Prop. 1995/96:83
Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader m.m.
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 19 oktober 1995
Ingvar Carlsson
Anna Lindh
(Miljödepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås vissa ändringar i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen).
I syfte att säkra finansieringen av de framtida avfallskostnaderna föreslås att reaktorinnehavarnas nuvarande skyldighet att betala avgifter enligt finansieringslagen skall kompletteras med en skyldighet att ställa säkerheter för dessa kostnader. Det kostnadsansvar som åligger reaktorinnehavarna även för statens kostnader skall tillämpas fullt ut. Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM) föreslås därför finansieras genom finansieringslagen. För att uppnå en högre avkastning på de avgifter som inbetalas bör medlen förvaltas i en särskild fond, Kärnavfallsfonden. I stället för att placeras på konto i Riksbanken skall medlen placeras i Riksgäldskontoret. Avgiftsmedlen som fonderas enligt Studsvikslagen bör förvaltas på motsvarande sätt.
Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1996.
Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.,
2. lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
Lagtext
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1537)
om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.,
dels att nuvarande 7 § skall betecknas 1 a §,
dels att den nya 1 a § skall ha följande lydelse,
dels att 1, 2, 3, 4, 6, 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 2 a, 7 –
7 b och 8 a – 8 c §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa kostnader som staten
har enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk
verksamhet.
Avgift skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift.
Föreslagen lydelse
1 §
Avgifter skall betalas enligt
denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
För sådana kostnader för
omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas.
Avgift skall betalas och
säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller
driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift. (7 § första meningen)
Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.
1 a §
Avgiften skall betalas till den
myndighet som regeringen bestämmer. Dessa avgiftsmedel
skall föras över till en fond, benämnd Kärnavfallsfonden.
2 §
Avgiftsskyldigheten avseende omhändertagande omfattar
kostnader för
Skyldigheten att betala
avgift och ställa säkerheter för omhändertagande omfattar
kostnader för
1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,
2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen,
3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras.
2 a §
Reaktorinnehavaren skall
ställa fullgoda säkerheter till den myndighet som regeringen bestämmer. Säkerheterna skall motsvara de kostnader för omhändertagande som anges i 3 § första stycket 2 och 3. Säkerheter behöver inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden.
En fastighet på vilken det
bedrivs kärnteknisk verksamhet får inte utgöra säkerhet.
Regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer skall pröva säkerheterna. Ett beslut som rör den ställda säkerheten får ändras när det finns anledning till det.
3 §
Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av dels kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan behövas, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om minst tre år.
Reaktorinnehavaren skall i
samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av
1. kostnaderna för samtliga
åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits i 25 år samt, om
drifttiden för reaktorn överstiger 25 år, kostnaden för tillkommande åtgärder varje år därutöver (belopp för avgiftsunderlag),
2. de kostnader enligt 1 som
kan hänföras till det kärnbränsle som har använts när beräkningen görs (grundbelopp), om drifttiden för reaktorn understiger 25 år,
3. skäliga kostnader för till-
kommande åtgärder som beror på oplanerade händelser (tilläggsbelopp).
Av beräkningen skall dess-
utom framgå kostnaderna för de åtgärder som avses bli
vidtagna inom en tidrymd om minst tre år.
Kostnadsberäkningen skall varje år ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
4 §
Utöver kostnaderna för omhändertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att
Utöver kostnader för omhän-
dertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att 1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 § 3 samt pröva frågor härom,
2. pröva frågor som avses i 5 § första stycket och 8 § andra
stycket denna lag,
2. pröva frågor som avses i
2 a § tredje stycket, 5 § första stycket, 8 b och 8 c §§ denna
lag,
3. pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Avgifterna skall vidare täcka
kostnaderna för Kärnavfallsfondens förvaltning samt de kostnader som reaktorinnehavarna, staten eller kommunerna har för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.
6 §
Avgiften bestäms så att de sammanlagda avgiftsbeloppen
som betalas under reaktorns drifttid täcker kostnaderna för
omhändertagandet och statens kostnader enligt 4 §.
Avgiften bestäms så att de
sammanlagda avgiftsbeloppen täcker de kostnader för omhändertagandet som avses i 3 § första stycket 1 och
kostnaderna enligt 4 §.
Vid avgiftsberäkningen skall hänsyn tas till tidigare åtgärder för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta, reaktoranläggningens beskaffenhet och övriga omständigheter som kan påverka avgiftens storlek.
7 §
Kärnavfallsfonden leds av en
styrelse, som skall förvalta medlen i fonden enligt 7 a och 7 b §§. Styrelsen skall årligen till regeringen lämna en redovisning som avser förvaltningen under det gångna året.
Regeringen utser styrelse i
Kärnavfallsfonden och förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvaltning.
7 a §
(7 § andra meningen)
Myndigheten skall sätta in medlen på räntebärande konto i Riksbanken.
(7 § tredje meningen)
Räntan skall läggas till kapitalet.
Kärnavfallsfondens medel
skall placeras på konto i Riksgäldskontoret.
Medlen i Kärnavfallsfonden
skall förvaltas så att kraven på en god avkastning och en tillfredsställande betalningsberedskap tillgodoses.
Avkastningen på fondens
medel skall läggas till kapitalet.
7 b §
.
Regeringen får meddela
närmare föreskrifter om Kärnavfallsfonden och om fondens förvaltning.
8 §
(8 § första stycket)
De avgifter som betalats av reaktorinnehavaren skall använ-
das för att ersätta innehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka statens kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till reaktorn och bränsle som använts i reaktorn.
Reaktorinnehavarens andel
av medlen i Kärnavfallsfonden skall användas för att ersätta
innehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till reaktorn och bränsle som använts i reaktorn.
8 a §
Medel i Kärnavfallsfonden
som inte behövs för det ändamål som anges i 8 § skall återbetalas till reaktorinnehavaren när
1. allt det kärnbränsle som
använts i reaktorn och allt det radioaktiva avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar och
2. reaktoranläggningen har
avvecklats och rivits. Medel i fonden som inte behövs får återbetalas innan dess, om det finns särskilda skäl för det.
8 b §
Om medlen i Kärnav-
fallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärder för omhändertagande som avses i 2 § inte vidtas av reaktorinnehavaren, får regeringen besluta att säkerheterna skall utnyttjas för att finansiera åtgärderna. Om reaktorn drivs kortare tid än 25 år, får regeringen dessutom besluta att säkerheterna får utnyttjas för att tillföra Kärnavfallsfonden medel som motsvarar de avgifter som beräknas falla bort på grund av den begränsade drifttiden.
8 c §( 8 § andra stycket)
Frågor om användning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Frågor om användning och
återbetalning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.
9 §
Reaktorinnehavaren skall på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras.
Reaktorinnehavaren skall på
begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och behovet av säkerheter samt pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras. ______________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
2. Behållningen av de avgifter som inbetalats före ikraftträdandet skall föras över till Kärnavfallsfonden för förvaltning enligt denna lag.
Förslag till lag om ändring av lagen (1988:1597)
om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3 §
1
Avgiften är 0,15 öre för varje levererad kilowattimme elström. Avgiften skall betalas till Statens kärnkraftinspektion.
1Senaste lydelse 1993:1667.
Avgiftsmedlen skall föras
över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt. För förvaltningen i övrigt gäller reglerna i 7 – 7 b §§ lagen (1992:-1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
2. Behållningen av de avgifter som inbetalats före ikraftträdandet skall föras över till Kärnavfallsfonden för förvaltning enligt denna lag.
Ärendet och dess beredning
I sin fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1992/93 -1994/95 framhöll dåvarande Statens kärnbränslenämnd att den nuvarande ordningen i fråga om placering av fondmedel inte ger den avkastning som borde vara möjlig. En friare placering av fondmedlen enligt mer gängse förvaltningsprinciper vore önskvärd enligt Statens kärnbränslenämnds uppfattning.
Regeringen bemyndigade den 6 maj 1993 miljöministern att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av kapitalförvaltningen m.m. enligt lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen). Utredningen antog namnet Kärnbränslefondsutredningen.
Kärnbränslefondutredningen överlämnade till regeringen i juni 1994 betänkandet Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader (SOU 1994:107). I betänkandet presenteras överväganden och förslag om ett tillförlitligare finansieringssystem än det nuvarande samt förslag om friare placering av fondmedlen.
De underlagsrapporter som legat till grund för utredningens överväganden har redovisats i en särskild publikation, SOU 1994:108.
En sammanfattning av utredningens betänkande återfinns i
bilaga 1. De lagförslag som läggs fram i betänkandet finns i bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna samt en sammanställning över remissyttrandena finns i bilaga 3.
Riksrevisionsverket (RRV) har inom ramen för sin effektivitetsrevision granskat den tillsyn som Statens kärnkraftinspektion (SKI) utövar med stöd av finansieringslagen. Resultatet av granskningen redovisas i revisionsrapporten Producentansvar och statlig tillsyn (RRV 1995:22) som överlämnades till regeringen den 29 maj 1995. Flera av de förslag RRV för fram berör SKI:s roll i finansieringssystemet enligt finansieringslagen. RRV:s förslag redovisas i bilaga 4. SKI har den 21 juni 1995 inkommit till departementet med en skrivelse som kommenterar RRV:s rapport. Skrivelsen finns hos Miljödepartementet (dnr. M95/2412/5).
RRV har i en tidigare rapport, Avfall-Avveckling-Avkastning (F1993:30), redovisat vissa förslag som rör kassahållningen i kärnbränslefonderna. RRV:s förslag i den delen redovisas i
bilaga 5. Rapporten har remissbehandlats varvid Svensk
Kärnbränslehantering AB (SKB) och SKI inkommit med remissyttranden. Remissyttrandena finns hos Miljödepartementet (dnr. M93/3874/6).
SKI har i olika sammanhang, bland annat i sitt remissvar på Kärnbränslefondsutredningens betänkande, föreslagit att även de medel som fonderas enligt Studsvikslagen skall ges en friare
förvaltning.
Miljödepartementet har inbjudit berörda myndigheter och företag till ett möte den 3 oktober 1995. Vid mötet har inhämtats synpunkter på regeringens förslag på hur medlen enligt finansieringslagen och Studsvikslagen skall förvaltas. Vidare har vid mötet inhämtats synpunkter på frågan hur KASAM (Statens råd för kärnavfallsfrågor) och kostnaderna för den information som ges till allmänheten i olika sammanhang skall finansieras. Skriftliga synpunkter har inkommit efter mötet. En förteckning över de närvarande vid mötet och en sammanställning av remissynpunkterna finns i bilaga 6.
Regeringen beslutade den 5 oktober att inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande har tagits in som bilaga 8. Vissa redaktionella ändringar har gjorts i texten.
Det nuvarande finansieringssystemet
I förarbetena till finansieringslagen (prop. 1980/81:90, s. 609 f.) anges några av de grundläggande principerna för lagstiftningen på kärnenergiområdet. Dessa innebär dels att kostnaderna för hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall skall täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till dem, dels att den som bedriver en verksamhet där radioaktiva restprodukter uppkommer också skall svara för att dessa restprodukter tas om hand på ett säkert sätt. En tredje grundläggande princip är att staten har ett övergripande och långsiktigt ansvar för det radioaktiva avfallet. Dessa tre grundprinciper har kommit till uttryck i lagstiftningen på följande sätt.
Enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) är en innehavare av tillstånd till kärnteknisk verksamhet skyldig att svara för att allt i verksamheten uppkommet kärnavfall och använt kärnbränsle hanteras och slutförvaras på ett säkert sätt och att den anläggning i vilken verksamheten bedrivs avvecklas och rivs på ett säkert sätt, sedan verksamheten har upphört (10 §). Dessa åtaganden innebär enligt förarbetena (prop. 1983/84:60) också ett ansvar för att klarlägga vilka åtgärder som behövs och hur dessa åtgärder skall kunna genomföras.
I det ansvar som enligt 10 § kärntekniklagen läggs på reaktorinnehavare och övriga innehavare av tillstånd till kärnteknisk verksamhet ingår att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen. Som påpekades av Lagrådet i yttrandet över den tidigare finansieringslagen (prop. 1980/81:90 s. 637) omfattar tillståndshavarens skyldigheter även att ansvara med återstoden av sin förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtaganden, ifall tillståndshavaren skulle underlåta att
fullgöra sina skyldigheter och staten därför nödgas vidta åtgärderna.
Enligt finansieringslagen skall den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftreaktor (reaktorinnehavaren) årligen, så länge reaktorn är i drift, betala en avgift för att finansiera omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall. Med omhändertagande avses enligt lagen en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från reaktorn efter det att kärnbränslet eller kärnavfallet förts bort från anläggningen, en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen samt den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att kunna fullgöra detta. Avgiften skall också täcka de kostnader som staten i dessa avseenden har enligt kärntekniklagen och finansieringslagen, bl.a. tillsyn och sådan forskning som behövs för att komplettera reaktorinnehavarnas forsknings- och utvecklingsverksamhet. Medlen skall enligt lagen vara placerade på räntebärande konto i Riksbanken. Räntan skall läggas till kapitalet.
Avgiftens storlek bestäms enligt följande ordning. Reaktorinnehavaren beräknar i samråd med övriga reaktorinnehavare kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla dels en uppskattning av kostnaderna för samtliga åtgärder fram till ca år 2060 då allt använt kärnbränsle beräknas ha blivit placerat i slutförvar, dels en beräkning av kostnaderna för verksamheten de närmaste tre åren.
Kostnadsberäkningen lämnas in till SKI. Med utgångspunkt i sin granskning av beräkningen lämnar SKI den vidare till regeringen med ett eget yttrande och ett förslag till avgifter för nästföljande kalenderår. SKI bygger för närvarande sin beräkning av avgiftens storlek på en årsproduktion motsvarande ca 67 TWh kärnkraft, en 25-årig intjänandetid per reaktor samt på att de fonderade medlen skall ge en real avkastning om 2,5 % per år. Avgiftens storlek fastställs årligen för nästföljande kalenderår av regeringen.
Regeringen angav i sitt beslut den 22 december 1992 (M92/3665/6) om avgifter för år 1993 för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. att en intjänandetid på 25 år är en riktig utgångspunkt för beräkningen av avgiften.
Varje reaktorinnehavare skall betala en avgift som bestäms med hänsyn till den uppskattade totala mängden energi som levereras under intjänandetiden. Det innebär att avgiften beräknas per kilowattimme (kWh). Eftersom de beräknade totalkostnaderna varierar mellan de olika reaktorinnehavarna så bestäms avgiften individuellt för varje verk. För år 1995 beslutade regeringen om följande avgifter per kWh: Forsmark Kraftgrupp AB, 1,9 öre, OKG AB (Oskarshamn)1,7 öre, Vattenfall
AB (Ringhals) 1,9 öre och Barsebäck Kraft AB, 2,2 öre. Beloppen är desamma som gällt sedan 1987. Den genomsnittliga avgiftsnivån för de fyra kärnkraftverken, nämligen 1,9 öre/kWh, har dock varit oförändrad sedan 1984, då den genomsnittliga avgiftsnivån höjdes från 1,7 öre/kWh.
För att uppfylla de skyldigheter som kärntekniklagen och finansieringslagen föreskriver har de fyra reaktorinnehavarna i Sverige bildat ett särskilt företag, Svensk kärnbränslehantering AB, SKB. Det är alltså SKB som är huvudaktör och ansvarig när det gäller omhändertagandet av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall liksom när det gäller att finna en plats lämplig för slutförvar av använt kärnbränsle och för att uppföra och så småningom driva slutförvaret. Det är också SKB som svarar för den kostnadsberäkning som varje år lämnas till SKI.
Avgiften skall erläggas kvartalsvis och inbetalas senast en månad efter varje kvartals utgång. De avgifter som betalas in av reaktorinnehavarna skall användas för att ersätta innehavaren för kostnader för omhändertagandet. Det innebär att pengar går tillbaka till SKB för kostnader som behövs för att fullgöra omhändertagandet. Utbetalning av medel sker förskottsvis för kalenderkvartal för åtgärder som beräknas inträda under kvartalet. SKI beslutar hur och i vilken utsträckning avgiftsmedlen får användas.
Sedan år 1982, då finansieringssystemet trädde i kraft, har t.o.m. år 1994 totalt 16 721 miljoner kronor betalats in via avgifter. I detta belopp ingår den inbetalning på 2 285 miljoner kronor som kärnkraftföretagen gjorde år 1982 och som utgjordes av de interna avsättningar som företagen tidigare gjort i sina bokslut. Under samma period har sammanlagt 7 267 miljoner kronor i räntor tillförts de fonderade medlen. Tillsammans med vissa andra inbetalningar innebär detta att finansieringssystemet tillförts totalt 24 009 miljoner kronor.
Under samma tid har de sammanlagda utbetalningarna ur fonden varit 8 568 miljoner kronor. Behållningen var sålunda 15 441 miljoner kronor vid utgången av år 1994.
De totala framtida kostnaderna för hantering av det använda kärnbränslet och kärnavfallet samt för rivning av kärnkraftverken har SKI beräknat till 45 200 miljoner kronor.
De delar av avfallsystemet som nu är i drift och som helt bekostas av avgiftsmedel är det centrala mellanlagret för använt kärnbränsle i Oskarshamn, CLAB, samt transportsystemet, dvs. transportfartyget Sigyn, transportbehållare, specialtruckar m.m.
Avgiftsmedlen används även för att bekosta en mindre del ca 3 % - av kostnaderna för slutförvaret för radioaktivt driftavfall, SFR. Dessa kostnader avser omhändertagandet av driftavfallet från CLAB. Vidare har avgiftsmedel utgått för att betala ersättning för upparbetning i Cogéma, Frankrike och i Sellafield, Storbritannien, enligt tidigare träffande avtal. Dessutom används avgiftsmedel för att täcka SKB:s och
statens kostnader i samband med slutförvaringsprocessen. Avgiftsmedel används även för SKB:s informationsinsatser avseende den avgiftsfinansierade verksamheten.
Allmänt om behovet av
lagstiftningsåtgärder
Regeringens bedömning och förslag: Tillförlitligheten i det nuvarande finansieringssystemet bör förstärkas.
Avgiftsmedlen bör förvaltas på ett sådant sätt att avkastningen blir bättre. Finansieringslagen kompletteras så att de grundläggande principerna för kostnadsansvaret för använt kärnbränsle och kärnavfall tydligt framgår.
Utredningens bedömning:
Överensstämmer i allt
väsentligt med regeringens.
Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig delar i stort de överväganden som förs fram i utredningens betänkande. RRV anser dock att utredningens överväganden innehåller vissa osäkerheter och pekar på flera frågor som enligt RRV:s uppfattning bör belysas på ett bättre sätt.
Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Umeå universitet har i allmänna ordalag yttrat sig negativt över utredningens förslag.
Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som tidigare redovisats utgör den grundläggande principen bakom den nuvarande lagstiftningen att det är intäkterna från kärnkraftproduktionen som skall täcka samtliga kostnader som har samband med hanteringen av de restprodukter som verksamheten gett upphov till. Verksamheten kan således sägas utgöra ett exempel på ett producentansvar genomfört i praktiken.
Med hänsyn till den långa tid som krävs för hantering och förvaring av kärnavfallet och övriga restprodukter måste man räkna med att utgifter kommer att uppstå långt efter det att produktionen har upphört. Därmed finns då inte heller några löpande inkomster att disponera för att täcka utgifterna.
Dessa förhållanden innebär att medel för att täcka framtida utgifter för verksamheten måste tas ut i förväg ur de löpande intäkterna från kärnkraftproduktionen och därefter hållas samlade på ett sådant sätt att de med säkerhet kan disponeras för avsett ändamål, när behov mera successivt uppkommer. Dispositionen av medel sker såväl under den period produktionen pågår som under avsevärd tid därefter. Avfallshanteringen kan väntas behöva pågå i ca 50 år efter det att ett kärnkraftverk stängts av. Det kan därefter finnas behov av olika former av övervakning för dels fysiskt skydd, dels kontroll av det klyvbara material som fortfarande finns i det
använda kärnbränslet. Finansieringssystemet skall därför garantera att ett tillräckligt stort kapital finns fonderat för att möjliggöra alla de investeringar som uppförandet av ett slutförvar för det långlivade och högaktiva kärnavfallet innebär. Det skall också garantera att medel finns tillgängliga för att täcka övriga kostnader som hanteringen för med sig, inklusive administrations- och planeringskostnader, forskningsprogram m.m.
Det nuvarande finansieringssystemets tillförlitlighet bygger på att regeringen kan fastställa en avgift som skall kunna täcka de framtida kostnaderna. Om kostnaderna ändå skulle visa sig högre än väntat finns, under förutsättning att kärnkraftsproduktionen inte upphört, möjligheter att höja avgiften. För att kontinuerligt kontrollera de antaganden som görs i kostnadsberäkningarna prövas avgiften för ett kalenderår i taget. Om elproduktionen från kärnkraftverken av olika skäl skulle upphöra eller minska betydligt, försvinner eller minskar dock möjligheterna att justera avgiften. Skulle, som ett annat exempel, kostnaderna för rivningen av kärnkraftverken visa sig underskattade finns inga möjligheter att ta ut dessa merkostnader via avgifter på kärnkraftsproduktionen, eftersom denna då har upphört.
För att minska riskerna för framtida underskott finns möjligheten för regeringen att ta in ett större avgiftsbelopp än vad som beräknas som nödvändigt för att täcka de kostnader reaktorinnehavarna utgått ifrån. Att ta in avgifter för kostnader som endast blir aktuella under vissa mindre sannolika förhållanden är enligt regeringens uppfattning emellertid inte ett tillfredsställande sätt att säkerställa att medel finns tillgängliga. En ökad avgift leder till att kostnaderna kan komma att belasta konsumenterna av el vilket kan medföra negativa effekter för såväl hushållen som industrin. Sådana effekter kan komma i konflikt med övergripande ekonomiskpolitiska målsättningar.
Detta visar att det nuvarande finansieringssystemet under vissa förutsättningar inte förmår att garantera finansieringen av de framtida kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall så som lagstiftaren utgått ifrån. Det är emellertid angeläget att stärka finansieringssystemets förmåga att fylla sitt syfte även vid oplanerade händelser och därigenom öka systemets tillförlitlighet. I detta sammanhang är det också viktigt att även beakta att delar av avfallshanteringen med tiden kan bli billigare att genomföra än vad som beräknats. Detta leder till att finansieringssystemet även bör uppfylla krav på flexibilitet om kostnaderna skulle visa sig lägre än väntat.
Realränteantagandet spelar idag en central roll vid avgiftsberäkningarna. Fondmedlens realavkastning – liksom följaktligen en prognos av densamma – blir beroende av hur medlen placeras. Mot bakgrund av bedömningar som
Kärnbränslefondutredningen redovisar förefaller det knappast rimligt att räkna med 2,5 % som en genomsnittlig real avkastning för perioden fram till år 2060, om man inte övergår till någon annan form av förvaltning av fondmedlen. Regeringens slutsats är att det är nödvändigt att göra sådana kompletteringar av finansieringssystemet att dess nuvarande beroende av ett "rätt" realränteantagande kan minskas avsevärt.
Avgörande för tillförlitligheten i det nuvarande finansieringssystemet är dock reaktorinnehavarnas ekonomiska ställning. Reaktorinnehavarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden vad avser kostnaderna för hantering av kärnkraftsavfall, rivning m.m. beror i realiteten bl.a. på deras finansiella stabilitet. Den undersökning utredningen låtit göra beträffande tillståndshavarna i detta avseende visar på begränsningar hos tre av reaktorinnehavarna. Dessa saknar nämligen andra intäkter än de som kommer från driften av kärnkraftsreaktorerna. Reaktorinnehavarnas fortlevnad och finansiella ställning är således helt beroende av kärnkraftsreaktorernas lönsamhet.
En konsekvens av dessa förhållanden är att det inte kan uteslutas – för det fall verksamheten vid kärnkraftverken upphört och de fonderade medlen visar sig otillräckliga – att tillståndshavarna inte kommer att ha ekonomisk förmåga att ta sitt ansvar enligt kärntekniklagen. Om fondbehållningen i framtiden skulle visa sig vara otillräcklig och möjligheterna att ta ut avgifter upphört eller reducerats, kan staten och därigenom framtida generationer under sådana förutsättningar komma att belastas med merkostnaderna för avfallshanteringen. Syftet med avgiftssystemet har i ett sådant fall inte uppnåtts. Det är naturligtvis angeläget att denna risk för sårbarhet i det befintliga finansieringssystemet undanröjs.
Osäkerheterna i avgiftsberäkningarna gäller antagandena om framtida kostnader, framtida elleveranser och, inte minst, den reala avkastningen på fonderade medel. Dessa osäkerheter kan reduceras successivt genom att samtliga prognosfaktorer omprövas årligen i samband med avgiftsbesluten. Mot bakgrund av att merparten av kostnaderna liksom en betydande del av ränteintäkterna uppkommer efter det att avgiftsintäkterna beräknas ha upphört, kvarstår emellertid vissa osäkerheter i systemet.
Även med ett reviderat finansieringssystem, i vilket realränteantagandets roll för finansieringssystemets tillförlitlighet minskas avsevärt, är förvaltningen av fondmedlen en central del av finansieringssystemet. Det är en förutsättning för en god förvaltning och ekonomi att fondmedlen kan placeras så att de ger en hög avkastning under betryggande former. Den ränta som idag ges på fondmedlen är den s.k. statslåneräntan. Räntesatsen baseras därvid på den 10-åriga statsobligationsräntan, medan räntebindningen endast är en månad. Denna form av specialinlåning är allmänt sett en
ofördelaktig konstruktion om man ser till avkastningen på fondmedlen, även om avkastningen de senaste åren varit förhållandevis god på grund av det höga ränteläget.
Vidare kan den nuvarande placeringen av fondmedlen innebära en risk på så sätt att inflationen kan komma att överstiga avkastningen på medlen. Kreditrisk och likviditetsrisk är emellertid mycket små. Kärnbränslefondutredningen har jämfört hur avkastningen med finansieringslagens placeringsregler förhåller sig till annan statlig medelsförvaltning. Utredningen konstaterar med de reservationer som vidlåder en sådan jämförelse att avkastningen på de i Riksbanken inlånade medlen varit låg jämfört med den som givits andra statliga räntebärande placerare.
Riksbanken framhåller i sitt remissyttrande att banken inte kan erbjuda högre ränta än vad 10-åriga statsobligationer ger och den är möjlig att uppnå genom att köpa obligationerna på marknaden. Riksbanken framhåller vidare att det nuvarande omhändertagandet av fondmedlen mot bakgrund av bankens huvuduppgifter - att föra penningpolitik och verka för ett stabilt och effektivt betalningssystem - kommit att framstå som en udda uppgift för banken. Det är enligt vad Riksbanken redovisar inte angeläget för banken att ha medel av nu aktuellt slag om hand.
Mot denna bakgrund bör, enligt regeringens bedömning, den nuvarande regeln i finansieringslagen med krav på inlåning i Riksbanken ändras till en annan placering.
Ett tillförlitligare finansieringssystem
Regeringens förslag: Finansieringslagen kompletteras med regler som innebär att reaktorinnehavarna skall ställa sådana säkerheter för kostnader för omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. Säkerheterna skall dels säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning före reaktorns intjänandetid, dels säkerställa finansieringen vid en eventuell fondbrist efter det att alla reaktorer stängts av. Den årliga avgiften beräknas med utgångspunkt från samtliga åtgärder som efter 25 års drift kan behövas för att ta om hand det använda kärnbränsle och kärnavfall som då genererats samt - om drifttiden överstigit 25 år - kostnaden för tillkommande åtgärder varje år därutöver. Medel som inte behövs för ändamålet skall betalas tillbaka till reaktorinnehavaren.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks eller godtas i stort sett av remissinstanserna. Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Umeå universitet är dock tveksam till om förslaget leder till de förbättringar av systemet som åsyftas.
Skälen för regeringens förslag:
Avgörande för
tillförlitligheten i finansieringssystemet utgör reaktorinnehavarens förmåga att uppfylla de ekonomiska skyldigheterna enligt kärntekniklagen och finansieringslagen. Kärnbränslefondsutredningen har i sin utredning funnit att det lämpligaste sättet att säkerställa att denna skyldighet uppfylls är att ställa krav på reaktorinnehavarna att lämna säkerheter till staten för täckande av framtida kostnader för avfallshanteringen om fonderingen enligt finansieringslagen skulle visa sig otillräcklig. Man har således funnit att denna metod är att föredra framför att höja avgifterna, av skäl som redogjorts för i avsnitt 5. En sådan skyldighet gentemot staten konkretiserar också det krav på reaktorinnehavarnas ekonomiska förmåga som kärntekniklagen förutsätter. Redan den utredning som låg till grund för finansieringslagen framhöll f.ö. i sitt betänkande Kärnkraftens avfall – organisation och finansiering (SOU 1980:14 s.198) att säkerhet för att erforderliga medel finns tillgängliga bör skapas genom olika former av bindande åtaganden och förbindelser.
Säkerheterna syftar till att täcka de ekonomiska konsekvenserna av att de fonderade medlen inte skulle räcka till. Genom detta kan finansieringen med en högre grad av sannolikhet än för närvarande sägas vara tryggad på förhand. Säkerheterna bör täcka två olika situationer, för vilka redogörs i det följande.
Säkerheter för att säkerställa fonduppbyggnaden
vid en eventuell avstängning av en reaktor innan reaktorns intjänandetid gått ut (säkerhetsbelopp I)
För att kompensera för de avgiftsintäkter som fonden skulle förlora om en reaktor vid ett kärnkraftverk skulle stängas av innan reaktorns intjänandetid löpt ut, dvs. 25 års drifttid, bör reaktorinnehavaren ställa godtagbara säkerheter (säkerhetsbelopp I). En sådan säkerhet innebär att fonden kommer att tillföras pengar i samma takt som skulle varit fallet om reaktorn varit i drift. Härigenom uppnås den reala avkastning på medlen som krävs för att fondbehållningen skall kunna byggas upp som planerat. I och med detta sker också fonduppbyggnaden som planerat, oavsett om någon eller några reaktorer ställts av innan de varit i drift i 25 år.
I takt med att fondmedlen ökar som en följd av avgiftsinbetalningar och realavkastning kan säkerhetsbelopp I successivt skrivas ned. Detta kan ske med belopp som innebär att fondbehållning och säkerhetsbelopp I sammantaget hela tiden uppgår till grundbeloppet.
Grundbelopp
Storleken av säkerhetsbelopp I bör bestämmas med utgångspunkt i ett för ändamålet beräknat belopp som omfattar de beräknade kostnaderna för alla framtida åtgärder för omhändertagandet av det använda kärnbränsle och kärnavfall som genererats t.o.m. det år beräkningen utförs. Detta belopp benämns grundbelopp. I grundbeloppet ingår även kostnaderna för rivning av kärnkraftverken. Mot bakgrund av att en stor del av kostnaderna är fasta bör de tänkta anläggningarna för omhändertagandet dimensioneras utifrån ett rimligt antagande om produktionen. Den mängd använt kärnbränsle och kärnavfall som genererats under den 25-åriga intjänandetiden bör kunna ligga till grund för en dimensionering av de tänkta anläggningarna.
Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna storleken av grundbeloppet. I praktiken torde detta komma att ske av SKB. I beräkningen bör inte ingå kostnadspåslag för oplanerade händelser.
Kostnadsberäkningen skall lämnas in till SKI som granskar denna. Med utgångspunkt i sin granskning lämnar SKI kostnadsberäkningen till regeringen med ett eget yttrande samt ett förslag till grundbelopp. I samband därmed bör de framtida kostnaderna diskonteras på samma sätt som gäller i samband med avgiftsberäkningen.
Beräkningen bör utföras varje år i anslutning till beräkningen av kostnaderna för den årliga avgiften. Grundbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna på liknande sätt som nu sker i samband med att de årliga avgifterna fastställs.
Till skillnad mot det belopp, som efter kostnadsberäkning
ligger till grund för att fastställa den årliga avgiften, omfattar grundbeloppet således endast kostnader för det avfall som producerats t.o.m. ett visst år. Ju närmare man kommer det år en viss reaktor gått i 25 år (intjänandetiden), desto mindre blir skillnaden mellan dessa båda belopp. Om en reaktor går mer än 25 år är grundbeloppet och beloppet för att bestämma den årliga avgiften lika. De omfattar alla framtida kostnader för det avfall som producerats vid en viss aktuell tidpunkt.
Säkerheter för att säkerställa finansieringen av
omhändertagandet om fondbehållningen visar sig otillräcklig efter det att samtliga reaktorer ställts av (säkerhetsbelopp II)
För att beakta riskerna för att fondbehållningen efter det att samtliga reaktorer ställts av skulle visa sig vara otillräcklig för finansieringen av omhändertagandet av det använda kärnbränslet och kärnavfallet m.m. bör reaktorinnehavaren ställa godtagbara säkerheter som täcker en sådan brist i fonden (säkerhetsbelopp II). Även om fonduppbyggnaden skett som planerat kan en sådan brist i fonden uppstå om vissa åtgärder visar sig vara dyrare än planerat, om delar av åtgärdsprogrammet måste vidtas tidigare än beräknat eller om den realränta som antagits i samband med avgiftssättningen visar sig vara en överskattning av den ränta som i verkligheten erhållits på de fonderade medlen.
Om det skulle visa sig vara lämpligt bör en successiv uppbyggnad av säkerhetsbelopp II kunna ske. Skälet för en successiv uppbyggnad skulle kunna vara att den fondbrist som eventuellt kan uppkomma ligger långt fram i tiden mot bakgrund av att vissa omfattande åtgärder inte planeras förrän efter år 2000. Storleken av säkerhetsbelopp II bör även bestämmas med hänsyn till i vilken takt som kärnkraftverken ställs av mot bakgrund av att beloppets storlek i viss mån bestäms av möjligheterna till ökat avgiftsuttag från reaktorinnehavarna.
Reaktorinnehavarna bör ställa säkerheter motsvarande säkerhetsbelopp II även efter det att samtliga reaktorer vid ett kärnkraftverk ställts av. Reaktorinnehavarnas ansvar enligt kärntekniklagen för att ta om hand och slutförvara använt kärnbränsle och kärnavfall kvarstår ju även om driften av kärnkraftverket har upphört.
En löpande prövning av säkerhetsbelopp II innebär att omfattningen av säkerhetsbeloppen kommer att variera med den riskbedömning som görs vid olika tidpunkter. Säkerhetsbelopp II kan därför komma att minska om programmet för omhändertagande av använt kärnbränsle och kärnavfall fortskrider planenligt. Det kan också komma att öka till följd av obeaktade händelser. En löpande prövning gör det möjligt att säkerställa att realvärdet av säkerhetsbelopp II
bevaras över tiden.
Storleken av säkerhetsbelopp II bör bestämmas med utgångspunkt i ett för ändamålet beräknat belopp som omfattar kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser. Detta belopp benämns tilläggsbelopp.
I likhet med vad som föreslagits beträffande beräkningen av grundbeloppet skall reaktorinnehavaren i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna storleken av tilläggsbeloppet.
Kostnadsberäkningen skall lämnas in till SKI som granskar denna. Med utgångspunkt i sin granskning lämnar SKI kostnadsberäkningen till regeringen med ett eget yttrande samt ett förslag till tilläggsbelopp. I samband därmed bör de framtida kostnaderna diskonteras på samma sätt som gäller i samband med avgiftsberäkningen. Tilläggsbeloppet bör fördelas mellan tillståndshavarna på liknande sätt som nu sker i samband med att de årliga avgifterna fastställs.
Beräkningen bör utföras varje år i anslutning till beräkningen för kostnaderna för den årliga avgiften.
Fullgoda säkerheter
Säkerheterna, säkerhetsbelopp I och II, skall prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Reaktorinnehavarna skall ställa säkerheterna till den myndighet som regeringen bestämmer som har att förvalta dessa.
Säkerheter som normalt bör kunna godkännas är kreditförsäkringar, borgensåtaganden eller fastighetsinteckningar. Även andra säkerheter som prövas lämpliga skall kunna komma ifråga. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer skall ha rätt att löpande kunna ompröva formen för säkerheten och kräva ny typ av säkerhet, t.ex. realsäkerhet i stället för ett borgensåtagande, om detta skulle visa sig vara motiverat. En sådan anledning till omprövning skulle kunna vara förändringar i ägarbilden beträffande reaktorinnehavaren eller den juridiska person som svarar för en säkerhet. Det får antas att det är ägaren som i flera fall kommer att behöva ställa säkerheter, eftersom reaktorinnehavarens tillgångar i flera fall består av kärnkraftverket och vad dess produktion kan generera. Emellertid ligger det i sakens natur att verken som sådana inte kan utgöra säkerhet i någon form för de ändamål som anges i lagen, varför en uttrycklig regel om detta föreslås. Det sagda innebär att pantförskrivning av den fastighet som kärnkraftverket är tillbehör till inte kan godtas som säkerhet.
Beräkning av den årliga avgiften
Liksom vad som nu gäller enligt finansieringslagen skall reaktorinnehavarna varje år i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för att ta hand om den
mängd använt kärnbränsle och kärnavfall m.m. som genereras vid en drift av reaktorerna i 25 år ("intjänandetiden"), eller om reaktorn går mer än 25 år, den avfallsmängd som då producerats. På samma sätt som nu bör kostnaderna diskonteras vid avgiftsberäkningen. Beräkningarna skall leda fram till ett belopp, som är avsett att ligga till grund för att fastställa den årliga avgiften till fonden. Beloppet för avgiftsunderlaget bör anges som odiskonterade kostnader i årets penningvärde och bör fördelas mellan tillståndshavarna på motsvarande sätt som idag.
Avgiftens storlek bör som hittills bedömas med utgångspunkt i de framtida elleveranserna samt den reala förräntningen av fondbehållningen. Summan av fondbehållningen och nuvärdet av framtida intäkter under 25 års drift, eller om reaktorn drivits i mer än 25 år, året för beräkningen, skall motsvara nuvärdet av framtida kostnader.
I beloppet för avgiftsunderlag bör dock inte ingå påslag för mindre troliga händelser som kan tänkas påverka utformningen av nya anläggningar. Det slaget av osäkerheter hanteras i stället vid beräkningen av tilläggsbeloppet. Den ändrade förvaltning av fondmedlen som föreslås kan komma att medföra att variationerna i fondens marknadsvärde kan bli större över tiden än vad som är fallet är idag. Detta är en viktig faktor att ta hänsyn till i samband med avgiftssättningen. För att inte skapa onödiga förändringar i avgiftsnivån bör någon form av långsiktig bedömning av fondbehållningen läggas till grund för avgiftssättningen.
Beräkningen skall lämnas in till den myndighet som regeringen bestämmer, (för närvarande är det SKI), som granskar den gjorda kostnadsberäkningen. Med utgångspunkt i sin granskning lämnar SKI den gjorda beräkningen till regeringen med ett eget yttrande samt ett förslag till avgift för nästkommande kalenderår.
Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer fastställer avgiftens storlek för nästföljande kalenderår.
Realräntan
En viktig faktor vid beräkningen av den avgift som reaktorinnehavarna skall betala in till staten, är den förväntade reala förräntningen av fondmedlen. Med realränta avses den förräntning som erhålls sedan hänsyn tagits till inflationstakten.
Avgifterna enligt finansieringslagen har beräknats från förutsättningen att medel kommer att avsättas fram t.o.m. 25 år efter det att en reaktor togs i drift och behöva utnyttjas t.o.m. 2050-talet, alltså under en tidsrymd av sammanlagt ca 60 år. Den reala förräntning som genomsnittligt kan uppnås på avsatta medel har därför mycket stor betydelse när det gäller bidraget till finansieringen av de framtida utbetalningarna. Avkastningen på fonderade medel kan under olika
realränteantaganden beräknas svara för mellan en fjärdedel och ca hälften av det framtida kapitalbehovet.
Realränteantagandet speglar ett genomsnittsvärde över en mycket lång period framåt i tiden. Det gäller därför att på grundval av historiskt material göra en så god prognos som möjligt på den reala avkastning fonduppbyggnaden kan väntas medföra.
Kärnbränslefondutredningen fick i uppdrag att föreslå vilka realräntemått som bör användas vid beräkningen av avgiften enligt finansieringslagen. Utredningen kommer därvid fram till att det inte är möjligt att fastställa något fast realräntemått.
Kärnkraftinspektionen tillämpar för närvarande antagandet att den reala avkastningen för perioden fram till år 2050 uppgår till 2,5 % per år. Kärnbränslefondutredningen noterar i sitt betänkande att realräntans utveckling under 1900-talet kännetecknats av stora variationer. Realräntan har under 1900talet varit negativ under flera perioder. 1970-talet är ett exempel på en sådan period. 1980-talet och början av 1990talet utgör å andra sidan exempel på en längre period med synnerligen hög realränta. Det är också under denna period som de aktuella medlen varit fonderade och uppburit avkastning.
I en underlagsrapport till utredningen från kapitalförvaltningsavdelningen vid Sparbanken Sverige anges som ett referensfall en lång realränta i storleksordningen 2–2,5 % för åren fram till 2010. På ännu längre sikt skisseras att långa realräntor skulle ligga kring 2 % per år.
I pensionsarbetsgruppens betänkande (SOU 1994:20) "Reformerat pensionssystem" anges som ett försiktigt scenario att realräntan och den ekonomiska tillväxten skulle vara ca 1,5 % per år i genomsnitt under perioden 1995–2050.
Med början i april månad 1994 började Riksgäldskontoret ta upp lån genom s.k. realränteobligationer på den svenska marknaden. Den förväntade genomsnittliga realräntan under tjugoårsperioden fram till år 2014 skulle enligt detta utfall på obligationsmarknaden ligga runt 4 % per år.
Fondmedlens realavkastning är beroende av hur medlen är placerade. Antaganden om en långsiktig real avkastning på fondmedlen bör därför utgå från hur medlen är placerade. I det följande kommer regeringen att föreslå en ny organisation för förvaltningen av fondmedlen. En lämplig ordning när det gäller att bestämma vilket realräntemått som lämpligen bör användas är att den föreslagna nya organisationen årligen lämnar en rekommendation till SKI om vilket realränteantagande som bör användas vid avgiftsberäkningen.
Återbetalning av fondmedel
Sedan det använda bränslet och kärnavfallet placerats i ett slutförvar som tillslutits och reaktoranläggningen avvecklats
och rivits är det möjligt att det faktiskt återstår fondmedel. Skulle en sådan situation inträffa föreslår regeringen att reaktorinnehavarna får rätt till återbetalning av resterande fondmedel. Regeringen bör även ha möjlighet att medge tidigare återbetalning om kostnaderna för åtgärderna är lägre än vad som antagits och fondbehållningen är av sådan omfattning att en återbetalning inte bedöms innebära någon risk för framtida brist på fondmedel.
Tillståndshavarna bör få rätt till återbetalning i relation till deras andel i fonden.
En säkrare förvaltning av fondmedlen
Regeringens förslag: Den nuvarande regeln i finansieringslagen med krav på inlåning i Riksbanken slopas. Lagen kompletteras med en regel som innebär att avgiftsmedlen skall överföras till en särskild fond benämnd
Kärnavfallsfonden. Fondens medel skall placeras i Riksgäldskontoret.
Utredningens förslag: Fonden skall ledas av en styrelse med ansvar för att förvalta fondmedlen. Fondstyrelsen utses av regeringen. Fondstyrelsen ges möjlighet att genom en friare förvaltning öka fondens avkastning genom att placera medlen i aktier, obligationer och andra finansiella instrument. Regler med särskilda restriktioner för hur Kärnavfallsfondens medel får placeras införs i finansieringslagen.
Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrktes eller godtogs i stort sett av remissinstanserna.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen delar utredningens bedömning att medlen som är avsatta enligt finansieringslagen inte bör vara placerade på konto i
Riksbanken. De närmare skälen för detta ställningstagande framgår av kapitel 5. Utredningen övervägde två olika alternativ som kan tillgodose högt ställda krav på säker och real avkastning; dels inlåning till real avkastning i Riksgäldskontoret, dels en friare förvaltning av medlen. Utredningen valde det senare förslaget eftersom det innebar möjligheter till en långsiktigt hög avkastning. Den högre avkastningen skulle enligt utredningen uppnås genom placering av medlen i skuldförbindelser med låg kreditrisk, i aktier i Sverige och utomlands eller på konto i Riksbanken och Riksgäldskontoret. Det andra alternativet utredningen studerade, inflationsskyddad inlåning i Riksgäldskontoret, ansågs vara särskilt ägnat för långsiktiga placeringar av medel av ifrågavarande slag. Utredningen fann emellertid att Riksgäldskontorets realränteinlåning var för ny, att villkoren inte gick att specificera och alternativet därför var för oklart till sitt innehåll. Alternativet med inflationsskyddad och riskfri inlåning i Riksgäldskontoret ansågs ändå kunna ha väsentliga fördelar och man förordade därför att regeringen ytterligare lät undersöka möjligheterna till detta alternativ.
En förutsättning för att Riksgäldskontoret skall kunna erbjuda en inflationsskyddad inlåning är att kontoret kan fastställa en marknadsmässig ränta. En sådan erhålles normalt via en väl fungerande realränteobligationsmarknad. Riksgäldskontoret har hittills emitterat två obligationslån med en återstående löptid på 9 respektive 19 år. Kontoret uppger sig numera ha goda erfarenheter av sina emissioner. Efterfrågan på realränteobligationer är dock fortfarande förhållandevis svag, men det kan förklaras av att det finns trögheter i systemen och att kunskapen om reallånens fördelar ännu inte vunnit insteg.
Mot bakgrund av att marknaden expanderar och att reala investeringar fyller en viktig ekonomisk funktion för långsiktiga placeringar är det emellertid rimligt att anta att Sveriges marknad utvecklas åt ett positivt håll. En marknad för realränteobligationer existerar idag och den marknaden är tillräckligt utvecklad för att det skall vara fullt möjligt att prissätta inlåning till real avkastning för de medel som behandlas i detta sammanhang. Priser kan alltså ställas även för löptider som inte är noterade på marknaden. Detta innebär att fonden får tillgång till reala placeringar i större utsträckning än vad som kunde erbjudas när utredningen lade sitt förslag. Det kan således konstateras att alternativet med inlåning i Riksgäldskontoret numera blivit praktiskt genomförbart.
Både utredningens förslag och en inlåning i Riksgäldskontoret förväntas ge en högre avkastning än den nuvarande inlåningen i Riksbanken och möjliggör placeringar som skyddar mot inflationsrisken. Det kan hävdas att fondalternativet ger den högsta avkastningen på sikt genom en aktiv förvaltning med placering i aktier och annat än statsgaranterade obligationer. En sådan avkastning är emellertid vad placeraren får i ersättning för att han är villig att ta en högre risk i förhållande till den som enbart placerar i statsgaranterade värdepapper. Avkastningen i detta alternativ kan således förväntas vara högre därför att risknivån är högre. Vid valet av förvaltningsform måste denna risk vägas mot de åtaganden som lagstiftningen skall garantera. I sammanhanget måste påpekas att risken för att pengar inte finns för framtida ändamål ytterst är en risk som staten tar. I första hand är det emellertid reaktorinnehavaren som har att svara för de kostnader som uppstår och staten som har det omedelbara ansvaret för att avgiftsmedlen förvaltas väl. Vidare är det allmänna samhällsintresset mycket stort för att medlen finns tillgängliga när tidpunkten för de stora investeringarna infaller. Dessa förhållanden talar för att det är olämpligt att låta förvalta medlen med risk. Möjligheten till högre avkastning är underordnad de säkerhetskrav som ställs på dessa medel. Allmänt kan sägas att medel som skall skyddas från urholkning av kapitalet till följd av inflation, eller som skall säkerställa en viss framtida konsumtion som kan förväntas vara knuten till konsumentprisernas utveckling är särskilt lämpade för reala placeringar. Investeringarna för kärnavfallets slutförvar är mycket långsiktiga och passar väl in på denna beskrivning. Det talar för att real inlåning i Riksgäldskontoret är att föredra framför utredningens förslag med högre risk och en oförutsägbar avkastning. Inlåning i Riksgäldskontoret är riskfri och kan därjämte ge en förutsägbar real avkastning. Förutsägbarheten har dessutom ett egenvärde vid avgiftsberäkningen och vid likviditetsplaneringen.
En annan, ur samhällsekonomisk synvinkel, positiv bieffekt som följer med denna lösning är att statens upplåningsbehov
kommer att minska i motsvarande mån som inlåningen i Riksgäldskontoret ökar. Mot bakgrund av den statsfinansiella situationen är denna verkan naturligtvis positiv. En placering hos Riksgäldskontoret av medel som inbetalats enligt finansieringslagen ändrar inte i något avseende de förutsättningar för medlens användande som följer av denna lag och som riksdagen beslutat.
Regeringen föreslår således att medlen som är avsatta enligt lagen placeras hos Riksgäldskontoret. Finansieringslagen kompletteras med en regel som innebär att avgiftsmedlen förs över till en särskild fond benämnd Kärnavfallsfonden, vars medel skall placeras hos Riksgäldskontoret. Fonden skall ledas av en styrelse, utsedd av regeringen, med ansvar för att förvaltningen tillgodoser kraven på långsiktigt god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Den skall således ta ett aktivt ansvar för förvaltningen och bestämma lämplig kombination av inlåning i Riksgäldskontoret. Dess funktion blir främst att utgöra förhandlingspart gentemot Riksgäldskontoret som skall "tillhandahålla sådan utlåning som riksdagen har beslutat om och ta emot medel på konto. Målet för denna verksamhet skall vara att ge i första hand andra statliga myndigheter lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor som möjligt, utan att myndigheternas verksamheter subventioneras." (Riksgäldskontorets instruktion 1 § andra punkten).
Styrelsen bör inte enbart vara hänvisad till real inlåning utan skall kunna välja inlåning i nominella termer om det bedöms ge bättre avkastning eller av andra skäl. För inlåning med kort löptid kan t. ex. nominell inlåning vara att föredra eftersom det då är enklare att bedöma inflationsutvecklingen.
I styrelsen bör ingå personer med god sakkunskap inom finansiell ekonomi, det aktuella ämnesområdet och samhällslivet i övrigt. Styrelsen bör begränsas till att bestå av högst sju ledamöter i syfte att nå en så effektiv beslutskapacitet som möjligt.
Kärnavfallsfonden, som denna nya myndighet lämpligen kan benämnas, torde behöva endast en liten organisation till sitt förfogande för administrativa tjänster. Dessa tjänster kan troligen med fördel skötas av ett redan existerande organ.
Kärnavfallsfondens uppgift bör omfatta enbart förvaltning av fondmedlen och inte omfatta några myndighetsuppgifter i övrigt. Statens kärnkraftinspektion bör alltså även i fortsättningen pröva frågor om avgifter och om användningen av avgiftsmedel. SKI bör därvid ha rätt att begära utbetalning av medel för de ändamål de är avsedda för. Samtidigt bör emellertid Kärnavfallsfonden kunna kräva att SKI regelbundet inkommer med utbetalningsplaner på olika sikt och i övrigt lämnar de upplysningar som är ändamålsenliga för en effektiv fondförvaltning. I sammanhanget kan nämnas att regeringen avser att avvakta med överväganden beträffande SKI:s
tillsynsroll tills efter det att den internationella granskningen av den svenska tillsynsverksamheten på reaktorsäkerhets - och kärnavfallsområdena lagt sitt betänkande (M 1994:02, dir. 1994:21).
Statens kostnader m.m.
Regeringens förslag: Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM) skall finansieras genom finansieringslagen.
Statens, reaktorinnehavarnas och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall skall också finansieras genom finansieringslagen.
Remissinstanserna: Närmast berörda remissinstanser har förklarat sig inte ha några invändningar mot regeringens förslag.
Skälen för regeringens bedömning och förslag: Som redan betonats skall intäkterna från kärnkraftproduktionen täcka samtliga kostnader som har samband med de restprodukter som verksamheten har gett upphov till. Även statens kostnader skall täckas. Det är fråga om kostnader för att komplettera reaktorinnehavarnas forsknings- och utvecklingsarbete, för att pröva frågor om avgiftens storlek och användning och för att pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar. Det arbete som föranleder dessa statens kostnader utförs till stor del av SKI.
SKI är den centrala förvaltningsmyndighet som har till uppgift att övervaka säkerheten vid kärnteknisk verksamhet på olika sätt, bland annat genom att initiera forskning och utveckling som rör säkerhetsfrågor inom området. Verksamheten, som till övervägande del är avgiftsfinansierad, är uppdelad på olika program, varav ett rör kärnavfallssäkerhet.
Den statliga organisationen på kärnavfallsområdet har ändrats vid flera tillfällen. Senast skedde det år 1992, då SKI övertog en del av Statens Kärnbränslenämnds (SKN) uppgifter. SKN upphörde samtidigt som statlig myndighet. En annan del av SKN:s verksamhet övertogs samtidigt av Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM), nämligen den att granska den forsknings- och utvecklingsverksamhet som bedrivs av SKB och att var tredje år avge rapport till regeringen. I den proposition som föregick riksdagens beslut om omorganisation (prop.1991/92:99, bet. 1991/92:NU22, rskr. 1991/92:226) betonades KASAM:s fristående ställning. Vidare framhölls behovet av ett statligt organ med uppgift att övervaka det vetenskapliga arbetet beträffande metod och plats för ett slutförvar för det använda kärnbränslet och kärnavfallet. KASAM, som före år 1992 var knuten till SKN som ett vetenskapligt råd, organiserades som en kommitté att finansieras via utredningsanslagen. Enligt direktiven (dir. 1992:72) har KASAM till uppgift - förutom den ovan nämnda att som särskild kommitté med vetenskaplig inriktning självständigt bedöma kunskapsläget på kärnavfallsområdet och att lämna råd i ärenden med anknytning till kärnavfallsområdet till Statens kärnkraftinspektion och Statens strålskyddsinstitut. I mån av behov och tillgång på medel skall kommittén få företa
utrikes resor och anordna seminarier kring övergripande frågor inom kärnavfallshanteringen.
Ledamöterna i KASAM håller hög vetenskaplig nivå, representerar ett flertal vetenskapliga discipliner och har anlagt ett brett samhällsvetenskapligt perspektiv på frågor kring kärnavfall och slutförvar. Med hänsyn till innehållet i KASAM:s vetenskapliga verksamhet omfattas den i princip av reaktorinnehavarnas kostnadsansvar. Kostnaden för KASAM utgör således en kostnad för staten enligt 4 § 1 punkten finansieringslagen. Denna kostnad uppgår till ca 1,8 miljoner kronor årligen.
Det finns knappast några sakliga skäl att göra en åtskillnad mellan SKI och KASAM vad gäller verksamheternas finansiering. Ovannämnda principer vad avser kärnkraftsproduktionens kostnadsansvar bör därför tillämpas även beträffande KASAM:s verksamhet. Även statsfinansiella skäl talar starkt för denna lösning. KASAM:s fristående ställning torde garanteras inte minst genom dess unika sammansättning. Den föreslagna ändringen i fråga om KASAM:s finansiering ändrar i sak inget övrigt beträffande KASAM.
Som angetts under kapitel 4 används i dag avgiftsmedel för SKB:s informationsinsatser avseende den avgiftsfinansierade verksamheten. SKI och SSI har under en lång följd av år på olika sätt informerat allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall. Även KASAM:s verksamhet består till en inte obetydlig del av information till allmänheten. Regeringen har dessutom genom beslut den 27 januari 1994 och 18 maj 1995 gjort det möjligt att bl.a. låta kommuner erhålla avgiftsmedel för att informera allmänheten i dessa frågor.
Frågor som rör slutförvar av använt kärnbränsle och kärnavfall är i flera avseenden komplicerade och svårbedömbara. Vikten av att allmänheten ges insyn i och information om den verksamhet som i landet bedrivs på kärnenergiområdet har fått förnyad aktualitet i samband med att SKB påbörjat arbetet med att finna platser lämpliga för slutförvar. Det finns mot denna bakgrund särskilda skäl att i de kommuner där undersökningsarbeteten avseende slutförvaret pågår lokalt kunna lämna information till allmänheten.
Det bör klart komma till uttryck i lagtexten att nämnda verksamheter omfattas av kostnadsansvaret enligt kärntekniklagen och finansieringslagen. Reaktorinnehavares, statens och kommuners informationsinsatser till allmänheten bör således finansieras genom avgiftsmedlen.
Studsvikslagen
Regeringens förslag: Lagen (1988:1597) om finansiering
av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) kompletteras, i likhet med vad som föreslås om finansieringslagen, med en regel som innebär att avgiftsmedlen skall förvaltas på samma sätt som fonderade medel enligt finansieringslagen.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft någon erinran mot regeringens förslag.
Skälen för regeringens förslag: Enligt Studsvikslagen betalar de fyra reaktorinnehavarna i Sverige en avgift till staten som ett bidrag till kostnaderna för den verksamhet som bedrivits vid Studsvik AB och som har samband med framväxten av det svenska kärnkraftprogrammet. Avgiften skall täcka kostnader för bl. a. dekontaminering och nedläggning av forskningsreaktorerna i Studsvik, kraftvärmereaktorn i Ågesta och vissa andra kärntekniska anläggningar i Studsvik. Vidare avser avgiften kostnader för hantering och slutförvaring av kärnavfall och bränslerester som härrör från samarbetet med kärnkraftföretagen.
Avgiften utgår enligt lagen med 0,15 öre per levererad kilowattimme elström från kärnkraftverken. Medlen sätts enligt en regel i förordningen till lagen in på ett räntebärande konto i Riksbanken. SKI beslutar om utbetalningar från detta konto.
De betalningsskyldiga skall varje år lämna in en beräkning till SKI över kostnaderna för den verksamhet som lagen avser. SKI skall senast den 1 september varje år anmäla till regeringen om avgiften behöver ändras.
Reaktorinnehavarna har gemensamt bildat bolaget AB SVAFO för att ansvara för hanteringen av den aktuella verksamheten.
De fonderade avgiftsmedlen (Studsviksfonden) uppgick den 1 januari 1995 till ca 81 miljoner kronor. I syfte att öka avkastningen bör dessa medel förvaltas på samma sätt som nu föreslås beträffande de medel som betalas in enligt finansieringslagen.
Författningskommentar
Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1537)
om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
1 §
Paragrafen har kompletterats med en hänvisning till skyldigheten att ställa säkerheter för de kostnader för omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel. Vad omhändertagande omfattar definieras i 2 §. Eftersom det i 4 § föreslås att även andra kostnader än statens skall ersättas har hänvisats till vissa kostnader. Skyldigheten att ställa
säkerhet ankommer – liksom skyldigheten att betala avgifter – på reaktorinnehavaren.
1 a §
Paragrafen är ny. Första stycket motsvaras av nuvarande 7 § första meningen. Andra meningen innehåller en bestämmelse om att avgiftsmedlen skall överföras till en särskild fond, Kärnavfallsfonden.
2 §
Paragrafen har kompletterats med hänsyn till skyldigheten att ställa säkerheter. Ramen för kostnadsansvaret för omhändertagande som reaktorinnehavaren svarar för har inte ändrats.
2 a §
Paragrafen är ny och behandlar skyldigheten att ställa säkerheter för kostnader som inte täcks av avgiftsmedel. Enligt första stycket skall reaktorinnehavaren till den myndighet som regeringen bestämmer ställa fullgoda säkerheter som motsvarar de kostnader för omhändertagande som avses i 3 § första stycket 2 och 3. Säkerheter behöver dock inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Således behöver säkerheter för grundbeloppet i 3 § första stycket 2 ställas endast om kostnaderna som utgör grundbeloppet överstiger reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden. Tilläggsbeloppet i 3 § första stycket 3 täcks däremot inte av avgiftsmedel. De kostnader som ingår i tilläggsbeloppet måste därför alltid motsvaras av ställda säkerheter.
Med fullgoda säkerheter avses t. ex. borgen, kreditförsäkringar och fastighetsinteckningar. Det ligger i sakens natur att den kärntekniska verksamheten inte bör användas som säkerhet i någon form. En uttrycklig regel har därför tagits in i andra stycket om att en fastighet på vilken det bedrivs kärnteknisk verksamhet inte får utgöra säkerhet. Att föreskriva att kärnkraftverket eller någon verksamhet med sådan anknytning inte heller får utgöra säkerhet får anses överflödigt.
I tredje stycket anges att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall pröva säkerheterna. I denna prövning ligger att bedöma om säkerheterna som sådana är godtagbara, tillräckliga till belopp och om den beräkning avseende grundbelopp och tilläggsbelopp som lämnats av reaktorinnehavaren enligt 3 § kan godtas. Åtminstone inledningsvis bör denna prövning utföras av regeringen, som erhåller ett underlag för prövningen från SKI eller annan myndighet. Normalt bör en sådan prövning äga rum varje år sedan kostnadsberäkningen enligt 3 § getts in. Det kan vid prövningen av säkerheter även framkomma att säkerheterna uppgår till för högt belopp. I sådana fall får de säkerheter som
inte behövs återlämnas alternativt sättas ned. Hur säkerheternas storlek kan komma att variera över tiden finns närmare beskrivet i avsnitt 6.1 och 6.2.
3 §
Paragrafen reglerar innehållet i den kostnadsberäkning som årligen skall lämnas av reaktorinnehavarna och som ligger till grund för avgiftsberäkningen såvitt gäller kostnader för omhändertagande.
Första stycket har kompletterats så att det framgår att kostnadsberäkningen skall omfatta tre olika belopp. Dessa belopp ligger till grund för beräkningen av avgiften och för att bestämma hur stora säkerheter som krävs. Enligt punkt 1 skall kostnaderna för samtliga åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits i 25 år redovisas, med tillägg för de årliga kostnader som tillkommer om reaktorn drivs en längre tid. Detta belopp för avgiftsunderlag omfattar samtliga de kostnader för omhändertagande som anges i 2 §. Beräkningssättet med en intjänandetid på 25 år motsvarar det som i dag används i praktiken när underlaget tas fram för beslut om avgifternas storlek. I motsats till vad som gäller i dag skall dock skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser redovisas separat som ett tilläggsbelopp enligt punkt 3. Härmed avses inte mindre fördyringar som erfarenhetsmässigt ofta förekommer vid genomförandet av ett planerat framtida projekt, t.ex. normala mindre påslag för ökningar i byggkostnaderna. Sådana påslag bör ingå i beloppet för avgiftsunderlaget. Med oplanerade händelser menas i stället händelser som påverkar planeringen för omhändertagandet på ett mera grundläggande sätt, exempelvis genom att en teknisk lösning som ligger till grund för beräkningarna inte visar sig möjlig att genomföra i praktiken, utan måste ersättas av en annan lösning. Vissa åtgärder måste kanske tidigareläggas. Det kan också vara fråga om att realräntan blir lägre än vad som antagits vid avgiftsberäkningen. Tilläggsbeloppet omfattar endast skäliga kostnader. En riktlinje för bedömningen av vilka kostnader som bör beaktas är att händelser som visserligen är mindre sannolika men ändå framstår som möjliga skall beaktas vid beräkningen. Det ligger i sakens natur att en ökad säkerhet om vari dessa kostnader och händelser består kommer att nås med tiden. Enligt punkt 2 skall ett grundbelopp redovisas om reaktorn drivits kortare tid än 25 år. Grundbeloppet beräknas på samma sätt som beloppet för avgiftsunderlaget, men bara det bränsle som har använts när beräkningen sker beaktas och hänsyn tas inte till den framtida bränsleanvändningen. Kostnader för avveckling och rivning av reaktoranläggningen enligt 2 § 2 och för forsknings- och utvecklingsverksamhet enligt 2 § 3 ingår.
Grundbeloppet och tilläggsbeloppet används för att
bestämma hur stora säkerheter som krävs.
Andra stycket motsvarar det sista ledet i första stycket andra meningen i den äldre lydelsen.
Liksom tidigare gäller enligt tredje stycket att kostnadsberäkningen varje år skall ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.
4 §
I paragrafen anges de kostnader som staten har och som skall finansieras med avgiftsmedel. Punkt 2 har kompletterats med statens kostnader för prövning av säkerheter och användning och återbetalning av avgiftsmedel enligt 2 a § tredje stycket och 8 b och 8c § §.
I paragrafens andra stycke har införts en ny bestämmelse. Medlen i fonden skall också användas för att bekosta Kärnavfallsfondens förvaltning, dvs. i huvudsak kostnaden för dess styrelse. Avgiftsmedlen skall framdeles dessutom täcka reaktorinnehavarnas, statens och kommunernas kostnader för informationsinsatser som riktar sig till allmänheten. Skälen för detta framgår av avsnitt 8. Bestämmelserna i paragrafen omfattar således inte längre enbart statens kostnader. Det skall vara fråga om information som riktar sig till allmänheten, dvs. personer bosatta i Sverige. Avsikten är emellertid inte att t.ex. organisationer skall kunna erhålla medel för att informera om kärnavfallsfrågor. För att kommunerna skall kunna lämna information måste följa och bedöma frågor om slutförvar. Även dessa kostnader omfattas av stadgandet i den mån de är nödvändiga för att ge information till allmänheten. Frågor om användningen av medlen skall fortfarande ankomma på regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
6 §
Paragrafen anger grunderna för hur den årliga avgiften bestäms. Av första stycket framgår att avgiften skall beräknas på grundval av beloppet för avgiftsunderlaget i 3 § första stycket 1 och kostnaderna enligt 4 §. Det följer av det förstnämnda lagrummet att avgiften beräknas på en drifttid som uppgår till 25 år, med tillägg för tillkommande kostnader varje år om drifttiden är längre. Hänvisningen i lagrummet till reaktorns drifttid har därför tagits bort. Syftningen på statens kostnader enligt 4 § har ändrats eftersom andra stycket nämnda paragraf omfattar även kommuners och reaktorinnehavares informationskostnader, liksom kostnaderna för Kärnavfallsfonden.
7 §
Innehållet i paragrafen är nytt. Förutvarande första meningen har flyttats till 1 a § medan motsvarigheten till andra meningen återfinns i 7 a §. Enligt första stycket skall Kärnavfallsfonden
ledas av en styrelse, som skall lämna en årlig redovisning till regeringen om förvaltningen. Styrelsen utses enligt andra stycket av regeringen, som också förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvaltning.
Den redovisning som lämnas bör förutom sedvanlig årsredovisning och revisionsberättelse innehålla en redovisning av förvaltningen mot bakgrund av de placeringsregler som anges i lagen och i kompletterande föreskrifter.
7 a §
Stadgandet att fondens medel skall placeras hos Riksgäldskontoret innebär att alla de inlåningsformer som kontoret kan erbjuda omfattas av stadgandet. Fonden kan t.ex. välja mellan real och nominell avkastning.
De grundläggande reglerna för fondförvaltningen anges i andra stycket. I avsnitt 7 anges att Riksgäldskontoret är bundet av sin instruktion och alltså har att ge andra statliga myndigheter lån och placeringsmöjligheter till så goda villkor som möjligt, utan att subventionera någon myndighet. Detta gäller naturligtvis även för kontorets förhandlingar med Kärnavfallsfonden.
Eftersom uttag förekommer från fonden för t.ex. investeringar måste styrelsen se till att medel finns tillgängliga då de behövs. Likviditetsplaneringen bör ske i samråd med SKI.
Sista stycket motsvaras av nuvarande 7 §, sista meningen.
7 b §
Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om Kärnavfallsfonden och förvaltningen av medlen. Detaljregler om den löpande förvaltningen bör kunna beslutas av styrelsen själv.
8 §
I paragrafen anges att det är reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden som skall användas för att bekosta omhändertagandet och vissa andra kostnader. Ändringen innebär ingen ändring i sak utan är föranledd av att avgiften inte längre skall föras till fyra olika konton i Riksbanken. Fondens bokföring och redovisning måste därför utformas så att det alltid står klart hur stor andel av fondmedlen som belöper på varje reaktorinnehavare. Hänvisningen till kostnaderna enligt 4 § har ändrats av samma skäl som anges i kommentaren till 6 §.
8 a §
Enligt denna nya bestämmelse skall medel i Kärnavfallsfonden som inte behövs för de ändamål som avses i 8 § återbetalas till reaktorinnehavaren. Återbetalning får dock enligt huvudregeln ske först sedan det använda kärnbränslet och radioaktivt avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar samt reaktoranläggningen avvecklats och rivits, dvs. sedan åtgärderna för omhändertagande enligt 2 § i allt väsentligt har genomförts. Om särskilda skäl föreligger får återbetalning ske tidigare. Härmed avses t.ex. då fondmedlen i så hög grad överstiger de verkliga kostnaderna att en återbetalning bedöms kunna ske utan risk.
8 b §
I paragrafen anges de fall då de säkerheter som lämnats får utnyttjas av staten. Säkerheterna får utnyttjas för att finansiera åtgärder för omhändertagande om medlen i Kärnavfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärderna inte vidtas av reaktorinnehavaren. Med åtgärder för omhändertagande avses de åtgärder som anges i 2 §. Om reaktorn drivs kortare tid än 25 år, får säkerheterna dessutom användas för att tillföra Kärnavfallsfonden medel som motsvarar de avgifter som kan beräknas falla bort på grund av den begränsade drifttiden. Därigenom säkerställs att fonden tillförs medel som motsvarar aktuellt grundbelopp i 3 § första stycket 2.
8 c §
Paragrafen motsvarar delvis förutvarande andra stycket i 8 §. Dessutom har en komplettering skett med hänsyn till de föreslagna reglerna om återbetalning av medel i Kärnavfallsfonden.
9 §
Paragrafen har kompletterats med hänsyn till den nya skyldigheten att ställa säkerhet.
Förslaget till lag om ändring i lagen (1988:1597)
om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
3 §
Bestämmelsen kompletteras på så sätt att i lagen anges att avgiftsmedlen skall överföras till Kärnavfallsfonden och förvaltas på samma sätt som enligt finansieringslagen. I lagen anges att förvaltningen skall ske särskilt, eftersom det är fråga om olika medel avsedda för olika ändamål. Kärnavfallsfondens konstruktion är sådan att vardera reaktorinnehavaren
har en andel av fonden (8 § finansieringslagen). Studsvikslagen är inte konstruerad på detta sätt. I princip är det alltså fråga om två olika fonder som styrelsen har att förvalta.
Sammanfattning av Kärnbränslefondsutredningens betänkande (SOU 1994:107) Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader
Vi föreslår i sammandrag
* att de medel som inbetalas till staten för att finansiera kostnaderna för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle m.m. fr.o.m. år 1995 placeras enligt riktlinjer som syftar till att uppnå en högre avkastning än vad som i dag är möjligt,
* att förvaltningen enligt dessa riktlinjer uppdras åt en fristående statlig enhet benämnd Kärnavfallsfonden,
* att Statens kärnkraftinspektion också i fortsättningen bl.a. skall pröva frågor om användning av avgiftsmedlen och föreslå avgiftens storlek, och
* att ett system med kompletterande säkerheter införs fr.o.m. år 1995 för att öka tillförlitligheten i finansieringssystemet.
Våra förslag innebär omfattande ändringar i finansieringslagen. Däremot berörs inte de grundläggande ansvarsreglerna enligt kärntekniklagen.
Nuvarande finansieringssystem
Det nuvarande systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. infördes år 1981 och grundas numera på bestämmelser i dels den s.k. kärntekniklagen (1984:3, omtryckt 1992:1536), dels den s.k. finansieringslagen (1992:1537).
10–14 §§ kärntekniklagen innehåller de grundläggande bestämmelserna om tillståndshavarnas ansvar, inklusive det ekonomiska, för hantering och slutförvaring av kärnavfall. I syfte att säkerställa att medel finns tillgängliga när de olika åtgärderna i programmet för kärnavfallshantering skall genomföras, har införts ett system med en särskild avgift till staten. Bestämmelser om detta avgiftssystem, som alltså skall ses som ett komplement till de grundläggande ansvarsbestämmelserna, finns i finansieringslagen.
Den grundläggande principen är att kostnaderna för hanteringen av kärnkraftens restprodukter skall bäras av kärnkraftsproduktionen. Detta skall åstadkommas genom att reaktorägarna skall betala en avgift till staten i förhållande till den energi som levereras från reaktoranläggningen. Beslut om
avgift fattas årligen av regeringen, efter förslag av Statens kärnkraftinspektion, och uttrycks som ett visst belopp i öre per kilowattimme el som levereras från reaktoranläggningen. Underlagsberäkningen inför Kärnkraftinspektionens avgiftsförslag utförs på reaktorinnehavarnas uppdrag av Svensk kärnbränslehantering AB (SKB).
Avgiften skall i huvudsak täcka kostnaderna för
* en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle,
* en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen, och
* den forsknings- och utvecklingsverksamhet som erfordras för detta.
Avgiften varierar mellan de olika företagen. Sedan år 1984 har den legat på samma genomsnittliga nivå, 1,9 öre/kWh.
Avgiftsmedlen betalas in kvartalsvis till Statens kärnkraftinspektion och skall enligt finanseringslagen sättas in på räntebärande konto i Riksbanken. Från de fonderade medlen betalar staten ut ersättningar till kärnkraftsföretagen för de kostnader dessa har för verksamheten redan i nuläget. Dessa kostnader omfattar f.n. främst s.k. mellanförvaring av det använda kärnbränslet samt forskning och utveckling.
Vid slutet av år 1993 var den totala behållningen av de medel som fonderats ca 13,3 miljarder kr. Beloppet utgör skillnaden mellan vad som under perioden 1982–1993 har betalats in inklusive ränteavkastningen (ca 21,3 miljarder kr) och de hittillsvarande kostnaderna (ca 8 miljarder kr).
Som utgångspunkt för regeringens beslut om avgift för år 1994 bedömde SKB i mitten av år 1993 att de totala återstående kostnaderna skulle komma att uppgå till ca 45 miljarder kr.
Utredningens frågeställningar och uppgifter
Regeringen beslutade den 6 maj 1993 om direktiv för vårt arbete, där uppdraget anges vara "en utredning om översyn av kapitalförvaltningen m.m." enligt finansieringslagen. Av direktiven framgår att översynen skall omfatta tre områden.
En första uppgift gäller formerna för kapitalförvaltningen enligt finansieringslagen och att överväga om fondmedlen kan tillåtas bli placerade friare än vad som gäller för närvarande. Syftet med ändrade placeringsregler skulle vara att möjliggöra en ökad avkastning.
En andra uppgift gäller vilka antaganden om den reala
förräntningen på de fonderade medlen som bör användas vid beräkningen av avgiften. Ett tredje område för utredningen är att "på lämpligt sätt redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av kärnkraftverk inklusive kärnbränslecykeln".
Tillförlitligheten i finanseringssystemet
I direktiven uttalas att finanseringslagens syfte är "att garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hantering och förvaring av det använda kärnbränslet och andra restprodukter som denna produktion medför".
Vi har därför sett det som angeläget att bedöma avgiftssystemets förmåga i stort att fylla sitt syfte. Vår bedömning görs dels utifrån en analys av kraven på säkerhet i de viktigaste antagandena som ligger till grund för avgiftsnivån, dels utifrån en diskussion av tillståndshavarnas finansiella situation och därmed deras förmåga att i olika situationer uppfylla sitt ekonomiska ansvar enligt reglerna i kärntekniklagen.
Kraven på antaganden vid avgiftsberäkningarna
Merparten av kostnaderna för avfallshanteringen etc., liksom en betydande del av ränteintäkterna, förväntas uppkomma efter det att intäkterna från avgifterna beräknas ha upphört. Detta bidrar till en osäkerhet om det nuvarande finansieringssystemets förmåga att fylla sitt syfte.
Vid dagens avgiftsberäkningar ligger osäkerheterna i antagandena om framtida kostnader, framtida elleveranser och, inte minst, den reala avkastningen på fonderade medel fram till ca år 2050. Vid denna tidpunkt beräknas allt kärnavfall ha placerats i slutförvar.
Vid de analyser vi låtit göra har det inte, med vissa undantag, framkommit något som tyder på att beräkningarna av de framtida kostnaderna kan göras mera tillförlitliga än vad som f.n. sker. Vår övergripande slutsats om kostnadsberäkningarna är att dessa ofrånkomligen måste innehålla osäkerheter. Slutförvaringen, liksom rivningen av kärnkraftverken, kan bli både dyrare och billigare än vad som bedöms som mest sannolikt i dag.
Bedömningar av de framtida intäkterna till avgiftssystemet måste bl.a. bygga på antaganden om förväntad elproduktion från kärnkraftverken. En utgångspunkt för beräkningen idag är en 25-årig intjänandetid per reaktor samt riksdagsbeslutet om avveckling av kärnkraften år 2010. Det kan dock inte uteslutas att en reaktor kan behöva stängas av före 25 års drift. Vad gäller elproduktionens roll för avgiftsintäkterna konstaterar vi att de framtida avgiftsintäkterna innehåller osäkerheter, eftersom omfattningen av den framtida produktionen vid kärnkraftverken inte kan fastställas på förhand.
Det kanske mest kritiska antagandet för avgiftssystemets förmåga att generera tillräckligt stora belopp för att täcka kostnaderna är realränteantagandet.
Vi har ingående studerat den roll ett "rätt" realränteantagan-
de har i finansieringssystemet. Vår slutsats är att bedömningar av realräntans framtida utveckling är behäftade med så stora svårigheter, att det är olämpligt att använda sig av ett finansieringssystem som är väsentligt beroende av dessa inbyggda svårigheter.
I detta perspektiv blir syftet att "garantera att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader" mer en strategisk fråga än en fråga om att välja en "bästa" metod för att prognosticera t.ex. realräntan.
Vi har därför inriktat utredningsarbetet på att söka oss fram mot förslag till sådana förändringar i finansieringssystemet som kan göra detta mindre beroende av ett "rätt" realränteantagande. Genom sådana förändringar bör systemets tillförlitlighet öka.
Vi konstaterar samtidigt att fondmedlens realavkastning, liksom följaktligen en realränteprognos, blir beroende av hur medlen placeras.
Överväganden om kompletterande säkerheter
Även om man söker öka tillförlitligheten i finansieringssystemet blir det nödvändigt att göra vissa avvägningar. Det går inte att konstruera systemet som en garanti i absolut mening mot alla teoretiskt tänkbara utfall vad gäller kostnader och intäkter.
En lämplig lösning är enligt vår mening att låta det nuvarande avgiftssystemet täcka ett s.k. basscenario. Detta basscenario blir då det som de avgiftsskyldiga – och efter bedömning av Statens kärnkraftinspektion och i sista hand regeringen – anser sannolikt i samband med att avgiften bestäms. Det bör understrykas att Kärnkraftinspektionen genom en sådan bedömning inte tagit ställning till vilka tekniska och säkerhetsmässiga krav som kommer att ställas på de aktuella anläggningarna.
För att täcka de eventuella merkostnaderna vid andra – mindre sannolika men inte orimliga – scenarier är det enligt vår mening lämpligt att finna andra finansieringskällor än avgifter. Grunden för detta synsätt är redan lagd genom bestämmelserna i kärntekniklagen. Där föreskrivs att det är tillståndshavarna som skall svara för att åtgärderna genomförs. I och med detta har de det ekonomiska ansvaret om fonderingen enligt finansieringslagen skulle visa sig otillräcklig.
Tillståndshavarnas förmåga att uppfylla sina åtaganden vad avser kostnaderna för hantering av kärnkraftsavfall, rivning etc. beror i realiteten bl.a. på deras finansiella stabilitet. En undersökning som vi låtit göra i denna fråga visar på begränsningar hos de tre tillståndshavare som inte har några egentliga andra intäkter än de, som kommer från driften av kärnkraftsreaktorerna.
En konsekvens av dessa förhållanden är att det inte kan
uteslutas – för det fall verksamheten vid kärnkraftverken upphört och/eller de fonderade medlen visar sig otillräckliga – att tillståndshavarna inte kommer att ha tillräcklig ekonomisk förmåga att fullgöra sitt ansvar enligt kärntekniklagen.
En slutsats är därför att tillståndshavarnas lagenliga ansvar för kostnaderna för avfallshanteringen bör ges det reella innehåll som sannolikt har åsyftats när nu gällande lagstiftning beslutades. Detta torde kunna uppnås om finansieringslagen kompletteras med bestämmelser som gör det möjligt för dem som äger kärnkraftverken, dvs. tillståndshavarna, att gentemot staten garantera dessa ekonomiska förpliktelser enligt kärntekniklagen.
Överväganden om långsiktig realränteutveckling
Om våra förslag i det följande genomförs, minskas realränteantagandets roll för finansieringssystemets tillförlitlighet avsevärt. Frågan kvarstår ändå, i enlighet med direktiven, om vilket realräntemått som bör användas vid beräkning av avgiften. F.n. tillämpar Kärnkraftinspektionen antagandet att den reala avkastningen för perioden fram till år 2050 uppgår till 2,5 % per år.
Vi har noterat att realräntans utveckling under 1900-talet kännetecknats av stora variationer. Realräntan har under 1900talet varit negativ under flera perioder. 1970-talet är ett exempel på en sådan period. 1980-talet och början av 1990talet utgör å andra sidan exempel på en längre period med synnerligen hög realränta (det är också under denna period som de aktuella medlen varit fonderade och uppburit avkastning).
I en underlagsrapport till utredningen från kapitalförvaltningsavdelningen vid Sparbanken Sverige anges som ett referensfall en lång realränta i storleksordningen 2–2,5 % för åren fram till 2010. På ännu längre sikt skisseras att långa realräntor skulle ligga kring 2 % per år.
I pensionsarbetsgruppens betänkande (SOU 1994:20) "Reformerat pensionssystem" anges som ett försiktigt scenario att realräntan (och den ekonomiska tillväxten) skulle vara ca 1,5 % per år i genomsnitt under perioden 1995–2050.
Med början i april månad 1994 började Riksgäldskontoret ta upp lån genom s.k. realränteobligationer på den svenska marknaden. Den förväntade genomsnittliga realräntan under tjugoårsperioden fram till år 2014 skulle enligt detta utfall på obligationsmarknaden ligga runt 4 % per år.
Vi har avstått från att ange någon siffra som mer trolig än någon annan i det ganska breda osäkerhetsintervall som sålunda finns. Då vi finner att fondmedlens realavkastning är beroende av hur medlen är placerade, menar vi i stället att antaganden om långsiktig real avkastning på fondmedlen måste utgå just från hur medlen är placerade.
Överväganden om fondförvaltning
Den ränta som idag ges på fondmedlen är den s.k. statslåneräntan. Räntesatsen baseras därvid på den 10-åriga statsobligationsräntan, medan räntebindningen endast är en månad. Denna form av specialinlåning är enligt vår bedömning en från avkastningssynpunkt ofördelaktig konstruktion.
Vidare innebär dagens placering av de fonderade medlen en inflationsrisk, medan fondmedlen är avsedda för reala åtaganden, dvs. hanteringen av kärnavfall m.m. Kreditrisk och likviditetsrisk är emellertid minimala.
Vi har jämfört hur avkastningen med dagens placeringsregler förhåller sig till annan statlig medelsförvaltning. Med de reservationer som vidlåder en sådan jämförelse konstaterar vi att avkastningen på de i Riksbanken inlånade medlen varit låg jämfört med den som givits andra statliga räntebärande placerare.
Vi konstaterar också att argumenten för aktier i tillgångsportföljen blir allt starkare, ju längre placeringshorisonten är. Samtidigt finner vi det angeläget att betona att placeringshorisonten för de här aktuella fondmedlen, om än i utgångsläget förhållandevis lång, är ändlig och successivt avtagande.
En viktig förutsättning för finansieringssystemets tillförlitlighet – liksom för dess trovärdighet – är vidare att fondmedel placeras med hög säkerhet. Vi menar därför att en möjlighet till friare placeringar måste kombineras med strikta restriktioner avseende kreditrisk.
Med dessa utgångspunkter och nuvarande placering i Riksbanken finner vi, att starka skäl talar för att finna andra former för förvaltning i syfte att öka avkastningen på de fonderade medlen.
Ett av de alternativ vi undersökt är en inlåning utan inflationsrisk. En form för inlåning utan inflationsrisk skulle vara en inlåning hos Riksgäldskontoret på villkor som följer av förhållandena på den eventuella nya marknaden för realränteobligationer. Vi bedömer att ett sådant alternativ har väsentliga fördelar i den mån det garanterar en god realavkastning på lång sikt. Vi ser det emellertid inte som möjligt att nu förorda detta, eftersom alternativet ännu är oklart till sitt innehåll.
I avvägningen mellan friare förvaltning och fortsatt kontoinlåning har vi beaktat att en friare förvaltning kan ske i olika former. Det kan vara en förvaltning helt i egen regi, i form av externa förvaltningsuppdrag eller som någon mellanform.
Vi konstaterar bl.a. att även om endast externa förvaltare anlitas, så behöver en intern kompetens byggas upp för åtminstone upphandling och utvärdering av externa förvaltare, men också för analys av portföljstrategi och makroekonomisk utveckling. Kombinationen av egen och extern förvaltning har
den fördelen att intern kompetens kan byggas upp på de minst resurskrävande områdena, medan extern kompetens utnyttjas för övriga placeringar genom förvaltningsuppdrag.
Policy och placeringsregler samt krav avseende rapportering för fondens förvaltning kan anges i ett placeringsreglemente. Om externa förvaltare anlitas, helt eller delvis, kan kontroll av hur medlen placeras erhållas genom att placeringsreglemente fastställs i de externa förvaltningsavtalen och genom fördelning av medlen mellan olika förvaltare.
Förslag
Kärnavfallsfonden
Vi menar att såväl alternativet med en friare förvaltning som alternativet med en inflationskyddad inlåning i Riksgäldskontoret är att föredra framför nuvarande inlåningsform i Riksbanken.
I syfte att öka avkastningen på de fonderade medlen föreslår vi att en fristående enhet benämnd Kärnavfallsfonden inrättas. Förslaget innebär att nuvarande system med kontoinlåning i Riksbanken avvecklas.
Kärnavfallsfonden bör ha en styrelse som utses av regeringen. I styrelsen bör ingå högst sju personer med ingående erfarenhet av strategiska frågeställningar vid kapitalplaceringar och med sakkunskap inom finansiell ekonomi. Mot bakgrund av det formella ansvar för kärnavfallsprogrammet som kärntekniklagen ålägger de avgiftsskyldiga menar vi, att regeringen till en à två av styrelseplatserna bör utse personer med anknytning till kärnkraftsproducerande företag. I uppgifterna skall vidare ligga att ställa medel till förfogande för Statens kärnkraftinspektion.
Till sin hjälp bör en styrelse, förutom chefen för fondförvaltningen, ha ett expertråd som förbereder och analyserar ärenden för styrelsen. I denna utformning blir förvaltningen en liten organisation.
Målet för Kärnavfallsfonden bör vara att placera medlen så att kraven på långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses.
För att tillgodose dessa krav föreslår vi dels regler rörande vilka tillgångsslag som skall vara tillåtna att placera i, dels särskilda begränsningsregler för vissa av dessa tillgångsslag. Vi föreslår därvid att Kärnavfallsfonden bör kunna placera i såväl aktier som räntebärande instrument samtidigt som inlåning hos Riksbanken och Riksgäldskontoret bör vara möjlig. Vi föreslår även att likvida medel bör kunna hållas hos annan bank.
Samtidigt föreslår vi emellertid särskilda begränsningsregler som i huvudsak innebär att
* högst 40 procent av tillgångarna får vara placerade i aktier,
* högst 15 procent av tillgångarna får vara placerade i utländska aktier,
* högst 15 procent av tillgångarna får vara placerade i utländska skuldförbindelser,
* högst 5 procent av det sammanlagda värdet av fondens
aktietillgångar får vara hänförligt till ett enskilt aktiebolag,
* högst 5 procent av samtliga aktier i ett bolag får innehas av fonden.
Vårt förord för denna utformning av en fri förvaltning innebär givetvis samtidigt att andra former väljs bort. Särskilt skall noteras att vi avfärdar varje form av exklusivt förvaltningsuppdrag. Detta motiveras av att vi bedömer att förvaltningen får förutsättningar att bedrivas effektivare om styrelsen har handlingsutrymme och kan utnyttja konkurrensen mellan olika penningplacerare.
Vi vill emellertid också förorda att regeringen under den fortsatta behandlingen av vårt förslag låter ytterligare undersöka förutsättningarna för alternativet med en inflationsskyddad inlåning i Sverige.
Samtidigt vill vi betona att styrelsen för den av oss föreslagna Kärnavfallsfonden kan, om en marknad uppstår för realränteobligationer, komma att se placeringar i sådana som ett fördelaktigt alternativ.
Kompletterande säkerheter, m.m.
Det nuvarande avgiftssystemet fungerar väl i många avseenden. Vi föreslår emellertid att det kompletteras. Syftet härmed är att säkerställa att systemet kan fungera smidigt i olika situationer. Exempel på sådana situationer kan vara både att medel för att täcka kostnaderna inte har kunnat fonderas i avsedd omfattning, och att kostnaderna blir lägre än enligt dagens bedömningar.
De föreslagna förändringarna innebär i huvudsak:
- Avgifter tas ut för ett s.k. basscenario och i sådan takt att fonduppbyggnaden, inklusive den förväntade framtida avkastningen, efter 25 års drift (intjänandetiden) motsvarar de kostnader som är förknippade med rivning av kärnkraftverken och med omhändertagandet av det avfall som då producerats.
- Krav på säkerheter införs för att
i) säkerställa fonduppbyggnaden om kärnkraftverken stängs av innan reaktorerna har drivits i 25 år (säkerhetsbelopp I),
ii) säkerställa finansieringen av åtgärderna om fondbehållningen visar sig otillräcklig till följd av att kostnaderna för åtgärderna blir högre än beräknat, kommer tidigare än beräknat och/eller om realräntan underskattats i samband med avgiftssättningen (säkerhetsbelopp II).
Säkerheter skall ställas av tillståndshavarna, dvs. kärnkraftsföretagen, för deras ekonomiska ansvar enligt kärntekniklagen för omhändertagande av kärnavfall. Förslaget innebär samtidigt att ägarna till kärnkraftsföretagen, då så erfordras, garanterar tillståndshavarnas finansiella förmåga att fullgöra detta ansvar. Genom detta system med säkerheter kan finansieringen av kärnavfallsprogrammet med en hög grad av sannolikhet sägas vara tryggad på förhand.
Förändringarna innebär vidare att regler införs om återbetalning av fondmedel.
Som underlag för ändringar i finansieringslagen kan våra förslag sammanfattas i nedanstående punkter.
– Definition av begreppet avgiftsunderlagsbelopp som grund för avgiftssättning.
– Beloppet för avgiftsunderlaget, som baseras på en 25-årig
intjänandetid per reaktor, fördelas mellan företagen och fast-
ställs varje år.
– Definition av belopp för att säkerställa fonduppbyggnaden vid en eventuell avstängning av en reaktor. Detta belopp, baserat på hittills uppkomna avfallskostnader, kallas grund-
belopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av
regeringen varje år.
– Definition av belopp utöver grundbelopp för att säkerställa finansieringen vid fondbrist till följd av att mindre sannolika men inte orimliga händelser inträffar (kostnadsrisk, tidigareläggningsrisk och realränterisk). Detta belopp kallas tilläggs-
belopp. Detta fördelas mellan företagen och fastställs av
regeringen varje år.
– Avgifterna skall baseras på beloppet för avgiftsunderlaget.
– Tillståndshavarna skall lämna fullgoda säkerheter för skillnaden mellan grundbelopp och fonderat belopp (säkerhetsbelopp I). Tillgodogjord avkastning, liksom inbetalda avgifter leder till nedskrivningar av säkerheterna. Vid avstängning av ett verk där en eller flera reaktorer inte gått sin "intjänandetid", skall säkerheter kompensera för de förlorade avgiftsintäkterna i en takt som innebär att pengar tillförs fonden så att den planerade fonduppbyggnaden kan genomföras.
– Tillståndshavarna skall dessutom lämna fullgoda säkerheter för tilläggsbelopp som regeringen fastställt (säkerhetsbelopp
II). Eventuellt kan som en övergångslösning säkerheter för
tilläggsbeloppet byggas upp under en viss tid.
– Tillståndshavare får rätt till återbetalning av eventuellt fondöverskott efter det att åtgärdsprogrammet har avslutats. Om särskilda skäl föreligger kan regeringen medge återbetalning tidigare.
Det föreslagna systemet med säkerheter illustreras i figur 4.1 (s. 150).
Statens kärnkraftinspektion
Som hittills förutsätts Statens kärnkraftinspektion pröva frågor om användning av avgiftsmedlen samt årligen lämna förslag om avgiftens storlek.
Nya uppgifter blir att inför regeringens beslut granska och pröva SKB:s förslag om vad det s.k. basscenariot skall innehålla och SKB:s förslag om storleken av grundbelopp och tilläggsbelopp. Vidare kommer Statens kärnkraftinspektion att förvalta de säkerheter som tillståndshavarna, efter beslut av regeringen, kommer att lämna.
Realränteantagande i avgiftsberäkningarna
Vi vill understryka att vårt förslag enligt ovan med kompletterande säkerheter innebär att finansieringssystemets nuvarande beroende av ett "rätt" realränteantagande minskas avsevärt. Samtidigt kvarstår emellertid frågan, i enlighet med direktiven, om vilket realräntemått som bör användas vid beräkning av avgiften.
Vi menar att valet av antagande rörande real avkastning på fonderade medel betingas av hur medlen förvaltas och är placerade. Vi föreslår därför att Kärnavfallsfonden årligen lämnar en rekommendation till Statens kärnkraftinspektion om vilket realränteantagande som bör användas vid avgiftsberäkningen.
Om kärnkraftens totala kostnader
Frågan om elproduktion från kärnkraftverk täcker fullt ut de kostnader den förorsakar rymmer åtskilliga frågeställningar, delvis av komplicerad natur.
Den tid som stått till förfogande för vårt utredningsuppdrag i dess helhet har nödvändiggjort hårda prioriteringar mellan de tre utredningsuppgifter som har nämnts tidigare. Som utgångspunkt för dessa prioriteringar har tjänat formuleringen i direktiven (s. 5) att utredningsuppdraget är "att göra en översyn av kapitalförvaltningen enligt lagen (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.".
Mot den bakgrunden har vi funnit det mest angeläget att i första hand penetrera frågorna med direkt anknytning till finansieringssystemet. Vi har därvid redovisat ingående bedömningar av kostnaderna för kärnavfallshantering och rivning av kärnkraftverk (kapitel 7 och bilagorna 7–10).
Framtida kärnavfallskostnader
Den redovisning och genomgång av teknik och kostnader för kärnavfallsprogrammet som vi gjort utgår från de redovisningar som SKB överlämnar till Statens kärnkraftinspektion varje år (enligt den s.k. Plan 93 uppgår de totala återstående kostnaderna till ca 45 miljarder kr). Dessutom redovisas bedömningar som gjorts i andra länder av kostnader för avfallshantering och rivning av kärnkraftverk. Vidare har vi låtit några olika konsulter granska SKB:s beräkningsmetodik och kostnadsuppskattningar för olika delar i kärnavfallsprogrammet.
Resultat av dessa översiktliga granskningar är att kostnadsberäkningarna för det planerade systemet kan genomföras med tämligen god tillförlitlighet. SKB:s kostnadsuppskattningar bedöms i stort vara rimliga och väl underbyggda.
Utgångspunkten för planeringen är tillämpning av känd teknik. Samtidigt gäller dock att varken inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle eller slutförvar för detsamma, ännu så länge, har byggts någonstans i världen. Det är möjligt att Sverige blir ett av de första länder där sådana anläggningar byggs. Vi vill därför framhålla att merkostnader kan uppkomma framöver till följd av nya erfarenheter från t.ex. den inledande deponering som planeras för en mindre del av det använda kärnbränslet. Men kostnaderna kan också bli lägre än vad som nu beräknas.
De uppskattade svenska rivningskostnaderna är vid en internationell jämförelse låga. Olika förklaringar till detta har redovisats av SKB. Eftersom rivningskostnader svarar för hela 30 % av de beräknade totalkostnaderna är vår slutsats, att frågan om rivningskostnader behöver ägnas särskild uppmärksamhet framöver.
För att bättre kunna värdera kostnadsuppskattningarna i allmänhet är vår bedömning att delvis nya metoder behöver tillämpas vid beräkning av kostnaderna. Exempel på sådana metoder är kostnadsberäkningar för alternativ till de scenarier som nuvarande planering utgår ifrån. Vi menar att det är särskilt angeläget att detta arbete kommer till stånd, då vi grundar våra förslag om kompletterande säkerheter på att regeringen skall kunna fastställa lämpliga omfattningar av avgiftsunderlags-, grund- och tilläggsbelopp.
Övriga kostnader vid kärnkraftsproduktion
De prioriteringar inom utredningsarbetet som gjorts, innebär att vi inte kunnat behandla alla aspekter på den tredje huvuduppgiften på ett sådant sätt som uppgiftens natur egentligen kräver.
En seriöst syftande studie av samtliga de frågor som tas upp i här aktuell del av direktiven fordrar större utredningsresurser än som stått till vårt förfogande. Studien bör inledningsvis enligt vår uppfattning innefatta en genomgripande och grundläggande problemanalys med diskussion av metodfrågor. Några exempel på frågeställningar som kan behöva belysas är följande.
Vilka typer av kostnader bör urskiljas? Vad är historiska kostnader och vilka kostnader är möjliga att påverka i dag? Är det lämpligt att redovisa kostnader för kärnkraftsproduktion utan att samtidigt ställa dessa kostnader i relation till kostnader för annan elproduktion? Bör icke-monetära kostnader mätas och redovisas och i så fall hur?
För att få en utgångspunkt för våra överväganden har vi fört diskussioner på grundval av de expertpromemorior som i sina huvuddrag återges i bilaga 2.
Det har inte visat sig möjligt att inom ramen för vårt arbete på ett tillfredsställande sätt behandla alla de frågeställningar som aktualiseras av de nämnda promemoriorna.
Vi har emellertid gjort vissa ansträngningar för att närmare belysa frågan om det finns några mer betydande s.k. externa kostnader till följd av negativa externa effekter vid den nu pågående kärnkraftsproduktionen. Med externa kostnader avser vi då kostnader som kärnkraften förorsakar allmänheten men som inte belastar den produktionskostnad som reaktorägaren tar med i sin verksamhetskalkyl.
Vi har valt att tillhandahålla detta arbetsmaterial som en bilaga till betänkandet (bilaga 3). Materialet är inte så genomarbetat att det är ägnat att i nuvarande skick läggas till grund för förslag om åtgärder.
Den slutsats som vi anser möjlig att dra av detta arbetsmaterial är, att det bör kunna utgöra en utgångspunkt för fortsatta studier av hithörande frågor och på så sätt utgöra ett underlag för den allmänna debatten kring energipolitiska frågeställningar. Vi vill i detta sammanhang peka på att det kan vara en uppgift för den parlamentariskt sammansatta energikommission som riksdagen uttalat sig för i maj 1994 (jfr 1993/94:NU17 s. 19), att inom ramen för sitt uppdrag överväga frågor om externa kostnader för olika energislag.
Författningsförslag i Kärnbränslefondsutredningens betänkande (SOU 1994:107) Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader
1. Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
dels att 1 – 4 och 6 – 9 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 7 a – 7 e,
8 a och 8 b §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1 §
Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa kostnader som staten har enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Avgift skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift.
Avgifter skall betalas enligt
denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa kostnader som staten har enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. För kost-
nader för omhändertagande som inte täcks av hittills inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas.
Avgift skall betalas och
säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller
driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift.
2 §
Avgiftsskyldigheten avseende omhändertagande omfattar
kostnader för
1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,
2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen,
3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras.
Skyldigheten att betala
avgift och ställa säkerheter avseende omhändertagande
omfattar kostnader för
1. en säker hantering och
slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,
2. en säker avveckling och
rivning av reaktoranläggningen,
3. den forsknings- och
utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras.
3 §
Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av dels kost-
naderna för samtliga de åtgärder som kan behövas, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om minst tre år.
Kostnadsberäkningen skall varje år ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Reaktorinnehavaren skall i
samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av
1. kostnaderna för samtliga
åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits i 25 år samt, om drifttiden för reaktorn överstiger 25 år, kostnaden för tillkommande åtgärder varje år därutöver (avgiftsunderlagsbelopp),
2. om drifttiden för reaktorn
understiger 25 år, de kostnader enligt 1 som kan hänföras till det kärnbränsle som har använts när beräkningen sker (grundbelopp),
3. skäliga kostnader för till-
kommande åtgärder som beror på oplanerade händelser (tilläggsbelopp).
Av beräkningen skall dessutom framgå kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om minst tre år.
Kostnadsberäkningen skall
varje år ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
4 §
Utöver kostnaderna för omhändertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att
1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 § 3 samt pröva frågor härom,
2. pröva frågor som avses i 5 § första stycket och 8 § andra stycket denna lag,
3. pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Utöver kostnader för omhän-
dertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att
1. komplettera forsknings-
och utvecklingsverksamhet som avses i 2 § 3 samt pröva frågor härom,
2. pröva frågor som avses i 5
§ första stycket, 8 § andra stycket och 8 a § andra stycket denna lag,
3. pröva frågor om övervak-
ning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
5 §
Avgiftens storlek fastställs årligen för nästföljande kalenderår av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Varje reaktorinnehavare skall betala avgift i förhållande till den energi som levereras.
6 §
Avgiften bestäms så att de sammanlagda avgiftsbeloppen
som betalas under reaktorns drifttid täcker kostnaderna för
omhändertagandet och statens kostnader enligt 4 §.
Avgiften bestäms så att de
sammanlagda avgiftsbeloppen täcker de kostnader för omhändertagandet som avses i 3 § första stycket 1 och statens kostnader enligt 4 §.
Vid avgiftsberäkningen skall hänsyn tas till tidigare åtgärder för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta, reaktoranläggningens beskaffenhet och övriga omständigheter som kan påverka avgiftens storlek.
7 §
Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Myndigheten skall sätta in medlen på räntebärande konto i Riksbanken. Räntan skall läggas till kapitalet.
Avgiften skall betalas till den
myndighet som regeringen bestämmer. Avgiftsmedlen skall
överföras till en fond, benämnd Kärnavfallsfonden .
7 a §
Kärnavfallsfonden leds av en
styrelse, som skall förvalta medlen i fonden i enlighet med 7 b - 7 d §§. Styrelsen skall årligen till regeringen lämna en redovisning som avser förvaltningen under det gångna året.
Regeringen utser styrelse i
Kärnavfallsfonden, förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvaltning och beslutar om närmare föreskrifter för fondens verksamhet.
Ledamöter i styrelsen, revi-
sorerna och de arbetstagare och uppdragstagare hos fonden som styrelsen bestämmer skall skriftligen anmäla sitt innehav och ändringar i innehavet av fondpapper som anges i 2 § insiderlagen (1990:1342) .
7 b §
Medlen i Kärnavfallsfonden
skall placeras så att kraven på långsiktigt hög avkastning, tillfredsställande betalningsberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet tillgodoses. Förvaltningen av vissa fondmedel får överlåtas till värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare.
Avkastningen på fondens
medel skall läggas till kapitalet.
7 c §
Kärnavfallsfondens medel
får placeras
1. i skuldförbindelser med
låg kreditrisk,
2. i aktier eller aktiefonder
som är noterade på svensk eller utländsk börs,
3. hos Riksbanken eller Riks-
gäldskontoret,
4. hos annan bank, om det
behövs för att säkerställa tillräcklig betalningsberedskap.
Fonden får förvärva optioner
eller terminskontrakt eller liknande finansiella instrument, om det behövs för att säkerställa en effektivare fondförvaltning eller som skydd mot valutakursförluster eller andra risker.
7 d §
Högst 40 procent av mark-
nadsvärdet för Kärnavfallsfondens tillgångar får vara placerade i aktier. Placeringar i utländska aktier och utländska skuldförbindelser får för vardera tillgångsslaget uppgå till högst 15 procent av samma marknadsvärde.
Placeringar i ett aktiebolag
får högst uppgå till fem procent av samtliga aktier i bolaget eller, om aktierna har olika röstvärde, högst fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget.
Högst fem procent av mark-
nadsvärdet för fondens samtliga aktier får vara hänförliga till ett visst aktiebolag eller till aktiebolag som ingår i samma koncern.
7 e §
Regeringen fastställer ytterligare bestämmelser om förvaltningen av medlen i Kärnavfallsfonden.
8 §
De avgifter som betalats av reaktorinnehavaren skall använ-
das för att ersätta innehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka statens kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till reaktorn och bränsle som använts i reaktorn.
Frågor om användning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Reaktorinnehavarens andel
av medlen i Kärnavfallsfonden skall användas för att ersätta
innehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka statens kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till reaktorn eller bränsle som använts i reaktorn. Medlen får också
användas för att bekosta Kärnavfallsfondens verksamhet.
När allt det i reaktorn an-
vända kärnbränslet och radioaktivt avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar samt reaktoranläggningen avvecklats och rivits, skall medel i Kärnavfallsfonden som inte behövs för ändamål som avses i första stycket återbetalas till reaktorinnehavaren. Medel i fonden som inte behövs får återbetalas dessförinnan, om särskilda skäl föreligger.
Frågor om användning och
återbetalning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.
8 a §
Reaktorinnehavaren skall till
den myndighet som regeringen bestämmer ställa fullgoda säkerheter som motsvarar de kostnader för omhändertagandet som avses i 3 § första stycket 2 och 3. Säkerheter behöver inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehavarens andel av medlen i Kärnavfallsfonden.
Regeringen eller den myn-
dighet som regeringen bestämmer skall årligen och vid behov oftare pröva om säkerheterna är tillräckliga.
Som säkerhet får inte god-
kännas inteckning i kärnkraftverket.
8 b §
Säkerheter enligt 8 a § får
utnyttjas för att finansiera åtgärder för omhändertagande som avses i 2 §, om medlen i Kärnavfallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärderna inte vidtas av reaktorinnehavaren. Om reaktorn drivs kortare tid än 25 år, får säkerheterna dessutom utnyttjas för att tillföra Kärnavfallsfonden medel som motsvarar de avgifter enligt 5 § som bortfaller på grund av den begränsade drifttiden. Frågor om utnyttjande av säkerheter prövas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer.
Säkerheter som inte längre
behövs skall återlämnas till reaktorinnehavaren.
9 §
Reaktorinnehavaren skall på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras.
Reaktorinnehavaren skall på
begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och behovet av säkerheter samt pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras.
10 §
Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 9 § genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff i brottsbalken.
11 §
Ett beslut enligt 9 § att infordra uppgifter eller begära tillträde till anläggningar eller platser får förenas med vite.
______________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
Sammanställning av remissyttranden - Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader (SOU 1994:107 och SOU 1994:108)
1. Remissinstanserna
Efter remiss har yttranden över betänkandet avgetts av Riksbanken, Svea Hovrätt, Kammarätten i Stockholm, Riksgäldskontoret, Statskontoret, Finansinspektionen, Riksrevisionsverket (RRV), Boverket, Allmänna pensionsfonden, Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet i Uppsala, Lunds universitet, Umeå universitet, Högskolan i Luleå, Handelshögskolan i Stockholm, Kammarkollegiet, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Malmöhus län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Statens naturvårdsverk (SNV), Statens strålskyddsinstitut (SSI), Statens kärnkraftinspektion (SKI), Lokala säkerhetsnämnden vid Ringhals kärnkraftverk, Lokala säkerhetsnämnden vid Forsmarks kärnkraftverk, Lokala säkerhetsnämnden vid Barsebäcks kärnkraftverk, Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM), Östhammars kommun, Varbergs kommun, Landstinget i Uppsala län, Svenska kommunförbundet, Naturskyddsföreningen, Svenska Bankföreningen, Barsebäck Kraft AB, Forsmarks Kraftgrupp AB, Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB), OKG AB, Sydkraft AB, Vattenfall AB,
2. Allmänna och sammanfattande synpunkter
Betänkandet med underlagsrapporter har sänts för yttrande till 46 remissinstanser. Av dem har 29 haft synpunkter. 21 remissinstanser tillstyrker i princip utredningens förslag om ändrade riktlinjer för placering av de avgifter som tas ut för att bekosta hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle i syfte att uppnå en högre avkastning än vad som är möjligt i dag. Likaså tillstyrker remissinstanserna att förvaltningen av medlen uppdras åt ett fristående organ benämnt Kärnavfallsfonden samt att ett system med kompletterande säkerheter införs.
Bland dem som stöder utredningens förslag i dessa delar märks Riksgäldskontoret, Statskontoret, Finansinspektionen och NUTEK. Vidare tillstyrks förslaget av länstyrelserna i Uppsala län, Kalmar län, Malmöhus län, Hallands län och Västerbottens län, SKI, lokala säkerhetsnämnderna vid Ringhals och Forsmarks kärnkraftverk, KASAM, Svenska Kommunförbundet,
Svenska Bankföreningen samt kraftproducenterna.
Av de återstående remissinstanserna har flertalet begränsat sitt yttrande till de övriga förslagen i betänkandet. Till denna kategori hör Riksbanken, Boverket, Uppsala universitet och Statens Strålskyddsinstitut.
Principiella invändningar mot och kritik av nämnda delar av utredningens förslag framförs främst av Rikrevisionsverket och samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden vid Universitetet i Umeå.
3. Nya riktlinjer för placering av fondmedel
Riksbanken framhåller att den strävar efter att koncentrera verksamheten till sina huvuduppgifter, dvs. sådana som har samband med dess ansvar för penningpolitiken och betalningssystemet. Mot den bakgrunden är handhavandet av fondmedlen en udda uppgift för banken. Förslaget att lyfta bort detta uppdrag från banken biträds därför. Utöver placeringar i värdepapper bör enligt utredningsförslaget placeringar hos
Riksbanken och Riksgäldskontoret tillåtas om villkoren är tillfredsställande. Riksbanken är emellertid mot bakgrunden av den nämnda policyn för verksamheten inte angelägen att ha hand om sådana medel. Banken kan inte erbjuda högre ränta än vad som gäller för 10-åriga statsobligationer och den kan Kärnavfallsfonden uppnå genom att låta köpa obligationerna på marknaden.
Riksgäldskontoret avråder från att ersätta dagens inlåning i
Riksbanken med ett alternativ som innebär att avgiftsmedlen automatiskt placeras hos Riksgäldskontoret eftersom det inte det inte finns någon väl fungerande realräntemarknad i Sverige. Riksgäldskontoret anser att Kärnavfallsfonden bör bildas i enlighet med utredningens förslag. Fondförvaltningen bör inriktas på att uppnå en säker real avkastning för att på så sätt minimera riskerna. Det är enligt Riksgäldskontoret inte lämpligt att tvinga fondförvaltarna att endast hålla reala placeringar, men eftersom målet är en real avkastning förefaller realränteobligationer och real inlåning att vara lämpliga placeringsformer. Via placeringsreglementen kan kapitalförvaltarna åläggas att hålla en viss andel av tillgångarna i reala placeringar.Kontoret anser det bör övervägas om inte en viss del andel av placeringarna , t.ex. 10 procent, alltid bör vara placerade i tillgångar utan kreditrisk för att få till stånd en viss miniminivå på säkerheten i placeringarna. Utifrån ovanstående ramar och riktlinjer kommer enligt Riksgäldskontoret mening Kärnavfallsfondens tillgångsportfölj att bestå av en viss andel obligatoriska reala placeringar. Övriga tillgångar i portföljen kommer att placeras utifrån målet att på ett säkert sätt uppnå minst samma
avkastning som den reala delen av portföljen. På så vis blir hela portföljen inriktad på real avkastning.
Statskontoret framhåller att förslaget om kompletterande säkerheter är bärande för de förändringar i fråga om finansiering och förvaltning som föreslås av utredningen. Det innebär att ett mer fullständigt ansvar för de kostnader som följer av omhändertagandet av de synnerligen giftiga resterna av utvinningen av kärnkraft läggs på ägarna av kärnkraftföretagen. Det föreslagna systemet med säkerheter höjer på ett betydande sätt säkerheten för att ägarna av kraftverken i ett läge med otillräckliga fondmedel kommer att kunna tillföra ytterligare medel. Statskontoret tillstyrker därför förslaget.
Statskontoret finner det rimligt att fondmedlen i samband med införandet av de kompletterande säkerheterna får placeras friare än i dag för att ge högre real förräntning. Konkurrens mellan olika penningplacerare bör utnyttjas.
Finansinspektionen har intet att erinra mot att avgift som tas ut för att finansiera utgifter för använt kärnbränsle m.m. får placeras på ett friare sätt än som f.n. är fallet för att därmed uppnå en högre avkastning.
Inspektionen framhåller att de föreslagna placeringsmöjligheterna för fonden liknar i stort de placeringsregler som fondbolag, vilka driver verksamhet enligt lagen om värdepapper har att iaktta. Kärnavfallsfondens ändamål skiljer sig emellertid på ett avgörande sätt från det som gäller för värdepappersfonder, bl.a. genom utdebitering av avgifter och genom att fonderade medel skall användes för på förhand bestämda ändamål. Mot bakgrund härav anser Finansinspektionen att det regelsystem som gäller för värdepappersfonder inte bör användas för den nu aktuella fonden. Den bör således inte ställas under Finansinspektionens tillsyn.
Riksrevisionsverket (RRV) framhåller att vid bedömning av förslaget om en särskild organisation -Kärnavfallsfonden- med friare regler för förvaltning av fonderade medel är frågan om risk central. Vad som sägs i betänkandet om att få en " ... långsiktigt hög real avkastning, tillfredsställande betalningberedskap och riskspridning samt betryggande säkerhet ..." är inte användbart som vägledning för de konkreta besluten. För att fungera som rättesnöre för Kärnavfallsfonden måste orden "hög", "tillfredsställande" och "betryggande säkerhet" definieras. I betänkandet finns också en rad restriktioner för fondens placeringar och rutiner för kontroll och styrning av förvaltningen. En del av bestämmelserna är svåra att tolka. Verket anser att reglerna för Kärnavfallsfondens verksamhet kan behöva förtydligas.
Om Kärnavfallsfonden bildas utgår RRV från att kostnaderna
för personal och administration finansieras med fondens avkastning, d.v.s utan statliga anslag. Verket saknar ett resonemang om fördelen med att organisera Kärnavfallsfonden som en fristående enhet framför att låta den bli en del av någon befintlig statlig förvaltare.
RRV tar vidare upp frågan vem som har ansvaret om fondens förvaltning inte blir så framgångsrik som utredningen utgår från. Fonden kan komma att bedriva sin verksamhet i mer än 50 år. Under den tiden kan det inträffa att vissa av fondens tillgångar förlorar sitt värde och att det leder till att pengarna inte räcker för att täcka kostnaderna för kärnavfallet. Är det i så fall staten eller kärnkraftbolagen som skall träda in?
Uppsala universitet (Juridiska fakulteten) tillstyrker friare placeringsregler förutsatt att inramningarna är effektiva. Fria placeringsregler kräver god information om utfallet av gjorda placeringar. De kräver också en ordentlig granskning (revision) av förvaltningen. Det måste också på ett eller annat sätt bestämmas vilken avkastning som skall uppnås för bestämda perioder.
Umeå universitet (Samhällsvetenskapliga fakulteten) anser att utredningens argument för placeringspolitiken bygger på truismer samt innehåller motstridiga element utan någon diskussion om innebörden.
Kammarkollegiet tillstyrker utredningens förslag i dess huvuddrag vad gäller fondförvaltning och Kärnavfallsfonden.
När det gäller formerna för organisation av den föreslagna Kärnavfallsfonden förordar kollegiet en annan organisation.
Kollegiet anser att fonden inte bör ha någon anställd personal. Dessa uppgifter bör i stället skötas av Kammarkollegiet. Härigenom skulle verksamheten kunna drivas till lägre kostnader. En av kollegiets verksamhetsgrenar är att svara för kanslifunktioner åt nämnder och styrelser som är utsedda av regeringen, men som inte har någon egen personal. En annan av kollegiets verksamheter är fond- och förmögenhetsförvaltning. Vid behov av statlig kapitalförvaltning bör upphandling på marknaden ställas mot egenregi-alternativet hos Kammarkollegiet. Kollegiet hänvisar till att det kostnadseffektivt och med gott förvaltningsresultat har svarat för medelsförvaltningen åt Arbetslivsfonden som i vissa delar har likheter med Kärnavfallsfonden.
Länsstyrelsen i Malmöhus län finner att utredningens förslag har stora fördelar ur konkurrenssynpunkt och anser det särskilt positivt att Riksbankens ensamrätt för kontoinlåning slopas. Länsstyrelsen bedömer att de nya placeringsalternativen på sikt kommer att innebära möjlighet till större realränteavkastning än f.n. Det är enligt länsstyrelsen
också positivt att externa fondförvaltare kan användas för placering av fondens medel.
Statens kärnkraftinspektion (SKI) biträder utredningens förslag till organisation för fondförvaltning. Genom att tillåta en friare placering av fondmedel inom ramen för ett väl preciserat placeringsreglemente bör enligt SKI:s mening utan nämnvärt ökat risktagande en förbättrad avkastning kunna nås.
Risktagandet med en friare placering kan täckas in i de föreslagna garantiåtagandena från kraftföretagen. Kostnaderna för den friare förvaltningen torde enligt SKI bli låga i förhållande till den ökade avkastningen om utredningens förslag till organisation genomförs. SKI föreslår att det övervägs om inte Studsviksfonden också skall omfattas av de friare placeringsreglerna som nu föreslås för kärnavfallsfonden och att Studsviksfonden skall förvaltas på samma sätt.
Enligt Statens råd för kärnavfallsfrågor (KASAM) innebär den låga reala avkastningen på fondmedlen vid nuvarande bundna förvaltning av medlen liksom exponeringen för inflations- och ränterisker skäl för övergång till en aktiv, friare fondförvaltning. KASAM tillstyrker utredningens förslag till förändrade regler för förvaltning av kärnavfallsfonden. KASAM påpekar vidare att avkastningen på Riksgäldens realränteobligationer bör kunna fungera som riktmärke för realräntan i basscenariot och utgöra intressanta placeringsobjekt för fonden. Fonden bör kunna utnyttja andra placeringsobjekt varvid emellertid gränsen 40 procent för placering av medel i aktier kan vara väl högt satt. Vidare framhålls att fonden ur effektivitetssynpunkt bör ha möjlighet att investera mer än 15 procent av tillgångarna på utländska aktiemarknader
För att säkra informationsflödet mellan fondens styrelse och dess expertråd bör en ledamot vara gemensam. För förvaltning av medel som investeras i utländska värdepapper behövs enligt KASAM flera konkurrerande externa förvaltare för att en jämförelse mellan dem skall kunna ske.
Svenska Kommunförbundet som i princip tillstyrker utredningens förslag till ändringar i finansieringslagen pekar på att investeringar i infrastruktur bör utgöra en säker och inflationsskyddad placering. Inom den kommunala sfären finns t.ex. energianläggningar och vattenverk som kräver en långfristig finansiering. Det framtida placeringsreglementet bör därför innefatta möjligheter att placera i den kommunala sektorn.
Bankföreningen som tillstyrker förslaget om inrättadet av
Kärnavfallsfonden understryker angelägenheten av att den externa förvaltningen av medlen fördelas på flera förvaltare.
Härigenom ges fondens styrelse större handlingsutrymme och kan utnyttja konkurrensen mellan olika penningplacerare. Enligt föreningen bör det också vara självklart att fondens likvida medel inte bara kan placeras hos Riksbanken och Riksgäldskontoret utan även i bank om detta ger högre avkastning.
Barsebäck Kraft AB (BKAB) instämmer i huvudsak i utredningens bedömningar och tillstyrker uppläggningen av det nya finansieringssystemet. BKAB tillstyrker en friare förvaltning som ökar avkastningen på de fonderade medlen. BKAB tillstyrker principerna för hur fondmedlen bör placeras och de särskilda begränsningsregler som bör gälla.
BKAB anser att ytterligare förbättringar kan nås om förvaltningen av medlen läggs på en fristående stiftelse under tillståndhavarnas ansvar. Detta skulle tydliggöra kärnkraftföretagens fulla ansvar för avfall och rivning samtidigt som samhällets krav på tillförlitlighet ändå kan uppfyllas. Samhällets insyn i förvaltningen av medlen kan uppnås genom representation i stiftelsens styrelse. Även OKG AB förordar en helt fristående stiftelse för förvaltning av fondmedlen.
Om alternativet med en statlig fond väljs bör representationen från kärnkraftsföretagen i fondens styrelse utökas- utöver de 1 till 2 platser som föreslagits- med hänsyn till det ansvar för bränslecykeln som åligger tillståndshavarna. En större representation från kärnkraftföretagen i Kärnavfallsfondens styrelse önskas också av Sydkraft, OKG
AB, Vattenfall och Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB).
Forsmarks Kraftgrupp tillstyrker i huvudsak utredningens förslag om en statlig fond men konstaterar att den realränta som skall användas vid beräkningen av kraftbolagens avgifter därmed görs beroende av statens skicklighet att förvalta fondmedlen. Samtidigt kräver staten garantier av kärnkraftföretagen och/eller dess ägare för den händelse medelsförvaltningen skulle visa sig mindre lyckad. Ett förvaltningssystem som bygger på sådana premisser är enligt
Forsmarks Kraftgrupp inte invändningsfritt.
Sydkraft framhåller att utredningens förslag negativt påverkar kraftindustrins möjligheter att agera på de finansiella marknaderna. De föreslagna genomgripande förändringarna bör ske stegvis och med rimliga övergångsregler. Sker detta och tas hänsyn till Sydkrafts synpunkter i övrigt tillstyrker
Sydkraft utredningens förslag som det starkt sammanfattats på sidan 11 i betänkandet. Sydkraft framhåller vidare att utredningen agerat utifrån försiktighetsprincipen och baserat sina ekonomiska analyser på mycket konservativa antaganden. En årlig förändring av realräntan med 4 procent under de
närmaste 20 åren förefaller enligt Sydkraft sannolikare än utredningens lägre värden.
Vattenfall och SKB tillstyrker förslaget att placera avgiftsmedlen så att en högre förräntning uppnås än f.n.
4. Kompletterande säkerheter, m.m.
Utredningens förslag om att tillståndshavarna, dvs. kärnkraftföretagen skall ställa säkerheter för sitt ekonomiska ansvar enligt kärntekniklagen för omhändertagandet av kärnavfall tillstyrks eller godtas av en mycket stor andel av remissinstanserna. Statskontoret konstaterar att det föreslagna systemet med säkerheter- säkerhetsbelopp I för grundbelopp och säkerhetsbelopp för tilläggsbelopp II för tilläggsbelopp- på ett betydande sätt höjer säkerheten för att ägarna av kärnkraftverken i ett läge med otillräckliga fondmedel kommer att kunna tillföra ytterligare medel. Statskontoret tillstyrker därför förslaget och även att säkerheterna skall förvaltas av SKI.
RRV betonar vikten av att säkerheterna är fullgoda. Verket menar att frågan om ägarnas ansvar behöver redas ut och förtydligas i den blivande lagtexten.Frågan kan också få betydelse om det så småningom blir aktuellt att betala tillbaka pengar som inte går åt. RRV pekar även på att värdet av säkerheterna måste bevakas. En inteckning i en fastighet kan vara fullgod när den lämnas men ha ett betydligt sämre värde när den skall realiseras vid senare tidpunkt. Också Uppsala universitet (Juridiska fakulteten)tar upp frågan om betydelsen för ställda säkerheter av förändringar i ägarskapet av kärnkraftverken.
Umeå universitet (Samhällsvetenskapliga fakultetsnämnden) konstaterar att kraftbolagen måste ställa säkerheter i form av borgensåtaganden eller realsäkerhet i andra tillgångar, vilket är likvärdigt med att medel avsätts till en fond som placeras i fastigheter, vattenkraftsaktier etc. eller (borgensåtaganden) köper en försäkring. Krav på säkerhet innebär således inte att fonderingskravet trollas bort utan är enbart ett uttryck för en viss placeringspolitik. Litet talar enligt Umeå universitet för att för att denna speciella placeringspolitik skulle vara fördelaktig.
Utredningens förslag med säkerheter innebär en minst lika stor kostnad för elkonsumenten som ett alternativ med höjd avgift.
SKI framhåller att mer kapitalstarka ägare kan krävas om säkerheter skall ställas med betydande belopp. Detta kan innebära ökad benägenhet till samgående inom branschen vilket i sin tur kan minska konkurrensen på elmarknaden.
Inspektionen anser inte att myndigheten bör ha uppgiften att förvalta säkerheterna. Det bör i stället övervägas om inte den myndighet som utses att värdera säkerheterna också bör få till uppgift att förvalta dem.
Beträffande utredningens förslag om återbetalning av fonderade medel framhåller SKI att frågan om exakt när reaktorägarna fullgjort sina skyldigheter och vem som då övertar ansvaret för slutförvaret behöver klarläggas ytterligare. Det är angeläget att detta görs i så god tid att man kan ta hänsyn härtill vid prövningen av nödvändig storlek på avgifterna. Frågan om återbetalning av fondmedel är således kopplad till frågan om långsiktigt innehav, övervakning och kontroll av slutförvaret.
KASAM framhåller att basscenariot och överraskningsscenerna behöver definieras och kostnadsberäknas som underlag för fastställande av avgiftsunderlagsbelopp respektive säkerhetsbelopp II. KASAM konstaterar att det torde vara mycket svårt att konstruera ett system där inte staten vid mycket stora brister i fonden kommer att tvingas gå in som den yttersta garanten för avfallshanteringen.
SKB tillstyrker att formerna för avgiftsuttag ändras i enlighet med utredningens förslag, vilket innebär att avgiften baseras på kostnaderna för ett troligt "basscenario" och att osäkerheter i kostnader, drifttid och förräntning täcks upp genom ställda säkerheter. Beträffande ställandet av säkerheter hänvisar SKB till de synpunkter som lämnas av kraftföretagen.
Även BKAB tillstyrker förslaget med ett avgiftsgrundande basscenario kompletterat med säkerheter för att säkerställa fonduppbyggnaden i händelse av kortare drifttid än beräknat eller lägre realavkastning på fondmedlen än som antagits. Systemet medger att inbetalningen av avgifter kan baseras på realistiska beräkningar av framtida hanteringskostnader utan påslag för särskilda händelser och osäkerheter, eftersom dessa tas om hand av garantisystemet. Enligt BKAB bör detta leda till ett lägre avgiftsuttag än vad som hittills gällt.
Både BKAB och Sydkraft AB anser att SKB:s kostnadsberäkningar som skall ligga till grund för basscenariet bör rensas från ett antal konservativa antaganden och pålägg. Hänsyn bör vid fastställande av säkerhetsbeloppen tas till de tekniska landvinningar som görs successivt.
5. Om kärnkraftens totala kostnader
Enligt sina direktiv har utredningen haft att på lämpligt sätt redovisa de totala kostnaderna för elproduktionen från projektering och byggande till rivning och slutförvaring av
kärnkraftverk inklusive kärnbränslecykeln. Utredningen har av tidskäl valt att i första hand behandla frågor med direkt anknytning till finansieringssystemet och har därvid redovisat ingående bedömningar av kostnaderna för kärnavfallshantering och rivning av kärnkraftverk. Utredningen framhåller att en seriöst syftande studie av samtliga de frågor som aktualiseras i direktiven kräver större utredningsresurser än som stått till utredningens förfogande.
Statskontoret anser det lämpligt att de spörsmål som utredningen själv redovisar men även vad som anförs i de särskilda yttrandena får utgöra utgångspunkter för det fortsatta utredande av kärnkraftens kostnader.
NUTEK anser att en utredning av såväl kostnads- som intäktssidan inom energi- och miljöområdet bör vara en viktig uppgift för Energikommissionen.
Uppsala universitet anser att utredning skulle ägnat betydligt större och mer kritisk uppmärksamhet åt det förhållandet att SKB har förutsatt rivningskostnader som ligger lågt jämfört med andra länder. Motsvarande synpunkt förs fram av Lunds universitet som tillstyrker förslaget att en fortsatt utredning genomförs, t.ex. som en uppgift för
Energikommissionen. Umeå universitet pekar på behovet av en bättre kartläggning av driftens riskkostnad och finner en uppgift härom i utredningens bilaga vara ansvarslös .
KASAM finner den prioritering utredningen gjort mycket rimlig.
De studier som gjorts om olika energislags sociala kostnader har hittills lett till motsägande resultat. Studier av externa kostnader genomförs bl.a. inom EU:s forskningsprogram. Fortsatt kunskapsuppbyggnad på detta område sker lämpligast genom deltagande i denna typ av forskningsprogram.
6. Särskilda synpunkter på lagförslaget
(Finansieringslagen;1992:1537)
Finansinspektionen anser att om möjlighet skall finnas för
Kärnavfallsfonden att överlåta förvaltningen av vissa fondmedel till värdepappersinstitut eller annan kapitalförvaltare bör en närmare precisering ske i förslaget till ändring av finansieringslagen.
RRV m.fl. konstaterar att i förslaget till lagtext står att det är reaktorinnehavaren som skall ställa säkerhet (1§). RRV anser att att frågan om ägarnas ansvar bör redas ut och förtydligas i lagtexten.
7. Övriga synpunkter
RRV påminner om att verket granskat kassahållningen i den nuvarande "kärnavfallsfonden" år 1993 och därvid framhållit att behållningen i fonden kunde öka med flera 100 milj kr om betalningarna till och från fonden gjordes enligt moderna principer för kassahållning i staten. RRV har presenterat sina slutsatser vid ett möte med utredningen för att en samordning skulle kunna ske av utredningens förslag med RRV:s. Enligt verket är det anmärkningsvärt att i utredningens betänkande inte på något ställe tas upp de förslag som verket lämnade.
Sammanfattning av Riksrevisionsverkets rapport RRV 1995:22 Kärnavfallsprogrammet - Producentansvar och statlig tillsyn
Riksrevisionsverket (RRV) har granskat den statliga tillsynen över det s k kärnavfallsprogrammet. Sedan år 1992 är det Statens kärnkraftinspektion (SKI) som utövar tillsynen.
RRV:s slutsats av granskningen är att SKI bör sluta med sin allmänna tillsyn över kärnavfallsprogrammet. Det finns flera skäl. Ett är att den tillsyn som bedrivits hittills knappast haft någon effekt på kärnavfallsprogrammet.
Sedan programmet startade år 1982 har flera olika myndigheter haft ansvar för statens tillsyn över det. Tillsynen har dock inte varit särskilt aktiv. Med något enstaka undantag har de olika myndigheternas tillsyn inte påverkat de åtgärder som vidtagits inom ramen för programmet. En bidragande orsak kan vara att tillsynsmyndigheten försvagats genom de olika förändringar som gjorts av dess organisation och inriktning.
Men den främsta orsaken till att tillsynen inte satt några tydliga spår är att det inte varit meningen. Den svenska lagstiftningen är mycket klar när det gäller fördelningen av ansvaret för kärnavfallet. Enligt lagen är det ägarna till kärnkraftreaktorerna som har det fulla och odelade ansvaret för att avfallet tas om hand på ett säkert sätt. För det ändamålet har reaktorinnehavarna tillsammans bildat Svensk kärnbränslehantering AB (SKB). På uppdrag av sina ägare planerar och driver SKB kärnavfallsprogrammet. Den här ansvarsfördelningen innebär att tillsynsmyndigheten inte har några formella möjligheter att styra kärnavfallsprogrammet. SKB kan själv avgöra vilken hänsyn bolaget ska till myndighetens synpunkter. För att kunna ta ansvar för kärnavfallsprogrammet måste SKB själv få bestämma hur det ska utformas.
Enligt RRV:s bedömning hade det alltså inte spelat någon roll om tillsynsmyndigheten varit mer aktiv. Lagstiftningen hade ändå hindrat myndigheten från att påverka kärnavfallsprogrammet. Däremot har det inte funnits några formella hinder för tillsynsmyndigheten att satsa mer på att analysera och sprida den information om programmet som SKB redovisat i olika sammanhang. Inte minst när det gäller kostnaderna för de olika delarna av programmet har det enligt RRV funnits goda möjligheter att bearbeta SKB:s uppgifter. På så sätt hade myndigheten kunnat förse statsmakterna med ett bättre underlag för olika beslut. En tänkbar förklaring till att SKI inte arbetat mer med den här typen av analyser är att myndighetens organisationskultur är naturvetenskaplig och teknisk snarare än ekonomisk.
Den modell som vi i Sverige valt för att organisera ansvaret för kärnavfallet sätter således en skarp gräns för tillsynsmyndighetens möjligheter att påverka. En annan viktig
förklaring till att myndigheten haft litet inflytande är karaktären på den verksamhet som tillsynen avser. Kärnavfallsprogrammet har hittills i hög grad varit en process för att skaffa kunskap om hur kärnavfallet ska tas om hand. Syftet är att ta fram en metod för att slutförvara avfallet. Så länge det inte finns några formella beslut om hur kärnavfallet ska tas om hand — eller ens något färdigt förslag till lösning — kan inte tillsynsmyndigheten säga om SKB:s olika åtgärder är riktiga eller felaktiga. För att kunna korrigera krävs en tydlig norm. Statens krav på reaktorinnehavarna är att kärnavfallet ska tas om hand på ett ”säkert” sätt. Ett så allmänt krav duger inte som norm för att styra processen.
Men det här förhållandet kommer att ändras. När SKB så småningom söker tillstånd för att få börja bygga anläggningar för att ta hand om avfallet blir det SKI:s uppgift att granska ansökan. Då finns inte längre några formella hinder för vilka krav som myndigheten kan ställa på SKB:s arbete eller på den metod som bolaget valt för att hantera avfallet. Tvärtom måste myndighetens granskning vara helt förutsättningslös och utan några låsningar. Det är den andra centrala utgångspunkten för RRV:s bedömning att SKI:s löpande tillsyn över kärnavfallsprogrammet bör tonas ned. Ju mindre myndigheten varit inblandad i det arbete som ligger till grund för SKB:s ansökan, desto större möjligheter att göra en förutsättningslös granskning. Och det är SKI:s viktigaste roll i kärnavfallsprogrammet.
Ett generellt problem med tillsynsorganisationer är att de riskerar att påverkas av tillsynsobjektets bedömningar, synsätt och värderingar. Det försämrar förutsättningarna för en effektiv tillsyn. På kärnavfallsområdet är den risken påtaglig, anser RRV. Det finns bara en tillsynsorganisation och ett tillsynsobjekt, som båda arbetar i en liten ”bransch”. Därför är det naturligt att de två organisationerna får olika typer av relationer till varandra. Det kan leda till att gränserna mellan organisationerna suddas ut.
Därför anser RRV att rollerna bör renodlas och gränserna skärpas. Det är en viktig förberedelse för SKI inför granskningen av SKB:s ansökan, och ett sätt att skapa förtroende för myndigheten. För vid det tillfället är SKI:s enda roll den granskande myndighetens. Varje spår av rollen som informell samtals- och samarbetspartner måste vara borta om granskningen ska ske förutsättningslöst. I rapporten pekar RRV på en rad exempel på strategiska frågor som SKI måste ta ställning till för att förbereda organisationen för uppgiften att granska SKB:s ansökan. Det handlar bl a om hur den forskning som SKI själv bedriver på bästa sätt ska stödja granskningen, om organisationens behov av kompetens, om samarbetet med andra myndigheter. Det handlar också om mindre konkreta — men inte mindre viktiga — frågor som att ompröva etablerade föreställningar och skaffa en beredskap för konflikter.
I hög grad är det SKI själv som ska hantera de här frågorna. Det bör ske inom ramen för den strategi som organisationen måste formulera inför prövningen av ansökan. Men för att stödja SKI i det sammanhanget lämnar RRV också en del förslag till åtgärder från statsmakternas sida.
RRV föreslår ● att SKI:s roll som prövnings- och säkerhetsmyndighet ifråga om kärnavfall görs tydligare ● att SKI:s ansvar för kärnavfallsfonden tas bort ● att ansvaret för att beräkna kärnavfallsavgiften ges till den nya Kärnavfallsfonden ● att de treåriga FoU-programmen ses över ● att initiativ tas till en strategi för att minska riskerna för ”capture of the regulator” ● att SKI tar fram ett program med förberedelser inför sin prövning av SKB:s ansökan om att bygga djupförvar och inkapslingsstation.
Sammanfattning av Riksrevisionsverkets rapport F 1993:30 - Avfall - Avveckling - Avkastning - kassahållning i kärnavfallsfonden
Riksrevisionsverket (RRV) har inom ramen för förvaltningsrevisionen granskat den s k kärnavfallsfonden, som bildades 1982 enligt lagen om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m m. Fonden ska finansiera omhändertagandet av utbränt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnreaktorer, rivning av kärnkraftverken, transporter, slutförvar samt därmed sammanhängande forskning och utvecklingsarbete. Den finansieras genom en avgift på elproduktionen i kärnkraftverken. Avgiften är cirka 2 öre per kWh.
Fonden förvaltas av Statens kärnkraftinspektion (SKI) medan ersättning betalas ut till Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB), ett av kraftföretagen gemensamt ägt företag.
Sedan år 1982 har avgifter på cirka 15 miljarder kronor betalats in till fonden och cirka 9 miljarder kronor har betalats ut för bl a mellanlagring av uttjänt bränsle samt FoU. Fondbehållningen beräknas vara cirka 13 miljarder kronor i slutet av år 1993. De totala kostnaderna som fonden ska täcka beräknas uppgå till 58 miljarder kronor i 1993 års penningvärde.
RRV har granskat fonden ur ett kassahållningsperspektiv. Frågan är om rutinerna för inbetalning av avgifter till och utbetalning av ersättning ur fonden ligger i linje med de moderna kassahållningsprinciper som tillämpas av staten. Enligt en förordning från 1982 ska avgifter betalas in till fonden kvartalsvis i efterskott, medan utbetalning av ersättning görs kvartalsvis i förskott.
RRV har simulerat effekterna av ändrade betalningstidpunkter, dels för åren 1982 till 1993, dels för åren 1994 till 2010. Simuleringen visar att betalningstidpunkterna har stor betydelse för behållningen och därmed tillväxten i kärnavfallsfonden. En ändring av betalningstidpunkterna skulle kunna påverka fondbehållningen med miljardbelopp. RRV:s slutsats är att betalningstidpunkterna således inte ligger i linje med de moderna kassahållningsprinciperna. Dessutom har betalningsrutinernas utformning lett till ett, ur fondens synvinkel, onödigt transaktionsflöde mellan SKB och kraftföretagen. Dessa transaktioner sker utan statlig insyn.
RRV föreslår bl a att SKI ska ta initiativ till en översyn av betalningsrutinerna. Översynen bör ha som syfte att närmare ansluta betalningstiderna till gällande kassahållningsprinciper. Exempelvis bör ersättning ur fonden inte betalas ut med förskott.
MILJÖDEPARTEMENTET 1995-10-04
Protokoll fört vid sammanträde den 3 oktober 1995 om förslag till ändringar i lagen (1992:1537) om finansiering av vissa framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Närvarande: Se deltagarlista
Mötesanteckningar:
1 §
Ordföranden hälsade de närvarande välkomna och förklarade mötet öppnat.
Ordföranden informerade om att syftet med mötet var att informera om sådana ändringar i lagen (1992:1537) om finansiering av vissa framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall (Studsvikslagen) som regeringen övervägde att föreslå riksdagen och som inte hade redovisats i det tidigare remitterade betänkandet SOU 1994:107.
De förslag till ändringar som därvid avsågs var följande:
- förvaltningen av fondmedlen enligt finansieringslagen, - förvaltningen av fondmedlen enligt studsvikslagen, - frågan om information till allmänheten - frågan om finansiering av Statens råd för kärnavfallsfrågor, KASAM.
EN PM om förslaget till förvaltningen av fondmedlen enligt finansieringslagen delades ut.
De närvarande uppmanades att muntligen eller skriftligen överlämna sina synpunkter på förslaget till Miljödepartementet.
2 §
Ordföranden redovisade kortfattat för innehållet i de olika förslagen till ändringar.
Erik Utterström, Finansdepartementet, redogjorde mer detaljerat för förslaget till förvaltning av fondmedlen enligt finansieringslagen.
3 §
Företrädare för KASAM framförde kritik beträffande förslaget till förvaltning av fondmedlen enligt finansieringslagen. De konstaterade att den överlämnade promemorian inte är tillräckligt uttömmande för att kunna utgöra en grund för ett övervägt ställningstagande till förslaget. KASAM avvisade dock inte principiellt lösningar som innebär att fonderade medel placeras på konto hos Riksgäldskontoret. Kärnbränslefondutredningens förslag till en friare förvaltning av fondmedlen ansågs dock vara ett bättre alternativ.
KASAM ansåg att det var ytterst olyckligt för trovärdigheten i den svenska modellen för kärnavfallshantering, att motiv som rör beräkningen av den svenska statsskulden, skall styra val av modell för förvaltningen fondmedlen.
4 §
Företrädare för Vattenfall AB, Sydkraftkoncernen och Svensk Kärnbränslehantering AB, SKB, konstaterade, med reservation för den kortfattade information som lämnats, att förslaget med inlåning av fondmedlen i Riksgäldskontoret ger fördelar beträffande ränteavkastningen jämfört med dagens placering i Riksbanken. Hänvisningen till Riksgäldens realräntelån inger dock inte förtroende. Det är tveksamt om det går att få tillstånd en fungerande realräntemarknad i Sverige. Kärnbränslefondsutredningens förslag förslag med en friare förvaltning är dock ojämförligt mycket bättre. En diversifierad portfölj av den typ utredningen föreslog erbjuder bästa avkastning till lägsta motsvarande risk. Genom att hänvisa fondmedlen till Riksgäldskontoret som enda alternativ försätter dessutom den föreslagna placeringsdelegationen i en omöjlig förhandlingssituation. Regeringens förslag innebär en icke diversifierad portfölj med högre både nominell och real risk än om utredningens förslag hade genomförts.
Företrädarna för SKB påminde om att medlen var "öronmärkta" enligt lag och att eventuella brister i de uppbyggda fonderna är reaktorinnehavarna tvungna att täcka. De rigorösa arrangemangen för att säkerställa att medel finns tillgängliga i framtiden, för att på bästa sätt ta om hand kärnavfallet, har en mycket stor betydelse för förtroendet bland allmänheten. Att utnyttja fondmedlen som tillgång i annat sammanhang kan därför leda till att förtroendet hos allmänheten urgröps. Detta kan få mycket allvarliga konsekvenser för möjligheten att genomföra det svenska kärnavfallsprogrammet.
-----------------------------
Det antecknas att företrädare för Forsmarks kraftgrupp, Vattenfall, SKB, Sydkraft, KASAM och SKI inkommit med skriftliga yttranden med i huvudsak samma inställning som antecknats ovan.
Deltagarlista:
Mårten Eriksson, SKI Ulf Gustafson, SKI Sören Norrby, SKI
Hans Forsström, SKB Sten Bjurström, SKB
Stig Sandklef, Vattenfall
Åke Hugosson, Sydkraft
A-M Thunberg, KASAM Nils Rydell, KASAM Lotta Westerhäll, KASAM Olof Söderberg, KASAM
Marie Gerholm, N-dep Eric Utterström, Fi-dep Vibeke Sylten, M-dep Stefan Rubenson, M-dep Ingvar Persson, M-dep
Lagrådsremissens lagförslag
1 Förslag till lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.,
dels att 7 § skall betecknas 1 a §,
dels att den nya 1 a § skall ha följande lydelse,
dels att 1, 2, 3, 4, 6, 8 och 9 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas sju nya paragrafer, 2 a, 7 –
7 b och 8 a – 8 c §§, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
1 §
Avgifter skall betalas enligt denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa kostnader som staten
har enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk
verksamhet.
Avgift skall betalas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift.
Avgifter skall betalas enligt
denna lag för att finansiera dels omhändertagande av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
För sådana kostnader för
omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas.
Avgift skall betalas och
säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller
driva en kärnkraftsreaktor (reaktorinnehavaren). Avgiften skall betalas årligen så länge reaktorn är i drift.
1 a § (7 § första meningen)
Avgiften skall betalas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Avgiften skall betalas till den
myndighet som regeringen bestämmer. Dessa avgiftsmedel
skall föras över till en fond, benämnd Kärnavfallsfonden.
2 §
Avgiftsskyldigheten avseende omhändertagande omfattar
kostnader för
Skyldigheten att betala
avgift och ställa säkerheter för omhändertagande omfattar
kostnader för
1. en säker hantering och slutförvaring av i reaktorn använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta efter det att kärnbränslet eller avfallet har förts bort från anläggningen,
2. en säker avveckling och rivning av reaktoranläggningen,
3. den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att vad som avses i 1 och 2 skall kunna fullgöras.
2 a §
Reaktorinnehavaren skall
ställa fullgoda säkerheter till den myndighet som regeringen bestämmer. Säkerheterna skall motsvara de kostnader för omhändertagande som anges i 3 § första stycket 2 och 3. Säkerheter behöver inte ställas för belopp som täcks av reaktorinnehavarens andel i Kärnavfallsfonden.
En fastighet på vilken det
bedrivs kärnteknisk verksamhet får inte utgöra säkerhet.
Regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer skall pröva säkerheterna. Ett beslut som rör den ställda säkerheten får ändras när det finns anledning till det.
3 §
Reaktorinnehavaren skall i samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av dels kostnaderna för samtliga de åtgärder som kan behövas, dels kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidrymd om minst tre år.
Reaktorinnehavaren skall i
samråd med övriga reaktorinnehavare beräkna kostnaderna för omhändertagandet. En sådan beräkning skall innehålla en uppskattning av
1. kostnaderna för samtliga
åtgärder som kan behövas då reaktorn drivits i 25 år samt, om
drifttiden för reaktorn överstiger 25 år, kostnaden för tillkommande åtgärder varje år därutöver (belopp för avgiftsunderlag),
2. de kostnader enligt 1 som
kan hänföras till det kärnbränsle som har använts när beräkningen görs (grundbelopp), om drifttiden för reaktorn understiger 25 år,
3. skäliga kostnader för till-
kommande åtgärder som beror på oplanerade händelser (tilläggsbelopp).
Av beräkningen skall dess-
utom framgå kostnaderna för de åtgärder som avses bli
vidtagna inom en tidrymd om minst tre år.
Kostnadsberäkningen skall varje år ses över och lämnas till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
4 §
Utöver kostnaderna för omhändertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att
Utöver kostnader för omhän-
dertagande skall avgifterna täcka statens kostnader för att 1. komplettera forsknings- och utvecklingsverksamhet som avses i 2 § 3 samt pröva frågor härom,
2. pröva frågor som avses i 5 § första stycket och 8 § andra
stycket denna lag,
2. pröva frågor som avses i 5
§ första stycket, 2 a § tredje stycket och 8 b – 8c § § denna lag,
3. pröva frågor om övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
Avgifterna skall vidare täcka
de kostnader som reaktorinnehavarna, staten eller kommunerna har för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall.
6 §
Avgiften bestäms så att de sammanlagda avgiftsbeloppen
som betalas under reaktorns drifttid täcker kostnaderna för
omhändertagandet och statens kostnader enligt 4 §.
Avgiften bestäms så att de
sammanlagda avgiftsbeloppen täcker de kostnader för omhändertagandet som avses i 3 § första stycket 1 och
kostnaderna enligt 4 §.
Vid avgiftsberäkningen skall hänsyn tas till tidigare åtgärder för omhändertagande av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som härrör från detta, reaktoranläggningens beskaffenhet och övriga omständigheter som kan påverka avgiftens storlek.
7 §
Kärnavfallsfonden leds av en
styrelse, som skall förvalta medlen i fonden enligt 7 a – 7 b §§. Styrelsen skall årligen till regeringen lämna en redovisning som avser förvaltningen under det gångna året.
Regeringen utser styrelse i
Kärnavfallsfonden och förordnar om revisorer för granskning av styrelsens förvaltning.
7 a §
(7 § andra meningen)
Myndigheten skall sätta in medlen på räntebärande konto i Riksbanken.
(7 § andra meningen)
Räntan skall läggas till kapitalet.
Kärnavfallsfondens medel
skall placeras på konto i Riksgäldskontoret.
Medlen i Kärnavfallsfonden
skall förvaltas så att kraven på en god och real avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap tillgodoses.
Avkastningen på fondens
medel skall läggas till kapitalet.
7 b §
.
Regeringen får meddela
närmare föreskrifter om Kärnavfallsfonden och om fondens förvaltning.
8 §
(8 § första stycket)
De avgifter som betalats av reaktorinnehavaren skall använ-
das för att ersätta innehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka statens kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till reaktorn och bränsle som använts i reaktorn.
Reaktorinnehavarens andel
av medlen i Kärnavfallsfonden skall användas för att ersätta
innehavaren för kostnader för omhändertagandet samt för att täcka kostnader för åtgärder enligt 4 § hänförliga till reaktorn och bränsle som använts i reaktorn. Medlen skall också använ-
das för att bekosta Kärnavfallsfondens verksamhet.
8 a §
Medel i Kärnavfallsfonden
som inte behövs för det ändamål som anges i 8 § skall återbetalas till reaktorinnehavaren när
1. allt det kärnbränsle som
använts i reaktorn och allt det radioaktiva avfall som härrör från detta har placerats i slutförvar och
2. reaktoranläggningen har
avvecklats och rivits. Medel i fonden som inte behövs får återbetalas innan dess, om det finns särskilda skäl för det.
8 b §
Om medlen i Kärnav-
fallsfonden visar sig otillräckliga och åtgärderna inte vidtas av reaktorinnehavaren, får regeringen besluta att säkerheterna skall utnyttjas för att finansiera åtgärder för omhändertagande som avses i 2 §. Om reaktorn drivs kortare tid än 25 år, får regeringen dessutom besluta att säkerheterna får utnyttjas för att tillföra Kärnavfallsfonden medel som motsvarar de avgifter som beräknas falla bort på grund av den begränsade drifttiden.
8 c §( 8 § andra stycket)
Frågor om användning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Frågor om användning och
återbetalning av avgiftsmedlen prövas av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.
9 §
Reaktorinnehavaren skall på begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras.
Reaktorinnehavaren skall på
begäran lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall kunna fastställa avgiftens storlek och behovet av säkerheter samt pröva frågor om användningen av medlen. I den utsträckning det behövs skall reaktorinnehavaren på begäran även lämna tillträde till anläggningar eller platser där använt kärnbränsle eller radioaktivt avfall som härrör från detta förvaras eller hanteras. ______________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
2. Behållningen av de avgifter som inbetalats före ikraftträdandet skall föras över till Kärnavfallsfonden för förvaltning enligt denna lag.
2 Förslag till lag om ändring av lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
3 §
2
Avgiften är 0,15 öre för varje levererad kilowattimme elström. Avgiften skall betalas till Statens kärnkraftinspektion.
2Senaste lydelse 1993:1677.
Avgiftsmedlen skall föras
över till Kärnavfallsfonden som förvaltar medlen särskilt. För förvaltningen i övrigt gäller reglerna i 7 – 7 b §§ lagen (1992:-1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
2. Behållningen av de avgifter som inbetalats före ikraftträdandet skall föras över till Kärnavfallsfonden för förvaltning enligt denna lag.
Lagrådet
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1995-10-12
Närvarande: f.d. regeringsrådet Bertil Voss, justitierådet Johan
Munck och regeringsrådet Karl-Ingvar Rundqvist.
Enligt en lagrådsremiss den 5 oktober 1995 (Miljödepartementet) har regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till
1. lag om ändring i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.,
2. lag om ändring i lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m.
Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Vibeke Sylten.
Lagrådet lämnar förslagen utan erinran.
Miljödepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 19 oktober 1995
Närvarande: statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Sahlin, Hjelm-Wallén, Peterson, Hellström, Thalén, Freivalds, Wallström, Persson, Tham, Schori, Blomberg, Heckscher, Hedborg, Andersson, Winberg, Uusmann, Nygren, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson
Föredragande: Anna Lindh
Regeringen beslutar proposition 1995/96:83 Säkrare finansiering av framtida kärnavfallskostnader m.m..
Rättsdatablad
Författningsrubrik
Bestämmelser som inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande
Celexnummer för bakomliggande EG-regler
Lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
1 a §, 7 b §
