vill säga:

𝐼𝑛𝑏𝑒𝑡

𝐹𝐾,𝑡

= 𝜌 ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑡−1

Inbetalningarna från Kronofogdemyndigheten antas till största delen avse skulder från året innan. I kalkylen antar vi att en viss andel, 𝜃, av det debiterade belopp som inte blir inbetalat direkt till Försäkringskassan året innan, överförs till Kronofogden, och en viss andel 𝛿 av detta belopp blir inbetalat, det vill säga:

𝐼𝑛𝑏𝑒𝑡

𝐾𝐹𝑀,𝑡

= 𝛿 ∙ 𝜃 ∙ (𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑡−1

  • 𝐼𝑛𝑏𝑒𝑡

𝐹𝐾,𝑡−1

)

= 𝛿 ∙ 𝜃 ∙ (𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑡−1

  • 𝜌 ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑡−1

)

= 𝛿 ∙ 𝜃 ∙ (1 − 𝜌) ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑡−1

Med dessa antaganden kan statens anslagsutgift för underhållsstöd skrivas:

𝑈𝑡𝑔𝑖𝑓𝑡

𝑡

= 𝑈𝑡𝑏𝑒𝑡

𝑡

  • 𝜌 ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑡

  • 𝛿 ∙ 𝜃 ∙ (1 − 𝜌) ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑡−1

där:

𝜌 = Andel av debiterat under en 12-månadersperiod som betalas direkt till FK

𝜃 = Andel av det debiterade belopp som inte blir betalat direkt till Försäkringskassan under en 12-månadersperiod som därför lämnas över till Kronofogdemyndigheten

𝛿 = Andel av skuld hos Kronofogdemyndigheten som inbetalas

Observera att parametrarna i listan ovan mycket väl kan förändras av förslagen. I kalkylen antar vi också att totalt debiterat belopp förändras med en viss faktor 𝛾 på grund av förslaget.

Om vi betecknar utgiften med förslaget år t med 𝑈𝑡𝑔𝑖𝑓𝑡

𝑓,𝑡

och

motsvarande för utgiften med nuvarande regelverk med 𝑈𝑡𝑔𝑖𝑓𝑡

𝑛,𝑡

,

kan förändringen i statens utgifter på grund av det föreslagna regelverket uttryckas som följer:

𝑈𝑡𝑔𝑖𝑓𝑡

𝑓,𝑡

  • 𝑈𝑡𝑔𝑖𝑓𝑡

𝑛,𝑡

= (𝜌

𝑛

  • 𝜌

𝑓

𝛾) ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑛,𝑡

+[𝛿

𝑛

𝜃

𝑛

(1 − 𝜌

𝑛

) − 𝛿

𝑓

𝜃

𝑓

(1 − 𝜌

𝑓

) 𝛾] ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑛,𝑡−1

där indexet n står för nuvarande regelverk, och f för förslag. 𝜌

𝑛

betecknar alltså andel av debiterat som betalas direkt till FK under

nuvarande regelverk, medan 𝜌

𝑓

betecknar vad motsvarande parameter

skulle bli om utredningens förslag implementeras. Vi antar att vidare att 𝜃

𝑓

= 𝜃

𝑛

, det vill säga andelen som lämnas vidare till Kronofogde-

myndigheten av totalt debiterat som inte betalas direkt till Försäkringskassan antas vara lika med förslaget som i nuläget. Likaså antas att inbetalningsgraden för skulder överlämnade till Kronofogdemyndigheten blir oförändrad med förslaget, det vill säga 𝛿

𝑓

= 𝛿

𝑛

.

Förändringen i anslagsutgiften på grund av förslaget under ett år t kan då förenklat utryckas:

∆𝑈𝑡𝑔𝑖𝑓𝑡

𝑡

= (𝜌

𝑛

  • 𝜌

𝑓

𝛾) ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑛,𝑡

+𝛿𝜃[(1 − 𝜌

𝑛

) − (1 − 𝜌

𝑓

) 𝛾] ∙ 𝐷𝑒𝑏𝑖𝑡

𝑛,𝑡−1

I analysen beräknades det debiterade beloppet bli 9 procent högre med förslaget, det vill säga: 𝛾 ≈ 1,09. Inbetalningsgraden till Försäkringskassan beräknas också öka något, från 𝜌

𝑛

= 0,55 till 𝜌

𝑓

= 0,56 .

Andel av debiterat som inte betalas direkt till Försäkringskassan och som överförs till Kronofogden uppskattas (från inbetalningsdata från Försäkringskassan) till drygt 86 procent, det vill säga 𝜃 = 0,86. Inbetalningsgraden under ett kalenderår för skulder som överförts till Kronofogdemyndigheten uppskattas till cirka 73 procent, det vill säga 𝛿 = 0,73. Vi antar också att av totalt debiterat utgör ”förslagspopulationen”, den del av bidragsskyldiga som omfattas av förslagen, cirka 86 procent (se tabell 9.3 ovan).

Baserat på den senaste utgiftsprognosen avseende det antagna införandeåret 2024, där totalt debiterat för den grupp som påverkas av förslagen är cirka 1,3 miljarder kronor, och med ovanstående upp-

skattningar/antaganden så beräknas statens anslagsutgifter bli 86 miljoner kronor lägre med förslaget jämfört med Försäkringskassans prognos. För år 2025 beräknas statens anslagsutgifter bli 101 miljoner kronor lägre än referensalternativet. Detta motsvarar en minskning av anslagsutgiften på 3,4 procent

Försäkringskassans förvaltningskostnad för underhållsstöd

För att få en uppfattning om hur förvaltningskostnaden för bostadsbidrag kan tänkas påverkas av förslaget har utredningen utgått från Försäkringskassans verktyg för produktionskalkyl för att uppskatta hur mycket resursbehovet, mätt i årsarbetskrafter, skulle öka. Förändringsfaktorn från denna uppskattning appliceras sedan på den del av förvaltningskostnaden som utgör den egentliga ”ärendeproduktionen”. Till detta läggs övriga delar av förvaltningskostnaderna, till exempel avskrivningskostnaderna för de extra it-investeringar som blir nödvändiga om utredningens förslag ska realiseras.

Något ökad kostnad för ärendeproduktion

Hur kostnaden för Försäkringskassans handläggning av underhållsstöd påverkas i ett regelverk där betalningsbelopp delvis baseras på månadsuppgifter från Skatteverket beror i väldigt hög grad på automatiseringsgraden. Dagens it-stöd för underhållsstöd är föråldrat och kommer att behöva bytas ut oavsett om utredningens förslag ska implementeras eller ej. I analysen som följer antas att ett nytt it-stöd är på plats som helt maskinellt kan beräkna förslag på nytt betalningsbelopp baserat på de senaste tolv arbetsgivardeklarationerna gällande löneinkomster + övriga uppgifter från antingen senaste beslut om slutlig skatt eller tidigare anmälda uppgifter från sökande.

I förhållande till dagens handläggningsprocess för underhållsstöd kommer månadsuppgifterna att påverka i tre olika situationer:

1. när boförälder ansöker om underhållsstöd och den andra föräl-

derns betalningsförmåga ska bedömas

2. när ny månadsuppgift blir tillgänglig och åtgärdsimpuls startar ett

ärende om ändrade förhållanden för den bidragsskyldige av itsystemet

3. i de moment som handlar om att utreda, bedöma och besluta om

den bidragsskyldiga förälderns rätt att skjuta upp betalning och/eller befrias från att betala skuld.

I det första fallet kan vissa moment (utreda, bedöma och besluta vilket belopp bidragsskyldig ska betala) bli något mer resurskrävande. Några delar av inkomstunderlaget till betalningsgrundande inkomst – till exempel merparten av avdragen i inkomstslaget tjänst – ska enligt förslaget inhämtas från den bidragsskyldiga föräldern i stället för från senaste beslut om slutlig skatt. Utredningen bedömer att dessa extra uppgifter kan inhämtas från bidragsskyldig i det samtal Försäkringskassan har med bidragsskyldig när de identifierar barnets behov och föräldrarnas situation3. Uppgifterna behöver också kontrolleras och bedömas av handläggaren. Troligen kommer en del bidragsskyldiga att komplettera/ändra uppgifter gällande dessa inkomstdelar när framräknat belopp kommuniceras. Utredningen uppskattar att det tillkommande resursbehovet i denna del av handläggningen kan komma att öka med motsvarande 1,5 årsarbetskrafter4.

I det andra fallet bör impulsen om ny månadsuppgift från Skatteverket för bidragsskyldig förälder initiera en maskinell omräkning av betalningsbeloppet. Om ingen annan uppgift som påverkar betalningsbeloppets storlek anmälts, kan ett sådant ändringsärende förmodligen beslutas helt maskinellt. Om den nya månadsuppgiften till exempel indikerar att den bidragsskyldiges inkomst har fallit mycket kan dock handläggaren behöva utreda varför på samma sätt som görs i dag. Det föreslagna regelverket skulle alltså innebära betydligt fler ändringsärenden gällande betalningsskyldighet än i dag, men merparten av dessa bedöms kunna beslutas maskinellt. Det är svårt att uppskatta hur mycket extra ”manuell” handläggning som dessa ändringar kommer att medföra, delvis beror det på hur ofta Försäkringskassan behöver granska och bedöma om till exempel en kraftigt minskad inkomst enligt arbetsgivardeklaration är skälig för att minska beslutat betalningsbelopp. Utredningen uppskattar att det tillkommande resursbehovet i denna del av handläggningen kan komma att öka med motsvarande 5,5 årsarbetskrafter5.

3 Delprocess 3.6 i Försäkringskassans produktionsprocess för underhållsstöd. 4 Detta beräknas genom påslag i hur lång tid momenten 3.5.1, 3.6.1, 3.8.1, 4.2.1 och 4.2.2 tar (i minuter per ärende) i handläggningsprocessen för underhållsstöd. 5 Beräknas genom att inflödet av US_ÅBS-ärenden ökas med 10 procent.

Den tredje typen av ärenden som kan påverkas av månadsuppgifterna, ärenden gällande anstånd, eftergift och skuldhantering (så kallade ”US_AEF”-ärenden i Försäkringskassans produktionskalkyl), bedöms minska när betalningsbeloppen ligger närmare den aktuella betalningsförmågan. Utredningen bedömer att ett något minskat antal US_AEF-ärenden i produktionskalkylen minskar resursbehovet med drygt 1 årsarbetskraft.

Sammanlagt bedömer därför utredningen att resursbehovet för Försäkringskassans ärendeproduktion gällande underhållsstöd kan komma att öka motsvarande knappt 6 helårsarbetare. Den schabloniserade styckkostnaden för en helårsarbetare är en dryg miljon kronor (inklusive förmånsgemensamma kostnader) vilket ger en total ökning av ärendeproduktionskostnaden på cirka 6 miljoner kronor per år, exklusive it-kostnader.

It-utvecklingskostnader

Dagens it-stöd för handläggning av underhålls- och betalningsskyldighetsärenden är mycket föråldrat. Små förändringar i regelverket tenderar att kräva relativt stora förändringar i it-systemet och Försäkringskassan bedömer att underhållsstödet kommer att behöva lyftas över till ett nytt it-system inom en femårsperiod. Detta är förstås förknippat med stora it-utvecklingskostnader. Försäkringskassan uppskattar dessa kostnader till cirka 200 miljoner kronor och bytet av it-system kommer troligen att genomföras oavsett om regelverket ändras enligt utredningens förslag eller inte. Den extra utvecklingskostnad som tillkommer på grund av utredningens förslag om månatliga omräkningar av betalningsbelopp bedöms i sammanhanget vara relativt liten: utredningen uppskattar dem till 10–20 miljoner kronor. Eftersom dessa utvecklingsprojekt lånefinansieras så är det avskrivningarna som belastar förvaltningsanslaget. Försäkringskassan tillämpar femårig avskrivning av dessa typer av investeringar vilket, om man antar att den extra it-utveckling som behövs uppgår till 20 miljoner kronor, innebär en extra it-kostnad på förvaltningsanslaget på 4 miljoner kronor per år under perioden 2024–2028.

9.2. Ett bostadsbidrag baserat på månadsuppgifter om inkomst av tjänst

9.2.1. Förslaget i korthet och sammanfattning av konsekvenserna

Utredningens förslag innebär att beslut om slutligt bostadsbidrag tas löpande varje månad i stället för preliminära beslut som sedan stäms av mot beslut om slutlig skatt. Bostadsbidraget räknas alltså om varje månad i stället för, som i dag, endast när sökande anmäler nya uppgifter.

Dessutom föreslås att den bidragsgrundande inkomsten som ligger till grund för inkomstavdraget beräknas löpande utifrån enbart historisk inkomst baserat på de tolv senaste arbetsgivardeklarationerna på individnivå. Från arbetsgivardeklarationerna tas uppgift om till exempel löneinkomster och ersättningar. Uppgift om övriga inkomstdelar som ingår i underlaget baseras på uppgift från den sökande eller administrativa system hos Centrala studiestödsnämnden (CSN) och/eller Försäkringskassan och ska avse samma tolv månader som månadsuppgifterna avser. I dag beräknas preliminär bidragsgrundande inkomst på sökandes uppgift och ska avse hela det kalenderår som bidragsmånaden ligger i.

Den föreslagna modellen för hur bidragsgrundande inkomst avseende bostadsbidrag en viss månad t ska beräknas varje månad kan tekniskt skrivas på följande sätt:

𝐵𝐺𝐼

𝑡

= 𝑈 ̅

1,𝑡

+ max (0, (𝑈 ̅

2,𝑡

  • 𝐺) + max(0, 𝑈 ̅

3,𝑡

  • 𝐺))

där 𝑈̅

1,𝑡

, 𝑈̅

2,𝑡

respektive 𝑈̅

3,𝑡

avser genomsnitt av inkomstunderlagen

i tre olika inkomstperioder räknat från bidragsmånaden t. 𝑈̅

1,𝑡

avser

snittet av månadsinkomsterna under månaderna t-2, t-3 och t-4. 𝑈̅

2,𝑡

avser snittinkomsten under tremånadersperioden som föregick period 1, och 𝑈̅

3,𝑡

avser snittinkomsten under den sexmånadersperiod som före-

gick period två. G avser den snittinkomst där bidraget skulle bli helt avräknat. Denna gräns blir då (per sökande):

En sökande: 𝐺 = Maxbidrag/0.20 + 12 500 Två sökande: 𝐺 = Maxbidrag/0.20 + 6 250

Själva bostadsbidraget månaden t beräknas på samma sätt i båda modeller och enligt nu gällande regelverk, det vill säga

Avdrag sökande 𝑖 = 0.20 ∙ max(0, 𝐵𝐺𝐼

𝑡,𝑖

  • Avdr. gräns )

BOB

𝑡

= max(0, Maxbidrag − Summa avdr. sökande i hushållet)

Det föreslagna regelverket innebär att bidragsbeloppet kommer ligga närmare det som i dag kallas slutligt bostadsbidrag – det vill säga det bidragsbelopp som i dagens regelverk fastställs efter avstämning av inkomster från beslut om slutlig skatt.

Tabell 9.7 Sammanfattning av förslag och jämförelse mot nuläge

Nuläge

Förslag

Bostadsbidrag betalas ut preliminärt. Slutligt bostadsbidrag för kalenderåret fastställs efter beslut om slutlig skatt

Beslut om slutligt bostadsbidrag varje månad

Preliminärt bostadsbidrag beräknas ut- ifrån sökandes uppgift om inkomster för det kalenderår bidragsmånaden ligger i

Slutligt bostadsbidrag för en månad beräknas utifrån uppgift om inkomst av tjänst i de 12 senaste individuella arbetsgivardeklarationerna från Skatteverket samt vissa andra uppgifter

Betalningsgrundande inkomst beräknas på årsinkomsten

Betalningsgrundande inkomst beräknas på rullande 12-månadersperioder uppdelat i 3 delperioder

Årlig avstämning av bidragsgrundande inkomst i preliminära beslut mot inkomstuppgifter i beslut om slutlig skatt

Löpande efterkontroller

Tabell 9.8 Konsekvenser av ett bostadsbidrag med månatliga omräkningar baserat på månadsuppgifter

Konsekvens

Konsekvenser för individer

  • Genomsnittligt bostadsbidrag (per månad och bidragshushåll) till barnfamiljer blir drygt 1 procent lägre med föreslaget regelverk jämfört med (slutligt) bostadsbidrag i nuläge
  • Genomsnittligt bostadsbidrag till unga vuxna utan barn blir drygt 7 procent högre (jämfört med slutligt bostadsbidrag)
  • 31 procent av barnhushållen och 23 procent av ungdomshushållen får lägre belopp per bidragsmånad med förslaget jämfört med nuvarande regelverk. 28 procent av barnhushållen och 32 procent av ungdomshushållen får högre månadsbelopp
  • Betydligt minskad risk för skuld: totalt återkrävt belopp avseende för mycket utbetalt bostadsbidrag uppskattas bli cirka 91 procent lägre än med dagens regelverk
  • Antal hushåll med bostadsbidrag ökar 17,5 procent när fler hushåll söker bidrag på grund av minskad risk för skuldsättning

Konsekvenser för staten

  • Cirka 7 procent lägre aggregerat utbetalat bostadsbidrag till barnfamiljer som har bostadsbidrag i dag (i relation till preliminärt bostadsbidrag)
  • Statens anslagsutgifter för bostadsbidrag beräknas bli drygt

14 procent högre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk

  • Försäkringskassans kostnader för löpande bostadsbidragsärenden bedöms öka på grund av ett ökat inflöde av hushåll som söker bostadsbidrag när risken för att bli återbetalningsskyldig minskar
  • Kronofogdens administrativa kostnader för skuldärenden gällande bostadsbidrag, beräknas påverkas mycket lite
  • Utvecklingskostnader för extra it-utvecklingskostnader som behövs om förslagen realiseras uppskattas till cirka 5 miljoner kronor årligen under perioden 2024–2028

Källa: Utredningens beräkningar.

9.2.2. Metodbeskrivning

Utredningen har gjort beräkningar på mikrodata från Försäkringskassan om samtliga gällande beslut om preliminärt Bostadsbidrag under inkomståret 2019. I de ärenden som gick att sambearbeta med SCB:s STAR-urval med pålagda månadsuppgifter räknades sedan den bidragsgrundande inkomsten om enligt föreslagen modell. De till-

gängliga data från senaste beslut om slutlig skatt (inkomstår 2019) tillsammans med månadsuppgifterna (jan.–dec. 2019) tillåter egentligen bara en helt korrekt simulering av en enda månad (feb. 2020) med det föreslagna regelverket.6 För att ändå kunna få en uppfattning om konsekvenserna av ett månadsbaserat system antogs i simuleringen att fördelningen av inkomsten av tjänst under året innan var likadan som enligt uppgifter från arbetsgivardeklarationer avseende 2019.

En uppskattning av statens administrativa kostnader för ett månadsbaserat system för bostadsbidrag görs utifrån – Försäkringskassans bedömning av handläggningstider för ett bo-

stadsbidragsärende i ett månadsbaserat system – uppskattning av it-utvecklingskostnader för modifierat it-system

för handläggning samt datainhämtning av månadsuppgifter – uppskattning av kostnader på grund av minskat antal återkravs-

ärenden.

För skattning av statens totala anslagsutgifter med prognos för kalenderåren från och med det föreslagna införandeåret, används skattningarna av procentuella förändringar av utbetalat och återkrävt bostadsbidrag samt Försäkringskassans prognoser.

9.2.3. Konsekvenser för individer

Hur många berörs av förslaget?

Utredningens förslag gäller enbart hushåll där ingen av de sökande hade inkomst av näringsverksamhet under ramtiden. Under 2019 var det cirka 3 500 hushåll som hade inkomst från näringsverksamhet (av sammanlagt cirka 217 000 hushåll med bostadsbidrag). Av totalt utbetalat utgjorde utbetalningarna till hushåll med näringsinkomst 1,8 procent (cirka 87 miljoner kronor). Förslagen berör alltså den absoluta merparten av bostadsbidraget, både sett till antal hushåll såväl som utbetalda belopp.

6 Februari 2020 är den enda kalendermånad där tillgängliga månadsuppgifter täcker hela ramtiden (januari 2019–december 2019).

Konsekvenser för hushåll med olika inkomstmönster – typfall

Nedan följer ett antal inkomstscenarier som illustrerar vad bostadsbidraget blir månad-för-månad med bidragsgrundande inkomstberäknat enligt huvudförslaget. I graferna ligger också slutligt bostadsbidrag enligt gällande regler inlagt. De gråa staplarna är månadsinkomst. Hushållet som är simulerat är en ensamstående med 1 hemmavarande barn.

I det första inkomstscenariot (figur 9.6) har den ensamstående sökande en viss variation i månadsinkomsten men inga stora eller långvariga inkomstbortfall eller inkomstökningar inträffar. Eftersom månadsinkomsterna hela tiden ligger under den gräns där bidraget i nuvarande regelverk är helt avräknat (i figuren markerad med en horisontell streckad linje) blir det inga tillägg till bidragsgrundande inkomst från de ”historiska” perioderna två och tre, utan bidragsgrundande inkomst bestäms helt av tremånaderssnittet från månaderna t-2 till och med t-4.

Figur 9.6 Inkomstscenario: månadsinkomster mellan inkomstgränserna och med viss variation

I det andra inkomstscenariot (figur 9.7) inträffar ett plötsligt och stort inkomstbortfall – kanske blir den sökande sjuk – och inkomsten stannar därefter på den lägre nivån. I detta scenario får det stora

och plötsliga inkomsttappet genomslag redan två månader efter inkomstfallet. Eftersom den sökandes månadsinkomst innan bortfallet låg under den övre inkomstgränsen ligger inga tillägg från period två och tre kvar efter det att genomsnittet i period ett har blivit lägre. Notera också hur bidraget enligt nuvarande regelverk inte förändras alls under det år där inkomstfallet inträffar: slutligt bidrag beror enbart på årlig inkomst.

Figur 9.7 Inkomstscenario: långvarig inkomstsänkning

I det tredje scenariot (figur 9.8) får den sökande under tre månader en kraftig inkomstökning – kanske ett tillfälligt extrajobb eller tidsbegränsat uppdrag. Eftersom månadsinkomsterna innan inkomstökningen låg under den övre inkomstgränsen var det innan ökningen inga tillägg från period två eller tre i ramtiden. Därför slår inkomsthöjningen igenom relativt snabbt när tremånaderssnittet i period ett anpassar sig efter inkomsthöjningen. När månadsinkomsterna sedan går ner till den normala nivån anpassar sig bidraget nästan lika snabbt. Den tillfälliga inkomstökningen var inte tillräckligt lång för att det ska bli tillägg från perioderna två och tre.

Figur 9.8 Inkomstscenario: tillfällig inkomsthöjning

Lägre belopp än preliminärt bidrag men i snitt samma som slutligt bostadsbidrag

Genomsnittligt bidrag per hushåll och månad med det föreslagna regelverket blev i simuleringen knappt 7 procent lägre bland barnfamiljer och cirka 18 procent lägre bland hushåll med unga vuxna utan barn. Jämförelsen görs mot preliminära bidrag inklusive jämkningar och avser bara hushåll som inte har näringsinkomst. För den senare gruppen föreslås ju de nuvarande reglerna fortsätta gälla. Denna skillnad mellan barnhushåll och ungdomshushåll avspeglar troligen en större inkomstvariation hos unga vuxna, till exempel på grund av säsongsarbete eller timanställningar, något som ökar risken att det preliminära bidraget blir fel. Med ett månadsbaserat bostadsbidrag baserad helt på historiska inkomster minskar denna risk betydligt.

Resultaten ovan kommer från en simulering av föreslaget regelverk applicerat på samtliga gällande beslut om preliminärt bostadsbidrag under 2019 som också fanns med i STAR-urvalet (SCB). Eftersom det i genomsnitt betalas ut för mycket preliminärt bostadsbidrag i förhållande till det slutliga blir också utbetalat enligt förslaget, bland de som i dag har bostadsbidrag, klart lägre än det preliminära, se figur 9.9.

Figur 9.9 Simulerat föreslaget bostadsbidrag, preliminärt utbetalat samt slutligt bostadsbidrag 2019 (per hushåll och månad)

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

I simuleringen fick unga vuxna utan barn i genomsnitt drygt sju procent högre bidrag med förslaget jämfört med slutligt bostadsbidrag, medan barnhushåll fick en dryg procent lägre bidrag (tabell 9.9). För hushåll med unga vuxna tycks det föreslagna regelverket alltså ha två positiva konsekvenser: risken att få för mycket preliminärt bostadsbidrag (och eventuellt bli återbetalningsskyldig) minskar, samtidigt som ett regelverk som anpassar sig mer till varierande månadsinkomster skulle ge många av dem ett något högre slutligt bidrag. Generellt innebär förslaget att det bidrag som kommer att betalas ut ligger närmare slutligt bostadsbidraget så som det beräknas enligt dagens regelverk. Detta illustreras i figur 9.10, fördelningen för skillnaden mellan föreslaget-slutligt bidrag är snävare runt noll kronor/ månad än fördelningen avseende skillnaden mellan föreslaget och preliminärt bidrag. I figuren syns också hur förslaget påverkar ungdomshushållens bidrag annorlunda än för barnhushåll: ungdomshushållens fördelning för skillnaden föreslaget – slutligt ligger centrerat över noll kronor/månad (de får i snitt mer med förslaget än slutligt), men fördelningen för skillnaden föreslaget – preliminärt ligger centrerat under noll kronor/månad.

Tabell 9.9 Genomsnittliga bidragsbelopp: preliminära respektive slutliga 2019 samt med utredningens förslag

Ej hushåll där någon av de sökande har näringsinkomst

Hushållstyp

Bidrag/månad (kr)

% förändring mot preliminärt

bostadsbidrag

% förändring

mot slutligt bostadsbidrag

Preliminärt

– nuläge

Slutligt

– nuläge

Förslag

Barnhushåll – 1 sökande

2 159 2 088 2 046

Barnhushåll – 2 sökande

2 283 2 053 2 064

+0,5

Barnhushåll med endast hemmavarande barn

2 317 2 197 2 164

Barnhushåll med endast växelboende barn

1 486 1 380 1 363

Barnhushåll med endast umgängesboende barn

1 535 1 405 1 408

+0,2

Samtliga barnhushåll

2 200 2 077 2 052

Ungdomar utan barn 1 sökande 575 442 473

+7,1

Ungdomar utan barn 2 sökande 634 410 469

  • +14,33

Samtliga ungdomshushåll

577 441 473

+7,2

Källa: Utredningens beräkningar baserade på Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB).

Figur 9.10 Hur fördelar sig hushållen över förändring i bidragsbelopp på grund av förslaget?

Densitetsplot (kontinuerligt histogram) som visar hur förslagspopulationen fördelar sig över skillnad föreslaget-preliminärt bidrag/månad (streckad linje), och skillnad föreslaget-slutligt bidrag/månad (heldragna linjen). Simulering på hushåll med bostadsbidrag 2019

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Andel hushåll som får mer i bidrag är lika stor som andel som får mindre jämfört med slutligt bidrag

Resultaten i föregående delavsnitt säger dock bara något om de genomsnittliga förändringarna i bidragsbeloppen. För individuella hushåll kan det bli relativt stor skillnad, även när man jämför med det

slutliga bostadsbidraget. Det är viktigt att komma ihåg att ett hushålls slutliga bostadsbidrag i dagens regelverk grundas helt på inkomster från samma kalenderår som bidraget beräknas för. I det föreslagna regelverket beror utbetalat bidrag under ett kalenderår (på grund av den rullande 12-månaders ramtiden) även på inkomster under föregående inkomstår. Bidragsgrundande inkomst för januari år t beror på inkomstunderlag under perioden december år t-2 till och med november år t-1.

Av alla hushåll som berörs av förslaget så var det i simuleringen lika stor andel som fick mindre som fick mer (29 procent) i bostadsbidrag jämfört med vad de får i slutligt bostadsbidrag i dag (tabell 9.10). Dessa värden avser totalt utbetalat under simuleringsåret 2019 dividerat med 12. Däremot finns vissa skillnader mellan olika hushållstyper. Bland hushåll med unga vuxna utan barn är det en klart större andel som får mer i bidrag (32,7 procent), än andel som får mindre med förslaget (23,3 procent). Bland barnhushållen var det i simuleringen en klart högre andel bland hushåll med två sökande som fick mer i bidrag (37,2 procent) än motsvarande andel bland ensamstående (23,8).

Tabell 9.10 Hur stor andel får mindre respektive mer i bidrag med förslaget

jämfört med slutligt bostadsbidrag i dagens regelverk?

Ej hushåll där någon av de sökande har näringsinkomst. Simulering på hushåll med bostadsbidrag 2019

Hushållstyp Antal hushåll Andel (%) som fick minst

100 kronor LÄGRE per bidragsmånad jämfört med slutligt

Andel (%) som fick minst 100 kronor HÖGRE per bidragsmånad jämfört med slutligt

Barnhushåll – 1 sökande 113 872

28,1

23,8

Barnhushåll – 2 sökande 55 200

35,7

37,2

Barnhushåll med endast hemmavarande barn

133 167

31,5

28,3

Barnhushåll med endast växelboende barn

17 521

28,6

27,3

Barnhushåll med endast umgängesboende barn

5 266

22,6

21,2

Samtliga barnhushåll 169 072

30,6

28,2

Ungdomar utan barn 1 sökande

43 295

23,3

32,4

Ungdomar utan barn 2 sökande

955

21,0

42,5

Samtliga ungdomshushåll

44 250

23,3

32,7

Alla hushåll

213 322

29,0

29,0

Källa: Utredningens beräkningar baserade på Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB).

Figur 9.11, ger en mer detaljerad bild av hur stor andel som får mer eller mindre i slutligt bidrag.

Figur 9.11 Hur skulle hushållens bidrag förändras med utredningens förslag?

Andel av hushållen (y-axeln) som får högst x kronor förändrat bidrag per kalendermånad med förslaget. Enbart hushåll som berörs av förslagen. Simulering på hushåll med bostadsbidrag 2019

Källa: Utredningens beräkningar baserade på Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB).

Betydligt lägre återkrav med ett bidrag baserat på historiska i stället för framtida inkomster

Ett hushåll kan få återkrav avseende för mycket utbetalat bostadsbidrag om det utbetalda preliminära totala bidraget under hela året överstiger det slutliga bidraget med mer än 1 200 kronor. Hushållet kan i stället få tilläggsutbetalning på grund av för lite utbetalat preliminärt bidrag om det senare understeg det slutliga bidraget med mer än 1 200 kronor.

Utredningen uppskattar att förslaget skulle innebära att återkrävda belopp minskar med 91 procent (ungefär 545 miljoner kronor) räknat på totalt återkrävt av 2019 års preliminära bidrag. Utredningen har utgått från resultaten i simuleringen: 38 procent av hushållen i simuleringen fick minst 1 200 kronor mindre med förslaget än vad de faktiskt hade i preliminärt bidrag. Man kan anta att de flesta av dessa skulle bli återbetalningsskyldiga i nuvarande regelverk men att en viss del blir fortsatt återbetalningsskyldiga då det är orimligt att tro att alla återkrav försvinner. Återkrav kan fortfarande bli aktuella om sådana inkomstuppgifter som den enskilda själv lämnar visar sig vara felaktiga eller uppgifter från arbetsgivardeklarationer saknas eller är felaktiga. Under antagandet att 5 procentenheter av de 38 procenten hushåll som nämndes ovan blir fortsatt återbetalningsskyldiga så skulle andel hushåll som blir återkrävda minska 33 procentenheter. Detta motsvarar en minskning med cirka 71 900 hushåll räknat på avstämningen avseende 2019 – en minskning med 91 procent. 71 900 hushåll gånger genomsnittligt återkrävt belopp per hushåll från avstämningen 2019 (7 690 kronor) ger en minskning av återkrävda belopp på cirka 553 miljoner kronor vilket också motsvarar 91 procent av totalt återkrävt belopp avseende 2019.

Tabell 9.11 Hur stor andel fick minst 1 200 kronor mindre respektive

1 200 kronor mer för helåret 2019 med förslaget jämfört med preliminärt bostadsbidrag?

Enbart hushåll som berörs av förslagen. Simulering på hushåll med bostadsbidrag 2019

Hushållstyp Andel (%) som fick minst 1 200 kr mindre med förslag

Summa minskat belopp (mnkr)

Andel (%) som fick minst 1 200 kr mer med förslag

Summa ökat belopp (mnkr)

Barnhushåll – 1 sökande

34,1

250,5

17,8

97,9

Barnhushåll – 2 sökande

47,4

221,2

21,7

77,5

Barnhushåll med endast hemmavarande barn

38,3

383,6

19,1

142,0

Barnhushåll med endast växelboende barn

40,3

40,9

19,1

15,8

Barnhushåll med endast umgängesboende barn

12,8

0,1

12,8

<0,1

Samtliga barnhushåll

38,5

471,8

19,1

175,4

Ungdomar utan barn 1 sökande

35,4

66,5

10,5

15,4

Ungdomar utan barn 2 sökande

46,0

2,3

11,9

0,4

Samtliga ungdomshushåll

35,6

68,7

10,5

15,8

Samtliga

37,9

540,5

19,7

191,1

Källa: Utredningens beräkningar baserade på Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB).

Tilläggsutbetalningar väntas i princip försvinna för dem utan näringsinkomster

För alla hushåll med bostadsbidrag utan näringsinkomster (drygt 98 procent av hushållen år 2019) så antas tilläggsutbetalningarna i princip försvinna. Visserligen kan ett (slutligt) månadsbeslut ändras i efterhand och då kan det bli frågan om antingen tilläggsutbetalning eller återbetalning, men de aggregerade beloppen väntas bli små.

Eftersom antalet hushåll som har näringsinkomst är så pass få bland hushållen med bostadsbidrag, så är också tilläggsutbetalningarna till denna grupp låg, mindre än 10 miljoner kronor i avstämningen avseende 2019.

Fler hushåll söker bostadsbidrag om risken för att bli återbetalningsskyldig minskar

Ett rimligt antagande är att fler hushåll än i dag kommer att våga söka bostadsbidrag om risken för att bli återbetalningsskyldig minskar väsentligt. Ett antal hushåll skulle i dag få bostadsbidrag om de ansökte, men avstår på grund av risken för att bli återbetalningsskyldiga. Skillnaden mellan antal hushåll som skulle kunna få en förmån och antal som faktiskt har det i dag kallas ibland ”mörkertalet”.

För att få en uppfattning av hur mycket mörkertalet för bostadsbidrag skulle minska med en månadsbaserad modell har utredningen gjort en simulering med FASIT-modellen där samtliga hushåll som i simuleringen ser ut att kunna få bostadsbidrag på mer än noll kronor efter inkomstprövning också söker bidraget. Utfallet från denna simulering kan sedan jämföras med utfallet från en simulering där hushållen som ser ut att kunna få bostadsbidrag ansöker om förmånen med en viss sannolikhet (en sannolikhet som ökar med behovet). Skillnaden mellan utfallen för bostadsbidrag i dessa simuleringar skulle kunna tas som en skattning av vad mörkertalet maximalt kan tänkas vara.

Resultatet av dessa ovan beskrivna simuleringar blev att det slutliga bostadsbidraget blev 24 procent högre (+1 158 mnkr i FASIT) med mörkertalet inräknat. Antal hushåll med bidrag blev 23 procent högre (+51 000 hushåll). Hur många av dessa hushåll kommer faktiskt att ansöka om bostadsbidrag på grund av minskad risk för återbetalningsskyldighet? Utredningen resonerar i tidigare avsnitt om att Försäkringskassan aktivt bör arbeta med att få ned mörkertalet och att en rimlig målnivå skulle kunna vara att minska mörkertalet med 75 procent. Detta skulle innebära att 0,75 × 51 000 = 38 250 hushåll skulle tillkomma på grund av minskad risk för återbetalningsskyldighet, en ökning med 17,5 procent i förhållande till antal avstämda hushåll avseende år 2019. Om dessa tillkommande hushåll har ett bidrag som motsvarar snittbidraget i dag (21 247 kronor/hushåll och år slutligt bostadsbidrag)7 så skulle detta motsvara tillkommande bidragsbelopp på 812 miljoner kronor per år.

7 Försäkringskassans officiella statistik: avstämt bostadsbidrag 2019.

9.2.4. Konsekvenser för staten

Anslagsutgiften för bostadsbidrag ökar med förslaget

Statens anslagsutgifter för bostadsbidrag är i princip Utgift (år t) = Summa utbetalat preliminärt bidrag + Tilläggsutbetalningar avseende för lite utbetalat preliminärt

  • Inbetalt belopp avseende återkrav av för mycket utbetalat preliminärt efter avstämning (inkl. kvittningar, eftergifter och förtida återbetalningar) Tilläggsutbetalningarna och inbetalningarna för återkrävda belopp avser till största delen felaktigt utbetalade preliminära belopp ett tidigare år än det år som utgiften beräknas för. Enligt utredningens uppskattningar i tidigare delavsnitt beräknas summa utbetalat preliminärt bostadsbidrag bli 7,3 procent lägre med förslaget jämfört med nuvarande regelverk. Applicerat på Försäkringskassans prognos för utbetalat preliminärt bostadsbidrag 2024 och med beaktande att den del av hushållen som berörs av förslaget är drygt 98 procent beräknar utredningen att utbetalat bostadsbidrag under införandeåret 2024 blir cirka 4 193 miljoner kronor. Då har hänsyn tagits till utbetalningar till tillkommande hushåll som börjar söka bostadsbidrag på grund av minskad risk för återbetalningsskyldighet. I tidigare analysen uppskattades antal hushåll med bostadsbidrag öka med 17,5 procent. Under införandeåret antas dock bara halva denna ökning.

Återbetalningar och tilläggsutbetalningar under införandeåret påverkas inte eftersom dessa till helt övervägande del avser för lite eller för mycket utbetalat bidrag från tidigare (avstämda) år. Under 2025 väntas tilläggsutbetalningarna minska kraftigt eftersom dessa betalas ut i sin helhet direkt efter avstämningen. Återkrävda belopp däremot betalas gradvis in över ett antal år räknat från det år avstämningen görs. För införandeåret antas därför tilläggsutbetalningar och återbetalningar bli som i Försäkringskassans prognos: 205 respektive 635 miljoner kronor. 2025 väntas tilläggsutbetalningarna falla kraftigt till knappa 16 miljoner kronor medan återbetalningarna beräknas bli cirka 209 miljoner kronor. Utredningen beräknar därför att statens anslagsutgift för bostadsbidrag under 2024 blir cirka 3 844 miljoner kronor, vilket bara är 30 miljoner kronor högre än Försäkringskassans

prognos. 2025 beräknas anslagsutgiften bli dryga 14 procent högre än referensalternativet, motsvarande 527 miljoner kronor högre.

Försäkringskassans förvaltningskostnader för bostadsbidrag

För att få en uppfattning om hur förvaltningskostnaden för bostadsbidrag kan tänkas påverkas av förslaget har utredningen utgått från Försäkringskassans verktyg för produktionskalkyl för att uppskatta hur mycket resursbehovet, mätt i årsarbetskrafter, skulle öka. Förändringsfaktorn från denna uppskattning appliceras sedan på den del av förvaltningskostnaden som utgör den egentliga ”ärendeproduktionen”. Till detta läggs sedan övriga delar av förvaltningskostnaderna, till exempel avskrivningskostnaderna för de extra it-investeringar som blir nödvändiga om utredningens förslag realiseras.

Ökade kostnader för ärendeproduktion

Eftersom fler hushåll antas söka bostadsbidrag på grund av minskad risk för återbetalningsskyldighet kommer troligen Försäkringskassans kostnader för ärendeproduktionen att öka. Skattningen av hur mörkertalet kan tänkas påverkas av förslaget är att det kommer att tillkomma 17,5 procent fler bostadsbidragsärenden årligen. Samtidigt försvinner den absoluta merparten av den ärendehantering som i dag görs i samband med avstämning mot beslut om slutlig skatt, vilket uppgår till knappt 4 årsarbetare. De hushåll som har någon inkomst av näringsverksamhet kommer dock fortsättningsvis handläggas enligt nu gällande regelverk, varför en viss del av ärendehanteringen kring avstämningen således kommer att kvarstå.

En del moment i handläggningen av bostadsbidragsärenden bör rimligen förenklas eller försvinna helt. En maskinellt inhämtad arbetsgivardeklaration med uppgift om löneinkomst bör inte behöva kontrolleras alls till exempel.

Vissa ärendetyper blir troligen betydligt vanligare än i dagens handläggning. I det föreslagna regelverket kommer ett nytt beslut om slutligt bostadsbidrag tas varje månad. Merparten av denna volymökning bör dock kunna beslutas maskinellt.

Baserat på en beräkning i Försäkringskassans produktionskalkyl uppskattar utredningen att resursbehovet – uttryckt i årsarbetare – för ärendeproduktionen av bostadsbidrag skulle öka cirka 10 procent med utredningens förslag8. Den ökade volymen ärenden förklaras huvudsakligen av fler hushåll med bostadsbidrag (+17,5 procent enligt tidigare analys) om fler vågar söka på grund av minskad risk för att bli återbetalningsskyldig. Ökningen balanseras dock till viss del av att vissa moment tar kortare tid eller försvinner helt samt ett minskat resursbehov på 3 årsarbetskrafter kopplat till avstämningen. 2019 lades cirka 359 årsarbetskrafter på bostadsbidrag9. En ökning med 10 procent skulle innebära runt 395 årsarbetskrafter, en ökning med 36 årsarbetskrafter. Med en kostnad per årsarbetskraft på drygt en miljon kronor skulle det innebära cirka 36 miljoner kronor ökad förvaltningskostnad för bostadsbidrag (exklusive ökade it-kostnader).

En ökad automatisering av handläggningen skulle förstås minska kostnaderna för ärendeproduktionen. I sin skrivelse ”Ett moderniserat bostadsbidrag” anger Försäkringskassan att en automatiseringsgrad på upp till 50 procent blir möjlig med ett bostadsbidrag som använder arbetsgivardeklarationerna. Utredningen anser att en ökad automatiseringsgrad går att nå oavsett om månadsuppgifter används eller inte. Om en sökande anmäler inkomstuppgifter via Försäkringskassans webgränssnitt, och dessa uppgifter kan läsas in i ett it-baserat beslutsstöd maskinellt, leder också det till en ökad automatisering. I dagens system måste sådana anmälda uppgifter knappas in manuellt av handläggare, från inhämtade uppgifter via webgränssnitt eller blankett, till beslutsstödet. Det arbetsgivardeklarationerna bidrar med är att viss del av inkomst av tjänst kan hämtas från Skatteverket i stället för att sökande ska anmäla uppgiften. Rimligen leder överföringen av uppgifter som arbetsgivare rapporterat in till Skatteverket till ytterligare möjligheter till automatisering. Enligt utredningens mening bör därför en del av eventuella besparingar i förvaltningskostnaden för bostadsbidrag tack vare högre automatisering, hänföras till användandet av arbetsgivardeklarationerna. Det är dock svårt att avgöra hur stor del som beror på detta och utredningen har därför avstått från att beakta besparingar till följd av automatisering som en del av förslaget.

8 Beräkningen av det förändrade resursbehovet gjordes genom att samtliga ärendevolymer ökades 17,5 procent samt att tidsåtgången i moment 3.6 ”Hämta, granska och värdera inkomstuppgifter” minskades med 50 procent. 9 Taget från analysunderlag gällande produktivitet från Försäkringskassan med utfall fram till oktober 2021.

It-utvecklingskostnader

Ett regelverk med månatliga omräkningar av bidragsbelopp och beslut om ”slutligt” bostadsbidrag bedöms kunna hanteras i de itsystem som Försäkringskassan redan håller på att flytta över handläggningen till. Det bedöms alltså inte nödvändigt att bygga ett helt nytt it-stöd med anledning av utredningens förslag. Försäkringskassans bedömning av den extra it-utvecklingskostnad som kan komma att krävas för att det nya it-stödet ska kunna hantera månatliga omräkningar och beslut uppskattas till storleksordningen 20–30 miljoner kronor. Eftersom dessa utvecklingsprojekt lånefinansieras så belastar avskrivningskostnaden förvaltningsanslaget. Försäkringskassan tillämpar 5-årig avskrivning av dessa typer av investeringar vilket, om man antar att den extra it-utveckling som behövs uppgår till 25 miljoner kronor, innebär en extra it-kostnad på förvaltningsanslaget på 5 miljoner kronor per år under perioden 2024–2028.

I det föreslagna regelverket antas löpande kontroller av pågående ärenden spela betydligt större roll än i dagens system som bygger mycket på de årliga avstämningarna. Försäkringskassan planerar redan att implementera mer av maskinella – ev. riktade riskprofilbaserade – kontroller av pågående bostadsbidragsärenden i syfte att undvika för mycket eller för lite utbetalt preliminärt bidrag. Månadsuppgifterna från Skatteverket – som Försäkringskassan redan i dag har tillgång till planeras att användas i de kontrollerna. Utredningen bedömer därför att det inte tillkommer särskilt mycket extra it-utvecklingskostnad för kontrollsystem på grund av ett månadsbaserat bostadsbidrag.

9.3. Administrativa kostnader Kronofogden

Om antal verkställighetsmål gällande betalningsskyldighet för underhållsstöd som överlämnas till Kronofogdemyndigheten under ett år blir cirka 10 procent lägre än i dag skulle det motsvara cirka 40 000 färre mål. Applicerat på Kronofogdemyndighetens styckkostnad för verkställighetsmål – 783 kronor/mål – uppskattar utredningen att kostnaderna för Kronofogdemyndighetens hantering av denna typ av mål potentiellt skulle kunna minska med cirka 4 miljoner kronor. Hänsyn har då tagits till att endast mål som inte preskriberas ingår i underlaget för beräkning av styckkostnad samt att mål avseende under-

hållsstöd är en mycket vanlig ärendetyp där styckkostnaden per mål i genomsnitt är betydligt lägre än andra måltyper.

Om antal ärenden gällande fordran på för mycket utbetalt bostadsbidrag minskar kraftigt kommer det också innebära ett mindre antal skuldärenden avseende återkrav av bostadsbidrag som lämnas till Kronofogdemyndigheten. I dagsläget lämnas cirka 1 700 mål för betalningsföreläggande och cirka 1 000 mål för verkställighet. Kronofogdemyndighetens styckkostnad för betalningsföreläggande är 254 kronor per ärende och för verkställighet 783 kronor per mål. Detta skulle sammantaget innebära cirka 1 miljon kronor i minskade administrativa kostnader för Kronofogdemyndigheten gällande ärenden för fordran avseende återkrav av bostadsbidrag.

Uppskattningarna ovan måste tas med försiktighet då en minskning av antalet mål avseende underhållsstöd eller bostadsbidrag i sig troligen inte kommer att leda till en motsvarande minskning av antalet gäldenärer som Kronofogdemyndigheten ändå måste utreda – på grund av förekomst av andra verkställighetsmål.

Å andra sidan kommer utredningens förslag leda till varierande belopp både avseende underhållsstöd och bostadsbidrag vilket kommer att påverka hanteringen vid beräkning av förbehållsbelopp inför löneutmätningsbeslut eller skuldsanering. Inom löneutmätning och skuldsanering gäller även att Kronofogdemyndigheten måste utreda och hantera nya uppgifter eller begärda omräkningar eller omprövningar från gäldenären. Utredningens förslag kan väntas leda till ett ökat behov av sådana omräkningar eller omprövningar vilket kommer att göra hanteringen av dessa arbetsuppgifter mer resurskrävande.

Sammantaget finns det därför anledning att anta att förändringen i praktiken inte leder till så stora besparingar för Kronofogdemyndigheten.

9.4. Fördelningspolitiska konsekvenser

För att finansiera kostnadsökningen för främst bostadsbidrag föreslår utredningen att flerbarnstillägget avseende det andra barnet tas bort. Fördelningsprofilen för denna del av flerbarnstillägget är relativt centrerad till mitten av inkomstfördelningen (figur 9.12). Detta innebär att borttagandet minskar disponibel inkomst mest i de mittersta decilerna.

De samlade fördelningspolitiska konsekvenserna av utredningens förslag gällande månatliga omräkningar av bidragsgrundande inkomst respektive betalningsgrundande inkomst bedöms bli små. Disponibel inkomst minskar något i genomsnitt bland de hushåll som berörs av förslagen (tabell 9.12) vilket förklaras av att nettoeffekten av förslagen är

1. ett slopat flerbarnstillägg för andra barnet,

2. i genomsnitt en viss ökning av betalningsbelopp bland bidrags-

skyldiga

3. ett större antal hushåll som väntas söka och få bostadsbidrag när

risken att bli återbetalningsskyldiga minskar kraftigt.

Bidragsskyldiga föräldrars betalningsbelopp blir i genomsnitt något högre med förslaget eftersom en mer aktuell inkomst används i beräkningen. Boföräldrar får samma underhållsstöd som tidigare så för dessa är det bara flerbarnstillägget som minskar disponibel inkomst och för vissa ett tillkommande bostadsbidrag.

Tabell 9.12 Förändring i disponibel inkomst på grund av utredningens förslag

– bland de hushåll som påverkas av förslaget

Simuleringsår 2019. Med uppdelning på olika deciler för ekonomisk standard

Hushållets decil för ekonomisk standard

Genomsnittlig förändring disponibel inkomst (kr/år)

Procentuell förändring

1

957

+0,6

2

–1 557

3

–2 678

4

–3 499

5

–4 048

6

–4 735

7

–4 874

8

  • 917

9

  • 982

10

  • 171

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Förslaget gällande månatlig omräkning av bidragsgrundande inkomst till bostadsbidrag väntas innebära små förändringar i genomsnitt relativt dagens slutliga bostadsbidrag. Däremot kan det bli skillnader på hushållsnivå. För hushåll som har mycket låg inkomst och som får lägre bostadsbidrag eller högre betalningsbelopp balanseras inkomstminskningen av högre ekonomiskt bistånd.

Förslagens påverkan på andel barn som lever i hushåll med låg ekonomisk standard totalt sett är försumbar: i simuleringen ökar andelen med 0,13 procentenheter, från 17,14 till 17,27 procent.

Figur 9.12 Flerbarnstilläggets fördelningsprofil

Andel av totalt utbetalat till olika deciler ekonomisk standard

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

9.5. Statsfinansiell kalkyl

Utredningen har gjort en beräkning av den samlade effekten på statens utgifter om utredningens förslag realiseras från och med föreslaget införandeår (2024) till 2028. För åren 2024 och 2025 ligger Försäkringskassans prognos från oktober 2021 till grund för anslagsutgifterna för underhållsstödet och bostadsbidrag. Anslagsutgiften för flerbarnstillägget är beräknad från en körning av FASIT 2019 (v4) på STAR-urvalet avseende prognosår 2024. Utredningen har inte gjort egna långsiktiga prognoser för anslagsutgifterna förbi 2025 utan använder samma värden som det senaste prognosåret (2025 för bostadsbidrag och underhållsstöd) och 2024 för flerbarnstillägg.

I kalkylen har separerats vilka som berörs av förslagen, förslagspopulationen, och vilka som inte berörs (de med näringsinkomster). I kalkylen antas preliminärt bostadsbidrag öka 17,5 procent jämfört med referensalternativet, men först 2025. Under införandeåret antas ökningen bara vara hälften av detta. Dessutom antas preliminärt utbetalat bostadsbidrag minska 7,3 procent. Detta beror på att preliminärt bidrag kommer ligga närmare det slutliga bostadsbidraget med regeländringen.

Återkrav och tilläggsutbetalningar antas minska kraftigt (cirka 91 procent) för förslagspopulationen, men medan tilläggsutbetalningarna minskar kraftigt redan året efter införandeåret, minskar återbetalningarna bara gradvis över en femårsperiod. Detta beror på att skulder för bostadsbidrag betalas av i en viss takt.10

Tabell 9.13 Statsfinansiell kalkyl för utredningens förslag och

referensalternativ åren 2024 (införandeår) till 2028

Belopp i miljoner kronor

2024 2025 2026 2027 2028

Förslag

1. Anslagsutgift bostadsbidrag

3 844,1 4 269,7 4 365,6 4 408,6 4 436,0

– utbetalat bostadsbidrag

4 271,7 4 463,0 4 463,1 4 461,9 4 461,9

– återbetalat inkl. kvittningar

– tilläggsutbetalningar

204,8 15,8 16,3 16,3 16,3

2. Anslagsutgift underhållsstöd

2 826,9 2 837,0 2 837,0 2 837,0 2 837,0

– Utbetalt US

4 043,3 4 068,6 4 068,6 4 068,6 4 068,6

– Inbetalt bidragsskyldiga US

1 216,4 1 231,6 1 231,6 1 231,6 1 231,6

3. Anslagsutgift flerbarnstillägg

2 287,0 2 287,0 2 287,0 2 287,0 2 287,0

10 Cirka 53 procent återbetalas under samma år avstämningen sker, 16 procent under nästföljande år osv.

2024 2025 2026 2027 2028

4. Förvaltningskostnad Försäkringskassan 773,4 756,1 751,7 747,3 742,9 – Bostadsbidrag 351,7 340,9 340,9 340,9 340,9 – Underhållsstöd 364,7 362,6 362,6 362,6 362,6 – Fordrings/återkravshantering 57,0 52,6 48,2 43,8 39,4

Totalt

9 731,4 10 149,8 10 241,3 10 279,9 10 302,9

Referensalternativ

1. Anslagsutgift bostadsbidrag

3 815,3 3 742,9 3 742,9 3 742,9 3 742,9

– utbetalat bostadsbidrag

4 243,0 4 147,8 4 147,8 4 147,8 4 147,8

– återbetalat inkl. kvittningar

– tilläggsutbetalningar

204,8 208,5 208,5 208,5 208,5

2. Anslagsutgift underhållsstöd

2 912,7 2 938,0 2 938,0 2 938,0 2 938,0

– Utbetalt US

4 043,3 4 068,6 4 068,6 4 068,6 4 068,6

– Inbetalt bidragsskyldiga US

1 130,6 1 130,6 1 130,6 1 130,6 1 130,6

3. Anslagsutgift flerbarnstillägg

3 622,0 3 622,0 3 622,0 3 622,0 3 622,0

4. Förvaltningskostnad Försäkringskassan 721,6 708,7 708,7 708,7 708,7 – Bostadsbidrag 309,9 299,1 299,1 299,1 299,1 – Underhållsstöd 354,7 352,6 352,6 352,6 352,6 – Fordringshantering 57,0 57,0 57,0 57,0 57,0

Totalt

11 071,6 11 011,6 11 011,6 11 011,6 11 011,6

Skillnad förslag – referensalternativ

1. Anslagsutgift bostadsbidrag

28,8 526,8 622,7 665,8 693,1

– utbetalat bostadsbidrag

28,8 315,2 315,3 314,1 314,1

– återbetalat inkl. kvittningar

0,0 404,3 499,5 543,8 571,2

– tilläggsutbetalningar

0,0

2. Anslagsutgift underhållsstöd

– Utbetalt US

0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

– Inbetalt bidragsskyldiga US

85,8 101,0 101,0 101,0 101,0

3. Anslagsutgift flerbarnstillägg

  • 335,0
  • 335,0
  • 335,0
  • 335,0
  • 335,0

4. Förvaltningskostnad Försäkringskassan 51,8 47,4 43,0 38,6 34,2 – Bostadsbidrag 41,8 41,8 41,8 41,8 41,8 – Underhållsstöd 10,0 10,0 10,0 10,0 10,0 – Fordrings/återkravshantering 0,0

Totalt

  • 340,2

Källa: Utredningens beräkningar baserade på Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB).

9.6. Övriga konsekvenser

9.6.1. Konsekvenser för jämställdhet mellan kvinnor och män Skillnader i konsekvenser för bidragsskyldiga kvinnor och män

Eftersom män utgör en majoritet av de bidragsskyldiga föräldrarna (drygt 83 procent) får förslaget om månatlig omräkning av betalningsbelopp konsekvenser för fler män än för kvinnor. Förslaget har bara

små direkta effekter på boföräldrars ekonomi. I de fall utfyllnadsbidrag betalas ut kan även det förändras om den bidragsskyldiga föräldern får ett förändrat (fiktivt) betalningsbelopp. Boförälderns ekonomi ska dock inte påverkas eftersom reglerna om utfyllnadsbidrag förutsätter att det belopp som boföräldern får från den bidragsskyldiga föräldern tillsammans med utfyllnadsbidraget alltid ska motsvara (minst) det som annars skulle ha betalats ut i fullt underhållsstöd.

I genomsnitt fick bidragsskyldiga kvinnor 1 299 kronor högre betalningsbelopp (+14,5 procent) per år med förslaget medan män fick 1 149 kronor högre (+8,0 procent) betalningsbelopp (tabell 9.14). I genomsnitt är frånlevande pappor i utgångsläget bidragsskyldiga för fler barn än bidragsskyldiga mammor och har också ett högre sammanlagt betalningsbelopp. I figur 9.13 nedan illustreras den kumulativa fördelningen av bidragsskyldiga föräldrar och förändring i betalningsbelopp i simuleringen av det föreslagna regelverket. Ungefär lika stor andel (cirka 50 procent) bland både kvinnor och män får oförändrat betalningsbelopp med förslaget. Andelen som får minst 2 000 kronor högre betalningsbelopp med förslaget är någon enstaka procent högre bland män.

Tabell 9.14 Betalningsbelopp bland bidragsskyldiga kvinnor respektive män

Enbart bidragsskyldiga som berörs av förslagen. Simulering avseende 2019

Antal bidragsskyldiga

Debiterat per person och år (kr) Förändring

(kr)

Förändring (procent)

Andel som får högre belopp (%)

Andel som får lägre belopp (%)

Nuläge Förslag

Män 71 590 14 401 15 550 1 149 7,98 33,5 18,9 Kvinnor 14 405 8 985 10 284 1 299 14,5 36,7 19,0

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Figur 9.13 Förändring i bidragsskyldigas betalningsbelopp bland kvinnor respektive män

Andel bidragsskyldiga (y-axeln) som får högst x kronor förändrat betalningsbelopp per kalendermånad med förslaget. Enbart bidragsskyldiga som berörs av förslagen. Simulering avseende 2019

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Konsekvenser för jämställdheten av förslaget om nytt bostadsbidrag

Eftersom kvinnor utgör en majoritet av hushållen med bostadsbidrag med ensamstående sökande, är det fler kvinnor än män i denna hushållsgrupp som påverkas av förslaget. Men tittar man på hur bidragsbeloppen förändras med förslaget är det små skillnader mellan kvinnor och män. Skillnaderna ligger snarare mellan om hushållet har ensamstående eller sammanboende sökande.

Figur 9.14 Förändring i bostadsbidragsbelopp (förslag – slutligt) bland kvinnor och män

Hur stor andel (y-värdet) av de mottagande fick högst x kronor i förändrat bidragsbelopp per månad. Beräkning avser mottagarpopulationen 2019

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

I figur 9.14 nedan illustreras hur bidragsbeloppen förändrades med den föreslagna månadsbaserade bidragsmodellen för fyra olika grupper hushåll med bostadsbidrag: ensamstående kvinnor, ensamstående män, sammanboende kvinnor och sammanboende män. Diagrammen är kumulativa fördelningsdiagram där en punkt på kurvan visar hur stor andel av de mottagande (y-värdet) som fick högst x kronor

(x-värdet) i förändrat bidragsbelopp per månad. I diagrammen finns också linjer dragna som markerar 50 procent på y-axeln respektive 0 kronor förändrat bidragsbelopp på x-axeln. Det är mycket små skillnader mellan kvinnor och män i hur bidragsbeloppet förändras. I alla 4 grupper är skillnaden mellan könen vad avser medianförändringen mindre än 30 kronor i månaden (tabell 9.15). Även när det gäller de som fick större förändring i bidragsbelopp är skillnaderna mellan kvinnor och män små. Drygt 8 procent av de ensamstående männen fick minst 500 kronor mer i bidrag per månad. Bland ensamstående kvinnor var motsvarande andel 6,5 procent.

Tabell 9.15 Median, samt 25:e och 75:e percentilen för förändring

i bidragsbelopp per månad

Beräknat på mottagarpopulationen för bostadsbidrag år 2019

25:e percentilen Median 75:e percentilen

Ensamstående män

133

Ensamstående kvinnor

69

Sammanboende män

258

Sammanboende kvinnor

226

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, Skatteverkets uppgifter från arbetsgivardeklarationer samt uppgifter från FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

9.6.2. Konsekvenser för incitamenten till arbete

Både bostadsbidrag och betalningsskyldighet för underhållsstöd påverkar de ekonomiska incitamenten till förvärvsarbete. Om ett hushåll som har bostadsbidrag ökar sin löneinkomst kan bidraget komma att minskas så att hela löneökningen inte kommer hushållet tillgodo. Marginaleffekten mäter just detta: hur stor andel av en bruttolöneökning som individen eller hushållet inte får behålla på grund av höjd skatt och/eller sänkta bidrag.

Utredningens förslag innebär en betydligt snabbare återkoppling mellan en inkomstförändring och storleken på betalningsbelopp jämfört med i dag. Med dagens regelverk får inkomstökningen genomslag i högre betalningsbelopp först när beslut om slutlig skatt avseende inkomståret fattats. Med förslaget kan det få genomslag redan efter två månader.

Men sättet att beräkna betalningsbeloppets storlek – givet en viss betalningsgrundande inkomst – är samma i förslaget som i nuläget. Marginaleffekterna av bostadsbidrag och betalningsskyldighet för underhållsstöd kan alltså sägas vara i stort sett samma i förslaget som med dagens regelverk, men effekten ligger närmare i tid med förslaget. Utredningen har inte gjort någon kvantitativ värdering av denna skillnad.

9.6.3. Konsekvenser för den personliga integriteten

Utredningen anser, med stöd av att Försäkringskassan redan nu enligt ifrågavarande bestämmelse medges direktåtkomst till samma slags uppgifter, att den föreslagna rätten till direktåtkomst till arbetsgivardeklarationer på individnivå inte innebär ett otillbörligt eller oproportionerligt ingrepp i enskildas integritetsskydd.

9.6.4. Konsekvenser av minskad skuldsättning

Att vara överskuldsatt har en tydlig samvariation och möjligen kausal påverkan på fysisk och psykisk ohälsa11. Människor med stora skuldproblem har betydligt högre prevalens vad gäller bland annat hjärt- och kärlsjukdom, diabetes, högt blodtryck, depression och ångest. Att vara överskuldsatt är också förknippat med betydligt högre suicidrisk än normalpopulationen12. Med överskuldsatt menas här att skuldbördan blivit så stor att gäldenären inte klarar sina ekonomiska åtaganden.

Förutom det individuella lidande som ekonomisk stress orsakar, medför överskuldsättning också stora samhällsekonomiska konsekvenser, främst genom produktionsbortfall, ökade sjukvårdskostnader och ökade ersättningar från trygghetssystemen. I en studie, där antal överskuldsatta individer i Sverige antas vara ungefär 400 000, beräknas de samlade kostnaderna för de tre områdena ovan för denna grupp överstiga 200 miljarder kronor årligen13. Det är dock oklart hur mycket av denna kostnad som egentligen kan hänföras till själva överskuld-

11 Ahlström R., ”2014:16 Överskuldsättning och ohälsa”, Konsumentverket, 2014. 12 Yerko Rojas, “Financial indebtedness and suicide: A 1-year follow-up study of a population registered at the Swedish Enforcement Authority”, International Journal of Social Psychiatry 1–9, 2021. 13 Ahlström R., ”RiR 2015:14 Överskuldsättningens kostnader”, Riksrevisionsverket 2015.

sättningen i sig och hur stor del som har andra bakomliggande orsaker. Men om kostnaden per överskuldsatt och år skulle vara (200 miljarder kronor)/(400 000 individer) = 500 000 kronor/individ, skulle 1 500 färre ärenden gällande bostadsbidrag14 som lämnas över till Kronofogden kunna innebära en samhällsbesparing på 750 miljoner kronor årligen.

9.6.5. Konsekvenser för barn

Det finns studier som pekar på att överskuldsättning innebär högre risk att barnen i hushållet utvecklar psykiska besvär15. Ett minskat antal hushåll med skulder från bostadsbidrag och/eller bidragsskyldighet för underhållsstöd bör därför ha positiva effekter även på barns hälsa och välbefinnande. Överskuldsättning verkar också påverka risken för uppkomsten av negativa relationer mellan barn och föräldrar, hög skolfrånvaro och svaga insatser i skolan16.

9.6.6. Konsekvenser för brottsligheten

Det föreslagna regelverket för beräkning av bidragsgrundande inkomst för bostadsbidrag minskar på ett sätt möjligheten till ett medvetet överutnyttjande av bidraget. Möjligheten att medvetet uppge en för låg inkomst i de preliminära besluten blir betydligt mindre med förslaget.

Å andra sidan öppnar förslaget upp en delvis ny möjlighet till överutnyttjande av slutligt bidrag. Genom att anmäla en ojämnare

fördelning över ramtidens tolv månader av vissa inkomster – kan den

sökande under vissa förutsättningar få ett högre bidragsbelopp. Ett exempel kan vara en sökande som får lön från ett eget aktiebolag och som har en inkomst som de facto är helt jämnt fördelad över månaderna och är på sådan nivå att bostadsbidraget blir precis avräknat. Det kan också handla om en person som har andra inkomster än så-

14 Baserat på uppskattning att återkravsvolymen för bostadsbidrag minskar drygt 90 procent och Kronofogdens volymer gällande bostadsbidrag i dag, cirka 2 700 ärenden. Vi antar att ungefär 40 procent bara har skulder för bostadsbidrag. 15 Murali, V., & Oyebode, F. (2004). Poverty, social inequality and mental health. Advances in Psychiatric Treatment, 10, 216–224. 16 Gutman, L. M., & Eccles, J. S. (2002). The academic achievement of African-American students during early adolescence: An examination of multiple risk, promotive, and protective factors. American Journal of Community Psychology, 30, 367–468.

dana som redovisas i arbetsgivardeklarationer. I en trängd ekonomisk situation kan den sökande genom att anmäla en omfördelad inkomst ändå få ett visst bidrag. Hen kan till exempel anmäla en omfördelad inkomst där inkomsten från en eller flera månader i ramtiden till en framtida månad som ligger i samma inkomstår. Denna omfördelning kan inte upptäckas vare sig i kontrolluppgifter från Skatteverket eller i inkomstdeklarationen.

Utredningen saknar möjlighet att utvärdera i storleken på ovanstående risk. Det finns inga månadsuppgifter för övriga inkomstdelar och för den som får lön från ett eget aktiebolag så finns det inget som hindrar, eller är otillåtet med, att fördela inkomsten över ett inkomstår.

10. Författningskommentar

10.1. Förslaget till lag om ändring i föräldrabalken

7 kap.

2 a §

I bestämmelsen anges på vilket sätt en förälder fullgör sin underhållsskyldighet när underhållsstöd lämnas till barnet enligt socialförsäkringsbalken, förkortad SFB. Paragrafen kompletteras med hänvisning till nya 19 a kap. SFB.

10.2. Förslaget till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

5 kap.

9 §

I paragrafen regleras vilka förmåner som är bosättningsbaserade.

Tredje och sjuttonde punkterna kompletteras med hänvisning till det

nya 19 a kap. respektive 98 a kap.

8 kap.

Paragrafen upplyser om innehållet i kapitlet. Andra stycket tredje

strecksatsen kompletteras med hänvisning till det nya 19 a kap.

15 kap.

8 §

I bestämmelsen anges med vilka belopp flerbarnstillägget lämnas. Ändringarna är föranledda av att flerbarnstillägget för två barn avskaffas.

Övervägandena finns i avsnitt 8.9.

17 kap.

1 §

Paragrafen upplyser om innehållet i underavdelningen. Paragrafen kompletteras med en ny tredje strecksats som lyder ”bidragsskyldiga som har överskott i inkomstslaget näringsverksamhet i 19 a kap.” Kompletteringen är föranledd av det nya 19 a kap.

18 kap.

1 §

Paragrafen upplyser om innehållet i 18 kap. Andra stycket sjätte streck-

satsen ändras på så sätt att ordet ”jämkning” byts ut mot ordet

”justering”.

9 a §

Paragrafen behandlar situationen när den bidragsskyldiga föräldern under en viss tid har fullgjort sin betalningsskyldighet mot Försäkringskassan.

I paragrafens första stycke finns det hänvisningar till bestämmelser i 19 kap. som handlar om beräkning av betalningsbelopp. Paragrafen kompletteras med hänvisningar till motsvarande bestämmelser i nya 19 a kap.

21 §

I paragrafen finns bestämmelser om utfyllnadsbidrag efter avräkning. Avräkning från underhållsstödet ska göras om det finns anledning att anta att bidragsskyldig förälder i rätt ordning betalar underhåll till barnet med minst det belopp som skulle ha fastställts enligt i paragrafen uppräknade bestämmelser i 19 kap.

Paragrafen kompletteras med hänvisning till bestämmelser i nya 19 a kap. som motsvarar de uppräknade paragraferna i 19 kap. i ifrågavarande bestämmelse. Bestämmelsen kompletteras också med en hänvisning till den nya 19 kap. 21 a §. Kompletteringen innebär att regeln om avräkning blir tillämplig även när det betalningsbelopp som skulle ha fastställts enligt 19 kap. (det så kallade fiktiva betalningsbeloppet) bestäms genom en skälighetsbedömning när bidragsskyldig förälder vägrar medverka till nödvändiga utredningsåtgärder. Vidare ska avräkning från underhållsstödet göras i de fall där det är uppenbart att den bidragsskyldiga föräldern på grund av inkomst eller förmögenhet eller någon annan omständighet har förmåga att betala ett högre betalningsbelopp än vad som kan beräknas enligt bestämmelserna i SFB, se nya 19 kap. 21 § andra stycket. Ändringen av ordet ”underhållstöd” innebär att ett stavfel rättas.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

24 §

Av paragrafen framgår att en boförälder (se definition i 17 kap. 3 §) kan inskränka sin ansökan om underhållsstöd till att avse så kallat utfyllnadsbidrag (jfr 21 § om utfyllnadsbidrag utan ansökan).

Paragrafen kompletteras med en hänvisning till den nya 19 kap. 21 a § och blir även tillämplig när en skälighetsbedömning görs enligt nya 19 kap. 21 § andra stycket, se närmare beskrivning under kommentaren till 21 §. Vidare kompletteras paragrafen med hänvisning till bestämmelser i nya 19 a kap. som motsvarar de uppräknade paragraferna i 19 kap. i ifrågavarande bestämmelse.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

28 §

Paragrafen behandlar situationen då underhållsstödet ska minskas på grund av att den bidragsskyldiga föräldern betalat underhåll till barnet innan föräldern har delgetts beslutet om betalningsskyldighet. Paragrafen kompletteras med en hänvisning till nya 19 a kap.

29 §

Paragrafen behandlar situationer då underhållsstöd ska minskas med anledning av att den bidragsskyldiga föräldern har tillgodoräknats avdrag på sin betalningsskyldighet till Försäkringskassan på grund av dennes umgänge med barnet. Hänvisningen i paragrafen kompletteras med de nya bestämmelserna i 19 a kap. som handlar om avdrag för underhåll vid lagakraftvunnen dom eller avtal och som motsvarar de uppräknade paragraferna i 19 kap. i ifrågavarande bestämmelse.

30 §

Av paragrafen framgår att ett barns inkomst under vissa förhållanden ska minska underhållsstödet till barnet. En inkomst upp till ett visst belopp påverkar inte beräkningen av underhållsstödet. Om inkomsten överstiger beloppet ska underhållsstödet minskas med hälften av den överskjutande delen.

Hänvisningarna i paragrafen ändras till att avse nya bestämmelser i 19 a kap. som motsvarar hänvisningarna till de äldre bestämmelserna i 19 kap. Ändringen är föranledd av att äldre regler ska gälla för barns inkomster vid en eventuell minskning av underhållsstödet till barnet. Detta gäller oberoende av om barnet har inkomster av näringsverksamhet eller inte.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.4.

34 §

Paragrafen är tillämplig i de fall då underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag enligt 21 eller 24 §. I paragrafen klargörs vilken betydelse en omprövning av det betalningsbelopp som skulle ha fast-

ställts enligt 19 kap. (det så kallade fiktiva betalningsbeloppet) får för utfyllnadsbidraget.

Ändringen i första stycket första punkten föranleds av det månatliga beräkningssystemet där inkomster inom ramtiden ska ligga till grund för omräkningen. I andra punkten görs en följdändring som är föranledd av ändringen i första punkten.

Andra stycket anger från och med vilken månad en ändring av

underhållsstödet enligt första stycket ska gälla. Stycket ändras på så sätt att omprövning av det fiktiva betalningsbeloppet enligt båda punkterna i första stycket får betydelse för utfyllnadsbidragets storlek först från och med månaden efter den månad då ändringen kom till Försäkringskassans kännedom. Eftersom Försäkringskassan kan få kännedom om inkomster som anges i första stycket första punkten mer än en månad före det att dessa inkomster ska ingå i ramtiden finns det ett tillägg som anger att en ändring ska gälla tidigast från och med det att inkomsten ingår i ramtiden. Ändringen är en följd av det nya månatliga beräkningssystemet. Det finns inte längre skäl att ha särskilda regler vid beslut om slutlig skatt utöver vad som anges i första stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 8.5.

34 a §

Paragrafen, som är ny, reglerar i vilka situationer det fiktiva betalningsbeloppet får räknas om utan föregående underrättelse. Omräkningen får ske både när inkomsten minskar och när inkomsten ökar. Bestämmelsen innebär en möjlighet för Försäkringskassan att göra avsteg från huvudregeln i 25 § förvaltningslagen (2017:900), förkortad FL, som stadgar att innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Motsvarande bestämmelse finns bland annat i reglerna om bostadstillägg i 103 kap. 3 §.

I första stycket anges att fiktivt betalningsbelopp som omprövas enligt 34 § första stycket första punkten får räknas om utan föregående underrättelse om den del av månadsinkomsten ändras som utgörs av en inkomst som framgår av en sådan arbetsgivardeklaration

eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244), förkortad SFL, överskott i inkomstslaget kapital enligt 19 kap. 12 c och 13 §§, en förmån som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen (1999:1395) och studiestartsstöd enligt lagen (2017:527) om studiestartsstöd. Det fiktiva betalningsbeloppet får även räknas om vad gäller pension enligt utländsk lagstiftning, eller avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal.

I andra stycket införs en bestämmelse som anger att en ny beräkning av det fiktiva betalningsbeloppet, vid omräkning med stöd av första stycket, får göras utifrån enbart den ändring som ligger till grund för omräkningen. Det innebär att Försäkringskassan inte får göra en ändring utan föregående underrättelse till följd av att några andra förutsättningar för bestämmande av det fiktiva betalningsbeloppet har ändrats än de som anges i första stycket. Det innebär samtidigt att Försäkringskassan inte måste kontrollera övriga förutsättningar i samband med ett sådant beslut.

Övervägandena finns i avsnitt 8.5.

36 §

I paragrafen anges under vilka förutsättningar utfyllnadsbidragets belopp ska ändras vid ändring av beslut om skatt.

Första stycket ändras på så sätt att det anges att utfyllnadsbidraget

ska justeras i stället för att det ska jämkas. Ändringen är föranledd av att det i det månatliga systemet med beslut varje månad inte är fråga om en jämkningssituation. I stycket avses med beslut om skatt samtliga sådana beslut, det vill säga både ett första beslut om skatt för ett beskattningsår och ett beslut om skatt efter omprövning av tidigare beslut om slutlig skatt för ett beskattningsår. I andra stycket byts ordet ”Jämkningen” ut mot ”Justeringen”.

Övervägandena finns i avsnitt 8.7.

38 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om meddelanden som ska sändas till den bidragsskyldiga föräldern sedan boföräldern ansökt om underhållsstöd.

Andra stycket kompletteras med hänvisning till nya bestämmelser

i 19 a kap. som handlar om betalningsskyldighet för underhållsstöd och som motsvarar vissa av de uppräknade paragraferna i 19 kap. i ifrågavarande bestämmelse.

40 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om meddelanden som ska sändas till boföräldern när den bidragsskyldiga föräldern begär nettoberäkning enligt 19 kap. 22–25 §§.

Paragrafen kompletteras med hänvisning till nya bestämmelser i 19 a kap. som handlar om avdrag för underhåll vid lagakraftvunnen dom eller avtal och som motsvarar de uppräknade paragraferna i 19 kap. i ifrågavarande paragraf.

41 §

Paragrafen reglerar hur underrättelse till sökanden ska ske när Försäkringskassan har fattat beslut i ett ärende och vilka beslut som ska delges den bidragsskyldiga föräldern.

Andra stycket kompletteras med hänvisning till nya bestämmelser

i 19 a kap. som handlar om avdrag för underhåll vid lagakraftvunnen dom eller avtal och som motsvarar de uppräknade paragraferna i 19 kap. i ifrågavarande bestämmelse.

42 §

I paragrafen anges att beslut om att medge nettoberäkning och att minska underhållsstödet ska delges boföräldern. Paragrafen kompletteras med hänvisning till de nya bestämmelserna i 19 a kap. som handlar om nettoberäkning och som motsvarar vissa av de uppräknade paragraferna i 19 kap. i ifrågavarande bestämmelse.

19 kap.

1 §

Paragrafen upplyser om innehållet i 19 kap. Bestämmelsen kompletteras med en ny första strecksats som lyder ”definitioner i 1 a §”. Tillägget är föranlett av den nya 1 a §. Den nya tredje strecksatsen, som i nuvarande lydelse motsvaras av den andra strecksatsen, ändras till ”beräkning av betalningsgrundande inkomst i 10–15 §§”. Betalningsgrundande inkomst är ett nytt begrepp inom underhållsstödet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

1 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller grundläggande definitioner för beräkning av den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet. I första punkten definieras vad som avses med ramtid. Ramtiden är sammanlagt tolv på varandra följande kalendermånader. Den sista månaden i ramtiden är den månad som ligger två månader före den månad som inbetalningen ska göras. Den första månaden i ramtiden är den månad som ligger 14 månader före den månad inbetalningen ska göras. I andra–fjärde punkterna anges att ramtiden är uppdelad i tre perioder och hur dessa perioder förhåller sig till varandra.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

10 §

Av paragrafen framgår att den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet beräknas på förälderns inkomstunderlag till den del underlaget överstiger 120 000 kronor. Om inkomstunderlaget understiger det beloppet är föräldern inte betalningsskyldig.

Paragrafen ändras på så sätt att beloppsgränsen om 120 000 kronor, som avser ett kalenderår, räknas om till månadsbelopp. Orden ”per månad” läggs till i bestämmelsen för att förtydliga att det handlar om månadsbelopp. Hänvisningarna i paragrafen ändras till att avse de nya 10 a–10 d §§ som handlar om hur den betalningsgrundande inkomsten räknas fram, hur inkomsterna inom ramtiden ska beaktas och hur eventuella tillägg från perioderna 2 och 3 ska beräknas. Genom tillägget ”betalningsgrundande inkomst” i en parentes definieras begreppet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

10 a §

Paragrafen, som är ny, beskriver hur den betalningsgrundande inkomsten ska räknas fram. I första stycket anges att det är den bidragsskyldigas inkomst under ramtiden som ligger till grund för beräkning av den betalningsgrundande inkomsten.

I andra stycket anges att en inkomst ska beräknas för varje enskild månad inom ramtiden och enligt vilka bestämmelser en sådan beräkning ska göras.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.

10 b §

I paragrafen, som är ny, beskrivs hur inkomsterna inom ramtiden ska beaktas. Huvudregeln är att den betalningsgrundande inkomsten utgörs av den genomsnittliga inkomsten per månad under period 1. I nya 10 c och 10 d §§ redogörs för hur tillägg räknas fram.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5. och 8.1.6.

10 c §

Paragrafen, som är ny, beskriver hur ett eventuellt tillägg från period 2 ska beräknas. Tillägget utgörs av den genomsnittliga månadsinkomsten under den perioden till den del det överstiger den inkomstgräns som definieras i nya 10 e §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.6.

10 d §

Paragrafen, som är ny, beskriver hur ett eventuellt tillägg från period 3 ska beräknas. Ett tillägg från period 3 är kan vara aktuellt om den genomsnittliga månadsinkomsten under denna period överstiger den inkomstgräns som definieras i nya 10 e §. Om ett tillägg gjorts för inkomster under period 2 enligt nya 10 c § ska hela det överskjutande beloppet från period 3 också läggas till den betalningsgrundande inkomsten. Om inget tillägg gjorts för inkomster under period 2 ska tillägget från period 3 ta hänsyn till den genomsnittliga inkomsten under period 2. Detta görs genom att det överskjutande

beloppet från period 3 minskas med skillnaden mellan den inkomstgräns som definieras i nya 10 e § och den genomsnittliga inkomsten under period 2. Detta innebär att det överskjutande beloppet från period 3 minskas med ett ”underskott” från period 2. Eftersom det är fråga om eventuella tillägg ska dock det beräknade beloppet beaktas endast om det överstiger noll kronor.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.6.

10 e §

Paragrafen, som är ny, beskriver hur den inkomst som ska användas för att beräkna eventuella tillägg ska bestämmas. Den inkomstgräns som ska användas beräknas individuellt för den enskilda bidragsskyldiga föräldern. Den beror dels på barnets ålder eftersom fullt underhållsstöd utgör olika belopp beroende på barnets ålder enligt 18 kap. 20 §, dels på tillämplig procentsats enligt 17 §. Det är de förhållanden som gäller den månad som underhållsstödet avser som ska ligga till grund för beräkningen av inkomstgränsen. Inkomstgränsen ska motsvara den betalningsgrundande inkomst som för den bidragsskyldiga föräldern skulle innebära ett betalningsbelopp som är exakt lika stort som fullt underhållsstöd för barnet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.6.

11 §

Paragrafen anger hur den bidragsskyldiga förälderns inkomst ska beräknas. Ändringen i paragrafen är föranledd av att ett månatligt beräkningssystem införs och att den årliga beräkningen i enlighet med beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § SFL slopas i det månatliga beräkningssystemet. Första punkten ändras på så sätt att hänvisningen till 10 kap. 16 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL, tas bort och i stället läggs de nya 12 a och 12 b §§ till. Andra punkten kompletteras med hänvisning till den nya 12 c §. Tredje punkten tas bort eftersom 14 §, som handlar om överskott av näringsverksamhet, upphävs. I det nya 19 a kap. finns särskilda bestämmelser för bidragsskyldiga föräldrar som har ett visst överskott i inkomstslaget näringsverksamhet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.

12 §

Paragrafen reglerar hur betalningsskyldighet som fastställs för förfluten tid beräknas. Paragrafen ändras på så sätt att det, i stället för att det är beslutet om skatt som förelåg den eller de månader som betalningsskyldigheten avser, är inkomster under ramtiden för respektive månad som ska ligga till grund för beräkningen. Ändringen innebär vidare att det är de inkomster under ramtiden som är kända vid beslutstillfället som ska användas i beräkningen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

12 a §

Paragrafen, som är ny, är föranledd av det nya månatliga beräkningssystemet. I det nya systemet slopas den årliga beräkningen i enlighet med beslut om slutlig skatt. Överskottet i inkomstslaget tjänst, som ligger till grund för de månatliga beräkningarna, ska så nära som möjligt motsvara överskottet enligt 10 kap. 16 § IL och därmed vad som bestäms i beslut om slutlig skatt, men ska avse ett beräknat sådant överskott per månad.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.1.

12 b §

Paragrafen, som är ny, är föranledd av det nya månatliga beräkningssystemet där inkomsten bestäms med ledning av redovisade uppgifter i sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. SFL. Om en sådan uppgift saknas eller är felaktig ska överskottet bestämmas med hjälp av de uppgifter som är kända för Försäkringskassan. Med saknade uppgifter avses exempelvis sådana uppgifter som även fortsatt ska redovisas i kontrolluppgifter. Om den bidragsskyldiga förälderns förhållanden inte är kända för Försäkringskassan, kan överskottet bestämmas med ledning av de upplysningar som Försäkringskassan kan få av bidragsskyldig eller dennes arbetsgivare eller den uppskattning av bidragsskyldigas inkomster som gjorts vid tidigare inkomstbeskattning. Detta gäller under förutsättning att bristen eller felaktigheten påverkar storleken på överskottet. I vilka situationer andra uppgifter ska användas än de som

hämtas från arbetsgivardeklarationer och vilka krav som ska ställas på sådana uppgifter får avgöras i rättstillämpningen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.1.

12 c §

Paragrafen, som är ny, reglerar vilka kapitalinkomster som ska ligga till grund för beräkningen av betalningsskyldigheten. I dag gäller att den bidragsskyldiga förälderns kapitalinkomster beräknas i enlighet med det beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § SFL som fattats närmast före februari det år betalningsskyldigheten avser.

I det månatliga beräkningsystemet ska inkomst av kapital, till skillnad från inkomst av tjänst, beräknas utifrån de uppgifter som har legat till grund för Skatteverkets beslut om slutlig skatt. Ändringen innebär alltså att historiska kapitalinkomster fortfarande ska ligga till grund för beräkningen, men inkomsterna är mer aktuella än vad som gäller i dag eftersom det är uppgifter från det beslut om slutlig skatt för senast möjliga beskattningsår som har fattats närmast före utgången av ramtiden som beaktas. Om beslut om slutlig skatt inte har fattats under ramtiden ska inkomsten hämtas från beslut om slutlig skatt som fattats dessförinnan avseende det senast tillgängliga inkomståret. Den framräknade inkomsten ska därefter fördelas lika med en tolftedel på varje månad inom ramtiden. Om det har fattats ett beslut om slutlig skatt inom ramtiden ska överskottet avseende det senast tillgängliga inkomståret divideras med tolv och ingå med det beloppet för samtliga månader inom ramtiden fram till dess att ett nytt beslut om slutlig skatt fattas avseende samma inkomstår eller ett senare inkomstår.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

15 §

Paragrafen reglerar hur studiemedel och studiestartsstöd ska beaktas vid bestämmandet av inkomstunderlaget för betalningsskyldigheten. Hänvisningarna i paragrafen ändras på så sätt att den upphävda 14 § gällande överskott i inkomstslaget näringsverksamhet tas bort.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.3.

16 §

Paragrafen anger hur betalningsskyldigheten ska bestämmas för varje barn som har rätt till underhållsstöd. I första stycket byts ordet ”år” ut mot ordet ”månad”. Ändringen är en följd av den nya månatliga beräkningsmetoden och innebär att ett betalningsbelopp per barn ska bestämmas varje månad.

Övervägandena finns i avsnitt 8.5.

21 §

Paragrafen innehåller en möjlighet att frångå reglerna i 10–15 §§ vid beräkning av den bidragsskyldiga förälderns inkomst. Hänvisningen i första stycket ändras med anledning av att 14 §, gällande överskott i inkomstslaget näringsverksamhet, upphävs. Frågan om förvärvsförmågan väsentligen översteg inkomsterna, beräknad enligt angivna bestämmelser i denna paragraf, ska göras med utgångspunkt i förhållandena under ramtiden.

Ett nytt andra stycke utökar möjligheten att bedöma betalningsskyldigheten genom en skälighetsbedömning. Det handlar om fall där det är uppenbart att den bidragsskyldiga föräldern på grund av inkomst eller förmögenhet eller någon annan omständighet har förmåga att betala ett högre betalningsbelopp än vad som kan beräknas enligt bestämmelserna i SFB. En skälighetsbedömning enligt detta stycke får dock endast göras efter särskild utredning av Försäkringskassan. Bestämmelsen har sin förebild i den så kallade generalklausulen i 97 kap. 29 § och ger möjlighet att ta hänsyn till andra inkomster som inte ingår i inkomstunderlaget och även förmögenhet. Vidare kan bestämmelsen bli tillämplig när det i annat fall klart framgår att en bidragsskyldig förälder har mycket hög materiell levnadsstandard trots låga inkomster.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

21 a §

Paragrafen, som är ny, reglerar vad som gäller om den bidragsskyldiga föräldern vägrar att medverka till nödvändiga utredningsåtgärder för att bestämma betalningsskyldigheten. En bidragsskyldig förälder

lämnar normalt inga uppgifter för handläggningen av ärenden om underhållsstöd enligt nuvarande bestämmelser, förutom i anståndsärenden. Paragrafen är föranledd av att den bidragsskyldiga föräldern i det nya månatliga underhållsstödssystemet behöver lämna uppgifter även i andra ärenden än anståndsärenden. En skälighetsbedömning enligt denna paragraf kan endast göras om det är fråga om ett förhållande som är av betydelse för storleken på betalningsbeloppet. Ett sådant beslut kan vara aktuellt att fatta om det finns skäl att tro att bristen på medverkan innebär att ett korrekt underlag annars inte kan tas fram.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

22 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om så kallad nettoberäkning av den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet med hänsyn till vad som har bestämts i lagakraftvunnen dom om umgänge eller i ett av socialnämnden godkänt umgängesavtal.

I andra stycket finns regler om hur nettoberäkningen ska göras. Genom att lägga till nya 21 a § så omfattas även de fall där en bidragsskyldig förälder vägrar medverka till utredningsåtgärder för att bestämma betalningsskyldigheten. Även när betalningsskyldigheten bestämts genom en skälighetsbedömning enligt nya 21 § andra stycket är bestämmelsen tillämplig. Hänvisningen till 14 § gällande överskott i inkomstslaget näringsverksamhet tas bort eftersom paragrafen upphävs.

26 §

Enligt paragrafen får betalningsbeloppet för ett barn aldrig vara högre än det belopp som betalas ut i underhållsstöd till barnet under den tid betalningsskyldigheten avser. I det nya underhållsstödssystemet ska betalningsskyldigheten inte bestämmas till ett visst belopp per år, utan för en enskild månad. Ändringen innebär en anpassning till månadssystemet.

34 §

Paragrafen avser omprövning av betalningsbeloppet enligt 16 §. Omprövningen enligt bestämmelsen gäller inte betalningsskyldigheten i sig, varför omprövningsbeslutet inte behöver delges enligt 18 kap. 41 § (se prop. 1998/99:78, s. 17 f.).

Första stycket anger när betalningsbeloppet ska omprövas. Änd-

ringen i första stycket första punkten föranleds av det månatliga beräkningssystemet där inkomster inom ramtiden ska ligga till grund för omräkningen. I stycket har också hänvisningarna kompletterats med den nya 21 a §. Tillägget innebär att omprövning enligt bestämmelsen ska göras även när betalningsbeloppet bestäms genom en skälighetsbedömning i de fall där den bidragsskyldiga föräldern vägrar medverka till nödvändiga utredningsåtgärder. Vidare ska omprövning göras när betalningsbeloppet bestämts enligt nya 21 § andra stycket. Det handlar om fall där det är uppenbart att den bidragsskyldige på grund av inkomst eller förmögenhet eller någon annan omständighet har förmåga att betala ett högre betalningsbelopp.

Andra stycket stadgar från och med vilken månad en ändring av

betalningsbeloppet ska gälla vid en omprövning. Första meningen ändras till att ange att en ändring av betalningsbeloppet vid omprövning enligt första stycket första punkten ska gälla från och med månaden då inkomsten ingår i ramtiden. Ändringen är en följd av det nya månatliga beräkningssystemet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.5.

34 a §

Paragrafen, som är ny, reglerar i vilka situationer betalningsbelopp får räknas om utan föregående underrättelse. Se det inledande stycket i kommentaren till 18 kap. 34 a § om Försäkringskassans möjlighet att göra avsteg från 25 § FL.

I första stycket anges att betalningsbelopp enligt 34 § första stycket första punkten får räknas om utan föregående underrättelse i vissa uppräknade fall. Första och andra styckena motsvarar reglerna för när det fiktiva betalningsbeloppet får räknas om utan föregående underrättelse, se kommentaren till 18 kap. 34 a § första och andra styckena.

35 §

I paragrafen anges under vilka förutsättningar betalningsskyldighet ska ändras vid ändring av beslut om skatt. Orden ”för viss tid” tas bort eftersom betalningsskyldigheten i det nya systemet inte bestäms till ett visst belopp per år, utan för en enskild månad. Ändringen innebär en anpassning till månadssystemet. Vidare slopas uttrycket jämkning och ersätts med uttrycket justering. Ändringen är föranledd av att det med beslut varje månad inte är fråga om en jämkningssituation. I bestämmelsen avses med beslut om skatt samtliga sådana beslut, det vill säga både ett första beslut om skatt för ett beskattningsår och ett beslut om skatt efter omprövning av tidigare beslut om slutlig skatt för ett beskattningsår.

Övervägandena finns i avsnitt 8.7.

37 §

Paragrafen innehåller en bestämmelse som gör det möjligt för Försäkringskassan att driva in en bidragsskyldig förälders skuld till staten om föräldern bosatt sig utomlands eller bor i Sverige och i eller från utlandet får lön eller annan inkomst som inte kan tas i anspråk genom utmätning. Den nya 21 a § läggs till, vilket innebär att paragrafen blir tillämplig även när betalningsbeloppet bestäms genom en skälighetsbedömning i de fall där den bidragsskyldiga föräldern vägrar medverka till nödvändiga utredningsåtgärder. Vidare kan paragrafen tillämpas när betalningsbeloppet bestämts enligt nya 21 § andra stycket. Det handlar om fall där det är uppenbart att den bidragsskyldige på grund av inkomst eller förmögenhet eller någon annan omständighet har förmåga att betala ett högre betalningsbelopp.

19 a kap.

Kapitlet är nytt och innehåller särskilda bestämmelser för bidragsskyldiga föräldrar som har ett överskott i inkomstslaget näringsverksamhet som överstiger ett visst belopp per kalenderår. Bestämmelserna i kapitlet, som handlar om beräkning av den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet, ska också gälla barn som har en

inkomst som påverkar storleken på underhållsstödet enligt 18 kap. 30 §. Detta gäller oavsett om barnet har näringsinkomster eller inte.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.4. och 8.2.

1 §

Paragrafen, som är ny, innehåller upplysningar om vilka slags bestämmelser som finns i kapitlet och i vilka paragrafer dessa är införda.

2 §

I paragrafen, som är ny, regleras vilka bestämmelser om underhållsstöd som ska gälla för de personer som har ett visst överskott i inkomstslaget näringsverksamhet. Det innebär att för de personer som avses i bestämmelsen ska motsvarande äldre bestämmelser om näringsidkare gälla, se vidare kommentaren till 3 §.

3 §

I paragrafen, som är ny, anges i vilka fall bestämmelserna i kapitlet ska tillämpas. I första stycket första punkten handlar det om att en bidragsskyldig förälder under en eller flera månader inom en ramtid har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet och överskottet uppgår eller förväntas uppgå till minst 6 000 kronor under det kalenderår som någon av de ifrågavarande månaderna med överskott infaller under. Med ramtid avses den i 19 kap. 1 a § definierade ramtiden. Normalt bör det räcka att den bidragsskyldiga föräldern uppger att hen har eller förväntas ha inkomster på sådant sätt för att bestämmelserna i 19 a kap. ska gälla. I vissa situationer kan det, oberoende av om den bidragsskyldiga föräldern har lämnat några uppgifter eller inte, finnas fog för Försäkringskassan att göra en prövning av om bestämmelserna i denna paragraf är uppfyllda. Av andra

punkten följer att bestämmelserna i detta kapitel också ska gälla för

en bidragsskyldig förälder, som enligt det senaste beslutet om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 § SFL som fattats närmast före februari det år betalningsskyldigheten avser, har överskott av näringsverksamhet som uppgår till minst 6 000 kronor under ett kalenderår.

I andra stycket redogörs för att bestämmelserna i kapitlet inte ska gälla om inte överskottet uppgår till minst 6 000 kronor under ett kalenderår och att ett sådant mindre överskott inte heller ska beaktas vid beräkning av den betalningsgrundande inkomsten.

4 §

Paragrafen, som är ny, är tillämplig i de fall där underhållsstöd lämnas i form av utfyllnadsbidrag enligt 18 kap. 21 eller 24 §. I paragrafen klargörs vilken betydelse en omprövning av det så kallade fiktiva betalningsbeloppet får för utfyllnadsbidraget.

Bestämmelsen motsvarar vad som gäller för omprövning vid nytt beslut om slutlig skatt och ny procentsats enligt de äldre bestämmelserna i 18 kap. 34 § SFB.

5 §

I paragrafen, som är ny, regleras när utfyllnadsbidragets belopp ska ändras vid ändrat av beslut om skatt. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller vid jämkning av underhållsstöd enligt de äldre bestämmelserna i 18 kap. 36 § SFB.

6 §

I paragrafen, som är ny, regleras bidragsskyldig förälders betalningsskyldighet mot Försäkringskassan. Paragrafen innehåller undantag från bestämmelserna i 19 kap. 2 och 3 §§ om att den bidragsskyldiga föräldern i förskott månatligen ska betala ett belopp till Försäkringskassan som motsvarar underhållsstödet samt att sådan betalningsskyldighet ska fastställas i samband med att det meddelas ett beslut om underhållsstöd. Bestämmelsen motsvarar vad som anges om fastställelse av betalningsskyldighet enligt bestämmelserna i 19 kap. 4 § SFB.

7 §

Av paragrafen, som är ny, framgår att den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet beräknas på förälderns inkomstunderlag till den del underlaget överstiger 120 000 kronor. Om inkomstunderlaget understiger det beloppet är föräldern inte betalningsskyldig. Detta motsvarar vad som anges om inkomstunderlag för betalningsskyldighet enligt den äldre bestämmelsen i 19 kap. 10 § SFB.

8 §

I paragrafen, som är ny, anges hur den bidragsskyldiga förälderns inkomst ska beräknas. Detta motsvarar vad som anges om inkomstunderlag för betalningsskyldighet enligt den äldre bestämmelsen i 19 kap. 11 § SFB.

9 §

I paragrafen, som är ny, regleras hur betalningsskyldigheten som fastställs för förfluten tid beräknas. Bestämmelsen motsvarar vad som anges om inkomstunderlag för betalningsskyldighet enligt den äldre bestämmelsen i 19 kap. 12 § SFB.

10 §

Paragrafen, som är ny, anger hur den betalningsskyldiga förälderns överskott i inkomstslaget kapital ska beräknas. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om inkomstunderlag för betalningsskyldighet enligt bestämmelserna i 19 kap. 13 § SFB.

11 §

I paragrafen, som är ny, anges hur den betalningsskyldiga förälderns överskott av näringsverksamhet ska beräknas. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om inkomstunderlag för betalningsskyldighet enligt de äldre bestämmelserna i 19 kap. 14 § SFB.

12 §

Paragrafen, som är ny, reglerar hur studiemedel och studiestartsstöd ska beaktas vid bestämmandet av inkomstunderlaget för betalningsskyldigheten. Detta motsvarar vad som anges om inkomstunderlag för betalningsskyldighet enligt den äldre bestämmelsen i 19 kap. 15 § SFB.

13 §

Paragrafen, som är ny, anger hur betalningsskyldigheten ska bestämmas för varje barn som har rätt till underhållsstöd. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om beräkning av betalningsbelopp enligt de äldre bestämmelserna i 19 kap. 16 § SFB.

14 §

Paragrafen, som är ny, anger hur procenttalen, som ska användas vid beräkningen av betalningsbeloppet, ska bestämmas. Bestämmelsen motsvarar vad som anges om beräkning av betalningsbeloppet enligt bestämmelsen i 19 kap. 17 § SFB.

15 §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om avdrag för underhåll före beslut om betalningsskyldighet. Bestämmelsen motsvarar vad som anges om beräkning av betalningsbeloppet enligt bestämmelserna i 19 kap. 18 § SFB.

16 §

Paragrafen, som är ny, innehåller en möjlighet att frångå reglerna om bestämmandet av inkomstunderlag för betalningsskyldighet vid beräkning av den bidragsskyldiga förälderns inkomst.

Första stycket anger att betalningsskyldigheten kan bestämmas

genom en skälighetsbedömning om det är uppenbart att förvärvsförmågan väsentligen överstiger vad som motsvarar inkomsten som

har räknats fram enligt bestämmelserna om inkomstunderlag för betalningsskyldighet. Bestämmelsen blir också tillämplig på till exempel personer som är bosatta utomlands och vars inkomster därför inte ska beskattas i Sverige. Bestämmelsen motsvarar vad som anges om beräkning av betalningsbeloppet enligt de äldre bestämmelserna i 19 kap. 21 § SFB. Andra stycket motsvarar nya 19 kap. 21 § andra stycket, se kommentaren till den bestämmelsen.

17 §

Paragrafen är ny. Den innehåller regler om nettoberäkning av den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet. Nettoberäkning förutsätter att det finns en lagakraftvunnen dom om umgänge eller ett av socialnämnden godkänt umgängesavtal. Detta motsvarar vad som gäller om avdrag för underhåll vid lagakraftvunnen dom eller avtal enligt de äldre bestämmelserna i 19 kap. 22 § SFB.

18 §

I paragrafen, som är ny, anges hur umgängestillfällena ska beräknas. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller om avdrag för underhåll vid lagakraftvunnen dom eller avtal enligt bestämmelsen i 19 kap. 23 § SFB.

19 §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vad som gäller om det finns anledning att anta att umgänget inte följer vad som har fastställts i dom eller avtal. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller om avdrag för underhåll vid lagakraftvunnen dom eller avtal enligt bestämmelsen i 19 kap. 24 § SFB.

20 §

Av paragrafen, som är ny, framgår från och med när den bidragsskyldiga föräldern kan medges nettoberäkning. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller om avdrag för underhåll vid lagakraftvunnen dom eller avtal enligt bestämmelsen i 19 kap. 25 § SFB.

21 §

I paragrafen, som är ny, anges att betalningsbeloppet för ett barn aldrig får vara högre än det belopp som betalas ut i underhållsstöd till barnet under den tid betalningsskyldigheten avser. Bestämmelsen motsvarar vad som anges om högsta betalningsbelopp enligt den äldre bestämmelsen i 19 kap. 26 § SFB.

22 §

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelse om avrundning av betalningsbeloppet och lägsta betalningsbelopp för när betalningsskyldigheten faller bort. Bestämmelsen motsvarar vad som anges om avrundning och lägsta betalningsbelopp enligt bestämmelsen i 19 kap. 27 § SFB.

23 §

Paragrafen, som är ny, innehåller de grundläggande bestämmelserna om betalningsskyldighet när den bidragsskyldiga föräldern bor utomlands eller om föräldern bor i Sverige och i eller från utlandet får lön eller annan inkomst som inte kan tas i anspråk genom utmätning. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt bestämmelserna i 19 kap. 28 § SFB.

24 §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om betalning av underhållsbidrag när den bidragsskyldiga föräldern är bosatt utomlands eller är bosatt i Sverige men får lön eller viss annan inkomst i eller från utlandet. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt bestämmelserna i 19 kap. 32 § SFB.

25 §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om omprövning och ändring av betalningsbeloppet. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om omprövning och ändring av betalningsskyldighet enligt bestämmelserna i 19 kap. 34 § SFB i dess lydelse som följer av prop. 2021/22:1.

26 §

I paragrafen, som är ny, anges under vilka förutsättningar betalningsskyldigheten ska ändras vid ändring av beslut om skatt. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller om omprövning och ändring av betalningsskyldighet enligt den äldre bestämmelsen i 19 kap. 35 § SFB.

27 §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om vad som gäller när den bidragsskyldiga föräldern antingen har betalat in ett för högt belopp eller betalat in ett för lågt belopp än vad betalningsskyldigheten har bestämts till. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller om omprövning och ändring av betalningsskyldighet enligt bestämmelserna i 19 kap. 36 § SFB.

28 §

Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse som gör det möjligt för Försäkringskassan att driva in en bidragsskyldig förälders skuld till staten om föräldern bosatt sig utomlands efter det att betalningsskyldigheten har bestämts eller bor i Sverige och i eller från utlandet får lön eller annan inkomst som inte kan tas i anspråk genom utmätning. Paragrafen motsvarar vad som anges om att upphäva beslut om betalningsskyldighet enligt de äldre bestämmelserna i 19 kap. 37 § SFB.

Genom hänvisning till 16 §, som i jämförelse med 19 kap. 21 § i dess äldre lydelse har utökats med ett andra stycke, utvidgas möjligheten, i jämförelse med 19 kap. 37 § i dess äldre lydelse, till att bestämma betalningsbeloppet i de fall när det är uppenbart att den bidragsskyldiga föräldern på grund av inkomst eller förmögenhet eller någon annan omständighet har förmåga att betala ett högre betalningsbelopp.

29 §

Paragrafen, som är ny, reglerar vad som gäller när det sker ändringar i umgänget som beslutas av allmän domstol eller görs i avtal som godkänts av socialnämnden. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om omprövning och ändring av betalningsskyldighet enligt bestämmelserna i 19 kap. 38 § SFB.

30 §

Paragrafen är ny. Den innehåller bestämmelser om upphävande av beslut om nettoberäkning. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om omprövning och ändring av betalningsskyldighet enligt bestämmelserna i 19 kap. 39 § SFB.

31 §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om anstånd. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om anstånd enligt bestämmelserna i 19 kap. 43 § SFB.

32 §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om uttag av ränta på den skuld som uppstår om den bidragsskyldiga föräldern inte betalar betalningsbeloppet i rätt tid. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om ränta enligt bestämmelserna i 19 kap. 47 § SFB.

33 §

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om indrivning för det fall den bidragsskyldiga föräldern inte fullgör sin betalningsskyldighet. Bestämmelserna motsvarar vad som anges om indrivning enligt bestämmelserna i 19 kap. 49 § SFB.

74 kap.

19 §

I paragrafen behandlas vissa frågor när det gäller omprövning av äldreförsörjningsstöd vid ändrade förhållanden. I tredje stycket andra

strecksatsen tas ordet ”preliminärt” bort, vilket är föranlett av att

preliminärt bostadsbidrag avskaffas i det månatliga bostadsbidragssystemet. I stycket införs en ny tredje strecksats med anledning av särbestämmelserna gällande försäkrade som har ett visst överskott i inkomstslaget näringsverksamhet.

93 kap.

3 §

Paragrafen upplyser om innehållet i 93 kap. Andra stycket första

strecksatsen kompletteras med hänvisning till det nya 98 a kap.

94 kap.

1 §

Paragrafen upplyser om innehållet i underavdelningen. Andra stycket kompletteras med en ny tredje strecksats som innehåller en hänvisning till det nya 98 a kap. och den nya rubriken ”bostadsbidrag till hushåll med överskott i inkomstslaget näringsverksamhet i 98 a kap.”.

95 kap.

3 §

Paragrafen hänvisar till de kapitel som anger vad som har betydelse för rätten till bostadsbidrag och bidragets storlek. Paragrafen kompletteras med hänvisning till nya 98 a kap.

4 §

Paragrafen reglerar grundläggande principer för bostadsbidrag. Bestämmelsen ändras som en följd av att det preliminära bostadsbidraget avskaffas i det nya månatliga beräkningssystemet och att bostadsbidraget ska bestämmas slutligt varje månad på grundval av den fastställda bidragsgrundande inkomsten.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.

96 kap.

13 §

I paragrafen anges hur länge ett beslut om bostadsbidrag får avse. Bestämmelsen ändras för att även täcka in det nya systemet med beslut som baseras på månatliga inkomster. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.

97 kap.

1 §

Paragrafen upplyser om innehållet i 97 kap. Bestämmelsen kompletteras med en ny första strecksats som lyder ”definitioner i 1 a §”. I andra strecksatsen, som motsvarar den första strecksatsen i nuvarande bestämmelse, kompletteras hänvisningen med de nya 1 b–1 f, 3 a, 3 b, 4 a och 13 a §§.

1 a §

Paragrafen, som är ny, innehåller grundläggande definitioner för beräkning av bostadsbidrag. Definitionerna för beräkning av bostadsbidrag är desamma som vid beräkning av den bidragsskyldiga förälderns betalningsskyldighet för underhållsstöd, se kommentaren till 19 kap. 1 a §.

1 b §

Paragrafen, som är ny, beskriver hur den bidragsgrundande inkomsten ska räknas fram. I första stycket anges att det är den försäkrades inkomst under ramtiden som ligger till grund för beräkning av den bidragsgrundande inkomsten.

I andra stycket anges att en inkomst ska beräknas för varje enskild

månad inom ramtiden och enligt vilka bestämmelser en sådan beräkning ska göras.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.

1 c §

I paragrafen, som är ny, beskrivs hur inkomsterna inom ramtiden ska beaktas. Huvudregeln är att den bidragsgrundande inkomsten utgörs av den genomsnittliga inkomsten per månad under period 1. I nya 1 d och1 e §§ redogörs för hur tillägg räknas fram.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5. och 8.1.6.

1 d §

Paragrafen, som är ny, beskriver hur ett eventuellt tillägg från period 2 ska beräknas. Tillägget utgörs av den genomsnittliga månadsinkomsten under den perioden till den del det överstiger den inkomstgräns som definieras i den nya 1 f §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.6.

1 e §

Paragrafen, som är ny, beskriver hur ett eventuellt tillägg från period 3 ska beräknas. Ett tillägg från period 3 är kan vara aktuellt om den genomsnittliga månadsinkomsten under denna period överstiger den inkomstgräns som definieras i nya 1 f §. Om ett tillägg gjorts för inkomster under period 2 enligt nya 1 d § ska hela det överskjutande beloppet från period 3 också läggas till den bidragsgrundande inkomsten. Om inget tillägg gjorts för inkomster under period 2 ska tillägget från period 3 ta hänsyn till den genomsnittliga inkomsten under period 2. Detta görs genom att det överskjutande beloppet från period 3 minskas med skillnaden mellan den inkomstgräns som definieras i nya 1 f § och den genomsnittliga inkomsten under period 2. Detta innebär att det överskjutande beloppet från period 3 minskas med ett ”underskott” från period 2. Eftersom det är fråga om eventuella tillägg ska dock det beräknade beloppet beaktas endast om det överstiger noll kronor.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.6.

1 f §

Paragrafen, som är ny, beskriver hur den inkomst som ska användas för att beräkna eventuella tillägg ska bestämmas. Den inkomstgräns som ska användas beräknas individuellt för den enskilda försäkrade. Det innebär att för makar beräknas inkomstgränsen till det belopp som innebär att hushållets bidrag skulle vara helt avräknat enbart med hänsyn till den enskilda makans bidragsgrundande inkomst. Inkomstgränsen beror på storleken på det maximala bostadsbidraget, inklusive det enskilda hushållets bidrag till kostnader för bostad. Den del av det maximala bidraget som avser kostnad för bostad ska bestämmas med utgångspunkt i den del av det aktuella hushållets faktiska bostadskostnad som ska beaktas enligt 18, 20 och 21 §§ eller 26 och 28 §§. Det är de förhållanden som gäller den månad som bostadsbidraget avser som ska ligga till grund för beräkningen av inkomstgränsen. Inkomstgränsen ska motsvara den bidragsgrundande inkomst som för den försäkrade skulle innebära ett bostadsbidrag som är exakt noll kronor. Vid bestämmandet av inkomstgränsen ska bortses från 16 respektive 25 §§, det vill säga ingen hänsyn ska tas till att bostadsbidrag som är under 100 kronor inte betalas ut. För makar i hushåll utan barn ska för var och en av dem inkomstgränsen beräknas med utgångspunkt i vilka inkomster som beaktas för ensamstående utan barn enligt 24 §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.6.

2 §

I paragrafen anges vilka inkomster och vilken förmögenhet som ingår i den bidragsgrundande inkomsten vid beräkning av bostadsbidrag.

Första stycket första punkten kompletteras med hänvisning till de

nya 3 a och 3 b §§. Andra punkten tas bort eftersom försäkrade med ett visst överskott i inkomstslaget näringsverksamhet inte ska handläggas i det månatliga beräkningssystemet. Tredje punkten och sjätte

punkten kompletteras med hänvisning till den nya 4 a § respektive

den nya 13 a §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.

3 a §

Paragrafen är ny. Se kommentaren till 19 kap. 12 a §.

3 b §

Paragrafen, som är ny, motsvarar vad som anges om hur man bestämmer överskott i inkomstslaget tjänst för bidragsskyldig förälder enligt 19 kap. 12 b §, se kommentaren till den bestämmelsen.

4 a §

Paragrafen, som är ny, reglerar vilka kapitalinkomster som ska ligga till grund för beräkningen av bostadsbidrag. I dag gäller att slutligt bostadsbidrag bestäms efter det att beslut om slutlig skatt enligt 56 kap. 2 §SFL har meddelats.

I det månatliga beräkningsystemet ska inkomst av kapital, till skillnad från inkomst av tjänst, beräknas utifrån de uppgifter som har legat till grund för Skatteverkets beslut om slutlig skatt. Om beslut om slutlig skatt inte har fattats under ramtiden ska inkomsten hämtas från beslut om slutlig skatt som fattats dessförinnan avseende det senast tillgängliga inkomståret. Den framräknade inkomsten ska därefter fördelas lika med en tolftedel på varje månad inom ramtiden. Om det har fattats ett beslut om slutlig skatt inom ramtiden ska överskottet avseende det senast tillgängliga inkomståret divideras med tolv och ingå med det beloppet för samtliga månader inom ramtiden fram till dess att ett nytt beslut om slutlig skatt fattas avseende samma inkomstår eller ett senare inkomstår.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

6 §

I paragrafen finns bestämmelser om hur ett hushålls förmögenhet ska beaktas vid bestämmandet av den bidragsgrundande inkomsten för bostadsbidrag. Ändringen i första stycket innebär att tillägg ska göras med en tolftedel för varje enskild månad inom ramtiden.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

8 §

Paragrafen anger hur förmögenhet beräknas. Andra stycket ändras på så sätt att förmögenhet ska beräknas per den 31 december som infaller inom ramtiden. Med ramtid avses de tolv första kalendermånaderna enligt 1 a §. Ändringen innebär att den försäkrade inte längre behöver uppskatta sin förmögenhet kommande årsskifte, det vill säga framåt i tiden. I stycket har ett förtydligande gjorts om att förmögenheten bestäms med ledning av uppgifter som den försäkrade lämnar. Den sökande ska, i samband med ett årsskifte, vara anmälningsskyldig för förändring av förmögenhet som legat till grund för tidigare beräkning av förmögenhet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.2.

11 §

I paragrafen, som är ny, regleras hur barns inkomst av kapital ska behandlas. Första stycket ändras på så sätt att barns överskott i inkomstslaget kapital ska läggas till den försäkrades inkomst per månad. Ändringen är en följd av införandet av ett månatligt beräkningssystem. I stycket förtydligas också att överskottet även fortsättningsvis ska avse ett år, dvs. utgångspunkten är att inkomsten under ett inkomstår ska beaktas för att sedan enligt 4 a § fördelas med en tolftedel på vardera månaden under ramtiden. Andra stycket kompletteras med en hänvisning till den nya 4 a §.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.4.

13 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om vad som avses med vissa andra inkomster när det gäller bidragsgrundande inkomst för bostadsbidrag. Första stycket kompletteras med orden ”inkomster beräknade per månad” som en följd av införandet av ett månatligt beräkningssystem.

Andra stycket tas bort. Ändringen innebär att nuvarande regel om

att sådana studiebidrag, studiestartsstöd och skattefria stipendier som utbetalas under ett år, men som är hänförliga till året därpå, nu ska beaktas vid den tidpunkt de utbetalas. Gällande regel har till-

kommit för att undvika att en inkomst sent på året, som egentligen inte avser det året, reducerar rätten till bostadsbidrag så pass mycket att en betydande skuld blir oundviklig (se RÅ 2003 ref. 41). I det föreslagna regelverket är kontantprincipen vägledande och konstruktionen innebär ingen risk för skuldsättning i motsvarande situation.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.3.

13 a §

Paragrafen, som är ny, reglerar hur inkomster enligt 13 § ska bestämmas. I den mån inkomster enligt 13 § första och fjärde punkterna framgår av redovisade uppgifter i sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. SFL bör den bidragsgrundande inkomsten bestämmas med ledning av uppgifterna i deklarationerna. Se vidare kommentaren till 3 b §. Merparten av de inkomsttyper som anges i 13 § redovisas inte i arbetsgivardeklaration utan behöver bestämmas med ledning av för Försäkringskassan kända uppgifter eller den försäkrades egna uppgifter. I vilka situationer andra uppgifter ska användas och vilka krav som ska ställas på sådana uppgifter får även här avgöras i rättstillämpningen.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.3.

15 §

Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om beräkning av bostadsbidrag till barnfamiljer. I andra stycket finns reglering om bostadsbidrag som beräknas utifrån en bidragsgrundande inkomst. Stycket anpassas till det månatliga beräkningssystemet genom att årsbeloppen omvandlas till månadsbelopp. Orden ”för en månad” förs in för att förtydliga att det handlar om månadsbelopp.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

16 §

Paragrafen anger att ett framräknat bostadsbidrag som understiger ett i bestämmelsen angivet belopp inte betalas ut. Paragrafen anpassas till det månatliga beräkningssystemet genom att årsbeloppet omvandlas till månadsbelopp.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

24 §

Paragrafen innehåller grundläggande bestämmelser om beräkning av bostadsbidrag till hushåll utan barn. Motsvarande ändringar har gjorts gällande barnfamiljer i 15 §, se kommentaren till den bestämmelsen. De månadsbelopp som anges har avrundats till närmaste hundratal kronor.

Övervägandena finns i avsnitt 8.1.5.

25 §

Se kommentaren till 16 §.

98 kap.

1 §

Paragrafen upplyser om innehållet i 98 kap. Bestämmelsen ändras på sätt att de två strecksatserna med hänvisningar till 2–4 §§ och 5–7 §§ tas bort. Ändringarna är föranledda av att preliminärt bostadsbidrag slopas i det månatliga beräkningssystemet. Bestämmelsen kompletteras med en ny första strecksats med orden ”bostadsbidrag när barn avlider i 3 §”, vilket är en följdändring med anledning av de borttagna bestämmelserna. En ny andra strecksats som lyder ”avrundning av månadsbelopp i 4 §” läggs till och är också en följdändring på grund av de borttagna paragraferna. I tredje strecksatsen kompletteras hänvisningen med den nya 8 a §.

4 §

I bestämmelsen anges att preliminärt bostadsbidrag betalas ut som ett månadsbelopp och hur månadsbeloppet ska avrundas. Bestämmelsen ändras genom att ordet ”Preliminärt” tas bort. Ändringen är en följd av att preliminärt bostadsbidrag avskaffas i det månatliga beräkningssystemet.

8 §

Paragrafen reglerar när preliminärt bostadsbidrag ska omprövas. Första meningen ändras genom att orden ”Det preliminära bidraget” byts ut mot ordet ”Bostadsbidraget”. Ändringen är en följd av att det preliminära bostadsbidraget avskaffas i det månatliga systemet. Andra meningen tas bort eftersom det i det månatliga systemet med slutliga beslut varje månad inte längre finns anledning att avstå från att ompröva bostadsbidraget om något annat inträffar som påverkar storleken på bidraget i liten utsträckning. I en ny första punkt anges att bostadsbidraget ska omprövas varje månad med beaktande av bestämmelserna om inkomster inom ramtiden. Av en ny andra punkt följer att om något annat har inträffat, än vad som anges i första punkten, och som påverkar storleken på bostadsbidraget ska bidraget också omprövas. Ändringarna är en följd av att det nya månatliga beräkningssystemet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.

8 a §

Paragrafen, som är ny, reglerar i vilka situationer bostadsbidraget får räknas om utan föregående underrättelse. Omräkningen görs utan ansökan och får ske både när inkomsten minskar och när inkomsten ökar. Bestämmelsen innebär en möjlighet för Försäkringskassan att göra avsteg från huvudregeln i 25 § FL, som stadgar att innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Motsvarande bestämmelse finns bland annat i reglerna om bostadstillägg i 103 kap. 3 §.

I första stycket anges att bostadsbidraget får räknas om utan föregående underrättelse om den del av månadsinkomsten ändras som utgörs av en uppgift i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. SFL, en förmån som betalas ut av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten, studiemedel i form av studiebidrag enligt 3 kap. studiestödslagen och studiestartsstöd enligt lagen om studiestartsstöd. Bostadsbidraget får även räknas om vad gäller överskott i inkomstslaget kapital som avses i 97 kap. 4 a och 5 §§, pension enligt utländsk lagstiftning, eller avtalspension eller motsvarande ersättning som följer av kollektivavtal.

I andra stycket finns en bestämmelse som även möjliggör omräkning av bostadsbidrag utan föregående underrättelse om en ändring sker av taxeringsvärde för fastighet som inte är den bidragsberättigades permanentbostad.

Av tredje stycket följer att en ny beräkning av bostadsbidraget, vid omräkning med stöd av första och andra styckena, får göras utifrån enbart den ändring som ligger till grund för omräkningen. Det innebär att Försäkringskassan inte får göra en ändring utan föregående underrättelse till följd av att några andra förutsättningar för bestämmande av bostadsbidraget har ändrats än de som anges i första stycket. Det innebär samtidigt att Försäkringskassan inte måste kontrollera övriga förutsättningar i samband med ett sådant beslut.

Övervägandena finns i avsnitt 8.4.

9 §

I paragrafen anges under vilka förutsättningar betalningsskyldighet ska ändras vid ändring av beslut om skatt, beslut om studiemedel i form av studiebidrag eller beslut om studiestartsstöd.

Ändringarna i första stycket är föranlett av det månatliga systemet med slutliga beslut varje månad. I stycket avses med beslut om skatt samtliga sådana beslut, det vill säga både ett första beslut om skatt för ett beskattningsår och ett beslut om skatt efter omprövning av tidigare beslut om slutlig skatt för ett beskattningsår.

Andra stycket ändras genom att ordet ”slutligt” stryks, vilket är

en följd av att det preliminära bostadsbidraget avskaffas i det månatliga beräkningssystemet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.7.

98 a kap.

Kapitlet, som är nytt, innehåller särskilda bestämmelser för försäkrade som har rätt till bostadsbidrag och har ett överskott i inkomstslaget näringsverksamhet som överstiger ett visst belopp per kalenderår.

Övervägandena finns i avsnitt 8.2.

1 §

Paragrafen, som är ny, innehåller upplysningar om vilka slags bestämmelser som finns i kapitlet och i vilka paragrafer dessa är införda.

2 §

I paragrafen, som är ny, regleras vilka bestämmelser om bostadsbidrag som ska gälla för de försäkrade som har ett visst överskott i inkomstslaget näringsverksamhet. För makar gäller att om minst en av dem har sådana inkomster ska bestämmelserna gälla för dem båda. Det innebär att för de försäkrade som avses i bestämmelsen ska motsvarande äldre bestämmelser om näringsidkare gälla, se vidare kommentaren till 3 §.

3 §

I paragrafen, som är ny, anges i vilka fall bestämmelserna i kapitlet ska tillämpas. Av första stycket framgår det att det handlar om fall där en försäkrad under en eller flera månader inom ramtiden har haft överskott i inkomstslaget näringsverksamhet och överskottet uppgår eller förväntas uppgå till minst 6 000 kronor under det kalenderår som någon av de ifrågavarande månaderna med överskott infaller under. Med ramtid avses den i 97 kap. 1 a § definierade ramtiden. Normalt bör det räcka att den försäkrade uppger att hen har eller förväntas ha inkomster på sådant sätt för att bestämmelserna i 98 a kap. ska gälla. I vissa situationer kan det, oberoende av om den försäkrade har lämnat några uppgifter eller inte, finnas fog för Försäkringskassan att göra en prövning av om bestämmelserna i denna paragraf är uppfyllda.

I andra stycket redogörs för att bestämmelserna i kapitlet inte ska gälla om inte överskottet uppgår till minst 6 000 kronor under ett

kalenderår och att ett sådant mindre överskott inte heller ska beaktas vid beräkning av den bidragsgrundande inkomsten.

4 §

Paragrafen, som är ny, reglerar grundläggande principer för bostadsbidraget. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt bestämmelsen i 95 kap. 4 § SFB i lydelse 2021:586.

5 §

I paragrafen, som är ny, anges vilka inkomster och vilken förmögenhet som ingår i den bidragsgrundande inkomsten vid beräkning av bostadsbidrag. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 97 kap. 2 § SFB.

6 §

I paragrafen, som är ny, anges att den bidragsgrundande inkomsten ska avse samma kalenderår som bostadsbidraget och ska anses vara lika fördelad på varje månad under kalenderåret. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt den äldre bestämmelsen i 97 kap. 3 § SFB.

7 §

I paragrafen, som är ny, regleras hur överskott och underskott av näringsverksamhet ska behandlas vid bestämmande av den bidragsgrundande inkomsten för bostadsbidrag. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 97 kap. 4 § SFB.

8 §

Paragrafen, som är ny, reglerar när tillägg för sökandens och barns förmögenhet ska göras vid bestämmandet av den bidragsgrundande inkomsten för bostadsbidrag. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 97 kap. 6 § SFB.

9 §

I paragrafen, som är ny, anges hur förmögenhet ska beräknas. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 97 kap. 8 § SFB.

10 §

I paragrafen, som är ny, regleras hur barns inkomst av kapital ska behandlas. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 97 kap. 11 § SFB.

11 §

Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om vad som avses med vissa andra inkomster när det gäller bidragsgrundande inkomst för bostadsbidrag. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt den äldre bestämmelsen i 97 kap. 13 § SFB.

12 §

Paragrafen, som är ny, innehåller grundläggande bestämmelser om beräkning av bostadsbidrag till barnfamiljer. Paragrafen motsvarar vad som gäller enligt bestämmelserna i 97 kap. 15 § SFB i lydelse 2021:586.

13 §

Paragrafen, som är ny, innehåller grundläggande bestämmelser om beräkning av bostadsbidrag till hushåll utan barn. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 97 kap. 24 § SFB.

14 §

I paragrafen, som är ny, anges att ett framräknat bostadsbidrag som understiger ett i bestämmelsen angivet belopp inte betalas ut. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 97 kap. 16 och 25 §§ SFB.

15 §

I paragrafen, som är ny, anges att preliminärt bostadsbidrag beräknas efter en uppskattad bidragsgrundande inkomst för att så nära som möjligt motsvara det slutliga bostadsbidraget. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt den äldre bestämmelsen i 98 kap. 2 § SFB.

16 §

I paragrafen, som är ny, regleras hur preliminärt bostadsbidraget betalas ut och avrundas. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt den äldre bestämmelsen i 98 kap. 4 § SFB.

17 §

Paragrafen, som är ny, reglerar fastställande av slutligt bostadsbidrag. Bestämmelsen motsvarar vad som gäller enligt den äldre bestämmelsen i 98 kap. 5 § SFB.

18 §

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om avstämning mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 98 kap. 6 § SFB.

19 §

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om tillägg och avdrag om det preliminära bostadsbidraget understiger respektive överstiger det slutliga bidraget. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 98 kap. 7 § SFB.

20 §

I paragrafen, som är ny, anges att preliminärt bostadsbidrag ska omprövas under de i paragrafen angivna förutsättningarna. Detta motsvarar vad som gäller enligt den äldre bestämmelsen i 98 kap. 8 § SFB.

21 §

Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om omprövning av slutligt bostadsbidrag vid ändrade förhållanden. Bestämmelserna motsvarar vad som gäller enligt de äldre bestämmelserna i 98 kap. 9 § SFB.

101 kap.

9 §

Paragrafen innehåller en bestämmelse om samordning av bostadstillägg och bostadsbidrag. Bestämmelsen anpassas till det månatliga systemet i bostadsbidraget gällande försäkrade som har ett visst överskott i inkomstslaget näringsverksamhet och som ska handläggas enligt reglerna i nya 98 a kap.

102 kap.

8 §

Paragrafen reglerar hur överskott av näringsverksamhet ska beräknas i bostadstillägget. Ändringen är föranledd av att personer som har ett visst överskott av näringsverksamhet inte ska handläggas i det månatliga systemet utan enligt bestämmelserna i nya 98 a kap.

103 kap.

3 §

Paragrafen reglerar i vilka situationer bostadstillägget får räknas om utan föregående underrättelse. I andra stycket läggs en ny andra streck-

sats till som hänvisar till det månatliga bostadsbidraget i 98 kap. Den

nya strecksatsen möjliggör att bostadstillägget får räknas om utan föregående underrättelse även när ändring sker av bostadsbidraget i det månatliga systemet. I en ny tredje strecksats, som motsvarar den andra strecksatsen i nuvarande bestämmelse, ändras hänvisningen till att gälla preliminärt bostadsbidrag i nya 98 a kap. Ändringen är föranledd av att bostadsbidraget till ett hushåll där en försäkrad, eller vad gäller makar, i vart fall en av makarna, har ett visst överskott av

näringsverksamhet inte ska handläggas i det månatliga systemet utan enligt bestämmelserna i nya 98 a kap. Ändringen innebär att bostadstillägget får räknas om utan föregående underrättelse när ändring sker av preliminärt bostadsbidrag i 98 a kap.

103 d kap.

9 §

Paragrafen innehåller bestämmelser om samordning av bostadstillägg och bostadsbidrag. I första stycket tas ordet ”preliminärt” bort i hänvisningen till 98 kap. och stycket kompletteras med en hänvisning till preliminärt bostadsbidrag i 98 a kap. Ändringarna är föranledda av det månatliga systemet samt att bestämmelserna om preliminärt och slutligt bostadsbidrag ska gälla avseende bostadsbidrag till hushåll där i vart fall en försäkrad har ett visst överskott av näringsverksamhet. I andra stycket görs följdändringar med anledning ändringarna i första stycket.

103 e kap.

3 §

Paragrafen reglerar när boendetillägget får räknas om utan föregående underrättelse. I andra stycket läggs en ny andra strecksats till som hänvisar till det månatliga bostadsbidraget i 98 kap. Den nya strecksatsen möjliggör att boendetillägget får räknas om utan föregående underrättelse även när ändring sker av bostadsbidraget i det månatliga systemet. I en ny tredje strecksats, som motsvarar den andra strecksatsen i nuvarande bestämmelse, ändras hänvisningen till att gälla preliminärt bostadsbidrag i nya 98 a kap. Ändringen är föranledd av att bostadsbidraget till ett hushåll där en försäkrad har ett visst överskott av näringsverksamhet inte ska handläggas i det månatliga systemet utan enligt bestämmelserna i det nya 98 a kap. Ändringen innebär att boendetillägget får räknas om utan föregående underrättelse när ändring sker av preliminärt bostadsbidrag i 98 a kap.

108 kap.

9 §

Paragrafen handlar om återbetalning av bland annat preliminärt bostadsbidrag efter att årlig avstämning gjorts. I första stycket ändras hänvisningen gällande bostadsbidraget med anledning av att 98 kap. 6 § SFB upphävs. Ändringen är föranledd av att det preliminära bostadsbidraget avskaffas i det månatliga systemet och motsvarande bestämmelser förs in i det nya 98 a kap. som ska gälla för försäkrade som har ett visst överskott av näringsverksamhet. Strikt återbetalningsskyldighet blir aktuell om ett preliminärt bostadsbidrag har betalats ut och beloppet inte överensstämmer med det belopp som slutligen fastställs. Det är alltså bara i dessa situationer som undantag från 108 kap. 2 § ska göras.

18 §

I paragrafen klargörs att ränta inte ska beräknas på sådan avgift som utgår vid återbetalning efter avstämning mellan bland annat preliminärt och slutligt bostadsbidrag.

Hänvisningen till 98 kap. 7 § tas bort eftersom paragrafen upphävs. En motsvarande bestämmelse förs in i det nya 98 a kap. Ändringen är en följd av att preliminärt bostadsbidrag avskaffas i det månatliga systemet.

20 §

I paragrafen klargörs att dröjsmålsränta inte ska tas ut på den avgift som ska betalas om avstämningen mellan bland annat preliminärt och slutligt bostadsbidrag leder till att vad som erhållits för mycket ska återbetalas. Se vidare kommentaren till 18 §.

110 kap.

48 §

Paragrafen innebär att även bidragsskyldiga för underhållsstöd, som i den egenskapen inte faller in under begreppet försäkrad i SFB, omfattas av de allmänna reglerna om anmälningsskyldighet i 110 kap. 46 och 47 §§ i fråga om sådana ändrade förhållanden som påverkar rätten till anstånd eller omfattningen av anståndet när anstånd är beviljat. Ändringen innebär en utvidgning av tillämpningsområdet till att gälla ändrade förhållanden som påverkar betalningsskyldigheten, det vill säga inkluderat rätten till anstånd och omfattningen av anståndet när anstånd är beviljat. Ändringen är föranledd av att den bidragsskyldiga föräldern i det nya månatliga underhållsstödssystemet behöver lämna uppgifter inte endast i anståndsärenden.

Övervägandena finns i avsnitt 8.3.

113 kap.

2 §

Paragrafens första stycke upplyser om att 113 kap., som handlar om ändring, omprövning och överklagande av beslut, har en generell reglering och en kompletterande specialreglering.

I andra stycket första strecksatsen anges att beslut i ärenden om betalningsskyldighet enligt 19 kap., ska omfattas av bestämmelserna i första stycket. Strecksatsen kompletteras med nya 19 a kap. Kompletteringen innebär att beslut om bidragsskyldigas betalningsskyldighet enligt 19 a kap. likställs med beslut om förmåner enligt SFB i fråga om ändring, omprövning och överklagande av beslut.

Enligt första punkten ska lagändringen träda i kraft den 1 januari 2024.

Av andra punkten första meningen framgår att de nya bestämmelserna tillämpas första gången ifråga om underhållsstöd och betalningsskyldighet som avser februari 2024. Regleringen innebär att Försäkringskassan i pågående ärenden om underhållsstöd och betalningsskyldighet inte behöver göra en omräkning av beslut förrän den

tidpunkt då omräkning enligt äldre bestämmelser ändå skulle ha gjorts. Av andra meningen följer att om utfyllnadsbidrag eller betalningsbelopp bestäms för barnet för första gången i januari 2024 eller om det i december 2023 inte var bestämt något utfyllnadsbidrag eller betalningsbelopp för barnet ska de nya bestämmelserna, oberoende av vad som regleras i första meningen, tillämpas från och med ikraftträdandet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.10.

10.3. Förslaget till lag om ändring i lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall

3 a §

I paragrafen regleras i vilka fall ersättning, som kan utgå till dem som har steriliserats mot sin vilja eller på någon annans initiativ, ska undantas vid beräkningar som är relaterade till förmögenhet. Paragrafen kompletteras med hänvisning till nya 98 a kap. 8 och 9 §§ SFB.

10.4. Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

2 kap.

8 c §

Paragrafen reglerar Försäkringskassans direktåtkomst till vissa uppgifter i beskattningsdatabasen hos Skatteverket. Enligt bestämmelsen får Försäkringskassan ha sådan direktåtkomst, om uppgifterna behövs i ett ärende om betalningsskyldighet för en bidragsskyldig förälder enligt 19 kap. SFB, bestämmande av sjukpenninggrundande inkomst enligt 26 kap. SFB eller beräkning av bostadsbidrag enligt 97 kap. SFB.

Kompletteringarna i första stycket första och tredje punkterna innebär att Försäkringskassan även får ha direktåtkomst till beskattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om beräkning av underhållsstöd enligt 18 kap., beräkning betalningsskyldighet för en

bidragsskyldig förälder enligt nya 19 a kap. och beräkning av bostadsbidrag enligt nya 98 a kap. SFB.

Övervägandena finns i avsnitten 8.8.

10.5. Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:466) om beräkning av inkomstprövade socialförsäkringsförmåner m.m. för neurosedynskadade

2 §

I paragrafen regleras hur vissa tillgångar för den som enligt regeringsbeslut fått ersättning för fosterskador som antas orsakade av de i Sverige sålda läkemedlen Neurosedyn eller Noxodyn ska undantas vid beräkningar som är relaterade till förmögenhet. Paragrafen kompletteras med hänvisning till nya 98 a kap. 8 och 9 §§ SFB.

10.6. Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken

3 kap.

8 §

I paragrafen finns övergångsbestämmelsen om tidigare beaktade uppskovsavdrag vid realisationsvinstbeskattningen för bidragsskyldiga för underhållsstöd. Bestämmelsen kompletteras med nya 19 a kap. 10 § SFB.

Slutbetänkande av Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (BUMS)

Stockholm 2021

Träffsäkert

Ett nytt bostads- och familjestöd (Bofast) och statlig underhållsreglering

Volym 2

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet Omslag: Elanders Sverige AB Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2021

ISBN 978-91-525-0303-4 (tryck) ISBN 978-91-525-0304-1 (pdf) ISSN 0375-250X

Sammanfattning – volym 2

En analys av hur den ekonomiska standarden för barnhushåll har utvecklats sedan de senaste stora reformerna gjordes inom såväl underhållsstödet som bostadsbidraget ger en bekymmersam bild. Den ekonomiska familjepolitikens förmåga att förbättra den ekonomiska standarden för barn som utan stöd inte har ekonomiska förutsättningar att ha en god levnadsstandard har otvetydigt minskat betydligt.

Det är dock inte fråga om en utveckling mot allt fler fattiga barnhushåll. I absoluta termer, till exempel mätt som andelen med låg inkomststandard, har situationen för barnen inte försämrats, men heller inte nämnvärt förbättrats trots ekonomisk tillväxt. Däremot har barnhushållens relativa ekonomiska standard försämrats avsevärt. Hushåll med barn har en större risk att ha låg ekonomisk standard och andelen med relativ låg ekonomisk standard har ökat mer för hushåll med barn än för andra. Att andelen hushåll med låg ekonomisk standard ökar, för alla hushållstyper men särskilt i kategorin hushåll med barn, beror på en ökad ekonomisk ojämlikhet.

Minskad ekonomisk jämlikhet har negativ inverkan på samhället i många olika avseenden. Särskilt drabbade är barnen. Måttet andel med låg relativ ekonomisk standard är ett mått som används som indikator i arbetet med delmål 1.2 inom ramen för Agenda 2030, om att halvera andelen fattiga enligt nationella definitioner. Detta mått har alltså utvecklats i motsatt riktning.

En del av orsakerna till den ekonomiska familjepolitikens tillkortakommanden hänger samman med hur enskilda förmåner är konstruerade. Dock är det så att en betydande del hänger samman med fördelningen av resurser till behovsprövade förmåner i relation till generella bidrag och försäkringar.

Mot bakgrund av de allvarliga problem som är förknippade med den ekonomiska familjepolitikens effektivitet lämnar utredningen ett genomgripande förslag till reformering av strukturen för stöden

och utformningen av enskilda stöd. Utredningens uppdrag är att lämna förslag som inte sammantaget leder till ökade kostnader för staten (eller kommunerna). Utredningen ska också ha särskilt fokus på analyser av hushållens marginaleffekter och hur incitamenten att arbeta kan förbättras. Dessa båda restriktioner, särskilt den som avser att undvika höjda marginaleffekter, gör att utredningens förslag inte är så långtgående som vi anser är nödvändigt för att komma till rätta med de allvarliga problem som framkommit. Utredningen gör därför också ett antal bedömningar som rör hur en ytterligare förändring skulle kunna genomföras. Dessa bedömningar adresserar i många fall grundläggande ställningstaganden, vilka utredningen anser behöver tas upp till bred diskussion. Dessa grundläggande ställningstaganden är enligt utredningens mening avgörande för den fortsatta beredningen. Beroende på vilka ställningstaganden som görs kan olika delar av utredningens förslag genomföras på det sätt som beskrivs eller i stället modifieras för att bättre anpassas till politiska ställningstaganden.

Utredningens förslag och bedömningar

Utredningen anser att strukturen för de stöd som utredningen har att analysera bör förändras i förhållande till i dag. I ett första led bör strukturen tydligt skilja på å ena sidan insatser för att stödja separerade föräldrar att ta ett jämlikt ansvar för att försörja sina barn och å andra sidan statliga bidrag för att ge barn och hushåll med barn behovsprövade bidrag för att kunna försörja sig.

I nästa led bör de behovsprövade bidragen tydligt delas upp i olika delar där de olika delarna renodlas utifrån vad de syftar till att uppnå. Utredningen föreslår tre delar. Den första delen är ett bidrag till barnkostnader. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag ge stöd till rimliga individuella kostnader för ett barn. Den andra delen är bidrag till hushållens bostadskostnader. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag stärka möjligheterna för hushållen att kunna efterfråga en god bostad. Den tredje delen är bidrag till särlevande boföräldrar för ökade utgifter som ett otillräckligt underhåll från den frånlevande föräldern ger upphov till. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag syfta

till att kompensera ett lågt underhåll som inte räcker till att täcka hälften av barnets behov.

Statlig underhållsreglering ersätter underhållsstödet

Utgångspunkten för utredningens förslag till nytt system för statlig underhållsreglering är att alla föräldrar ska bidra till sitt barns försörjning efter sin ekonomiska förmåga. Föräldrarna ska dela på det ekonomiska ansvaret för barnet på ett jämlikt sätt. Oavsett om en förälder bor varaktigt med sitt barn eller inte ska hen bidra till barnets försörjning i proportion till sin andel av föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarna på egen hand eller civilrättsligt kommer överens om underhåll för sitt barn gäller föräldrabalkens, förkortad FB, bestämmelser vilka innebär att fördelningen av det ekonomiska ansvaret ska ske på det sättet. Systemet med statlig underhållsreglering ska därför utgå från samma princip och föreslås ersätta dagens underhållsstöd.

Överenskommelser om underhåll direkt mellan föräldrar har många fördelar och mer bör göras för att förmå föräldrar att komma överens. Om föräldrarna trots aktivt stöd från både kommuner och Försäkringskassan inte når en överenskommelse ska Försäkringskassan även fortsättningsvis betala ut ett belopp till boföräldern. Det beloppet ska beräknas utifrån samma principer som FB föreskriver och Försäkringskassan ska sedan kräva in detta belopp från den frånlevande föräldern. På så sätt elimineras så långt som möjligt de ekonomiska incitament som i dag finns att använda underhållsstöd, för en boförälder eller för en frånlevande förälder.

Det belopp som regleras ska beräknas som ett underhållsbidrag

Det belopp som ska användas vid statlig underhållsreglering ska beräknas med kvotdelningsmetoden. Beräkningen av inkomster ska göras på inkomsten efter skatt.

Kostnader för barnet ska motsvara normala kostnader för ett barn och inkludera individuella kostnader för ett barn i viss ålder och barnets del i hushållsgemensamma kostnader exklusive bostadskostnader efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Dessa kostnader ska vid införandet av de nya reglerna fastställas till 3 346 kronor för ett

barn fram till och med månaden hen fyller 7 år, 3 646 kronor för ett äldre barn fram till och med månaden hen fyller 15 år och 4 446 kronor för äldre barn, det vill säga två gånger dagens underhållsstöd.

För var och en av föräldrarna ska ett överskott bestämmas som utgör skillnaden mellan den faktiska inkomsten beräknad på månatliga inkomster enligt utredningens förslag om betalningsgrundande inkomst och ett förbehållsbelopp. Förbehållsbeloppet ska inkludera schabloniserade kostnader för förälderns egna levnadskostnader och för andra barn som föräldern bor med. Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader ska vara 10 procent av gällande prisbasbelopp och 3,33 procent av prisbasbeloppet för varje hemmavarande barn (inklusive barn som bor växelvis i hushållet). Till detta belopp ska också läggas eventuella kostnader för barnomsorg och dras av det barnbidrag för barnet som betalas till den föräldern. Förbehållsbeloppet ska också inkludera förälderns faktiska bostadskostnad om den inte är oskälig. En högsta godtagbar bostadskostnad ska bestämmas med utgångspunkt i antalet barn som bor i hushållet. Antalet barn som beaktas får dock inte överstiga två fler än den enskilda förälderns egna barn som bor i hushållet.

Om den frånlevande bor i eller får lön från ett annat land ska i vissa situationer det statliga underhållsregleringsbeloppet i stället bestämmas till det belopp som ett avtal om underhållsbidrag innebär. Försäkringskassan ska bedöma att beloppet är skäligt för att det ska ligga till grund för utbetalning av statlig underhållsreglering.

Underhållsreglering bestäms för sex månader i taget

Belopp i statlig underhållsreglering ska bestämmas för en period av sex månader. Till grund för beräkningen av föräldrarnas inkomster ska ligga inkomsten under en ramtid på sex månader som föregår den period som underhållsregleringen avser. Inkomster för dessa månader bestäms på samma sätt som i utredningens förslag om användning av månatliga inkomstuppgifter för att bestämma betalningsgrundande inkomst.

Renodlad underhållsreglering

Ett system med statlig underhållsreglering syftar enbart till att se till att föräldrar reglerar underhållet för gemensamma barn på ett jämlikt sätt. Om föräldrarnas samlade resurser inte räcker till för att tillgodose barnens behov ska bidrag till detta lämnas på annat sätt, inom ramen för de behovsprövade bidragen till barnfamiljer. Om ett barn bara har en förälder ska, om förälderns egna resurser inte räcker för att tillgodose behoven, bidrag också lämnas inom ramen för de behovsprövade bidragen till barnfamiljer. De belopp som beräknas i underhållsregleringen ska aldrig uppgå till mer än 50 procent av en bidragsskyldigs överskott.

Bättre förutsättningar för föräldrar att komma överens om underhållsbidrag

Statlig underhållsreglering innebär att beräkningen av det belopp som en boförälder får och en frånlevande förälder ska betala motsvarar en sådan fördelning av det ekonomiska föräldraansvaret som FB föreskriver. Att de ekonomiska incitamenten i stor utsträckning elimineras för att använda Försäkringskassan som mellanhand för regleringen av underhåll är den enskilt viktigaste åtgärden för att öka förutsättningarna för föräldrar att själva komma överens om ett underhåll. En beräkning av beloppet inom det statliga systemet som bygger på FB:s principer har också den betydande fördelen att det statliga systemets normerande effekt även på privaträttsliga överenskommelser inte längre riskerar leda till ojämlik fördelning av det ekonomiska föräldraansvaret.

Försäkringskassan ska ges utvidgad åtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen avseende inkomstuppgifter för båda föräldrar i ett ärende om statlig underhållsreglering. Båda föräldrarna ska vara skyldiga att medverka vid fastställandet av inkomstunderlaget i ett ärende om statlig underhållsreglering.

Utökat stöd till föräldrar att komma överens om underhållsbidrag

Försäkringskassan ska i alla ärenden om statlig underhållsreglering verka för att föräldrarna kommer överens om underhållsbidrag utom i de fall det finns skäl att anta att en sådan överenskommelse inte är

lämplig. Försäkringskassan ska inom ramen för detta uppdrag arbeta aktivt med de föräldrar som är parter i ärenden om statlig underhållsreglering.

Bofast ersätter dagens bostadsbidrag

Stödet till särlevande

För den boförälder som får mindre än hälften av barnets kostnader från den statliga underhållsregleringen ska det maximala bidrag som lämnas som stöd till särlevande vara mellanskillnaden mellan hälften av ett barns normala kostnader och det belopp som betalas ut i statlig underhållsreglering.

För den boförälder som inte har statlig underhållsreglering ska det maximala bidraget i stället utgöra mellanskillnaden mellan hälften av barns normala kostnader och ett fiktivt belopp som beräknas som om statlig underhållsreglering skulle ha betalats ut.

Den boförälder som har barn som tillkommit efter assisterad befruktning av en ensamstående eller som varit föremål för ensamadoption har ett maximalt bidrag som uppgår till hälften av barns normala kostnader, liksom den särlevande förälder som inte har statlig underhållsreglering och inte heller skulle kunna få något sådant enligt beräkningen om fiktivt belopp.

Stödet till boendekostnader

Taket för bostadskostnader höjs till den nivå som motsvarar en genomsnittlig kostnad för en bostad anpassad till antalet barn i hushållet. Taket ska dock inte vara högre än denna kostnad för ett hushåll med fem barn även om antalet barn är fler än fem.

Ytbegränsningen behålls men nivåerna för vilken bostadskostnad som får beaktas även efter tillämpning av bestämmelsen anpassas till det nya taket för bostadskostnader.

Golvet för bostadskostnader höjs till en nivå som innebär att de bostadskostnader som ska beaktas i högre grad svarar mot kostnaden för en bostad med barn och därmed bortser från bostadskostnader som bidragshushållet hade haft även utan barn. Golvet ska vara 3 800 kronor per månad. Bostadskostnader mellan detta golv och

den faktiska bostadskostnaden, dock högst bostadskostnadstaket, ska ge ett maximalt bidrag på 60 procent.

En ytterligare höjning av golvet skulle bättre ge genomslag för syftet med bidraget till bostadskostnader för hushåll med barn. För närvarande har dock många bidragshushåll så låga bostadskostnader att en sådan höjning skulle få negativa konsekvenser för många hushåll med mycket låg ekonomisk standard. En anpassning av golvet bör oberoende av detta göras i takt med att bostadskostnaderna, och här mer precist normala bostadskostnader för hushåll utan barn, förändras.

Bidrag till boendekostnader ska kunna ges till inneboende enligt samma regler som gäller för bostadstillägg.

Det ska inte längre finnas särskilda krav på bostaden för umgängesföräldrar för rätt till bidrag, vare sig för bidraget till bostadskostnader eller umgängesbidraget.

Stödet till barns kostnader

Det maximala bidraget för ett hushåll med ett hemmavarande barn är 1 500 kronor per månad, med ett växelvis boende barn 1 000 kronor och med ett barn som bor tidvis 500 kronor.

För att klargöra syftet med bidraget till barnkostnader bör nivåerna på bidraget definieras med utgångspunkt i normala kostnader för barn. De belopp som anges bör motsvara en viss andel av dessa kostnader. Det bidrag som ett hushåll kan få, som mest, bör också ta hänsyn till hur stor del av försörjningsansvaret för barnen som de vuxna i hushållet sammantaget har.

För det andra barnet ska de maximala bidraget ökas med 80 procent av motsvarande bidrag för det första barnet, för det tredje 60 procent, för det fjärde 40 procent och för det femte 20 procent. Fler än fem barn ger inte högre bidrag.

I hushåll med barn som bor olika stor del av tiden ska högre procentsatser gälla för barn som bor mer i hushållet.

För att ha hög träffsäkerhet bör bidraget för flera barn så långt som möjligt spegla de ytterligare kostnader som ett hushåll har för dessa barn. Det kan bland annat motiveras att vissa kostnader för barn inte ökar lika mycket för varje ytterligare barn och att bidraget därför inte behöver vara lika stort för varje tillkommande barn. Ett

bidrag som har samma betydelse för den ekonomiska standarden för hushåll med många barn som för hushåll med få barn behöver dock innebära högre bidragsnivåer för hushåll med flera barn än det som utredningen föreslår.

Inkomstavräkning

Inkomstgränsen när bidrag ska börja reduceras ska vara 13 900 kronor per månad före skatt för en ensamstående och 8 850 kronor för makar och sambor. Bidraget ska för ensamstående reduceras med 20 procent av den inkomst som överstiger denna gräns. För var och en av de sammanboende ska bidraget reduceras med 10 procent av den inkomst som överstiger gränsen för sammanboende och med 20 procent av den inkomst som överstiger dubbla den inkomsten.

Det är inte möjligt att åstadkomma en hög träffsäkerhet i ett bidrag av den typ som här behandlas med låga och konstanta marginaleffekter. För att undvika klart otillräckliga bidrag till hushåll med mycket låg ekonomisk standard utan bidrag, och att bidrag ges till hushåll som inte enligt någon rimlig definition har en låg ekonomisk standard behöver inkomstavräkningen vara högre i vissa inkomstintervall än i dag och därmed också jämfört med utredningens förslag.

Avskaffat flerbarnstillägg för två och tre barn

Flerbarnstillägget avskaffas för det andra och tredje barnet. De medel som frigörs ska tillsammans med de minskade utgifter som en övergång till statlig underhållsreglering medför användas för att finansiera ökade utgifter i Bofast jämfört med dagens bostadsbidrag.

Konsekvenser av förslagen i korthet

I genomsnitt leder förslagen om att ersätta underhållsstödet med statlig underhållsreglering till lägre utbetalade underhållsregleringsbelopp än underhållsstöd till boföräldrar. För de boföräldrar som hade underhållsstöd under simuleringsåret 2019 minskade snittet från 2 329 kronor per månad till 1 179 kronor per månad med förslaget (−49 procent). Samtidigt blir det genomsnittliga beloppet

som debiteras betalningsskyldiga föräldrar högre. Bland de som var betalningsskyldiga under simuleringsåret 2019 ökade snittet från 1 218 kronor per månad till 1 635 kronor per månad (+34,3 procent). Det sammanlagda inbetalade beloppet väntas öka med 42 procent. Antalet betalningsskyldiga föräldrar som inte betalar något underhåll minskar med 6 procent.

Antalet hushåll som får Bofast ökar med 47 procent jämfört med dagens bostadsbidrag. Bland dem som hade bostadsbidrag ökar det genomsnittliga bidraget för simuleringsåret 2019 från 2 022 till 3 222 kronor per kalendermånad. Det genomsnittliga bidraget till barnkostnader blir 487 kronor per månad högre för simuleringsåret 2019 bland de hushåll som faktiskt hade bostadsbidrag. Det genomsnittliga bidraget till bostadskostnader minskar bland de hushåll som faktiskt hade bostadsbidrag simuleringsåret 2019 i stället från drygt 1 000 kronor per månad till 867 kronor per månad.

Boföräldrar med underhållsstöd i nuläget får med förslaget i genomsnitt ett marginellt högre belopp sammanlagt från underhållsreglering, bostadsbidrag och barnbidrag. Även barnfamiljer med bostadsbidrag i nuläget får med förslaget i genomsnitt mer sammanlagt från underhållsreglering och bidrag.

Den genomsnittliga sammanlagda marginaleffekten av bostadsbidrag, underhållsreglering och ekonomiskt bistånd bland barnfamiljer ökar en halv procentenhet på grund av förslaget.

Statens anslagsutgifter för statlig underhållsreglering beräknas minska cirka 92 procent jämfört med dagens underhållsstöd, medan de totala utgifterna för Bofast ökar med 94 procent. Statens sammanlagda anslagsutgifter för statlig underhållsreglering, Bofast och barnbidrag beräknas bli cirka 2 procent lägre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk.

Den fördelningsmässiga profilen för statlig underhållsreglering, Bofast och barnbidrag förbättras. Med förslaget går 45,5 procent av totala bidragen till de 30 procent med lägst ekonomisk standard jämfört med 41,2 procent i nuläget. Andelen barn i hushåll med låg ekonomisk standard minskar en knapp procent.

11. Bakgrund om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken

En beskrivning av bostadsbidragets och underhållsstödets framväxt finns i kapitel 3 i volym 1 av detta betänkande. Där finns också en allmän beskrivning av vilka regler som gäller för föräldrars försörjningsskyldighet för barn och reglerna för underhållsstöd och bostadsbidrag. I detta inledande kapitel av volym två kompletteras den allmänna bakgrunden med en bakgrund till vilka fördelningsmässiga konsekvenser, i vid mening, som dagens regelverk har. Eftersom det i utredningens uppdrag också ingår att analysera flerbarnstilläggets samspel med bostadsbidraget ingår också en beskrivning av detta.

11.1. Fördelningen av stöden

11.1.1. Bostadsbidrag

Populationen hushåll som har bostadsbidrag kan grovt sett delas in i barnfamiljer respektive hushåll med unga utan barn. I delavsnitten nedan redovisas statistik för dessa grupper separat. Figur 11.1 nedan ger dock en bild av populationens sammansättning i sin helhet vad gäller de olika hushållstypernas andel av i) alla hushåll, ii) hushåll med bostadsbidrag, och iii) totalt utbetalat bostadsbidrag år 2019.

Den överlägset största gruppen, barnfamiljer med enbart hemmavarande barn, utgjorde 21,4 procent av alla hushåll, men 72,4 procent av alla hushåll med bostadsbidrag. Deras andel av totalt utbetalat är ännu större, 82,1 procent år 2019. De näst vanligaste hushållskategorierna bland hushåll med bostadsbidrag var unga utan barn och barnfamiljer med enbart växelvist boende barn. Dessa båda grupper utgjorde år 2019 var för sig cirka 11 procent av alla hushåll med bostadsbidrag. Deras andel av utbetalat bostadsbidrag var dock lägre,

3,8 respektive 8,3 procent. Anledningen är att bidragen per bidragsmånad är lägre för dessa grupper än för hushåll med hemmavarande barn. Hushåll med unga utan barn kan till exempel bara få bidrag för bostadskostnader. Familjer med växelvist boende barn får visserligen bidrag till barnkostnader, men det är lägre än det särskilda bidraget för hemmavarande barn.

Figur 11.1 Populationen hushåll med bostadsbidrag

Olika hushållstyper och deras andel av i) populationen hushåll, ii) hushåll med bostadsbidrag, och iii) totalt utbetalat bostadsbidrag. Beräkning avser år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Bostadsbidraget har en tydlig fördelningsprofil – knappt 84 procent av totalt slutligt bostadsbidrag 2019 gick till de 20 procent av hushållen med lägst ekonomisk standard (figur 11.2).

Figur 11.2 Bostadsbidragets fördelningsprofil

Bostadsbidrag i olika deciler för ekonomisk standard. Beräknat på fördelningspopulationen

1

år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Bostadsbidrag till unga utan barn

Cirka 7 procent av alla hushåll med unga utan barn (cirka 339 000 hushåll) hade bostadsbidrag 2019. Av dem som hade bostadsbidrag var en överväldigande majoritet hushåll med ensamstående. Bara något över 1 000 av de drygt 24 000 hushåll i denna kategori som hade bostadsbidrag var sammanboende (figur 11.3).

Det finns ett ganska stort underutnyttjande av bostadsbidraget i denna grupp i den meningen att det finns relativt många hushåll som skulle få bostadsbidrag om de sökte det, men aldrig söker (det så kallade ”mörkertalet”). I FASIT-modellen som utredningen använt för beräkningar och simuleringar finns en mekanism som kan användas för att estimera detta underutnyttjande. I modellen får inte alla hushåll som enligt familje- bostads- och inkomstuppgifter tycks ha rätt till bostadsbidrag. I stället tilldelas hushållet en sannolikhet utifrån en rad bakgrundsvariabler samt det uppskattade behovet av bidraget. Därefter jämförs sannolikheten med ett slumptal och bara om slumptalet understiger den beräknade sannolikheten tilldelas hushållet bostadsbidrag. Skillnaden mellan antal hushåll som enligt enbart bakgrunds-, bostads- och inkomstuppgifter ser ut att ha rätt till bidraget, och antal som får med den ovan beskrivna metoden kan tas

1

Fördelningspopulationen = hushåll där hushållsföreståndaren varit folkbokförd i Sverige

hela året.

som en uppskattning av mörkertalet. Riksrevisionen har i rapporten

Bostadsbidraget – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv

(RiR 2017:9) gjort beräkningar av uppbärandegraden, det vill säga hur stor andel av alla hushåll som bedöms ha rätt till bostadsbidrag som faktiskt också har bostadsbidrag. Jämför man de siffror vi här redovisar med Riksrevisionens rapport framkommer en ganska stor skillnad, framför allt när det gäller unga utan barn. Att Riksrevisionen uppskattar att det är så pass mycket lägre andel av unga som har bostadsbidrag av alla som har rätt till det kan bero på att det kan vara svårt att skilja på gruppen unga utan barn från gruppen unga med umgängesbarn. En person under 29 år kan få bostadsbidrag på grund av att de har umgängesbarn, och bidraget kan då vara betydligt högre än bidraget enligt reglerna om bidrag till unga utan barn. Samtidigt kan det vara svårt att identifiera den grupp som skulle kunna vara berättigad till bostadsbidrag eftersom det saknas uppgifter om föräldrar har sådant umgänge att de skulle kunna vara berättigade till bostadsbidrag.

I figur 11.3 visas utredningens uppskattning av mörkertalet bland unga vuxna utan barn (uppdelat på ensamstående/sammanboende samt om någon i familjen studerar) bredvid faktiskt antal mottagare av bostadsbidrag år 2019. Flest potentiella mottagare finns i gruppen ensamstående (drygt 9 500). Som andel av antal hushåll i populationen som inte redan har bostadsbidrag (det relativa mörkertalet) är ensamstående unga vuxna som studerar, den grupp med det högsta värdet. Uppskattningsvis 10 procent av denna grupp kan vara bidragsberättigade utan att de söker bidraget.

Figur 11.3 Unga utan barn

Antal hushåll med bostadsbidrag, antal som inte har bostadsbidrag och antal som är potentiella mottagare år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Ensamstående som inte studerar är den grupp unga vuxna som har mest bostadsbidrag med knappt 700 kronor i genomsnitt per kalendermånad (se figur 11.4).

Figur 11.4 Genomsnittligt bostadsbidrag bland hushåll med unga utan barn

Genomsnittet beräknat på de som hade bostadsbidrag. Beräkning avser år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Ställt i relation till hushållets försörjningsbörda utgör bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd en klart större del av den ekonomiska standarden för ensamstående unga vuxna än för sammanboende (figur 11.5). Diagrammet visar genomsnittligt bostadsbidrag respektive ekonomiskt bistånd dividerat med hushållets konsumtionsvikt, vilket är vad respektive förmån lyfter hushållet ekonomiska standard.

Figur 11.5 Hur mycket höjer bidragen ungdomshushållens ekonomiska standard i genomsnitt?

Bostadsbidrag respektive ekonomiskt bistånd per konsumtionsenhet (genomsnitt). Beräknat på samtliga hushåll i respektive grupp. Beräkning avser år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Bostadsbidrag till hushåll med barn

Bland barnfamiljer med bostadsbidrag är ensamstående sökande med ett barn den vanligaste kategorin, cirka 57 800 hushåll år 2019 (figur 11.6). Den näst vanligaste kategorin var ensamstående med två hemmavarande eller växelvist boende (och folkbokförda) barn i hushållet.

Även när det gäller mörkertalet är ensamstående den största gruppen, både i absoluta och i relativa termer. Bland ensamstående med ett barn uppskattas att 13 200 hushåll var potentiella mottagare av bostadsbidrag, vilket motsvarar ett relativt mörkertal på 9,2 procent. Bland sammanboende var det hushåll med fler än tre barn där det relativa mörkertalet var störst, 6,7 procent.

Figur 11.6 Barnfamiljer – med respektive utan bostadsbidrag, samt potentiella mottagare

Antal hushåll år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Barnfamiljer med ensamstående sökande har i genomsnitt mer bostadsbidrag än hushåll med sammanboende sökande (figur 11.7). Detta beror på i hög grad på det sätt inkomstavdraget är konstruerat. Eftersom inkomstavdraget görs individuellt och gränsen för när avdrag börjar för sammanboende sökande är precis hälften av gränsen för ensamstående sökande kan det bli ett klart högre avdrag för sammanboende än för ensamstående. Detta även om hushållen har lika stor sammanlagd inkomst.

Figur 11.7 Genomsnittligt bostadsbidrag bland hushåll med barn

Genomsnittet beräknat på de som hade bostadsbidrag. Beräkning avser år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

De behovsprövade bidragen har förstås störst betydelse för hushåll med många barn och som har låg ekonomisk standard. Men det går inte att meningsfullt jämföra hur mycket olika hushållstyper får i kronor eftersom de har olika försörjningsbörda. Figur 11.8 nedan visar hur mycket de olika bidragen höjer den ekonomiska standarden i genomsnitt bland de olika hushållskategorierna. Annorlunda uttryckt kan man säga att figuren visar vad de olika hushållsgrupperna får i bidrag, inte i kronor utan i ekonomisk standard. Att vi använder ekonomisk standard (”ekvivalerad” inkomst) gör att vi kan göra en någorlunda rättvis jämförelse mellan hur mycket bidrag olika hushållstyper får i genomsnitt.

Figuren illustrerar att bostadsbidraget i relativt liten utsträckning höjer den ekonomiska standarden bland barnfamiljer med sammanboende i jämförelse med ensamstående. Bland hushåll med fler än tre barn var bostadsbidragets bidrag till den genomsnittliga ekonomiska standarden bland ensamstående 9,9/2,7 =3,7 gånger högre än bland sammanboende (figur 11.8). Detta är förstås en konsekvens att många sammanboende har en bättre ekonomisk standard än ensamstående

redan innan bidrag, men delvis också den strängare behovsprövningen i bostadsbidraget för sammanboende.

Figur 11.8 Hur mycket höjer bidragen barnhushållens ekonomiska standard i genomsnitt?

Bidrag per konsumtionsvikt (genomsnitt). Beräknat på samtliga hushåll i respektive grupp. Beräkning avser år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Samspelet med ekonomiskt bistånd

Många hushåll som har bostadsbidrag har också ekonomiskt bistånd (figur 11.9). Bland alla hushåll med bostadsbidrag 2019 hade cirka 26 procent också ekonomiskt bistånd. Allra vanligast var det i hushåll med både hemmavarande och umgängesbarn (35,6 procent) och bland unga utan barn (29,5 procent). Lägst andel har barnfamiljer med enbart växelvist boende barn (9,8 procent). Den relativt höga andelen bland unga vuxna är kanske inte förvånande. Det är däremot mer svårförklarligt varför just barnfamiljer med både hemmavarande och umgängesboende barn har den största andelen med ekonomiskt bistånd. Detta är dock en mycket liten grupp, uppräknat till populationsnivå cirka 2 300 hushåll.

Figur 11.9 Andel med ekonomiskt bistånd bland hushåll med bostadsbidrag

Beräkning avser år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Mörkertalet i olika grupper

Det relativa mörkertalet för bostadsbidrag, det vill säga andel av de som inte har bidraget men som ser ut att kunna vara berättigade till det, varierar väldigt mellan olika hushållskategorier. Bland de stora grupperna, barnfamiljer med hemmavarande och eller växelvist boende barn samt bland unga utan barn, varierar det relativa mörkertalet mellan 3 och 5,4 procent (figur 11.10). En grupp som sticker ut är hushåll med umgängesbarn. I denna (lilla) grupp varierar det relativa mörkertalet mellan 36 och 39 procent. En trolig förklaring är att många av dessa föräldrar kanske inte vet att de kan vara berättigade till bidraget.

Figur 11.10 Bostadsbidragets relativa mörkertal bland olika hushållstyper

Relativt mörkertal = Mörkertalet ställt i relation till alla i hushållsgruppen som inte hade bidraget. Mörkertalet = Alla som inte hade bidrag men som utifrån familje-, bostads- och inkomstutgifter ser ut att kunna vara berättigade till bidrag. Beräkningen avser år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

11.1.2. Flerbarnstillägg

Trots att flerbarnstillägget inte är behovsprövat har de delar som ges för fjärde eller ännu fler barn en tydlig fördelningsprofil mot hushåll med relativt låga inkomster (figur 11.11). Av de 924 miljoner kronor som betalades ut för ett fjärde och därefter följande barn, gick knappt 91 procent till hushåll vars ekonomiska standard låg i den undre halvan av fördelningen (decil 1–5). Den del av tillägget som ges för det andra barnet däremot, har en mycket mer centrerad fördelning. Av de totalt 1,33 miljarder kronor som betalades ut i flerbarnstillägg för det andra barnet, gick 53 procent till hushåll med ekonomisk standard (före bidrag) i den övre halvan av fördelningen.

Detta är kopplat till att barnfamiljer med många barn har en stor försörjningsbörda, vilket kan innebära att de har en relativt låg ekonomisk standard (=inkomst i relation till försörjningsbördan) även om deras inkomst i sig inte kanske skulle klassas som låg. Men fördelningsprofilen har också en rent demografisk förklaring. Det är relativt sett vanligare med ganska låga inkomster bland familjer med riktigt många barn.

Att en viss del av flerbarnstillägget har en tydlig fördelningsprofil mot hushåll med låg ekonomisk standard innebär att det finns en viss samvariation mellan denna del och bostadsbidraget.

Figur 11.11 Flerbarnstilläggets fördelningsprofil

Andel av totalt utbetalat till olika deciler ekonomisk standard

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Samvariationen skapas av den gemensamma faktorn antalet barn i hushållet, men begränsas av att det särskilda bidraget för hemmavarande och växelvist boende barn ges för högst tre barn medan flerbarnstillägget ges för fler. Samvariationen ökar med lägre inkomster. Om ett hushåll har höga inkomster får det inget bostadsbidrag, oavsett hur många barn.

11.1.3. Underhållsstödets fördelningsprofil

Av cirka 137 000 mottagarhushåll för underhållsstöd 2019 utgjorde hushåll med ensamstående vuxen merparten, 64,2 procent (figur 11.12). Deras andel av utbetalat underhållsstöd var 68,3 procent.

Figur 11.12 Mottagarhushåll av underhållsstöd

Ensamstående och samboende mottagarhushåll av underhållsstöd och deras andel av i) populationen hushåll, ii) mottagarhushåll, och iii) totalt utbetalat underhållsstöd. Beräkning avser år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

Även underhållsstöd har en relativt tydlig fördelningsprofil. En klart större andel av utbetalningarna går till hushåll med låg ekonomisk standard (figur 11.13). 81,5 procent av utbetalat underhållsstöd 2019 gick till hushåll med ekonomisk standard i den lägre halvan av inkomstfördelningen (decil 1–5). Men eftersom underhållsstöd inte är behovsprövat gentemot boföräldern betalas det ut även till dem med hög ekonomisk standard. Drygt 3 procent betalades ut till decil 9 och 10 under år 2019.

Figur 11.13 Underhållsstödets fördelningsprofil

Andel av mottagarhushåll och utbetalat underhållsstöd som går till olika deciler för ekonomisk standard. Beräknat på fördelningspopulationen år 2019

Källa: FASIT 2019 v4. Utredningens beräkningar.

11.2. Problembeskrivning

Den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer och minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap. Bostadsbidraget har också ett bostadspolitiskt mål om att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Den fördelningsmässiga träffsäkerheten för det samlade stödet inom politikområdet har under de senaste 20 åren försämrats.

2

Stöden inom den ekonomiska familjepolitiken består av försäkringar, generella bidrag och behovsprövade bidrag. Föräldraförsäkringen, där föräldrapenning, tillfällig föräldrapenning och graviditetspenning ingår, bygger i huvudsak på inkomstbortfallsprincipen vilket innebär att ersättningen är relaterad till den enskildas inkomst. Föräldraförsäkringen innebär i huvudsak en ekonomisk omfördelning från perioder med inkomst av förvärvsarbete till perioder då den enskilda avstår från arbete för att vårda ett barn. De generella bidra-

2

Se avsnitt 4.2 i volym 1.

gen, barnbidrag inklusive flerbarnstillägg och adoptionsbidrag, innebär att ett lika stort belopp betalas ut till alla som uppfyller villkoren för bidrag och innebär en ekonomisk omfördelning till hushåll med barn. De behovsprövade bidragen, i vilka bland annat bostadsbidraget och underhållsstödet ingår, bestäms utifrån en bedömning av den enskildas individuella behov och innebär därför i stor utsträckning en fördelningspolitisk utjämning av den ekonomiska standarden mellan olika hushåll. Följande problembeskrivning tar sin utgångspunkt i hur väl förmånerna bidrar till sådan fördelningspolitisk utjämning.

11.2.1. Andelen hushåll med låg ekonomisk standard ökar

Sett över de senaste två decennierna har andelen hushåll med låg relativ ekonomisk standard ökat kraftigt, särskilt bland ensamstående med barn men också i andra hushållstyper.

3

Låg relativ ekonomisk

standard har personerna i ett hushåll om den sammanlagda disponibla inkomsten per konsumtionsenhet understiger 60 procent av medianinkomsten för riket. Under de senaste åren har andelen varit relativt stabil med bara en svag ökning sammantaget för hushåll med barn. I flera typer av hushåll med barn har andelen minskat, men i stället ökat relativt mycket i andra typer särskilt bland sammanboende med två barn eller fler. Eftersom andelen hushåll med låg ekonomisk standard bland hushåll utan barn varit oförändrad har skillnaden mellan hushåll med och utan barn ökat.

Om den ekonomiska utsattheten i stället mäts med måttet låg inkomststandard är utvecklingen generellt något mer positiv. Låg inkomststandard innebär att hushållet inte har tillräcklig disponibel inkomst för att klara en viss definierad baskonsumtion, som i princip motsvarar gränsen för rätt till ekonomiskt bistånd. Fram till pandemin minskade andelen hushåll med låg inkomststandard generellt och i nästan alla hushållstyper. Andelen med låg inkomststandard är också lägre än andelen med låg ekonomisk standard, men även här utmärker sig ensamstående med barn och sammanboende med tre barn eller fler med betydligt högre andelar. Under 2020 ökade andelen hushåll med låg inkomststandard för alla hushållstyper i samband med corona-

3

Beskrivningen bygger på Försäkringskassan Barnhushållens ekonomi – resultatindikatorer för

den ekonomiska familjepolitiken 2021. De flesta uppgifter bygger på data fram till 2020.

pandemin

4

. Särskilt dramatisk var ökningen för de redan tidigare mest utsatta hushålltyperna. Utan förmånerna från den ekonomisk familjepolitiken skulle 27 procent av alla barnhushåll ha låg relativ ekonomisk standard. Med dessa förmåner är andelen 18 procent. De behovsprövade bidragen, däribland bostadsbidrag och underhållsstöd, har störst betydelse för att minska andelen med låg ekonomisk standard bland ensamstående med barn vilka genomgående har de största andelarna med låg ekonomisk standard. Bland sammanboende är andelen med låg ekonomisk standard betydligt lägre än bland ensamstående, med undantag för hushåll med tre barn eller fler. För sammanboende är det de generella bidragen, barnbidrag och flerbarnstillägg, som har störst betydelse för att minska andelen med låg ekonomisk standard. Ensamstående, med och utan barn, har låg ekonomisk standard i betydligt större utsträckning än sammanboende. Bland sammanboende med tre barn eller fler är det 20 procent som åtminstone ett år under en femårsperiod har låg ekonomisk standard, medan det för ensamstående utan barn är så mycket som 35 procent som har det under samma period. Bland sammanboende med färre barn, och i ännu större utsträckning sammanboende utan barn, är andelarna lägre. Bland ensamstående med barn är andelarna högre, och ju fler barn desto mer. Även om de flesta hushåll som har låg ekonomisk standard inte har det år efter år kan det konstateras att en inte obetydlig andel har det inte bara enstaka år utan flera år under en femårsperiod. Skillnaderna mellan olika hushållstyper är inte särskilt stor, men det kan konstateras att det är vanligare att ha låg ekonomisk standard mer än ett år, i relation till hur många som bara har det ett år, för hushåll med flera barn, både bland ensamstående och sammanboende. Trots att förmånerna i den ekonomiska familjepolitiken har stor betydelse för att minska den ekonomiska utsattheten har deras betydelse minskat markant under 2000-talet. År 2000 minskade andelen barnhushåll med låg relativ ekonomisk standard med nästan två tredjedelar tack vare förmånerna – från 24 procent om förmånerna inte hade funnits till 8 procent. År 2020 minskade andelen bara med en tredjedel av förmånerna – från 27 till 18 procent. I jämförelse med början av 2000-talet är det framför allt de behovsprövade bidragen som har mist sin förmåga att minska andelen ekonomiskt utsatta hushåll.

4

Inkomsterna under 2020 bygger dock på prognoser i FASIT snarare än faktiska inkomster

från året.

Det finns förstås inte något självklart svar på frågan hur mycket den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till att minska ekonomisk utsatthet. I ett samhälle där hushållens egna inkomster för cirka 25 procent av alla barnhushåll är otillräckliga för att nå över gränsen för låg ekonomisk standard, en andel som dessutom ökat något på senare år, är det dock tveklöst så att en sådan markant minskning av den ekonomiska familjepolitikens förmåga att avhjälpa den ekonomiska utsattheten är besvärande. Att det är de behovsprövade bidragens minskade förmåga som är den största orsaken till detta är en viktig bakgrund till utredningens överväganden och förslag.

11.2.2. Inkomstprövade bidrag kan minska incitamenten för arbete

Utredningen har i uppdrag att ha särskilt fokus på hushållens marginaleffekter och hur incitamenten att arbeta kan förbättras. Det gäller både överväganden kring hur månatliga inkomstuppgifter kan användas och förslag på regeländringar för att förbättra den fördelningsmässiga träffsäkerheten.

Det bör redan inledningsvis påpekas att marginaleffekten bara är ett av flera mått på hur förändrade bidrag, skatter eller avgifter påverkar de ekonomiska incitamenten till arbete. Marginaleffekten av bostadsbidrag visar hur stor andel av en marginell bruttolöneökning, 100 kronor låt säga, som en individ eller ett hushåll inte får behålla (i disponibel inkomst) i det fall löneökningen samtidigt minskar just bostadsbidraget.

Ett annat mått som ofta används är tröskeleffekten. Detta mått beskriver hur stor andel av ett bruttolönebortfall som kompenseras av lägre skatt och de ekonomiska trygghetssystemen om en individ går från arbete till sjukdom eller arbetslöshet. Den principiella skillnaden mellan måtten är alltså att marginaleffekten beskriver vad som händer med den disponibla inkomsten vid en marginell löneökning medan tröskeleffekten beskriver effekten av ett kliv till eller från arbete.

Skillnaderna mellan måtten belyses bäst med ett exempel. En person som i utgångsläget inte har någon förvärvsinkomst alls har vanligen

5

100 procents marginaleffekt om hen har ekonomiskt bistånd.

Personen kan ha även andra bidrag, behovsprövade eller generella, men marginaleffekten blir ändå 100 procent oavsett om de andra bidragen också är inkomstprövade. En marginell löneökning – som marginaleffekten är definierad utifrån – räknas av helt från biståndet. Men samma person kan ha en helt annan tröskeleffekt. I ett scenario där hen kan ta ett arbete som ger ökad löneinkomst på 15 000 kronor per månad kan tröskeleffekten i utgångsläget vara till exempel 80 procent. Den disponibla inkomsten utan lön men med bidrag på exempelvis 5 000 kronor per månad är i detta fall kanske 13 500 kronor per månad om försörjningsstöd räknas in. Med en löneökning på 15 000 kronor i månaden stiger den disponibla inkomsten till 16 700 kronor om rätten till övriga bidrag reduceras till 4 500 kronor samtidigt som försörjningsstödet faller bort.

Det finns tydlig evidens för att de marginal- och tröskeleffekter som uppstår som en följd av bland annat inkomstprövade bidrag har en negativ effekt på sysselsättningen. Ju högre marginal- och tröskeleffekt desto lägre incitament för arbete (och därmed ökad arbetsinkomst) och ju lägre incitament för arbete desto lägre faktisk sysselsättning. Därtill leder lägre sysselsättning och arbetsinkomst till högre bidrag när dessa inkomstprövas. Samtidigt är det viktigt att säga att den minskade sysselsättningen inte är lika stor som motsvarande minskning av incitament för arbete. För att mäta hur stor överföringen av ökade eller minskade incitament för arbete blir till en faktiskt ökad eller minskad sysselsättning, oftast mätt som förändring i inkomst, skattas ofta den så kallade elasticiteten i empiriska studier. Elasticiteten mäter den procentuella ökningen av sysselsättningen som följer av en procents ökning av den ekonomiska behållningen av ökad inkomst. Sådana uppskattade elasticiteter varierar stort mellan olika studier.

6

5

I 4 kap. 1 b § socialtjänstlagen finns en särskild beräkningsregel som under vissa förutsättningar

ger den som har ekonomiskt bistånd möjlighet att under en begränsad tid få behålla en mindre del av en inkomst av anställning. I en uppföljning av Socialstyrelsen 2016 (Jobbstimulans inom

ekonomiskt bistånd – En uppföljning) konstateras att det är en mycket låg andel av alla hushåll

som fått del av jobbstimulansen, t.ex. bara 4 procent av alla barnhushåll med ekonomiskt bistånd.

6

Se t.ex. Michiel Evers et. al. The wage elasticity of labour supply: A synthesis of empirical estimates,

De Economist (2008) 156:25–43 och mer specifikt för området familjepolitik Mårten Palme

Familjepolitik och arbetsutbud – en översikt av svenska och ett urval av brittiska och amerikanska studier, Bilaga 5 till SOU 2001:24.

En i sammanhanget relevant studie

7

studerade sysselsättningen

bland gifta kvinnor efter införandet av individuella inkomstgränser för gifta i bostadsbidraget 1997. Elasticiteten uppskattades till 13 procent, det vill säga en ökning av den teoretiska behållningen av 1 procents ökad inkomst ledde till en faktisk ökning av inkomsten med 0,13 procent.

Eftersom bostadsbidraget för hushåll med barn minskas med 20 procent av inkomstdelar ovanför inkomstgränsen är bostadsbidragets marginaleffekt 20 procent för de hushåll vars inkomst ligger ovanför denna brytpunkt. Marginaleffekten från bostadsbidrag är emellertid 0 för inkomster under denna gräns.

Många barnhushåll med låga inkomster har både bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd. Eftersom marginaleffekten av ekonomiskt bistånd i princip är 100 procent är marginaleffekten också 100 procent på marginella löneökningar – så länge de får åtminstone något ekonomiskt bistånd. Men tröskeleffekten är olika beroende på hur stor andel av disponibla inkomsten som kommer från respektive bidrag. Detta är viktigt att komma ihåg när ett förslag på ändrat bidragssystem ska konsekvensbedömas. Det kan mycket väl vara så att påverkan på marginaleffekter blir liten, men påverkan på tröskeleffekter blir stora. Ett drastiskt exempel är om den disponibla inkomsten bland alla bidragstagare i utgångsläget består av 90 procent ekonomiskt bistånd och 10 procent bostadsbidrag är marginaleffekten i denna population i princip 100 procent enligt ovanstående resonemang. Om ett reformerat bidragssystem införs som innebär att alla i stället har 10 procent ekonomiskt bistånd och 90 procent bostadsbidrag påverkar detta inte marginaleffekten. Men tröskeleffekten kommer att påverkas kraftigt.

Även underhållsstödet ger upphov till marginal- och tröskeleffekter. Den som är betalningsskyldig för underhållsstöd ska betala en viss andel av den inkomst som överstiger 120 000 kronor per år till Försäkringskassan. Denna andel varierar både beroende på hur många barn den betalningsskyldiga har att betala underhållsstöd för och också hur många barn som hen sammanlagt är underhållsskyldig för. Som mest kan den enskilda få betala över 30 procent av den överskjutande inkomsten, det vill säga marginaleffekten kan vara över 30 procent. I och med att det bara är inkomster över 120 000 kronor som beaktas, uppstår inga marginaleffekter om inkomsten är lägre.

7

IFAU, Hur känslig är gifta kvinnors sysselsättning för förändring i skatte- och bidragssystemet?,

Rapport 2016:2.

I och med att det högsta belopp som en bidragsskyldig kan behöva betala är det utbetalade underhållsstödet, ökar inte betalningsbeloppet när den bidragsskyldigas inkomst överstiger en viss gräns. För den som har så hög inkomst att hela underhållsstödet betalas, uppstår inga marginaleffekter av underhållsstödet.

Den som är bidragsskyldig för underhållsstöd kan samtidigt ha bostadsbidrag. En bidragsskyldig kan vid en inkomstökning därmed både få betala mer för utbetalt underhållsstöd till Försäkringskassan och samtidigt få minskat bostadsbidrag. Marginaleffekten av de båda systemen adderas i denna situation och därtill läggs marginaleffekten av ökad inkomstskatt.

I sammanhanget bör nämnas att vid beräkning av underhållsskyldigheten i ett avtal om underhållsbidrag kan marginaleffekten teoretiskt vara mycket hög. Om bara den bidragsskyldiga föräldern har ett överskott efter avdrag för förbehållsbelopp uppstår i princip en marginaleffekt på 100 procent, det vill säga varje inkomstökning leder till en lika stor ökning av det belopp som ska betalas i underhåll så länge inte hela barnets kostnader redan är täckta. Det illustrerar att det kan vara något problematiskt att betrakta marginaleffekter när det gäller underhåll för barn. För det första finns det alltså marginaleffekter för frånlevande föräldrar, och även boföräldrar, även när dessa inte kan mätas eftersom de bara påverkar det privaträttsliga avtal som föräldrarna har. För det andra kan det upplevas som något problematiskt att tala om marginaleffekter när det gäller försörjning av barn. Att en förälder lägger hela eller en stor del av en ökad inkomst på utgifter för sina barn är kanske inte att betrakta som en marginaleffekt av traditionellt slag. Det utesluter inte att den som är bidragsskyldig för sina barn upplever det så.

Att införa ett system byggt på månatligt inrapporterade inkomstuppgifter borde i princip inte innebära att marginal- eller tröskeleffekter förändras, givet att reglerna i övrigt är oförändrade. Däremot är det inte otänkbart att den snabbare återkopplingen mellan ökat förvärvsarbete och nedsatt bidrag synliggör bidragens effekt på det ekonomiska utbytet av förvärvsarbete. Påverkan på incitamenten för arbete av att införa system baserade på månatliga inkomstuppgifter har beskrivits i kapitel 9 i volym 1.

11.2.3. Att hålla ned marginaleffekterna kan hämma behovsprövningen

Som framgår ovan finns det skäl att hålla nere marginal- och tröskeleffekterna av bidragssystemen. Att en inkomstökning inte leder till samma minskning av bidragen får dock stora konsekvenser för hur bidraget fördelas mellan dem som får del av bidraget. En avvägning behöver alltså göras mellan å ena sidan en effektiv fördelning av bidraget efter behov och å andra sidan önskan att inte påverka de ekonomiska incitamenten för arbete. Förenklat kan en maximalt effektiv fördelning av bidraget sägas uppnås om alla som med egna inkomster inte klarar de levnadskostnader som krävs för att uppnå en viss nivå, får ett bidrag som täcker mellanskillnaden mellan den egna inkomsten och nivån på utgifterna för levnadskostnader som samhället anser rimligt. Om nivån på levnadskostnader som samhället anser rimligt sätts till 100 skulle alltså exempelvis den som har en egen inkomst på 20 få 80 i bidrag och den som har en inkomst på 95 få bidrag på 5. Ett sådant bidrag har en faktisk

8

marginaleffekt på 100 procent.

Ett bidrag som inte alls påverkar de ekonomiska incitamenten för arbete är i en djupare mening svårt att konstruera. Bidraget bör som beskrivits inte ha några marginal- eller tröskeleffekter, det vill säga inte vara inkomstprövat (åtminstone inte i förhållande till inkomst av arbete eller andra inkomster som beror på arbetsinkomster). Ett sådant bidrag är det som brukar benämnas ett generellt bidrag, till exempel barnbidrag. Men även ett bidrag utan marginaleffekter kan påverka incitamenten för arbete. Ett tillräckligt högt bidrag som gör att det är möjligt att leva på bidraget utan eller med endast låg lön påverkar beslutet att arbeta eller inte. I forskningen diskuteras detta i termer av reservationslön. Reservationslönen är en teoretiskt bestämd lägsta lön som en enskild individ kan tänka sig för att över huvud taget ta ett jobb. Reservationslönen påverkas av inkomsten utan arbetsinkomst. Reservationslönen blir därför högre om tröskeleffekten är hög, det vill säga om det ekonomiska utbytet i termer av ökad disponibel inkomst av att börja arbeta är litet. Men reservationslönen påverkas i hög grad också av förmåner som inte är inkomstprövade. Den enskilda som även utan arbetsinkomst har en tillräcklig inkomst

8

Eftersom bidrag, t.ex. bostadsbidraget, ofta beräknas på inkomst före skatt är den faktiska

marginaleffekten högre än den som anges för inkomsten före skatt. Den faktiska marginaleffekten blir också högre om samma målgrupp också har ett annat inkomstprövat bidrag och respektive inkomstprövning inte beaktar det andra bidraget vid inkomstprövningen.

för att klara det hen anser vara nödvändiga utgifter kan ha en hög reservationslön beroende på att hen värderar livet utan arbete, till exempel den ökade mängd fritid som det ger, även om bidragen inte reduceras av en arbetsinkomst. Höga bidrag kan alltså påverka incitamenten för arbete även om de inte är inkomstprövade. Vi bortser dock i det följande från den typen av påverkan på incitamenten. Kvarstår gör då att bidraget inte bör vara inkomstprövat för att det inte ska påverka incitamenten för arbete.

Generella bidrag, som till exempel barnbidraget, är inte inkomstprövade. Det kan också finnas bidrag som är behovsprövade men inte inkomstprövade som inte heller ger upphov till marginaleffekter, till exempel underhållsstödet för en boförälder. Bidrag som inte är inkomstprövade utges alltså till alla i målgruppen med samma belopp. Att lyfta den ekonomiska standarden för dem som har låg sådan sker det i ett sådant bidrag till priset av att alla får lika stort belopp, även de som inte har låg standard. Fördelningen av bidraget blir därför i egentlig mening helt oberoende av vilket behov mottagaren har av ökad ekonomisk standard för att till exempel klara vissa grundläggande utgifter.

Det dilemma som uppstår i den beskrivna avvägningen är alltså att om bidraget ska lyfta den som har behov av ett tillskott till inkomsten för att klara en viss nivå på grundläggande utgifter, så behöver det inkomstprövas. En inkomstprövning innebär dock en negativ påverkan på incitamenten för arbete och bör därför inte användas eller i varje fall innebära låga marginaleffekter. Detta kan illustreras med följande figur.

Figur 11.14 Illustration av bidrag med låg marginaleffekt och dess effekt

på disponibel inkomst

Figuren visar inte något specifikt bidrag, men påminner i hög grad om hur bostadsbidraget fungerar. Bidraget räcker inte för dem med låga inkomster att klara de nödvändiga utgifterna. Vid låga inkomstnivåer krävs därför tillskott också från andra bidrag, främst ekonomiskt bistånd. Bidraget i figuren inkomstprövas inte för inkomster som understiger en viss nivå (i figuren 150). När den inkomstnivån är passerad reduceras bidraget med en andel av överskjutande inkomst, i figuren och bostadsbidraget 20 procent. Det innebär att ett högsta bidrag på 50, vilket i figuren motsvarar en tredjedel av nivån för de nödvändiga utgifterna som bidraget är avsett att rikta in sig på (150 i figuren), är helt avräknat vid en inkomst på 400. Figuren visar hur den disponibla inkomsten utvecklas för dem med olika bruttoinkomster bland mottagare av bidrag. Så länge den linjen är under 150 räcker inte den disponibla inkomsten till de nödvändiga utgifterna. När den disponibla inkomsten (vid en bruttoinkomst på cirka 200 i figuren) överstiger nivån för nödvändiga utgifter är den sammanlagda inkomsten tillräcklig för att klara de nödvändiga utgifterna. Som framgår ökar inte de disponibla inkomsterna lika snabbt som inkomsten. Kurvan ”kröker neråt”, vilket är en konsekvens av den progressiva skatteskalan med ökade marginalskatter vid högre inkomster.

0 50 100 150 200 250 300

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st

Bruttoinkomst

Bidrag Summa disponibel inkomst Nödvändiga utgifter

Av illustrationen i figuren kan konstateras att ett bidrag med begränsade marginaleffekter kommer att vara för lågt för att de med lägst inkomst ska ha tillräcklig disponibel inkomst för att klara de nödvändiga utgifterna samtidigt som det fortfarande betalas ut till dem som har tillräcklig inkomst för att klara av de nödvändiga utgifterna utan bidrag. Bidraget kan höjas för dem med låga inkomster så att den disponibla inkomsten ligger närmare behoven, men det får med en fast marginaleffekt konsekvensen att ännu fler får bidrag och ännu högre upp på inkomstskalan, även när det saknas behov av bidrag för att klara utgifterna. Bidraget kan i stället sänkas så att ingen eller färre personer får bidrag när behov av bidrag saknas, men med följden att betydligt fler får ännu lägre disponibel inkomst i förhållande till det som behövs för att klara nödvändiga utgifter.

11.2.4. Samspelet mellan olika bidrag kan ha stor betydelse

Den ekonomiska familjepolitiken består som nämnts av många olika förmåner. Tillsammans ska de bidra till att uppfylla politikens mål. Tillsammans kan de också få konsekvenser som inte är lätta att upptäcka när de studeras var för sig. När bidrag, en del generella en del behovsprövade, läggs samman kan bidraget till ett och samma hushåll ha stor betydelse för hushållets ekonomiska situation, men också för incitamenten för arbete och val av familjesituation. Det tydligaste exemplet på sådant samspel är mellan bostadsbidraget och barnbidraget inklusive flerbarnstillägget. Båda bidragen syftar till att lyfta den ekonomiska standarden för hushåll med barn. Barndelen i bostadsbidraget är inkomstprövat och betydligt högre för det första barnet än tillkommande barn och beaktar inte alls fler än tre barn. Barnbidraget är generellt och betalas för varje barn med lika stort belopp. Flerbarnstillägget är också generellt men ökar för varje tillkommande barn till och med det femte. För särlevande boföräldrar med hemmavarande barn tillkommer dessutom underhållsstödet. Underhållsstödet är visserligen behovsprövat genom att det bara betalas ut om underhållet inte tillgodoses med minst samma belopp på annat sätt, men betalas i likhet med barnbidraget ut med samma belopp för varje barn, men beroende på ålder. Den som uppfyller kriterierna för rätt till alla bidrag får alltså många olika bidrag som

innebär ett sammanlagt bidragsbelopp som inte så tydligt syns när till exempel politiska beslut fattas rörande ett av bidragen.

Tydligast kan detta samspel observeras för ensamstående med barn, då samspelet involverar flest bidrag. En ensamstående med ett hemmavarande barn, med en bidragsgrundande inkomst under 150 000 kronor per år och inget underhållsbidrag från den frånlevande föräldern får: – 1 500 kronor per månad i bostadsbidrag (och upp till 1 950 kronor

per månad från bostadsdelen som vi i detta sammanhang bortser från

9

),

– 1 823 kronor i underhållsstöd (om barnet är mellan 11 och 14 år), – 1 250 kronor i barnbidrag, men inget flerbarnstillägg.

Sammanlagt 4 573 kronor per månad som syftar till att bekosta barnets utgifter. Har samma ensamstående i stället två barn (i samma ålder) får hen för det andra barnet 3 723 kronor per månad, inklusive ett mindre flerbarnstillägg. För ett tredje barn är samma summa 4 303 kronor, för ett fjärde barn 4 083 kronor och för ett femte (och också för varje därefter tillkommande barn) 4 323 kronor. De sammanlagda bidragen ligger alla under den nivå som definieras som en normal kostnad för ett barn i aktuell ålder genom den beslutade nivån på underhållsstödet, det vill säga två gånger underhållsstödet plus ett barnbidrag, vilket blir 4 896 kronor per månad. Samspelet mellan bidragens olika regelverk gör dock att skillnaden mellan bidragsnivåerna för olika barn i ordningen är något svår att motivera. I till exempel beräkningar av ekonomisk standard brukar det ofta antas att ett andra barn kostar mindre än ett första. Skillnaden i bidrag mellan dessa två barn ligger i den storleksordning som dessa antaganden brukar utgå från. Att bidraget för det tredje barnet är nästan 600 kronor högre, för det fjärde mer än 200 kronor lägre än det tredje och sedan för det femte (och därpå följande) åter högre är däremot svårt att motivera.

9

Det kan argumenteras för att även bostadsdelen bör beaktas dels eftersom det kan diskuteras

om dagens bostadsbidrag i egentlig mening skiljer på bidrag för barnkostnader och bidrag för bostadskostnader på det tydliga sätt som konstruktionen antyder, dels för att också andra förmåner kan ha bestämts till en viss nivå efter att bostadskostnader har beaktats. Att vi här bortser från den delen av bostadsbidraget beror på att den delen av bostadsbidraget bara kan beaktas om det görs ett antagande om vilken faktisk bostadskostnad hushållet har.

Ännu viktigare än att variationen mellan barnen kan vara svår att motivera är att nivån på bidraget är sådan att den nästan motsvarar hela den kostnad som anses normal för ett enskilt barn. För det femte barnet utgör det sammanlagda bidraget 88 procent av den normala kostnad som kan definieras utifrån nivån på underhållsstödet. Om det antas att det, utöver de stordriftsfördelar som beräkningen av ekonomisk standard antar finns för hushåll med två barn jämfört med ett, finns en avtagande marginalkostnad för hushåll med flera barn kan bidragsnivåerna betraktas som relativt höga. Eftersom det är fråga om generella bidrag för det fjärde barnet och därpå följande barn, utom underhållsstödet som är behovsprövat men inte inkomstprövat, förstärks detta intryck.

Hur kan då dessa relativt höga bidrag få betydelse för incitament? Ett hushåll med små, men inte nödvändigtvis obefintliga, ekonomiska marginaler kan ha lägre levnadskostnader än andra hushåll, det vill säga utgifterna är något lägre än det som beräknas som normala kostnader. Som jämförelse kan tjäna att den kostnad som Statistiska centralbyrån (SCB) i sina beräkningar betraktar som utgifter för baskonsumtion för ett barn i genomsnitt uppgår till ungefär 3 300 kronor per månad. Ett hushåll med så låga utgifter kan inte antas ha en särskilt god levnadsstandard om inte utgifterna främst hålls nere med hjälp av omfattande självhushåll eller dylikt. Trots detta utgör denna nivå något som antas räcka för i alla fall en baskonsumtion för ett barn. Om bidraget för ett barn kan överstiga den faktiska kostnaden, vilket jämförelsen med baskonsumtion tydligt antyder, uppstår en situation som skulle kunna liknas vid en överkompensation i förhållande till det bidraget är avsett för. I de flesta fall är det rimligt att anta att denna överkompensation bidrar till ökad levnadsstandard för barnet. I en situation då förälderns förvärvsinkomst är låg kan dock de relativt höga bidragen i stället leda till att bidragen påverkar beslut om att utöka arbetsutbudet eller till och med förändra hushållssituationen, till exempel barnens boende, så att bidragen kan öka (jämför diskussionen om reservationslöner i avsnitt 11.2.3 ovan). Eftersom det exempel som redovisas avser en ensamstående, och delar av bidragen är beroende av att föräldern är ensamstående, kan det också finnas en risk att ett val att vara ensamstående är mer i förhållande till vad föräldern uppger för Försäkringskassan än ett faktiskt förhållande.

11.2.5. Stor skillnad i hur mycket den ekonomiska standarden förbättras av bostadsbidraget för olika hushåll

Målet för den ekonomiska familjepolitiken är bland annat att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. I denna del av politikområdets målsättning ligger att stödet bör vara något så när likvärdigt för olika typer av hushåll med barn. Det kan handla om hushåll med olika antal barn, hushåll med ensamstående och sammanboende eller hushåll med barn som bor olika mycket tid i hushållet. Tidigare har visats hur bidraget är konstruerat och hur mycket bidrag som ges till olika typer av hushåll. För att visa i vilken utsträckning bidraget hjälper hushåll till en god levnadsstandard behöver stödet relateras till vilka utgifter olika hushållstyper kan tänkas ha för att uppnå en viss standard. Detta kan göras på många olika sätt. I det följande avsnittet beskrivs vilken ekonomisk standard som olika hushåll har vid vissa inkomster efter att bidragen i den ekonomiska familjepolitiken har beaktats. Den ekonomiska standarden beräknas som hur stor den disponibla inkomsten är per konsumtionsenhet, det vill säga när hänsyn tagits till hur många personer som bor i hushållet och hur det är sammansatt. Att den disponibla inkomsten relateras till konsumtionsenheter snarare än bara antalet personer görs för att ett hushålls utgifter inte är lika stora per person när det är olika antal personer i hushållet och att utgifterna är olika för vuxna och barn. De konsumtionsenhetsvikter som används är de som SCB använder vid beräkning av ekonomisk standard för olika hushållstyper. En ensamstående utan barn utgör en konsumtionsenhet. Finns det ytterligare en vuxen i hushållet ökar antalet konsumtionsenheter till 1,51. Ett barn i hushållet innebär att 0,52 konsumtionsenheter läggs till det antal som den eller de vuxna innebär. Finns det mer än ett barn i hushållet läggs ytterligare 0,42 konsumtionsenheter till för varje barn. Att med hjälp av dessa vikter beräkna den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet innebär att inkomsten i termer av hur mycket utgifter den räcker till görs jämförbar mellan olika hushållstyper och uttrycks i motsvarigheten till inkomsten för en ensamstående utan barn. Utöver att relatera inkomsten till konsumtionsenheter är det viktigt att den inkomst som beräknas är den disponibla inkomsten, det vill säga inkomsten efter skatt och alla transfereringar, det vill säga inte bara de stöd som här analyseras.

Figur 11.15 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid olika

bruttoinkomst för en ensamstående med ett hemmavarande barn

Tusental kronor per år

Anm: Bidrag och inkomstgränser enligt regelverk för 2021. Låg ekonomisk standard 13 500 kronor per månad beräknat efter värdet för 2019 uppräknat med 2 procent per år.

Figuren visar att för en ensamstående med ett barn är den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet även när alla bidrag från den ekonomiska familjepolitiken har inkluderats

10

under 135 000 kronor per

år (cirka 120 000 kronor exklusive underhållsstöd) när bostadsbidraget börjar reduceras. Detta kan jämföras med de cirka 162 000 kronor per år som krävs för att ligga på gränsen till låg ekonomisk standard definierat som en disponibel inkomst motsvarande 60 procent av medianen för hela befolkningen. För att nå upp till den nivån behöver den ensamstående med ett barn cirka 230 000 kronor i bruttoinkomst per år (cirka 270 000 kronor exklusive underhållsstöd). Vid denna inkomst har den ensamstående fortfarande rätt till bostadsbidrag även om det då är reducerat till cirka 60 procent av maxbidraget. Vid en bruttoinkomst på 357 000 kronor per år är bidraget helt reducerat och då har den ensamstående med ett barn en disponibel inkomst per konsumtionsenhet som uppgår till cirka 205 000 kronor per år, vilket är cirka 27 procent över nivån för låg ekonomisk standard.

10

I beräkningarna ingår barnbidrag inkl. flerbarnstillägg, underhållsstöd och bostadsbidrag. Samtliga hushåll antas få fullt underhållsstöd för ett barn mellan 11 och 15 år och ha en bidragsgrundande bostadskostnad som ligger över bostadskostnadstaket.

0 50 100 150 200 250 300 350 400

0

100

200

300

400

500

Disp o n ib el in ko ms t t kr/ år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst med US

Figur 11.16 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid olika

bruttoinkomst för en ensamstående med tre hemmavarande barn

Tusental kronor per år

För en ensamstående med tre hemmavarande barn är den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet något lägre än för den med ett barn när bostadsbidraget börjar reduceras. Här uppgår den till cirka 131 000 kronor (103 000 kronor exklusive underhållsstöd). För att nå upp till nivån för låg ekonomisk standard krävs cirka 290 000 kronor i bruttoinkomst per år (cirka 420 000 kronor exklusive underhållsstöd). Den ensamstående med tre barn behöver alltså en inkomst som är cirka 5 000 kronor högre per månad än den som har ett barn för att ligga på gränsen till låg ekonomisk standard. Även den som har tre hemmavarande barn har dock vid denna inkomstnivå fortfarande rätt till bostadsbidrag, som då har reducerats till cirka 56 procent av maxbidraget. Eftersom maxbidraget är högre med tre barn höjs också inkomstgränsen för när hela bidraget är avräknat till 465 000 kronor per år. Vid en sådan inkomst är den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet knappt 200 000 kronor per år, eller cirka 23 procent över nivån för låg ekonomisk standard.

0 50 100 150 200 250 300

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st tk r/år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst inkl US

Figur 11.17 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid olika

bruttoinkomst för en ensamstående med fem hemmavarande barn

Tusental kronor per år

En ensamstående med fem barn har en ytterligare något lägre disponibel inkomst per konsumtionsenhet än den med tre barn när bidraget börjar reduceras vid en inkomst på 150 000 kronor per år. Den disponibla inkomsten är här cirka 128 000 kronor (cirka 94 000 kronor exklusive underhållsstöd). Skillnaden är dock inte så stor när underhållsstödet beaktas, ens jämfört med den som bara har ett barn. För att nå upp till nivån för låg ekonomisk standard behöver den ensamstående med fem barn cirka 360 000 kronor i bruttoinkomst per år (cirka 550 000 kronor exklusive underhållsstöd), vilket innebär nästan 6 000 kronor mer per månad jämfört med den som har tre barn och nästan 11 000 kronor jämfört med den med ett barn. Även den som har fem barn har dock fortfarande rätt till bostadsbidrag när den disponibla inkomsten nått nivån för låg ekonomisk standard även om bidraget har reducerats mer än för den med tre barn, till cirka 33 procent av maxbidraget. Vid en bruttoinkomst på 465 000 kronor per år är bidraget helt reducerat och den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet uppgår då till cirka 178 000 kronor, vilket är cirka 10 procent över nivån för låg ekonomisk standard.

Vilken ekonomisk standard som bidragshushåll med sammanboende har påverkas i stor utsträckning av hur inkomsten är fördelad mellan de sammanboende. En jämnt fördelad inkomst innebär både

0 50 100 150 200 250

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st tk r/år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst med US

på grund av skatteregler och på grund av de individuella inkomstgränserna i bostadsbidraget en betydligt bättre ekonomisk situation än om de är ojämnt fördelade.

Figur 11.18 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid olika

bruttoinkomst för sammanboende med lika hög inkomst och med ett hemmavarande barn

Tusental kronor per år. Bruttoinkomsten avser en sammanboende

Anm: I figurerna för sammanboende redovisas både den disponibla inkomsten med och utan underhållsstöd. Detta görs för att figurerna ska ha samma utformning som de för ensamstående. Även sambo hushåll kan ha underhållsstöd men då ska barnet inte vara parets gemensamma barn. De allra flesta sammanboende bor med gemensamma barn.

För sammanboende med ett hemmavarande barn och med jämnt fördelad bruttoinkomst på 75 000 kronor per år, det vill säga den gräns för när inkomsten börjar reducera bostadsbidraget, är den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet cirka 93 000 kronor per år. Att den ekonomiska standarden vid gränsen för att bostadsbidraget börjar avräknas är så mycket lägre än för ensamstående beror på att de individuella inkomstgränserna är hälften av gränsen för en ensamstående. När denna gräns uppnås har därför var och en av de sammanboende betydligt lägre inkomst än ensamstående. När var och en av de sammanboende i stället har 150 000 kronor per år i bruttoinkomst, det vill säga den inkomstgräns som gäller för en ensamstående har bidraget reducerats till cirka 28 procent av maxbidraget. Deras disponibla inkomst per konsumtionsenhet är då cirka 137 000 kronor,

0 100 200 300 400 500 600

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st tk r/år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst med US

vilket är något mer än för en ensamstående med samma inkomst. För att nå upp till gränsen för låg ekonomisk standard behöver var och en av de sammanboende, om de har lika inkomst, ha 192 000 kronor i bruttoinkomst, vilket är mer än 3 000 kronor mindre i inkomst per månad jämfört med en ensamstående med ett barn. Då har inte längre hushållet något bidrag eftersom det är helt avräknat när de sammanboende har vardera 178 500 kronor i bruttoinkomst. Vid denna inkomst är den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet 152 000 kronor per år.

Bilden blir emellertid en helt annan om inkomsten inte är jämnt fördelad mellan de sammanboende. I nästa figur beskrivs hur den ekonomiska standarden utvecklas vid ökad inkomst, när bara en av de sammanboende får ökad inkomst, medan den andra har konstant och låg inkomst. Den ena sammanboendens bruttoinkomst är satt till 75 000 kronor, och den andras inkomst varieras. I texten kommenteras dock också hur den disponibla inkomsten skulle påverkas om inkomsten för den ena sammanboende genomgående var 0 kronor.

Figur 11.19 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid olika

bruttoinkomst för sammanboende med en fast bruttoinkomst på 75 000 kronor per år och med ett hemmavarande barn

Tusental kronor per år

0 50 100 150 200 250 300 350

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st tk r/år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst med US

När den sammanboende vars inkomst varierar i figuren når 75 000 kronor i bruttoinkomst är förstås den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet densamma som i det tidigare fallet, eftersom båda de sammanboende i båda exemplen har denna inkomst. Den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet är alltså cirka 93 000 kronor per år. Vid låga inkomster påverkas förstås exemplet mycket av att den sammanboende som antas ha fast inkomst har en så pass hög inkomst som 75 000 kronor. Skulle den fasta inkomsten i stället vara 0 kronor skulle den disponibla inkomsten vara cirka 33 000 kronor lägre. Om den ena sammanboende i stället har 150 000 kronor per år i bruttoinkomst är den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet cirka 122 000 kronor per år, vilket är betydligt lägre än i exemplet med två sammanboende med denna inkomst och jämfört med en ensamstående med ett barn och samma inkomst. Visserligen har detta hushåll fortfarande cirka hälften av bidraget kvar, men i och med att det bara är en person vars inkomst ökar innebär den progressiva skatten att den disponibla inkomsten ökar långsammare. Skulle den person vars inkomst inte antas variera vara 0 kronor i stället för 75 000 kronor sjunker den disponibla inkomsten även här med 33 000 kronor.

I det förra exemplet med sammanboende med ett barn beräknades den disponibla inkomsten när dessa hade 150 000 kronor vardera, det vill säga en sammanlagd bruttoinkomst på 300 000 kronor per år. Om den ena sammanboende i detta exempel har 75 000 kronor behöver den andra ha en inkomst på 225 000 kronor för att de sammanlagt ska ha samma bruttoinkomst. Med dessa inkomster skulle hushållets disponibla inkomst per konsumtionsenhet uppgå till 135 000 kronor per år, vilket är något, men bara begränsat, lägre än sammanboende med samma sammanlagd bruttoinkomst jämnt fördelad. Är inkomsterna ännu mer ojämnt fördelade, så att den ena sammanboende har 0 kronor och den andra 300 000 kronor blir den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet betydligt lägre, cirka 122 000 kronor per år. Då är bostadsbidraget redan helt avräknat och skatten betydligt högre. Bostadsbidraget är för detta typhushåll helt avräknat vid en inkomst på 282 000 kronor och den disponibla inkomsten uppgår då till cirka 150 000 kronor per konsumtionsenhet. För att hushållet med ett barn och en sammanboende med en inkomst på 75 000 kronor ska uppnå gränsen för låg ekonomisk standard krävs en inkomst för den andra sammanboende på 316 000 kro-

nor per år. Har den ena sammanboende ingen inkomst alls krävs en årsinkomst på mer än 410 000 kronor.

Figur 11.20 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid olika

bruttoinkomst för sammanboende med lika hög inkomst och med tre hemmavarande barn

Tusental kronor per år. Bruttoinkomsten avser en sammanboende

För sammanboende med tre hemmavarande barn och lika hög inkomst är den disponibla inkomsten 88 000 kronor per konsumtionsenhet när de båda har en bruttoinkomst på 75 000 kronor per år. Sammanboende med tre hemmavarande barn har alltså något lägre ekonomisk standard än sammanboende med ett barn vid samma inkomstläge. Om de båda sammanboende i stället har 150 000 kronor per år i bruttoinkomst har bostadsbidraget reducerats till 52 procent av maxbidraget och den disponibla inkomsten har stigit till cirka 118 000 kronor per konsumtionsenhet. Denna inkomst är betydligt lägre, mer än 1 500 kronor per månad, än för sammanboende med samma inkomster men med ett barn. Bidraget är helt avräknat när båda sammanboende har 232 500 kronor i bruttoinkomst. Då uppgår deras disponibla inkomst till cirka 149 000 kronor per konsumtionsenhet. Rätt till bidrag kvarstår alltså till ungefär samma ekonomiska standard som för sammanboende med ett barn, men de med tre barn behöver 54 000 kronor mer i årsinkomst. Även för sammanboende med tre barn och med lika inkomster är alltså bostads-

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st tk r/år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst inkl US

bidraget helt avräknat innan hushållet nått gränsen för låg ekonomisk standard. För att nå den gränsen behöver de sammanboende med tre barn ha vardera 259 000 kronor i bruttoinkomst, vilket är betydligt mer än för sammanboende med ett barn och lika inkomst men också betydligt mindre än vad som krävs för en ensamstående med tre barn.

Figur 11.21 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid olika

bruttoinkomst för sammanboende med en fast bruttoinkomst på 75 000 kronor per år och med tre hemmavarande barn

Tusental kronor per år

Den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet uppgår enligt figuren till 88 000 kronor per år när den sammanboende vars inkomst varierar i exemplet når 75 000 kronor i bruttoinkomst (vilket är densamma som den vars inkomst ligger fast). Skulle den fasta inkomsten i stället vara 0 kronor sjunker den disponibla inkomsten med cirka 24 000 kronor per konsumtionsenhet. Det innebär att den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet är något högre för ett hushåll med tre barn än för ett hushåll med bara ett barn om den ena av de sammanboende har 0 kronor i inkomst och den andra har 75 000 kronor i bruttoinkomst. Om hushållet med tre barn i stället har en inkomst på 150 000 kronor per år, och den andra har en inkomst på 75 000 kronor, blir den disponibla inkomsten cirka 103 000 kronor per konsumtionsenhet även om mer än 76 procent av maxbidraget fortfarande finns kvar. Vid en sammanlagd bruttoinkomst på 300 000 kro-

0 50 100 150 200 250 300

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st tk r/år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst inkl US

nor per år, fördelad på 75 000 kronor för den ena och 225 000 kronor för den andra, blir den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet cirka 117 000 kronor, vilket är ungefär samma som för dem med lika fördelade inkomster. Är inkomsten i stället fördelad med 300 000 kronor på den ena sammanboende och 0 kronor på den andra blir den disponibla inkomsten cirka 106 000 kronor. För hushållet med tre barn och en inkomst på 75 000 kronor per år är bostadsbidraget helt avräknat när den andra sammanboendes bruttoinkomst når 390 000 kronor. Då har hushållet en disponibel inkomst på cirka 147 000 kronor per konsumtionsenhet. Det är ungefär samma nivå som när bidraget är avräknat för sammanboende med ett barn och ojämn inkomst, men då krävs alltså en inkomst som är mer än 100 000 kronor högre för den med den högre inkomsten än i hushållet med ett barn. För att nå gränsen för låg ekonomisk standard krävs en bruttoinkomst på cirka 456 000 kronor per år om den andra sammanboende har 75 000 kronor i inkomst och på 563 000 kronor om den andra har 0 kronor i inkomst.

Figur 11.22 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid

olika bruttoinkomst för sammanboende med lika hög inkomst och med fem hemmavarande barn

Tusental kronor per år. Bruttoinkomsten avser en sammanboende

0 50 100 150 200 250 300 350

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st tk r/år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst med US

Sammanboende med fem hemmavarande barn har en disponibel inkomst på cirka 83 000 kronor per konsumtionsenhet när bidraget börjar avräknas, det vill säga vid en inkomst på 75 000 kronor per sammanboende. När båda sammanboende har 150 000 kronor i bruttoinkomst har hushållet i stället en disponibel inkomst på cirka 107 000 kronor, vilket är nästan 1 000 kronor lägre per månad än motsvarande hushåll med tre barn och cirka 2 500 kronor lägre än hushållet med ett barn. När bidraget är helt avräknat, vid en inkomst för vardera sammanboende på 232 500 kronor före skatt, uppgår den disponibla inkomsten till 130 000 kronor per konsumtionsenhet, vilket är mer än 1 500 kronor lägre per månad än ett hushåll med tre barn och samma inkomster. Avståndet till gränsen för låg ekonomisk standard är därför ännu större än för ett hushåll med tre barn. För ett hushåll med fem barn krävs för att nå gränsen att var och en av de sammanboende har en inkomst på 314 000 kronor per år, vilket är mer än 5 500 kronor högre månadsinkomst än ett par med tre barn och mer än 10 000 kronor högre än ett par med ett barn.

Figur 11.23 Bidrag och disponibel inkomst per konsumtionsenhet vid olika

bruttoinkomst för sammanboende med en fast bruttoinkomst på 75 000 kronor per år och med fem hemmavarande barn

Tusental kronor per år

0 50 100 150 200 250

0

100

200

300

400

500

Dis p o n ib el in ko m st tk r/år

Bruttoinkomst tkr/år

Bidrag Summa disponibel inkomst

Låg ekonomisk standard Summa disponibel inkomst med US

I detta typhushåll är inkomsterna identiska med dem som visades i föregående figur vid en inkomst på 75 000 kronor för den med varierande inkomst. Den disponibla inkomsten är alltså 83 000 kronor per konsumtionsenhet. Har i stället den ena av de sammanboende ingen inkomst alls är den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet 18 000 kronor lägre. När den ena sammanboende har en inkomst på 75 000 kronor per år och den andra saknar inkomst har alltså ett hushåll med fem barn bättre ekonomisk standard än hushåll med färre barn, beroende på barnbidrag och flerbarnstillägg. Oavsett antal barn är dock den ekonomiska standarden mycket låg. I ett hushåll med fem hemmavarande barn och en sammanboende med en inkomst på 75 000 kronor och den andra på 150 000 kronor per år uppgår den disponibla inkomsten till 95 000 kronor per konsumtionsenhet. Detta innebär en betydligt lägre ekonomisk standard än framför allt ett hushåll med motsvarande inkomster men med ett barn, men även jämfört med motsvarande hushåll med tre barn, trots att merparten av bostadsbidraget ännu inte är avräknat. Vid en sammanlagd bruttoinkomst på 300 000 kronor per år, fördelad på 75 000 kronor för den ena och 225 000 kronor för den andra blir den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet cirka 106 000 kronor, vilket även för hushåll med fem barn är ungefär samma som för dem med lika fördelade inkomster. Är samma sammanlagda bruttoinkomst fördelad med 300 000 kronor på den ena sammanboende och inget på den andra sjunker den ekonomiska standarden med 8 000 kronor till cirka 98 000 kronor i disponibel inkomst per konsumtionsenhet. Vid helt avräknat bidrag, vilket om den ena sammanboende har 75 000 kronor gäller när den andra sammanboende har 390 000 kronor per år, uppgår den disponibla inkomsten till 129 000 kronor per konsumtionsenhet. Det är alltså betydligt lägre än för hushåll med färre barn och samma inkomster och betydligt under gränsen för låg ekonomisk standard. För att uppnå gränsen för låg ekonomisk standard behöver den ena sammanboendes inkomst på 75 000 kronor kompletteras av en inkomst på 595 000 kronor per år. Har den ena sammanboende ingen inkomst alls krävs en bruttoinkomst på mer än 730 000 kronor per år för den andra sammanboende.

Sammanfattningsvis är bostadsbidraget i dag ganska väl avpassat för ensamstående med få barn efter att hänsyn tagits till andra bidrag inom den ekonomiska familjepolitiken inklusive underhållsstödet. Visserligen innebär dilemmat, med en strävan efter låga marginal-

effekter, att många med låg inkomst får svårt att klara sina utgifter också efter att bostadsbidraget börjat avräknas, samtidigt som bidrag fortfarande kan betalas ut till personer som redan med den egna inkomsten inklusive generella bidrag har tillräckligt för att klara de nödvändiga utgifterna. Även för ensamstående med flera barn fungerar bidraget relativt väl. En del av bidraget är avräknat, men en del återstår, även när hushållet har en ekonomisk standard som inte är låg. För ensamstående med flera barn är det dock underhållsstödet som gör att den sammanlagda inkomsten blir tillräcklig. För sammanboende är bidraget generellt betydligt sämre avpassat. Bidraget börjar avräknas när de egna inkomsterna täcker en liten del av de nödvändiga utgifterna och bidraget är helt avräknat innan hushållen når gränsen för låg ekonomisk standard. Att vara sammanboende har dock andra ekonomiska fördelar. Genom att utgifterna blir lägre per person än för ensamstående och att skatten är lägre på lägre inkomster klarar sig sammanboende med relativt jämnt fördelade inkomster väl med lägre inkomster per person än vad en ensamstående behöver även när de har flera barn. För sammanboende med ojämna inkomster samverkar dock ett mindre väl avpassat bostadsbidrag med en progressiv skatteskala till att den ekonomiska standarden blir mycket låg om inte en sammanboende har en inkomst som ligger över eller mycket över en medianlön.

I följande tabell sammanfattas jämförelsen mellan de olika hushållen beskrivna ovan i termer av disponibel inkomst per konsumtionsenhet när bidraget börjar avräknas, när hushållet har en sammanräknad bruttoinkomst på 150 000 kronor, när hushållet har en sammanräknad bruttoinkomst på 300 000 kronor och när bidraget är avräknat. Tabellen visar också vilken bruttoinkomst som krävs i hushållet för att nå gränsen för låg ekonomisk standard.

Tabell 11.1 Disponibel inkomst per konsumtionsenhet och år för olika

typhushåll vid olika inkomstgränser samt bruttoinkomst för att nå gränsen för låg ekonomisk standard

Tusental kronor

Ensamstående (inkl. underhållsstöd 1 823 kr) med

Sammanboende med lika inkomst med

Sammanboende med en inkomst på 75 000 kr med

1 barn 3 barn 5 barn 1 barn 3 barn 5 barn 1 barn 3 barn 5 barn

Avräkningen påbörjas 135 131 128 93 88 83 93 88 83 150 000 kr per vuxen 135 131 128 137 118 107 135 117 106 Bidraget avräknat 205 200 178 152 149 130 150 147 129

Bruttoinkomst vid låg ekonomisk standard

230 290 360 192 259 314 316 456 595

Anm: För sammanboende med en fast inkomst avses med att bruttoinkomsten uppgår till 150 000 kronor per vuxen att den ena sammanboende har 75 000 kronor och den andra 225 000 kronor i årsinkomst.

Det är viktigt att påpeka att det som beskrivits ovan inte utgör en beskrivning av att en mängd hushåll nödvändigtvis faktiskt har en ekonomisk standard som innebär att de saknar medel för nödvändiga utgifter. Framför allt finns kommunernas ekonomiska bistånd som hjälp för dem som inte med hjälp av egen inkomst och bidrag från de statliga stöden klarar nödvändiga utgifter. Eftersom emellertid flera hushållstyper enligt ovan beskrivna figurer även med sådana inkomster som gäller för normalt betalda heltidsarbeten inte klarar utgifter på en nivå som motsvarar låg ekonomisk standard riskerar hushållen ha svårt att även långsiktigt ta sig ur ett beroende av bistånd.

11.2.6. Bostadsbidraget har blivit ett allmänt konsumtionsstöd

Bostadsbidraget har successivt utvecklats till att bli mer av ett allmänt konsumtionsstöd, framför allt till barnfamiljer, än ett bidrag till bostadskostnader som namnet antyder. Orsakerna till detta är flera. Flera aktiva beslut om ändring av regelverket har lett till att de delar av bidraget som enbart beror på att det finns barn i hushållet, och hur många barn det finns samt hur mycket de bor eller vistas i hushållet, har blivit större. Samtidigt har betydelsen av den bostadsanknutna delen minskat genom beslutet 2005 att övergå till en enhetlig procentandel av den bidragsgrundande bostadskostnaden (50 procent i stället för som tidigare också 75 procent i ett visst intervall). Av stor betydelse för utvecklingen mot ett allmänt konsumtions-

stöd, och för den relativa ökningen av barnkostnadsdelen i förhållande till bokostnadsdelen, har varit avsaknaden av höjningar av taket för bostadskostnader sedan 1997. Detta har gällt både bidraget till barnhushåll och unga utan barn. Genom att allt fler hushåll har bostadskostnader över taket, och många hushåll fått en allt större andel av bostadskostnaderna över taket, har de faktiska bostadskostnaderna fått allt mindre betydelse för bidragets storlek. Bostadskostnadsdelen har därmed i ökande utsträckning blivit ett visst fast belopp, före inkomstavräkning, beroende på om det finns ett, två eller tre barn i hushållet, men oberoende av hushållets bostadskostnader. I viss mån bidrog också beslutet 2011 att sänka golvet för bostadskostnader för hushåll med barn till en förstärkning av bidraget som ett allmänt konsumtionsstöd, även om den förändringen ökade bostadskostnadsdelen av bidraget i förhållande till barndelen.

Av betydelse för om bostadsbidraget enbart ska vara ett allmänt konsumtionsstöd eller också vara ett riktat stöd för bostadskostnader är två saker. För det första har det betydelse hur stor del av bidraget som är riktat mot just kostnader för en bostad. För det andra har det betydelse om den del som avser bostadskostnader faktiskt är beroende på bostadskostnaden eller utges med ett och samma belopp till alla eller nästan alla enbart på den grunden att de har en bostad. Att låta bidraget till bostadskostnader i ökad utsträckning bero på de faktiska bostadskostnaderna skulle alltså minska karaktären av allmänt konsumtionsstöd. Att de bostadskostnader som är bidragsgrundande begränsas på olika sätt är dock inte liktydigt med att det bör betraktas som ett allmänt konsumtionsstöd. Det kan exempelvis handla om att inte beakta bostadskostnader som härrör från den del av bostaden som till sin storlek överstiger vad som ett visst hushåll kan anses behöva. Det kan också handla om att mer allmänt sätta ett tak för bostadskostnaden som innebär att bidraget bara beaktar sådana bostadskostnader som kan anses skäliga eller normala. Det kan också handla om att på annat sätt bara ge bidrag till en del av bostadskostnaden.

Enligt direktiven ska utredningen göra en översyn av den bostadsanknutna delen av bostadsbidraget bland annat i syfte att utreda hur målsättningen kan upprätthållas att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och rymliga bostäder. En sådan målsättning kan enligt utredningens mening svårligen nås med enbart ett ekonomiskt stöd till hushållen. En central utgångspunkt för att

uppnå ett sådant mål är att det finns en tillgång till goda och rymliga bostäder i sådana upplåtelseformer som hushållen med utgångspunkt i sin bland annat ekonomiska situation kan efterfråga. En allmänt utbredd brist på bostäder, särskilt i storstadsregionerna där merparten av hushåll med barn bor och där trångboddheten är som mest utbredd

11

, är ett stort hinder för att uppnå målet. Trots det

finns det goda skäl att utforma ett bostadsbidrag, inte minst till hushåll med barn, så att det bidrar till målet. Inom ramen för det formulerade målet kan två skilda komponenter identifieras. Den första är att målet avser ekonomiskt svaga hushåll. En sådan inriktning stämmer väl överens med de generella målen för bostadsbidraget och diskuteras därför också på annan plats i betänkandet. Den andra är begreppet goda och rymliga bostäder. Detta begrepp pekar mer på den specifikt bostadspolitiska dimensionen, till just den del som är särskilt viktig för hushåll med barn. Det finns i dag begränsat genomslag för denna dimension i regelverket och i de beslutade nivåerna för bidragsberättigande bostadskostnader. Visserligen adresseras dimensionen i den så kallade ytbegränsningen som särskilt tar sikte på rymlighet, men då endast med avsikten att begränsa stödet till bostäder som annars skulle anses vara för rymliga.

Om bostadsbidragets bostadsanknutna del ska kunna bidra till målet krävs, utöver en fördelningspolitisk träffsäkerhet, att det stimulerar efterfrågan på goda och rymliga bostäder. De bostadskostnadstak som i dag gäller i bostadsbidraget kan enligt utredningens mening inte anses leda till sådan stimulans. Om inte ett bidrag till ekonomiskt svaga hushåll alls påverkas av att bostaden för ett hushåll med ett antal barn anpassas till att vara tillräckligt rymlig (och god i övrigt) är risken stor att sådana bostäder inte efterfrågas av dessa hushåll. I en rapport från Boverket

12

påpekades redan 2004 att bostadsbidra-

get kommer allt längre ifrån att uppfylla det bostadspolitiska syftet, bland annat på grund av att bostadskostnadstaken hade varit oförändrade sedan 1997. De har fortfarande inte ändrats.

11

Se t.ex. Boverkets rapport Trångboddheten i storstadsregionerna, Rapport 2016:28.

12

Bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med bostadsbidrag – Boverkets rapport med anledning

av regeringsuppdrag avseende bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med och utan bostadsbidrag,

Boverket 2004-10-28, Dnr 2011-1853/2004.

11.2.7. Nivåerna på bidraget för barnkostnader är otydligt definierade

Ända sedan bestämmelserna om statliga bostadstillägg till barnfamiljer infördes i slutet av 1960-talet har en del av bidraget till hushåll med barn utgjorts av ett belopp som inte är beroende av bostadskostnaden eller ens att hushållet har någon bostadskostnad. Länge var denna del av bidraget, från början benämnd grundbeloppet, reserverad för hushåll med hemmavarande barn och olika stort beroende på antalet sådana barn i hushållet. I mitten av 2000-talet infördes också bidrag för umgängesbarn och 2018 bidrag för växelvis boende barn.

13

Barndelen av bostadsbidraget, i dag benämnt särskilda bidrag och umgängesbidrag, har alltid varit ett belopp som varit högre för det första barnet än för vart och ett av de ytterligare barn som beaktas. I dag beaktas högst tre barn och något ytterligare bidrag ges inte för den som har fler barn än så. I gengäld innebär flerbarnstillägget som infördes i början av 1980-talet att hushåll med fler barn får ett generellt, inte behovsprövat, bidrag som ökar ju fler barn som bor i hushållet.

Syftet med barndelen av bidraget är att ge hushåll med låg inkomst i förhållande till de utgifter som barn innebär ekonomiskt stöd att klara dessa utgifter. Barndelens storlek har ökat flera gånger inte minst under de senaste 15 åren, vilket förklarar en del av bostadsbidragets omvandling till ett allmänt konsumtionsstöd. Inte minst har bidragen för hushåll med flera barn höjts i relation till bidraget för det första barnet. Detta har motiverats med att det framför allt är hushåll med flera barn som är ekonomiskt utsatta. Nivån på bidragsbeloppen har dock aldrig uttryckligen motiverats. Exempelvis har det aldrig uttalats att det särskilda bidraget för ett hemmavarande barn ska motsvara en viss del av de kostnader som ett barn innebär, på det sätt som exempelvis görs i bostadsdelen av bidraget genom att bidraget ska utgöra 50 procent av bostadskostnaden i ett visst intervall. Enligt utredningens mening är detta olyckligt eftersom det innebär svårigheter att identifiera när en nivåförändring skulle kunna vara befogad och också att jämställa eller i varje fall jämföra bidraget för olika hushållstyper. Vi vill samtidigt understryka att avsaknaden av en tydligt uttalad motivering till bidragets nivå inte i sig behöver

13

Se vidare avsnitt 3.1.

innebära att bidraget inte kan vara träffsäkert och effektivt för att uppnå den ekonomiska familjepolitikens mål.

Utredningens analyser av de nivåer som bidragen i dag är satta till visar emellertid att det är stora skillnader mellan hur stora bidrag som ges till olika hushållstyper när bidragsnivåerna relateras till skillnaden i utgifter för de barn som ingår i hushållet. Det gäller såväl skillnaden mellan hushåll med olika antal barn, särskilt mellan hushåll med ett barn jämfört med hushåll med fler barn, som skillnaden mellan hushåll med barn som vistas olika stor del av tiden i hushållet, särskilt skillnaden mellan barn som bor växelvis och övriga barn.

11.2.8. Ekonomiska incitament styr hur underhållet regleras

Föräldrarna är underhållsskyldiga gentemot sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När ett barn bor varaktigt med bara den ena föräldern ska den andra föräldern fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet. Underhållsbidrag fastställs genom avtal mellan föräldrarna eller genom en dom.

Genom underhållsstödet garanterar samhället att barn till särlevande föräldrar får en viss försörjning om en bidragsskyldig förälder av olika anledningar inte fullgör sin underhållsskyldighet enligt föräldrabalken (FB). Samhällets ansvar är med andra ord sekundärt i förhållande till föräldrarnas underhållsskyldighet för sina barn.

Två stora problem som kan uppstå mellan föräldrar som separerar är dels att det finns en misstro om att underhållet kommer barnet till del, dels misstro om de inkomstuppgifter som den andre föräldern lämnar stämmer. Därtill ska kostnaderna för barnet fastställas. Det handlar om kostnader för basbehov och tillkommande behov av typen dyrare fritidssysselsättning. Ska barnets kostnader fördelas helt mellan föräldrarna tillkommer också andra kostnader som barnet har, men som inte är att betrakta som basbehov. Om barnet ska kunna leva som tidigare eller ha samma standard som föräldrarna bör alla kostnader finnas med. Vidare ska föräldrarnas inkomster fastställas efter avdrag för behov av att försörja sig själv och eventuella andra barn och boendekostnader. Då föräldrarna är separerade kan frågan om att låta den andra föräldern få full insyn i sin ekonomi förstås vara känslig.

Reglerna om underhållsbidrag är relativt komplicerade och många väljer det tryggare underhållsstödet framför möjligen högre men mindre säkra belopp. Att lösa detta i domstol är oftast tidskrävande och dyrt, dessutom ligger det i sakens natur att utgången är osäker. Det kan också vara så att den separerade boendeföräldern ansöker om underhållsstöd för att slippa konflikter om pengar med den andra föräldern. Boföräldern vet att pengarna kommer att betalas ut och när utbetalningen sker.

För många är en separation där barn är inblandade en mycket känslomässig process och i dessa fall kan Försäkringskassans administration av underhållsstödet fungera konfliktdämpande.

Storleken på de belopp som betalas ut i underhållsstödet kan vara en orsak till att föräldrar väljer att använda sig av underhållsstödet snarare än att komma överens om ett underhållsbidrag. Statens strävan att få föräldrarna att lösa underhållet till sina barn på egen hand kommer att påverkas av hur attraktivt alternativet framstår så länge det finns två olika sätt att reglera underhåll som baseras på olika beräkningsgrunder och lagar.

På 1990-talet, och dessförinnan, var bidragsförskottet och från 1997 underhållsstödet relativt generöst. De 1 173 kronor som underhållsstödsbeloppet var från början, som var en direkt överföring av bidragsförskottets beloppsgräns som tidigare var uttryckt som en viss procentandel av gällande prisbasbelopp, innebar i dåvarande prisläge ett relativt högt bidrag. I takt med att den beloppsgräns som infördes i underhållsstödets regler urholkades, genom att beloppet inte anpassades till utvecklingen av levnadsomkostnader, blev stödet mindre generöst. De senaste årens höjningar av underhållsstödet har åter gjort det mer generöst, vilket förstärker den ovan nämnda konflikten. Det är viktigt att understryka att underhållsstödets bedömning av barns levnadskostnader är generöst i förhållande till det som normalt används vid bestämmande av underhållsbidrag, alltså inte, enligt utredningens mening, i förhållande till barns faktiska kostnader.

Det finns i dag inte en given metod för att beräkna vilka kostnader som ska ingå i bedömningen av barns behov när underhållsbidrag ska bestämmas. Det har många gånger konstaterats att de metoder som används ger väldigt olika resultat när de används för att beräkna ett underhållsbidrags storlek. Detta innebär ur utredningens perspektiv att målet att få underhållsstödet att ge mer lika reglering av underhållet mellan föräldrar som underhållsbidraget, är svårt att

uppnå. Uppgiften om vad ett barn kostar är en mycket avgörande faktor när det gäller att fastställa ett underhållsbidrag.

När föräldrarna har relativt stora skillnader i inkomster uppstår ekonomiska incitament att välja det ena systemet framför det andra. Om till exempel boförälderns inkomster är högre än den frånlevande förälderns inkomster kommer boföräldern att få stå för ett högre underhåll åt barnen, det vill säga underhållsbidraget blir lägre. Det finns alltså situationer där det är ekonomiskt mer fördelaktigt för boföräldern att ansöka om underhållsstöd än att beräkna ett underhållsbidrag enligt kvotdelningsmodellen.

En skillnad mellan de båda rättsområdena som kan uppmärksammas i det här sammanhanget är förmögenhetsprövningen. Någon sådan prövning görs inte längre i underhållsstödet, vare sig för bidragsskyldig förälder eller för barnet. Däremot kan både boförälderns och barnets förmögenheter beaktas när ett underhållsbidrag fastställs.

Regeringen har som ambition att öka regleringen av barns underhåll utanför underhållsstödet. Det finns emellertid en bestämmelse i FB som på olika håll har lyfts fram som ett hinder för detta. Av 7 kap. 2 a § FB följer att den förälder som är betalningsskyldig enligt reglerna om underhållsstöd anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet intill det belopp som lämnas i underhållsstöd till barnet. Bestämmelsen infördes 1997 med syftet att en bidragsskyldig förälder ska få tillgodoräkna sig betalningsskyldigheten gentemot staten när den civilrättsliga skyldigheten att betala underhållsbidrag ska bedömas.

Upp till det belopp barnet får i underhållsstöd träder alltså betalningsskyldigheten enligt reglerna i socialförsäkringsbalken in i stället för underhållsskyldigheten enligt reglerna i 7 kap. FB. I dessa fall ersätts sålunda förälderns underhållsskyldighet av en betalningsskyldighet avseende hela eller delar av det belopp som föräldern skulle utge till barnet i form av underhåll. Bestämmelsen är tillämplig såväl när ett underhållsbidrag är fastställt av domstol eller genom avtal som när något underhållsbidrag inte är fastställt.

En konsekvens av bestämmelsen är att det som regel blir aktuellt att fastställa ett underhållsbidrag till barnet endast när underhållsbidraget kommer att överstiga underhållsstödets belopp. Genom bestämmelsen får beräkningsreglerna för betalningsskyldighet i underhållsstödet direkt inverkan på huruvida en frånlevande förälder ska anses ha fullgjort sin underhållsskyldighet. Om betalningsbeloppet är litet har många därmed ingen kvarstående underhållsplikt, även

om ett korrekt beräknat underhållsbidrag skulle ha varit högre än detta belopp. Bestämmelsen kan i sig innebära att underhållsstödet är att föredra.

Det inkomstbelopp som den bidragsskyldiga föräldern får förbehålla sig för egna levnadskostnader, det så kallade grundavdraget, uppgick 1997 till 24 000 kronor. Avdraget har sedan dess höjts avsevärt och är för närvarande 120 000 kronor. Sedan reformen har procentsatserna som avgör hur stor del av inkomsten över grundavdraget som den bidragsskyldiga föräldern högst behöver betala höjts. Sammantaget togs dock en större del av bidragsskyldigas inkomster i anspråk vid tidpunkten för reformen än vad som görs i dag.

När underhållsbidraget bestäms kan förälderns hela överskott, efter att förbehållsbeloppet dragits ifrån, tas i beaktande för underhåll åt barnet. En bidragsskyldig kan därför i vissa situationer ha fördel av att underhållsskyldigheten regleras via Försäkringskassan.

I underhållsstödet används upp till två år gamla inkomster när betalningsskyldigheten fastställs till skillnad från aktuella alternativt framtida inkomster som används när underhållsbidraget bestäms. En bidragsskyldig förälder kan alltså ha ekonomiska incitament att föredra underhållsstödet framför underhållsbidraget om inkomsterna har ökat under de senaste åren.

Underhållsstödets belopp är för många högre än det som en boförälder får eller skulle kunna få i underhållsbidrag. Detta kan innebära att kommuner kräver att en person som ansöker om ekonomiskt bistånd först ansöker om underhållsstöd om inget underhållsbidrag är fastställt eller understiger det maximala beloppet som kan lämnas i form av underhållsstöd. Eftersom betalningsbeloppet i underhållsstödet beräknas på ett annat sätt än underhållsbidraget innebär det ofta att den frånlevande föräldern får betala ett högre, eller lägre, belopp än vad hen betalar i underhåll enligt ett avtal om underhållsbidrag. Om ett avtal om underhållsbidrag innefattar att ansvaret för att betala vissa eller stora delar av utgifterna fördelas mellan föräldrarna riskerar en ansökan om underhållsstöd att kullkasta det ingångna avtalet. Visserligen finns regler i underhållsstödet som innebär att detta kan lämnas som ett utfyllnadsbidrag, vilket i princip innebär att Försäkringskassan bara betalar ut mellanskillnaden mellan det som den frånlevande föräldern betalar och ett fullt underhållsstöd. Utfyllnadsdelen beräknas emellertid inte som skillnaden mellan det som den frånlevande föräldern betalar till boföräldern enligt av-

talet och ett fullt underhållsstöd. Utfyllnadsbidraget bestäms i stället som mellanskillnaden mellan vad den frånlevande föräldern skulle ha betalat till Försäkringskassan om ett fullt underhållsstöd hade beviljats och det fulla underhållsstödet.

Reglerna kring utfyllnadsbidraget, som dock används i en liten del av fallen (cirka 5 procent) med underhållsstöd, är ett exempel där underhållsstödet är direkt normerande även för avtal om underhållsbidrag. Reglerna föreskriver att utfyllnadsbidraget ska användas så länge den frånlevande föräldern betalar minst det belopp som hen annars skulle ha betalat till Försäkringskassan enligt det offentligrättsliga regelverket. Den frånlevande föräldern kan alltså betala ett högre belopp men behöver inte göra det för att ett utfyllnadsbidrag ska betalas ut i stället för ett fullt underhållsstöd. En annan direkt påverkan på vilket underhåll som frånlevande föräldrar betalar till boföräldrar som underhållsstödets regler har, är att reglerna också föreskriver att underhållsstöd inte ska beviljas om den frånlevande föräldern betalar eller på annat sätt ser till att barnet får ett motsvarande underhåll som minst uppgår till det som skulle ha betalats ut i underhållsstöd. Återigen kan den frånlevande föräldern stå för underhållet på en högre nivå, men underhållsstödets nivå är tillräckligt för att underhållsstöd inte kan beviljas. Även de sedan 2016 gällande reglerna om indragning av underhållsstödet om den frånlevande föräldern under en viss tid i rätt ordning har skött sina betalningar till Försäkringskassan har en direkt normerande effekt. Följden av en sådan indragning torde i nästan alla fall bli att den frånlevande föräldern betalar samma belopp direkt till boföräldern efter indragningen. Studier

14

har visat att underhållsstödets normerande verkan

på avtal om underhållsbidrag är långt mer långtgående än så. En betydande majoritet av de föräldrar som reglerar underhåll utan underhållsstöd har en mer eller mindre formaliserad överenskommelse om att reglera ett belopp som motsvarar underhållsstödet.

Sammantaget innebär de ekonomiska incitament som kan medföra att föräldrar reglerar underhållet via underhållsstödet och den normerande effekt som reglerna om underhållsstöd har även på underhåll som inte regleras med underhållsstöd att fördelningen av det ekonomiska föräldraansvaret sällan, av allt att döma i en mycket liten utsträckning, är fördelat mellan föräldrarna på ett sätt som ut-

14

Se t.ex. SOU 2011:51Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnens skull, kapitel 11.

går FB:s princip om att i ”kostnaderna för barnets underhåll skall föräldrarna sinsemellan ta del var och en efter sin förmåga”. Också FB:s och barnkonventionens principer om att det är föräldrarna som är primärt ansvariga för barnens försörjning riskerar att försvagas av underhållsstödets nuvarande konstruktion.

11.2.9. I praktiken fördelas ansvaret för barns underhåll sällan som avsett

Av de mer än två miljoner barn som bor i Sverige bor tre fjärdedelar med båda sina föräldrar. Av de barn som inte bor med båda sina föräldrar bor hälften hela tiden hos sin mamma och knappt tre av tio lika mycket hos båda föräldrarna, det vill säga växelvis. Lite drygt ett av tio barn till särlevande föräldrar bor hela tiden hos sin pappa. Ett av tio barn bor mest hos den ena föräldern men viss tid också hos den andra och bland dessa är det något vanligare att merparten av tiden tillbringas hos mamman.

15

Av de ungefär en halv miljon barn som bor med särlevande föräldrar betalas det ut underhållsstöd för drygt 200 000 barn. Eftersom underhållsstöd inte kan betalas ut om ett barn bor växelvis, och det är cirka 150 000 barn som bor så, och underhållsbidrag normalt inte heller fastställs i sådana situationer återstår ungefär 150 000 barn för vilka den frånlevande föräldern enligt FB:s bestämmelser bör betala underhåll

16

. Hur mycket underhåll som betalas, i vilka former regleringen sker mellan föräldrarna och vilka principer som legat till grund för fördelningen av det ekonomiska föräldraansvaret för dessa barn har vi egentligen mycket liten kunskap om. En undersökning som Försäkringskassan har genomfört

17

visar att

den normerande effekten som underhållsstödet har på överenskommelser om underhållsbidrag är mycket stark. En majoritet (knappt två tredjedelar eller drygt tre fjärdedelar beroende på om det är en frånlevande förälder eller en boförälder som tillfrågas) av alla underhåll som regleras utanför underhållsstödet innebär ett underhåll som ungefärligen, och i de allra flesta fall exakt, motsvarar underhållsstödets belopp. Bland dem som inte reglerar underhållet med ett

15

Källa SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden ULF avseende åren 2018–2019.

16

Vi bortser här från att även när ett utfyllnadsbidrag betalas ut i underhållsstödet så förutsätts att den frånlevande föräldern samtidigt också betalar ett underhåll för barnet vid sidan av underhållsstödet.

17

Socialförsäkringsrapport 2011:5 Särlevande föräldrar och deras barns boende och underhåll.

belopp som är ungefär detsamma som underhållsstödet uppskattar Försäkringskassan att det är mycket vanligt att inget underhåll alls regleras. Försäkringskassan bedömer att var tionde barn som skulle få ett underhåll inte får det alls.

Att det belopp som regleras mellan föräldrar är det som fullt underhållsstöd innebär kan innebära att föräldrarna delar på det ekonomiska föräldraansvaret på det sätt som FB föreskriver. Det förutsätter emellertid att det överskott som föräldrarna har, efter förbehåll för egna och andra barns kostnader och för boendekostnader, är lika stora. Underhåll som regleras via underhållsstödet innebär per definition att en fördelning av föräldraansvaret enligt FB:s principer inte görs. Den absoluta merparten av de föräldrar som reglerar underhållet utanför underhållsstödet reglerar ungefär samma belopp, och det innebär bara i en liten andel av fallen att beloppet svarar mot en fördelning enligt nämnda principer. En inte obetydlig andel reglerar inget underhåll alls. Den enda rimliga slutsats som kan dras av detta är att det är ovanligt att det ekonomiska föräldraansvaret för barn till särlevande föräldrar regleras som det enligt FB ska regleras.

11.2.10. En ansökan om underhållsstöd riskerar leda till en konflikt även då inget betalningsbelopp kan bestämmas

Det finns enligt vad som beskrivits ovan många olika situationer då en ansökan om underhållsstöd inte kan anses vara det bästa sättet att se till att barnets försörjning kan ordnas på ett sätt som ligger i linje med principer om fördelningen av försörjningsansvaret mellan föräldrar och mellan dessa och samhället. Trots detta är underhållsstödet samtidigt i många situationer nödvändigt för att en boförälder ska kunna klara av att försörja barnen.

De indirekta ekonomiska krav som boföräldern genom ansökan om underhållsstöd riktar mot den frånlevande föräldern kan väcka en konflikt eller förvärra en redan pågående sådan. Det kan argumenteras för att en ansökan om underhållsstöd både kan vara mer och mindre konfliktdrivande än att på annat sätt försöka få till stånd en rimlig överenskommelse om underhåll, men det torde vara klart att varje ansökan om, och handläggning av, ett underhållsstöd riskerar vara konfliktdrivande. Denna risk kan påverkas av hur stora ekonomiska krav som i slutändan faktiskt riktas mot den frånlevande föräldern, men redan det faktum att en ansökan har lämnats in, och en

utredning av betalningsskyldigheten görs, utgör en risk för konflikt. I en specifik situation, nämligen den där det står klart att den frånlevande föräldern helt saknar möjlighet att bidra till barnets försörjning, kan denna risk för konflikt uppfattas särskilt onödig. Det kan med visst fog hävdas att utredningen om, och den frånlevande förälderns inblandning i den utredningen, är ett instrument för att betona förälderns försörjningsansvar även om det i praktiken inte kan infrias. Frågan är dock hur denna signal om ansvaret bör vägas mot den risk för konflikt, med potentiellt stora konsekvenser för alla inblandade, som den kan ge upphov till.

En betydande del av alla bidragsskyldiga i underhållsstödssystemet har inte någon förmåga alls att bidra till barnets försörjning.

18

I en stor del av dessa fall vet högst sannolikt boföräldern att så är fallet redan innan utredningen om betalningsskyldigheten inleds. Om boföräldern har ett behov av det ekonomiska tillskott som ett underhåll innebär, och underhållsstödet i en sådan situation är den enda möjligheten att få tillgång till detta tillskott, är det upp till boföräldern att bedöma de ekonomiska fördelarna mot riskerna med en ansökan. Lämnas en ansökan in kan boföräldern och barnet drabbas av den konflikt som kan uppstå, lämnas ingen ansökan in kan stora svårigheter att försörja sig i stället uppstå. I inte bara sällsynta fall kan det ekonomiska behovet vara så stort att försörjningen inte heller kan klaras med underhållsstöd och andra bidrag från den ekonomiska familjepolitiken utan också kräver ekonomiskt bistånd från kommunen. Eftersom ekonomiskt bistånd förutsätter att den sökande först har ansökt om alla andra möjligheter till försörjning däribland underhållsstödet kan ett avstående från att ansöka om underhållsstöd få ännu större ekonomiska konsekvenser.

18

Se avsnitt 3.5.

12. Utgångspunkter och överväganden om fördelningen av den ekonomiska familjepolitiken

12.1. Tidigare utredningar

12.1.1. Offentliga utredningar

Familjeutredningen 2000–2001

I februari 2000 tillsattes en utredning med uppdrag

1

att göra en

analys av de samlade effekterna av de allmänna barnbidragen, underhållsstödet och bostadsbidraget till barnfamiljerna. Utredningen skulle enligt direktiven pröva om familjestödet kunde göras mer generellt, det vill säga med minskade marginaleffekter, men med bevarad eller ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet.

I sitt betänkande beskrev utredningen fyra alternativa konstruktioner av ett familjestöd som helt eller delvis innebar att det inkomstprövade bostadsbidraget avskaffades. I två alternativ avskaffades det helt, och i två alternativ avskaffades bostadsdelen av bidraget medan barndelen behölls. I stället innehöll de olika alternativen två nya generella tillägg till barnbidraget, ett till ensamföräldrar och ett tillägg till studerande föräldrar. Dessutom ingick i samtliga alternativ en höjning av rätten till barnbidrag från 16 till 18 år och en höjning av garantinivån i föräldrapenningen.

Två av alternativen, ett av de alternativ som innebar att hela bostadsbidraget avskaffades och ett där bara bostadsdelen avskaffades, innebar också kraftigt höjda flerbarnstillägg för barn tre och fyra (flerbarnstillägget för två barn var ännu inte infört). I dessa två alternativ tilläts de sammanlagda kostnaderna för staten att öka med

1

Dir. 2000:16.

fem miljarder kronor per år. Det kan jämföras med de dåvarande kostnaderna för bostadsbidrag som var cirka fyra miljarder kronor. De två andra alternativen var kostnadsneutrala, med oförändrade flerbarnstillägg och lägre tillägg till barnbidraget för ensamföräldrar och studerande föräldrar. I sina konsekvensbeskrivningar visade utredningen att marginaleffekterna i genomsnitt skulle minska med cirka 6 till 10 procentenheter för ensamstående med barn och något, men mindre än 1 procent för sammanboende med barn.

Ur ett övergripande perspektiv skulle de olika alternativen generellt sett ha relativt liten effekt på inkomstfördelningen bland barnfamiljer. Den minskade inkomstprövningen skulle dock leda till försämrad ekonomi för många med låg ekonomisk standard, men förbättrad för andra. Detta under förutsättning att analysen gjordes ur ett statiskt perspektiv, det vill säga utan hänsyn till de beteendeförändringar som minskade marginaleffekter förväntades ge upphov till. Utredningen gjorde också vissa analyser utifrån ett dynamiskt perspektiv, där försök gjordes att uppskatta beteendeförändringar. Det visade på motsatsen, det vill säga att personer med låg inkomst kunde få väsentligt förbättrad standard. Utredningen bedömde dock att den dynamiska analysen överskattade effekterna för personer med låg ekonomisk standard.

Underhållsstödutredningen 2002–2003

I mars 2002 tillsattes en utredning med uppdrag

2

att göra en översyn

av den dåvarande lagen (1996:1030) om underhållsstöd. I sitt betänkande Ett reformerat underhållsstöd (SOU 2003:42) föreslog utredningen bland annat att en inkomstprövning skulle införas för boföräldrar vid mottagande av underhållsstöd och att Försäkringskassan skulle kunna träda in i barnets rätt till underhållsbidrag vid inkomster från utlandet. Någon inkomstprövning för boföräldrar infördes emellertid inte.

Utredningen övervägde också (se beskrivning i avsnitt 4.1.1 i detta betänkande), utan att lämna förslag, olika metoder för att betalningsskyldighet skulle kunna baseras på en mer aktuell inkomst än den som bidragsskyldig hade för två år sedan. Utredningen föreslog att utfyllnadsdelen i underhållsstödet, det vill säga det rena stödet från staten som en bidragsskyldig inte behöver återbetala, skulle prövas

2

Dir. 2002:39.

mot boförälderns inkomst. Syftet med förslaget var att öka legitimiteten för systemet och betona båda föräldrarnas ansvar för barnets försörjning.

Utredningen förordade vidare i sitt betänkande att grundavdraget vid bestämmandet av en bidragsskyldigs betalningsskyldighet skulle höjas väsentligt. På så sätt skulle den bidragsskyldiga kunna få förbehålla sig ett belopp som betydligt bättre stämde överens med ett skäligt belopp för egen försörjning innan hen ålades att återbetala ett underhållsstöd. Samtidigt förordades också en påtaglig höjning av den andel av ”överskottet” som skulle tas i anspråk för sådan betalning. Denna andel skulle sättas så att hela överskottet skulle användas efter att hänsyn tagits till uttaget av skatt.

Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad 2009–2011

I juni 2009 tillsattes en utredning med uppdrag

3

att göra en översyn av

hur ekonomiska stöd till barnfamiljer stödjer samarbete mellan särlevande föräldrar. Utredningen föreslog i sitt betänkande Fortsatt föräld-

rar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU 2011:51)

bland annat ett införande av bostadsbidrag vid växelvis boende och avskaffande av underhållsstöd vid växelvis boende. Utredningen bedömde, som beskrivits i avsnitt 4.1.1 i detta betänkande, att den nuvarande utformningen av underhållsstödet borde förändras eftersom staten genom underhållsstödet i stor utsträckning hade kommit att ta över föräldrarnas primära underhållsskyldighet. Något förslag till ny utformning lämnades dock inte.

I sin analys konstaterade utredningen bland annat att växelvis boende för barn hade ökat kraftigt sedan mitten av 1980-talet. Det fanns flera tänkbara orsaker till denna utveckling. En faktor som enligt utredningen kunde ha haft betydelse var att ingen av föräldrarna kunde åläggas att betala underhåll och att vissa familjeekonomiska stöd kunde sökas av båda föräldrarna eller fördelas dem emellan vid växelvis boende. Utredningen konstaterade också att samarbetet fungerade tämligen väl mellan föräldrar med växelvis boende barn, medan det fungerade mindre väl när barnen primärt eller helt bodde hos en av föräldrarna. Den fråga där samarbetet fungerade sämst för

3

Dir. 2009:56.

var, oberoende av boendesituation, ekonomin. Ekonomiska frågor om barnet konstaterades vara en konfliktdrivande faktor, och rätten till familjeekonomiska förmåner kunde vara bidragande i detta. Utredningen konstaterade att det särskilt gällde om båda föräldrarna hade låga inkomster eller om de hade ojämlika ekonomiska förhållanden. Utredningen ansåg därför att en fördelning av de familjeekonomiska stöden som på ett bättre sätt beaktade den försörjningsbörda föräldrarna har för barn i hushållet skulle uppfattas som mer rättvist. Därför föreslog utredningen ett införande av det särskilda bidraget för växelvis boende barn och att underhållsstöd vid växelvis boende skulle avskaffas. Dessa förslag genomfördes senare.

Utredningen diskuterade också en rad åtgärder för att betona föräldrars försörjningsansvar för barn. Ett av förslagen var att det borde inrättas en instans som bistår föräldrar med råd och stöd för att komma överens om avtal om underhållsbidrag, denna instans föreslogs företrädesvis vara Försäkringskassan. Den nuvarande utformningen av underhållsstödet borde, som nämnts ovan, förändras och ersättas av ett system som förskotterade ett underhållsbidrag. Utredningen lämnade också ett förslag, om införande av tidsbegränsade underhållsstöd, som senare också kom att genomföras. Det skedde i och med införandet av den så kallade indragningsbestämmelsen när den betalningsskyldiga i rätt ordning betalat sitt betalningsbelopp under viss tid.

12.1.2. Myndighetsrapporter

Boverkets rapport

Bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med bostadsbidrag

I rapporten Bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med bostadsbidrag, som var föranledd av ett regeringsuppdrag, gav Boverket bland annat följande exempel på åtgärder för att nå syftet med att bostadsbidrag skulle kunna uppfylla de fastlagda syftena med stödet och att alla familjer med låg ekonomisk bärkraft skulle kunna hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder: – Anpassa bostadskostnadsgränserna så att familjerna kan hålla sig

med en bostad där varje barn har ett eget rum.

– Bostadskostnadsgränserna anpassas även till kostnaden för ny-

producerade bostäder. – De skilda inkomstgränserna för makar tas bort. – Inkomstgränsen borde vara högre för makar än vad den är för

ensamföräldrar, eftersom det är ytterligare en person som ska försörjas av inkomsten. – Ytbegränsningen slopas. Den påverkar främst boende i egnahem

och hindrar därmed familjer med många barn att kunna hålla barnen med ett eget rum.

Utöver dessa principiella slutsatser framhölls att man inte borde göra retroaktiva återkrav för perioder då man varit berättigad till bidrag. Detta då bidragen beräknades utifrån hela årets inkomst, oavsett om man helt hade saknat inkomst under delar av året. Hänsyn borde alltså tas till när en inkomstförändring inträffade under året. Argumentet var att det var orimligt att återkräva ett bidrag som man de facto var berättigad till när man uppbar det. Vidare menade Boverket att bidraget alltså inte borde kunna återkrävas på grund av att inkomster blivit högre senare under året.

Boverkets rapport Bostadsbidrag, ett rättvist bostadsstöd för barnen?

– Långsiktiga effekter av 1990-talets besparingar

I Boverkets rapport från december 2006 Bostadsbidrag, ett rättvist

bostadsstöd för barnen? – Långsiktiga effekter av 1990-talets besparingar

utvärderades 1997 års regeländring av bostadsbidragssystemet.

Boverkets slutsats var att varken reglerna om skilda inkomstgränser för makar, ytbegränsningen eller underlåtenheten att anpassa inkomst- och bostadskostnadsgränserna till inkomst- och hyresutvecklingen hade behövt införas. Målen enligt direktiven – att minska kostnadsökningen med 2,11 miljarder kronor, hade kunnat uppfyllas enbart genom att effektivisera efterkontrollen. Återkraven hade inte heller behövt göras retroaktiva för bidrag som bidragstagaren var berättigad till när hen uppbar dem. Regeländringarna innebar att utsatta familjer fick det svårare att hålla sig med goda bostäder till rimliga kostnader. Då allt färre barn omfattades av bostadsbidraget riskerade viktiga delar av skyddsnätet för ekonomiskt utsatta barn att monteras ned.

Institutet för Framtidsstudiers rapport

Bostadsbidrag och trångboddhet. Har 1997 års bostadsbidragsreform förbättrat bostadssituationen för barnen? ( 2006:13 )

I Institutet för Framtidsstudiers rapport Bostadsbidrag och trångbodd-

het. Har 1997 års bostadsbidragsreform förbättrat bostadssituationen för barnen? undersöktes om 1997 års bostadsbidragsreform haft några

effekter på andelen trångbodda bidragshushåll.

Resultaten visade att ytrestriktionen, i betydande grad, hade ökat andelen hushåll med barn som flyttat in i trångboddhet, en ökning med drygt 40 procent. Konsekvenserna av ytrestriktionen konstaterades skapa en inlåsningseffekt i stället för att fasa ut de bidragshushåll vars bostadskonsumtion ansågs vara för hög. Det ansågs ge indikation på att ytrestriktionen hade haft en negativ effekt på andelen trångbodda bidragshushåll och i förlängningen också en negativ effekt på barns boendeförhållanden.

Riksrevisionens granskningsrapport

Underhållsstödet – för barnens bästa? (RiR 2010:22)

I oktober 2010 lämnade Riksrevisionen granskningsrapporten Under-

hållsstödet – för barnens bästa? som tog upp frågeställningen om

underhållsstödet var ett ändamålsenligt verktyg inom familjepolitiken och om systemet hanterades effektivt. Riksrevisionen kom fram till att många barn till särlevande föräldrar skulle få ett högre underhåll om underhållet beräknades enligt föräldrabalkens, förkortad FB, regler i stället för att föräldrarna reglerade underhåll via underhållsstödet.

Enligt Riksrevisionens granskning gick många barn, med nuvarande utformning av underhållsstödssystemet, miste om underhåll jämfört med om föräldrarna, om de hade ekonomisk förmåga att betala ett underhåll som var högre än nivån för underhållsstödet, i stället tillämpade FB:s regler.

Riksrevisionens enkät till föräldrar som betalade underhåll för sina barn via underhållsstödet visade att Försäkringskassans insatser för att nå regeringens mål om att fler föräldrar skulle reglera underhållet på egen hand var otillräckliga. Bland annat visade undersökningen att var fjärde förälder inte kände till att de kunde lösa underhållet på egen hand. Vidare visade enkätundersökningen att det skulle behövas andra typer av insatser än de rena informationsinsatser som

Försäkringskassan arbetade med för att nå målet om att fler föräldrar skulle lösa underhållet på egen hand. Sammanfattningsvis bedömde Riksrevisionen att det inte var en god ordning att barn riskerade att gå miste om ett högre underhåll på grund av att föräldrar inte kände till regelverket, inte visste hur man gjorde eller inte kom överens.

Föräldrar som skulle vilja beräkna underhållet för sina barn enligt FB:s regler hade ingenstans att vända sig om de ville ha hjälp utan att betala en avgift. Det fanns ingen myndighet eller annan instans som hade till uppgift att kostnadsfritt eller till en låg avgift bistå föräldrar med beräkningen av underhåll eller framtagande av avtal om underhåll enligt FB:s regler. Om föräldrar inte kunde komma överens om underhållets storlek var de hänvisade till att vända sig till domstol och driva en civilrättslig process.

Utöver att barn kunde gå miste om underhåll gav underhållsstödets juridiska form fler negativa konsekvenser. Underhållsskyldiga föräldrar som valde att reglera underhållet för sina barn via underhållsstödet hos Försäkringskassan riskerade att drabbas hårt om de blev föremål för verkställighet hos Kronofogdemyndigheten. Orsaken var att Kronofogdemyndigheten inte fick räkna in det belopp som den betalningsskyldige föräldern skulle betala till Försäkringskassan i det belopp som Kronofogdemyndigheten inte fick driva in, det så kallade förbehållsbeloppet. Underhållsbidrag som hanterades enligt FB:s regler ingick däremot i förbehållsbeloppet. Vidare hade Försäkringskassan problem med att driva in underhåll från vissa länder utanför Norden när avtal om underhåll inte hade registrerats inför en behörig myndighet eller hade upprättats och beslutats av en sådan myndighet.

Försäkringskassan beräknade att myndigheten skulle kunna spara in 78 miljoner kronor årligen om de föräldrar som trots ekonomisk förmåga betalade underhåll för sina barn via Försäkringskassans underhållsstöd, reglerade underhållet på egen hand utan Försäkringskassans inblandning.

ISF:s rapport

Ekonomiska drivkrafter i bostadsbidragssystemet, En utvärdering av individuella inkomstgränser för makar med barn (ISF 2012:6)

I mars 2012 lämnade Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) rapporten Ekonomiska drivkrafter i bostadsbidragssystemet, En utvärdering

av individuella inkomstgränser för makar med barn.

Resultaten från studien visade på positiva effekter på hushållens arbetsutbud redan ett år efter det att reformen 1997 genomfördes. Dessa positiva effekter ökade ytterligare de nästföljande två åren. Effekterna på arbetsutbudet var positiva både för män och kvinnor och effekten var större för kvinnor än för män. Initialt såg man att reformen hade ökat inkomsten från försörjningsstöd. Denna effekt försvann dock två år efter reformen för att ytterligare ett år senare visa på en minskning i försörjningsstöd som en effekt av det ökade arbetsutbudet. Slutligen gav resultaten inget stöd för att reformen hade ökat separationsbenägenheten. Man såg i stället en minskad separationsbenägenhet hos de hushåll som hade påverkats av reformen. Slutsatsen var att individuella inkomstgränser var ett effektivt sätt att stärka arbetslinjen och öka arbetsutbudet.

ISF:s rapport Kvalitet i underhållsstöd,

En granskning av Försäkringskassans handläggning (ISF 2015:3)

ISF fick i regleringsbrevet för 2014 i uppdrag att granska om beslutsunderlag och beslut i underhållsstöd skedde i enlighet med gällande regelverk och med fokus på enhetlighet, effektivitet och rättssäkerhet. ISF skulle även undersöka på vilket sätt Försäkringskassan styrde kvalitetsutvecklingen inom förmånen.

ISF:s granskning visade bland annat att i Försäkringskassans bedömningar av barns boende och föräldrars särboende hade folkbokföringen en avgörande betydelse. Granskningen visade dock att det kunde finnas anledning att ifrågasätta om uppgiften om folkbokföring skulle tillmätas en sådan avgörande betydelse när det gällde att utreda boendesituationer.

Granskningen visade också att Försäkringskassans hantering till viss del bidrog till att upprätthålla normen att underhållsskyldiga föräldrar bara behövde betala ett underhåll som motsvarade underhållsstödsbeloppet. Det vanligaste förekommande betalningsbeloppet för bidragsskyldiga föräldrar var det maximala beloppet.

Granskningen visade vidare att fastställandet av betalningsskyldighet och andra delar av hanteringen av inbetalning och skulder inte prioriterades.

Det framkom också att det kunde finnas anledning att se över om den information som Försäkringskassan lämnade var tillräcklig för att föräldrarna skulle kunna hävda sin rätt.

Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärderings rapport Hur känslig är gifta kvinnors sysselsättning

för förändringar i skatte- och bidragssystemet? ( 2016:2 )

I Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärderings rapport från januari 2016 studerades hur känsliga svenska gifta kvinnor i låginkomsttagar- och medelinkomsttagarhushåll var för förändringar i de finansiella incitamenten att jobba. Studien var inriktad på den extensiva arbetsutbudsmarginalen, alltså beslutet att jobba eller inte jobba. Reformen 1997 innebar en positiv effekt på sysselsättningen. Effekten syntes tydligt två år efter reformen. Utifrån dessa effektskattningar togs värden fram på deltagandeelasticiteten, som är ett mått på hur känslig sysselsättningen är för förändringar i skatte- och bidragssystemet. Den genomsnittliga elasticiteten för perioden 1994–2001 var tämligen modest, det vill säga arbetsutbudet reagerade relativt lite. Elasticiteten var emellertid högre för kvinnor med låg intjänandeförmåga.

Boverkets rapport Trångboddheten i storstadsregionerna ( 2016:28 )

I Boverkets rapport Trångboddheten i storstadsregionerna från 2016 kartlades trångboddhetens utbredning i flerbostadshus i de tre storstadsregionerna Stormalmö, Storgöteborg och Storstockholm.

Enligt den norm som Boverket tittade på, det vill säga norm två vilken fastslogs 1967, var fler än två boende per rum (kök och vardagsrum oräknat) trångbodda.

När trångboddhetens utbredning studerades geografiskt framstod Malmö stad, Göteborgs stad och Stockholms stad som särskilt trångbodda. I Storstockholm var andelen trångbodda högre än i Stormalmö och Storgöteborg, dessutom var trångboddheten vanligare i perifera delar av stockholmsregionen. I de församlingar där trångboddheten var särskilt hög var även andelen trångbodda barn och unga hög. I Storgöteborg och Stormalmö var medianinkomsten låg bland de trångbodda i församlingar med hög trångboddhet. I Storstockholm återfanns samma mönster för två tredjedelar av områdena med hög trångboddhet. Den resterande tredjedelen bestod av ett kluster av församlingar i Stockholms innerstad där medianinkomsten var högre än regionens genomsnitt. Avslutningsvis bekräftade kartläggningen

tidigare studier som visade att individer med utländsk bakgrund var trångbodda i större utsträckning än individer med svensk bakgrund.

Riksrevisionens granskningsrapport Bostadsbidraget

– ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv (RiR 2017:9)

I april 2017 lämnade Riksrevisionen en granskningsrapport om bostadsbidragets effekter på hushållens ekonomi och drivkrafter till arbete. Riksrevisionen bedömde i rapporten att bostadsbidraget var en fördelningspolitiskt träffsäker förmån som nådde hushåll med låga inkomster. Men stödets relativa storlek, och antalet hushåll som fick tillgång till det minskade, vilket ökade risken för en övervältring på ekonomiskt bistånd. Riksrevisionens granskning visade att de höjningar och förändringar av bostadsbidraget som hade genomförts under de senaste 20 åren inte följde löne- och prisutvecklingen. Det hade fått till följd att bidraget hade koncentrerats till hushåll med låga inkomster och låg relativ ekonomisk standard. Särskilt utsatta var sammanboende hushåll med bostadsbidrag.

Granskningen visade också att bostadsbidraget omfördelade inkomster i lägre grad än tidigare. De hushåll som tog emot bostadsbidrag hade ofta inkomster som låg så långt under gränsen för låg relativ ekonomisk standard att bidraget inte var tillräckligt för att lyfta dem över gränsen. Samtidigt mötte de hushåll som tog emot bostadsbidrag lägre genomsnittliga marginaleffekter än tidigare, vilket hade förbättrat incitamenten till arbete. Analysen visade dock att bostadsbidraget kunde påverka hushåll utan barns arbetsutbud negativt.

Riksrevisionens granskningsrapport Trångboddhet

– konsekvenser för hälsa och skolresultat (RiR 2019:9)

I februari 2019 lämnade Riksrevisionen en granskningsrapport om effekterna av trångboddhet enligt trångboddhetsnorm 3, vilken innebär att varje barn ska ha eget rum, att två vuxna kan dela sovrum och att det därutöver ska finnas ett kök och ett vardagsrum. Granskningen visade att trångboddheten hade ökat de senaste 20 åren. Ökningen var störst bland utrikes födda. Trångboddhet var vanligast i storstadskommuner och bland hushåll med de lägsta inkomsterna. I samband med införandet av en boytebegränsning inom bostadsbidraget 1997,

skedde en ökning av antalet trångbodda hushåll med bostadsbidrag. Sedan 2003 hade dock andelen trångbodda i denna grupp minskat.

Resultaten av granskningen visade att trångboddhet enligt trångboddhetsnorm 3 inte hade några effekter på vare sig vuxnas eller barns hälsa, vuxnas sjukfrånvaro eller barns skolresultat. Slutsatserna förändrades inte när striktare krav för vad som kvalificerade som trångboddhet analyserades. Det innebar enligt Riksrevisionens bedömning att det verkade finnas en säkerhetsmarginal mellan norm 3 och den trångboddhet som potentiellt sett skulle kunna vara skadlig. Enligt Riksrevisionen var det rimligt att tro att det fanns en nivå av trångboddhet som hade negativa konsekvenser. Riksrevisionen analyserade inte effekter av en mer extrem trångboddhet (fler än två personer delar sovrum) men fann att den extrema trångboddheten hade fördubblats under de senaste 20 åren, från cirka 2,5 till 5 procent av befolkningen.

Sammantaget gav resultaten inte stöd för att bostadsbidragets minskade bostadspolitiska fokus hade fått negativa konsekvenser för dem som efter införandet av boyterestriktionen flyttade till boenden som enligt trångboddhetsnorm 3 räknades som trångbodda. Granskningen visade följaktligen inte på oönskade konsekvenser av förändringen som genomfördes inom bostadsbidraget.

Resultaten gav enligt Riksrevisionen anledning att ifrågasätta om gällande trångboddhetsnorm var ändamålsenligt utformad, dels för att fungera som ett riktmärke för vad som ska betraktas som lägsta acceptabla utrymmesstandard och utifrån inriktningen på bostadsbidraget, dels med utgångspunkt i de mål för bostadsbyggandet som riksdagen har ställt sig bakom.

Riksrevisionens granskningsrapport Flerbarnstillägget

i barnbidraget – ett generellt bidrag som kan effektiviseras (RiR 2020:9)

I mars 2020 lämnade Riksrevisionen en granskningsrapport om effektiviteten i flerbarnstillägget i barnbidraget. Riksrevisionen fann att ett generellt stöd till flerbarnsfamiljernas köpkraft, i form av ett flerbarnstillägg, var ett träffsäkert sätt för den ekonomiska familjepolitiken att utjämna ekonomiska skillnader i befolkningen. Av de 3,7 miljarder kronor som betalades ut i flerbarnstillägg 2019 gick sammanlagt cirka 2,3 miljarder (62 procent) till barnhushåll i de fyra lägsta inkomstdecilerna. Det var cirka 560 miljoner kronor (33 pro-

cent) mer än motsvarande summa för det allmänna och förlängda barnbidraget. Personer i de fyra högsta inkomstdecilerna fick cirka 370 miljoner kronor (34 procent) mindre i flerbarnstillägg än motsvarande summa för det allmänna och förlängda barnbidraget. Med andra ord fick barnfamiljer i de fyra lägsta inkomstdecilerna en betydande del av de 3,7 miljarder kronor som under 2019 betalades ut i flerbarnstillägg. Det var enligt Riksrevisionen ett förväntat resultat mot bakgrund av att barnfamiljer med många barn i genomsnitt hade sämre ekonomisk standard än barnfamiljer med få barn. Det var främst sammanboende föräldrar som gynnades av barnbidragets utformning med ett flerbarnstillägg, eftersom sammanboende tenderade att ha fler barn än ensamstående föräldrar.

I oktober 2005 utökades rätten till flerbarnstillägg till att även omfatta familjer med två barn samtidigt som barnbidraget och flerbarnstillägget höjdes. Flerbarnstilläggets förmåga att bidra till målet om en god ekonomisk levnadsstandard för barnfamiljer hade förbättrats i och med dess ökade omfattning. År 2017 bidrog flerbarnstillägget till att cirka 6 procent av de personer som utan ett flerbarnstillägg skulle ha hamnat under gränsen för låg inkomststandard i stället hamnade över gränsen. År 1997 var motsvarande andel 2 procent. Utvidgningen av flerbarnstillägget, till redan det andra barnet, innebar dock att den fördelningsmässiga träffsäkerheten i flerbarnstillägget försämrades. Riksrevisionen fann att införandet av flerbarnstillägget för barn nummer två försämrade flerbarnstilläggets kostnadseffektivitet i förhållande till målet om god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer. För varje enskild familj utgjorde flerbarnstillägget för barn nummer två och tre ett litet tillskott till hushållets disponibla inkomst, men då de berörda hushållen var många blev statens utgifter jämförelsevis höga. Resultatet i form av minskad ekonomisk utsatthet per satsad krona var allra minst för flerbarnstillägget för barn nummer två i en familj. De 1,3 miljarder kronor som betalades ut i flerbarnstillägg för andra barnet under 2019 bidrog i liten utsträckning till att förbättra enskilda barnfamiljers ekonomiska situation.

Riksrevisionen undersökte ett åldersdifferentierat flerbarnstillägg men fann att det inte ökade måluppfyllelsen. Riksrevisionen ansåg att flerbarnstilläggets ersättningsnivåer borde ses över och att fler sätt att differentiera barnbidraget borde övervägas. I översynen borde det övervägas om flerbarnstillägget för barn nummer två skulle avskaffas

så att de statliga medel som därmed frigjordes kunde användas på ett sätt som kunde förväntas ge bättre måluppfyllelse.

12.2. Överväganden

Den ekonomiska familjepolitiken har sedan 2000-talet början blivit sämre på att hjälpa de mest ekonomiskt utsatta hushållen med barn till en bättre ekonomisk standard. Det beror främst på den minskade relativa effekten av de behovsprövade bidragen. Behovsprövade, och då särskilt inkomstprövade bidrag, har bäst förutsättningar att effektivt förbättra levnadsstandarden för barn med låg ekonomisk standard.

Inkomstprövade bidrag kan dock påverka incitamenten för arbete. Om den ökade arbetsinsats, och de eventuellt ökade kostnader, som krävs för att en person ska kunna öka sin inkomst inte bedöms stå i relation till den ökade disponibla inkomst den leder till kan personen avstå från att öka arbetsinsatsen Risken för att individer avstår från att öka sin bruttoinkomst när de har möjlighet ökar ju mindre andel av den ökade bruttoinkomsten som de får behålla som disponibel inkomst. Denna andel påverkas av såväl skatter som hur avräkningen av de bidrag som hushållet får utformas. Hur mycket den påverkar vilka val enskilda individer gör beror också på vilka möjligheter den enskilda faktiskt har att påverka sin inkomst och hur stor den förändrade arbetsinsatsen är i förhållande till den förändrade bruttoinkomsten.

Om avsikten med ett bidrag är att lyfta så många av de hushåll som utan bidrag inte har en tillräcklig ekonomisk standard i förhållande till en viss bestämd gräns behöver dock inkomstavräkningen vara tillräckligt stor för att undvika otillräckliga bidrag till vissa och bidrag till andra som redan har tillräcklig ekonomisk standard. Ställning behöver tas till hur stort problem otillräckliga bidrag till de med störst behov är respektive hur mycket bidragen till de hushåll som saknar behov enligt den definierade gränsen får kosta. Avvägningen mellan dessa två kan emellertid göras lättare om behovsprövningen kan göras effektivare genom en större inkomstavräkning av bidraget. En sådan större inkomstavräkning behöver samtidigt beakta hur den påverkar incitamenten för arbete för dem som berörs.

Den ekonomiska familjepolitiken består förutom av de behovsprövade förmånerna också av andra förmåner. Samspelet med de generella bidragen kan ha stor betydelse för ett hushålls ekonomiska situation men också för incitamenten för arbete och andra val. Det är viktigt att inte bara de behovsprövade bidragens nivåer kan motiveras ur ett familjepolitiskt perspektiv utan också utifrån den sammanlagda bidragsnivån. När de behovsprövade bidragen läggs samman med de generella bidragen konstaterar utredningen att den nuvarande konstruktionen av bostadsbidraget fungerar relativt väl för ensamstående och sammanboende med få barn. För hushåll med flera barn, särskilt för sammanboende, är bidraget sämre avpassat. Ensamstående med flera barn är dock i stor utsträckning beroende av underhållsstödet för att nå en rimlig levnadsstandard. Underhållsstödet är inte behovsprövat för boföräldern och riskerar därför att vara mindre träffsäkert när det gäller att riktas till dem med störst ekonomiska behov. För sammanboende med barn är de samlade stödet mindre väl avpassat särskilt när inkomsterna är ojämnt fördelade mellan de sammanboende.

Det nuvarande bostadsbidraget har alltmer blivit ett allmänt konsumtionsstöd och det är otydligt vilka kostnader som bidraget är avsett att ge stöd för. Bostadsdelen av bostadsbidraget beaktar bara sådana bostadskostnader som i liten grad hänger samman med de kostnader som hushåll med barn har just på grund av de behov av bostad som dessa hushåll har men som hushåll utan barn saknar. Barndelen av bostadsbidraget uppgår till ett visst belopp för det första barnet och är olika beroende på hur mycket barnet bor i hushållet. Det är inte uttalat vilka kostnader som bidraget är avsett att ge stöd för och det är därför också svårt att avgöra om det är rimliga proportioner mellan bidragets nivå för hemmavarande barn, växelvis boende barn och umgängesbarn. Att det saknas en tydlig koppling till vissa kostnader gör det också svårt att avgöra om bidraget i tillräcklig grad kan anses anpassas när priser och eventuellt också löner ökar i samhället. Varken bostadsdelen eller barndelen av bidraget beaktar fler än tre barn och barndelen ger låga bidrag för tillkommande barn efter det första, oberoende av vad som kan antas vara den underliggande kostnad som stödet ges för.

Den nuvarande utformningen av underhållsstödet har kommit att innebära att stödet närmast konkurrerar med underhållsbidraget, eller annorlunda uttryckt de principer som FB ställer upp för hur det eko-

nomiska föräldraansvaret ska fördelas mellan särlevande föräldrar. Konkurrensen riskerar leda till att ekonomiska incitament avgör hur underhållet sköts. Underhållsstödet har vidare blivit så normerande att det sannolikt är en liten del av alla särlevande föräldrar som delar på det ekonomiska ansvaret för barnet på det sätt som FB föreskriver.

Att förutsättningarna för att få del av samhället stöd för en särlevande boförälder ges genom underhållsstödet och därmed förutsätter en utredning av den frånlevande förälderns inkomstsituation kan också leda till en risk för att det uppkommer en konflikt mellan föräldrar. Denna risk kan antingen leda till en försämrad relation mellan föräldrarna och mellan dessa och barnet, eller till att boföräldern avstår från stödet. I en specifik situation, nämligen den där det står klart att den frånlevande föräldern helt saknar möjlighet att bidra till barnets försörjning, kan denna risk för konflikt uppfattas särskilt onödig.

12.2.1. Försörjningsansvaret för barn bör primärt ligga på föräldrarna och statens stöd ges bara när deras resurser inte räcker till

Sedan den 1 januari 2020 är barnkonventionen svensk lag. Enligt barnkonventionen ska bland annat varje barn ha rätt att bli omvårdat av sina föräldrar (artikel 7). Konventionsstaterna ska också respektera rätten för det barn som är skilt från den ena av eller båda föräldrarna, att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkt kontakt med båda föräldrarna, utom då detta strider mot barnets bästa (artikel 9.3). Konventionsstaterna ska även göra sitt bästa för att säkerställa erkännandet av principen att båda föräldrarna har gemensamt ansvar för barnets uppfostran och utveckling och ska enligt konventionen ge lämpligt bistånd till föräldrar och vårdnadshavare då de fullgör sitt ansvar för barnets uppfostran (artikel 18.1).

Även FB reglerar föräldrars gemensamma ansvar, och då uttryckligen i ekonomisk mening, genom att föreskriva att föräldrar är underhållsskyldiga gentemot sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga (7 kap. 1 §). Av FB följer också att när ett barn bor varaktigt med bara den ena föräldern ska den andra föräldern fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet. Underhålls-

beloppet fastställs sedan genom dom eller genom avtal mellan berörda parter (7 kap. 2 §).

4

Föräldrarna är alltså primärt ansvariga för barnets underhåll. Föräldrarna ska sinsemellan ta del i kostnaderna var och en efter sin förmåga. Underhållsskyldigheten ska fullgöras genom betalning av underhållsbidrag till barnet om föräldern inte har vårdnaden om barnet och inte heller bor varaktigt med barnet eller har vårdnaden om barnet gemensamt med den andra föräldern men barnet bara bor varaktigt med den andra föräldern. Hur mycket underhållsbidrag som ska betalas regleras inte i detalj i FB, men enligt praxis används den så kallade kvotdelningsmetoden. Metoden innebär att barnets behov först fastställs och därefter beräknas hur stor del av kostnaderna för dessa som var och en av föräldrarna har ekonomisk förmåga att ta ansvar för.

Underhållsbidrag fastställs normalt efter överenskommelse i avtal mellan föräldrarna eller mellan den bidragsskyldiga föräldern och den studerande om barnet fyllt 18 år. Underhållsbidrag kan också fastställas genom dom. Om föräldrarna inte kan komma överens om kostnader för barnets behov finns olika metoder för att fastställa en mer schablonberäknad kostnad. I och med att underhållsbidraget kan fastställas genom avtal kan också föräldrarna komma överens om en annan fördelning av ansvaret än den fördelning efter förmåga som kvotdelningsmetoden ger. Ett underhållsbidrag kan därför innebära att föräldrarna gemensamt tar ansvar för barnets faktiska behov på ett jämlikt sätt, men kan också innebära såväl en ojämlik fördelning av ansvaret, eller att barnets behov inte tillgodoses.

Normalt bör en överenskommelse om underhållsbidrag vara till gagn för barnet. Hänsyn tas till barnets faktiska behov. Föräldrarna tar del i kostnader för dessa efter sin förmåga. Att föräldrarna därmed kommer överens om barnets behov och försörjer barnet efter sin förmåga torde öka förutsättningarna för en god relation mellan barnet och båda föräldrarna. En sådan överenskommelse mellan föräldrarna om underhållsbidrag också främja möjligheterna för samarbete dem emellan i andra frågor om barnet.

4

För en mer utförlig beskrivning av barnkonventionens och FB:s bestämmelser se t.ex. kapitel 1

i utredningens promemoria En justerad indragningsbestämmelse, 2020-06-09, dnr Komm2020/00306.

Alla föräldrar kan inte komma överens om barns underhåll. Det kan till exempel bero på att de på grund av en konflikt har stor misstro eller missunnsamhet mot varandra. Att försök att komma överens misslyckas i sådana situationer kan bero på att föräldrarna utgår från att ett avtal ska vara till så stor egen nytta som möjligt och så stor skada som möjligt för den andra föräldern. Det kan också bero på att det är komplicerat att beräkna och fastställa vad som är ett rimligt underhåll från den frånlevande föräldern, särskilt när föräldrar inte har full insyn i varandras ekonomiska och andra levnadsförhållanden.

Dagens underhållsstöd är bland annat avsett att tillförsäkra barnet och boföräldern den frånlevande förälderns underhåll om en överenskommelse om underhållsbidrag inte kan nås eller den frånlevande föräldern inte fullföljer en sådan överenskommelse. Barnet och boföräldern har visserligen också andra möjligheter att få till stånd ett avtal om underhållsbidrag genom att väcka talan i domstol. De har också andra möjligheter att se till att underhållet också betalas, genom att ansöka om att Kronofogden driver in underhållet. Sådana åtgärder kan dock vara både kostnadsdrivande och tidskrävande.

Underhållsstödets funktion som garant för att barnet och boföräldern får tillgång till ett underhåll från den frånlevande föräldern, genom Försäkringskassans utbetalning i förskott oberoende av om den frånlevande föräldern betalar eller inte, är därför mycket viktig. Det nuvarande regelverket för underhållsstöd är emellertid inte utformat på ett sådant sätt att det tar utgångspunkt i föräldrarnas primära ansvar och inte heller i en jämlik fördelning av detta ansvar mellan föräldrarna genom en fördelning dem emellan efter var och ens ekonomiska förmåga. De främsta skälen till det är att varken det belopp som betalas ut till boföräldern eller det belopp som den frånlevande föräldern blir skyldig att betala till Försäkringskassan, fastställs utifrån principen om jämlik fördelning efter föräldrarnas ekonomiska förmåga. I det utbetalade beloppet beaktas heller inte alls boförälderns, eller föräldrarnas sammanlagda, förmåga att försörja barnet. Det sistnämnda beror på att underhållsstödet utöver att tillförsäkra barnet och boföräldern ett underhåll från den frånlevande föräldern också garanterar ett underhåll på en viss lägsta nivå, som är olika beroende på barnets ålder. Denna summa är helt oberoende av vilket behov boföräldern eller föräldrarna utifrån sin ekonomiska situation har av en sådan garanti.

Enligt utredningens mening behöver statens stöd till föräldrar som inte kan komma överens om ett jämlikt fördelat ekonomiskt ansvar för barnets försörjning, förändras i grunden i förhållande till dagens underhållsstöd. Det faktum att underhållsstödet både riskerar att konkurrera ut underhållsbidraget som det sätt som först bör komma i fråga som metod för att reglera underhåll, och att underhållsstödet är starkt normerande för avtal om underhållsbidrag är ett starkt motiv för detta. De överordnade principer som följer av såväl barnkonventionen som FB måste upprätthållas också av det stöd som staten ger.

12.2.2. Underhållsreglering med staten som mellanhand ska inte väsentligt skilja sig från vad FB föreskriver

Om de överordnade principer som kommer till uttryck i barnkonventionen och FB, i praktiken ska få genomslag i hur merparten av särlevande föräldrar tar ansvar för sina barns försörjning, krävs att den stora grupp av de föräldrar som i dag använder staten som mellanhand för reglering av underhållet, reglerar ett belopp som fastställs utifrån dessa principer. Om den statliga regleringen av underhållet bygger på dessa principer upphör också den konkurrens som uppstår gentemot civilrättsliga avtal baserade på dessa principer och den normerande effekt på sådana avtal som underhållsstödet i dag har.

Utgångspunkten för beräkning av vilket belopp som staten ska tillförsäkra ett barn och en boförälder, om en frånlevande förälder riskerar att inte bidra till barnets försörjning, bör därför vara ett belopp som beaktar föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga och var och ens förmåga att ta del i det gemensamma ansvaret. Detta bör göras bland annat genom att tillämpa den så kallade kvotdelningsmetoden. Det bör också i övrigt så långt möjligt och lämpligt bygga på det som FB föreskriver. Utredningen bedömer att förutsättningarna för att beakta båda föräldrarnas aktuella ekonomiska förmåga har ökat väsentligt efter införandet av arbetsgivardeklarationer på individnivå.

Den del av statens stöd till särlevande föräldrar som avser att reglera underhåll bör inte heller inkludera något monetärt stöd till föräldrarna att klara barnets försörjning. Genom att låta den statliga underhållsregleringen enbart innebära en förmedling av det underhåll som den frånlevande föräldern kan och bör bidra med uppstår

inte ekonomiska incitament att välja staten som mellanhand på det sätt som dagens underhållsstöd innebär.

Genom att det belopp staten förmedlar beror på föräldrarnas sammantagna förmåga och det inbördes förhållandet mellan deras respektive förmåga bortfaller också den starkt normerande roll som garanterade beloppsnivåer har inneburit för civilrättsliga överenskommelser. I många fall har denna normering lett till att fördelningen av det ekonomiska föräldraansvaret i praktiken påtagligt har avvikit från den jämlika fördelning som avses i FB.

Normeringen som underhållsstödet har inneburit är dock inte enbart av ondo. Att de belopp som gäller i underhållsstödet ses som lämpliga belopp att komma överens om i ett avtal om underhållsbidrag kan leda till både ett högre och ett lägre belopp än vad föräldrarna annars skulle ha kommit överens om. Det finns goda skäl att tro att det har inneburit att många belopp blivit högre än vad de annars hade varit, främst eftersom båda föräldrar är medvetna om att en överenskommelse om ett lägre belopp kan sättas ur spel genom en ansökan om underhållsstöd från boföräldern.

Ett statligt system för underhållsreglering som kan användas som alternativ (eller komplement) till en civilrättslig överenskommelse kommer alltid att fungera normerande i någon mån. Det är enligt utredningens mening bra. Ett statligt system med beräkning enligt kvotdelningsmetoden och med vissa fastlagda belopp, inte minst vad som kan anses som en rimlig normalkostnad för ett barn skulle rimligen verka normerande i just dessa avseenden. Det leder mycket sannolikt till bättre möjligheter att nå rimliga överenskommelser byggda på rätt principer. Inte minst de föräldrar som efter kontakt med Försäkringskassan, i samband med en ansökan om stöd, kan i betydligt större utsträckning än i dag förväntas reglera underhållet på en nivå som betydligt bättre motsvarar en jämlik fördelning.

12.2.3. Risken för påverkan på konflikter bör beaktas

När en fråga om underhåll aktualiseras, antingen i samband med en separation, i samband med ett barns födelse när föräldrarna inte bor ihop eller när föräldrarna efter att ha haft en överenskommelse i samförstånd om barnets försörjning inte längre är nöjda med den överenskommelsen, befinner sig föräldrarna ofta i konflikt. Om inte

konflikten finns dessförinnan så är risken stor att den uppstår när frågan om att den ena föräldern ska betala ett underhåll, formellt till barnet men i praktiken, till den andra föräldern. Risken för konflikt som uppstår enbart av det skäl att en fråga om underhåll, eller förändrat underhåll, aktualiserats kan inte elimineras men måste beaktas vid utformningen av regler.

Kombinationen av okunskap om möjligheten och metoden för att reglera underhållet själva och en pågående konflikt, eller risk för konflikt, driver sannolikt många föräldrar till att lösa underhållet med staten som mellanhand. I den mån konflikterna är allvarliga är det också en viktig funktion för det statliga stödet att kunna mildra konfliktnivån och åtminstone tillfälligt vara ett alternativ till egna överenskommelser. Konflikter, eller risken för konflikter, försvårar en lösning där föräldrarna hanterar underhållet själva, men torde sällan vara av det slaget att de omöjliggör en lösning, i varje fall inte på sikt. Eftersom det emellertid ofta finns starka drivkrafter för föräldrar att välja underhållsstödet finns det skäl för att motverka dessa drivkrafter.

Föräldrarna är primärt ansvariga för barnets försörjning. I nästan alla fall är en överenskommelse om ett underhållsbidrag en bra metod att fördela ansvaret på det avsedda sättet mellan föräldrarna. Om reglering av underhåll genom avtal om underhållsbidrag ger ett likvärdigt belopp som reglering av underhållet med staten som mellanhand bör risken för konflikt, som kan uppstå på grund av att valet mellan de olika sätten att reglera underhållet är fördelaktigt för den ena föräldern men ofördelaktigt för den andra, påtagligt kunna minska.

Ett förhållande som ibland lyfts fram som orsak till risk för konflikter i samband med att ett underhåll ska regleras är att det kan innebära en insyn i respektive förälders ekonomiska förhållanden. Det skulle kunna vara ett skäl till att föräldrar i dag väljer att reglera underhållet via underhållsstödet. Skulle det statliga systemet för reglering bygga på principen om fördelning av ansvaret efter var och ens ekonomiska förmåga kommer det belopp som regleras vara resultatet av en beräkning som bygger på båda föräldrarnas inkomster och andra privatekonomiska förhållanden. Det skulle i så fall, för de föräldrar som ser det som problematiskt att utlämna sådan information till den andra föräldern, kunna öka risken för konflikt.

Även om det är oundvikligt, och bör vägas mot de fördelar som den jämlika fördelningen av ansvaret som blir följden av att bygga på den inbördes relationen i ekonomiskt avseende, bör det beaktas när

andra regler övervägs och tillämpas. Blotta risken för att insynen i den andra förälderns ekonomi kan öka risken för konflikt bör åtminstone innebära att handläggningen av ärenden om statlig reglering av underhåll inte ger den andra föräldern en sådan insyn som inte är befogad för att kunna fastställa ett korrekt belopp.

12.2.4. Bostadsbidragets olika syften bör tydliggöras

Dagens bostadsbidrag har två olika delar som åtminstone i sin grund och ursprung fyller två olika syften. Bostadskostnadsdelen av bidraget syftar till att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och rymliga bostäder. Barndelens syfte kan enligt utredningen beskrivas som att stödja föräldrar med otillräckliga ekonomiska resurser att klara kostnader för barnen som inte täcks av andra bidrag.

Tidigare, i avsnitt 11.2.6, har beskrivits hur bostadsbidraget har kommit att bli ett allmänt konsumtionsstöd, varför denna tydliga uppdelning av syften kanske inte längre gäller. Enligt utredningens mening har det dock betydande fördelar om bidraget har tydligt angivna syften med respektive bidragsdel. Det underlättar en anpassning av bidragets nivåer utifrån förändrade omvärldsförhållanden, till exempel förändrade priser, eller ändrade politiska ambitionsnivåer.

I avsnitt 12.2.1 och 12.2.2 ovan argumenteras för att det statliga stödet till föräldrar att reglera underhållet för barn när föräldrarna är särlevande bör renodlas så att det inte längre inkluderar ett ekonomiskt tillskott om föräldrarna tillsammans saknar förmåga att försörja sina barn. Ett sådant tillskott bör i stället också det ges inom ramen för ett behovsprövat bidrag som kompletterar de två delar som i dag finns i bostadsbidraget. Syftet med denna del av bidraget skulle vara att ge de boföräldrar som inte får eller kan få underhåll från den frånlevande föräldern med minst hälften av ett barns normala kostnader, ett tillägg till bidraget som svarar mot det uteblivna underhållet.

Enligt utredningens mening är det viktigt inte bara att de olika delarna av bidraget har tydligt uttalade syften, utan också att dessa syften återspeglas i nivåerna på bidraget. I dagens bostadskostnadsdel är detta tydligt. Bidraget ges till bostadskostnader i ett visst intervall där den övre gränsen ursprungligen definierades utifrån vad som var ett rimligt tak för sådana bostadskostnader som bör ge bidrag,

och bidraget ges, före inkomstavräkning, med 50 procent av dessa kostnader. På motsvarande sätt bör också övriga delar av bidraget definieras. När det uppstår en vilja eller ett behov av att förändra bidragets nivåer kommer ett så definierat bidrag kunna ta sikte på just den del och aspekt av bidraget som viljan eller behovet syftar till.

12.2.5. Bidrag bör ges till hushåll som har otillräckliga resurser för att försörja sig själva …

Bostadsbidraget till hushåll med barn kan benämnas som statens yttersta ekonomiska skyddsnät för barnfamiljer. Genom detta bidrag ger staten hushåll med barn tillgång till resurser innan dess att familjens behov av kommunalt ekonomiskt bistånd eventuellt behöver prövas. Bostadsbidraget är inte tillräckligt för alla för att klara sig utan ekonomiskt bistånd, samtidigt som det är en rimlig målsättning att bidraget hjälper många att vara mindre eller inte alls beroende av sådant bistånd. Enligt utredningens mening är den kanske viktigaste egenskapen hos detta statens yttersta skyddsnät, att det riktas mot just den grupp som kan lyftas ur ett behov av ekonomiskt bistånd. Inte utan mycket betydande utgiftsökningar skulle bidraget kunna lyfta även de hushåll som har mycket små eller inga egna inkomster alls.

Det ekonomiska biståndet fyller en viktig funktion för många hushåll och för att behovsprövningen i vissa fall ska vara ändamålsenlig. Ett hushåll som helt eller till övervägande del får sin försörjning från samhället, då inte inkluderat till exempel socialförsäkringar vilka ersätter förlorad förvärvsinkomst, bör få sitt behov prövat på ett ingripande sätt. De krav på att uttömma alla andra möjligheter till försörjning som en prövning av ekonomiskt bistånd kräver är därför viktig. I vissa fall är det dock inte befogat med en sådan ingripande behovsbedömning, till exempel när det står klart att bristen på ekonomiska resurser för att klara sin försörjning kvarstår efter att alla andra möjligheter är uttömda och bristen inte är tillfällig.

Fördelningen av ett behovsprövat bidrag med den funktion bostadsbidraget har är en central egenskap. Bidraget måste vara träffsäkert, det vill säga fördelas i så stor utsträckning som möjligt till hushåll med behov och inte till hushåll utan behov. De bör också fördelas i större utsträckning till hushåll med stora behov än till hushåll med mindre behov. Den grundläggande konstruktion som dagens bostadsbidrag har, med ett bidrag som avräknas för inkomster som över-

stiger en viss nivå innebär att träffsäkerhet i detta avseende kan uppnås. För ensamstående, åtminstone med få barn, fungerar nuvarande beloppsnivåer relativt väl för att uppnå träffsäkerhet. För sammanboende, särskilt om inkomsterna mellan de sammanboende är ojämnt fördelade och antalet barn är flera, fungerar det mindre väl.

Generellt är bidraget mindre väl anpassat till hushåll med många barn. I många fall är bidraget helt avräknat vid betydligt lägre inkomster än det som krävs för att hushållet ska klara mycket grundläggande konsumtion. Även om bidraget inte i alla fall kan klara att ge ett tillräckligt stöd till hushåll med stor ekonomisk brist för att klara grundläggande behov är det, enligt utredningens uppfattning, viktigt att bidraget till sådana hushåll åtminstone har rätt till bidrag för att det ska vara träffsäkert.

12.2.6 … men ta sin utgångspunkt i merkostnader för barnen

En grundläggande egenskap för ett träffsäkert inkomstprövat bidrag är alltså att bidraget i så stor utsträckning som möjligt ger hushåll med otillräckliga egna resurser att klara de mest grundläggande utgifterna rätt till bidrag. Dagens bostadsbidrag till hushåll med barn, som är den största målgruppen, är en viktig del av den ekonomiska familjepolitiken.

Målen för den ekonomiska familjepolitiken är utöver att den ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer också att den ska minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Skillnaden i ekonomiska villkor mellan hushåll med och utan barn beror i första hand på kostnader för barnen. Dessa ökade kostnader som ett hushåll har för att det har barn består i ökade kostnader för en rymligare bostad och kostnader för barnens konsumtion inklusive ökade hushållgemensamma kostnader för sådan konsumtion som beror på antalet personer som bor i hushållet. Ska bidraget syfta till att minska skillnaden i ekonomiska villkor mellan hushåll med och utan barn så bör bidraget riktas mot de kostnader som skiljer hushållen åt. Det vill säga till de extra kostnader hushållet har för barnen.

Bidrag för ökade kostnader för barnens individuella konsumtion och för de ökade hushållsgemensamma kostnaderna bör ges i relation till hur stora dessa ökade kostnader är. Barn kan kosta olika mycket, men eftersom bidraget är statligt och behovsprövat bör hän-

syn, enligt utredningens mening, i första hand relatera till grundläggande behov. En rimlig utgångspunkt är sådan baskonsumtion som bland annat utgör grunden för ekonomiskt bistånd. Sådana kostnader är i första hand individuella, det vill säga uppstår för varje enskilt barn. I varje fall vissa av de ökade hushållsgemensamma kostnaderna, men också i viss utsträckning andra kostnader kan dock vara lägre för tillkommande barn än för det eller de första barnen. Främst de individuella kostnaderna som ett hushåll har för barn påverkas av hur stor del av tiden som barnet vistas i hushållet. Bidraget bör relatera till den del av konsumtionen som uppstår i just det hushåll som bidraget ska lämnas till, det vill säga ta hänsyn till om barnet bor där hela eller nästan hela tiden, om barnet bor där ungefär halva tiden eller om barnet bara bor där tidvis.

Att bidraget, i den del som avser kostnader för barn, relaterar till en viss kostnad för till exempel baskonsumtion innebär inte nödvändigtvis att bidraget ska täcka sådana kostnader helt. Hänsyn behöver tas till andra bidrag, inklusive att det vid mycket stor brist på resurser kan vara befogat med en sådan mer ingripande behovsprövning som ekonomiskt bistånd innebär. Hänsyn behöver också tas till att ett högt bidrag till dessa kostnader kan påverka incitamenten att arbeta. Hur stor andel av de kostnader som bidraget relateras till som bidraget ska ge är också en fråga om politisk ambitionsnivå.

Bidrag till ökade kostnader för bostadskostnader bör på motsvarande sätt ges i relation till hushållets ökade kostnader för att det finns barn i hushållet. I ännu större utsträckning än vad som gäller övriga barnkostnader kan denna ökade kostnad variera. Utgångspunkten bör vara att det är sådana marginalkostnader som uppstår för att bostaden ska uppfylla det bostadspolitiska målet för bidraget, nämligen att ge barnhushållen möjlighet att hålla sig med goda och rymliga bostäder. Bostadskostnader varierar mellan olika boendeformer och mellan olika delar av landet. Bostadskostnaden påverkas även i övrigt av hur hushållet bor, exempelvis om bostaden för ett barnhushåll faktiskt är anpassad till behoven av ökad rymlighet som barnen innebär. Den stora variation som finns vad gäller bostadskostnader kräver enligt utredningens mening att det är den faktiska bostadskostnaden som bör beaktas i bidraget. Att bidraget bör ges till marginalkostnaden för barnen innebär vidare att det bör bortses från sådana bostadskostnader som hushållet hade haft om det inte funnits barn i hushållet.

En konstruktion med ett bidrag som relateras till bara de kostnader som beror på att det finns barn i hushållet anser utredningen stärker bidraget både i relation till de familjepolitiska och de bostadspolitiska målen. Att bidraget på så sätt inriktas mot bostadskostnader i ett visst intervall innebär, liksom när det gäller bidrag till barnkostnader, inte att bidraget behöver täcka hela denna kostnad. Hänsyn behöver tas till, utöver andra bidrag och påverkan på incitamenten för arbete, också incitament att begränsa bostadskostnaden. Så länge en ökad kostnad till, en inte obetydlig del, måste bekostas med egen inkomst kan eventuella val mellan olika bostäder förväntas göras med hänsyn till sådana incitament.

12.2.7. Avvägning mellan marginaleffekter, otillräckliga bidrag för personer med låga inkomster och bidrag till hushåll som saknar behov

I avsnitt 11.2.2 och 11.2.3 diskuteras hur det å ena sidan finns goda skäl att begränsa marginal- och tröskeleffekter, å andra sidan innebär en stor utmaning att åstadkomma en hög träffsäkerhet i ett behovsprövat bidrag om sådana marginaleffekter är låga. Utredningens mening är att det noggrant bör övervägas om den hittillsvarande uppfattningen om att de marginaleffekter som bostadsbidraget i dag ger upphov till inte kan tillåtas bli högre. Marginaleffekternas påverkan på incitamenten för arbete är rimligen olika stora i olika inkomstintervall, även om det finns begränsat forskningsstöd för hur stor denna skillnad är. Det finns skäl att å ena sidan överväga sänkta marginaleffekter för personer med inkomster i sådana intervall där många har stor möjlighet att påverka sitt arbetsutbud, å andra sidan öka marginaleffekterna i andra högre inkomstintervall, där påverkan på arbetsutbudet är mindre och bidragets träffsäkerhet sätts på prov.

Utredningen har emellertid tolkat direktivens skrivningar om fokus på marginaleffekter ”och hur incitamenten för arbete kan förbättras” så att förslag om ökade marginaleffekter inte kan lämnas. Mot bakgrund av det är utredningens utgångspunkt för avvägningen mellan att bidraget ska ge tillräckliga bidrag för dem med störst behov och inte ge bidrag till hushåll som saknar behov att det första ledet väger tyngre, det vill säga det är överordnat att bidrag i så stor utsträckning som möjligt faktiskt kan beviljas hushåll med behov.

13. Ett reformerat stöd till hushåll med barn

När utredningen har analyserat hur den ekonomiska standarden för barnhushåll har utvecklats sedan de senaste stora reformerna gjordes inom såväl underhållsstödet som bostadsbidraget framträder en bekymmersam bild. Den ekonomiska familjepolitikens förmåga att förbättra den ekonomiska standarden för barn som utan stöd inte har ekonomiska förutsättningar att ha en god levnadsstandard har otvetydigt minskat betydligt.

Det är dock inte fråga om en utveckling mot allt fler fattiga barnhushåll. I absoluta termer, till exempel mätt som andelen med låg inkomststandard, har situationen för barnen inte försämrats, men heller inte nämnvärt förbättrats trots ekonomisk tillväxt. Barnhushållens relativa ekonomiska standard har däremot försämrats avsevärt. Hushåll med barn har en större risk att ha låg ekonomisk standard och andelen med relativ låg ekonomisk standard har ökat mer för hushåll med barn än för andra. Att andelen hushåll med låg ekonomisk standard ökar, för alla hushållstyper men särskilt i kategorin hushåll med barn, beror på en ökad ekonomisk ojämlikhet.

1

Minskad ekonomisk jämlikhet har negativ inverkan på samhället i många olika avseenden. Särskilt drabbade är barnen.

2

Måttet andel

med låg relativ ekonomisk standard är ett mått som används som indikator i arbetet med delmål 1.2 inom ramen för Agenda 2030, om att halvera andelen fattiga enligt nationella definitioner. Detta mått har alltså utvecklats i motsatt riktning.

En del av orsakerna till den ekonomiska familjepolitikens tillkortakommanden hänger samman med hur enskilda förmåner är konstruerade. Dock är det så att en betydande del hänger samman med

1

För en beskrivning av inkomstfördelningens utveckling se t.ex. SOU 2019:65 Huvudbetänk-

ande från Långtidsutredningen 2019, avsnitt 2.2.

2

Se t.ex. SOU 2020:46En gemensam angelägenhet, Jämlikhetskommissionens betänkande kapitel 5.

fördelningen av resurser till behovsprövade förmåner i relation till generella bidrag och försäkringar.

Mot bakgrund av de allvarliga problem som är förknippade med den ekonomiska familjepolitikens effektivitet lämnar utredningen i det följande ett genomgripande förslag till reformering av strukturen för stöden och utformningen av enskilda stöd. Utredningens uppdrag är att lämna förslag som inte sammantaget leder till ökade kostnader för staten (eller kommunerna). Utredningen ska också ha särskilt fokus på analyser av hushållens marginaleffekter och hur incitamenten att arbeta kan förbättras. Dessa båda restriktioner, särskilt den som avser att undvika höjda marginaleffekter, gör att utredningens förslag inte är så långtgående som vi anser är nödvändigt för att komma till rätta med de allvarliga problem som framkommit. Utredningen gör därför också ett antal bedömningar som rör hur en ytterligare förändring skulle kunna genomföras. Dessa bedömningar adresserar i många fall grundläggande ställningstaganden, vilka utredningen anser behöver tas upp till bred diskussion. Dessa grundläggande ställningstaganden är enligt utredningens mening avgörande för den fortsatta beredningen. Beroende på vilka ställningstaganden som görs kan olika delar av utredningens förslag genomföras på det sätt som beskrivs eller i stället modifieras för att bättre anpassas till ställningstagandena. Utredningens bedömningar och förslag är därför så integrerade med varandra att det inte har varit meningsfullt att utforma författningsförslag, eftersom dessa enligt utredningens bedömning kommer att vara beroende av vilka ställningstaganden som görs angående utredningens redovisade bedömningar.

Utredningens analyser, överväganden och förslag till den del de behandlas i volym 2 av betänkandet, har nästan uteslutande utgått från den ekonomiska familjepolitikens målgrupper. De förslag och bedömningar som utredningen gör i detta kapitel avser därför hushåll med barn. Dagens bostadsbidrag kan också ges till unga utan barn. Utredningen föreslår här inga egentliga förändringar av bidraget till den målgruppen. Några av de förslag som lämnas bör dock också gälla den målgruppen. Utredningen pekar särskilt på om förslagen också ska gälla unga utan barn i samband med att sådana förslag beskrivs. De förslag som lämnas rörande underhållsstöd gäller genomgående också förlängt underhållsstöd.

13.1. Den ekonomiska familjepolitikens träffsäkerhet måste öka väsentligt

Den ekonomiska familjepolitikens förmåga att bidra till att barn i hushåll med låga inkomster har en god levnadsstandard har försämrats betydligt sedan de senaste större reformerna gjordes i slutet av 1990-talet. Orsakerna till det är främst att reformerna genomfördes under en tid av, och som ett led i, ekonomiska åtstramningar. Orsakerna kan också hittas i hur bidragen då konstruerades, en konstruktion som var anpassad för att kontrollen över bidragens framtida kostnadsutveckling också skulle vara hög. De belopp som avgör bidragens kostnader, i underhållsstödet storleken på beloppen och i bostadsbidraget till exempel bostadskostnadstaket och storleken på barnkostnadsdelen, sattes till fasta belopp vilka krävde riksdagsbeslut för att följa med i prisutvecklingen på de kostnader som de var avsedda att ge stöd för. För såväl bostadsbidragen som för betalningsskyldigheten i underhållsstödet som påverkar frånlevande föräldrars ekonomi, till exempel umgängesföräldrar, är också de inkomstgränser som avgör när bidraget börjar avräknas respektive när betalningsskyldighet inträder satta till fasta belopp med samma konsekvens.

Den ekonomiska familjepolitikens sammantagna förmåga att ge barn en god levnadsstandard, när inte bara de behovsprövade bidragen beaktas, har också försämrats under samma period. Det är förstås inte förvånande eftersom de generella bidragen genom sin konstruktion fördelas oberoende av inkomst och därmed har en relativt jämn fördelning över hela kollektivet hushåll med barn. Genom att barnbidrag, och i ännu större utsträckning flerbarnstillägg, är högre för hushåll med fler barn har de betydelse för att lyfta hushåll med låg ekonomisk standard då standarden i hög grad påverkas av vilken försörjningsbörda olika hushåll har. Utredningen har dock visat att barnbidragets och flerbarnstilläggets fördelningsprofil över olika deciler av ekonomiska standard gör att dessa bidrag i liten utsträckning bidrar till en god levnadsstandard för dem med störst behov.

När det gäller försäkringsförmånerna är det ännu mer tydligt att de genom sin konstruktion inte kan bidra särskilt mycket till att ge de hushåll som har lägst inkomster en bättre ekonomi. Försäkringarna bygger till stor del på inkomstbortfallsprincipen, vilket innebär att de som har högre inkomst får högre ersättning när de utnyttjas. Inkomstbortfallsprincipen innebär att de med allra lägst inkomster,

vilka ofta inte bara har en låg inkomst generellt utan främst en låg förvärvsinkomst som är det inkomstbortfall som försäkringen täcker, får en mycket låg ersättning. Eftersom emellertid försäkringsersättningarna inte ger ersättning över ett visst inkomsttak, olika för olika försäkringar, får inte heller de med allra högst inkomster högre ersättning än de med lite lägre inkomster. Inkomsttaken i försäkringsförmånerna är visserligen indexerade, men efter prisindex, vilket gör att de över tid ger en allt mindre ersättning för personer med högre inkomster. Även försäkringsförmånerna beror på antalet barn i hushållet, eller egentligen hur mycket de utnyttjas vilket i sin tur i hög grad beror på antalet barn, och kan därför ha betydelse för att lyfta hushåll med låg ekonomisk standard. Den sammantagna fördelningsprofilen för den ekonomiska familjepolitikens försäkringsförmåner

3

visar dock att de i mycket liten utsträckning ger ökad levnadsstandard för de hushåll som har störst behov.

För att den ekonomiska familjepolitiken bättre ska bidra till att ge barn en god levnadsstandard behöver den därför, mer än i dag, riktas mot hushåll som har behov. Träffsäkerheten behöver öka genom en förstärkning av de behovsprövade förmånerna och av precisionen i behovsprövningen av förmånerna. För detta krävs en betydande reformering. Den nuvarande strukturen för de behovsprövade stöden inom den ekonomiska familjepolitiken, och utformningen av de enskilda stöden, ger ett stöd i hög grad riktat mot hushåll med ensamstående föräldrar. Bidragsnivåerna är dock inte tillräckliga för att lyfta mer än en mindre andel av dessa ur den låga ekonomiska standard som de har utan bidragen. Strukturen och stödens utformning är dåligt anpassad till hushåll med sammanboende föräldrar. Tillsammans med de nuvarande bidragsnivåerna leder det till att den i och för sig lägre andel av sådana hushåll som utan bidrag har en låg ekonomisk standard får ännu mindre hjälp än hushåll med ensamstående föräldrar.

13.2. Ny struktur för stödet till hushåll med barn

Utredningen anser att strukturen för de stöd som utredningen har att analysera bör förändras i förhållande till i dag. I ett första led bör strukturen tydligt skilja på å ena sidan insatser för att stödja sepa-

3

Se t.ex. Försäkringskassan Barnhushållens ekonomi – resultatindikatorer för den ekonomiska

familjepolitiken 2021, s. 21.

rerade föräldrar att ta ett jämlikt ansvar för att försörja sina barn och å andra sidan statliga bidrag för att ge barn och hushåll med barn behovsprövade bidrag för att kunna försörja sig.

I nästa led bör de behovsprövade bidragen tydligt delas upp i olika delar där de olika delarna renodlas utifrån vad de syftar till att uppnå. Utredningen föreslår tre delar. Den första delen är ett bidrag till barnkostnader. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag ge stöd till rimliga individuella kostnader för ett barn. Den andra delen är bidrag till hushållens bostadskostnader. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag stärka möjligheterna för hushållen att kunna efterfråga en god bostad. Den tredje delen är bidrag till särlevande boföräldrar för ökade utgifter som ett otillräckligt underhåll från den frånlevande föräldern ger upphov till. För hushåll med otillräcklig inkomststandard bör detta bidrag syfta till att kompensera ett lågt underhåll som inte räcker till att täcka hälften av barnets behov.

I figur 13.1 beskrivs den tänkta strukturen och hur den förhåller sig till dagens regelverk.

Figur 13.1 Relationen mellan nuvarande regler och ny struktur

Nuvarande regelverk

Förslag

Barnbidrag

Bostadsbidrag

Stöd till bokostnader

Stöd till

barn

Underhållsbidrag

Statlig

underhållsreglering

Underhållsreglering

Underhållsstöd

Utfyllnadsbidrag

Underhållsbidrag

Flerbarnstillägg

Bidrag

Barnbidrag

Behovsprövat

Tillägg särlevande

Stöd till bokostnad

Stöd till

barn Flerbarnstillägg

13.2.1. En renodling av behovsprövningen

Såväl bostadsbidraget som underhållsstödet betecknas i dag som behovsprövade förmåner. Behovsprövningen i underhållsstödet består av en del som handlar om att stödet betalas ut till de boföräldrar som annars inte får motsvarande hälften av barnets försörjning från en frånlevande förälder. Enligt utredningens mening består behovsprövningen i underhållsstödet också av en annan del som handlar om att samhällets krav på betalning från den frånlevande föräldern inkomstprövas. På så sätt prövas vilket behov av tillskott till barnets försörjning som staten behöver ge, vilket motsvarar skillnaden mellan det underhållsstöd som betalas ut och det belopp som staten kräver in från den frånlevande föräldern. Behovsprövningen vad gäller boföräldrar är alltså inte i förhållande till inkomst eller ekonomisk standard. Det bidrar till underhållsstödets mindre träffsäkra fördelningsprofil. Dagens utformning riskerar dessutom leda till en inte avsedd fördelning av det ekonomiska ansvaret mellan föräldrar och samhället och också en inte avsedd fördelning av det ekonomiska ansvaret föräldrar emellan både bland dem som har underhållsstöd och bland dem som inte har det.

Ensamstående föräldrar och deras barn har en lägre ekonomisk standard än andra hushåll med barn. Som grupp har de därför större behov av bidrag än andra. Det är dock inte liktydigt med att alla ensamstående föräldrar har behov av bidrag för att ha en god levnadsstandard. Sammanboende föräldrar har som grupp en högre ekonomisk standard, och merparten av alla barn bor i sådana hushåll. Det är dock inte liktydigt med att det inte finns ett betydande antal sammanboende föräldrar, och barn i sådana hushåll, som har behov av bidrag för att nå en god levnadsstandard. Att de behovsprövade bidragen nu är otillräckliga i sin omfattning förvärras ytterligare av att de till en del inte är utformade så att de bidrar till en god fördelning efter behov. Fördelning av det ekonomiska ansvaret för barn är i första hand en fråga om fördelning mellan föräldrarna. Även statlig underhållsreglering bör därför fokusera på denna uppgift. Omfördelningen av ekonomiska resurser i samhället så att barn kan få en uppväxt med god levnadsstandard är en annan uppgift. Denna uppgift ska hanteras av inkomstprövade bidrag för mottagande hushåll.

13.2.2. Tydliga behovsprövade bidrag ger bättre förutsättningar för politisk styrning

Hårdraget kan bostadsbidraget beskrivas som ett bidrag till en baskostnad för en bostad till hushåll med barn och unga utan barn kombinerat med ett behovsprövat bidrag för barnkostnader som endast på ett vagt sätt hänger samman med de kostnader som barnhushållen har för sina barn. Benämningen är densamma för bidraget till hushåll utan barn, där benämningen är korrekt i den mening att det stödet är ett stöd till enbart bostadskostnader, som för bidraget till hushåll med barn. För hushåll med barn spelar bostadskostnader i dag en ganska liten roll, förutom att en del av bidraget är villkorat med att hushållet har en bostad.

Benämningen kan möjligen uppfattas som mindre relevant, men enligt utredningens mening har den betydelse. Två mindre lyckade konsekvenser uppstår med anledning av benämningen. För det första är stödet underutnyttjat, om än i okänd utsträckning av hushåll som har rätt till enbart barndelen av bidraget och för det andra kan det både i förhållande till angränsade stöd och i den politiska diskussionen föra tankarna fel. Att bostadsbidraget riskerar att uppfattas som enbart ett stöd till bostadskostnader kan leda till att det samordnas med andra stöd på ett mindre lämpligt sätt. Det kan också leda till att det till exempel i samband med frågor om politiska prioriteringar kan komma att behandlas på ett sätt som inte stämmer överens med bidragets syfte.

Åtskilliga förändringar av bostadsbidraget har gjorts sedan den senaste större reformen 1997. Den absoluta merparten av dessa förändringar har inneburit en förstärkning av bidraget, anledningen har varit ett observerat växande problem med utvecklingen av den ekonomiska standarden för många barnhushåll. De höjningar av bidraget som har genomförts har förstärkt bidragets karaktär som ett allmänt konsumtionsstöd. Det verkar, av allt att döma, också ha varit avsikten. För beslutsfattare har det också varit en effektiv metod för att generellt öka den ekonomiska standarden för hushåll med barn.

Ett otydligt definierat bidrag, som består av flera delar varav den kanske mest centrala inte ens framgår av bidragets namn, har dock enligt utredningens mening betydande nackdelar. Otydligheten i bidraget leder till att syftet med bidraget blir otydligt. En otydlighet i bidraget, och dess eventuella olika ingående delar, leder till att det

uppstår svårigheter att förändra bidraget om avsikten med en förändring inte bara är allmänt fördelningspolitiska. Med en tydlighet i bidraget kan dess syfte, och om det består av olika delar de olika syftena, och mål anges mer precist. Tydligare bidrag bör också innebära en tydlig konstruktion där de olika delarna, och de faktorer som avgör hur stort bidrag som ges till olika behov, pekas ut. Politiska prioriteringar som handlar om att fördela gemensamma resurser för att uppnå olika mål kan då åstadkommas med hjälp av mer riktade förändringar i bidragets regelverk.

En viktig del i tydliggörandet av det behovsprövade bidraget i den ekonomiska familjepolitiken är just dess roll som behovsprövat bidrag, som komplement till de generella bidragen och inkomstbortfallsförsäkringarna. Syftet är, och måste i större utsträckning än i dag bli, att lyfta ekonomiskt svaga hushåll. Ett sådant syfte kräver enligt utredningens mening att bidraget mer effektivt än i dag har förmåga att fördela bidrag till de hushåll som har störst behov. Ett bidrag med genomgående låga marginaleffekter är i denna mening inte effektivt.

Nedan beskrivs utredningens förslag till utformning av de olika delar av stödet till barnfamiljer. Förslaget består av två delar. Den första är statlig underhållsreglering vilken delvis ersätter underhållsstödet och som syftar till att stödja särlevande föräldrar att reglera underhåll för barn. Den andra delen är ett boende- och familjestöd, nedan kallat Bofast, som syftar till att ge bidrag till hushåll med barn som har otillräcklig ekonomisk standard för bostadskostnader, kostnader för barnen som vistas i hushållet och uteblivet underhåll till särlevande boföräldrar. Bostadsbidraget till unga utan barn ska också vara en del av Bofast.

13.3. Statlig underhållsreglering ersätter underhållsstödet

Utgångspunkten för utredningens förslag till nytt system för statlig underhållsreglering är att alla föräldrar ska bidra till sitt barns försörjning efter sin ekonomiska förmåga. Föräldrarna ska dela på det ekonomiska ansvaret för barnet på ett jämlikt sätt. Oavsett om en förälder bor varaktigt med sitt barn eller inte ska hen bidra till barnets försörjning i proportion till sin andel av föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När föräldrarna på egen hand eller civilrättsligt kommer

överens om underhåll för sitt barn gäller föräldrabalkens, förkortad FB, bestämmelser vilka innebär att fördelningen av det ekonomiska ansvaret ska ske på det sättet. Systemet med statlig underhållsreglering ska därför utgå från samma princip och föreslås ersätta dagens underhållsstöd.

Överenskommelser om underhåll direkt mellan föräldrar har många fördelar och mer bör göras för att förmå föräldrar att komma överens. Om föräldrarna trots aktivt stöd från både kommuner och Försäkringskassan inte når en överenskommelse ska Försäkringskassan även fortsättningsvis betala ut ett belopp till boföräldern. Det beloppet ska beräknas utifrån samma principer som FB föreskriver och Försäkringskassan ska sedan kräva in detta belopp från den frånlevande föräldern. På så sätt elimineras så långt som möjligt de ekonomiska incitament som i dag finns att använda underhållsstöd, för en boförälder eller för en frånlevande förälder.

13.3.1. Minskade ekonomiska incitament att välja staten som mellanhand

Dagens underhållsstöd fyller två funktioner. Den ena funktionen är att garantera viss försörjning även om den frånlevande föräldern helt eller delvis saknar ekonomisk kapacitet att bidra till sin del av försörjningen. Den andra funktionen är att garantera boföräldern att den frånlevande förälderns bidrag till barnens försörjning finns tillgänglig i förskott. Denna garanti tillgodoses genom att Försäkringskassan betalar ut underhållsstöd och sedan kräver den andra föräldern på pengar. Försäkringskassan har en betalningsförmedlande funktion mellan föräldrarna.

De problem som påvisats med dagens underhållsstöd avseende den andra funktionen hänger samman med att Försäkringskassan förmedlar pengar mellan föräldrarna inte utifrån i vilken utsträckning respektive förälder har ekonomisk förmåga att försörja barnet, utan betalar ut ett visst fast belopp (beroende på barnets ålder) och kräver att den andra föräldern ska betala (högst) motsvarande belopp. En frånlevande förälder med god ekonomi, i förhållande till boföräldern, kan då ofta få betala ett lägre belopp än det som skulle ha betalats om föräldrarna hade delat på barnets försörjning på det sätt som FB reglerar. På motsvarande sätt kan en boförälder som har bra ekonomi ha ekonomiska incitament att välja underhållsstöd hellre

än underhållsbidrag eftersom hen då får ett större underhåll för barnet, och den frånlevande föräldern kan också bli betalningsskyldig för ett större belopp.

Det kan argumenteras för att bara den situation som innebär att boföräldern får ekonomisk vinning av att ansöka om underhållsstöd i stället för att komma överens om underhållsbidrag har betydelse. Det är boföräldern som avgör om en ansökan om underhållsstöd lämnas in. Utredningen menar dock att även den situation då den frånlevande föräldern kan ha ekonomisk vinning av att underhållet regleras som underhållsstöd har betydelse för valet mellan statligt stöd och överenskommelse om underhållsbidrag. För det första kan den frånlevande förälderns vilja att ingå ett avtal om ett underhållsbidrag förstås minska om hen vet att detta innebär ett högre betalningsbelopp. För det andra finns det en risk att boföräldern hellre väljer att ansöka om ett lägre underhållsstöd än driver frågan om ett högre underhållsbidrag i rädsla att det sistnämnda skulle leda till större konflikt. Det är också i den sistnämnda situationen som de negativa konsekvenserna av underhållsstödets normerande effekt kommer fram. Även den boförälder som inte ansöker om underhållsstöd i den situationen kan i dag i många fall förvänta sig att ändå inte få mer än det belopp som motsvarar underhållsstödet i underhållsbidrag.

13.3.2. Det belopp som regleras ska beräknas som ett underhållsbidrag

Utredningens förslag: Det belopp som ska användas vid statlig

underhållsreglering ska beräknas med kvotdelningsmetoden. Beräkningen av inkomster ska göras på inkomsten efter skatt.

Kostnader för barnet ska motsvara normala kostnader för ett barn och inkludera individuella kostnader för ett barn i viss ålder och barnets del i hushållsgemensamma kostnader exklusive bostadskostnader efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. Dessa kostnader ska vid införandet av de nya reglerna fastställas till 3 346 kronor för ett barn fram till och med månaden hen fyller 7 år, 3 646 kronor för ett äldre barn fram till och med månaden hen fyller 15 år och 4 446 kronor för äldre barn, det vill säga två gånger dagens underhållsstöd.

För var och en av föräldrarna ska ett överskott bestämmas som utgör skillnaden mellan den faktiska inkomsten beräknad på månatliga inkomster enligt utredningens förslag om betalningsgrundande inkomst och ett förbehållsbelopp. Förbehållsbeloppet ska inkludera schabloniserade kostnader för förälderns egna levnadskostnader och för andra barn som föräldern bor med. Förbehållsbeloppet för egna levnadskostnader ska vara 10 procent av gällande prisbasbelopp och 3,33 procent av prisbasbeloppet för varje hemmavarande barn (inklusive barn som bor växelvis i hushållet). Till detta belopp ska också läggas eventuella kostnader för barnomsorg och dras av det barnbidrag för barnet som betalas till den föräldern. Förbehållsbeloppet ska också inkludera förälderns faktiska bostadskostnad om den inte är oskälig. En högsta godtagbar bostadskostnad ska bestämmas med utgångspunkt i antalet barn som bor i hushållet. Antalet barn som beaktas får dock inte överstiga två fler än den enskilda förälderns egna barn som bor i hushållet.

Om den frånlevande bor i eller får lön från ett annat land ska i vissa situationer det statliga underhållsregleringsbeloppet i stället bestämmas till det belopp som ett avtal om underhållsbidrag innebär. Försäkringskassan ska bedöma att beloppet är skäligt för att det ska ligga till grund för utbetalning av statlig underhållsreglering.

Skälet till att staten genom Försäkringskassan bör kunna förmedla pengar mellan en frånlevande förälder och en boförälder är att boföräldern ska kunna garanteras att pengarna finns tillgängliga när de behövs. Många gånger kan det handla om att den bidragsskyldiga föräldern vill, men inte alltid förmår, att betala ett underhållsbidrag i rätt tid. Den som tar huvudansvaret för barnet kan ha svårt att klara av att betala räkningar och sköta nödvändiga inköp till barnet om pengarna inte kommer i tid eller helt uteblir. I vissa fall kan emellertid också den frånlevande föräldern sakna vilja att betala ett underhåll.

Hur ansvaret för barns underhåll ska bestämmas framgår av FB. Utgångspunkten är barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Var och en av föräldrarna ska ta del i kostnaderna för barnens underhåll efter sin egen förmåga. För den som inte bor ihop med sitt barn innebär detta att hen ska betala ett underhållsbidrag till barnet. Storleken på bidraget fastställs i praxis enligt den så kallade

kvotdelningsmetoden. Genom kvotdelningsmetoden sker en fördelning av hur mycket var och en av föräldrarna kan och bör bidra till barnets kostnader. Kvotdelningsmetoden och därmed i grunden FB:s grundtanke om fördelningen av det ekonomiska ansvaret mellan föräldrarna bör därför vara utgångspunkten för att bestämma hur mycket den frånlevande föräldern ska betala till sitt barn.

Till den del underhållsstödet i dag används för att ersätta en överenskommelse om ett underhållsbidrag kan utfallet, både i termer av hur stort belopp boföräldern får i stöd och i termer av hur mycket den bidragsskyldiga föräldern får betala, skilja sig mycket från resultatet av en beräkning enligt kvotdelningsmetoden. Skälen till det är många. Förbehållsbeloppen, eller grundavdraget som det kallas i nuvarande regelverk, för betalningsskyldighet i underhållsstöd bestäms utifrån en gammal inkomst och på bruttoinkomsten. Vid beräkning av underhållsbidrag är utgångspunkten den aktuella (eller till och med förväntade framtida) inkomsten där förbehållsbeloppet bestäms på inkomsten efter skatt och som huvudregel med hänsyn tagen till den faktiska bostadskostnaden. Kostnaden för ett barn ligger till grund för de belopp som bestämts i reglerna om underhållsstöd och är ålderdifferentierade i tre nivåer. Skillnader i kostnader för barn beaktas emellertid bara delvis, genom olika belopp för olika åldrar, och hänsyn tas inte alls till den individuella variationen mellan barn som kan bero på skillnader i kostnader såväl för de mer grundläggande behoven som barnet har, som kostnader som beror på att barnen har högre levnadsstandard. Om utredningens förslag om ett aktuellt inkomstunderlag baserat på månatliga inkomster genomförs aktualiseras inkomsten, men resterande skillnader kvarstår. Slutligen och kanske främst beaktar reglerna i underhållsstödet inte alls att föräldrarna bör fördela kostnaderna för barnens underhåll efter var och ens förmåga.

Två skillnader är de främsta argumenten för att det är att föredra att ett underhållsbidrag fastställs hellre än att ett underhållsstöd beviljas. I underhållsbidraget kan hänsyn tas till kostnader för barnet som ligger närmare de faktiska kostnaderna för det unika barnet och att fördelningen mellan föräldrarna görs utifrån deras faktiska förmåga att ta ansvar för barnet. Men det kommer alltid finnas situationer då ett underhållsbidrag inte fastställs. Det är då viktigt att det underhåll som betalas fastställs utifrån barnets kostnader, om inte de faktiska så i alla fall en så god uppskattning som möjligt. Det är också

viktigt att det fastställs utifrån båda föräldrarnas förmåga att ta del i kostnaderna för barnets underhåll.

I de fall föräldrarna inte kan reglera underhållet mellan sig helt utan statens medverkan bör enligt utredningens mening det underhåll som betalas ut till en boförälder och krävs in från en frånlevande förälder, så långt som möjligt motsvara ett belopp som fastställts enligt de principer som gäller för underhållsbidrag.

Ingen utfyllnad i det utbetalade beloppet

När den statliga underhållregleringen renodlas till att bara innebära en förmedling av underhåll från den frånlevande föräldern till boföräldern utifrån en beräkning av hur stor del av det ekonomiska ansvaret den frånlevande föräldern bör ta är det inte längre aktuellt att staten betalar ut en utfyllnad till detta belopp. I de flesta fall kommer i stället ett bidrag till särlevande boföräldrar betalas ut inom ramen för det nedan beskrivna Bofast. Den statliga underhållsregleringen innebär emellertid bara att föräldrarna delar ansvaret utifrån deras gemensamma ekonomiska möjligheter och fördelar det mellan sig utifrån var och ens ekonomiska förmåga. Det innebär att dagens utfyllnadsbidrag avskaffas.

Underhållsstödet innebär att staten tillhandahåller ett stöd som motsvarar fullt underhållsstöd, eller, om den bidragsskyldiga fullgör sin underhållsskyldighet men med ett lägre belopp, ett utfyllnadsbidrag. Utfyllnadsbidraget är i princip skillnaden mellan det den bidragsskyldiga bidrar med och ett fullt underhållsstöd. Det har bland annat inneburit att det vid en prövning av ekonomiskt bistånd krävs att en boförälder ansöker om underhållsstöd före bistånd kan beviljas. När den statliga underhållsregleringen inte längre kommer att tillhandahålla sådan utfyllnad kan utredningen inte se några fortsatta skäl för kommunerna att kräva att en ansökan först görs, med mindre än att prövningen visar att den frånlevande föräldern inte bidrar med medel till barnets försörjning på det sätt och i den utsträckning som FB föreskriver.

Statlig underhållsreglering när den bidragsskyldiga bor utomlands eller får lön från utlandet

Särskilda regler gäller under vissa förutsättningar om den frånlevande föräldern bor i eller får lön från ett annat land. Även i den statliga underhållsregleringen bör särskilda regler gälla i samma situationer. I sådana situationer ska det statliga underhållsregleringsbeloppet bestämmas till det belopp som motsvarar ett överenskommet underhållsbidrag. Liksom i dag ska Försäkringskassan förmå boföräldern, bland annat genom ett eventuellt föreläggande, att vidta åtgärder för att fastställa ett underhållsbidrag. Försäkringskassan ska liksom i dag bedöma om underhållsbidraget är skäligt innan det kan läggas till grund för den statliga underhållsregleringen. Underhållsstödet konstruktion innebär att en sådan bedömning i dag tar sikte på att beloppet inte ska vara för lågt. Ska ett avtal om underhållsbidrag ligga till grund för den statliga underhållsregleringen måste bedömningen avse att beloppet inte heller är för högt.

Statlig underhållsreglering beräknas med kvotdelningsmetoden

Försäkringskassan ska enligt utredningens förslag betala ut statlig underhållsreglering till en boförälder om denne ansöker om det och det inte finns skäl att avslå en sådan ansökan. Försäkringskassan ska också kräva den bidragsskyldiga föräldern på det utbetalda beloppet. Hur mycket som ska betalas ut i statlig underhållsreglering ska inte som i dag bestämmas till vissa fasta belopp. Försäkringskassan ska i stället betala ut, och från den bidragsskyldiga föräldern kräva in, ett belopp som framräknats med hjälp av kvotdelningsmetoden med utgångspunkt i normala kostnader för ett barn i den åldern. Beräkning enligt kvotdelningsmetoden innebär att de kostnader som barnet anses ha för sitt personliga behov fördelas mellan föräldrarna så att den frånlevande föräldern ska betala ett underhåll som motsvarar hens andel av föräldrarnas samlade inkomstöverskott, efter att hänsyn tagits till var och ens nödvändiga kostnader för egna behov. De inkomstuppgifter som ska ligga till grund för beräkningen utgörs av respektive förälders inkomst beräknad på samma sätt som utredningen föreslagit avseende betalningsgrundande inkomst baserad på månatliga inkomster. I stället för dessa uppgifter kan var och en av föräldrarnas inkomster bestämmas till ett annat belopp efter en skälig-

hetsbedömning. En sådan skälighetsbedömning kan göras då det är uppenbart att de uppgifter som lämnats inte motsvarar den inkomst eller förmögenhet som en förälder har, då det är uppenbart att en förälders förvärvsförmåga väsentligt överstiger vad som motsvarar inkomsten eller då inkomsten inte kan fastställas korrekt för den bidragsskyldiga föräldern på grund av att hen vägrar medverka i ärendet.

Vid användning av kvotdelningsmetoden ska den andel av barnets kostnader som respektive förälder ska bidra med motsvara den förälderns andel av deras samlade ekonomiska överskott efter att hänsyn tagits till nödvändiga kostnader för det egna uppehället. Ett överskott beräknas därför genom att minska inkomsten med ett förbehållsbelopp. Eftersom det belopp som beräknas ska utgöra ett belopp som den ena föräldern ska betala till den andra föräldern måste inkomster beräknas efter skatt. Inkomst efter skatt ska bestämmas utifrån en beräkning av vad de månadsinkomster som ingår i inkomstunderlaget kan förväntas leda till för slutlig skatt med hänsyn tagen till respektive förälders kommunalskattesats. Utgångspunkten ska alltså inte vara de preliminära skatteavdrag som redovisas i arbetsgivardeklarationer.

Kostnader för barnet

Som beskrivits tidigare kan kostnaderna för barnets behov vid överenskommelser om underhållsbidrag utgå från föräldrarnas gemensamma uppskattning av barnets faktiska kostnader, till exempel genom att beräkna hur stora kostnaderna var innan en separation. Om föräldrarna därmed kommer överens om att fördela högre kostnader för barnet än de som motsvarar mer grundläggande behov är förutsättningarna goda för att barnet ska kunna ha samma standard efter en separation som dessförinnan, och att de faktiska kostnaderna fördelas mellan föräldrarna på ett jämlikt sätt.

Om föräldrarna inte kan komma överens, eller om separationen eller andra händelser i samband med den påverkar föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga att tillgodose barnets behov på samma sätt när de inte längre lever ihop, kan barnets behov behöva beräknas på ett mer schabloniserat sätt. Vid beräkning av statlig underhållsreglering är en mer schabloniserad beräkning nödvändig.

Utredningen har övervägt olika metoder för hur normala kostnader för barn ska fastställas. En möjlig utgångspunkt skulle kunna vara Konsumentverkets årliga beräkningar av kostnader för rimlig konsumtion för barn i olika ålder eller Statistiska centralbyråns (SCB) motsvarande beräkningar av kostnaden för baskonsumtion. Det är angeläget att utgångspunkten för hur stora kostnader för barn som ska fördelas mellan föräldrar är rimliga i förhållande till de mål som samhället ställt upp när det gäller god ekonomisk levnadsstandard. Det är därför också angeläget att kostnaderna för barn successivt justeras beroende på såväl allmän prisutveckling som till vilken konsumtion som samhället anser motsvara en god levnadsstandard. Att indexera kostnaderna till den allmänna prisutvecklingen eller till prisutvecklingen för sådana utgifter som ingår i kostnaderna för barn skulle till viss del innebära en sådan justering. Att koppla kostnaden till årliga beräkningar för barns kostnader som exempelvis Konsumentverket eller SCB gör, skulle också delvis innebära en sådan anpassning. Utredningen anser emellertid att det politiskt uppsatta målet om god levnadsstandard rimligen bör uttolkas av politiken, och lämpligen av riksdagen som satt upp målet. De senaste årens höjningar, inklusive ålderdifferentiering, av underhållsstödet ger uttryck för en politisk vilja till en mer ambitiös uttolkning av god levnadsstandard för barn än vad de båda nämnda myndigheternas beräkningar ger. Utredningen anser därför att utgångspunkten för barns kostnader bör hämtas från de nivåer som dagens underhållsstöd har. En fortsatt justering av kostnaderna så att de motsvarar samhällets syn på en god levnadsstandard är dock fortsatt nödvändig, och kommer bäst till stånd genom politiska beslut.

Utredningens utgångspunkt är att den hittills beslutade nivån på underhållsstödet för barn i olika åldrar är ett uttryck för den kostnadsnivå som samhället anser motsvarar en god levnadsstandard. Samhällets stöd till en boförälder motsvarar hälften av kostnaden för barnet att nå en god levnadsstandard efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget Den kostnad som bör vara utgångspunkt är därför den som motsvarar att en statlig underhållsreglering ger samma belopp som boföräldern får i dagens underhållsstöd under antagandet att föräldrarna har samma inkomst efter avdrag för förbehållsbeloppet. Att dessa belopp används i bedömningen av kostnader för barnens behov innebär att det belopp som fastställs i den statliga underhållsregleringen blir detsamma som dagens underhållsstöd om föräldrarna

har samma inkomstöverskott förutsatt att detta överskott inte är lågt. Den kostnad för barn som bör användas vid beräkning av statlig underhållsreglering bör därför vara 3 346 kronor för ett barn fram till och med månaden hen fyller 7 år, 3 646 kronor för ett äldre barn fram till och med månaden hen fyller 15 år och 4 446 kronor för äldre barn.

Förbehållsbelopp vid beräkning av en förälders överskott

Beräkningen av vilka belopp som ska förmedlas i statlig underhållsreglering behöver främst av administrativa skäl vara i hög grad schabloniserade. Ovan har beskrivits hur den schabloniserade kostnaden för barn bör bestämmas. Även vid beräkningen av en förälders överskott behöver i hög grad ett schabloniserat belopp användas för att bestämma hur stor del av en förälders inkomst som hen ska få förbehålla sig för sina egna kostnader när överskottet ska beräknas. I dagens underhållsstöd används ett förbehållsbelopp, kallat grundavdrag, som är 120 000 kronor per år före skatt för den betalningsskyldiga föräldern. Endast inkomster över 10 000 kronor per månad tas alltså i anspråk för betalning av underhållsstöd. Att som i dag bestämma förbehållsbeloppet till en viss inkomst före skatt innebär en mycket hög grad av schablonisering. Även vid bestämning av ett underhållsbidrag är normalt de förbehållsbelopp som används i hög grad schabloniserade. Den största skillnaden från reglerna för underhållsstöd är att det vid beräkning av underhållsbidrag normalt beaktas vilken faktisk bostadskostnad en förälder har, förutsatt att denna kostnad inte kan anses oskälig. Vilken bostadskostnad som kan anses skälig beror på hur stor bostad som behövs med tanke på familjens storlek men också på om kostnaden av andra skäl kan anses skälig. En annan skillnad i underhållsbidraget är att föräldrar också får förbehålla sig kostnader för andra barn som de bor med. I dagens underhållsstöd hanteras kostnader för underhåll av andra barn genom att betalningsskyldigheten som andel av överskottet minskar om en förälder också är underhållsskyldig för andra barn.

Utredningen anser att en så hög grad av schablonisering som används vid beräkning av betalningsskyldighet i dagens underhållsstöd innebär en alltför stor risk att förbehållsbeloppet i vissa situationer inte är tillräckligt för att fylla sin funktion i att ge föräldern ekonomiskt utrymme för egna grundläggande behov. Bestäms ett

sådant förbehållsbelopp relativt högt finns också en risk att en förälder helt eller delvis slipper betala kostnader för sina barn trots att det finns ekonomiskt utrymme eftersom förbehållsbeloppen överstiger de egna behoven. Det är svårt att bestämma vilka kostnader som en förälder kan behöva täcka för egna grundläggande behov i varje enskilt fall, men utredningen anser att det är rimligt att, bättre än i dagens underhållsstöd men i linje med underhållsbidrag, beakta den faktiska bostadskostnaden om den är skälig. Att bostadskostnaden inte överstiger en skälig nivå bör bestämmas genom att kostnaden jämförs med de som framgår av Försäkringskassans föreskrifter om högsta godtagbara bostadskostnad för olika regioner i landet. Förbehållsbeloppet bör också inkludera schabloniserade kostnader för förälderns egna levnadskostnader och för andra barn som föräldern bor med. Det finns ett antal alternativa sätt att bestämma vad som ska anses vara den schabloniserade kostnaden för en förälders egna kostnader exklusive bostadskostnad. Precis som beskrivits ovan gällande kostnader för barn finns det några olika beräkningar som löpande genomförs för att bedöma vilka kostnader som det innebär att tillgodose grundläggande eller normala behov. En sådan är det normalbelopp som föreskrivs i FB vid bestämmande av underhållsbidrag. Beloppet är för ett år räknat 120 procent av prisbasbeloppet, det vill säga 10 procent av prisbasbeloppet per månad. Det kan diskuteras om detta belopp 4 760 kronor per månad, för år 2021, är tillräckligt för att täcka en vuxen persons normala kostnader, särskilt om hen är ensamstående. Att välja ett annat belopp än det som används vid bestämmande av underhållsbidrag skulle emellertid riskera att leda till skillnader mellan statlig underhållsreglering och underhållsbidrag som inte är önskvärda. Skillnader som leder till avvikelser mellan underhållsbelopp enligt de båda sätten att räkna kan leda till incitament för föräldrar att vara i det ena eller det andra systemet.

I de kostnader som en förälder ska få förbehålla sig vid beräkning av det överskott som ska användas för beräkningen med kvotdelningsmetoden ska också ingå kostnader för andra barn. Liksom den del av förbehållsbeloppet som avser förälderns egna levnadskostnader anser utredningen att förbehållsbelopp för andra barn bör motsvara det som gäller vid beräkning av underhållsbidrag. Det innebär att förbehållsbeloppet för varje hemmavarande barn, inklusive barn som bor växelvis i hushållet, ska vara 40 procent av prisbasbeloppet för ett år räknat, det vill säga 3,33 procent per månad. Till detta be-

lopp ska också läggas eventuella kostnader för barnomsorg och det barnbidrag för barnet som betalas till den föräldern ska dras av. Till skillnad från vad som föreskrivs vad gäller underhållsbidrag anser utredningen att eventuellt underhåll som betalas till de barn vars kostnader ska ingå i förbehållsbeloppet inte ska dras av från förbehållsbeloppet. Motivet till detta är att användandet av det relativt låga belopp som föreskrivs i FB i sådana fall riskerar att bli allt för låga för att räcka till att tillgodose behoven och att det inte förefaller rimligt att Försäkringskassan ska hämta in information om underhåll för andra barn än dem som ingår i ärenden om statlig underhållsreglering.

Förbehållsbeloppet ska också inkludera förälderns faktiska bostadskostnad om den inte är oskälig. En högsta godtagbar bostadskostnad ska bestämmas med utgångspunkt i antalet hemmavarande barn i hushållet. Utredningen anser att det är rimligt att beakta alla barn som bor varaktigt i hushållet oberoende av om det är egna barn eller barn till en ny partner. Den högsta godtagbara bostadskostnaden bör därmed bestämmas till att motsvara en bostad tillräcklig för antalet hemmavarande barn (inklusive växelvis boende barn). Antalet barn som beaktas får dock inte överstiga två fler än den enskilda förälderns egna hemmavarande barn. Skälet till denna begränsning är att det inte kan anses rimligt att det i fastställandet av underhåll för ett barn ska beaktas en alltför hög boendekostnad som till stor del beror på ett bostadsbehov som uppkommer på grund av en ny partners barn.

13.3.3. Underhållsreglering bestäms för sex månader i taget

Utredningens förslag: Belopp i statlig underhållsreglering ska be-

stämmas för en period av sex månader. Till grund för beräkningen av föräldrarnas inkomster ska ligga inkomsten under en ramtid på sex månader som föregår den period som underhållsregleringen avser. Inkomster för dessa månader bestäms på samma sätt som i utredningens förslag om användning av månatliga inkomstuppgifter för att bestämma betalningsgrundande inkomst.

Utredningen har i förslaget om bidragsgrundande och betalningsgrundande inkomst baserat på månatliga inkomster argumenterat för att en omräkning varje månad av såväl bostadsbidraget som betalningsbeloppet för betalningsskyldiga i underhållsstödet ökar den temporala träffsäkerheten. Bidrag och betalningsbelopp förändras snabbt i förhållande till förändringar i inkomst. Är det inkomstunderlag som används från en relativt kort period i så nära anslutning som möjligt till beslutet blir sambandet mellan nuvarande inkomst och bidrag respektive betalningsbelopp starkt.

I förslaget om statlig underhållsreglering kommer beloppet som ska regleras att bero på båda föräldrarnas inkomster. Att en förälder får stå för en större del av ett barns kostnader om hens inkomster blir högre som andel av föräldrarnas samlade inkomster är avsikten och följer av att det ekonomiska ansvaret för barnen ska fördelas jämlikt. Att därmed en boförälder som får ökad inkomst successivt får mindre underhåll är därför naturligt och får inte negativa konsekvenser för barnets ekonomiska standard eftersom den ökade inkomsten täcker upp för det minskade underhållet. Att en frånlevande förälder på motsvarande sätt får börja betala mer i underhåll om hens inkomst ökar är lika naturligt och innebär att barnets ekonomiska standard troligen kan öka. Men om till exempel den frånlevande föräldern får en inkomstsänkning kommer underhållsbeloppet att minska, även om boförälderns ekonomi är oförändrad. Detta är önskvärt eftersom det leder till att beloppet anpassar sig till en fördelning av det ekonomiska föräldraansvaret till nya ekonomiska förhållanden. Däremot väger ett argument tyngre då det inte bara är förändringar i den egna inkomsten som påverkar hur mycket en boförälder får och en frånlevande förälder ska betala i underhåll, nämligen möjligheten att planera sin ekonomi.

Om till exempel en boförälder med små ekonomiska marginaler gör en budget för en tid framåt där utrymmet för att klara sina utgifter i stor utsträckning inte bara beror på inkomst av förvärvsarbete utan också på underhållet, är det olyckligt om budgeten inte går ihop på grund av en inkomstsänkning för den frånlevande föräldern, vilken boföräldern omöjligt kunnat förutse och sannolikt har svårt att agera på för att kompensera. Lika olyckligt är det om en frånlevande förälder i samma situation inte kan få sin budget att gå ihop på grund av en motsvarande inkomstsänkning för boföräldern. För att undvika att sådana situationer ska uppkomma bör stabiliteten i underhållsbeloppet vara större än till exempel betalningsbeloppet

i dagens underhållsstöd. Detta kan åstadkommas genom att underhållsbeloppet beräknas på ett genomsnitt av fler månaders inkomster än de tre som föreslagits få störst genomslag vid beräkningen av betalningsbeloppet i underhållsstöd. Det kan också åstadkommas genom att låta ett fastställt belopp ligga fast en tid, det vill säga inte göra en ny beräkning av underhållsbeloppet varje månad. Görs beräkningen på flera månaders inkomster och ligger beloppet dessutom fast ett antal månader ökar stabiliteten ytterligare.

Utredningen föreslår, mot bakgrund av behovet för båda föräldrar att planera sin ekonomi i en situation då underhållsbeloppet kommer att påverkas inte bara av egna inkomstförändringar utan också den andra förälderns, att beräkningen av underhållsbelopp i den statliga underhållsregleringen ska göras baserat på den genomsnittliga inkomsten under sex månader. Dessutom föreslås att beloppet ska ligga fast i sex månader, det vill säga ett nytt belopp ska beräknas var sjätte månad. Konsekvenserna av detta blir att underhållet blir mindre väl anpassat till aktuella inkomstförhållanden. Det underhåll som betalas till boföräldern kommer att ta längre tid att höjas om boförälderns inkomst sänks eller den frånlevande förälderns inkomst höjs, vilket kan leda till en period med lägre ekonomisk standard för barnet än vid omräkning oftare och på inkomster från färre månader. Det underhåll som den frånlevande föräldern ska betala kommer att ta längre tid att sänkas om den frånlevande förälderns inkomst sänks eller boförälderns inkomst höjs vilket kan leda till en sämre ekonomisk situation för den frånlevande föräldern och i vissa fall ökad risk för skuldsättning än vid mer frekvent omräkning och färre månader i inkomstunderlaget. Trots dessa konsekvenser anser utredningen att fördelarna med ett stabilare underhållsbelopp överväger nackdelarna. Genom att använda sex månader i inkomstunderlaget och att räkna om beloppet var sjätte månad kommer alla månadsinkomster som föräldrar har att ha betydelse för beräkningen av beloppet som regleras en gång. Ingen inkomst ingår mer än en gång, men varje månadsinkomst kommer att beaktas någon gång.

13.3.4. Renodlad underhållsreglering

Utredningens förslag: Ett system med statlig underhållsreglering

syftar enbart till att se till att föräldrar reglerar underhållet för gemensamma barn på ett jämlikt sätt. Om föräldrarnas samlade resurser inte räcker till för att tillgodose barnens behov ska bidrag till detta lämnas på annat sätt, inom ramen för de behovsprövade bidragen till barnfamiljer. Om ett barn bara har en förälder ska, om förälderns egna resurser inte räcker för att tillgodose behoven, bidrag också lämnas inom ramen för de behovsprövade bidragen till barnfamiljer. De belopp som beräknas i underhållsregleringen ska aldrig uppgå till mer än 50 procent av en bidragsskyldigs överskott.

Det övergripande syftet med att ersätta dagens underhållsstöd med ett system för statlig underhållsreglering är att i möjligaste mån få till stånd en jämlik fördelning av det ekonomiska ansvaret för barn mellan föräldrar. På så sätt försvinner i princip helt de ekonomiska incitament som i dag finns att hellre reglera underhållet för barn via underhållsstödet i stället för att reglera det direkt mellan föräldrarna. Det är därför centralt att systemet renodlas till att vara en förmedling av medel från den frånlevande föräldern till boföräldern på ett sätt som föräldrabalken ger uttryck för att underhållsbidraget ska vara.

Dagens underhållsstöd innehåller också ett uttalat bidrag till en boförälder dels om den frånlevande föräldern saknar ekonomiskt överskott för att täcka ett underhåll på den nivå som motsvarar de fastställda ålderspecifika underhållsstödsnivåerna, dels om barnet bara har en rättslig förälder på grund av att adoption av en förälder, barnet har tillkommit genom assisterad befruktning av en ensamstående eller faderskapet inte kan fastställas. Bidrag till ensamstående som inte får underhåll från den andra föräldern för att hen saknar tillräcklig inkomst för att bidra eller till ensamma föräldrar är angelägna för att barnen även i dessa situationer ska ha möjlighet att ha en god levnadsstandard. Det är emellertid inte en fråga om reglering av underhåll mellan föräldrar och bör därför hanteras på annat sätt. Utredningen lämnar på annan plats i betänkandet förslag på hur dessa bidrag ska fördelas. Dagens underhållsstöd innehåller också regler om att en betalningsskyldig aldrig ska behöva använda mer än en viss andel av sitt överskott till betalning. Andelen varierar beroende på antalet barn som hen är underhållsskyldig för och kan sam-

manlagt uppgå till drygt 30 procent om den betalningsskyldiga har fler än tre barn och underhållsstöd betalas för samtliga barn. En sådan regel kan motiveras av tre skäl.

Om överskottet beräknas med avdrag för ett schabloniserat förbehållsbelopp kan en mindre än 100-procentig betalningsskyldighet på överskottet mildra effekten av att förbehållsbeloppet i vissa situationer inte motsvarar den betalningsskyldigas nödvändiga utgifter. De som får använda hela sitt överskott försätts i en situation som innebär att de ekonomiska marginalerna är obefintliga med ökad risk för skuldsättning som följd. Slutligen kan betalningsskyldighet som är 100 procent av ett överskott eller nära 100 procent innebära att incitamenten att öka inkomsten för den som är betalningsskyldig sjunker eftersom inget eller bara en liten del av inkomstökningen förstärker den egna ekonomin, det vill säga den andel av inkomsten som tas i anspråk kan liknas vid en marginaleffekt. Att dagens underhållsstöd har en så pass låg andel av den betalningsskyldigas överskott som kan tas i anspråk motiveras också av att beräkningen görs på inkomst före skatt och att en ökning av betalningsbeloppet därför behöver beakta att en del av inkomstökningen inte blir disponibel inkomst.

Vid användning av kvotdelningsmetoden för att avgöra hur mycket underhåll som ska betalas innebär en inkomstökning nästan aldrig att betalningsbeloppet ökar med samma belopp som inkomstökningen eftersom det är andelen av barnets kostnader som påverkas av inkomstförändringen, inte beloppet direkt. Det innebär att ”marginaleffekten” normalt hålls ned. Bara om hela eller nästan hela barnets kostnader ska betalas av den som är betalningsskyldig för underhåll, det vill säga om den frånlevande föräldern har ett överskott men boföräldern helt eller nästan helt saknar överskott, kan en inkomstökning helt eller nästan helt motsvara en ökning av betalningsbeloppet. Inte heller i alla situationer där boföräldern saknar överskott påverkas emellertid betalningsbeloppet på det sättet. Det högsta belopp som kvotdelningsmetoden kan ge som resultat är en betalning av hela barnets kostnad. Den som redan betalar hela barnets kostnader träffas inte alls av den marginaleffekt som här diskuteras. För en mindre grupp kan dock även ett system med statlig underhållsreglering innebära att den som är betalningsskyldig har inga eller mycket små ekonomiska marginaler och systemet kan ge negativa effekter på incitamenten för arbete. Utredningen föreslår därför att det belopp

som den betalningsskyldiga ska betala aldrig ska överstiga 50 procent av hens beräknade överskott.

En begränsning av betalningsbeloppet behövs också av ett annat skäl. Vid användning av kvotdelningsmetoden tas hänsyn till en underhållsskyldigs kostnader för hemmavarande barn. Den som är bidragsskyldig får på så sätt förbehålla sig ett belopp som avser att täcka kostnader för de barn som hen bor med. Någon hänsyn tas dock inte direkt i kvotdelningsmetoden för andra barn som den bidragsskyldiga eventuellt är underhållsskyldig för, det vill säga andra barn som hen inte bor med. För att hantera detta i bestämmandet av underhållsbidrag tillämpas en proportioneringsmetod som innebär att underhållsbidraget, för vart och ett av de barn som en förälder är bidragsskyldig för, ska svara mot den andel av förälderns hela inkomstöverskott som det barnets andel av det sammanlagt framräknade underhållsbidragsbeloppet. Utredningens förslag innebär i denna del att statlig underhållsreglering ska bestämmas till ett belopp som tar hänsyn till hemmavarande, men inte andra barn som en betalningsskyldig kan ha. Även i den statliga underhållsregleringen kan det bli fråga om proportionering mellan de barn som statlig underhållsreglering ska bestämmas för. Proportionering också med hänsyn till andra barn som den frånlevande föräldern är underhållsskyldig för, men som inte får statlig underhållsreglering, ska dock inte göras. Skälet till det är som tidigare nämnts att det inte är rimligt ur administrativ synpunkt och av integritetsskäl att underhåll som regleras för ett barn där någon annan är förälder, än den som får eller betalar för statlig underhållsreglering, ska beaktas. För den som är betalningsskyldig ska dock det sammanlagda belopp som krävs in aldrig uppgå till mer än 50 procent av den personens överskott. Därigenom skapas också en marginal för den frånlevande föräldern i en situation då en del av den disponibla inkomsten kan behöva användas för underhåll som inte regleras i den statliga underhållsregleringen. Det belopp som betalas ut till boföräldrar, eller studerande, ska också vara det belopp som beräknats på det sättet, det vill säga högst 50 procent av den bidragsskyldigas överskott, efter eventuell proportionering.

13.3.5. Den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd

Åldersgräns för förlängt underhållsstöd och underhållsbidrag

Ett barn som har fyllt 18 år har rätt till förlängt underhållsstöd om hen bedriver studier som ger rätt till förlängt barnbidrag eller till studiehjälp enligt 2 kap. studiestödslagen (1999:1395), dock längst till och med juni månad det år barnet fyller 20 år. Studier som omfattar kortare tid än åtta veckor eller deltidsstudier ger däremot inte rätt till förlängt underhållsstöd.

4

Av bestämmelserna i FB följer att föräldrars underhållsskyldighet upphör när barnet fyller 18 år. Går barnet i skolan efter den tidpunkten, är föräldrarna underhållsskyldiga under den tid som skolgången pågår, dock längst till dess barnet fyller 21 år. Till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jämförlig grundutbildning.

5

Föräldrarnas underhållsskyldighet upphör alltså

efter 18 årsdagen om barnet inte studerar eller genomgår högre studier, till exempel vid universitet eller högskola. Reglerna om underhåll i FB bygger på grundtanken att ett barn som är myndigt bör försörja sig på egen hand. Att föräldrarna är underhållsskyldiga när barnet går i skolan, efter det att hen har fyllt 18 år, beror främst på att barnet inte ska behöva skuldsätta sig för att kunna avsluta sin grundutbildning. I förarbetena

6

motiverades den övre gränsen på 21 år med att

underhållsskyldigheten inte skulle sträckas ut över en alltför lång tid.

Efterlevandepension

Ett barn kan ha rätt till efterlevandepension i form av barnpension eller efterlevandestöd. Även i bestämmelserna om efterlevandepension finns en övre åldersgräns. Reglerna om barnpension bygger på föräldrars underhållsskyldighet enligt bestämmelserna i FB.

7

Syftet med

barnpensionen är att barnet ska ha ett tryggat underhåll och ett rimligt mått av den standard som barnet hade innan föräldern avled. Barnpension är en inkomstgrundad pension som baserar sig på den avlidne förälderns inkomster. Den betalas ut till och med den månad barnet fyller 18 år. Ett barn som har fyllt 18 år kan få barnpension

4

18 kap. 6 § SFB.

5

7 kap. 1 § FB.

6

Prop. 1978/79:12, s. 86.

7

Prop. 1999/2000:91, s. 100.

om hen studerar på gymnasieskola eller motsvarande. Barnet kan få barnpension längst till och med juni månad det året hen fyller 20 år.

Efterlevandestöd är ett grundläggande ekonomiskt stöd som kan betalas ut till barn som bor i Sverige och i vissa fall även till barn som inte är bosatta i Sverige. Syftet med stödet är att ge barnet rätt till en viss lägsta ersättningsnivå om en eller båda föräldrarna avlider även om föräldern/föräldrarna inte har haft någon inkomst alls eller låg sådan och barnpension därför inte kan betalas ut alls eller bara betalas ut med ett lågt belopp. I likhet med barnpension kan efterlevandestödet betalas ut till och med den månad barnet fyller 18 år. Även ett barn som fyllt 18 år kan få efterlevandestöd om barnet studerar på gymnasieskola eller motsvarande. Stödet lämnas dock längst till och med juni månad det året hen fyller 20 år.

Studiehjälp och studiemedel

Det finns olika bidrag och lån som lämnas av Centrala studiestödsnämnden vid studier. Bestämmelser om studiehjälp finns i 2 kap. studiestödslagen (1999:1395) och i studiestödsförordningen (2000:655). Studiehjälpen består av studiebidrag, extra tillägg och inackorderingstillägg. Studiebidrag lämnas från och med kvartalet efter att barnet har fyllt 16 år och studerar på heltid. Barnet kan få bidraget till och med första halvåret det år hen fyller 20. Bidrag för gymnasiala lärlingsutbildningar gymnasial lärlingsutbildning kan barnet få som längst till och med första halvåret det år hen fyller 20.

Bestämmelser om studiemedel finns i 3 kap. studiestödslagen. För studiemedel finns det inte någon nedre åldersgräns när hen läser på högskola, universitet och andra eftergymnasiala utbildningar. För studier på komvux, folkhögskola och gymnasium kan barnet däremot ha rätt till studiemedel tidigast andra halvåret det år hen fyller 20 år. Innan dess finns möjlighet att få studiehjälp i stället.

Studiestödets övre åldersgräns satte formen

De övre åldersgränserna har bland annat i flerbarnstillägget för studerande och barnpensionen knutits till studiehjälpssystemet. Flerbarnstillägg för studerande infördes 1983 efter förslag från Familje-

ekonomiska kommittén

8

. Den övre åldersgränsen för flerbarnstillägget samordnades med åldersgränsen för studiehjälp. Rätten till barnpension från folk- och tilläggspensioneringen hade sin grund i det familjerättsliga regelsystemet. Rätten utformades därför mot bakgrund av FB:s bestämmelser om underhåll. Rätten till pension gällde dock längst till och med juni månad det år barnet fyllde 20 år. I förarbetena anfördes vad gäller studiehjälp att den betalas ut till studerande i gymnasial utbildning längst till och med det första kalenderhalvåret det år under vilket den studerande fyller 20 år och att motsvarande övre åldersgräns gällde beträffande rätten till flerbarnstillägg och för förlängt bidragsförskott. Det ansågs därför naturligt att samma åldersgräns valdes för barnpensionen.

9

Utredningens överväganden

Mot bakgrund av vad som beskrivs ovan anser utredningen att den övre åldersgränsen för förlängt underhållsstöd är väl avvägd i förhållande till övriga regler i socialförsäkringsbalken, förkortad SFB. Utredningen kan därför inte se något skäl för att föreslå en ändring av denna åldersgräns. Reglerna i SFB tar sin utgångspunkt i motsvarande åldersgräns som gäller i studiesystemet, där främst studiehjälpen ersätts av studiemedel vid samma åldersgräns. Studiemedlets nivå är avsedd att vara tillräckligt för egen försörjning, även om en del av studiemedlen är lån.

Det kan samtidigt konstateras att skillnaden mellan den åldersgräns som gäller i underhållsstödet och FB i vissa fall kan innebära bekymmer. För den kanske inte så stora grupp av ungdomar som fortfarande studerar på gymnasienivå efter halvårsskiftet det år de fyller 20 år kan det vara besvärande att förutsättningarna för fortsatt försörjning kräver att ett avtal om underhåll sluts med föräldern eller föräldrarna. För utredningens vidkommande är det inte ett alternativ att föreslå en förändring av FB i detta avseende. Tidigare överväganden i frågan har dessutom framhållit att en sänkning av åldersgränsen i FB inte kan motiveras eftersom den övre gränsen redan i dag är låg jämfört med andra länder.

10

8

Prop. 1982/83:88 och Ds 1981:12.

9

Prop. 1987/88:171.

10

SOU 2003:42, s. 294.

13.3.6. Utökat stöd till föräldrar att nå överenskommelser om underhållsbidrag

Att föräldrar som inte lever ihop delar på sitt ekonomiska familjeansvar på ett jämlikt sätt ger goda förutsättningar för att barnet ska få en så god ekonomisk levnadsstandard som föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga tillåter. Att var och en av föräldrarna bidrar till barnets försörjning efter sin förmåga ökar också förutsättningarna för en god relation mellan föräldrar och barn. Trots att ett införande av en statlig underhållsreglering därmed ökar förutsättningarna för god ekonomisk levnadsstandard för barn och goda relationer mellan föräldrar och barn finns det skäl att också förstärka insatserna för att förmå föräldrar att själva reglera underhållet utan att använda Försäkringskassan som mellanhand. Kan föräldrarna komma överens om att reglera underhållet mellan sig utan mellanhand uppnås ytterligare fördelar i förutsättningarna för en så god ekonomisk levnadsstandard som möjligt för barnen. Detta genom att föräldrarna kan komma överens om vilka kostnader som barnets försörjning innebär som bättre svarar mot barnets individuella behov och föräldrarnas vilja att ge barnet en god materiell standard. Överenskommelser direkt mellan föräldrarna ökar också förutsättningarna för en god relation mellan föräldrar och barn eftersom sådana överenskommelser tydligt visar på en vilja från båda föräldrarna att försörja sitt barn.

Den indragningsbestämmelse som infördes 2016 är ett medel för att förmå föräldrar att reglera underhållet själva om den frånlevande föräldern uppvisar betalningsvilja och betalningsförmåga och det inte finns särskilda skäl att för staten att fortsätta betala ut underhållet. Indragningsbestämmelsen, i kombination med dagens regler om underhållsstöd, innebär dock att det finns en stor risk att de föräldrar som på grund av bestämmelsen inte längre finns kvar i underhållsstödet även fortsättningsvis kommer att reglera underhållet med ett belopp som motsvarar underhållsstödet. Det innebär i många fall att det underhåll som betalas avviker betydligt, uppåt eller neråt, från det underhåll som skulle betalas om föräldrarna delade sitt ekonomiska föräldraansvar på ett jämlikt sätt. Införs regler om statlig underhållsreglering kommer en indragning att i betydligt större utsträckning innebära att det underhåll som regleras också motsvarar en jämlik fördelning av ansvaret.

Det finns dock stora fördelar med att föräldrar kommer överens om underhåll utan att först använda staten som mellanhand under en period. Redan i dag gör såväl Försäkringskassan som kommuner insatser för att informera om och ge stöd till föräldrar i frågor om hur barnets försörjning kan lösas om föräldrarna inte lever ihop. Mer kan dock göras, både i termer av att öka förutsättningarna för föräldrar att välja att reglera underhållet själva och för Försäkringskassan att ge stöd till föräldrarna att komma överens om ett underhåll, och i termer av mer aktiva insatser för att förmå föräldrar att komma överens.

Bättre förutsättningar för föräldrar att komma överens om underhållsbidrag

Utredningens bedömning: Statlig underhållsreglering innebär

att beräkningen av det belopp som en boförälder får och en frånlevande förälder ska betala motsvarar en sådan fördelning av det ekonomiska föräldraansvaret som FB föreskriver. Att de ekonomiska incitamenten i stor utsträckning elimineras för att använda Försäkringskassan som mellanhand för regleringen av underhåll är den enskilt viktigaste åtgärden för att öka förutsättningarna för föräldrar att själva komma överens om ett underhåll. En beräkning av beloppet inom det statliga systemet som bygger på FB:s principer har också den betydande fördelen att det statliga systemets normerande effekt även på civilrättsliga överenskommelser inte längre riskerar leda till ojämlik fördelning av det ekonomiska föräldraansvaret.

Utredningens förslag: Försäkringskassan ges utvidgad åtkomst

till uppgifter i beskattningsdatabasen avseende inkomstuppgifter för båda föräldrarna i ett ärende om statlig underhållsreglering. Båda föräldrarna ska vara skyldiga att medverka vid fastställandet av inkomstunderlaget i ett ärende om statlig underhållsreglering.

Försäkringskassan har, vid sidan av att bevilja underhållsstöd samt fastställa och administrera betalningsskyldighet från bidragsskyldiga, i uppdrag att informera om och ge stöd till föräldrar i frågor om underhållsbidrag samt att bistå och ge stöd till föräldrar att beräkna underhållsbidrag och utforma avtal. Försäkringskassan ger sådan information främst genom att tillhandahålla information och beräkningshjälp via sin hemsida, men också genom information i samband med handläggning av ärenden om underhållsstöd. Försäkringskassan erbjuder på begäran personliga möten för fördjupad information och stöd i dessa frågor.

Enligt utredningens mening försvåras Försäkringskassans arbete, med informationsgivning och stöd i syfte att förmå föräldrar att komma överens om underhållsbidrag, i hög grad av att underhållsstöd i en betydande del av alla fall är ekonomiskt mer fördelaktigt för den ena eller den andra föräldern. Sedan lång tid har ytterligare ett problem uppmärksammats med det nuvarande underhållsstödet. Underhållsstödet verkar normerande för överenskommelser om underhållsbidrag genom att sådana mer eller mindre formaliserade överenskommelser ofta innebär att den frånlevande föräldern betalar samma belopp som underhållsstödet till boföräldern, även om detta inte alls behöver motsvara ett underhållsbidrag bestämt utifrån FB:s principer.

Även om det är svårt att avgöra hur vanligt det är med sådana överenskommelser finns det studier som tyder på att det är mycket vanligt. Sådana överenskommelser innebär i många fall att det underhåll som regleras avviker betydligt från den jämlika fördelning som är önskvärd. Ett införande av statlig underhållsreglering kommer att göra att den absoluta merparten av dessa problem kommer att upphöra. Betydligt färre föräldrar kommer att ha ekonomiska incitament att vända sig till Försäkringskassan eftersom den statliga underhållsregleringen kommer att innebära att det belopp som regleras motsvarar ett jämlikt fastställt underhållsbidrag. Försäkringskassan kommer också att ha bättre förutsättningar att förmå föräldrar att komma överens om ett rimligt underhållsbidrag, om de trots allt vänder sig till Försäkringskassan med en begäran om underhållsreglering, eftersom myndigheten då tydligt kan visa att underhållsbidrag och statlig underhållsreglering är ekvivalenta. Även det offentliga systemets normerande roll kommer att vara mindre problematisk. Genom att den statliga underhållsregleringen, till skillnad från underhållsstödet, inte innebär att ett visst fast belopp, beroende på barnets

ålder, ska förmedlas från frånlevande förälder till boförälder kommer normeringen sannolikt först och främst bli mindre. Även den eventuella kvarstående normerande effekten kommer att vara mindre problematisk, och kanske rent av vara av godo. Påverkas föräldrar att komma överens om ett underhållsbidrag som motsvarar det belopp som statlig underhållsreglering skulle ha inneburit kommer detta belopp sannolikt vara betydligt närmare den individuellt anpassade jämlika fördelning av det ekonomiska föräldraansvaret än vad många överenskommelser är i dag.

För att Försäkringskassan ska kunna arbeta effektivt, både vad gäller handläggningen av statlig underhållsreglering och det däri integrerade arbetet med att informera och ge stöd till föräldrar om underhållsbidrag, krävs två förutsättningar. Försäkringskassan måste kunna använda tillgängliga inkomstuppgifter från båda föräldrarna för att beräkna beloppen och föräldrarna måste vara delaktiga i ärendet.

För att kunna använda ett aktuellt inkomstunderlag vid beräkningen av de föreslagna beloppen i statlig underhållsreglering behöver Försäkringskassan ges tillgång till inkomstuppgifter från Skatteverkets beskattningsdatabas avseende båda föräldrarna. Med tillgång till sådana uppgifter förbättras samtidigt förutsättningarna att ge information och stöd om underhållsbidrag, i vart fall i de fall som ärenden om statlig underhållsreglering har aktualiserats. Försäkringskassan bör inte ges allmän tillgång till sådana inkomstuppgifter, det vill säga i fall där det ännu inte finns ett ärende om statlig underhållsreglering, men det ställs inte heller något krav på att ett aktualiserat ärende om statlig underhållsreglering faktiskt ska leda till ett beslut om statlig underhållsreglering för det fall till exempel boföräldern återtar sin ansökan för att föräldrarna nått en överenskommelse om underhållsbidrag.

Båda föräldrarnas medverkan krävs för att Försäkringskassan med god precision ska kunna fastställa ett belopp i den föreslagna underhållsregleringen. Vissa uppgifter om inkomster kommer att behöva hämtas in från var och en av föräldrarna och uppgifter från beskattningsbasen behöver stämmas av med dem. Det är därför nödvändigt att det finns en uttalad skyldighet för föräldrarna att medverka i ärenden om statlig underhållsreglering. Om inte en förälder medverkar föreslås, liksom i utredningens förslag om betalningsskyldighet baserat på månatliga inkomster, att Försäkringskassan ska kunna besluta med utgångspunkt i en skälighetsbedömning snarare

än vad som blir resultatet om en beräkning görs på tillgängliga inkomstuppgifter. I det fall en boförälder inte medverkar kan en ansökan om statlig underhållsreglering avslås om hen inte ger tillräckliga uppgifter för att ett belopp ska kunna bestämmas.

I Försäkringskassans uppdrag att ge information och stöd om underhållsbidrag är det än viktigare att båda föräldrarna medverkar. Förutsättningarna för att förmå föräldrar att komma överens om ett underhållsbidrag torde vara mycket dåliga om de inte ens är delaktiga i Försäkringskassans ärende. En skyldighet att medverka i ett ärende om statlig underhållsreglering bedöms därför också vara till fördel för att lyckas i det uppdraget.

Utökat stöd till föräldrar att komma överens om underhållsbidrag

Utredningens förslag: Försäkringskassan ska i alla ärenden om

statlig underhållsreglering verka för att föräldrarna kommer överens om underhållsbidrag utom i de fall det finns skäl att anta att en sådan överenskommelse inte är lämplig. Försäkringskassan ska inom ramen för detta uppdrag arbeta aktivt med de föräldrar som är parter i ärenden om statlig underhållsreglering.

För att fullt ut kunna dra nytta av att statlig underhållsreglering bygger på samma principer som fördelning av föräldraansvaret enligt FB, kan Försäkringskassan i sin handläggning av ärenden om underhållsreglering använda likheterna i beräkning. Försäkringskassan ska förstås även fortsättningsvis informera om att underhållsbidrag är förstahandsvalet när det gäller reglering av underhåll och hur ett sådant bidrag beräknas. Fortsätter utredningen kan Försäkringskassan informera om hur stort belopp ett underhållsbidrag skulle innebära om ingen individuell hänsyn tas till barnets behov och att detta kan antas motsvara beloppet i den statliga underhållsregleringen. Många föräldrar bör i detta skede kunna förmås att komma överens om ett underhållsbidrag som på detta sätt är ett rimligt belopp. Samtidigt kan Försäkringskassan också informera om att underhållet kan göras mer individualiserat och att Försäkringskassan kan ge stöd i föräldrarnas framtagande av ett avtal om underhållsbidrag med ytterligare anpassning till deras individuella situation.

De nya förutsättningar som statlig underhållsreglering innebär att Försäkringskassan mer proaktivt kan verka för att föräldrar kommer överens om avtal om underhållsbidrag som innebär en jämlik fördelning av det ekonomiska föräldraansvaret. Detta arbete kommer att kräva en utveckling av Försäkringskassans handläggning eftersom arbetet med att förmå föräldrar att komma överens om ett underhållsbidrag förutsätts ske integrerat i handläggningen av statlig underhållsreglering.

Även fortsättningsvis bör Försäkringskassan erbjuda personliga möten för information och stöd till föräldrar som på eget initiativ efterfrågar sådana även i de fall då ett ärende om statlig underhållsreglering inte har aktualiserats. Samma typ av personliga möten bör också erbjudas dem som i ett ärende om statlig underhållsreglering uttrycker vilja och bedöms ha förutsättningar att nå en överenskommelse. Enligt utredningens uppfattning bör dock merparten av arbetet med att förmå föräldrar att nå överenskommelser om underhållsbidrag ligga i den ordinarie handläggningen. Tanken att vid olika tidpunkter i ärendets utredning påtala att föräldrarna med samma ekonomiska utfall, eller med en ökad individualisering av underhållsbeloppet, med fördel i stället kan välja att ingå en överenskommelse sker naturligen inom ramen för de kontakter som handläggaren har med föräldrarna med anledning av ärendehandläggningen. Alla handläggare av statlig underhållsreglering bör därför delta i arbetet med information och stöd till föräldrar angående underhållsbidrag. Det kommer sannolikt kräva viss kompetensutveckling.

13.4. Stödet till särlevande

Utredningen anser att en särlevande boförälder, som inte får ett underhåll från barnets frånlevande förälder som motsvarar hälften av normala kostnader för ett barn, ska kunna få bidrag för att kompenseras för det låga underhållet. I dag ges ett sådant bidrag inom ramen för underhållsstödet. Att en frånlevande förälder bidrar med mindre än hälften av barnets kostnader kan, om FB:s principer om jämlik fördelning av barnets försörjning tillämpas, bero på två saker. Antingen har den frånlevande föräldern för låg inkomst för att kunna bidra till ett tillräckligt underhåll eller så är boförälderns ekonomi så god att

hen kan och ska stå för mer än hälften av barnets kostnader. Ett lågt underhåll kan också bero på kombination av dessa två orsaker.

Utredningen anser att bidraget ska vara beroende på om boföräldern faktiskt saknar resurser att försörja barnet till den del detta inte täcks av underhåll från den frånlevande föräldern. På det sättet upprätthålls principen om att det är föräldrarna som är primärt underhållsskyldiga för sina barn. En sådan ordning anser utredningen bäst åstadkoms genom att låta stödet till särlevande boföräldrar ingå i det inkomstprövade Bofast snarare än som i dag betalas ut genom underhållsstödet.

13.4.1. Maximalt bidrag till särlevande boföräldrar

Utredningens förslag: För den boförälder som får mindre än

hälften av barnets kostnader från den statliga underhållsregleringen ska det maximala bidrag som lämnas som stöd till särlevande vara mellanskillnaden mellan hälften av ett barns normala kostnader och det belopp som betalas ut i statlig underhållsreglering.

För den boförälder som inte har statlig underhållsreglering ska det maximala bidraget i stället utgöra mellanskillnaden mellan hälften av barns normala kostnader och ett fiktivt belopp som beräknas som om statlig underhållsreglering skulle ha betalats ut.

Den boförälder som har barn som tillkommit efter assisterad befruktning av en ensamstående eller som varit föremål för ensamadoption har ett maximalt bidrag som uppgår till hälften av barns normala kostnader, liksom den särlevande förälder som inte har statlig underhållsreglering och inte heller skulle kunna få något sådant enligt beräkningen om fiktivt belopp.

En bidragande orsak till att dagens behovsprövade förmåner i den ekonomiska familjepolitiken inte har en fördelningsprofil som fullt ut riktar sig till de hushåll med barn som har låg ekonomisk standard, är att underhållsstödet inte inkomstprövas för den mottagande boföräldern. Utredningen har bland annat därför föreslagit att underhållsstödet ska ersättas av statlig underhållsreglering. Många särlevande boföräldrar har dock små ekonomiska marginaler och därmed svårt att försörja sitt barn, bland annat på grund av att försörjningsansvaret för barnen många gånger ligger helt eller till stor del på dem.

Förslaget till stöd för särlevande boföräldrar innebär att ett bidrag som motsvarar underhållsstödet kan betalas ut. Genom att stödet ingår i det inkomstprövade Bofast kommer stödets storlek att anpassas till både i vilken utsträckning den frånlevande föräldern bidrar till barnets försörjning och till om boföräldern själv har ekonomisk förmåga att försörja barnet.

Stödet bestäms genom att det till det maximala bidraget i Bofast läggs ett belopp som motsvarar mellanskillnaden mellan det belopp som betalas ut i statlig underhållsreglering, eller skulle ha betalats ut om ett sådant belopp hade fastställts, och hälften av barnets kostnader efter att hänsyn har tagits till barnbidraget – det vill säga dagens underhållsstöd. Om ett sådant belopp inte kan fastställas ska tillägget utgöra hälften av barnets kostnader efter att hänsyn har tagits till barnbidraget. Det gäller alla boföräldrar som inte får något annat stöd, till exempel barnpension eller efterlevandestöd, oavsett skälet till att statlig underhållsreglering inte kan betalas ut eller om boföräldern är ensam rättslig förälder.

Tillägget ska inte heller i andra situationer vara beroende av att statlig underhållsreglering betalas ut. Om statlig underhållreglering inte betalas ut på grund av att boföräldern inte ansökt om sådan reglering ska tillägget i stället beräknas utifrån ett fiktivt underhållsregleringsbelopp. Skulle Försäkringskassan ha anledning att tro att den frånlevande föräldern har förmåga att bidra till barnets försörjning men inte gör det finns det anledning för Försäkringskassan att uppmana föräldern att lämna in en ansökan. Boföräldern väljer dock förstås själv om en hen vill ansöka och Försäkringskassan har heller inte anledning att undersöka om en eventuell ovilja att ansöka beror på att den frånlevande föräldern bidrar efter förmåga till barnets försörjning eller något annat skäl.

Genom att tillägget inte är beroende av om statlig underhållsreglering har prövats eller inte, kan en sådan prövning undvikas i vissa situationer då den annars skulle ha ingen eller liten ekonomisk betydelse för boföräldern. Det kan i sådana situationer därför också undvikas att en sådan prövning görs när de potentiellt negativa konsekvenserna av en sådan prövning, i form av risk för konflikt mellan föräldrarna, är större än de ekonomiska fördelarna. Att få del av motsvarande stöd som i dag finns inom underhållsstödet förutsätter att en ansökan och prövning görs. För att inte beräkningen av det fiktiva underhållsregleringsbeloppet ska leda till i viss utsträckning samma

risk för konflikt bör dock Försäkringskassan vid en sådan beräkning vara beredd att godta de inkomstuppgifter som myndigheten har tillgång till rörande den frånlevande föräldern, om inte starka skäl talar för att dessa uppgifter inte överensstämmer med hens faktiska ekonomiska förmåga.

13.5. Stödet till boendekostnader

Utredningen anser att de bostadskostnader som bör vara bidragsgrundande ligger i ett helt annat prisskikt än i dag. Ska ett bidrag till bostadskostnader vara träffsäkert och bidra till att uppfylla målen för den ekonomiska familjepolitiken bör bidraget riktas mot de kostnader för bostaden som uppstår på grund av de särskilda behov som hushåll med barn har. Därför bör bidrag inte i första hand ges till sådana bostadskostnader som hushållet hade haft även om de inte haft barn. Bidraget bör ges till de oftast högre eller betydligt högre bostadskostnader som uppkommer när hushållet behöver en större bostad för att de har barn. Stödet ska ingå i Bofast. Bostadsbidrag till unga utan barn ska också vara en del av Bofast, men föreslås inte förändras annat än så vitt avser rätten till bidrag för inneboende (avsnitt 13.5.3).

13.5.1. Taket för bostadskostnader anpassas till dagens kostnader för sådana större bostäder som hushåll med barn behöver

Utredningens förslag: Taket för bostadskostnader höjs till den

nivå som motsvarar en genomsnittlig kostnad för en bostad anpassad till antalet barn i hushållet. Taket ska dock inte vara högre än denna kostnad för ett hushåll med fem barn även om antalet barn är fler än fem.

Ytbegränsningen behålls men nivåerna för vilken bostadskostnad som får beaktas även efter tillämpning av bestämmelsen anpassas till det nya taket för bostadskostnader.

En viktig orsak till att dagens bostadsbidrag har dålig träffsäkerhet är att de tak för bidragsgrundande bostadskostnad – 5 300 kronor per månad för hushåll med ett barn, 5 900 kronor med två barn och 6 600 kronor med tre eller fler barn – är dåligt anpassade till dagens bostadskostnader. Taket har inte ändrats sedan 1990-talet och innebär att betydande delar av en normal bostadskostnad för hushåll med barn inte beaktas. Låga tak i bostadsbidraget gör att det kan vara svårt att efterfråga en bostad som uppfyller behoven för ett hushåll med barn och riskerar leda till att hushållet väljer att bo i en bostad med otillräcklig standard, antingen vad gäller bostadsyta, allmän standard eller båda.

Utvecklingen av kostnaden för boende i hyresrätt – som är den klart dominerande boendeformen för hushåll med bostadsbidrag – har sedan början av 2000-talet stigit med mer än 50 procent. Annorlunda uttryckt är hyreskostnaden i dag för en lägenhet med två rum och kök vad den var i början av 2000-talet för en lägenhet med fyra rum och kök. Ett tak för bostadskostnader som var anpassat till hyror för mer än 20 år sedan täcker alltså bara den bidragsgrundande bostadskostnaden för sådana kostnader som är normala för bostäder som har två färre rum än det antal som anses vara norm.

Utredningen föreslår att taket för bostadskostnader höjs väsentligt. Taket bör motsvara den genomsnittliga bostadskostnaden för hushåll med olika antal barn enligt Försäkringskassans föreskrifter om genomsnittlig och högsta godtagbar bostadskostnad. Det högsta tak som ska gälla är det som gäller för hushåll med fem barn, det vill säga oavsett om hushållet har fem eller fler barn. För att undvika att bidrag ges till bostadskostnader som uppenbart överstiger normala kostnader oberoende av var i landet hushållet bor anser utredningen att taken ska motsvara kostnaderna i kommuner med mer än 75 000 invånare. Att begränsa taket till den lägsta nivån, kommuner med färre än 75 000 invånare skulle leda till alltför låga tak för boende i andra regioner, att lägga ett kostnadstak som motsvarar storstadsregionerna skulle göra taket för högt.

För år 2021 innebär förslaget 7 425 kronor per månad för ett hushåll med ett barn, 9 300 kronor med två barn, 11 175 kronor med tre barn, 13 050 kronor med fyra barn och 14 925 kronor med fem eller fler barn.

Höjningen av taket motiveras av att bidragets bostadspolitiska syfte ska stärkas. De nya taken innebär att bidrag kommer att lämnas

för sådana bostadskostnader som är motiverade av att hushåll med barn behöver större bostäder för att dessa ska kunna betraktas som goda och rymliga. Det innebär att dessa hushålls möjligheter att efterfråga bostäder som är bättre anpassade till deras behov ökar.

Eftersom bostadskostnaderna varierar såväl mellan olika delar av landet som mellan olika boendeformer anser utredningen att det även fortsättningsvis finns anledning att tillämpa den så kallade ytbegränsningen vid beräkning av bidragsgrundande bostadskostnad. Reglerna om ytbegränsning föreslås därför finnas kvar i nuvarande form, men den lägsta bostadskostnad som trots ytbegränsningen får beaktas höjs till 4 200 kronor för ett hushåll med ett barn, 5 200 kronor för ett hushåll med två barn och så vidare, det vill säga ytterligare 1 000 kronor högre för varje ytterligare barn upp till fem barn.

13.5.2. Golvet för bostadskostnader ska motsvara kostnaden för en bostad anpassad till hushållet utan barn

Utredningens förslag: Golvet för bostadskostnader höjs till en

nivå som innebär att de bostadskostnader som ska beaktas i högre grad svarar mot kostnaden för en bostad med barn och därmed bortser från bostadskostnader som bidragshushållet hade haft även utan barn. Golvet ska vara 3 800 kronor per månad. Bostadskostnader mellan detta golv och den faktiska bostadskostnaden, dock högst bostadskostnadstaket, ska ge ett maximalt bidrag på 60 procent.

Utredningens bedömning: En ytterligare höjning av golvet skulle

ge bättre genomslag för syftet med bidraget till bostadskostnader för hushåll med barn. För närvarande har dock många bidragshushåll så låga bostadskostnader att en sådan höjning skulle få negativa konsekvenser för många hushåll med mycket låg ekonomisk standard. En anpassning av golvet bör oberoende av detta göras i takt med att bostadskostnaderna, och här mer precist normala bostadskostnader för hushåll utan barn, förändras.

I dagens bostadsbidrag ligger golvet för bidragsgrundande bostadskostnad på 1 400 kronor per månad. I kombination med de låga tak som gäller för bostadskostnaden innebär det att bidraget i princip är

inriktat på sådana bostadskostnader som normalt motsvarar kostnaden för en tvårumslägenhet. Ska bidraget göras träffsäkert som bidrag till hushåll med barn och syfta till att utjämna de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn bör den bidragsgrundande bostadskostnaden tydligare vara inriktad på de kostnader som uppkommer på grund av de bostadsbehov som barnen ger upphov till. Det talar för ett betydligt högre golv för bostadskostnaderna än i dag.

Det kan argumenteras för att många hushåll med barn behöver bidrag som täcker en större del av bostadskostnaden, det vill säga också den del av bostadskostnaden som gäller för en bostad utan barn. Att ge ett mer generöst bidrag till bostadskostnader för barnfamiljer är i linje med en generell bostadspolitik.

Utredningen har emellertid att hålla sig till nuvarande ekonomiska ramar och anser därför att målen för den ekonomiska familjepolitiken bör prioriteras. Utredningen anser därför att golvet för bostadskostnaden bör sättas till 3 800 kronor. Det innebär att golvet delvis anpassas till att beakta sådana högre bostadskostnader som uppkommer i hushåll med barn för att de ska kunna ha en bostad som är tillräckligt rymlig. Skulle golvet för bostadskostnader fullt ut anpassas till att bara beakta sådana bostadskostnader som utgör den extra bostadskostnaden som uppkommer i hushållet på grund av ytterligare krav på storlek på bostaden på grund av barn skulle golvet sättas ännu högre. Till exempel skulle en utgångspunkt kunna vara i intervallet drygt 5 000 kronor till nästan 7 000 kronor. Enligt Försäkringskassans föreskrifter om genomsnittliga boendekostnader för hushåll utan barn, som i sin tur bygger på statistik för sådana bostadskostnader i landet, ligger den normala kostnaden för en bostad anpassad till ett hushåll med en till två vuxna men utan barn i detta intervall beroende på bostadsregion. Ett golv på en sådan nivå skulle alltså bättre svara mot syftet att ge bidrag till de extra bostadskostnader som uppkommer på grund av barn.

Utredningens analyser visar dock att hushåll med bostadsbidrag i dag har låga bostadskostnader. Detta kan delvis hänga samman med att det nuvarande bidraget ger lite eller inget bidrag alls till bostadskostnader som ligger på de nivåer som är normala för bostäder med tillräcklig storlek. Särskilt hushåll med mycket låg ekonomisk standard har ofta betydligt lägre bostadskostnader varför en alltför stor höjning av golvet skulle få stora negativa konsekvenser för bidragets träffsäkerhet. Utredningen föreslår därför en mindre höjning men

anser samtidigt att ytterligare anpassning av golvet för bostadskostnader bör göras. En sådan ytterligare anpassning skulle än mer förstärka bidragets inriktning mot att bidra till målen för den ekonomiska familjepolitiken. En anpassning av golvet bör över tid göras oberoende av detta i takt med att priserna på bostadsmarknaden förändras så att bidragets syfte upprätthålls.

I dag är det maximala bidraget 50 procent av den bidragsgrundande bostadskostnaden, det vill säga den kostnad som ligger mellan 1 400 kronor per månad och den faktiska bostadskostnaden eller, ofta, dagens bostadskostnadstak. För att stärka bidraget för bostadskostnader inom den ekonomiska familjepolitiken föreslås inte bara högre golv och tak utan också att en högre andel av bostadskostnader i det intervallet ska ge bidrag. Denna andel förslås vara 60 procent. En ytterligare höjning av denna andel skulle gynna bidragets träffsäkerhet men av kostnadsskäl har utredningen valt att inte föreslå detta i nuläget.

13.5.3. Bidrag till bostadskostnader i olika boendeformer

Utredningens förslag: Bidrag till boendekostnader ska kunna ges

till inneboende enligt samma regler som gäller för bostadstillägg.

Det ska inte längre finnas särskilda krav på bostaden för umgängesföräldrar för rätt till bidrag, vare sig för bidraget till bostadskostnader eller umgängesbidraget.

Det finns inte skäl att utesluta inneboende i stödet till boendekostnader i Bofast. Att bo som inneboende tillåts enligt reglerna om bostadstillägg och de problem som kan vara förknippade med denna boendeform föreslås hanteras på samma sätt som i bostadstillägget. Eftersom det i övrigt inte finns några krav på bostaden, till exempel viss minsta storlek eller standard, anser utredningen att de saknas skäl att hantera hushåll med barn annorlunda.

Frågor om hyra regleras i hyreslagen (12 kap. jordabalken, JB). När en förstahandshyresgäst hyr ut en del av sin hyreslägenhet till en inneboende gäller att det ska vara en proportionerlig andel av hyra i förhållande till nyttjad yta av lägenheten.

11

En inneboende ska alltså

11

12 kap. 55 § fjärde stycket JB.

betala hyra för den del som den inneboende har till sitt förfogande. Om oskälig hyra tas kan den som hyr ut få betala tillbaka den hyra som denne begärt om den överskrider vad som kan anses vara en skälig hyra. En oskälig hyra kan också leda till att hyresrätten förverkas. Reglerna trädde i kraft i oktober 2019

12

.

Av förarbetena till bestämmelserna om bostadstillägg framgår att alla boendeformer omfattas, till exempel hyresrätt, bostadsrätt och boende i egen fastighet.

13

Andra exempel på boendeformer som kan

berättiga till bostadstillägg är inneboende, boende i husvagn eller campingstuga.

I Pensionsmyndighetens föreskrifter

14

regleras hur bostadskost-

naden ska beräknas vid delad bostad. Delar sökanden bostad med en eller flera andra personer och det inte finns någon avtalad hyra mellan dem som delar bostaden ska den beräknade bostadskostnaden fördelas lika mellan antalet boende personer i bostaden. Vid en sådan beräkning av bostadskostnad ska sökanden tillgodoräknas hemmavarande barns andel av bostadskostnaden om barnen inte har fyllt 20 år och inte är självförsörjande.

För den som söker om bostadstillägg och hyr ut del av sin bostad ska den beräknade bostadskostnaden minskas med avtalad hyra. Finns ingen avtalad hyra, det vill säga att personen inte betalar något för sitt boende, ska bostadskostnaden fördelas lika mellan antalet boende i bostaden.

Om den som söker bostadstillägg är inneboende ska bostadskostnaden bestämmas utifrån avtalad hyra. Hänsyn ska inte tas till avtalad hyra om den som söker bostadstillägg betalar en påtagligt högre hyra än vad som utifrån faktiska boendeförhållanden vore en jämn fördelning av bostadskostnaden mellan antalet boende i bostaden.

Faktiska boendeförhållanden innebär att den boyta som den inneboende nyttjar ställs i relation till bostadens totala boyta och totala kostnad. Om hyran i detta avseende påtagligt avviker från vad som vore en jämn fördelning av den ursprungliga bostadskostnaden mellan antalet boende i bostaden ska i stället en andelsberäkning göras utifrån ursprunglig bostadskostnad. Med ursprunglig bostadskostnad menas den bostadskostnad som gäller för bostaden i sin helhet.

12

Prop. 2018/19:107, bet. 2018/19:CU17, rskr. 2018/19:264.

13

Prop. 2000/01:140, s. 55.

14

PFS 2010:6, aktuell lydelse PFS 2019:1.

Tidigare har betydande problem i samband med handläggning av bostadstillägg varit förknippade med att fastställa om den hyra en inneboende betalar enligt ett kontrakt som inneboende överensstämmer med faktiska förhållanden.

15

Tillämpningen av en andels-

beräknad hyreskostnad var då ett av de grundläggande problemen. I och med införandet av bestämmelser i hyreslagen om tillämpning av motsvarande proportionering vid hyressättning vid uthyrning av del av lägenhet bör dessa problem väsentligen ha minskat.

I utredningens direktiv pekas särskilt ut hur kostnaden för boende i småhus och bostadsrätt ska beräknas när det gäller räntekostnader. I dag räknas räntekostnaden, exklusive skattereduktionen för utgiftsräntor, ned med tre procent av lånebeloppet innan den inkluderas i bostadskostnaden. Utredningen ser egentligen inget skäl till att denna regel finns i bostadsbidraget, och inte till exempel i bostadstillägg. Emellertid är frågan om hur räntekostnader ska få beaktas i utredningens mening en större fråga som med fördel avgörs i ett annat sammanhang. Bostadsbidraget utgör i dag en mycket liten del av det bostadspolitiska stödet till dem som bor i småhus och andra bostäder som de själva äger direkt eller indirekt. Den största delen utgörs av skattereduktion för utgiftsräntor. En betydande del av alla hushåll med barn bor i småhus och får därmed del av detta stöd. Systemet med skattereduktion för utgiftsräntor skulle med all sannolikhet kunna göras mer effektivt ur fördelnings- och bostadspolitiskt avseende, men övervägande om sådana förändringar ligger utanför utredningens mandat. En utvidgning av rätten till bidrag för utgiftsräntor skulle utredningen kunna föreslå, men en sådan skulle med fördel finansieras av och ingå som en del i en bredare översyn av skattereduktionens funktion som bostadspolitiskt instrument.

Enligt direktiven ska utredningen vidare ta ställning till om beräkningen av bostadskostnader vid boende i husvagn och liknande bör förändras, det vill säga om den ska göras på annat sätt än genom tillämpningen av de regler som gäller vid värdering av fri bostad i skattesammanhang. Utredningens förslag om höjning av golvet för bostadskostnader gör att även en annan beräkning av bostadskostnaden, även en sådan som innebär att den faktiska kostnaden skulle kunna beaktas, sannolikt sällan skulle kunna leda till rätt till bidrag. Utredningen förslår därför ingen förändring.

15

Se Inspektionen för socialförsäkringens rapport Handläggningen av bostadstillägg – Införandet

av tillsvidarebeslut, ISF 2013:8, avsnitt 4.4.3.

Även de regler som i bostadsbidraget föreskriver att umgängesföräldrar måste bo i en bostad som hen äger eller innehar med hyres- eller bostadsrätt samt att bostaden måste bestå av minst två rum och kök eller kokvrå och vara minst 40 kvadratmeter ska enligt direktiven utredas. Utredningen anser i likhet med den tidigare utredning som refereras i direktiven att det är svårt att försvara regler riktade mot denna grupp som avviker så betydligt från vad som gäller för andra föräldrar. Dessa särskilda regler föreslås därför avskaffas. Utredningens förslag om höjt golv för bostadskostnader innebär samtidigt att bidraget för föräldrar, oberoende av hur stor del av tiden barnen visats i hushållet, får mindre bidrag för bostadskostnader om bostadskostnaden är mycket låg på grund av att den till exempel inte är så rymlig att barn har rimliga utrymmen för sig själva. Ett högre golv premierar alltså boende i mer rymliga bostäder men skiljer inte ut någon typ av föräldrar med avseende på barnens vistelsetid.

13.6. Stödet till barns kostnader

Utredningen anser att bidraget till barn som bor olika mycket i hushållet bör göras mer jämlikt än i dag. Samtidigt bör också viss hänsyn tas till att samhället, genom bestämmande av bidragsnivåerna, kan premiera växelvis boende av det skäl att det kan antas bidra till ett mer jämställt föräldraskap.

Utredningens anser också att relationen mellan dagens maxbelopp för olika antal barn i hushållet innebär att bidraget inte är jämlikt fördelat mellan olika stora barnhushåll. Att bidraget som mest ökar med drygt 30 procent för ett ytterligare barn innebär en ganska stor avvikelse från ett rimligt antagande om vad ytterligare ett barn kostar. Begränsningen till att bidrag inte får lämnas för mer än tre barn innebär en ännu större avvikelse för hushåll med flera barn. Det kan finnas såväl stordriftsfördelar som gör att kostnaden per barn sjunker något när antalet ökar och flerbarnstillägget i barnbidraget ger i vissa fall ett betydande tillskott för hushåll med många barn. Trots detta anser utredningen att bidraget behöver göras mer jämlikt för hushåll med olika antal barn. Även fortsättningsvis kan det dock finnas skäl att ge mindre ytterligare bidrag för tillkommande barn efter det första och också för att begränsa bidragsgivning till högst ett visst antal barn.

Eftersom bidraget ges med samma belopp för ensamstående med barn som för sammanboende med barn är bidraget inte heller jämlikt mellan dessa båda hushållstyper. En absolut majoritet av alla barn har två föräldrar. De flesta barn bor också med båda sina föräldrar. Bidraget till ett hushåll med sammanboende föräldrar är dock inte anpassat till att de tillsammans har hela försörjningsansvaret för barnet utan är lika stort som för en ensamstående som delar försörjningsansvaret med den andra föräldern som inte bor i hushållet.

Trots att utredningen anser att dessa utgångspunkter är viktiga för att utforma bidragets barndel behöver hänsyn också tas till dagens bidragsnivåer. En alltför stor förändring av bidragsnivåerna skulle göra det svårt att anpassa de sammanlagda kostnaderna för bidraget så att de ryms inom de beslutade ramarna. Det skulle också göra övergången från det nuvarande bidraget till det föreslagna svårare då skillnaden mellan det gamla och det nya bidraget riskerar att bli stor.

13.6.1. Maximalt bidrag för barn som bor olika mycket i ett hushåll

Utredningens förslag: Det maximala bidraget för ett hushåll med

ett hemmavarande barn är 1 500 kronor per månad, med ett växelvis boende barn 1 000 kronor per månad och med ett barn som bor tidvis 500 kronor per månad.

Utredningens bedömning: För att klargöra syftet med bidraget

till barnkostnader bör nivåerna på bidraget definieras med utgångspunkt i normala kostnader för barn. De belopp som anges bör motsvara en viss andel av dessa kostnader. Det bidrag som ett hushåll kan få, som mest, bör också ta hänsyn till hur stor del av försörjningsansvaret för barnen som de vuxna i hushållet sammantaget har.

Utredningen har i sina överväganden kring lämpliga nivåer i bidragets barndel utgått från kostnader för ett barns baskonsumtion enligt SCB:s beräkningar. Enligt dessa beräkningar är de individuella kostnaderna för ett barn, inklusive ökade hushållsgemensamma kostnader, cirka 3 300 kronor per månad. Det innebär att dagens maximala bidrag för ett hemmavarande barn motsvarar 73 procent av

barnets baskonsumtion efter att hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget. För ett växelvis boende barn är det enskilda hushållets kostnader förstås lägre. Att barnet bor halva tiden i hushållet innebär inte nödvändigtvis att kostnaden fullt ut halveras eftersom det sannolikt finns vissa fasta kostnader för barnet i hushållet. Dagens maximala bidrag för ett växelvis boende barn motsvarar en högre eller betydligt högre andel av hushållets kostnader för barnet utifrån antagandet att merparten av kostnaderna för barnet är rörliga. Om merparten av kostnaderna är rörliga bör de halveras eftersom barnet bor halva tiden i hushållet och att hushållet tar emot halva det allmänna barnbidraget. För tidvis boende barn motsvarar dagens umgängesbidrag för ett barn ungefär samma andel av kostnaderna för barnet som för hemmavarande barn. Detta gäller om ett antagande görs att en mindre del av kostnaderna för barnet är fasta och merparten är rörliga och dessa kostnader uppkommer cirka fem dygn per månad samt att hushållet inte får något allmänt barnbidrag. Olika antaganden ger olika resultat men utredningens uppfattning är att en rimlig utgångspunkt för bidraget till barn som bor olika mycket i hushållet är den andel av barnkostnaden som i dag ges till hemmavarande barn.

Utredningen utgår från att det finns vissa fasta kostnader som är oberoende av hur stor del av tiden som barnet bor i ett hushåll och att resten är rörliga kostnader samt att ett hushåll med ett hemmavarande barn har hela barnbidraget, ett hushåll med ett växelvis boende barn har halva barnbidraget och ett hushåll med tidvis boende barn inte har något barnbidrag. Med samma kostnadstäckning för barnets baskonsumtion som för ett hemmavarande barn skulle då bidraget till ett umgängesbarn vara som i dag men bidraget till ett växelvis boende barn vara nästan 500 kronor per månad lägre än i dag.

Ur barnets perspektiv har växelvis boende oftast betydande fördelar framför att bara bo tidvis hos en av föräldrarna. Att barnet bor växelvis hos sina föräldrar är också viktigt för att uppnå ett jämställt föräldraskap. Av det skälet finns det skäl att överväga ett något högre bidrag till hushåll med växelvis boende barn. Det finns därutöver inte skäl för samhället att betala mindre i bidrag sammanlagt till de två hushåll i vilket barnet vistas beroende på att barnet fördelar sin tid på olika sätt. Utredningen föreslår därför att det maximala bidraget till ett växelvis boende barn ska vara 1 000 kronor per månad.

Utredningens motiv för nivån på de särskilda bidragen och umgängesbidragen utgår alltså från att en ungefärligen lika stor andel av

de kostnader som hushållet har för ett barn, dock med vissa tillkommande motiv för en något högre nivå på bidraget för växelvis boende barn. En sådan utgångspunkt är enligt utredningens mening viktig. Det tydliggör kopplingen mellan bidragets storlek och dess syfte. Såväl hur sådana kostnader för barn ska bestämmas, exempelvis normala, grundläggande eller skäliga kostnader, liksom hur stor andel av sådana kostnader som bidraget maximalt kan ge är en fråga om politisk ambition. Det förslag utredningen lämnar är i detta avseende ett uttryck för dagens ambitionsnivå.

Oavsett om en förälder bor med sitt barn hela tiden, halva tiden genom växelvis boende, tidvis som umgängesförälder eller inte alls, är föräldern underhållsskyldig enligt FB på samma sätt. Utgångspunkten är alltså att barnets försörjning är en gemensam angelägenhet för föräldrarna som delas lika dem emellan, om de har samma ekonomiska förmåga och annars fördelas mellan dem efter var och ens förmåga. Samma principer gäller om båda föräldrarna lever ihop med barnet, om bara en av dem gör det och också om ingen av dem gör det. En förälder som bor ihop med barnet varaktigt, det vill säga minst ungefär halva tiden, antas oftast fullgöra sin underhållsskyldighet genom att ett så fördelat boende leder till att barnets försörjning ordnas till den del den föräldern är underhållsskyldig under den tid barnet bor i hushållet. En förälder som inte bor med barnet ska dock betala underhåll, eventuellt reducerat på grund av umgänge i den utsträckning barnet därför bor med den föräldern. Genom underhållet får den förälder, eller i förekommande fall den eller de som utan att vara förälder har vårdnaden om barnet, medel för att försörja barnet till den del som motsvarar den underhållsskyldigas andel av det gemensamma ekonomiska ansvaret.

Dagens bostadsbidrag tar inte hänsyn till skillnaden mellan att ett hushåll med en ensamstående förälder förväntas stå för en förälders del av försörjningsansvaret och ett hushåll med sammanboende föräldrar med gemensamma barn förväntas stå för båda föräldrars del av detta försörjningsansvar. Detta är en av grundorsakerna till att bostadsbidraget fungerar sämre för sammanboende än för ensamstående. Den kostnadsökning som skulle bli följden av en sådan anpassning av Bofast för sammanboende tillsammans med det faktum att det i betydligt större utsträckning är ensamstående som är i behov av bidraget, gör att utredningen inte föreslår en förändring i detta avseende. En sådan anpassning skulle dock ytterligare förtydliga kopp-

lingen mellan syftet med bidraget och dess fördelning till olika typer av barnhushåll. Utredningens förslag till införande av ett stöd till särlevande inom ramen för Bofast kan också göra en sådan anpassning mer motiverad.

13.6.2. Maximalt bidrag för fler än ett barn

Utredningens förslag: För det andra barnet ska de maximala bi-

draget ökas med 80 procent av motsvarande bidrag för det första barnet, för det tredje 60 procent, för det fjärde 40 procent och för det femte 20 procent. Fler än fem barn ger inte högre bidrag.

I hushåll med barn som bor olika stor del av tiden ska högre procentsatser gälla för barn som bor mer i hushållet.

Utredningens bedömning: För att ha hög träffsäkerhet bör bi-

draget för flera barn så långt som möjligt spegla de ytterligare kostnader som ett hushåll har för dessa barn. Det kan bland annat motiveras att vissa kostnader för barn inte ökar lika mycket för varje ytterligare barn och att bidraget därför inte behöver vara lika stort för varje tillkommande barn. Ett bidrag som har samma betydelse för den ekonomiska standarden för hushåll med många barn som för hushåll med få barn behöver dock innebära högre bidragsnivåer för hushåll med flera barn än det som utredningen föreslår.

Det maximala bidraget i barndelen av dagens bostadsbidrag ökar med mellan 100 kronor och 650 kronor per månad om det tillkommer ett barn i hushållet. Dock påverkas inte bidraget av att det finns fler än tre barn i hushållet. Främsta orsaken till att ökningen är olika stor beror på att umgängesbarn ger ett mindre tillskott än växelvis boende barn, vilka i sin tur ger mindre tillskott än ett hemmavarande barn. Det tredje barnet ger dock också ett större tillskott än det andra barnet i de flesta fall. Att tillskottet för det tredje barnet är högre än för det andra hänger samman med att det inte alls ges något ytterligare bidrag för fler än tre barn.

Utredningen anser att det är rimligt att det maximala bidraget beror på hur många barn det finns i hushållet, och det i större utsträckning än i dag. Kostnaderna ökar förstås ju fler barn det finns i

hushållet även om kostnadsökningen inte behöver vara linjär. Kostnaden behöver alltså inte vara dubbelt så stor för två barn jämfört med ett eller tre gånger så hög för tre barn jämfört med ett och så vidare. Därmed ökar också behoven av bidrag i hushåll med flera barn om dessa kostnader inte kan täckas av egna inkomster.

Att i förhållande till i dag öka bidragen för hushåll med flera barn är därför enligt utredningen mening mycket angeläget eftersom det ökar den fördelningsmässiga träffsäkerheten för bidraget. Att låta bidraget öka proportionellt mot de ökade kostnader som ytterligare barn innebär för ett hushåll, är dock mycket kostnadsdrivande. Utredningen föreslår därför att det maximala bidraget i barndelen för det andra barnet ökar med 80 procent av bidraget för det första barnet och med ytterligare 20 procentenheter lägre för ytterligare barn. Det innebär att inget ytterligare bidrag ges om antalet barn överstiger fem.

Utredningens förslag är att bidraget för växelvis boende barn är dubbelt så högt som bidraget för umgängesbarn och att bidraget för hemmavarande barn är tre gånger så högt som bidraget för umgängesbarn. Det behöver därför bestämmas vilket barn som ska räknas som det första, andra, tredje barnet osv. i hushåll där det finns barn som bor olika mycket. Detta ska avgöras genom att barn som bor störst del av tiden i hushållet räknas först. Hemmavarande barn räknas före växelvis boende barn som i sin tur räknas före umgängesbarn. Ett hushåll med exempelvis ett umgängesbarn och två hemmavarande barn ska alltså ha ett maximalt bidrag i barndelen som per månad är 1 500 kronor för det första barnet, 1 200 kronor för det andra barnet och 300 kronor för det tredje barnet, sammanlagt 3 000 kronor per månad. Ett annat hushåll med exempelvis tre umgängesbarn, två växelvis boende barn och ett hemmavarande barn har ett maximalt bidrag per månad på 1 500 kronor för det första barnet, 800 kronor för det andra barnet, 600 kronor för det tredje barnet 200 kronor för det fjärde barnet och 100 kronor för det femte barnet, sammanlagt 3 200 kronor per månad. Det sjätte barnet ger inget ytterligare bidrag i det sista exemplet.

Utredningens förslag innebär en betydande höjning av bidragen för hushåll med flera barn. Denna höjning gäller alla hushåll med mer än ett barn, men är större ju fler barn som finns i hushållet. Förslaget innebär trots det inte att bidraget blir lika stort för tillkommande barn sett som andel av de kostnader hushållet har för dessa tillkom-

mande barn. Den fördelningsmässiga träffsäkerheten för bidraget skulle öka väsentligt om den nämnda andelen kunde hållas konstant oberoende av antalet barn i hushållet. Det innebär inte att bidraget bör vara lika stort för varje tillkommande barn. Marginalkostnaden för ytterligare barn minskar sannolikt något, men det finns mycket lite som talar för att den skulle vara så stor som de 20 procent mindre per barn som utredningens förslag innebär. Utredningen inser också att det kan finnas tillkommande skäl att låta bidragets storlek för ytterligare barn bestämmas av andra faktorer än enbart den marginalkostnaden. Sådana skäl kan till och med innebära att det som i dag och i utredningens förslag finns en gräns för hur många barn som alls ska beaktas vid bestämmandet av bidragets storlek.

13.7. Inkomstavräkning

Utredningens förslag: Inkomstgränsen när bidrag ska börja redu-

ceras ska vara 13 900 kronor per månad före skatt för en ensamstående och 8 850 kronor per månad för makar och sambor. Bidraget ska för ensamstående reduceras med 20 procent av den inkomst som överstiger denna gräns. För var och en av de sammanboende ska bidraget reduceras med 10 procent av den inkomst som överstiger gränsen för sammanboende och med 20 procent av den inkomst som överstiger dubbla den inkomsten.

Utredningens bedömning: Det är inte möjligt att åstadkomma

en hög träffsäkerhet i ett bidrag av den typ som här behandlas med låga och konstanta marginaleffekter. För att undvika klart otillräckliga bidrag till hushåll med mycket låg ekonomisk standard utan bidrag, och att bidrag ges till hushåll som inte enligt någon rimlig definition har en låg ekonomisk standard behöver inkomstavräkningen vara högre i vissa inkomstintervall än i dag och därmed också jämfört med utredningens förslag.

Enligt utredningens mening bör inkomstgränsen för inkomstavdrag anpassas så att inkomstavdraget påbörjas när inkomsten bedöms vara så hög att den kan förväntas räcka till att klara en del av de kostnader som bidraget avser. Om en person lever ihop med någon annan som maka eller sammanboende är den inkomst som krävs för att klara av

de egna levnadsomkostnaderna lägre än för en ensamstående. Många av de utgifter som ett par har är lägre per person än vad det är för en person som lever ensam, men inte alla. Inkomstgränsen för makar och sammanboende bör därför anpassas till att motsvara hälften av den kostnad som parets egna levnadskostnader kräver.

Med utgångspunkt i kostnaderna för baskonsumtion kan utgifter för en ensamstående vuxen respektive makar och sambor beräknas för ett genomsnittligt hushåll i landet. I dessa kostnader ingår kostnaden för en genomsnittlig bostad anpassad till en eller två vuxna utan barn. För en ensamstående motsvarar dessa kostnader en inkomst före skatt, räknat på genomsnittlig kommunal skattesats i landet, på 13 900 kronor per månad. Först när en ensamstående med barn har minst denna inkomst kan det ur principiell synvinkel antas att inkomsten räcker till att utöver de egna levnadskostnaderna också tillgodose barnets eller barnens behov. Högre inkomster än så bör alltså reducera bidraget eftersom sådana inkomster innebär att behovet av bidrag minskar. Motsvarande inkomst före skatt är 8 850 kronor per månad för vardera av två makar eller sammanboende. Inkomster därutöver bör reducera bidraget för dem.

Inkomster över nämnda inkomstgräns ska enligt utredningens förslag reducera bidraget med 20 procent för ensamstående, på samma sätt som bidraget i dag reduceras för inkomster över nuvarande inkomstgräns. Personer i de inkomstskikt som de föreslagna inkomstgränserna motsvarar är i de allra flesta fall deltidarbetande. Det kan därför antas att de i många fall har relativt stora möjligheter att påverka sitt arbetsutbud och därmed sin inkomst. Den negativa effekt marginaleffekter kan ha på incitamenten för arbete gör att det kan finns skäl att överväga att minska inkomstavdraget för inkomster strax över inkomstgränsen.

En sådan sänkning är emellertid kostnadsdrivande och får dessutom som konsekvens att bidraget kvarstår för personer högre upp i inkomstskalan. För sammanboende är inkomstgränsen enligt utredningens förslag, med de motiv som anförts, lägre än för ensamstående. En inkomstavräkning på 20 procent, innebärande en ökad marginaleffekt som är lika stor, redan från så låga inkomster innebär enligt utredningens mening dock en alltför negativ effekt på incitamenten för arbete. Utredningen förslår därför att inkomstavräkning endast görs med 10 procent av inkomsten som överstiger den gränsen för var och en av de sammanboende. Samtidigt föreslår utredningen

att inkomstavräkningen även för sammanboende är 20 procent för inkomster överstigande en högre inkomstgräns. Förslaget innebär att denna högre inkomstgräns sätts till den lägre inkomstgränsen multiplicerad med två, i princip alltså den inkomst som skulle innebära att en av de sammanboende kan klara båda de vuxnas levnadskostnader. Eftersom marginalskatten samtidigt ökar mellan dessa inkomstgränser räcker dock inte den dubbla inkomsten fullt ut för levnadskostnaderna för dem båda. Den marginaleffekt på 20 procent som uppstår för var och en av de sammanboende på inkomster över denna inkomstgräns anser utredningen vara acceptabel i förhållande till hur den påverkar incitamenten för arbete. En sänkt marginaleffekt för sammanboende vid lägre inkomster motiveras också av att förbättra bidraget något i förhållande till nuvarande system.

Som framgår ovan och av tidigare kapitel i detta betänkande har utredningen den största respekt för att marginaleffekter till följd av bidrag i allmänhet, och mer specifikt det bidrag som utredningen har att utreda, har en negativ inverkan på incitamenten för arbete. Samtidigt har utredningen understrukit det dilemma som uppstår när ett bidrag ska vara fördelningsmässigt träffsäker samtidigt som marginaleffekterna ska hållas låga.

Utredningens förslag innebär ökade maximala bidrag till många hushåll. Detta kan innebära att bidrag i ökad utsträckning jämfört med i dag kan komma att beviljas personer i sådana inkomstskikt att behovet av bidrag är litet eller saknas. För att undvika detta är det nödvändigt att överväga högre inkomstavräkning i högre inkomstskikt. Eftersom det i utredningens uppdrag ingår att dels föreslå ett bidrag som ryms inom nuvarande kostnadsramar, dels inte försämra incitamenten för arbete har utredningen stannat vid att föreslå oförändrad högsta procentsats för avräkningen.

Hur mycket marginaleffekter påverkar incitamenten för arbete och därmed arbetsutbudet och inkomsterna beror på hur stor den är sammantaget, det vill säga när hänsyn tas till också andra marginaleffekter som berör bidragsmottagarna. Påverkan på incitamenten för arbete beror också på hur många som träffas av dessa marginaleffekter och i vilka inkomstskikt som de som träffas av befinner sig. Utredningens överväganden rörande det förslag som lämnats har främst varit inriktade på att ge tillräckliga bidrag till de hushåll som har sådana inkomster utan bidrag som inte räcker för att nå en tillräckligt god levnadsstandard. Det har inneburit att förslaget, på grund

av det dilemma som beskrivits, med oförändrade fasta marginaleffekter också leder till ökade bidrag till hushåll med små eller inga behov av bidrag. Det är enligt utredningens mycket bestämda uppfattning därför nödvändigt att också höja inkomstavräkningen för att minska bidragsgivningen till hushåll med tillräckliga inkomster utan bidrag.

Att förslaget inte inbegriper någon sådan konstruktion beror på att direktivet svårligen kan tolkas som att utredningen har mandat att lämna förslag om ökade marginaleffekter.

Enligt utredningens uppfattning är det både nödvändigt och möjligt att öka inkomstavräkningen för att påtagligt öka bidragets träffsäkerhet. För att över huvud taget resonera kring hur en inkomstavräkning skulle konstrueras vilken innebär en sådan ökad träffsäkerhet krävs att det från politisk nivå bestäms att det nuvarande dilemmat med träffsäkerhet och marginaleffekter ska adresseras. Därefter kan olika konstruktioner övervägas vilka innebär en mer rimlig avvägning mellan bidragets träffsäkerhet och påverkan på de ekonomiska incitamenten för arbete.

13.8. EU-familjeförmåner

Med familjeförmån menas alla förmåner och kontantförmåner som ska täcka en familjs utgifter. Det är till exempel bostadsbidrag i form av särskilt bidrag för hemmavarande barn, särskilt bidrag för barn som bor växelvis, umgängesbidrag, flerbarnstillägg, barnbidrag och förlängt barnbidrag. Däremot omfattas inte den bostadsanknutna delen av bostadsbidraget eller underhållsstödet.

Sveriges medlemskap i Europeiska unionen (EU) innebär bland annat att arbetstagare ska kunna röra sig fritt mellan medlemsländerna utan att diskrimineras i förhållande till arbetslandets egna medborgare. För att främja den fria rörligheten finns gemensamma regler om samordning av medlemsländernas olika sociala trygghetsförmåner. Föräldrar som arbetar eller bor i olika länder inom EU kan ha rätt till förmåner från båda länderna. Dessa förmåner samordnas i vissa fall, i syfte att familjen inte ska få dubbla ersättningar eller gå miste om förmåner.

Det är den nationella lagstiftningen i respektive medlemsland som avgör vem som uppfyller villkoren för att vara försäkrad i det landet och som har rätt till olika förmåner. I Sverige regleras detta av

bestämmelser i SFB. Den svenska socialförsäkringen är indelad i en bosättningsbaserad och en arbetsbaserad del. Vissa förmåner grundas således på bosättning i Sverige medan andra kräver arbete här i landet. Bostadsbidrag och flerbarnstillägg är exempel på bosättningsbaserade förmåner.

Om tveksamheter uppkommer om definitionen av familjeförmån inom ramen för tillämpningsområdet för förordning 883/2004 är det EU-domstolen som kan avgöra om en förmån är att betrakta som en familjeförmån. I ett flertal fall har domstolen uttalat att avgörande för att en nationell förmån ska anses vara en social trygghetsförmån är för det första att mottagaren beviljas förmånen på grundval av förhållanden som definieras i lag, utan att någon skönsmässig bedömning av personliga behov i det enskilda fallet görs. Domstolen har slagit fast att även om en förmån beviljas eller nekas beroende på sökandens inkomster, tillgångar och antal barn, innebär detta inte att beviljandet av förmånen är avhängig en individuell prövning av sökandens personliga behov. Om ett objektivt och lagstadgat krav uppfylls och rätt till förmånen därmed föreligger, har myndigheten inte möjlighet att ta hänsyn till andra personliga omständigheter.

16

Enligt domstolen ska förmånen också hänföra sig till en av de situationer som uttryckligen anges i artikel 4.1 i förordning 1408/71. Vid den bedömningen ska man se på varje förmåns grundläggande kännetecken, i synnerhet dess syfte och förutsättningar för att förmånen ska beviljas, och inte på den omständligheten att förmånen i nationell lagstiftning betecknas som en social trygghetsförmån. För bedömningen av förmånens grundläggande kännetecken kan vägledning ges i förordningens definition av beteckningen familjeförmån. I förordning 883/2004 definieras uttrycket familjeförmån som ”alla förmåner och kontantförmåner som är avsedda att kompensera för en familjs utgifter”.

17

Utredningens överväganden

De särskilda bidragen för hemmavarande barn och växelvis boende barn samt umgängesbidraget klassificeras i dag som familjeförmåner. Det finns enligt utredningens mening inte skäl att göra någon annan

16

Se mål C-78/91 Hughes.

17

Artikel 1 z.

bedömning när det gäller motsvarande delar i Bofast. Det föreslagna tillägget till särlevande har en konstruktion som till stora delar liknar dessa delar. Utredningen bedömning är därför att även denna del av bidraget bör, i likhet med de särskilda bidragen och umgängesbidraget, betraktas som familjeförmåner i den mening som avses i förordning 883/2004.

13.9. Avskaffat flerbarnstillägg för två och tre barn

Utredningens förslag: Flerbarnstillägget avskaffas för det andra

och tredje barnet. De medel som frigörs ska tillsammans med de minskade utgifter som en övergång till statlig underhållsreglering medför användas för att finansiera ökade utgifter i Bofast jämfört med dagens bostadsbidrag.

Enligt utredningens direktiv ska utredningen analysera hur flerbarnstillägget samspelar med barndelen i bostadsbidraget och om systemen är ändamålsenliga utifrån en fördelningsmässig träffsäkerhet. Utredningens analys visar att flerbarnstillägget fördelningsmässiga träffsäkerhet varierar mellan flerbarnstillägget för två, tre, fyra samt fem och därpå följande barn (se avsnitt 9.4 och 11.1).

För det andra barnet betalas flerbarnstillägg med mer än en fjärdedel ut till de tre högsta decilerna av befolkningen med avseende på ekonomisk standard, och mer än hälften till de fem högsta decilerna, det vill säga till de personer som har en ekonomisk standard över medianen. Mindre än en fjärdedel betalas ut till de tre lägst decilerna. För det tredje barnet betalas flerbarnstillägg med knappt 15 procent till de tre högsta decilerna, drygt en tredjedel till de fem högsta och knappt 38 procent till de tre lägsta decilerna. För det fjärde respektive femte och därpå följande barnen betalas flerbarnstillägg ut med bara cirka 5 procent respektive 1 procent till de tre högsta decilerna och med cirka 65 procent respektive 88 procent till de tre lägsta.

Den sammantagna fördelningsprofilen för flerbarnstillägget är därför inte särskilt god, inte minst eftersom mer än tre fjärdedelar av tillägget går till det andra och tredje barnet. Detta gäller i synnerhet mot bakgrund av det behov av ökad fördelningspolitisk träffsäkerhet som de senaste tjugo årens utveckling av den ekonomiska standarden för hushåll med barn har inneburit. Det samspel som i dag finns

mellan det generella bidraget som flerbarnstillägget utgör och det behovsprövade bostadsbidraget bidrar till otydlighet i den samlade bidragsgivningen. Utredningens förslag om Bofast innebär att bidraget till hushåll med flera barn förstärks. Enligt utredningens uppfattning kan därför flerbarnstillägget avskaffas i de delar som mindre väl bidrar till fördelning till hushåll med stora behov. Detta gäller flerbarnstillägget för det andra och tredje barnet.

De ökade bidragen som förslaget om Bofast innebär, främst till hushåll med flera barn, ökar också utgifterna för bidraget jämfört med dagens bostadsbidrag. Förslaget om att statlig underhållsreglering ska ersätta underhållsstöd innebär en besparing, men denna är inte så stor som de ökade utgifterna i Bofast. Ett avskaffande av flerbarnstillägget motiveras därför också av att förslaget i sin helhet inte ska leda till ökade kostnader för staten. Den konsekvensanalys som genomförts pekar på att statens utgifter ökar med cirka 2 500 miljoner kronor till följd av de förslag utredningen lämnar om Bofast och statlig underhållsreglering. Konsekvensanalysen visar vidare att hushåll med tre barn eller färre får ett sammantaget bättre ekonomiskt stöd av förslagen. Ett avskaffande av flerbarnstilläggen för det andra och tredje barnet skulle innebära en besparing på knappt 2 800 miljoner kronor. Ett avskaffande av flerbarnstilläggen för barn två och tre kan därför motiveras. Däremot anser utredningen att det inte kan motiveras att avskaffa flerbarnstilläggen för fyra och fler barn, då dessa delar av flerbarnstillägget är betydligt mer träffsäkra ur ett fördelningspolitiskt perspektiv.

I volym ett av detta betänkande har utredningen föreslagit ett avskaffande av flerbarnstillägget för det andra barnet. Motiveringen är att flerbarnstillägget till det andra barnet har en särskilt dålig fördelningsprofil och att statens utgifter till följd av förslagen om användning av månatliga inkomstuppgifter förväntas öka.

Den huvudsakliga orsaken till de ökade utgifterna av förslaget i volym ett är ett minskat så kallat mörkertal, det vill säga att det blir färre hushåll som avstår från att ansöka om bostadsbidrag trots att de har rätt till bidraget. Detta är förstås gynnsamt för att uppnå målet med bidraget, men leder samtidigt till ökade utgifter. Utgiftsökningen är dock inte så stor av förslagen som den besparing ett avskaffande av flerbarnstillägget för det andra barnet skulle innebära. Cirka 470 miljoner kronor av de drygt 1 300 miljoner kronor som ett avskaffande av flerbarnstillägg för barn två skulle innebära tas dock i anspråk om

mörkertalet minskar till de 25 procent av dagens mörkertal som utredningen föreslår som en rimlig målnivå. Skulle utredningens förslag både i volym ett och två genomföras, och då båda delarna av förslagen innebär ett avskaffande av flerbarnstillägget för det andra barnet, behöver en sammantagen beräkning göras av utredningens konsekvenser för statens utgifter.

Ett genomförande av förslagen i volym ett innebär som framgår ovan att statens utgifter ökar med drygt 470 miljoner kronor år 2025, om hänsyn inte tas till flerbarnstillägget. Ett genomförande av förslagen i volym två innebär minskade utgifter på cirka 280 miljoner kronor om besparingen av ett avskaffande av flerbarnstillägget för barn två och barn tre beaktas. Genomförs båda delarna av förslagen skulle alltså en utgiftsökning på cirka 190 miljoner kronor uppstå. De kostnadsberäkningar som genomförts är förstås behäftade med viss osäkerhet. Inte minst gäller det vilken benägenhet att söka bidrag som hushåll kommer att ha både som en följd av förslagen i volym ett och två. Förslagen i volym ett inkluderar förslaget att minska mörkertalet, det vill säga att aktivt påverka fler att söka bidrag. Det kan inte på förhand avgöras om den målsättning som ställs upp för detta arbete kommer att uppnås. Skulle båda delarna av förslagen genomföras påverkas sannolikt benägenheten att söka på ett sätt som gör det ännu svårare att förutsäga hur stort behovet av aktiv påverkan på hushåll att söka bidrag kommer att vara och hur stor påverkan ett sådant aktivt arbete kan ha. Den utgiftsökning som beräknats, då båda delarna av föreslagen genomförs, kan därför visa sig inte bli verklighet. Om det finns skäl att tro på att den blir verklighet, kan de ökade utgifterna hanteras genom en sänkt målsättning vad gäller att minska mörkertalet. Om målsättningen i stället för 75 procents minskning av mörkertalet sätts till cirka 60 procent blir de samlade konsekvenserna av ett genomförande av förslagen i volym ett och volym två enligt utredningen uppskattning kostnadsneutrala.

14. Statlig underhållsreglering och Bofast – konsekvenser

I detta avsnitt görs en översiktlig analys avseende konsekvenser för individer, konsekvenser för staten, fördelningsmässiga konsekvenser och konsekvenser för incitamenten till förvärvsarbete. Eftersom utredningen bedömer att den fortsatta beredningen är beroende på vilka ställningstaganden som görs i vissa grundläggande frågor är konsekvensanalysen här inte lika detaljerad som för utredningens förslag gällande månadsuppgifter.

14.1. Förslagen i korthet och en sammanfattning av konsekvenserna

Förslaget om statlig underhållsreglering

Utredningen föreslår att dagens underhållsstöd ersätts av statlig underhållsreglering, där samma metod för fördelning av barns underhåll – den så kallade kvotdelningsmetoden – som i dag används i beräkningen av civilrättsligt underhållsbidrag, också ska tillämpas vid beräkning av den frånlevande förälderns betalningsskyldighet. I den föreslagna metoden blir varje förälders andel av barnets underhåll, förälderns andel av deras sammanlagda överskott. Dock föreslås att högst 50 procent av förälderns överskott ska kunna tas i anspråk för underhåll. Om sammanlagt underhållsregleringsbelopp (för alla barn den frånlevande föräldern är bidragsskyldig för) överstiger 50 procent av hens överskott, proportioneras underhållsregleringsbeloppet för varje barn på samma sätt som i dagens underhållsstöd.

Det belopp som Försäkringskassan ska betala ut till boföräldern föreslås motsvara precis det belopp som kan debiteras bidragsskyldig förälder enligt ovan beskrivna princip. Inget ytterligare bidrag betalas ut till boföräldern genom den nya underhållsregleringen – varken i form av en skillnad mellan utbetalat ”fullt” underhållsstöd och debiterat belopp eller som ett explicit utfyllnadsbidrag. Bidragsdelen i det gamla underhållsstödet överförs i stället till ett nytt särlevandetillägg i det behovsprövade Bofast som boföräldern kan söka.

Den föreslagna underhållsregleringen innebär att en i genomsnitt större andel av barnens underhåll täcks av föräldrarnas sammanlagda betalningsförmåga än i dagens underhållsstöd.

Det framräknade underhållsregleringsbeloppet föreslås gälla i högst sex månader, varefter en ny beräkning görs. Den betalningsgrundande inkomsten som ligger till grund för uppskattningen av respektive förälders överskott, ska motsvara nettoinkomsten – det vill säga inkomsten efter skatt. Inkomstunderlagen tas från den sexmånadersperiod vars sista månad ligger två månader innan underhållsregleringsmånaden, vilket är den närmast föregående månaden det finns känd månadsuppgift om inkomst av tjänst från Skatteverket. För övriga inkomstdelar som ska ingå i underlaget hämtas uppgifter från Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkringskassan eller från den bidragsskyldiga själv.

Den föreslagna modellen kan tekniskt skrivas på följande sätt: det kvotdelade underhållsbeloppet för barn j är:

Uttryck 1: Underhållsreglering enligt kvotdelningsprincipen

𝑈

𝑗

= (

Ö

𝑏𝑠

Ö

𝑏𝑓

+ Ö

𝑏𝑠

) ∙ 𝐵

𝑗

= (

(𝑠

2

𝑦 − 𝐹

2

)

+

(𝑠

2

𝑦 − 𝐹

2

)

+

+ (𝑠

1

𝑥 − 𝐹

1

)

+

) ∙ 𝐵

𝑗

där Ö

𝑏𝑠

respektive Ö

𝑏𝑓

betecknar bidragsskyldigs respektive boföräl-

ders överskott, 𝐵

𝑗

det maximala underhållsregleringsbeloppet för

barn j, 𝑥 och 𝑦 boförälderns och bidragsskyldigs respektive bruttoinkomster, och 𝑠

1

och 𝑠

2

hur stor andel av dessa inkomster som åter-

står efter skatt. I uttrycket ovan har vi också använt beteckningen (𝑎)

+

= 0 om 𝑎 < 0 och (𝑎)

+

= 𝑎 om a≥0.

Om 50 procent av bidragsskyldigs överskott inte räcker till fullt underhåll för samtliga barn hen är bidragsskyldig för, proportioneras underhållet för varje barn på samma sätt som i nuvarande regelverk. Betalningsbelopp för barn j efter proportionering blir då:

𝑈 ̂

𝑗

= 𝑝

𝑗

∙ min (0.50 ∙ ö𝑣𝑒𝑟𝑠𝑘𝑜𝑡𝑡 , ∑ 𝑈

𝑗

𝐴𝑛𝑡. 𝑏𝑎𝑟𝑛

𝑗=1

)

där 𝑝

𝑗

betecknar barn j:s andel av den bidragsskyldigas sammanlagda

kvotdelade underhållsbelopp:

𝑝

𝑗

=

𝑈

𝑗

∑ 𝑈

𝑗

𝐴𝑛𝑡. 𝑏𝑎𝑟𝑛 𝑗=1

Tabell 14.1 Underhållsstöd och statlig underhållsreglering

Sammanfattning av förslag och jämförelse mot nuläge

Nuläge

Förslag

Betalningsbelopp beräknas utifrån bidragsskyldigs överskott

Underhållsregleringsbelopp beräknas utifrån båda föräldrars överskott enligt kvotdelningsprincipen

Boförälder får fullt underhållsstöd utbetalat från Försäkringskassan – oavsett hur mycket som debiteras den bidragsskyldiga

Boförälder får det framräknade underhållsregleringsbeloppet utbetalat från Försäkringskassan – dvs. precis det som debiteras den bidragsskyldiga

Hur stor andel av bidragsskyldigs överskott som kan tas i anspråk för underhåll ökar med antal barn

50 procent av bidragsskyldigs överskott kan tas i anspråk oavsett antal barn

Förslaget om utformning av Bofast

Utredningen föreslår att ett nytt särlevandetillägg läggs till i Bofast jämfört med dagens bostadsbidrag. Särlevandetillägget ska vara ett extra bidrag till boförälder avseende hemmavarande barns levnadskostnader i det fall frånlevande förälders underhåll – antingen via den föreslagna statliga underhållsregleringen eller via underhållsbidrag – inte motsvarar hälften av barnets kostnader. Tilläggets storlek – innan inkomstavdrag – ska därför motsvara mellanskillnaden mellan hälften av barnets normala kostnader och det underhållsregleringsbelopp som frånlevande förälder är betalningsskyldig för. För den boförälder som inte har statlig underhållsreglering ska det maximala bidraget i stället utgöra mellanskillnaden mellan hälften av barns normala kostnader

och ett fiktivt belopp som beräknas som om statlig underhållsreglering skulle ha betalats ut. Särlevandetillägget ersätter bidragsdelen i dagens underhållsstöd och innebär att denna också behovsprövas gentemot boförälder. I dagens regelverk får boföräldern alltid fullt underhållsstödsbelopp utbetalat, utan behovsprövning. Endast bidragsskyldig förälders förmåga att betala underhåll prövas.

Vidare föreslår utredningen att de särskilda bidragen för hemmavarande barn, växelvist boende barn och umgängesbarns kostnader modifieras. I förslaget kan en barnfamilj få särskilda bidrag för barnkostnader för upp till fem barn i stället för som i dag, tre barn.

Bidrag till bokostnader ges i förslaget med 60 procent av bidragsgrundande bokostnader mellan 3 800 kronor i månaden och ett tak som beror på antal barn. Bokostnadstaket motsvarar genomsnittlig bostadskostnad för hushåll i kommuner >75 000 invånare enligt Försäkringskassans schabloner.

De individuella inkomstgränserna föreslås bli 13 900 kronor per månad för ensamstående och 8 850 kronor per månad för sammanboende. Dessutom föreslås att avdraget för varje sökande i hushåll med sammanboende ska vara 10 procent av inkomstdelar i intervallet 8 850 till 2 × 8 850 = 17 700 kronor i månaden, och 20 procent för inkomstdelar överstigande 17 700 kronor i månaden.

Tabell 14.2 Förslaget om ett nytt bostadsbidrag

Sammanfattning av förslag och jämförelse med nuläge

Nuläge

Förslag

Bidrag till bokostnader för barnfamiljer ges för högst 3 barn med 50 procent av bokostnadsdelar överstigande 1 400 kr/mån. och understigande

  • 5 300 kr för familjer med 1 barn
  • 5 900 kr för familjer med 2 barn
  • 6 600 kr för familjer med 3 barn

Bidrag till bokostnader för barnfamiljer ges för högst 5 barn med 60 procent av kostnadsdelar överstigande 3 800 kr/mån, men understigande

  • 6 975 kr för familjer med 1 barn
  • 8775 kr för familjer med 2 barn
  • 8 775 kr + 1 800 för varje barn utöver 2

Särskilt bidrag för hemmavarande barn ges för högst 3 barn med

  • 1 500 kr för 1:a barnet
  • 500 kr för 2:a barnet
  • 650 kr för 3:e barnet

Särskilt bidrag för hemmavarande barn ges för högst 5 barn med

  • 1 500 kr för 1:a barnet
  • 1 200 kr för 2:a barnet
  • 900 kr för 3:e barnet
  • 600 kr för 4:e barnet
  • 300 kr för 5:e barnet

Nuläge

Förslag

Särskilt bidrag för växelboende barn ges för högst 3 barn med

  • 1 300 kr för 1:a barnet
  • 300 kr för 2:a barnet
  • 500 kr för 3:e barnet

Särskilt bidrag för växelboende barn ges för högst 5 barn med

  • 1 000 kr för 1:a barnet
  • 800 kr för 2:a barnet
  • 600 kr för 3:e barnet
  • 400 kr för 4:e barnet
  • 200 kr för 5:e barnet

Umgängesbidrag ges för högst 3 barn med

  • 500 kr för 1:a barnet
  • 100 kr för 2:a barnet
  • 100 kr för 3:e barnet

Umgängesbarn ges för högst 5 barn med

  • 500 kr för 1:a barnet
  • 400 kr för 2:a barnet
  • 300 kr för 3:e barnet
  • 200 kr för 4:e barnet
  • 100 kr för 5:e barnet

– Särlevandetillägg ges till boföräldrar avseende barn med särlevande föräldrar motsvarande skillnaden mellan ett halvt fullt underhållsregleringsbelopp och det belopp bidragsskyldig debiteras

Inkomstavdrag görs med 20 procent av inkomstdelar överstigande 75 000 kr/år och sökande för samboende och 150 000 kr/år för ensamstående

  • För ensamstående görs inkomstavdrag med 20 procent av inkomstdelar överstigande 166 800 kr/år
  • För samboende görs inkomstavdrag med

10 procent av inkomstdelar (per sökande) mellan 106 200 och 212 400 kr/år, och med 20 procent på inkomstdelar överstigande 212 400 kr/år

Förslaget om borttagande av flerbarnstillägget

För att finansiera ovanstående förslag och förbättra den fördelningsmässiga profilen på bidragen i den ekonomiska familjepolitiken föreslår utredningen att flerbarnstillägget tas bort för det andra och tredje barnet.

Sammanfattning av konsekvenser

Tabell 14.3 nedan innehåller en sammanfattning av konsekvenserna av utredningens förslag gällande statlig underhållsreglering, ett nytt Bofast som ersätter dagens bostadsbidrag samt slopat flerbarnstillägg för andra och tredje barnet.

Tabell 14.3 Konsekvenser av förslagen

Sammanfattning. Resultaten bygger huvudsakligen på en mikrosimulering av föreslaget regelverk för året 2019

Konsekvens

Konsekvenser för individer

  • I genomsnitt lägre utbetalade underhållsregleringsbelopp till boföräldrar. För de boföräldrar som hade underhållsstöd under simuleringsåret 2019 minskade snittet från 2 329 kronor per månad till 1 179 kronor per månad med förslag (−49 procent)
  • I genomsnitt högre debiterade belopp till bidragsskyldiga föräldrar. Bland de som faktiskt var bidragsskyldiga under simuleringsåret 2019 ökade snittet från 1 218 kronor per månad till 1 635 kronor per månad (+34,3 procent)
  • Antal bidragsskyldiga föräldrar där underhållsregleringsbeloppet blir 0 kronor, minskade med 6 procent i simuleringen
  • Antal hushåll som i simuleringen fick mer än 0 kronor i slutligt bostadsbidrag ökade 47 procent
  • Högre Bofast i genomsnitt bland de som faktiskt hade bostadsbidrag simuleringsåret 2019. Från 2 022 till 3 222 kronor per kalendermånad med förslag
  • Genomsnittligt bidrag till barnkostnader (efter inkomstavdrag) blev 487 kronor högre per månad för simuleringsåret 2019 bland de hushåll som faktiskt hade bostadsbidrag
  • Genomsnittligt bidrag till bostadskostnader (efter inkomstavdrag) blev lägre bland de hushåll som faktiskt hade bostadsbidrag simuleringsåret 2019: från drygt 1 000 kronor per månad till 867 kronor per månad
  • Boföräldrar med underhållsstöd i nuläget får med förslaget i genomsnitt marginellt högre sammanlagt belopp underhållsreglering + Bofast + barnbidrag
  • Barnfamiljer med bostadsbidrag i nuläget får med förslaget i genomsnitt något högre belopp Bofast + underhållsreglering + barnbidrag
  • Genomsnittlig sammanlagd marginaleffekt av Bofast, underhållsreglering och ekonomiskt bistånd bland barnfamiljer ökar en halv procentenhet på grund av förslaget

Konsekvenser för staten

  • Lägre sammanlagda utbetalningar av underhållsreglering till boföräldrar. För simuleringsåret 2019 cirka 49 procent lägre
  • Högre inbetalad summa från bidragsskyldiga föräldrar: för simuleringsåret 2019 cirka 42 procent högre
  • Statens anslagsutgifter för underhållsstöd/underhållsreglering beräknas minska cirka 92 procent

Konsekvens

  • Totalt slutligt Bofast per år (inklusive särlevandetillägg) ökar

94 procent

  • Statens sammanlagda anslagsutgifter för underhållsstöd

+ Bofast + barnbidrag beräknas bli cirka 2 procent lägre med utredningens förslag jämfört med nuvarande regelverk (inklusive förslaget om slopat flerbarnstillägg)

Fördelningsmässiga konsekvenser

  • Den fördelningsmässiga profilen för underhållsreglering + Bofast

+ barnbidrag förbättras. Med förslaget går 45,5 procent av totala bidragen till ekonomisk standarddecil 1–3 jämfört med 41,2 procent i nuläge

  • I simuleringen minskade andel barn i hushåll med låg ekonomisk standard med 0,7 procentenheter

Källa: Utredningens beräkningar.

14.2. Metodbeskrivning

Utredningen har använt Statistiska centralbyråns (SCB) mikrosimuleringsmodell FASIT (2019 version 4) för att simulera förslagen om ny statlig underhållsreglering, Bofast och flerbarnstillägg. En begränsning med STAR-urvalet är att för alla bo- och/eller bidragsskyldiga föräldrar som finns med i urvalet, finns flertalet av den andra parten i underhållsregleringen inte med. För att kunna simulera den föreslagna underhållsregleringen kompletterades därför STAR-urvalet med vissa uppgifter från SCB:s inkomst- och transfereringsregister för alla bo- eller bidragsskyldiga föräldrar som inte fanns i STAR men där den andra parten fanns i STAR-urvalet.

En uppskattning av statens administrativa kostnader för ett månadsbaserat system görs utifrån: – Försäkringskassans bedömning av handläggningstider för ett under-

hållsstödsärende i ett månadsbaserat system – uppskattning av driftskostnader för nytt/modifierat it-system för

handläggning samt datainhämtning av månadsuppgifter – uppskattning av minskat antal skuldärenden samt schabloniserade

styckkostnader per ärende hos Kronofogden.

14.3. Konsekvenser för individer

14.3.1. Konsekvenser för boföräldrar – lägre underhållsregleringsbelopp kompenseras till viss del av särlevandetillägg

Med förslaget uppskattas genomsnittligt utbetalt belopp till boföräldrar sjunka från 2 329 till 1 179 kronor/månad (−49 procent) samtidigt som genomsnittligt särlevandetillägg uppskattas bli 793 kronor/månad. Att genomsnittligt särlevandetillägg inte väger upp hela minskningen i underhållsregleringsbeloppet beror på att särlevandetillägget, till skillnad från det nuvarande underhållsstödet, behovsprövas. Boföräldrar med relativt god ekonomi kunde tidigare få fullt underhållsstöd oavsett den frånlevande förälderns betalningsförmåga. Med förslaget är det precis det som debiteras bidragsskyldig som också betalas ut till boförälder. Eventuell skillnad mot tidigare fullt underhållsstöd kan boföräldern få som särlevandetillägg till behovsprövat Bofast.

Bland boföräldrar med låg ekonomisk standard kompenserar dock det nya särlevandetillägget det lägre underhållsregleringsbeloppet (figur 14.1). I figur 14.1 framgår att totala bidrag + underhållsreglering i genomsnitt blir marginellt högre med förslaget bland boföräldrar med låg ekonomisk standard. De får visserligen (i genomsnitt) något lägre bidrag till bokostnader och lägre flerbarnstillägg, men högre bidrag till barnkostnader väger upp detta.

Figur 14.1 Bidrag och mottaget underhåll bland boföräldrar med underhållsstöd – nuläge och enligt förslag

Genomsnittliga bidrag och underhållsstöd/underhållsreglering per hushåll och kalendermånad bland boföräldrar som hade underhållsstöd under simuleringsåret 2019. Låg ekonomisk standard: < 60 %*Median. Mellan ekonomisk standard: 60–140 % av medianen. Hög: >= 140 % av median

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

De flesta av boföräldrarna som har underhållsstöd i dag uppskattas få ett lägre underhållsregleringsbelopp med det föreslagna regelverket, även bland dem med låg ekonomisk standard (se figur 14.2). Bidragsdelen i underhållsstödet blir ju behovsprövad när den överförs till det nya särlevandetillägget i Bofast, och i många (kanske en majoritet) av de underhållsstödsärenden där boföräldern har låg ekonomisk standard, har också den bidragsskyldiga låg inkomst. Detta medför ett lågt underhållsregleringsbelopp – den bidragsskyldigas överskott räcker inte till mer – och boföräldern kan i stället ansöka om Bofast med särlevandetillägg. I dagens regelverk betalas fullt underhållsstöd ut oavsett den bidragsskyldigas betalningsförmåga.

Bland boföräldrar med låg ekonomisk standard uppskattas andelen som skulle få mindre i underhållsreglering + Bofast än vad de i dag får underhållsstöd + bostadsbidrag, bli ungefär samma som andelen som skulle få mer (figur 14.2). Strax under 44 procent av boföräldrarna med låg ekonomisk standard fick minst fem procent mindre med förslaget medan 45,3 procent fick minst fem procent mer. Att en så förhållandevis stor andel av boföräldrarna med låg ekonomisk standard får lägre belopp med förslaget, avspeglar att en del ändå kan ha en så pass god inkomst att inkomstavdraget i Bofast blir högre än noll kronor, vilket innebär att särlevandetillägget inte fullt ut kommer att motsvara det tidigare (fulla) underhållsstödet.

Figur 14.2 Andel som får minst 5 procent mer respektive 5 procent mindre bland dagens boföräldrar i underhållsstödet

Med uppdelning på låg, mellan och hög ekonomisk standard. Låg ekonomisk standard: < 60 % av median. Mellan ekonomisk standard: 60–140 % av medianen. Hög: >= 140 % av median

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Tabell 14.4 Utbetalat underhållsstöd respektive underhållsregleringsbelopp

med nuvarande regelverk respektive utredningens förslag

Baserat på FASIT-simulering avseende inkomståret 2019

Nuläge Förslag Förändring Förändring (%)

Aggregerat utbetalat (mnkr)

3 439 1 758

  • 681

Utbetalat per boförälder och år (kr) 26 767 13 729

  • 037

Källa: Utredningens beräkningar baserade på Försäkringskassans analysdatabas STORE, FASIT/STAR-2019 (SCB).

14.3.2. Konsekvenser för bidragsskyldiga föräldrar

Förslaget innebär en i genomsnitt bättre anpassning av debiterat belopp. Dels i förhållande till bidragsskyldig förälders nuvarande betalningsförmåga, dels ställt i relation till föräldrarnas samlade betalningsförmåga. En del bidragsskyldiga kommer att få högre betalningsbelopp med förslaget, en del lägre. I figur 14.3 visas hur stor andel av de bidragsskyldiga där förändringen i betalningsbelopp per kalendermånad blir mindre eller lika med värdet på x-axeln. I figuren kan man till exempel se – genom att avläsa y-värdet där den vertikala 0-linjen skär kurvan – att bland de frånlevande föräldrar som är bidragsskyldiga för 1 barn skulle cirka 30 procent få ett sänkt eller oförändrat betalningsbelopp. I samma diagram går det också att se – genom att avläsa och jämföra y-värdena där de vertikala linjerna vid x = −500 respektive +500 kronor skär kurvan – att cirka 60 procent av de bidragsskyldiga får en förändring i betalningsbelopp på mellan

  • och +500 kronor per månad.

Ju fler barn som frånlevande förälder är bidragsskyldig för, desto större kan förändringen i betalningsbelopp bli. Exempelvis får cirka 30 procent av föräldrarna som är bidragsskyldiga för tre barn ett betalningsbelopp med förslaget som är minst 1 500 kronor högre än nuläget (diagram 3 i figur 14.3). Motsvarande andel bland de som är bidragsskyldiga för ett barn är mellan 5 och 10 procent (diagram 1 i figur 14.3).

Figur 14.3 Hur skulle bidragsskyldiga föräldrars debiterade belopp förändras med utredningens förslag?

Kumulativ fördelning av bidragsskyldiga föräldrar över hur stor förändringen i betalningsbelopp blir med förslaget (kr/månad). x = förändring i betalningsbelopp, y=Andel bidragsskyldiga där förändringen är ≤ x. Med uppdelning på antal barn frånlevande förälder är bidragsskyldig för. Bidragsskyldiga i FASIT 2019 fördelningspopulation

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, FASIT/STAR-2019 (SCB). Utredningens beräkningar.

Tabell 14.5 Genomsnittliga debiterade belopp i olika deciler

för ekonomisk standard

Simuleringsåret 2019

Decil för ekonomisk standard

Betalningsbelopp/månad – nuläge

Betalningsbelopp/månad – förslag

Skillnad (%)

1

722

235

2

741

899

+21

3

954

1 095

+14

4

1 056

1 491

+41

5

1 168

1 651

+41

6

1 281

1 866

+46

7

1 437

2 083

+45

8

1 468

1 976

+35

9

1 612

2 189

+36

10

1 504

2 123

+41

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE, FASIT/STAR-2019 (SCB). Utredningens beräkningar. Hushållets ekonomiska standard = hushållets disponibla inkomst dividerat med dess konsumtionsvikt.

14.3.3. Konsekvenser för de hushåll som har bostadsbidrag i dag

Bland barnfamiljer som under simuleringsåret 2019 faktiskt hade bostadsbidrag blev det simulerade Bofast enligt utredningens förslag 1 200 kronor högre, från 2 022 kronor per månad i nuläge till 3 222 kronor per månad med förslaget. Månadsbidraget bland unga vuxna utan barn är lika i förslaget som i nuläget.

Förslaget innebär en förstärkning av bidrag till barnkostnader. Bland barnhushåll som hade bostadsbidrag 2019 blev bidraget till barnkostnader (efter inkomstavdrag) i snitt 487 kronor högre, från 1 023 kronor till 1 510 kronor. Samtidigt blev genomsnittligt bidrag till bokostnader lägre: från drygt 1 000 kronor per månad till 867 kronor per månad med förslaget. Förklaringen är att den nedre gränsen för bidragsgrundande bokostnader som man får bidrag för är högre i förslaget än i nuvarande regelverk, 3 800 kronor jämfört med 1 400 kronor per månad för barnfamiljer i nuvarande regelverk. En del hushåll med mycket låga bostadskostnader får därför inget bidrag till dessa kostnader med förslaget. Eftersom boendekostnader är korrelerat med inkomster är det främst de med låga inkomster som kommer att hamna under bostadskostnadsgränsen.

Figur 14.4 Bidrag och underhåll bland hushåll som hade bostadsbidrag 2019 – nuläge och enligt förslag

Genomsnittliga bidrag och underhållsstöd/underhållsreglering per hushåll och kalendermånad bland barnfamiljer som hade bostadsbidrag under simuleringsåret 2019. Låg ekonomisk standard: < 60 %*Median. Mellan ekonomisk standard: 60–140 % av medianen. Hög: >= 140 % av median

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Bland hushållen med bostadsbidrag uppskattas en större andel få mer med förslaget än andelen som får mindre – oavsett om hushållet har låg, mellan eller hög ekonomisk standard (figur 14.5). Orsaken är främst ett generösare särskilt bidrag till barnkostnader, men även det nya särlevandetillägget. Det kanske låter paradoxalt att hushåll med hög ekonomisk standard skulle få mer – men detta gäller alltså de hushåll som faktiskt hade bostadsbidrag 2019 och hade en (relativt) hög ekonomisk standard (>140 procent av median). Det kan till exempel röra sig om hushåll med låg försörjningsbörda (till exempel hushåll med enbart umgängesbarn) och en inkomst som åtminstone inte är så pass hög att hela bidraget är avräknat.

Figur 14.5 Hur stor andel får mer respektive mindre med förslaget bland de barnhushåll som hade bostadsbidrag 2019

Andel som får minst 5 % mer respektive minst 5 % mindre med förslaget uppdelat på låg, mellan och hög ekonomisk standard. Låg ekonomisk standard: < 60 %*Median. Mellan ekonomisk standard: 60–140 % av medianen. Hög: >= 140 % av median

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Förslaget innebär också en förbättring för sammanboende sökande med flera barn. Bidrag till barnkostnader (efter inkomstavdrag) bland sammanboende blev nästan 1 000 kronor högre med förslaget (figur 14.6). Även genomsnittligt bidrag till boendekostnader blev något högre bland sammanboende, medan det blev lägre för ensamstående.

I figuren blir det tydligt att det främst är ensamstående som tar del av det nya särlevandetillägget, och för denna grupp så kompenserar det mer än väl – i snitt – det lägre underhållsregleringsbeloppet.

Figur 14.6 Bidrag och underhåll bland ensamstående respektive samboende – nuläge och enligt förslag

Genomsnittliga bidrag och underhållsstöd/underhållsreglering per hushåll och kalendermånad bland barnfamiljer som hade bostadsbidrag under simuleringsåret 2019

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Även för hushåll med många barn (fler än tre barn) så kompenserar det höjda bidraget till barnkostnader och det nya särlevandetillägget det borttagna flerbarnstillägget för barn två och tre (figur 14.7) och det lägre underhållsregleringsbeloppet. För dessa hushåll blev genomsnittligt bidrag och underhållsreglering knappt 800 kronor lägre per månad jämfört med nuläget. För övriga hushåll är totalt bidrag + underhållsreglering i genomsnitt högre med förslaget.

Figur 14.7 Bidrag och underhåll bland barnfamiljer med olika många hemmavarande barn – nuläge och enligt förslag

Genomsnittliga bidrag och underhållsstöd/underhållsreglering per hushåll och kalendermånad bland barnfamiljer som hade bostadsbidrag under simuleringsåret 2019

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

14.3.4. Konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor

Kvinnor är i högre utsträckning än män mottagare av underhållsstöd, medan det omvända gäller bland bidragsskyldiga. Även bland personer i hushåll som har bostadsbidrag är könsfördelningen relativt ojämn med en klart högre andel kvinnor (tabell 14.6). Det finns därför vissa skillnader i konsekvenser av utredningens förslag för kvinnor och män.

Genomsnittligt mottaget underhållsstöd, bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd är högre bland kvinnor och ensamstående medan genomsnittligt betalningsbelopp är högre för män. Genomsnittligt barnbidrag är högre bland kvinnor än bland män.

Vad gäller konsekvenserna av förslagen är den tydligaste skillnaden mellan nuläge och förslag det klart lägre genomsnittliga mottagna underhållet. Relativt sett tappar män mest: −1 850 kronor lägre mottaget underhållsstöd i snitt för ett år, medan kvinnor tappar 3 350 kronor per år. Genomsnittligt debiterat underhållsregleringsbelopp är högre än debiterat underhållsstöd både för kvinnor och män, men ökningen är störst för män. Genomsnittligt ekonomiskt bistånd minskar bland män och bland kvinnor med sammanboende partner/maka, men ökar bland ensamstående kvinnor. Detta avspeglar troligen att det är betydligt vanligare att ensamstående kvinnor har högre försörjningsbörda med många barn. Om den frånlevande pappan inte betalar eller inte kan betala får boföräldern inte längre fullt underhållsstöd utbetalat som i dagens regelverk utan får i stället söka Bofast och eventuellt ekonomiskt bistånd.

Tabell 14.6 Antal och andel kvinnor och män som får bostadsbidrag

och/eller underhållsstöd eller är bidragsskyldig

Avser 2019

Antal

Andel

Män Kvinnor Män Kvinnor

Får underhållsstöd

14 611 102 070 12,5 87,5

Bidragsskyldig för underhållsstöd 32 788 4 284 88,4 11,6 Får bostadsbidrag 96 131 169 951 36,1 63,9

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

Figur 14.8 Genomsnittligt underhåll och bidrag (kronor per år) bland kvinnor respektive män – i nuläge och med utredningens förslag

Endast vuxna individer i barnfamiljer eller bidragsskyldiga. Avser simulering av föreslaget regelverk för år 2019

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

De genomsnittliga ekonomiska konsekvenserna för alla som berörs av förslagen på något sätt är mycket små. Både bland män och kvinnor blir medianen av ekonomisk standard marginellt lägre med förslagen vilket förklaras av att de flesta berörs bara av det borttagna flerbarnstillägget för andra och tredje barnet och inget annat. Förslagen har ungefär samma effekt på män och kvinnor vad gäller andel med låg ekonomisk standard. I FASIT-simuleringen av förslagen var andelen män vars ekonomiska standard understeg 60 procent av medianen 14,2 procent i referenskörningen och minskade med 0,30 procentenheter till 13,9 procent. Bland kvinnor var minskningen marginellt större med 0,4 procentenheter: från 15,8 till 15,4 procent. Att andel med låg ekonomisk standard ändå minskar något beror till viss del på att bidragen får en något tydligare fördelningsprofil. Men det beror också på att den gräns som fattigdomsmåttet baseras på: medianen för ekonomisk standard minskar något med förslaget: 0,2 procent ungefär.

14.3.5. Konsekvenser för samtliga barnfamiljer

Sett över alla barnfamiljer som ingick i simuleringen av det föreslagna regelverket 2019 så innebar förslaget i snitt högre bidrag och mottagen underhållsreglering för hushåll med låg ekonomisk standard. För övriga hushåll innebar förslaget ett något lägre belopp igenomsnitt (figur 14.9).

Figur 14.9 Bidrag och underhåll bland alla barnfamiljer – nuläge och enligt förslag

Genomsnittliga bidrag och underhållsstöd/underhållsreglering per hushåll och kalendermånad bland alla barnfamiljer under simuleringsåret 2019. Låg ekonomisk standard: < 60 %*Median. Mellan ekonomisk standard: 60–140 % av medianen. Hög: >= 140 % av median

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

En klar majoritet (64 procent) av de barnfamiljer som har bostadsbidrag i nuvarande regelverk och har låg ekonomisk standard, uppskattas få ett högre belopp med Bofast (figur 14.10). För denna grupp kompenserar särlevandetillägget för de flesta ett lägre underhållsregleringsbelopp.

Figur 14.10 Andel barnfamiljer som får mer respektive mindre med

utredningens förslag. Simulering avseende 2019

Andel som får minst 5 % mer respektive minst 5 % mindre med förslaget uppdelat på låg, mellan och hög ekonomisk standard. Låg ekonomisk standard: < 60 %*Median. Mellan ekonomisk standard: 60–140 % av medianen. Hög: >= 140 % av median

Källa: Utredningens beräkningar baserat på Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB).

14.3.6. Konsekvenser för incitament till förvärvsarbete

Utredningens förslag om en statlig underhållsreglering baserad på kvotdelningsprincipen, innebär att underhållsregleringsbeloppet kan minska om boföräldern får högre inkomst, och öka om den bidragsskyldigas inkomst ökar – allt annat lika. Detta innebär att både boförälder och bidragsskyldig förälder får behålla mindre av en löneökning på grund av reglerna, och därmed – per definition – att det ekonomiska utbytet av arbete minskar. Samma förhållande gäller i dagens underhållsstöd vad gäller bidragsskyldiga föräldrar, men inte för boföräldrar – samma underhållsstöd betalas ju ut oavsett inkomst.

Ett sätt att mäta hur mycket skatter och bidrag påverkar det ekonomiska utbytet av förvärvsarbete är den så kallade marginaleffekten: hur stor andel av en inkomstökning som en person inte får behålla på grund av sänkta bidrag och/eller högre skatt.

Generellt gäller att om bidragsskyldig inte har något överskott blir marginaleffekten för boföräldern 0 procent – oavsett dennes inkomst. Hur liten inkomst boföräldern än har kan ju inte bidragsskyldig betala någonting. Om bidragsskyldig i stället har en hög inkomst blir det en marginaleffekt för boföräldern även vid höga inkomster. Generellt sett är marginaleffekten av underhållsregleringen för boföräldern 0 procent så länge dennes inkomst efter skatt, eller den bidragsskyldigas inkomst efter skatt, är lägre än förbehållsbeloppet för egna och övriga hemmavarande barns kostnader. Det vill säga: om någon av de särlevande föräldrarna inte har ett överskott blir marginaleffekten 0 procent för boföräldern. Om den bidragsskyldiga inte har något överskott får boföräldern noll kronor i underhållsreglering oavsett hur stor den egna inkomsten är. Och om boförälderns inkomst efter skatt är mindre än förbehållsbeloppet kommer en ytterligare krona i lön inte öka boförälderns andel i kvotdelningen, hen har fortfarande noll kronor i överskott.

Om båda föräldrar däremot har åtminstone något överskott kan man visa att

1

:

Uttryck 2: Boförälderns marginaleffekt när båda föräldrar har åtminstone något överskott

𝐵𝑜𝑓ö𝑟ä𝑙𝑑𝑒𝑟𝑛𝑠 𝑚𝑎𝑟𝑔𝑖𝑛𝑎𝑙𝑒𝑓𝑓𝑒𝑘𝑡

= −𝐵 𝑠

1

( 𝑠

2

𝑦 − 𝐿

2

)

[( 𝑠

2

𝑦 − 𝐿

2

) + ( 𝑠

1

𝑥 − 𝐿

1

)]

2

där B betecknar det maximala underhållsregleringsbeloppet, x och y deras respektive bruttoinkomster, 𝑠

1

och 𝑠

2

hur stor andel av deras

bruttoinkomster som återstår efter skatt, och 𝐿

1

respektive 𝐿

2

för-

äldrarnas förbehållsbelopp för egna levnadskostnader plus levnadskostnader för övriga hemmavarande barn.

1

Derivera uttrycket i inledningen av detta kapitel, med avseende på boförälderns inkomst x.

Observera att derivatan bara är definierad om summan av föräldrarnas överskott är större än noll kronor.

Även bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd har marginaleffekter. Särskilt det senare har mycket höga marginaleffekter. Med utredningens förslag kan underhållsregleringsbeloppet också påverka hur mycket Bofast en boförälder kan få genom det nya särlevandetillägget.

Figur 14.11 nedan visar marginaleffekten för de olika bidragen för en ensamstående boförälder med ett barn som är två år gammalt, och där den bidragsskyldiga föräldern antas ha en månadslön på 20 000 kronor. Underhållsreglering antas göras för alla månader under ett kalenderår. Marginaleffekten är beräknad på löneinkomster för boföräldern från 0 till 60 000 kronor per månad. I detta scenario har bidragsskyldig ett visst överskott: cirka 8 000 kronor i månaden, varav högst hälften får tas i anspråk till barnets underhåll.

I figuren syns att en viss marginaleffekt av underhållsregleringen finns kvar även när boföräldern har höga inkomster.

Om boföräldern i exemplet ovan har ett litet eller inget överskott alls, får bidragsskyldig betala hela barnets behov i underhåll, vilket – räknat på reglerna innan juli 2021 – innebär 3 146 kronor i månaden, det vill säga dubbla underhållsstödsbeloppet. Boföräldern får alltså ett högre belopp i underhållsregleringen än dagens underhållsstöd, vilket tränger undan ekonomiskt bistånd på låga inkomstnivåer jämfört med dagens regelverk. Detta medför en kraftigt sänkt marginaleffekt i det inkomstintervall där ekonomiskt bistånd är helt avräknat tack vare det högre underhållsbeloppet. Detta medför också att den sammanlagda marginaleffekten av alla tre bidrag går ner till 0 i ett intervall där inkomsten fortfarande är så pass låg att varken bostadsbidrag eller underhållsbelopp börjar minskas.

I utredningens förslag börjar inkomstavdraget från 13 900 kronor i månaden, vilket är högre än med nuvarande regelverk. Detta betyder att marginaleffekten från Bofast blir 20 procent lägre i intervallet mellan den nuvarande gränsen och 13 900 kronor.

Den sammantagna marginaleffekten för underhållsreglering, Bofast och ekonomiskt bistånd blir i detta exempel klart lägre i ett snävt inkomstintervall runt 10 000 kronor, men klart högre från inkomster runt 15 000 kronor när både Bofast och underhållsregleringsbelopp minskar med inkomsten.

Figur 14.11 Marginaleffekten för underhållsreglering, bostadsbidrag/Bofast

och ekonomiskt bistånd för en boförälder med ett barn

Bidragsskyldig antas vara ensamstående med en lön på 20 000 kronor/mån. och bostadskostnad på 6 500 kronor/mån

Källa: FASIT 2019, utredningens beräkningar.

Exemplen ovan säger dock bara något om konsekvenserna på marginaleffekten för just dessa ”typfall” och det enda som varieras i exemplet är boförälderns inkomst. Som tidigare nämnts beror underhållsregleringens marginaleffekt både på boförälderns och den bidragsskyldigas inkomst, och marginaleffektskurvan för den ena parten kan se väldigt olika ut beroende på den andra partens inkomst. I exemplen antas också att underhållsreglering sker för årets alla tolv månader. Marginaleffekten brukar oftast beräknas över ett helår och då påverkar antalet månader som underhållsreglering faktiskt görs för. För att få en bild av konsekvenserna på populationsnivå har utredningen

därför beräknat marginaleffekterna för alla barnfamiljer i urvalet, vid deras faktiska inkomst, och beräknat snittet av dessa marginaleffekter, i nuläge och med förslaget (tabell 14.7)

Som framgår av tabellen nedan ser konsekvensen på marginaleffekten väldigt olika ut för olika grupper. En generell slutsats är att för personer som har bostadsbidrag i dag, men inte får det i förslaget, blir den genomsnittliga marginaleffekten från underhållsstöd, bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd sammantaget, betydligt lägre med förslaget än i nuläget. I denna grupp minskade marginaleffekten från drygt 28 procent till 3 procent. Detta är dock en liten grupp – i FASIT-simuleringen för 2019 endast cirka 4 800 personer.

Bland personer som har bostadsbidrag både i nuläge och med förslaget, minskar marginaleffekten med drygt 4 procentenheter, från 26 till 22 procent cirka. I simuleringen rör sig detta om 264 tusen individer. Dels är det den högre inkomstgränsen för när avdraget i bostadsbidraget börjar göras som slår igenom, dels att inkomstavdraget för sammanboende sänks 10 procentenheter i ett visst inkomstintervall.

För personer som inte har bostadsbidrag i nuläget, men söker och får Bofast med förslaget blir marginaleffekten i genomsnitt 13 procentenheter högre, från drygt 1 procent till 14 procent. Detta rör sig främst om sökande som kan ta del av det nya särlevandetillägget men också sökande med många barn som får betydligt högre bidrag till barnkostnader. Det högre maxbidraget innebär att marginaleffekten ligger kvar vid högre inkomstnivåer, vilket innebär att sökande som tidigare inte hade bostadsbidrag (= 0 procent marginaleffekt), nu kan få Bofast och därmed också Bofasts marginaleffekt.

Marginaleffekten från underhållsstödet för boföräldrar är i genomsnitt låg. Bland dem som både har underhållsstöd i nuläge och med förslaget ökar den sammantagna marginaleffekten från underhållsstöd, bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd med en knapp procentenhet, varav underhållsregleringen förklarar merparten. Förklaringen till de låga marginaleffekterna är flera. Dels blir marginaleffekten från underhållsregleringen noll procent om någon av föräldrarna inte har något överskott. Bland boföräldrarna gäller detta närmare 25 procent. En annan förklaring är att alla inte har underhållsreglering alla årets månader.

Tabell 14.7 Marginaleffekte r av underhållsst öd, bostadsbidrag och ekono miskt bistånd

Simulering med FASIT 2 0 1 9

Antal individer i s imu le ri ng M arginaleffekt

underhållsstöd (% ) M arginaleffekt

bostadsbidrag (% ) M arginaleffekt

ekonom iskt bistånd (% ) Sam m anlagt (% )

Förändring (procentenhet er)

Nuläge Förslag Nuläge Förslag Nuläge Förslag Nuläge Förslag

Har bostadsbidrag i nuläge Får bostadsbidrag med förslag 26 4 07 1 0, 0 < 0, 1 1 0, 4 6, 2 15 ,4 15 ,5 2 5, 8 21 ,7

  • 4, 1

Får inte bostadsbidrag m ed förslag 4 816 0, 0 0, 0 20 ,6 0, 0 7, 5 3, 2 28 ,3 3, 2

  • 25,1

Har inte bostadsbidrag i nuläge Får bostadsbidrag med förslag 17 1 12 2 0, 0 0, 1 0 ,0 13 ,3 1, 0 0, 7 1 ,1 14 ,1 + 3,0

Har underhållsstöd i nuläge Får underhållsreglering m ed förslag 59 600 0, 0 0, 9 4, 5 5, 0 5, 9 5, 5 10 ,4 11 ,4 + 1, 0

Får ingen underhållsreglering m ed förslag 60 9 36 0, 0 0, 0 4, 2 5, 0 10 ,8 11 ,1 15 ,1 16 ,1 + 1, 0

Alla som har underh ållsstöd i nuläge 120 536 0, 0 0, 4 4, 4 5, 0 8, 3 8, 3 12 ,8 13 ,8 + 1, 0

Alla barnfam iljer 2 260 142 0,0 <0,1 1,1 1,6 2,0 2,0 3,1 3,6 +0,5

Källa:

U tr ed ni ng en s be rä kn in ga r b as er at p å F ör sä kr in gs ka ss an s an al ysd at ab as ST OR E o ch F AS IT /S TA R ( SC B) .

Marginaleffekten i populationen beräknas vanligtvis som hur mycket av en löneökning på årsbasis som individen inte får behålla på grund av skatter, underhåll, bidrag med mera. Men en viktig förklaring är också att marginaleffekten minskar med båda föräldrarnas inkomster (jämför uttryck 2 ovan). Redan vid månadsinkomster vid 30 000 kronor för respektive förälder är marginaleffekten nere på 3,7 procent för boföräldern.

Bland samtliga barnfamiljer uppskattas den genomsnittliga marginaleffekten från underhållsreglering, Bofast och ekonomiskt bistånd bli en halv procentenhet högre med förslaget.

14.4. Fördelningspolitiska konsekvenser

14.4.1. Bidragens fördelningsprofil förbättras

Fördelningsprofilen på bostadsbidrag, underhållsstöd och barnbidrag (inklusive flerbarnstillägg) bedöms bli något bättre med förslaget. Sammantaget uppskattas cirka 46 procent bidragen gå till 1:a till och med 3:e decilen för ekonomisk standard med förslaget jämfört med 43 procent i nuläget. Främst beror detta på att det föreslagna särlevandetillägget har en bättre fördelningsprofil än det implicita bidraget i underhållsstöd (jämför diagram 5 och 6 i figur 14.12). Dessutom har flerbarnstillägget för andra och tredje barnet – som tas bort i förslaget – inte en markant profil mot hushåll med relativt låga inkomster.

Det kan verka märkligt att bidragsprofilen för bidrag till barnkostnader och bostadskostnader i bostadsbidraget försämras med förslaget. Förklaringen ligger i bidragets konstruktion där ett maximalt bidrag först räknas ut, därefter görs inkomstavdrag från det maximala bidraget. När det nya särlevandetillägget adderas till det maximala bidraget kommer hela bostadsbidraget att bli avräknat vid högre inkomster än tidigare. Det vill säga en del hushåll vars inkomster hade medfört ett helt avräknat bostadsbidrag kommer med särlevandetillägget kunna ha Bofast med mer än noll kronor efter inkomstavdrag. Detta innebär också att bidragsdelarna till barnkostnader och bokostnader ligger kvar vid högre inkomster. Därmed skulle en större andel av bidragen gå till hushåll vars inkomster tidigare inneburit noll kronor i bostadsbidrag

Figur 14.12 Fördelningsprofil för statens bidrag

Andel av totalt utbetalt till olika deciler avseende ekonomisk standard innan bidrag. Ekonomisk standard = Disponibel inkomst innan bidrag / Konsumtionsvikt (korrigerad för växelboende barn)

Källa: Försäkringskassans analysdatabas STORE och FASIT/STAR (SCB). Utredningens beräkningar.

14.4.2. Konsekvenser för barn

Eftersom förslagen i mycket stor utsträckning handlar om bidragen till barnfamiljer så är konsekvenserna som beskrivs i detta kapitel också konsekvenser för barnen. Den sammantagna fördelningsprofilen av statens bidrag (barnbidragets flerbarnstillägg, underhållsreglering och Bofast) förstärks för familjer med många barn. I FASIT-simuleringen av den föreslagna underhållsregleringen och Bofast tillsammans med slopat flerbarnstillägg för andra och tredje barnet minskar andel barn med låg ekonomisk standard med 0,7 procentenheter: från 18,8 till 18,1 procent. Detta trots att en förstärkning av bidragen till familjer med mycket låg ekonomisk standard motverkas av minskat ekonomiskt bistånd.

Den föreslagna statliga underhållsregleringen innebär att en större andel av de särlevande föräldrarnas sammantagna försörjningsförmåga tas tillvara för barnens underhåll. Till viss del innebär detta en mer rättvis fördelning av föräldrarnas resurser mellan barn som bor hos den bidragsskyldiga föräldern respektive barn hos boföräldern.

14.5. Konsekvenser för staten

14.5.1. Något lägre anslagsutgift

Statens anslagsutgifter för underhållsstöd/underhållsreglering + bostadsbidrag/Bofast och barnbidrag beräknas bli cirka 284 miljoner lägre med förslaget jämfört med nuvarande regelverk. Uppskattningen är förstås behäftad med stor osäkerhet. Uppskattningen av inbetalat för underhållsstöd bygger på vad som faktiskt inbetalades 2019 (direkt till Försäkringskassan + via Kronofogden). Detta belopp har sedan multiplicerats med en förändringsfaktor för hur mycket högre inbetalningarna blev i FASIT-simuleringen av förslaget. Anledningen till att vi inte använder inbetalningarna i FASIT direkt är att dessa bara avser de inbetalningar som går via Försäkringskassan.

Tabell 14.8 Uppskattning av statens anslagsutgifter med utredningens förslag

Beräkningen avser simuleringsåret 2019. Miljoner kronor

Nuläge Förslag Förändring Förändring (%)

Flerbarnstillägg

3 703 922

  • 781

Utbetalat underhållsstöd 3 439 1 758

  • 681

Inbetalat underhållsstöd

  • 114
  • 575

41,4

Särskilt bidrag till barn 2 372 4 387 +2 015 +84,9 Bidrag till bokostnader 2 487 2 591 +104 +4,2 Särlevandetillägg – 2 520 +2 520 –

Summa

10 887 10 603

Källa: Utredningens beräkningar.

14.5.2. Administrativa kostnader

Förslaget med statlig underhållsreglering bedöms administrativt vara kostnadsneutralt

En viss grupp – de där en andra förälder saknas samt de där bidragsskyldig förälder saknar överskott att fördela – inte kommer att kunna få något utbetalt från statlig underhållsreglering. Utformningen av den statliga underhållsregleringen innebär också att de som enbart har ett litet överskott att fördela hänvisas till Bofast för kompensation för övrig del av barnets försörjning varför antalet personer med bidrag kommer att öka som en följd av förslagen.

Hur stor del av ärendemängden försvinner ut ur underhållsstödssystemet?

En årsarbetare inom underhållsstödet handlägger 1 149 ärenden av blandade ärendetyper under ett år. Ett ärende tar 64 minuter att handlägga oavsett ärendetyp samtidigt som ett ansökningsärende tar cirka 107 minuter och ett återbetalningsärende cirka 40 minuter. Resursbehovet var senast kalkylen uppdaterades på 170 årsarbetare på en volym av 195 336 ärenden. En ökning eller minskning med 10 000 ärenden inom underhållsstödet av blandade ärendetyper motsvarar cirka 8,7 årsarbetare. Under år 2020 fanns det enligt den officiella statistiken 150 188 bidragsmottagare, 75 578 bidragsskyldiga och 206 321 barn inom underhållsstödet. De 150 188 boföräldrarna genererade 246 183 ärenden oavsett ärendeslag. Om skillnaden mellan antal boföräldrar och antal bidragsskyldiga föräldrar till största delen

beror på att bidragsskyldiga där betalningsförmåga saknas inte registreras så är det en rimlig skattning att anta att cirka 75 000 boföräldrar så småningom kommer att försvinna ut ur underhållssystemet.

Samtidigt kan en boförälder inte veta om den bidragsskyldiga har betalningsförmåga eller inte, så ett rimligt antagande är att de flesta av de 150 000 initialt kommer att ansöka om statlig underhållsreglering men efter utredning av bidragsskyldigs betalningsförmåga inte få något utbetalat i underhåll. Blir de sedan kompenserade inom Bofast för barnens försörjning så kanske de inte söker igen men annars så kommer de säkert att försöka att ansöka igen efter en tid.

För att kunna utgå från något som kan vara rimligt antar vi här att ärendevolymen minskar med 30 procent. Att vi inte antar 50 procent beror på att många ändå kommer att ansöka eftersom de inte känner till den andra förälderns ekonomiska situation. 30 procent av volymen motsvarar cirka 81 000 ärenden. Under antagandet att dessa ärenden tar 64 minuter per styck att utreda så motsvarar minskningen en besparing på cirka 70 årsarbetare. Samtidigt kommer de kvarvarande ärendena att vara mer utredningskrävande och ta längre tid att genomföra. Om vi antar att de kvarvarande ärendena i stället tar cirka 30 minuter längre per ärende att utreda så äts besparingen på 70 årsarbetare upp av den längre handläggningstiden. Att ärendena tar längre tid är rimligt att anta eftersom kvarvarande ärenden oftare kommer att vara ansökningsärenden (dessa tar i dag cirka 107 minuter per ärende och blir alltså längre än så i det nya systemet) som måste utredas mer ingående än tidigare och som sedan oftare blir avslag.

Förslaget bedöms administrativt kosta cirka 25 årsarbetare fler inom Bofast

Om 75 000 boföräldrar inte längre kan få underhållsstöd kommer ett visst antal av dessa att söka Bofast. En del av dem kommer att ha för höga inkomster för att få bidrag, en del kommer att redan finnas i bidragssystemet och en viss andel kommer att vara helt nya i systemet. De som redan finns i systemet kommer i och för sig ändå att behöva ändra sina ärenden på grund av förändrad försörjningsbörda och nya förhållanden så de kommer att generera ärenden ändå.

Utredningens uppskattning är att cirka 50 procent av de som lämnar underhållsstödet i stället kommer in och genererar ärenden inom Bofast. Detta skulle innebära en kostnadsökning med knappt 20 årsarbetare. En del som är kvar i underhållsregleringen skulle med all sannolikhet få så lågt underhåll att de också måste ansöka om Bofast vilket innebär att de 20 årsarbetarna troligen är en skattning i underkant.

14.5.3. Sammanlagda kostnader för förslagen i volym 1 och 2

Ett genomförande av förslagen i volym 1 innebär som framgår ovan att statens utgifter ökar med drygt 470 miljoner kronor år 2025, om hänsyn inte tas till flerbarnstillägget. Ett genomförande av förslagen i volym 2 innebär minskade utgifter på cirka 280 miljoner kronor om besparingen av ett avskaffande av flerbarnstillägget för barn två och barn tre beaktas. Genomförs båda delarna av förslagen skulle alltså en utgiftsökning på cirka 190 miljoner kronor uppstå. De kostnadsberäkningar som genomförts är förstås behäftade med viss osäkerhet. Inte minst gäller det vilken benägenhet att söka bidrag som hushåll kommer att ha både som en följd av förslagen i volym 1 och 2. Förslagen i volym 1 inkluderar förslaget att minska mörkertalet, det vill säga att aktivt påverka fler att söka bidrag. Det kan inte på förhand avgöras om den målsättning som ställs upp för detta arbete kommer att uppnås. Skulle båda delarna av förslagen genomföras påverkas sannolikt benägenheten att söka på ett sätt som gör det ännu svårare att förutsäga hur stort behovet av aktiv påverkan på hushåll att söka bidrag kommer att vara och hur stor påverkan ett sådant aktivt arbete kan ha. Den utgiftsökning som beräknats, då båda delarna av föreslagen genomförs, kan därför visa sig inte bli verklighet. Om det finns skäl att tro på att den blir verklighet, kan de ökade utgifterna hanteras genom en sänkt målsättning vad gäller att minska mörkertalet. Om målsättningen i stället för 75 procents minskning av mörkertalet sätts till cirka 60 procent blir de samlade konsekvenserna av ett genomförande av förslagen i volym ett och volym två enligt utredningen uppskattning kostnadsneutrala.

Kommittédirektiv 2018:97

Ökad träffsäkerhet och minskad skuldsättning inom bostadsbidrag och underhållsstöd

Beslut vid regeringssammanträde den 30 augusti 2018

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av reglerna för bostadsbidrag och underhållsstöd. Syftet med översynen är att öka den fördelningsmässiga träffsäkerheten och minska skuldsättningen inom bostadsbidrag och underhållsstöd.

Utredaren ska bl.a. – analysera och föreslå hur tillgång till aktuella inkomstuppgifter

från Skatteverket kan öka träffsäkerheten med bostadsbidrag och underhållsstöd med särskilt fokus på hushållens marginaleffekter och hur incitamenten att arbeta kan förbättras, – analysera och föreslå åtgärder för att begränsa risken för skuld-

sättning inom bostadsbidrag och underhållsstöd, – utreda hur de fördelningspolitiska och bostadspolitiska målsätt-

ningarna med bidraget kan renodlas och tydliggöras och lämna förslag på lämpliga åtgärder, och – ta ställning till om beräkningsgrunderna för underhållsstöd kan

få en bättre samstämmighet med föräldrabalkens principer för underhållsbidrag.

I uppdraget ingår att utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2020.

Bakgrund

Bostadsbidrag och underhållsstöd är viktiga förmåner inom den ekonomiska familjepolitiken (utg.omr. 12). Målet för utgiftsområdet är att den ekonomiska familjepolitiken ska bidra till en god ekonomisk levnadsstandard för alla barnfamiljer samt minska skillnaderna i de ekonomiska villkoren mellan hushåll med och utan barn. Den ekonomiska familjepolitiken ska även bidra till ett jämställt föräldraskap (budgetpropositionen för 2016 prop. 2015/16:1 utg.omr. 12, bet. 2015/ 16:SfU3, rskr. 2015/16: 88).

Den ekonomiska familjepolitiken har stor betydelse för barnhushållens ekonomi, i synnerhet för hushåll med låga inkomster och många barn. Enligt Försäkringskassans rapport Barnhushållens ekonomi – resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken 2018 beräknades år 2017 cirka 9 procent av barnhushållens disponibla hushållsinkomster komma från familjepolitikens förmåner och ersättningar. För ensamstående föräldrar med två eller fler barn kommer i genomsnitt 22 procent av den disponibla hushållsinkomsten från den ekonomiska familjepolitiken och ungefär hälften av detta utgörs av de behovsprövade bidragen.

Bostadsbidraget är ett inkomstprövat bidrag som kan lämnas till barnfamiljer och unga utan barn som har fyllt 18 men inte 29 år. Bidraget påverkas av hushållets inkomster, boendekostnaderna, boytans storlek och hushållets sammansättning. Enligt statistik från Försäkringskassan fick närmare 175 000 hushåll bostadsbidrag i december 2017 varav 82 procent var barnfamiljer och 18 procent unga utan barn. Bland barnfamiljerna med hemmavarande barn var 64 procent ensamstående och 36 procent sammanboende. Den genomsnittliga bidragsgrundande inkomsten för en barnfamilj var 162 250 kronor och det genomsnittliga bostadsbidraget 2 540 kronor per månad. För unga utan barn var den genomsnittliga bidragsgrundande inkomsten 43 569 kronor och det genomsnittliga bostadsbidraget 845 kronor per månad.

Bostadsbidrag har funnits sedan mitten av 1930-talet och målsättningarna med bidraget har skiftat över tid. Bostadsbidraget har haft till mål att höja bostadsstandarden, särskilt för barnfamiljer, att minska trångboddheten och att utjämna kostnadsskillnader för de boende. Bostadsbidraget har dessutom haft till mål att allmänt stärka de ekonomiskt svaga hushållens bärkraft. Betoningen av dessa del-

mål har varierat över tid. Till en början betonades den bostadspolitiska målsättningen men bostadsbidragets fördelningspolitiska målsättning att stärka barnfamiljernas ekonomiska standard har därefter fått större betydelse. Det bostadspolitiska syftet med bidraget är att ge ekonomiskt svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. Bostadsbidraget ingår dessutom som en viktig del i den ekonomiska familjepolitiken, som främst syftar till att ge en ekonomisk grundtrygghet för barnfamiljer under den period de har en stor försörjningsbörda (propositionen Nya regler för bostadsbidrag prop. 1995/96:186 s. 19 och propositionen Regelförenklingar inom ekonomisk familjepolitik prop. 2017/18:270 s. 21).

Underhållsstödet syftar till att tillförsäkra barn till särlevande föräldrar underhåll om föräldern som barnet inte bor tillsammans med inte fullgör sin underhållsskyldighet. Underhållsstödet infördes 1997 och ersatte då bidragsförskottet, som hade funnits sedan 1930-talet.

Enligt statistik från Försäkringskassan fick nästan 210 000 barn underhållsstöd i december 2017. Antalet boföräldrar var vid samma tidpunkt ungefär 142 000 och antalet bidragsskyldiga föräldrar var ungefär 115 000. Av de föräldrar som tog emot underhållsstöd i december 2017, s.k. boföräldrar, var 83 procent kvinnor och 17 procent män. Av de bidragsskyldiga föräldrarna är majoriteten i stället män. År 2017 var 86 procent män och 14 procent var kvinnor.

Tillsammans med barnbidraget och föräldraförsäkringen spelar bostadsbidraget och underhållsstödet en central roll för att förverkliga målsättningar inom den ekonomiska familjepolitiken, barnrättspolitiken och jämställdhetspolitiken.

Uppdraget att modernisera bostadsbidragets konstruktion

Behovet av att minska risken för återkrav och skuldsättning i tidigare utredningar och rapporter

Bostadsbidraget kan ge upphov till återkrav. Det beror främst på att bostadsbidrag lämnas som ett preliminärt bidrag beräknat på den eller de sökandes uppskattade inkomster och att det slutliga bostadsbidraget bestäms först när inkomsten och den slutliga skatten är fastställd för det kalenderår som bidraget gäller.

För många personer är det svårt att uppskatta sina inkomster för ett helt kalenderår. En ansökan om bostadsbidrag kan ske under ett

löpande kalenderår för tolv månader framåt och kan därmed omfatta två olika kalenderår. Bostadsbidraget beräknas utifrån hela kalenderårets inkomster. Beräkningen av bidraget för en viss månad är med andra ord inte kopplad till inkomsten under den månaden utan till en tolftedel av den sammanlagda inkomsten under kalenderåret. I efterhand stäms den uppskattade inkomsten av mot den fastställda inkomsten enligt slutskattebeskedet, och ett slutligt bostadsbidrag bestäms då för varje hushåll som någon gång under ett kalenderår har tagit emot preliminärt bostadsbidrag.

En sökande som har gjort en rimlig uppskattning av sina förväntade inkomster i samband med ansökan om bostadsbidrag kan få en oväntad inkomstökning under det år som bostadsbidrag betalas ut. Även om information om den högre inkomsten lämnas till Försäkringskassan, kan den högre inkomsten medföra att bidragsmottagaren blir återbetalningsskyldig. Detsamma kan hända för den som får högre inkomster endast under en del av året, t.ex. unga studerande utan barn. Oregelbundna inkomster, från exempelvis tillfälliga anställningar, arbetslöshetsersättningar och sjukförsäkringen, kan också leda till att det är svårt att uppskatta inkomsterna. Att bostadsbidraget beräknas utifrån hela kalenderårets inkomster och att det finns en risk för återkrav, kan också leda till att individer avstår från att ansöka om bostadsbidrag, t.ex. för att man tror att man kommer att få ett arbete under den senare delen av året.

Enligt statistik från Försäkringskassan, se bl.a. Kartläggning av överskuldsättning och analys av indrivnings- och återkravsregler (dnr S2015/00673/FST) och Ett moderniserat bostadsbidrag (S2018/00477/FST), resulterar den årliga avstämningen av bostadsbidraget i att cirka en tredjedel av bidragstagarna blir återbetalningsskyldiga på grund av att de haft högre inkomster än förväntat. Många hushåll får även återkommande återkrav. Det är inte ovanligt att bostadsbidraget för ett aktuellt år används till att betala av på skulder som avser bostadsbidrag för tidigare år. Två tredjedelar av de som blir återbetalningsskyldiga för bostadsbidrag blir även skuldsatta, dvs. de har inte betalat hela sin skuld till Försäkringskassan senast på förfallodagen. Hushåll med barn blir skuldsatta oftare än hushåll utan barn, trots att andelen som blir återbetalningsskyldiga inte skiljer sig avsevärt mellan grupperna. Utredningen om överskuldsättning konstaterade i sitt betänkande Överskuldsättning i kreditsamhället? (SOU 2013:78 s. 61 f.) att det finns ett samband mellan

fattigdom och ohälsa, och att det även finns indikationer om ett samband mellan skuldsättning och ohälsa. Mot denna bakgrund finns det behov av att minska riskerna för återkrav och skuldsättning som har sin grund i bostadsbidragets konstruktion.

Riksrevisionen har i de två granskningsrapporterna Bostadsbidraget – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv (RiR 2017:9) och Återkrav av bostadsbidrag – lätt att göra fel (RiR 2018:4) identifierat flera förbättringsområden som bedöms motivera en översyn av regelverket. I rapporten om återkrav av bostadsbidrag bedömer Riksrevisionen att bostadsbidragets konstruktion är huvudorsaken till att återkrav är så vanliga och ofta leder till skuldsättning.

Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat hur Försäkringskassan arbetar med kontroller i handläggningen av bostadsbidrag. Av rapporten Kontroller i handläggningen av bostadsbidrag (2016:7) framgår att både bostadsbidragets konstruktion och Försäkringskassans hantering av förmånen, bidrar till att många försäkrade blir återbetalningsskyldiga. Regelverket kan vara svårt för de sökande att förstå. Även otillräcklig utredning och rimlighetsbedömning av de inkomstuppgifter som de sökande lämnar samt hanteringen av uppgifter om ändrade förhållanden bedöms bidra till återkraven. Återkraven av bostadsbidrag riskerar att medföra en ökad skuldbörda och kan i vissa fall innebära att bidragets syfte, att stödja ekonomiskt svaga hushåll, inte uppnås i tillräcklig utsträckning. ISF rekommenderar att förmånen reformeras.

Även Boutredningen har i sitt betänkande Renovering av bo-

stadsmarknad efterlyses! Om ungas möjligheter till en egen bostad

(SOU 2007:14) belyst problematiken med avstämningsförfarandet inom bostadsbidraget och pekat på att bostadsbidraget inte är anpassat till ungas förutsättningar, exempelvis att unga ofta har osäkra arbetsförhållanden och anställningsformer eller att studier varvas med arbete och perioder med arbetslöshet, vilket gör det svårt att beräkna framtida inkomster. Boutredningen föreslog därför en översyn av bostadsbidraget för unga och andra svaga grupper. En av frågorna som utredningen ansåg behövde utredas var möjligheten att söka bostadsbidrag för en kortare tidsperiod, vilket skulle öka möjligheterna för den sökande att bättre uppskatta den framtida inkomsten och undvika återbetalningsskyldighet (SOU 2007:14 s. 145 f.).

Ett bostadsbidrag som beräknas på mer aktuella inkomstuppgifter

Bostadsbidrag kan ge upphov till återkrav och skuldsättning, och det är angeläget att minska risken för detta. Uppgifter om bl.a. utbetalda ersättningar för arbete per betalningsmottagare ska framöver normalt lämnas månatligen i en arbetsgivardeklaration till Skatteverket i stället för årligen i en kontrolluppgift. Det nya systemet med uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen gäller för alla uppgiftsskyldiga från och med den 1 januari 2019. Försäkringskassan kommer från och med denna tidpunkt att under vissa villkor få medges direktåtkomst till nämnda inkomstuppgifter och vissa andra uppgifter i Skatteverkets beskattningsdatabas i ärenden om bostadsbidrag (se propositionen Uppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen prop. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256). I och med att uppgifterna normalt ska lämnas månadsvis i en arbetsgivardeklaration öppnas nya möjligheter att förändra regelverket för bostadsbidrag.

Försäkringskassan har i skrivelsen Ett moderniserat bostadsbidrag föreslagit en ny bostadsbidragsmodell som bygger på de inkomstuppgifter som framöver normalt ska lämnas till Skatteverket månadsvis. Ett bostadsbidrag som bygger på mer aktuella inkomstuppgifter skulle minska såväl risken för återkrav och skuldsättning som Försäkringskassans administration. Bostadsbidraget skulle bli mer korrekt redan från början, och återkraven skulle sannolikt minska. Bostadsbidraget skulle inte heller behöva stämmas av på samma sätt som i dag. Det går dock inte att få information löpande från Skatteverket om alla inkomster som är bidragsgrundande och därför kommer vissa uppgifter att behöva hämtas in på annat sätt. Det gäller bl.a. uppgifter om inkomst av näringsverksamhet och kapital samt uppgifter om förmögenhet.

Den bidragsgrundande inkomsten för varje månad skulle enligt Försäkringskassans förslag baseras på ett genomsnitt av inkomsterna för de tre närmast föregående månaderna. En kort ramtid har fördelen att inkomsten är mycket aktuell men kan också innebära att det blir större variationer i utbetalningarna av bidraget än om ramtiden är längre, t.ex. sex månader.

Bostadsbidraget är ett inkomstprövat bidrag och kan därmed ge upphov till marginaleffekter. Det är emellertid viktigt att bostadsbidragshushållen, som generellt har låga inkomster, har starka incita-

ment till att ta ett arbete eller till att öka sin arbetstid, vilket man bör ta hänsyn till vid förändringar av regelverket.

Makar och sambor är solidariskt ansvariga för ett gemensamt krav på återbetalning av bostadsbidrag. En konsekvens av detta är att Försäkringskassan kan kräva den ena maken eller sambon på hela återkravsbeloppet. Försäkringskassan har pekat på att den solidariska återbetalningsskyldigheten kan få olika konsekvenser för kvinnor och män. Enligt Försäkringskassan är risken större att kvinnan får betala hela återkravet eftersom det oftast är kvinnan som får utbetalningen av bidraget till sitt konto och eftersom kvinnor oftare uppbär socialförsäkringsförmåner som en fordran kan kvittas mot. Mot denna bakgrund finns det även anledning att se över det solidariska betalningsansvaret för makar och sambor. Frågan är även aktuell att utreda utifrån ett jämställdhetsperspektiv.

Det är hushåll med låga inkomster som uppbär bostadsbidrag. Enligt Riksrevisionens rapport Bostadsbidraget – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv uppbar cirka en tredjedel av bostadsbidragstagarna också ekonomiskt bistånd under 2014. Ekonomiskt bistånd är samhällets yttersta skyddsnät och ska därför beviljas när alla andra möjligheter till försörjning är uttömda. Innan en person har rätt till ekonomiskt bistånd är han eller hon därför skyldig att söka andra former av bidrag, t.ex. bostadsbidrag. Det kan vara svårt att förstå för den enskilde om han eller hon sedan riskerar återkrav och skuldsättning.

Utredaren ska – utreda för- och nackdelar med ett regelverk för bostadsbidrag som

tar hänsyn till en mer aktuell inkomst baserad på de uppgifter från Skatteverket om bl.a. utbetalda ersättningar för arbete per betalningsmottagare som framöver normalt ska lämnas månatligen i en arbetsgivardeklaration till Skatteverket och med beaktande av förslagen i Försäkringskassans skrivelse Ett moderniserat bostadsbidrag föreslå hur regelverket ska utformas, – analysera och bedöma hur en månatlig beräkning av den bidrags-

grundande inkomsten ska utformas, t.ex. hur lång ramtiden bör vara och hur inkomstuppgifter som inte kan inhämtas löpande från Skatteverket bör påverka beräkningen,

– belysa hur marginaleffekterna av bostadsbidraget påverkas i den

föreslagna modellen och föreslå hur incitamenten att arbeta kan förbättras, – föreslå hur ett kontrollsystem i den nya inkomstprövningen ska

utformas, – utreda det solidariska betalningsansvaret för makar och sambor

och bedöma om det bör kvarstå, och – kartlägga konsekvenserna för hur ett nytt regelverk samspelar med

ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453).

Uppdraget att renodla bostadsbidragets syfte och förbättra dess fördelningsmässiga träffsäkerhet

Hur kan bostadsbidraget renodlas utifrån det fördelningspolitiska syftet?

Bostadsbidragets uppgift är att stödja ekonomiskt svaga hushåll. De olika målsättningarna med bostadsbidraget och bidragets utformning med å ena sidan bidrag för bostadskostnader och å andra sidan de särskilda bidragen och umgängesbidraget gör det till ett komplext system.

Ett exempel på skillnad mellan de olika delarna av bostadsbidraget är att endast upp till tre barn kan beaktas inom ramen för de särskilda bidragen och umgängesbidraget, men vid beräkning av bidraget för bostadskostnader kan upp till fem barn beaktas. Ett annat exempel är att de delar av bidraget som lämnas för att det finns barn i hushållet är att betrakta som en familjeförmån enligt Europaparlaments och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen medan bidraget till bostadskostnader inte är en sådan förmån.

Bostadsbidraget är visserligen en fördelningsmässigt träffsäker förmån då den lämnas till hushåll med låga inkomster. Studier, bl.a. Riksrevisionens rapport Bostadsbidraget – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv, har dock visat att förmånen kan göras än mer träffsäker. Bostadsbidraget har nyligen moderniserats genom införandet av ett nytt särskilt bidrag för barn som bor växelvis, som har ersatt underhållsstöd vid växelvist boende. Genom denna förändring har bostadsbidraget till viss del fått en förbättrad fördelningsmässig träffsäkerhet. Det finns dock skäl att överväga om det

går att öka den fördelningsmässiga träffsäkerheten ytterligare genom att göra systemet mer transparent och förutsägbart.

Den del av bostadsbidraget som lämnas för att det finns barn i hushållet kan med sin konstruktion liknas vid ett inkomstprövat barnbidrag. Det kan övervägas om den delen av bostadsbidraget är träffsäkert utformat i fråga om antalet barn i hushållet och det försörjningsansvar hushållen har, eftersom maximalt tre barn kan räknas med. Det bör därför övervägas om den del inom bostadsbidraget som lämnas för att det finns barn i hushållet bör förändras.

Samtidigt kan det konstateras att det inom barnbidragssystemet lämnas ett flerbarnstillägg för att ge stöd för hushåll som har ett större försörjningsansvar med anledning av att de har flera barn. Flerbarnstillägget är en del av barnbidraget och lämnas till familjer med två eller fler barn. Flerbarnstillägget riktar sig i större utsträckning till familjen som helhet än det allmänna och förlängda barnbidraget som lämnas för ett specifikt barn. Storleken på flerbarnstillägget har i dag ingen uttalad grund i vilka kostnader som finns för ett hushåll som har flera barn eller hur omfattande hushållets behov av stöd är. Mot den bakgrunden finns det anledning att analysera hur flerbarnstillägget samspelar med barndelen inom bostadsbidraget och om regelsystemen är ändamålsenligt utformade.

Det är oklart vilken betydelse bostadsbidraget har utifrån det bostadspolitiska målet om att ge ekonomiskt svaga hushåll möjligheter att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder. En renodling av bostadsbidraget kan även bidra till att tydliggöra detta mål.

Utredaren ska – kartlägga bostadsbidragets samvariation med både fördelnings-

politiska och bostadspolitiska målsättningar och även analysera hur lämnade förslag kan påverka Försäkringskassans administration och effektivitet, – analysera hur flerbarnstillägget samspelar med barndelen i bostads-

bidraget och om systemen är ändamålsenliga utifrån en fördelningsmässig träffsäkerhet, och – vid eventuella förslag på förändringar av förutsättningarna för att

få stöd ska för- och nackdelar för berörda hushåll analyseras med särskilt fokus på hur hushållens marginaleffekter och hur incitamenten att arbeta kan förbättras.

Hur kan de individuella inkomstgränserna ändras för att öka bostadsbidragets fördelningsmässiga träffsäkerhet?

När bostadsbidraget reformerades 1997 infördes individuella inkomstgränser för makar och sambor. Syftet med de individuella inkomstgränserna var att stärka arbetslinjen och att minska marginaleffekterna för dem som börjar förvärvsarbeta. Inkomstgränserna för makar eller sambor i en barnfamilj är bestämda till en nivå som motsvarar hälften av inkomstgränsen för en ensamstående förälder. Vid beräkning av bostadsbidrag för barnfamiljer trappas bidraget av med 20 procent av den inkomst som ligger över den individuella inkomstgränsen. För unga utan barn gäller i stället att bidraget trappas av med en tredjedel av den inkomst som ligger över inkomstgränsen.

ISF och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) har studerat införandet av de individuella inkomstgränserna. Enligt rapporterna Ekonomiska drivkrafter i bostadsbidragssystemet – En utvärdering av individuella inkomstgränser för makar med barn (ISF rapport 2012:6) och Hur känslig är gifta kvinnors sysselsättning för förändring i skatte- och bidragssystemet? (IFAU rapport 2016:2) har reformen haft positiva effekter på sysselsättningen.

Införandet av individuella inkomstgränser ledde dock till att många gifta och sambor inte längre kunde kvalificera sig för bostadsbidrag. De individuella inkomstgränsernas utformning har medfört att ensamstående får bidraget i högre utsträckning än sammanboende även om de sammanboende har en lägre ekonomisk standard. För sammanboende krävs det således att båda personerna har mycket låga inkomster för att de ska kunna få bostadsbidrag. Bostadsbidraget är med andra ord träffsäkert i den meningen att hushåll som får det har låga disponibla inkomster men inte utifrån vilka hushåll som är mest ekonomiskt utsatta. Sammanboende föräldrar med låga inkomster har inte tillgång till bostadsbidrag i samma utsträckning som ensamstående. Detsamma gäller för barn i dessa hushåll.

Riksrevisionen har i rapporten Bostadsbidraget – ur ett fördelnings- och arbetsmarknadsperspektiv funnit att en stor del av bostadsbidragstagarna har disponibla inkomster som ligger under gränsen för låg relativ ekonomisk standard. Mest utsatta av bostadsbidragshushållen är sammanboende med barn, där tre fjärdedelar av hushållen har låg relativ ekonomisk standard, jämfört med två tredjedelar

av de ensamstående hushållen med barn. Att bostadsbidragstagare som är sammanboende med barn är särskilt ekonomiskt utsatta kan enligt Riksrevisionen bero på att inkomstgränserna är individuella. Det innebär att om endast den ena vuxna personen arbetar blir hushållets totala inkomstgräns lägre än för motsvarande ensamstående hushåll. Det kan göra att bostadsbidraget reduceras från lägre inkomster för sammanboende hushåll än för ensamstående. Sammanboende hushåll har dessutom en högre försörjningsbörda. Riksrevisionen har rekommenderat regeringen att se över hur fördelningsmässigt träffsäkert bostadsbidraget är när det gäller att nå även sammanboende föräldrar.

Utredaren ska – ta ställning till hur de individuella inkomstgränserna inom bostads-

bidraget kan ge mer jämlika förutsättningar för ensamhushåll och sammanboendehushåll vid beräkning av bostadsbidrag och lämna förslag på hur en sådan förändring kan åstadkommas, – belysa inkomstgränsernas påverkan på den ekonomiska standar-

den för ensamstående respektive sammanboende föräldrar bl.a. ur ett barnrättsperspektiv, och – belysa hur en förändring av de individuella inkomstgränserna

skulle påverka marginaleffekterna av bostadsbidraget och hur incitamenten att arbeta kan förbättras.

Uppdraget att se över bostadsbidraget utifrån de bostadspolitiska målsättningarna med bidraget

En översyn av den bostadsanknutna delen av bostadsbidraget

Den delen av bostadsbidraget som är ett bidrag för bostadskostnader kan lämnas till både barnfamiljer och unga utan barn som har fyllt 18 men inte 29 år. De flesta unga som får bostadsbidrag är studerande men även unga som har låga inkomster av andra skäl kan få bidraget.

Den bostadsanknutna delen i bostadsbidraget har under årens lopp minskat i förhållande till den delen av bidraget som lämnas för att det finns barn i hushållet.

Boverkets bostadsmarknadsenkät visar att situationen på bostadsmarknaden är ansträngd, särskilt för unga och nyanlända som har svårt att etablera sig på bostadsmarknaden. Flera studier, bl.a.

Boverkets rapporter Bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med bostadsbidrag (2004) och Bostadsbidraget, ett rättvist bostadsstöd för barnen? (2006) samt Institutet för Framtidsstudiers rapport Bostadsbidrag och trångboddhet (2006:13), har visat på omfattningen av trångboddhet och dess koppling till bostadsbidrag. Boverkets rapport Trångboddheten i storstadsregionerna (2016:28) visar att boende i flerbostadshus i storstadsregionerna tränger ihop sig av ekonomiska skäl. Detta kan tyda på att bostadsbidraget har svårt att svara mot sitt bostadspolitiska syfte.

Utredaren ska därför – utreda om nuvarande avgränsning avseende barnfamiljer och unga

är ändamålsenlig, och – utreda hur den bostadspolitiska målsättningen med bostadsbidra-

get, att ge ekonomiskt svaga hushåll möjlighet att hålla sig med goda och tillräckligt rymliga bostäder, kan upprätthållas.

En översyn av reglerna om boendeform, bostadsyta och bostadskostnad

Bidrag till bostadskostnader kan lämnas för en ägd eller hyrd bostad och även för godkända andrahandskontrakt. Den som är inneboende kan dock inte få bidrag till sina bostadskostnader. Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder och föreslår i rapporten Åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder (2017:11) att reglerna för bostadsbidrag bör ses över för unga inneboende.

Vid boende i vissa andra boendeformer som t.ex. husvagn och husbåt kan bostadsbidrag lämnas. De beräkningsgrunder som gäller för sådana boenden genererar i praktiken inte något bostadsbidrag eftersom boendeytan är så pass liten. Som bostadskostnad räknas det belopp som utgör bostadsförmånsvärdet, se 21 § Riksförsäkringsverkets föreskrifter (RFFS 1998:9) om beräkning av bostadskostnad i ärenden om bostadsbidrag och familjebidrag i form av bostadsbidrag. Bostadskostnaden beräknas enligt Skatteverkets föreskrifter för värdering av fri bostad vid beräkning av preliminär skatt och arbetsgivaravgifter.

Det finns vissa begränsningar av hur stor bostadsyta som får läggas till grund för bidraget för både barnfamiljer och unga utan

barn. Bidrag för bostadskostnader grundas på den bidragsgrundande bostadskostnaden mellan en nedre och en övre gräns, som är olika för barnfamiljer och unga utan barn. För barnfamiljer är både ytbegränsningen och den övre gränsen för bostadskostnaden beroende av antalet barn i hushållet.

En särskild bestämmelse gäller för föräldrar som har barn tidvis boende hos sig som uppställer ett krav på att bostaden ska bestå av minst två rum och kök samt vara minst 40 kvm. Något motsvarande krav finns inte för föräldrar med hemmavarande eller växelvist boende barn. Utredningen om ekonomi och föräldrasamarbete vid särlevnad (Särlevandeutredningen) bedömde i sitt betänkande Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU 2011:51) att kravet på bostadens storlek sannolikt ger upphov till omotiverade tröskeleffekter för umgängesföräldrar som förefaller svåra att försvara (SOU 2011:51 s. 442).

När bostadskostnaden för småhus eller bostadsrätt ska beräknas inom bostadsbidraget beaktas utöver uppvärmningskostnader och övriga driftskostnader även en viss del av räntekostnaden. Den beräknade räntekostnaden ska då minskas med tre procent av lånebeloppet utöver den reducering som görs för skatteeffekten av ränteavdrag. Bestämmelsen infördes när bostadsbidraget reformerades 1997 och syftar till att det inte är rimligt att bostadsbidrag lämnas för den del av räntan som utgör en kompensation för inflationen, eftersom detta innebär att bostadsbidragen subventionerar en förmögenhetsuppbyggnad. En schablonmässigt angiven andel av skuldräntorna brutto ska därför inte räknas in i den bidragsgrundande bostadskostnaden. Vid införandet bedömdes tre procentenheter vara en lämplig nivå för reduceringen, men man konstaterade att procentsatsen bör gälla tills vidare och bör kunna ändras med anledning av förändringar i inflationstakten. Sedan dess har fastighetspriserna påverkats av inflationen och priserna stigit. I dag är inflationen förhållandevis låg. Inflationsmålet är två procent. Sambandet mellan värdestegringen på småhus och bostadsrätter och skuldräntan är därför inte detsamma som på 1990-talet.

Det finns alltså anledning att utreda hur förmögenhetsvärdet av småhus eller bostadsrätt ska beaktas vid beräkning av bostadsbidrag. Med en låg eller obefintlig inflation är räntenivåerna ofta låga, vilket får till följd att räntekostnaderna inte beaktas överhuvudtaget vid beräkning av den bidragsgrundande bostadskostnaden.

Vilken betydelse bostadsform, bostadskostnader och bostadsyta har för bidraget är sammantaget svårt att överblicka.

Utredaren ska – ta ställning till vilka boendeformer som ska kunna beaktas inom

bostadsbidraget, t.ex. om inneboende ska kunna få rätt till bostadsbidrag, och utreda om bostadsbidrag ska kunna lämnas i större utsträckning vid boende i övriga boendeformer, t.ex. husvagn och husbåt, – analysera vilka effekter det kan få för bostadsmarknaden om fler

boendeformer beaktas inom bostadsbidraget och lämna förslag som ger goda förutsättningar för en effektiv och rättssäker administration med goda kontrollmöjligheter, – analysera om och hur bostadsytan ska påverka bostadsbidraget, – utreda för- och nackdelar med uppställda krav på bostadens storlek

och antal rum för umgängesföräldrar och, om det bedöms lämpligt, lämna förslag på förändring, och – utreda hur bostadskostnaden för boende i småhus och bostads-

rätt ska beräknas när det gäller räntekostnaderna för bostadslån.

Uppdraget att se över beräkningsgrunderna för underhållsstödet

Föräldrar är underhållsskyldiga gentemot sina barn efter vad som är skäligt med hänsyn till barnets behov och föräldrarnas samlade ekonomiska förmåga. När ett barn bor varaktigt med bara den ena föräldern ska den andra föräldern fullgöra sin underhållsskyldighet genom att betala underhållsbidrag för barnet. Underhållsbidrag fastställs genom avtal mellan föräldrarna eller genom dom.

Det är föräldrarna som primärt är ansvariga för att barnets behov av försörjning blir tillgodosett. Det offentligrättsliga underhållsstödssystemet är avsett att garantera barn till särlevande föräldrar en rimlig försörjning när en bidragsskyldig förälder inte fullgör sin underhållsskyldighet.

Både det civilrättsliga underhållsbidraget och det offentligrättsliga underhållsstödet syftar till att tillförsäkra barn till särlevande föräldrar underhåll, men underhållet fastställs på olika sätt. När ett underhållsbidrag fastställs sker det utifrån barnets behov och för-

äldrarnas samlade ekonomiska förmåga. Fullt underhållsstöd lämnas i stället med ett i lagen angivet belopp per månad, 1 573 kronor per månad för barn som är upp till 14 år och 1 723 kronor per månad för barn som har fyllt 15 år. Riksdagen har nyligen antagit regeringens förslag att underhållsstöd ska lämnas med 1 573 kronor per månad för barn som är upp till 10 år, 1 723 kronor per månad för barn som är 11–14 år och 2 073 kronor per månad för barn som har fyllt 15 år (SFS 2018:743 och propositionen Ny åldersdifferentiering inom underhållsstödet prop. 2017/18:173). Underhållsstöd kan lämnas som ett utfyllnadsbidrag om den bidragsskyldiga föräldern har låga inkomster och betalar det framräknade betalningsbeloppet direkt till boföräldern. Utfyllnadsbidraget är skillnaden mellan fullt underhållsstöd och den bidragsskyldiga förälderns framräknade betalningsbelopp.

Hur kan beräkningsgrunderna för underhållsstöd anpassas till föräldrabalkens principer?

Särlevandeutredningen konstaterade i sitt betänkande att det finns några grundläggande skillnader mellan beräkningsgrunderna för underhållsbidrag och underhållsstöd som kan leda till oönskade effekter (SOU 2011:51 s. 384). Ett exempel är att båda föräldrarnas försörjningsförmåga beaktas inom underhållsbidraget men inom underhållsstödet beaktas enbart den bidragsskyldiga förälderns inkomst. Underhållsbidrag beräknas utifrån den relativa ekonomiska förmågan hos båda föräldrarna i förhållande till barnets behov. Inom underhållsstödet ska den bidragsskyldiga föräldern i stället helt eller delvis betala tillbaka utgivet underhållsstöd till staten utifrån antal barn och sin ekonomiska förmåga, dock maximalt ett belopp motsvarande underhållsstödet. Ett barn till en boförälder med höga inkomster kan få rätt till underhållsstöd när den bidragsskyldiga föräldern inte har någon eller låg betalningsförmåga trots att behov av underhåll till barnet saknas.

En annan skillnad i beräkningsgrunderna är att inkomstunderlaget för underhållsbidrag baseras på inkomsten efter det att skatteavdrag har gjorts, medan inkomstunderlaget för underhållsstöd i stället baseras på den bidragsskyldiges bruttoinkomst, dvs. före skatteavdrag. Det är även skillnad på vad den bidragsskyldiga föräldern får förbehålla sig för egna levnadskostnader. Den bidragsskyldiga föräldern får inom underhållsstödet göra ett grundavdrag

på 120 000 kronor. Av den resterande inkomsten går en andel till återbetalning av underhållsstöd. Andelen beror på hur många barn som den betalningsskyldiga föräldern har. Inom underhållsbidraget får i stället den underhållsskyldiga föräldern förbehålla sig 120 procent av aktuellt prisbasbelopp för egen räkning. Skillnader mellan regelverken kan påverka storleken på barnets underhåll. Med andra ord kan en bidragsskyldig förälder få betala mer eller mindre i underhåll beroende på vilket sätt underhållet regleras.

Tidigare undersökningar, av bl.a. Försäkringskassan i rapporten Särlevande föräldrar och deras barns boende och underhåll (socialförsäkringsrapport 2011:5) och Särlevandeutredningen (SOU 2011:51), har visat att många föräldrar saknar kunskap om underhåll till barn och olika sätt att reglera underhållet på. Särlevandeutredningen visade att många barn går miste om underhåll med anledning av att de får underhållsstöd i stället för underhållsbidrag. Vid överenskommelser om underhållsbidrag för barn har underhållsstödsbeloppet visat sig vara normerande (se SOU 2011:51 s. 327 f.).

För att öka förutsättningarna för särlevande föräldrar att komma överens om underhållsbidrag har Försäkringskassan från och med år 2016 fått ett utökat uppdrag. Uppdraget innebär att Försäkringskassan ska ge information och stöd till föräldrar i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet gentemot barn. Inom ramen för detta ska Försäkringskassan på begäran av föräldrar bistå dem med hjälp och stöd att dels beräkna underhållsbidrag, dels utforma avtal om sådant bidrag i det enskilda fallet (2 § förordningen [2009:1174] med instruktion för Försäkringskassan). På Försäkringskassans webbplats finns bl.a. information och stöd till föräldrar som inte lever tillsammans. Den nya sidan har varit välbesökt och används i stor utsträckning av föräldrar.

De två olika systemen att reglera underhåll för barn medför att det finns en risk att föräldrar har olika incitament att vilja reglera underhållsskyldigheten i det ena systemet framför det andra för att ekonomiskt sett tjäna på det. Det kan försvåra för föräldrar att komma överens om underhållet, vilket riskerar att gå ut över barnet. Det finns därför behov av att kartlägga och analysera skillnaderna mellan att reglera underhåll för barn genom underhållsstöd jämfört med underhållsbidrag och vilka konsekvenser sättet att reglera underhållet på får. En viktig del i denna kartläggning är att analysera vad som påverkar föräldrars vilja att reglera underhållet på det ena

eller andra sättet. Det finns även anledning att se över om och i så fall på vilket sätt föräldrarnas incitament att reglera underhåll utanför underhållsstödet har påverkats av den nya indragningsbestämmelsen, som innebär att underhållsstöd inte lämnas om den bidragsskyldiga föräldern under minst sex månader betalar det fastställda betalningsbeloppet till Försäkringskassan, och av åldersdifferentieringen av underhållsstödsbeloppet.

Med utgångspunkt i denna kartläggning och analys ska utredaren ta ställning till om beräkningsgrunderna för underhållsstödet bör få bättre samstämmighet med de som gäller inom underhållsbidraget och i så fall lämna förslag på hur regelverket för underhållsstöd ska utformas. Utredaren bör t.ex. överväga om båda föräldrarnas försörjningsförmåga bör beaktas inom underhållsstödet. Om beräkningsgrunderna i de två systemen skulle bli mer lika, skulle det sannolikt öka förutsättningarna för föräldrar att komma överens om barnets försörjning.

Underhållsstöd lämnas till barn som inte lever tillsammans med båda sina föräldrar, vilket även innefattar barn som bara har en rättslig förälder. I denna situation lämnas inte underhållsstöd på grund av uteblivet underhåll från en bidragsskyldig förälder, utan med hänsyn till att barnet endast har en förälder som kan försörja barnet. Underhållsstöd lämnas till barn som har adopterats av en förälder och till barn som har tillkommit genom assisterad befruktning av en ensamstående kvinna. Som framgår ovan är underhållsstödet inte inkomstprövat för den förälder som tar emot det. Det bör utredas om underhållsstöd ska lämnas till barn som har varit föremål för ensamadoption och till barn som tillkommit genom assisterad befruktning av en ensamstående kvinna eller om sådant stöd i stället bör vara behovsprövat.

En annan skillnad mellan de två olika sätten att reglera underhåll är att åldersgränsen för förlängt underhållsstöd inte är densamma som för underhållsbidrag. Underhållsskyldigheten upphör när barnet fyller 18 år, men om barnet fortfarande går i skolan kan barnet få underhållsbidrag eller förlängt underhållsstöd. Underhållsbidrag kan lämnas längst till dess barnet fyller tjugoett år. Förlängt underhållsstöd kan dock bara lämnas till och med juni det år barnet fyller 20 år.

Särlevandeutredningen bedömde att det för en bidragsskyldig förälder som ansöker om ekonomiskt bistånd i vissa fall kan få betydelse om bidrag till ett barns försörjning regleras genom underhållsstöd eller underhållsbidrag (SOU 2011:51 s. 295 f.). För en bidragsskyldig

förälder som är betalningsskyldig för utgivet underhållsstöd kan det leda till att föräldern tvingas leva på en nivå som understiger normen för försörjningsstöd, vilket ytterst kan påverka förälderns ekonomiska möjligheter att ha umgänge med sitt barn.

Utredaren ska – kartlägga skillnaderna i de olika sätten att reglera underhåll för

barn och vilka konsekvenser detta får för hushållens inkomster och barnets försörjning och analysera hur dessa skillnader påverkar samarbetet mellan särlevande föräldrar, – utreda beräkningsgrunderna för underhållsstöd och, om behov

finns, lämna förslag på förändringar men inte föreslå ändringar i föräldrabalkens reglering om underhållsskyldighet, – utreda om underhållsstöd som lämnas för barn som tillkommit

efter assisterad befruktning av en ensamstående kvinna eller som varit föremål för ensamadoption ska inkomstprövas och om en annan stödform bör övervägas, – analysera om åldersgränsen för förlängt underhållsstöd är väl av-

vägd eller om det finns behov av förändringar, och – kartlägga hur underhållsstöd och underhållsbidrag hanteras vid

prövning av rätten till ekonomiskt bistånd och om behov finns föreslå åtgärder.

Bör betalningsförmågan beräknas på mer aktuella inkomstuppgifter?

När fullt underhållsstöd lämnas till ett barn ska den bidragsskyldiga föräldern betala ett belopp till Försäkringskassan som helt eller delvis motsvarar det stöd som lämnats till barnet. Betalningsbeloppet bestäms för varje kalenderår enligt en schabloniserad metod utifrån inkomstuppgifter i Skatteverkets beslut om slutlig skatt. Eftersom det är den senast taxerade inkomsten som ligger till grund för beräkningen, baseras betalningsskyldigheten på inkomsterna två år tillbaka i tiden. Under de åren kan den bidragsskyldiga förälderns ekonomiska situation ha försämrats och han eller hon kan få svårt att klara av betalningarna till Försäkringskassan. Det finns en möjlighet till anstånd med betalningen men ett sådant beslut innebär att skulden

endast skjuts framåt i tiden. Om det finns synnerliga skäl kan den bidragsskyldiga föräldern beviljas eftergift.

I många fall leder betalningsskyldigheten inom underhållsstöd även till skuldsättning. Enligt Försäkringskassans rapport Kartläggning av överskuldsättning och analys av indrivnings- och återkravsregler blev 56 procent av de bidragsskyldiga föräldrarna skuldsatta år 2013. Skuldsättningen är högre bland bidragsskyldiga föräldrar med låga inkomster eller med många barn.

Överskuldsättningsutredningen visade att skulder till följd av betalningsskyldighet för underhållsstöd är en vanligt förekommande skuld hos Kronofogdemyndigheten, och att en stor del av de bidragsskyldiga föräldrarna har återkommande skulder. År 2010 var andelen återkommande gäldenärer med skulder till följd av obetalda betalningsbelopp 71 procent (SOU 2013:78 s. 138). Enligt Försäkringskassans rapport Kartläggning av överskuldsättning och analys av indrivnings- och återkravsregler blev cirka 24 procent av den totala fordringsstocken i underhållsstöd som låg hos Kronofogdemyndigheten för indrivning betald år 2013.

Om betalningsskyldighet för underhållsstöd skulle fastställas utifrån mer aktuella inkomstuppgifter skulle risken för skuldsättning minska. I och med att uppgifter om utbetalda ersättningar för arbete per betalningsmottagare från och med den 1 januari 2019 normalt ska lämnas månatligen i en arbetsgivardeklaration till Skatteverket (prop. 2016/17:58, bet. 2016/17:SkU21, rskr. 2016/17:256) och regeringens förslag om att Försäkringskassan ska få medges direktåtkomst till dessa och vissa andra uppgifter i Skatteverkets beskattningsdatabas i ärenden om betalningsskyldighet för underhållsstöd (prop. 2017/18:270), öppnas nya möjligheter att förändra regelverket för underhållsstöd och att använda mer aktuella inkomstuppgifter.

Vid överväganden om en anpassning av beräkningsgrunderna i underhållsstödet till föräldrabalkens principer för underhållsbidrag kan det också finnas anledning att utreda om det finns behov av de mer aktuella inkomstuppgifterna från Skatteverket även inom andra delar av underhållsstödet. Det bör även utredas om det finns behov av sådana uppgifter när Försäkringskassan ska fullgöra uppdraget att bistå föräldrar med hjälp och stöd att beräkna underhållsbidrag och utforma avtal om underhållsbidrag, i de fall föräldrarna önskar använda sig av uppgifter om månadsinkomster, och om det skulle kunna öka förutsättningarna för bättre överenskommelser mellan föräldrarna.

Utredaren ska – utreda lämpligheten av ett regelverk om bidragsskyldiga föräldrars

betalningsskyldighet som tar hänsyn till en mer aktuell inkomst som är baserad på de uppgifter från Skatteverket om bl.a. utbetalda ersättningar för arbete per betalningsmottagare som framöver normalt ska lämnas månatligen i en arbetsgivardeklaration till Skatteverket samt, om ett sådant regelverk bedöms vara lämpligt, lämna förslag på hur regelverket ska utformas, och – utreda möjligheterna och behoven av att Försäkringskassan kan

använda uppgifter om sådana inkomster vid ansökan om underhållsstöd och för att fullgöra uppdraget att bistå föräldrar med hjälp och stöd att beräkna underhållsbidrag och utforma avtal om underhållsbidrag.

Konsekvensbeskrivningar

Förslagen ska sammantaget inte leda till ökade kostnader för vare sig stat eller kommun jämfört med dagens nivå. Ökar kostnaderna som en följd av ökad kvalitet och träffsäkerhet ska finansiering ske genom en omfördelning inom befintliga ekonomiska ramar. Anslagsnivån för bostadsbidrag får inte öka till följd av de förslag som utredaren lämnar. Utredaren ska redovisa förslagens konsekvenser i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).

Utöver de kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar som ska lämnas enligt kommittéförordningen ska utredaren särskilt bedöma förslagens konsekvenser ur ett barnrättsligt perspektiv, bl.a. utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och hur förslagen påverkar förutsättningarna för samarbete mellan särlevande föräldrar. Utredaren ska även belysa hur handläggningen och olika bedömningar kan påverkas om det förekommer allvarliga samarbetssvårigheter, hot eller våld mellan föräldrar. Utredaren ska även belysa förslagens konsekvenser för olika familjekonstellationer och olika boendeformer. Utredaren ska också analysera och redovisa hur förslagen bedöms påverka Försäkringskassans verksamhet.

Utredaren ska vidare redovisa konsekvenserna av eventuella skillnader mellan förslagen i fråga om bostadsbidrag och bestämmelserna om bostadsersättning till nyanlända enligt förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser.

Flera av förmånerna som ingår i denna översyn omnämns också i inkomstskattelagen (1999:1229). Det ligger dock inte i utredarens uppgift att överväga ändringar i inkomstskattelagen. Utredaren får däremot lämna förslag på eventuella rena följdändringar med anledning av utredarens övriga förslag.

Vid genomförande av uppdraget ska utredaren beakta tidigare utredningars kartläggnings- och analysarbete som är av betydelse för utredningsuppdraget.

Samråd och redovisning av uppdraget

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och utredningsväsendet. Vid genomförande av uppdraget ska utredaren samråda med berörda myndigheter och andra för sammanhanget relevanta aktörer.

Uppdraget ska redovisas senast den 1 oktober 2020.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv 2020:14

Tilläggsdirektiv till Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet (S 2018:13)

Beslut vid regeringssammanträde den 13 februari 2020

Ändring i uppdraget

Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 kommittédirektiven Ökad träffsäkerhet och minskad skuldsättning inom bostadsbidrag och underhållsstöd (dir. 2018:97). En särskild utredare fick i uppdrag att göra en översyn av reglerna för bostadsbidrag och underhållsstöd. Enligt utredningens direktiv skulle uppdraget redovisas senast den 1 oktober 2020.

Regeringen ger nu utredaren i uppdrag att även utreda hur tillämpningen av de särskilda skälen inom underhållsstödet kan förtydligas och få ett vidare tillämpningsområde utifrån syftet med regleringen. Tilläggsuppdraget ska redovisas senast den 10 juni 2020.

Utredningstiden för det ursprungliga uppdraget förlängs och ska i stället redovisas senast den 1 mars 2021.

Uppdraget att belysa tillämpningen av särskilda skäl inom underhållsstödet

I samband med 2016 års reform inom underhållsstödet fick Försäkringskassan ett utökat uppdrag att ge föräldrar information och stöd i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet för barn

(prop. 2014/15:145). Syftet var att fler föräldrar själva ska komma överens om underhållsbidrag när de har förutsättningar för det, och inte använda Försäkringskassan som mellanhand om det inte finns behov av det. Ett annat motiv var att fler barn skulle kunna få ett högre underhåll om det reglerades civilrättsligt genom underhållsbidrag.

En ny indragningsbestämmelse har införts i 18 kap. 9 a § SFB för att öka incitamenten för föräldrarna att komma överens om underhållsbidrag. Enligt bestämmelsen ska fullt underhållsstöd inte fortsätta att lämnas om den bidragsskyldiga föräldern har skött sina inbetalningar till Försäkringskassan under minst sex månader i följd. På så sätt skulle man nå de föräldrar som har ekonomiska möjligheter att reglera underhållet själva.

Det finns dock enligt nämnda bestämmelser möjlighet att stanna kvar i underhållsstödssystemet om det finns särskilda skäl. I förarbetena nämns flera exempel på sådana särskilda skäl, såsom att det finns en hotbild mot barnet eller boföräldern från den bidragsskyldiga förälderns sida, att boföräldern och barnet har skyddade personuppgifter, att underhållsstödet tidigare dragits in och att den bidragsskyldiga föräldern regelmässigt betalat underhållet för sent eller med för lågt belopp. Ett annat exempel som anges är att den bidragsskyldiges ekonomiska situation har blivit så avsevärt försämrad att förmågan att för en tid framöver betala underhåll för sitt barn i praktiken är obefintlig (prop. 2014/15:145, s. 30–41). Det anges vidare att en indragning av underhållsstöd är avsedd att rikta in sig på sådana fall där föräldrarna har faktiska möjligheter att själva hantera underhållsfrågan för sina barn. Det kan finnas särskilda skäl i förhållande till både barnets, boförälderns och den bidragsskyldiga förälderns situation. Det anges också att Försäkringskassan vid prövningen ska vara uppmärksam på om det finns hinder för samarbete mellan föräldrarna. Vad som närmare avses med särskilda skäl är avsett att avgöras i rättstillämpningen.

Inspektionen för socialförsäkringen (förkortat ISF) har granskat 2016 års reform och har konstaterat att vissa föräldrar riskerar att åka in och ut ur systemet (ISF rapport 2019:7, Från underhållsstöd till underhållsbidrag?). ISF har ansett att fler borde kunna vara kvar i underhållsstödssystemet och att återkommande ärenden med särskilda skäl inte borde prövas på nytt var sjätte månad så som granskningen har visat sker. ISF har rekommenderat regeringen att utreda förutsättningarna för en lagändring så att rätten till underhållsstöd

inte behöver prövas på nytt när det finns särskilda skäl och dessa sannolikt kvarstår.

Allmänna ombudet för socialförsäkringen har drivit ett antal mål om vad som ska anses utgöra särskilda skäl. Det finns än så länge endast ett fåtal kammarrättsdomar som ger viss ledning om hur särskilda skäl ska tolkas och det finns ännu inget avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen. Det kan konstateras att den rättspraxis i fråga om särskilda skäl som finns på området är förhållandevis snäv i förhållande till det utrymme som förarbetena medger.

Utredaren ska därför: – utreda de rättsliga förutsättningarna för att underhållsstödet inte

ska behöva prövas på nytt var sjätte månad när det redan har bedömts att det finns särskilda skäl, – lämna förslag på hur reglerna om särskilda skäl kan förtydligas så

att det som anges i förarbetena till indragningsbestämmelsen får ett större genomslag, – ta ställning till om tidsperioden om sex månader i indragnings-

bestämmelsen bör förlängas, – utarbeta nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska redovisa vilka konsekvenser lämnade förslag får för berörda föräldrar och barn, jämställdheten mellan kvinnor och män, Försäkringskassans administration och möjligheten till effektiv kontroll samt föräldrarnas förutsättningar att samarbeta i frågan om underhållsskyldighet för deras barn. Förslagen ska vara kostnadsneutrala och redovisas i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474).

Kontakter och redovisning av uppdraget

Tilläggsuppdraget ska redovisas senast den 10 juni 2020.

Utredningstiden för det ursprungliga uppdraget förlängs och ska i stället redovisas senast den 1 mars 2021.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv 2021:7

Tilläggsdirektiv till Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet, BUMS (S 2018:13)

Beslut vid regeringssammanträde den 4 februari 2021

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 kommittédirektiven Ökad träffsäkerhet och minskad skuldsättning inom bostadsbidrag och underhållsstöd (dir. 2018:97). En särskild utredare fick i uppdrag att göra en översyn av reglerna för bostadsbidrag och underhållsstöd. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 1 oktober 2020. Den 13 februari 2020 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2020:14) som innebar bl.a. att utredningstiden förlängdes till den 1 mars 2021.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 1 oktober 2021.

(Socialdepartementet)

Kommittédirektiv 2021:72

Tilläggsdirektiv till Utredningen om bostadsbidrag och underhållsstöd – minskad skuldsättning och ökad träffsäkerhet, BUMS (S 2018:13)

Beslut vid regeringssammanträde den 16 september 2021

Förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 30 augusti 2018 kommittédirektiven Ökad träffsäkerhet och minskad skuldsättning inom bostadsbidrag och underhållsstöd (dir. 2018:97). En särskild utredare fick i uppdrag att göra en översyn av reglerna för bostadsbidrag och underhållsstöd. Uppdraget skulle enligt de ursprungliga direktiven redovisas senast den 1 oktober 2020. Den 13 februari 2020 och 4 februari 2021 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2020:14 och dir. 2021:7). Genom det senare tilläggsdirektivet förlängdes utredningstiden till den 1 oktober 2021.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 31 december 2021.

(Socialdepartementet)