SOU 2004:125
Betalningsansvaret för kärnavfallet
Sammanfattning
Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av kärnavfall är att kärnkraftsindustrin – och inte skattebetalarna – skall stå för kostnaderna. Nuvarande reglering är emellertid ofullkomlig i det avseendet. Utredaren föreslår därför ett vidgat betalningsansvar för kärnkraftsindustrin och nya former för avgiftssättningen. Detta föreslås bli reglerat i en ny lag.
Omhändertagandet av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och avfall från rivning av kärnkraftverken är ett långsiktigt och beloppsmässigt stort projekt. De centrala beståndsdelarna i projektet är rivning av verk och slutförvaring av använt kärnbränsle. I den nu aktuella planeringen antas att slutförvaret förseglas någon gång på 2050-talet.
Det nuvarande finansieringssystemet är reglerat i den s.k. finansieringslagen.1 Enligt denna lag är den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor (en reaktorinnehavare) skyldig att betala en årlig avgift och att ställa säkerheter till staten.
Det finns fyra företag som är reaktorinnehavare, nämligen Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. Dessa företag är ägda eller delägda av andra företag i olika led. I denna struktur av ägande är i allt väsentligt Vattenfall AB, E.ON AG, Statkraft A/S och Fortum Oyj de högsta koncernmoderbolagen.
Varje reaktorinnehavare är skyldig att stå för sina kostnader för rivning och för sina delar av gemensamma kostnader för slutförvar m.m. Det finns därför fyra fonder och till varje fond är knutet en säkerhet till ett visst belopp som kan utnyttjas om medlen i den aktuella fonden inte räcker till. De fyra fonderna samförvaltas.
1 I denna sammanfattning redovisas inte den finansiering som regleras av Studsvikslagen.
Behållningen i de fyra fonderna och kompletterande borgensåtaganden var den 31 december 2003:
I kärnavfallsprojektet finns i likhet med andra industri- och anläggningsprojekt risker att kostnader och intäkter kan få andra och mer ofördelaktiga förlopp än i presenterade referensscenarier. Utredarens slutsats är därför att finansieringen av kärnavfallsprojektet bör utformas utifrån antagandet om kostnadsosäkerhet.
Kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk
I första hand är det de fonderade avgiftsmedlen som skall täcka kostnaderna. Om de fonderade medlen inte räcker har kärnkraftsindustrin ändå ett ansvar. I kärntekniklagen har kärnkraftsindustrins ansvar kommit till uttryck i en bestämmelse för de som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Dessa tillståndshavare (reaktorinnehavare) skall svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall och att på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar.
Denna skyldighet enligt kärntekniklagen är avgränsad till de företag som är reaktorinnehavare, dvs. Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB. Dessa företag har emellertid ytterst begränsade tillgångar vid sidan av kärnkraftsreaktorerna och kan därför inte förväntas ha förmåga att täcka kostnader när reaktorerna stängts av.
De ställda säkerheterna som kan utnyttjas om fondmedlen inte skulle räcka är i sammanhanget mindre belopp. Något ansvar utöver de begränsade säkerhetsbeloppen åvilar idag inte andra företag i koncernerna än reaktorinnehavarna.
Reaktorinnehavare Fondbehållning
miljarder kronor (marknadsvärde)
Kompletterande
säkerhet miljarder kronor
Forsmark Kraftgrupp AB
9,4
1,2
OKG AB
7,5
0,9
Ringhals AB
10,6
1,6
Barsebäck Kraft AB
4,6
0,8
Totalt 32,1 4,5
I sista hand blir det staten som får skjuta till medel. Staten bär en ekonomisk risk genom att staten kan tvingas täcka upp för en reaktorinnehavare vars fond och säkerhet är tagna i anspråk. I ett sådant läge kan inte staten täcka sina kostnader genom att göra anspråk på övriga fonder och säkerheter. Betalningar från staten påkallas då kostnaderna för projektet överstiger det ansvar ett företag har och då ett betalningsskyldigt företag saknar förmåga att fullgöra betalningar. Betalningar kan också komma att påkallas till följd av att industrins betalningsansvar blivit tvistigt.
Statens ansvar har kommit till uttryck i den s.k. avfallskonventionen där staten formellt åtagit sig att tillse att medel finns tillgängliga för avfallshanteringen. Även i frånvaro av ett sådant formellt åtagande skulle staten ha ansvar för finansieringen eftersom det är fråga om ett omhändertagande som det inte går att avstå från. Betalar inte industrin får staten – eller med andra ord skattebetalarna – göra det.
Detta sistahandsansvar innebär att staten är en risktagare i projektets finansiering. Utredarens utgångspunkt är att finansieringssystemet bör utformas så att risken minimeras för att staten och skattebetalarna skall behöva träda in och betala. Betalningsansvaret skall därför så långt som möjligt ligga på kärnkraftsindustrin – ungefär som det gör när ett kraftföretag skall bygga ett nytt kraftverk.
Vidgat ansvar föreslås för kärnkraftsindustrin
Kärnkraftsindustrin skall ha det fulla betalningsansvaret, men har det i praktiken inte. Det formella fulla betalningsansvaret inom kärnkraftsindustrin är nämligen placerat hos reaktorföretagen och således inte där den långsiktiga betalningsförmågan förväntas finnas inom industrin. Innebörden av nuvarande ordning är:
- Företag som inte kan förväntas ha någon långsiktig betalningsförmåga har ett obegränsat ansvar.
- Företag som kan förväntas ha långsiktig betalningsförmåga har ett mycket begränsat ansvar.
Utredaren föreslår att betalningsförmåga och ansvar anpassas till varandra genom att ägarbolag formellt tar på sig sådant betalningsansvar som idag enbart ligger på reaktorföretagen.
Utredarens förslag innebär att industrins ansvar för kostnaderna formaliseras genom att avgiftsskyldigheten förlängs tills slutförva-
ren försluts och, förutom reaktorinnehavaren, åläggs ett ägarbolag i respektive koncern. Syftet är att detta sekundära betalningsansvar skall åligga det bolag i en koncern som har bäst förmåga att stå för betalningarna. Det innebär att det ägarbolag i respektive koncern som är bäst ägnat att bära betalningsansvaret, vilket i princip torde vara högsta koncernbolag, också skulle ta på sig ansvaret. Ett sådant åtagande innebär att en koncern sträcker sig så långt den, med sina tillgångar, förmår vad gäller att ta ansvar för betalningar. Det innebär följaktligen en avsevärd begränsning av statens risk jämfört med idag. En sådan begränsning av statens risk är i enlighet med principen att kärnkraftsindustrin skall stå för kostnaderna.
Om en reaktorinnehavare som sekundärt betalningsansvarig föreslår ett ägarbolag vars betalningsförmåga inte står i paritet med vad som skulle kunna vara möjligt uppkommer inte den avsedda begränsningen av statens risk. Utredaren föreslår därför att den ekonomiska risk som staten då måste bära avgiftsbeläggs.
Förslaget innebär att nuvarande system med säkerheter för grundbelopp och tilläggsbelopp avvecklas.
Nya former för avgiftssättningen
Den förlängda avgiftsskyldigheten för perioden fram till dess slutförvaren förseglas och det sekundära betalningsansvaret är centrala komponenter i den föreslagna nya utformningen av finansieringssystemet.
Andra viktiga komponenter i förslaget är att den förväntade kostnaden för respektive reaktorinnehavare fokuseras samt att bättre rutiner för granskning, nya beräkningsförutsättningar m.m. införs. Det nya systemet för avgifter föreslås bygga på treåriga avgiftsperioder.
Ett skäl för att sätta förväntad kostnad för respektive reaktorinnehavare i centrum är att kostnadsbedömningar och avgiftsunderlag idag inte är transparenta enligt utredaren. Hittills har uppmärksamheten varit riktad mot projektets totala framtida kostnader trots att reaktorinnehavarna inte är solidariskt ansvariga. Varje reaktorinnehavare har nämligen sitt självständiga kostnadsansvar och det kostnadsansvaret är knutet till en separat fond. Det kan därför mycket väl inträffa att staten behöver betala för en reaktorinnehavare vars fondmedel och säkerhet är tagna i anspråk samtidigt som
staten får betala tillbaka medel till en annan reaktorinnehavare vars fondmedel inte fullt ut har tagits i anspråk.
Förväntade sär- och samkostnader för respektive reaktorinnehavare är de storheter som kostnadsbedömningarna tydligt bör inriktas på. Det bör klart redovisas vad en reaktorinnehavares egna beräkningar av sina förväntade kostnader är och vad skälen är för den prövande myndigheten att göra andra bedömningar än en reaktorinnehavare om så är fallet.
Det behöver ställas tydliga krav på den prövande myndighetens motivering till att föreslå en viss avgift. Det innebär bland annat att det bör ställas krav på redovisning av det jämförelsematerial som myndigheten utnyttjat i sin bedömning och på att de åtgärder som myndigheten vidtagit för att säkra kvaliteten i sina bedömningar tydligt skall redovisas. Idag saknas regelbundna, systematiska och explicita konsistenstester i syfte att stärka kvaliteten i bedömningsunderlaget. I betänkandet lämnas några exempel på konsistenstester som kan tillämpas i det statliga analysarbetet.
I en bedömningsfråga av detta slag bör därtill ett systematiskt referee-förfarande etableras i det statliga granskningsarbetet. Det tjänar syftet att stärka kvaliteten i bedömningsresultaten och ökar sannolikheten för balans i avvägningarna. Ett sådant förfarande saknas idag.
Bristen på transparens kan illustreras med att det under utredningsarbetet inte varit möjligt att få klarlagt hur kostnadsbedömningar för rivning av svenska kärnkraftverk relaterar till erfarenheter och bedömningar i andra länder. Utredaren anser att den typen av underlag skall vara en självklar del i ett granskningsunderlag.
Ett skäl för en förändring är vidare att de statliga organens hantering av avgiftsfrågan idag sker under stark tidspress. För närvarande fastställs avgifterna årligen. Statens kärnkraftinspektion (SKI) mottar kostnadsuppskattningar från reaktorinnehavarna (genom Svensk Kärnbränslehantering, SKB) senast per den 30 juni och skall senast den 31 oktober lämna sitt förslag till regeringen. Därefter ger Regeringskansliet berörda remissinstanser tiden fram till månadsskiftet november/december för yttrande och regeringsbeslutet fattas före årsskiftet. Utredaren anser att nuvarande ettårscykel klart begränsar möjligheterna till analys och noggrann behandling inom staten. En nackdel med en årlig omprövning är också enligt utredarens bedömning att den i sig kan ge sken av en noggrannare behandling än vad som i verkligheten är möjlig att åstadkomma.
I andra sammanhang där staten tar på sig risk görs riskbedömningar. Detta gäller exempelvis när staten är garantigivare på exportkreditområdet. Ett annat exempel är finansieringen av Öresundsförbindelsen där staten är garanti- och långivare och hanterar sin ekonomiska risk. Enligt utredarens bedömning har staten däremot i det här fallet inte agerat ändamålsenligt i hanteringen av den ekonomiska risken. Beskrivningar av risk i andra projekt och erfarenheter av hantering av ekonomisk risk från andra projekt behöver tas tillvara. Utredaren anser att det krävs ett annat system och en annan hantering för att kärnkraftsindustrins kostnadsansvar skall komma på plats – och följaktligen för att statens ekonomiska risk skall begränsas.
Utredaren anser att det är väsentligt att medelsanvändningen följs upp och granskas på ett sådant sätt att förtroendet för finansieringssystemet kan upprätthållas. Utredaren finner mot den bakgrunden att det behövs tid och ekonomisk kompetens i granskningsverksamheten och att det behöver ställas krav på tidsfrister, jämförbarhet, förklaringar till avvikelser m.m. för att underlätta uppföljningen. Den granskande myndigheten bör arbeta med målformuleringar och prioriteringar i granskningsverksamheten och bör sträva efter en transparent uttagsprocess.
Utredaren menar att en treårig avgiftsperiod bör skapa utrymme för granskning och kontroll och föreslår att tillsynsmyndigheten i förordning får i uppdrag att utforma föreskrifter i syfte att underlätta uppföljningen genom krav på tidsfrister, jämförbarhet m.m. Granskningen föreslås inordnas i en ny ekonomiskt orienterad verksamhetsgren inom myndigheten. Vidare föreslås att tillsynsmyndigheten får i uppdrag att vart tredje år lämna en redogörelse till regeringen rörande sin bedömning av de viktigaste riskfaktorerna i uttagsprocessen.
De beräkningsförutsättningar som tillämpas i kostnadskalkyler har blivit inaktuella bl.a. därför att det energipolitiska beslutet år 1997 innebär att år 2010 inte längre anges som slutår för den svenska kärnkraften. En konsekvens av detta beslut har blivit att det referensscenario som kostnadsberäkningarna bygger på inte längre framstår som realistiskt. Utredaren konstaterar att de beräkningsförutsättningar som tillämpas för närvarande innebär att de sex reaktorer som år 2005 passerat 25-årsgränsen, antas stängas av vid utgången av år 2005 och att samtliga reaktorer antas ha stängts senast år 2010.
Utredaren föreslår därför att nya förutsättningar skall tillämpas i kostnadsberäkningarna. Förslagen gäller reaktorernas driftstider och antaganden som hänger samman med dem, vilket bl.a. handlar om under vilken tidsperiod en viss beräknad kostnad (ett fonderingsbehov) skall förutsättas täckas. Förslaget är att det för varje reaktor görs ett antagande om en total driftstid på 40 år men så att den återstående driftstiden inte antas underskrida 6 år. Detta antagande föreslås gälla såvida det inte vid ett beräkningstillfälle kan antas att reaktorn skall stängas av ett visst år. Kostnaden, eller med andra ord ett fonderingsbehov, föreslås i avgiftsberäkningarna täckas under antagen återstående driftstid respektive under en treårig avgiftsperiod efter det att reaktorerna tagits ur drift.
Ekonomiska konsekvenser av förslagen
Förslagen torde innebära lägre årsvisa avgifter än idag, även om myndighetskostnaderna för tillsyn m.m. förutsätts öka. För en reaktorinnehavare som får betala en avgift för statens ekonomiska risk uppkommer utgifter i förhållande till nuläget. Sådana avgifter kan emellertid reaktorinnehavarna undgå.
Förslagen innebär att kärnkraftsindustrin får ett ökat betalningsansvar och att statens ekonomiska risk därigenom begränsas.
Tydligare ansvar och uppgifter i staten
SKI föreslås få ansvar för uppgiften att bedöma förväntad sär- och samkostnad för respektive reaktorinnehavare och att lämna förslag om avgifter med tydlig motivering till regeringen. Uppgiften bör tydliggöras i instruktionen till myndigheten som en särskild ekonomiskt orienterad verksamhetsgren. Utredaren föreslår att avgifterna som hittills beslutas av regeringen. SKI föreslås även som hittills få i uppgift att godkänna uttag av fondmedel.
Kärnavfallsfondens styrelse föreslås även fortsättningsvis få i uppdrag att förvalta fondmedlen. Myndigheten föreslås dock byta namn till Kärnavfallsfondernas styrelse för att framhålla att det handlar om olika fonder som samförvaltas.
Riksgäldskontoret föreslås få ansvar för hanteringen av statens ekonomiska risk. I uppgifterna föreslås ingå att bedöma ägarbolags
relativa betalningsförmåga, att ta ut och administrera eventuella avgifter och allmänt att hantera statens ekonomiska risk.
Utredaren föreslår att Riksgäldskontoret får i uppdrag att se över frågan om avgift för statens ekonomiska risk tre år efter det att ett nytt finansieringssystem trätt i kraft.
En ny lag
Förslaget till förändring av finansieringssystemet med ett vidgat ansvar för industrin i en ny avgiftsprocess föreslås regleras i en ny lag. Denna nya lag föreslås omfatta även annat kärnavfall än det som härrör från de fyra kommersiella kärnkraftverken. Den nya lagen föreslås därför ersätta såväl den tidigare finansieringslagen som den särskilda s.k. Studsvikslagen.
Förslaget om en ny enhetlig lag har föranlett förslag till förändringar i miljöbalken och kärntekniklagen.
Summary
The basic premise for financing arrangements for the disposal of nuclear waste is that the nuclear industry – not the taxpayer – must bear the costs. Present regulations, however, are imperfect in this regard. The Inquiry therefore proposes extending the financial liability of the nuclear industry and introducing new fee-setting arrangements. It is proposed that a new law be enacted to regulate these changes.
The disposal of spent nuclear fuel, long-lived nuclear waste and waste from dismantling of nuclear power plants is a long-term and, in monetary respects, large-scale project. The central components of the project are the dismantling of plants and the final disposal of spent nuclear fuel. Present plans assume that the final disposal site will be sealed some time in the 2050s.
The present financing system is regulated in the “Financing Act”1 Under this Act, the licensed owner and operator of a nuclear reactor (“reactor owner”) is required to pay an annual fee and provide guarantees to the State.
Four companies are reactor owners, namely, Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB and Barsebäck Kraft AB. These companies are wholly or partly owned by other companies according to various arrangements. In all essential respects, Vattenfall AB, E.ON AG, Statkraft A/S and Fortum Oyj are the ultimate parent companies in this ownership structure.
Each reactor owner is responsible for its own dismantling costs and for its share of allocated common costs of disposal and related measures. There are therefore four funds, each of which has a guarantee attached to it worth a certain amount that can be drawn on if there are insufficient resources in that particular fund. The four funds are managed together. On 31 December 2003, the balance in the four funds and the additional guarantees were as follows:
1 This summary does not take into account the financing regulated in the Studsvik Act.
Reactor owner
Found balance
SEK billion (market value)
Additional guarantees
SEK billion
Forsmark Kraftgrupp AB
9.4
1.2
OKG AB
7.5
0.9
Ringhals AB
10.6
1.6
Barsebäck Kraft AB
4.6
0.8
Total 32.1 4.5
In the nuclear waste project, as in other industrial and construction projects, there is a risk that costs and income may take a different and more unfavourable course than in the reference scenarios presented. The Inquiry therefore concludes that the financing of the nuclear waste project should be planned on the assumption that costs are uncertain.
Liability of the nuclear industry and financial risk to the State
The idea is that, in the first place, the fees deposited in the funds will cover the costs. If there is insufficient money in the funds, the nuclear industry will still be liable. The liability of the nuclear industry is expressed in the Nuclear Activities Act in a provision concerning those who are licensed to conduct nuclear activities. These licence-holders (reactor owners) are responsible for ensuring that the necessary measures are taken to manage and dispose of nuclear waste in a safe manner and to decommission and dismantle installations safely.
This responsibility under the Nuclear Activities Act, however, is limited to the companies that own reactors, i.e. Forsmark Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB and Barsebäck Kraft AB. Yet these companies have extremely limited assets other than their nuclear reactors and can therefore not be expected to have the capacity to cover the costs when the reactors shut down.
The guarantees provided for use in the event that there is insufficient money in the funds amounts to a relatively small sum in the context. At present, no liability over and above the limited amounts of guarantees lies with companies in the groups other than the reactor owners.
Ultimately, it will be the State that will have to provide any extra money needed. The State bears a financial risk as it may be forced to cover for a reactor owner whose fund and guarantees have been used up. In such a situation, the State does not have the option of laying claim to other funds and guarantees. Payments by the State are required when the costs of the project exceed a company’s liability and when a company that is liable to pay lacks the capacity to complete its payments. Payments may also be required as a result of a dispute about the industry’s liability to pay.
The State’s responsibility has been expressed in the Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management, where the State has formally committed itself to ensuring that funds are available for waste management. Even in the absence of any such formal commitment, the State would have a financing responsibility since disposal in this case is a necessity that cannot be disregarded. If the industry does not pay, the State – or, in other words, the taxpayers – must.
This responsibility of last resort means that the State is a risktaker in the financing of the project. The basic premise of the Inquiry is that the financing system should be designed so as to minimise the risk that the State (and taxpayers) will need to step in and pay. The responsibility for payment must therefore rest as far as possible with the nuclear industry – more or less as is the case when a power company sets about building a new plant.
Extended liability is proposed for the nuclear industry
Although the nuclear industry is intended to have full liability for payment, in practice it does not. This is because the formal full liability for payment in the nuclear industry rests with the reactor companies and therefore not where the industry’s long-term ability to pay is to be found. Essentially, the present arrangements mean that:
- Companies that cannot be expected to have any long-term ability to pay have unlimited liability, and
- Companies that can be expected to have an ability to pay have very limited liability.
The Inquiry therefore proposes that ability to pay and liability are brought into line by a formal assumption by owning companies of
the sort of liability for payment that now rests solely with the reactor companies.
The Inquiry’s proposal means that the liability of the industry for costs will be formalised by extending the liability to pay fees until the time at which the final disposal sites are sealed and broadening this liability to include an owning company in each group, in addition to the reactor owner. The aim is for this secondary liability for payment to rest with the company in a group that has the best capacity to make the payments. This means that the owning company in each group that is best suited to bear the liability for payment – which in principle is likely to be the leading company in the group – will also assume liability through a payment guarantee. This commitment will mean that a group will extend itself as far as it can, given its assets, as regards assuming liability for payments. Consequently, this will mean a considerable reduction in the State’s risk, compared with the present situation. A reduction of the State’s risk along these lines agrees with the principle that the nuclear industry must pay the costs.
If a reactor owner proposes an owning company for secondary liability for payment whose ability to pay is not in parity with the potential ability to pay, the intended reduction of the State’s risk will not be attained. The Inquiry therefore proposes imposing a fee for the financial risk that the State then has to bear.
The proposal will entail a phasing out of present systems involving guarantees for basic and additional amounts.
New fee-setting arrangements
The extended requirement to pay fees for the period until the final disposal sites are sealed and the secondary liability for payment are central components of the proposed new design of the financing system.
Other important elements of the proposal are a focus on the expected cost for each reactor owner and the introduction of better auditing routines, new assumptions for cost estimates, etc. Under the proposal, the new system for fees will be based on three-year fee periods.
One reason to focus on the expected cost for each reactor owner is that, in the view of the Inquiry, cost assessments and bases for fees currently lack transparency. Until now, attention has been di-
rected towards the total future costs of the project despite the fact that the reactor owners do not have joint and several liability. Each reactor owner has independent liability for costs and each owner’s liability is tied to a separate fund. It can therefore happen that the State needs to pay for a reactor owner whose fund and guarantee have been used up while also having to make refunds to another reactor owner whose funds have not been fully used.
Expected incremental costs and allocated common costs for each reactor owner are the quantities that the cost assessments should be clearly focused on. It should be clearly shown what a reactor owner’s own estimates of its expected costs are and for what reason the assessments made by the examining authority differ from those made by a reactor owner (if this is the case).
Clear requirements must be set regarding the examining authority’s arguments for proposing a certain charge. Among other things, this means that there should be requirements regarding reporting of the comparative material that the authority has used in its assessment and that the measures that the authority has taken to safeguard the quality of its assessments must be clearly reported. At present there is a lack of regular, systematic and explicit consistency tests aimed at strengthening the quality of the information used in assessments. The report includes some examples of consistency tests that can be applied in analyses made by the State.
In a matter of judgement like this, moreover, a systematic referee procedure should be established in the auditing work conducted by the State. This procedure would strengthen the quality of the assessment results and increase the likelihood that estimates will be balanced. At present no such procedure exists.
The lack of transparency can be illustrated by the fact that it was not possible in the course of the Inquiry to establish how cost assessments for dismantling of Swedish nuclear power plants compare with experience and assessments in other countries. The Inquiry considers that this type of information should be a natural part of any auditing file.
An additional reason for change is that at present the state bodies concerned process the issue of fees under heavy time pressure. Currently fees are set on an annual basis. The Swedish Nuclear Power Inspectorate (SKI) receives cost estimates from reactor owners (via Svensk Kärnbränslehantering, SKB) on 30 June at the latest and has to deliver its proposal to the Government by 31 October. After that the Government Offices give relevant consul-
tation bodies until the end of November/beginning of December to comment on the proposals and the government decision is taken by the end of the year. The Inquiry considers that the present oneyear cycle imposes a clear limitation on the possibility of analysis and thorough consideration by state actors. A further disadvantage of the present system, in the opinion of the Inquiry, is that an annual review as such may give the impression of more thorough consideration than in reality is possible to achieve.
In other cases where the State assumes risks, risk assessments are made. This applies, for example, when the State provides guarantees in the area of export credits. Another example is the financing of the Öresund link, where the State has provided guarantees and loans and manages its own financial risks. In the view of the Inquiry, however, the State has not followed an appropriate course of action in managing the financial risk involved in this case. Use must be made of descriptions of risks in other projects and experience of managing financial risks of other projects. The Inquiry considers that a different system and different management is required in order to put the liability of the nuclear industry for costs into place – and so limit the financial risk borne by the State.
The Inquiry considers it essential that the use of funds is followed up and audited so as to maintain confidence in the financing system. This being so, the Inquiry finds that auditing activities need time and financial expertise and requirements must be set for time limits, comparability, explanations for deviations, and so on, so as to make the follow-up process easier. The auditing authority should apply target statements and priorities in its work and should endeavour to ensure that the process for withdrawals from the funds is transparent.
The Inquiry considers that a three-year fee period should create scope for auditing and control and proposes that the safety authority be instructed in an ordinance to draw up rules aimed at facilitating follow-up by requiring time limits, comparability, etc. It is proposed that auditing be made part of a new financially oriented line of activity at the authority. It is proposed further that the safety authority be instructed to deliver an account to the Government every three years regarding its assessment of the most important risk factors in the withdrawals process.
The assumptions used in cost forecasts are now out of date, partly because the energy policy decision in 1997 means that 2010 is no longer indicated as the final year for Swedish nuclear power.
One consequence of this decision has been that the reference scenario on which the cost estimates build no longer appears realistic. The Inquiry notes that the assumptions currently used include the premise that the six reactors that pass the 25-year mark in 2005 will be shut down at the end of 2005 and that it is assumed that all reactors will be shut by 2010 at the latest.
The Inquiry therefore proposes that new assumptions be used in the cost estimates. The proposals relate to the active life of the reactors and associated assumptions, concerning, for example, the time period over which it must be assumed that a certain estimated cost (a fund accumulation requirement) will be covered. The proposal is that a total active life of 40 years should be assumed for each reactor, though assuming a residual active life of not less than six years. It is proposed that this assumption apply unless it can be assumed at the time an estimate is made that the reactor in question will be shut down a certain year. It is proposed that the cost, or in other words the fund accumulation requirement, be covered in the fee estimates over the assumed residual active life or, where relevant, over a three-year fee period after the reactors have been decommissioned.
Financial consequences of the proposals
The proposals may mean lower annual charges than at present, even given the presumed increase in authority costs for supervision and other activities. A reactor owner that has to pay a fee for the financial risk borne by the State will have higher expenses than in the present situation. However, it may be possible for reactor owners to avoid such fees.
The effect of the proposals will be to increase the financial liability of the nuclear industry and to limit the financial risk to the State.
Clearer responsibilities and duties in the state sector
It is proposed that the Swedish Nuclear Power Inspectorate be given the task of assessing expected incremental costs and allocated common costs for each reactor owner and to deliver clearly argued proposals on fees to the Government. This task should be clearly
defined in the Inspectorate’s instructions as a separate financiallyoriented line of activity. The Inquiry proposes that the Government continue to decide on the fees, as has been the case until now. It is proposed that the Inspectorate, as previously, have the task of approving withdrawals from funds.
The Inquiry proposes that the Board of the Swedish Nuclear Waste Fund will in future continue to have the task of managing the funds. However, a change of name is proposed to the Board of the Swedish Nuclear Waste Funds to underline the fact that what is involved is the joint management of a number of different funds.
It is proposed that the National Debt Office have responsibility for managing the State’s financial risk. Under the proposals, its duties will include assessing the relative capacity to pay of the owning companies, charging and administering any fees and generally managing the financial risk borne by the State.
The Inquiry proposes that the National Debt Office be instructed to review the issue of a fee for the State’s financial risk three years after a new financing system has entered into force.
A new law
The Inquiry proposes that the proposed change in the financing system, with extended liability for the industry in a new fee-setting process, be regulated in a new law. It is proposed that this new law also cover other nuclear waste than that deriving from the four commercial nuclear power plants. It is therefore proposed that the new law replace both the previous Financing Act and the special Studsvik Act.
The proposal for a new single law has given rise to proposals for amendments to the Swedish Environmental Code and the Nuclear Activities Act.
Författningsförslag
Förslag till lag om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Syftet med denna lag är att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av 10–14 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
2 § Med kärnteknisk anläggning, kärnkraftsreaktor, kärnämne och kärnavfall avses i denna lag detsamma som i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
3 § Avgifter skall betalas enligt denna lag för att täcka förväntade direkta och indirekta kostnader samt statens ekonomiska risk för omhändertagande av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall samt vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
För sådana kostnader som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas.
4 § Avgift skall betalas och säkerheter ställas av den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger upphov till kärnämne som inte skall användas på nytt eller kärnavfall som inte utgör driftavfall.
Skyldighet att betala avgift och ställa säkerhet upphör då samtliga skyldigheter enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet har fullgjorts eller befrielse från dem har medgivits.
5 § Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor skall ställa säkerhet genom att ange ett eller flera ägarbolag som åtar sig att i tillståndshavarens ställe betala avgift enligt denna lag.
Annan tillståndshavare än som avses i första stycket får befrias från att betala avgift om i stället fullgoda säkerheter ställs för samtliga kostnader som avses i 3 § första stycket.
6 § Avgift skall betalas och säkerhet ställas till den myndighet som regeringen bestämmer.
Myndigheten skall förvalta avgiftsmedlen i en fond. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om fonden och om dess förvaltning.
7 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa storleken på avgifterna och säkerheterna samt pröva säkerheterna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om formerna för betalning och ställande av säkerheter.
8 § Avgifter och säkerheter enligt denna lag skall täcka
1. tillståndshavarnas kostnader för en säker hantering och slutförvaring av kärnämne som inte skall användas på nytt och kärnavfall som inte utgör driftavfall,
2. tillståndshavarnas kostnader för en säker avveckling och rivning av kärntekniska anläggningar,
3. tillståndshavarnas kostnader för den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att åtgärderna som avses i 1 och 2 skall kunna vidtas,
4. statens kostnader för sådan forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att pröva de åtgärder som avses i 1–3,
5. statens kostnader för förvaltning av medel och prövning av frågor enligt denna lag,
6. statens kostnader för prövning av frågor om slutförvaring samt övervakning och kontroll av slutförvar enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,
7. statens kostnader för tillsyn av anläggningar som avvecklas eller rivs,
8. tillståndshavarnas, statens och kommunernas kostnader för information till allmänheten i frågor som rör hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall, samt
9. kostnader för stöd till ideella föreningar för insatser i samband med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle.
9 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om användning av fondmedel och säkerheter för de ändamål som anges i 8 §.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om användningen av fondmedel och säkerheter för de ändamål som avses i 8 §.
10 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer skall fastställa den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som skall täckas av avgifter enligt denna lag.
För sådan ekonomisk risk som avses i första stycket får en avgift tas ut av den som är betalningsskyldig enligt denna lag.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om avgiftens storlek.
I fråga om användning av avgiftsmedel som avses i denna paragraf gäller bestämmelserna i 9 §.
11 § Avgiftsmedel som inte behövs för att täcka tillståndshavarens andel av de kostnader som anges i 8 § skall återbetalas till tillståndshavaren eller till den som har fullgjort tillståndshavarens förpliktelser enligt 5 § första stycket.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer beslutar om återbetalning av avgiftsmedel.
12 § Den som är betalningsskyldig enligt denna lag är skyldig att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer behöver för att fullgöra sina uppgifter enligt denna lag.
Den myndighet som regeringen bestämmer får meddela den som är betalningsskyldig enligt denna lag de förelägganden som behövs för att lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen skall följas.
13 § Den som med uppsåt eller av grov oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter enligt 12 § första stycket genom att lämna oriktig uppgift döms till böter, om gärningen inte är belagd med straff enligt brottsbalken.
Beslut enligt 12 § att infordra uppgifter och om föreläggande får förenas med vite.
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2008, då lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. och lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall upphöra att gälla.
2. De medel som vid ikraftträdandet finns i Kärnavfallsfonden skall förvaltas i enlighet med denna lag.
3. Avgifter enligt den upphävda lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. skall betalas till och med utgången av 2009 och medlen förvaltas i enlighet med denna lag.
Förslag till lag om ändring i lagen ( 1984:3 ) om kärnteknisk verksamhet
Härigenom föreskrivs att 13 och 15 §§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
13 §
I frågar om skyldighet för reaktorinnehavare att svara för vissa kostnader som staten har och erlägger årlig avgift till staten finns bestämmelser i lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m.
I Den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet är skyldig att svara för kostnaderna för de åtgärder som avses i 10–12 §§.
I fråga om skyldighet för tillståndshavare att svara för vissa kostnader som staten har och säkerställa finansieringen av de kostnader som avses i första stycket finns bestämmelser i lagen (200X:XXX) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
15 §
Ett tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet kan återkallas av den som har meddelat tillståndet om
1. villkor eller föreskrifter som uppställts med stöd av 8 eller 9 § i något väsentligt avseende inte iakttas,
2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt.
2. vad som föreskrivs i 11 eller 12 § inte iakttas och det föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt,
3. det i annat fall föreligger synnerliga skäl från säkerhetssynpunkt, eller
4. de skyldigheter som avses i 13 § i väsentlig mån åsidosätts.
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 16 kap. 3 § miljöbalken skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16
3 §
– Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
– Tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter meddelade med stöd av balken, får för sin giltighet göras beroende av att den som avser att bedriva verksamheten ställer säkerhet för kostnaderna för efterbehandling och andra återställningsåtgärder som verksamheten kan föranleda. Staten, kommuner, landsting och kommunalförbund behöver inte ställa säkerhet.
Säkerhet behöver inte heller ställas av den som betalar avgift eller ställer säkerhet enligt lagen ( 0000:00 ) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet.
Om det kan antas att ställd säkerhet inte längre är tillräcklig, får den myndighet som prövar frågan om tillstånd, godkännande eller dispens besluta om ytterligare säkerhet.
I fråga om beskaffenheten av säkerheten gäller 2 kap. 25 § utsökningsbalken. Säkerheten skall prövas av tillståndsmyndigheten och förvaras av länsstyrelsen.
Dessa författningsförslag återfinns också i kapitel 11 tillsammans med förslag till innehåll i regeringens förordning.
1. Inledning
Ansvaret för ett säkert omhändertagande av allt i verksamheten uppkommet använt kärnbränsle och kärnavfall från den svenska kärnkraftsproduktionen ligger enligt 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) hos de företag som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet. Enligt 14 § kärntekniklagen kvarstår tillståndshavarens skyldigheter beträffande säkerheten, hantering och slutförvaring av kärnavfall och använt kärnbränsle samt avveckling och rivning av anläggningen till dess de fullgjorts, även om ett tillstånd återkallas.
I det ansvar som åläggs den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ingår att svara för de faktiska kostnader som behövs för avfallshanteringen. Som påpekades av lagrådet i förarbetena till lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (finansieringslagen) omfattar tillståndshavarens skyldigheter även att ansvara med återstoden av sin förmögenhet för kostnader som staten skulle kunna ådra sig för sådana åtaganden, ifall tillståndshavaren skulle underlåta att fullgöra sina skyldigheter och staten därför nödgas vidta åtgärderna.1
De som har tillstånd att inneha och driva kärnkraftsreaktorer (reaktorinnehavarna2) har gemensamt uppdragit åt Svensk Kärnbränslehantering AB (SKB) att svara för mellanlagring och slutförvaring av deras restprodukter.
För att tillse att producenterna av kärnkraftsel betalar för hanteringen av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall samt avfall från rivning av kärnkraftverken (rivningsavfall) finns ett särskilt finansieringssystem. Finansieringssystemet är reglerat i finansieringslagen. Enligt denna lag är en reaktorinnehavare skyldig att betala en årlig avgift och ställa säkerheter till staten för hantering och
1 Dessa bestämmelser i nu gällande finansieringslag har i oförändrad form överförts från en tidigare gällande lag (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Lagrådets påpekande återfinns i prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 637. 2 Forsmarks Kraftgrupp AB, OKG AB, Ringhals AB och Barsebäck Kraft AB.
slutförvaring av använt kärnbränsle samt avveckling och rivning av kärnkraftsreaktorerna.
Enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) är producenterna av kärnkraftsel skyldiga att betala en avgift till staten som ett bidrag till kostnaderna för verksamhet som bedrivits vid bl.a. den kärntekniska anläggningen i Studsvik och som har samband med framväxten av det svenska kärnkraftprogrammet. Avgiften skall täcka kostnader för dekontaminering och nedläggning samt slutligt omhändertagande av vissa i lagen särskilt angivna kärntekniska anläggningar samt använt kärnbränsle och kärnavfall.
Medlen som avsätts enligt finansieringslagen och Studsvikslagen skall föras över till en särskild fond benämnd Kärnavfallsfonden. Medlen får endast användas för att täcka direkta och indirekta kostnader för omhändertagandet av kärnkraftens restprodukter.
Dagens finansieringssystem för att ta om hand restprodukter från den svenska kärnkraftsproduktionen består i princip av två delar, dels fonderade medel, dels säkerheter i form av begränsade borgensförbindelser för kostnader som inte täcks av fonderade medel. Medlen i Kärnavfallsfonden är redovisade så att det klart framgår hur stor andel av fondmedlen som belöper på varje reaktorinnehavare samt hur stor andel av medlen som är att hänföra till de avgifter som betalats enligt Studsvikslagen. Kärnavfallsfonden är sålunda en sammanfattande beteckning på fem olika fonder, varav fyra regleras av finansieringslagen och den femte av Studsvikslagen.
Behållningen i Kärnavfallsfonden uppgick den 31 december 2003 till drygt 32 miljarder kronor (marknadsvärde), medan de sammanlagda borgensåtagandena som skall kunna tas i anspråk om de fonderade medlen inte räcker till uppgick till totalt cirka 4,4 miljarder kronor år 2004. Dessa borgensåtaganden kan tas i anspråk först när fondmedlen är förbrukade. Om ett sådant ianspråktagande kommer att bli aktuellt kommer det sannolikt ske först om flera tiotals år. Skulle det å andra sidan finnas överskjutande medel i en fond när projektet är genomfört skall dessa enligt 8 a § finansieringslagen betalas tillbaka till reaktorinnehavaren.
Genom 1997 och 2002 års energipolitiska beslut har förutsättningarna för finansieringssystemet ändrats och det har dessutom visat sig ett antal oklarheter och svagheter med systemet såsom det för närvarande är uppbyggt. Det handlar främst om systemet för årliga avgiftsberäkningar, underlaget för avgiftsberäkningar och de
säkerheter kraftföretagen ställer. Regeringen beslutade därför i april 2003 att tillkalla en särskild utredare för att se över finansieringssystemet.
Ytterligare en förutsättning som förändrats sedan tillkomsten av nuvarande finansieringssystem är principerna för statens hantering av risker genom kreditgarantier och liknande betingade åtaganden. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten (”Budgetlagen”) anger krav på en ekonomisk hantering av statens kreditgarantier och liknande åtaganden genom att kostnaderna skall tydliggöras och täckas i förväg.
Utredningens uppgift är en översyn av finansieringen av omhändertagandet av kärnavfallet med utgångspunkt från att kärnkraftsindustrin har betalningsansvaret och att kärnkraftsproduktionen skall bära kostnaderna för hanteringen. Fokus i utredningen är således inte på det som i fortsättningen kallas kärnavfallsprojektet, dess förtjänster och eventuella svagheter. Istället fokuserar utredningen på upplägget av projektets finansiering. Detta innebär följaktligen att huvudintresset riktas dels mot kostnadssidan och riskerna för kostnadsöverdrag, dels mot reglerna för fonderingen av medel och industrins betalningsansvar.
I kapitel 2 ges som bakgrund en översiktlig beskrivning av kärnavfallsprojektet. Vidare beskrivs förutsättningarna för kärnavfallsprojektets finansiering med hjälp av några jämförande exempel.
1.1. Framväxten av dagens finansieringssystem
Diskussionerna om hur omhändertagandet av kärnkraftens restprodukter skall finansieras är lika gammal som den kommersiella kärnkraften i Sverige. Den s.k. Aka-utredningen (”Använt kärnbränsle och radioaktivt avfall”) som tillkallades av regeringen i december 1972 hade som en av sina uppgifter att föreslå former för finansieringen av behandling, transport och förvaring av radioaktivt avfall samt av forsknings- och utvecklingsprogram under förutsättning att samtliga kostnader skall bäras av den som ger upphov till avfallet. Målsättningen har således redan från början av det svenska kärnkraftsprojektet varit att det är producenterna av kärnkraftsel som skall betala för hanteringen av kärnavfallet.
Enligt Aka-utredningen skulle ett belopp motsvarande de framtida utgifterna för upparbetning av använt kärnbränsle och slutlig förvaring av högaktivt avfall samt motsvarande utgifter för
låg- och medelaktivt avfall från kärnkraftverk avsättas varje år i de kärnkraftsproducerande företagens bokslut. Skattebefriade avsättningar skulle få ske till företagsinterna fonder från vilka framtida kostnader för att ha hand om kärnkraftens restprodukter skulle täckas. Fram till dess att sådana kostnader uppstår skulle de avsatta medlen få användas av respektive företag. Regeringen lade fram en proposition (prop. 1978/79:39) i enlighet med förslaget. De kostnadsberäkningar som utgjorde underlag för de avsättningar som gjordes under de närmast följande åren utfördes av ett av kärnkraftföretagen gemensamt ägt företag som senare ombildades till SKB.
I utredningen ”Kärnkraftens radioaktiva avfall – organisations- och finansieringsfrågor” (SOU 1980:14), som förelåg i april 1980 förordades en fortsatt intern fondering i företagens bokslut. Utredaren föreslog även olika säkerhetsarrangemang för oförutsedda händelser (kostnader) och att kraftbolagen skulle betala en avgift per kWh för att finansiera statens tillsyn och kontroll.
Utredningens förslag behandlades i 1981 års energipolitiska proposition (prop. 1980/81:90). Där föreslogs en annorlunda lösning av finansieringsfrågan. I enlighet med förslaget i propositionen beslöt riksdagen om en ny lag (1981:669) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1982 och innebar att en avgift skulle tas ut för att täcka kostnaderna för omhändertagandet av kärnkraftens restprodukter, inklusive kostnaderna för avveckling och rivning av kärnkraftverken. Avgiftsmedlen skulle sättas in på räntebärande konton i Riksbanken, ett för varje tillståndshavare. I samband med övergången till det nya finansieringssystemet överfördes de medel som redan avsatts av tillståndshavarna i deras bokslut till respektive konto i Riksbanken.
Beslutet om en övergång till extern fondering kan ses som en konsekvens av resultatet i folkomröstningen och riksdagens därpå följande uttalande om att kärnkraften skulle vara avvecklad senast år 2010. De slutsatser som lagstiftaren drog mot denna bakgrund var att medel för att täcka utgifter för hantering och förvaring av kärnkraftens restprodukter löpande måste tas ur inkomsterna från kärnenergiproduktionen, samt att dessa medel måste förvaltas på ett sådant sätt att de med säkerhet skulle finnas tillgängliga när de behövdes i framtiden. Kärnkraftföretagen hade under några år möjlighet till återlån från de fonderade medlen, men denna möjlighet slopades i mitten av 1980-talet.
I samband med vissa förändringar av myndighetsorganisationen på det kärntekniska området år 1992 beslöt riksdagen på förslag av regeringen om en ny lydelse av finansieringslagen. Den nya lagen (1992:1537) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. innebar inte några principiella ändringar i finansieringssystemets uppbyggnad.
I den s.k. Kärnbränslefondsutredningen, som tillsattes i maj 1993, restes frågan om finansieringssystemets tillförlitlighet mot bakgrund av att finansieringslagen syftar till att säkerställa att kärnkraftsproduktionen finansierar samtliga kostnader som orsakas av hanteringen och förvaringen av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall samt rivningsavfall. I betänkandet (SOU 1994:107) föreslogs ett system med kompletterande säkerheter för att:
1. säkerställa fonduppbygganden om kärnkraftverken stängs av
innan reaktorerna har drivits i 25 år (säkerhetsbelopp I).
2. säkerställa finansieringen av åtgärderna om fondbehållningen
visar sig otillräcklig till följd av att kostnaderna för åtgärderna blir högre än beräknat, kommer tidigare än beräknat och/eller om den reala avkastningen på fondmedlen underskattats i samband med avgiftssättningen (säkerhetsbelopp II).
Säkerheterna skulle, enligt förslaget, tillhandahållas av tillståndshavarna. Regering och riksdag följde Kärnbränslefondsutredningens förslag med två kompletterande säkerheter (prop. 1995/96:83), men definierade säkerhetsbelopp II som att det skulle omfatta ”skäliga kostnader för tillkommande åtgärder som beror på oplanerade händelser”.
Den nya ordningen, som kom att gälla från år 1996, innebar vidare att medlen i Riksbanken överfördes till Riksgäldskontoret och kom att betecknas Kärnavfallsfonden. Medlen skulle förvaltas av en särskild myndighet, Kärnavfallsfondens styrelse (se vidare avsnitt 1.2 och kapitel 5). I Kärnavfallsfonden ingår även medel som avsätts enligt Studsvikslagen.
1.2. Dagens finansieringssystem
Dagens finansieringssystem enligt finansieringslagen består av två delar, dels de fyra fonderna i Kärnavfallsfonden, dels säkerheter i form begränsade borgensförbindelser för reaktorinnehavarnas förpliktelser. Dessa borgensåtaganden avser två olika situationer. För
att kompensera för de avgiftsmedel som inte kommer att betalas in till fonden om en reaktor skulle stängas av före 25 års driftstid skall reaktorinnehavarna ställa godtagbara säkerheter, säkerhetsbelopp I. Reaktorinnehavarna skall också ställa godtagbara säkerheter för att täcka bristen på fondkapital om fondbehållningen, efter det att samtliga reaktorer har ställts av, skulle visa sig vara otillräcklig, säkerhetsbelopp II. Detta innebär att behovet av borgensåtaganden avseende säkerhetsbelopp I successivt upphör allteftersom reaktorerna uppnår 25 års driftstid. För år 2004 har regeringen beslutat att borgensåtaganden avseende säkerhetsbelopp I skall uppgå till sammanlagt 2,4 miljarder kronor och säkerhetsbelopp II till sammanlagt 4,4 miljarder kronor.
Enligt 1 § finansieringslagen skall avgifter betalas för att finansiera dels omhändertagandet av använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorer, dels vissa andra kostnader enligt denna lag och enligt kärntekniklagen. För sådana kostnader för omhändertagande som inte täcks av inbetalade avgiftsmedel skall säkerheter ställas.
Avgiften skall enligt 1a § finansieringslagen betalas till den myndighet som regeringen bestämmer och överföras till en fond, benämnd Kärnavfallsfonden. Avgiften betalas av reaktorinnehavarna så länge reaktorerna är i drift och i förhållande till den energi som levereras. Avgifterna beräknas med ett antagande om 25 års intjänandetid för varje reaktor. Detta innebär att de beräknade framtida kostnaderna förutsätts täckas med avgifter under de första 25 driftsåren.
Reaktorinnehavarna är enligt 3 § finansieringslagen ålagda att årligen i samråd göra kostnadsberäkningar för kärnavfallsprojektet och redovisa tre belopp.
1. Belopp för avgiftsunderlag, som ligger till grund för beräkningen av avgiften.
2. Grundbelopp,3 som ligger till grund för beräkningen av de säkerheter som skall täcka den fondbrist som uppstår om en kärnkraftsreaktor skulle stänga före reaktorns intjänandetid på 25 år (Säkerhetsbelopp I4).
3 Med grundbelopp avses beräknade kostnader för alla framtida åtgärder för att ta hand om den avfallsmängd som producerats vid en viss aktuell tidpunkt (t.o.m. det år beräkningarna utförs). I grundbeloppet ingår kostnader för rivning av kärnkraftverken. 4 Säkerhetsbelopp I utgör skillnaden mellan grundbelopp och fonderat belopp vid en viss aktuell tidpunkt.
3. Tilläggsbelopp,5 som ligger till grund för beräkningen av de säkerheter som skall täcka kostnaderna för sådana åtgärder som kan tillkomma på grund av oplanerade händelser (Säkerhetsbelopp II6).
Av beräkningarna skall dessutom framgå kostnaderna för de åtgärder som avses bli vidtagna inom en tidsrymd om minst 3 år.
Kostnadsberäkningarna7 utförs av det av reaktorinnehavarna gemensamägda företaget SKB. Uppgifter om de beräknade beloppen lämnas senast den 30 juni till tillsynsmyndigheten Statens kärnkraftinspektion (SKI). SKI granskar beräkningarna, adderar framtida myndighetskostnader och lämnar senast den 31 oktober kostnadsberäkningen tillsammans med ett eget yttrande med förslag till avgifter och säkerhetsbelopp för nästkommande kalenderår till regeringen. SKI:s förslag till avgifter och säkerhetsbelopp remissbehandlas. Remissvar skall lämnas i slutet av november. Regeringen fattar beslut om avgifter och säkerheternas omfattning för nästkommande kalenderår senast den 31 december.
Respektive reaktorinnehavare lämnar förslag på vilka säkerheter de avser att ställa för sin del av det totala säkerhetsbeloppet till Riksgäldskontoret senast den 1 februari varje år. Säkerheterna skall, enligt förordning (1981:671) om finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m., vara ställda till Kärnavfallsfondens styrelse, som även skall förvalta säkerheterna. Riksgäldskontoret skall, enligt förordningen, senast den 31 maj varje år yttra sig till regeringen i frågan om säkerheternas kvalitet. Regeringen prövar därefter säkerheterna. Säkerheterna överlämnas till Kärnavfallsfondens styrelse.
Avgiften beräknas så att ingående fondbehållning vid beräkningsåret och summan av de beräknade framtida avgiftsinbetalningarna skall motsvara summan av de beräknade framtida kostnaderna. I figur 1.1 återfinns SKI:s förslag till avgifter och de genom regeringsbeslut fastställda avgifterna8 (öre per kWh) över tiden. De fastställda avgifterna återges även i 1982 års penningvärde. År 1987 infördes individuella avgifter per kärnkraftföretag.
5 Tilläggsbeloppet avser att täcka de fondbrister som kan uppstå på grund av oplanerade händelser (kostnadsfördyringar). Vid beräkning av tilläggsbeloppet skall ingå kostnader för mindre sannolika men inte orimliga händelser som ger kostnadsförändringar. 6 Säkerhetsbelopp II är lika med tilläggsbeloppet. 7 För en mer detaljerad beskrivning av beräkningsförutsättningar se kapitel 7. 8 SKI har haft denna uppgift sedan år 1992. Uppgiften ålåg dessförinnan Statens kärnbränslenämnd (SKN) samt dess föregångare.
De avgifter som redovisas för åren fr.o.m. 1987 utgör ett medelvärde för alla kärnkraftföretag.
Figur 1.1 Avgifter år 1982-2005 – öre/kWh. För år 2005 anges
SKI:s förslag till avgift (Källa: SKI-PM 2004:10).
Not: Den lägre avgiftsnivån från och med år 1997 förklarar SKI med förändrade antaganden om real diskonteringsränta. Fr. o. m. år 1996 antogs diskonteringsräntan 4 % till och med år 2020 och 2,5 % för åren därefter. Tidigare antogs diskonteringsräntan 2,5 % för hela kalkylperioden. Denna förändring fick första gången genomslag i det förslag till avgifter och säkerheter som SKI avgav i oktober 1996. Från och med det förslag som avgavs år 2003 antas diskonteringsräntan 3,25 % till och med år 2020 och 2,5 % för åren därefter (Källa: SKI PM 2004:10, s. 6). Ytterligare en förklaring till den lägre avgiftsnivån är att det nya avgiftssystem som infördes år 1996 och som fick genomslag på avgifterna för år 1997 innebar att vissa generella påslag för osäkerhet överfördes till säkerhetsbelopp II (se nedan).
Enligt förarbetena till finansieringslagen skall osäkerheter vägas in vid beräkning av kostnadsunderlag för avgifter och säkerheter (prop. 1995/96:83, s. 32). Reaktorinnehavarna gör detta med hjälp av en probabilistisk kalkylmetod som benämns ”Successiv kalkylering”.9 I deras tillämpning av denna kalkylmetod är det en analys-
9 För en fullständig beskrivning av metoden, se Lichtenberg, S. (2000). Proactive
Management of Uncertainty using the Successive Principle – A practical way to manage opportunities and risks, Polyteknisk Press, SKI Report 2003:43, Development of an Estimating Procedure for the Annual PLAN Process – with Special Emphasis on the Estimating Group, För sammanfattande beskrivningar av metoden, se exempelvis SKB, Plan 2003, Kostnader för kärnkraftens radioaktiva restprodukter, SBK 2004; SKB, Plan 2003 – Supplement (TA-04-01),
SKB 2004; SKB, Projekt PM (TA-04-02), Underlag för kostnadsberäkningar PLAN 2004 –
Beskrivning av kalkylsystemet med särskilt underlag och dokumentförteckning. SKB 2004; SKB
Projekt PM KS-00-04, PLAN – Tillämpning av ”Successiv kalkyl” i beräkningen av kostnaderna för kärnkraftens restprodukter, SKB 2000; SKB Projekt PM TA-03-04,
Analysgruppen i SKB:s PLAN-process – Gruppens roll och sammansättning samt preliminärt program för PLAN 2004, SKB 2003; SKI Report 2003:43, Development of an Estimating
0 0,5
1 1,5
2 2,5
3
198
2
198
3
19
84
198
5
198
6
198
7
198
8
198
9
19
90
19
91
199
2
199
3
19
94
199
5
199
6
19
97
19
98
199
9
20
00
20
01
200
2
200
3
20
04
20
05
Myndighetens förslag, nominell Regeringens beslut, nominell Regeringens beslut, real
grupp som deltar i arbetet med att identifiera och bedöma den osäkerhet som varje kostnadspost10 förknippas med.
Avgiftsunderlagsbelopp såväl som tilläggsbelopp beräknas med hjälp av systemsimulering baserad på den s.k. Monte Carlometoden. Vid en upprepning i simuleringen ges varje stokastisk variabel ett specificerat värde genom slumptal. Dessa värden summeras och resulterar i kostnaden för varje kalkylobjekt och för projektet som helhet. Totalt simuleras kärnavfallsprojektet 2 000 gånger för några olika kalkylräntesatser.
Simuleringen resulterar i medelvärde av och standardavvikelse i kostnaden för hela systemet och per objekt. Medelvärde och standardavvikelse definierar den fördelningsfunktion som användas för att beräkna kostnaden för en viss konfidensnivå. En konfidensnivå på 50 % innebär att sannolikheten för ett kostnadsöverdrag är 50 %. Denna nivå tillämpas vid beräkning av underlag för avgift, medan underlag för tilläggsbelopp baseras på en konfidensnivå på 90 %. Vid beräkning av underlag för tilläggsbelopp kompletteras beräkningsunderlaget med ett antal ytterligare osäkerhetsfaktorer. Dessa behandlas på samma sätt som de osäkerhetsfaktorer som ingår i underlag till avgifter.
I nedanstående figur illustreras utvecklingen av säkerhetsbelopp I, säkerhetsbelopp II och totalt säkerhetsbelopp år 1997–2005 i nominella värden. Illustrationen för år 2005 avser SKI:s förslag.
Procedure for the Annual PLAN Process – with Special Emphasis on the Estimating Group, SKI 2003. 10 Kostnadsposter utgörs av kalkylobjekt och generella variationer. Ett kalkylobjekt är en del av anläggningen eller systemet och utgör en enhet i kostnadsberäkningen. Alla kalkylobjekt sammantaget beskriver hela systemet. Generella variationer utgörs av variationer kring generella villkor. Generella villkor är speciellt definierade förutsättningar inom olika områden, såsom exempelvis teknik och ekonomi. (SKB Projekt PM KS-00-04, s. 4)
Figur 1.2 Säkerhetsbelopp I, säkerhetsbelopp II och totalt säkerhetsbelopp 1997–2004 i nominella värden. Illustrationen för år 2005 avser SKI:s förslag.
Not 1: Enligt SKI:s förslag skall säkerhetsbelopp II byggas upp successivt för att vara fullt utbyggt vid utgången av år 2010 (Källa: SKI-rapport 2004:39, s. 3). Not 2: Ökningen av säkerhetsbelopp II för år 2005 är enligt SKB främst orsakat av en ny bedömning rörande osäkerheten i den framtida prisutvecklingen (Källa: SKB Projekt PM TA-04-01, s. 9).
Systemet med säkerhetsbelopp I kommer att vara helt avvecklat när samtliga reaktorer varit i drift i 25 år (intjänandetiden), medan säkerheterna för säkerhetsbelopp II först kan återlämnas när åtgärdsprogrammet för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle beräknas vara avslutat cirka år 2060.
Nedan sammanfattas viktigare moment i samband med beslut om avgifter och säkerheter i kronologisk ordning.
1. Reaktorinnehavarna skall senast den 30 juni varje år till SKI lämna kostnadsberäkningar för omhändertagandet av använt kärnbränsle m.m. Reaktorägarna har gemensamt uppdragit åt SKB att beräkna och sammanställa dessa kostnader. Detta görs i den s.k. PLAN-rapporten med supplement och detaljerade beräkningsunderlag.
2. SKB lämnar, efter förfrågan från SKI, kompletterande underlag till PLAN-rapporten.
3. SKI skall senast den 31 oktober varje år till regeringen lämna kostnadsberäkningar för omhändertagandet av använt kärnbränsle m.m. tillsammans med ett eget yttrande som innehåller
0
2 000 4 000 6 000 8 000 10 000 12 000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Säkerhetsbelopp I Säkerhetsbelopp II Totalt säkerhetsbelopp
förslag till avgifter och säkerhetsbelopp för nästkommande kalenderår.
4. SKI:s förslag till avgifter och säkerhetsbelopp remissbehandlas. Remissvar skall lämnas vid månadsskiftet november/december (år 2004 var det den 1 december).
5. Regeringen fattar beslut om avgifter och säkerheternas omfattning per reaktorinnehavare för nästkommande kalenderår senast den 31 december.
6. Respektive reaktorinnehavare lämnar förslag på vilka säkerheter de avser att ställa till Riksgäldskontoret senast den 1 februari varje år. Säkerheterna skall vara ställda till Kärnavfallsfondens styrelse, som även skall förvalta säkerheterna.
7. Riksgäldskontoret skall pröva säkerheterna och till regeringen yttra sig i frågan om dessas kvalitet senast den 30 april varje år.
8. Regeringen fattar därefter beslut om säkerheter.
9. Säkerheterna överlämnas till Kärnavfallsfondens styrelse.
Avgiften erläggs kvartalsvis och inbetalas senast en månad efter varje kvartals utgång till Kärnavfallsfonden. Fonderade medel bokförs på respektive fond i Kärnavfallsfonden. Avkastningen fördelas på reaktorinnehavarna och bokförs på respektive fond.11 År 2003 betalade reaktorinnehavarna totalt in 460 miljoner kronor till Kärnavfallsfonden (664 miljoner kronor år 2002). Den totala avkastningen i fonden var 1 460 miljoner kronor år 2003 (2 120 miljoner kronor år 2002).
År 2003 tog reaktorinnehavarna ut sammanlagt 1 005 miljoner kronor ur sina fonder. Motsvarande siffra för år 2002 var 940 miljoner kronor. Uttagsprocessen beskrivs närmare i kapitel 6.
11 Se Kärnavfallsfondens styrelses årsredovisning år 2003 (s. 6-7) för en beskrivning av den metod som tillämpas för att beräkna hur stor andel av Kärnavfallsfondens medel som belöper på varje reaktorinnehavare.
1.3. Inbetalningar och utbetalningar – en schematisk beskrivning
I detta avsnitt belyses hur inbetalning till fonderna i Kärnavfallsfonden kan komma att förhålla sig i tiden till utbetalningar i samband med genomförandet av kärnavfallsprojektet.
Inbetalningar
Med dagens finansieringssystem kan avgifter tas ut från respektive reaktorinnehavare fram till dess att leveranserna av el från kärnkraftsreaktorerna upphör. Därefter kan avgifter inte längre tas ut. Varje reaktorinnehavare skall nämligen, enligt 1 § finansieringslagen, betala avgift så länge reaktorn är i drift.
Det finns en osäkerhet om hur länge kärnkraftsreaktorerna kommer att vara i drift och leverera el. Därmed finns det också en osäkerhet om hur länge avgifter kan tas ut.
Det går emellertid att göra scenarier för hur länge de olika kärnkraftsreaktorerna kommer att vara i drift. Ett sådant scenario är att reaktorerna förutsätts ha en driftstid om 40 år. Med en sådan förutsatt driftstid stängs Oskarshamn 1, som är den äldsta reaktorn i det svenska kärnkraftsprogrammet, i början av år 2012. Oskarshamn 3 och Forsmark 3, som är de yngsta reaktorerna, skulle då stängas under andra halvåret år 2025. Dessa förhållanden illustreras för alla reaktorer i figur 1.3.
Figur 1.3 Tidsplan för avveckling och rivning av reaktorer enligt
Fall A (Källa: PLAN 2004 – Supplement, 2004).
Not: Intjänandetiden förutsätts vara 25 år och innebär att de beräknade framtida kostnaderna förutsätt täckas med avgifter under de första 25 driftsåren. Driftstid definieras som den tidsperiod under vilken varje reaktor antas vara i drift. Vid avställningsdrift har reaktorn stängt av, men bränslet finns kvar och lagras i reaktorbassängerna. Vid servicedrift är bränslet bortforslat till mellanlagring i CLAB. Rivningsförberedelser görs parallellt med servicedriften
Enligt detta scenario finns det möjlighet att ta ut avgifter till Forsmark Kraftgrupp AB:s fond och OKG AB:s fond till och med andra halvan av år 2025. För Ringhals AB:s fond kan avgifter i detta fall betalas till och med år 2023. Under förutsättning att Barsebäck 2 stängs under år 2005 upphör då också möjligheten till avgiftsinbetalningar till Barsebäck Kraft AB:s fond.
Utbetalningar
SKB arbetar med ett scenario för när i tiden olika anläggningar i kärnavfallsprojektet skall uppföras, tas i drift och avvecklas. Som närmare anges i avsnitt 2.1 räknar SKB med att lämna in en ansökan om att anlägga ett slutförvar för använt kärnbränsle på en viss plats år 2008. Försöksdrift skulle i så fall påbörjas år 2017 och reguljär
drift år 2023. Kapselfabrik och inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle skall enligt samma scenario vara färdigställt innan försöksdriften påbörjas. Vidare antas ett slutförvar för rivningsavfall (SFR 3) vara färdigställt år 2020.
Skulle också de ovan givna antagandena om 40 års driftstid kombineras med detta scenario för anläggningarna kan tre av fyra fonder kunna tillföras avgiftsmedel ungefär fram till dess att ovan nämnda anläggningar är färdigställda och i drift.
Rivning av reaktorerna ligger i scenariot delvis efter det att avgiftsmedel inte kan tas in längre. Detta gäller även för drift av anläggningarna och reinvesteringar. I SKB:s referensscenario avslutas kärnavfallsprojektet under 2050-talet.
Det finns givetvis osäkerheter vad gäller såväl inbetalningar som utbetalningar. Dessa osäkerheter gäller både beloppens storlek och tidpunkten för när olika betalningar skall ske.
I jämförelse med en traditionell investering finns det i kärnavfallsprojektet en annorlunda tidsprofil på in- och utbetalningar. En traditionell investering innebär i princip att utbetalningar för en investering föregår den period som investeringen skall ge avkastning genom inbetalningar. I kärnavfallsprojektet finns det ingen ström av inbetalningar som genereras av investeringen. Däremot betalas ju avgifter in till fonderna parallellt med att utbetalningar görs.
I SKB:s beräkningar med ett antagande om 40 års driftstid (Fall A) kommer avgiftsinbetalningar att upphöra vid vissa bestämda tidpunkter. Medel som då har betalats in skall alltså användas för utbetalningar som kommer först senare. Exempelvis för Forsmark Kraftgrupp AB återstår vid den tidpunkten år 2025 cirka 54 % av de idag beräknade framtida utbetalningarna. Motsvarande andelar för Barsebäck Kraft AB, OKG AB och Ringhals AB är 98 %, 44 % respektive 54 %.12 Det bör noteras att flera viktiga delsystem i kärnavfallsprojektet planeras vara färdigbyggda kring år 2020. Det som återstår därefter skall då vara rivning av kärnkraftverken och byggnation av ett slutförvar för s.k. annat långlivat avfall. Dagens planering av slutförvaren innebär en investeringsperiod fram till ungefär år 2020 som därefter följs av en driftsperiod.
Förhållandet att betalningarnas storlek och tidsprofil är osäkra innebär givetvis att det finns risk för att även större delar av ut-
12 Andelarna är beräknade utifrån data i tabell 3-3a i PLAN 2004 – Supplement.
betalningarna kan komma att följa efter skedet med avgiftsinbetalningar.
1.4. Kärnkraftsindustrin – företag och koncerner
De företag som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha och driva kärnkraftsreaktorer för kommersiell elproduktion är
1. Barsebäck Kraft AB org. nr: 556094-5197 2. Ringhals AB org. nr: 556558-7036 3. OKG AB org. nr: 556063-3728 4. Forsmarks Kraftgrupp AB org. nr: 556174-8525
I det följande används synonymt begreppen tillståndshavare, reaktorinnehavare och reaktorföretag för dessa företag.
Ägandet av reaktorföretagen har varierat över tiden i olika koncernbildningar. Exempelvis ägs OKG AB idag av Sydkraft Kärnkraft AB (54,5 %), Fortum Generation AB (43,37 %) och Karlstad kommun (2,13 %). E.ON Skandinavia AB äger 55 % och Statskraft A/S 44,6 % av aktiekapitalet i Sydkraft AB som i sin tur äger 100 % av aktiekapitalet i Sydkraft Kärnkraft AB. Fortum Generation AB är ett helägt dotterbolag till Fortum Power and Heat AB som i sin tur är ett helägt dotterbolag till Fortum Sverige AB. Ägarstrukturen har under senare år blivit allt mer komplicerad och synes ändras ofta.
De svenska och utländska koncerner som inkluderar svenska reaktorföretag hade i Sverige följande registrerade högsta koncernbolag (december år 2004):
1. Vattenfall AB
2. Fortum Sverige AB
3. E.ON Scandinavia AB
4. Skellefteå Kraft AB
Utländska koncernbolag som i december 2004 indirekt äger andelar av reaktorföretag i Sverige är:
1. Fortum Power and Heat Oy i Finland som äger 100 % av aktiekapitalet i Fortum Sverige AB. Fortum Power and Heat Oy är i sin tur ett helägt dotterbolag till Fortum Oyj.
2. E.ON AG i Tyskland äger 100 % av aktiekapitalet i E.ON Scandinavia AB. E.ON Scandinavia AB äger 55 % av aktiekapitalet i Sydkraft AB.
3. Statkraft A/S i Norge äger 44,6 % av aktiekapitalet i Sydkraft AB.
I följande tabell redovisas de högsta koncernbolagens ägarandelar i de svenska reaktorföretagen. Dessa ägarandelar är summan av direkt och indirekt ägande. Med indirekt ägande menas att det finns åtminstone ett koncernbolag mellan det högsta koncernbolaget och reaktorföretaget.
Tabell 1.1 Ägandet av reaktorföretagen fördelat på högsta koncernbolag i december 2004.
Reaktorföretag Ägare (högsta koncernbolag) Andel
(%)
Forsmark Kraftgrupp AB Vattenfall AB
66,00
Fortum Oyj 22,17 E.ON AG 5,42 Statkraft A/S 4,44 Skellefteå Kraft AB 1,97 OKG AB E.ON AG 29,98 Statkraft A/S 24,52 Fortum Oyj 43,37 Karlstad kommun 2,13 Barsebäck Kraft AB Vattenfall AB 74,20 E.ON AG 14,19 Statkraft A/S 11,61 Ringhals AB Vattenfall AB 74,20 E.ON AG 14,19 Statkraft A/S 11,61
Begreppet kärnkraftsindustrin som används i det följande avser alla koncerner med företag som direkt eller indirekt äger svenska reaktorföretag.
1.5. Syftet med den finansiella regleringen
Ansvarsfördelningen mellan staten och kärnkraftsindustrin när det gäller slutförvaring av använt kärnbränsle har ägnats stort intresse i riksdagen och varit föremål för omfattande överväganden. Diskussionerna har gett vid handen att principen om ett renodlat producentansvar, är den mest ändamålsenliga. Detta är också grundläggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen. Principen att det är den som genererat avfallet som också skall bära allt ansvar och alla kostnader som är förenade med det är, enligt vad regeringen och riksdagen uttalat, utomordentligt viktig. Reaktorinnehavarna skall, enligt dessa uttalanden, inte ges möjlighet att skjuta ifrån sig detta ansvar på staten eller någon annan.13
Riksdagen har därvid ställt sig bakom fyra grundläggande principer när det gäller hanteringen av använt kärnbränsle och kärnavfall.14 Dessa fyra grundläggande principer redovisas i det följande.
Den ansvarsfördelning som framkommer i dessa grundprinciper återspeglas i lagstiftningen. De är grundläggande för uppbyggnaden av kärntekniklagen. De har också fått genomslag i finansieringslagen.
1. Den första grundläggande principen är att kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall skall täckas av intäkterna från den produktion av energi som gett upphov till dem. Med hänsyn till de långa tidsperioder som krävs för hantering och slutförvaring kommer utgifter att uppstå långt efter det att produktionen vid en anläggning, som det använda kärnbränslet kan hänföras till, har upphört. Det innebär att medel för framtida utgifter för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle fortlöpande måste tas ur intäkterna från energiproduktionen. Denna princip har i sin helhet kommit till uttryck i finansieringslagen. Detta anges också upplysningsvis i kärntekniklagen.
2. Den andra grundläggande principen är att en reaktorinnehavare skall svara för att använt kärnbränsle och kärnavfall tas om hand på ett säkert sätt. Det innebär att reaktorinnehavarna skall svara för att erforderliga åtgärder för hantering och slutförvaring faktiskt kommer till stånd. De måste se till att
13 Se prop. 1997/98:145, s. 38114 Se bland annat prop. 1980/81:90, bilaga 1, s. 319, 609 och 610, prop. 1983/84:60, s. 38, prop. 1997/98:145, s. 381 samt näringsutskottets betänkanden 1988/89:NU31 och 1989/90:NU24.
tekniskt kunnande, kompetens, utrustning, handläggning m.m. finns tillgängliga i tillräcklig utsträckning och utnyttjas.
Den andra principen finns reglerad i 10, 11 och 12 §§ kärntekniklagen.
3. En tredje grundläggande princip är att staten har ett övergripande ansvar för använt kärnbränsle och kärnavfall. Det långsiktiga ansvaret för hantering och förvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall bör ligga hos staten. Efter det att slutförvaren15 har tillslutits torde det krävas att någon form av ansvar för och tillsyn av slutförvaren kan upprätthållas under avsevärd tid. En statlig myndighet kan komma att överta ansvaret för de tillslutna slutförvaren.
Regeringen har när det gäller denna princip uttalat att det ligger i sakens natur att staten har det yttersta ansvaret för att verksamhet som är reglerad i kärntekniklagen, fungerar även på mycket lång sikt. Det skulle därför, enligt vad regeringen uttalat, inte fylla något egentligt syfte att ytterligare reglera frågan om statens långsiktiga ansvar i kärntekniklagen. 16
4. En fjärde grundläggande princip, som flera gånger har fastslagits av riksdagen, är att varje land skall ta ansvar för det använda kärnbränsle och kärnavfall som uppkommer i landet.17Av detta följer att slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall från kärnteknisk verksamhet i ett annat land inte får förekomma i Sverige annat än i rena undantagsfall.
Denna fjärde princip framkommer av 5 a § andra stycket kärntekniklagen.
Den centrala utgångspunkten för kärnavfallsprojektets finansieringsansvar är alltså att kärnkraftsproduktionen skall bära kostnaderna för avfallshanteringen. Så skall ske genom att ett betalningsansvar läggs på de företag som producerar kärnkraft. Bestämmelser
15. Här syftas på dels det redan existerande slutförvaret för radioaktivt driftavfall (SFR i Forsmark), dels ett planerat slutför för använt kärnbränsle, dels ytterligare slutförvarsanläggningar som kan behövas för rivningsavfall. 16 Se prop. 1997/98:145, s. 381 fjärde stycket. 17 Se prop. 1992/93:98, s. 29.
om detta har som nämnts förts in i kärntekniklagen och i finansieringslagen.18
En annan viktig utgångspunkt är att projektet är ett realt åtagande som måste fullföljas. Det är en hantering som det ur samhällets perspektiv inte går att välja bort.
Kärnavfallsprojektet har också fler speciella egenskaper jämfört med andra anläggnings- och industriprojekt. En sådan egenskap är den långa projekttiden och en annan är in- och utbetalningarnas förläggning i tiden. Tidsintervallet mellan produktionens och avgiftsintäkternas upphörande å ena sidan och projektets avslutning å den andra är enligt nu använda referensscenario långt. Enligt det skall projektet vara avslutat omkring år 2060. Projektets betalningsförlopp har den karaktären att betydande utbetalningar kan komma efter inbetalningarna till fonderna. Vidare kan de företag som enligt nuvarande lagregler är betalningsansvariga (reaktorinnehavarna) upphöra att existera innan projektet slutförts i alla delar.19Dessa förhållanden är en bakgrund till regleringen av finansieringen i en särskild finansieringslag.
Den svenska staten har genom att ratificera Konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall20 (avfallskonventionen) formellt åtagit sig att tillse att tillräckliga finansiella resurser skall finnas tillgängliga under nedläggningen.
Dessa förutsättningar innebär att staten bär ett ”sistahandsansvar” för avfallshanteringen. Det är just statens sistahandsansvar och förutsättningarna för finansieringen i övrigt som fört med sig att ett särskilt finansieringssystem byggts upp. Statens ansvar har två komponenter:
1. Staten har ett övergripande ansvar att tillse att hanteringen kommer till stånd.
2. Staten har ett sistahandsansvar för hanteringen i meningen att staten själv tvingas att ta på sig en beställar- och finansierarroll om kärnkraftsindustrin inte har förmåga att utföra uppgiften eller av annat skäl avstår från att göra det.
18 Som påtalas längre fram (avsnitt 4.2) har det faktiska ansvaret som åläggs industrin i båda dessa lagar begränsats genom att de företag som är betalningsansvariga inte kan förmodas ha betalningsförmåga när kärnkraftsproduktionen har upphört. 19 De företag som är reaktorinnehavare har i stort sett inga andra tillgångar än kärnkraftsreaktorerna, vars värde kan beskrivas som nuvärdet av framtida driftsöverskott. När försäljningen upphör har dessa företag därför i princip inte längre något positivt värde. 20 Sverige ratificerade konventionen den 29 juli 1999 och konventionen trädde i kraft den 18 juni 2001.
Statens sistahandsansvar innebär inte någon begränsning av kärnkraftsindustrins formella ansvar. Nuvarande reglering innebär emellertid att industrins ansvar i realiteten är begränsat genom att ansvaret är knutet till de företag som är reaktorinnehavare, vilka sannolikt inte har någon större betalningsförmåga när reaktorerna är stängda. En annan begränsning finns till följd av att de företag som har ställt säkerheter för tilläggsbelopp, visserligen har betalningsförmåga, men att säkerheterna är ställda för mindre belopp (se vidare kapitlen 4 och 9). Denna bristande överensstämmelse (”mismatchning”) mellan betalningsansvar och betalningsförmåga ger upphov till en ekonomisk risk för staten.
Utgångspunkten att kärnkraftsindustrin skall betala avfallshanteringen samtidigt som staten de facto bär en risk är skäl för att se över systemet för finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall från kärnkraftsreaktorerna.
Det kan tilläggas att företrädare för kärnkraftsindustrin i skilda sammanhang har markerat att ”kraftindustrin” känner ansvar för att alla kostnader som är förenade med kärnavfallsprojektet skall bäras av dem.
1.6. Uppdraget och utredningsarbetet
Uppdraget
Utredningen för översyn av systemet för finansiering av framtida utgifter för använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall m.m. tillsattes efter beslut av regeringen den 3 april 2003. Regeringens direktiv för utredningsarbetet återfinns i sin helhet i bilaga 1.
Behovet av en översyn har sin bakgrund i 1997 och 2002 års energipolitiska beslut och i övrigt ändrade omständigheter sedan lagens tillkomst samt brister i dagens finansieringssystem. Bland annat togs år 2010 bort som slutår för svensk kärnkraftproduktion i 1997 års energipolitiska beslut. I samband med 2002 års energipolitiska beslut tillsattes en statlig förhandlingsman vars uppdrag var att för statens del genomföra överläggningar med industrin i syftande till en successiv stängning av kärnkraften, samtidigt som annan miljövänlig elproduktion tas i drift och elförsörjningen tryggas. Dessa överläggningar avslutades i oktober år 2004 utan att resultera i någon överenskommelse.
Enligt regeringens sammanfattning av uppdraget skall särskild vikt läggas vid frågorna om hur säkerheterna enligt lagen skall vara utformade samt grunderna för avgiftsberäkningarna. Utredaren skall även se över förutsättningarna för en förlängning av avgiftsperioderna, den långsiktiga bedömningen av fondbehållningen, finansieringen av myndigheternas tillsynskostnader när antalet avställda reaktorer ökar och frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer för insatser i samband med arbetet att hitta lämplig slutförvaring. Vidare bör utredaren ta upp andra frågor med anknytning till finansieringssystemet som kan uppmärksammas i samband med utredningsarbetet.
Under utredningsarbetet har regeringen överlämnat två ärenden till finansieringsutredningen efter beslut vid regeringssammanträdet den 8 maj 2003. Dessa är:
- Riksgäldskontorets skrivelse om säkerheter för att trygga finansieringen av framtida utgifter för använt kärnbränsle m.m. (Finansieringsutredningen Dnr. 03/03).
- Statskontorets utredning ”Förslag till finansiering av kärnkraftsmyndigheternas kostnader” (Finansieringsutredningen Dnr. 04/03).
Regeringen beslutade den 27 november 2003 genom tilläggsdirektiv (bilaga 2) att frågan om särskilt stöd till frivilligorganisationer skulle redovisas den 17 december 2003. Frågan har behandlats i delbetänkande (SOU 2003:128) ”Förslag om försöksverksamhet med ekonomiskt stöd till vissa frivilligorganisationer”.
Utredaren ålades i de ursprungliga direktiven att redovisa sitt uppdrag till regeringen senast den 31 augusti 2004. Den 15 april 2004 meddelades tilläggsdirektiv (bilaga 3) som angav att slutbetänkande skulle avges senast den 31 december 2004.
Utredningsarbetet
Utredningsarbetet med sakkunniga och experter bedrevs under en period i tre arbetsgrupper. Arbetsgrupperna hade som mål att identifiera och förtydliga centrala frågeställningar i utredningsarbetet. Arbetet resulterade i bakgrunds-, nuläges- och problembeskrivningar samt överväganden och olika förslagsalternativ.
I arbetsgrupperna uppmärksammades även sådana frågor rörande finansieringssystemet som inte var direkt angivna i direktivet men
som utredaren fann anledning att behandla. En sådan fråga var kopplingen mellan betalningsansvar och betalningsförmåga. En annan fråga gällde regleringen av finansieringen mot bakgrund av att det i dag är fyra olika lagar som innehåller sådana bestämmelser.
Arbetsgrupperna hade i huvudsak följande inriktning:
Arbetsgrupp 1: Avgiftsprocessen – kvalitet i processen, rollfördelning och avgiftsperiodens längd. Beräkningsförutsättningar i kostnadskalkylerna. Kärnavfallsprojektets kostnadsstruktur. Finansieringsmodell för myndigheternas kostnader för tillsyn m.m.
Arbetsgrupp 2: Bedömning av den långsiktiga fondbehållningen. Förvaltning av fonderade medel. Rutiner vid utbetalning av fondmedel (uttagsprocessen). Säkerheternas storlek och kvalitet. Delfonder och solidariskt ansvar.
Arbetsgrupp 3: Harmonisering av lagar. Internationella åtaganden och överenskommelser.
Arbetet i arbetsgrupp 1 kom att koncentreras kring avgiftsprocessens utformning, förutsättningar i kostnadsberäkningar och hur myndigheternas kostnader för tillsyn m.m. skall finansieras. Arbetet i arbetsgrupp 2 kom särskilt att handla om frånvaron av solidariskt ansvar mellan reaktorinnehavarna, att staten bär en ekonomisk risk och om uttagsprocessen. I arbetsgrupp 3 behandlades regelverken, dvs. kärntekniklagen, finansieringslagen, Studsvikslagen och miljöbalken. Vidare behandlades internationella överenskommelser och samarbete inom området som arbetet inom EU och den s.k. avfallskonventionen.
Arbetsmaterial togs fram inom respektive arbetsgrupp och presenterades och diskuterades därefter med alla sakkunniga och experter i utredningen.
Härutöver har utredaren anlitat utomstående experter. Resultatet av deras arbete återfinns som sju underlagsrapporter i en särskild volym.
1.7. Betänkandets disposition
I betänkandet presenteras först beskrivningar av kärnavfallsprojektet och finansieringssystemets uppbyggnad m.m. Därefter behandlas skäl till förändringar, överväganden och förslag i specifika delar av finansieringssystemet. Avslutningsvis ges förslag om åtgärder för en ändamålsenlig riskhantering i staten och förslag om en enhetlig finansieringslag.
I kapitel 2 ges en översiktlig beskrivning av kärnavfallsprojektet och dess olika delar. Vidare sätts projektet i relation till ett par andra projekt i syfte att klargöra förutsättningarna för kärnavfallsprojektets finansiering.
I kapitel 3 redovisas att stora investeringsprojekt ofta kännetecknas av kostnadsöverdrag och orsaker till detta. Sådana erfarenheter framhålls som viktiga att beakta i utformningen av finansieringen av kärnavfallsprojektet.
I kapitel 4 behandlas det nuvarande finansieringssystemet, kärnkraftsindustrins ansvar och statens ekonomiska risk.
Kapitel 5 är ägnat åt fondförvaltningen och frågan om den långsiktiga fondbehållningen.
I kapitel 6 behandlas reglerna för och hanteringen av uttag av fondmedel och i kapitlet lämnas också förslag till förbättringar i uttagsprocessen.
I kapitel 7 ges förslag till nya grunder för avgiftsberäkningarna som är anpassade till de nya energipolitiska riktlinjerna enligt 1997 års energipolitiska beslut.
I kapitel 8 föreslås en modell för finansiering av myndigheternas tillsynskostnader m.m.
Kapitel 9 innehåller förslag om förlängning av såväl avgiftsperioderna som avgiftsskyldigheten, ett vidgat betalningsansvar för kärnkraftsindustrin genom bland annat en annan utformning av säkerheter och en fördelning av ansvar och uppgifter för statens myndigheter. Kapitlet innehåller också bedömningar av samhälls-
ekonomiska konsekvenser, statsfinansiella effekter och effekter för kärnkraftsindustrin.
I kapitel 10 föreslås att de nya bestämmelserna för finansieringen av hanteringen av restprodukterna från den kärntekniska verksamheten samordnas i en lag.
I Kapitel 11 sammanfattas utredarens förslag och i kapitlet redovisas också författningsförslag.
2. Kärnavfallsprojektet
I detta kapitel belyses kärnavfallsprojektet utifrån några olika perspektiv. I avsnitt 2.1 beskrivs befintliga och av SKB planerade delar av kärnavfallsprojektet. I avsnitt 2.2 beskrivs kärnavfallsprojektet som i huvudsak bestående av fyra skilda rivningsprojekt och ett gemensamt projekt för slutförvaring. SKB:s beräkningar av framtida kostnader redovisas också. Avslutningsvis, i avsnitt 2.3, beskrivs kärnavfallsprojektet genom att sättas i relation till ett par andra projekt.
2.1. Omhändertagande av kärnavfall
Driften av kärnkraftverken ger upphov till olika typer av radioaktivt avfall, så kallat kärnavfall. De totala mängderna kärnavfall, som till slut skall tas om hand, beror på antalet kärnreaktorer och deras driftstid. Avfallsmängderna påverkar den kapacitet olika avfallsanläggningar behöver ha. Däremot påverkar inte mängderna de grundläggande steg som behövs för att ta hand om avfallet.
Kärnavfallet delas in i olika kategorier efter graden av radioaktivitet (låg-, medel- eller högaktivt avfall) samt efter aktivitetens varaktighet (kort- eller långlivat avfall). Huvuddelen av avfallet från kärnkraftverken, cirka 85 procent av volymen, är kortlivat och låg- och medelaktivt. Det uppkommer både vid driften av anläggningarna och när dessa rivs. Använt kärnbränsle utgör en mindre del av den totala avfallsvolymen, men innehåller den helt dominerande mängden av all radioaktivitet, både kort- och långlivad.
Sedan flera år driver SKB ett slutförvar för kortlivat avfall, ett mellanlager för använt kärnbränsle och ett system för att transportera kärnavfallet mellan de olika anläggningarna. För att ta hand om och slutförvara allt kärnavfall behövs flera nya anläggningar, bland annat en inkapslingsanläggning för att kapsla in det använda bränslet i kopparkapslar och ett djupförvar för att slutförvara det.
För det kortlivade låg- och medelaktiva driftavfallet från kärnkraftverken och behandlingsanläggningarna finns ett slutförvar för radioaktivt driftavfall (SFR). SFR ligger vid kärnkraftverket i Forsmark och har varit i drift sedan 1988. Anläggningen ligger på 50 meters djup under havsbotten. Vid årsskiftet 2003/2004 fanns 30 059 m3 avfall deponerat i SFR. Det totala deponeringsutrymmet är 63 000 m3. En utbyggnad av kapaciteten behövs i framtiden.
Det använda kärnbränslet mellanlagras i vattenbassänger i ett centralt mellanlager (Clab) vid kärnkraftverket i Oskarshamn. Anläggningen togs i drift 1985. Själva lagringsutrymmet består av två bergrum med taket 25–30 meter under markytan. Under de senaste åren har Clab byggts ut. Det andra bergrummet stod klart vid halvårsskiftet 2004 och kommer enligt planerna att tas i drift i början av år 2005. Vid årsskiftet 2003/2004 fanns 4 069 ton använt bränsle (räknat som uran) i anläggningen. Den totala lagringskapaciteten är 8 000 ton använt bränsle, fördelade på 5 000 ton i de ursprungliga bassängerna och 3 000 ton i de nya.
I Sverige sker transporter av kärnavfall till sjöss, eftersom samtliga kärnkraftverk och kärnavfallsanläggningar ligger längs kusten. Transportsystemet består av fartyget m/s Sigyn, ett antal transportbehållare och fordon för lastning och lossning. Systemet har successivt byggts ut och kompletterats sedan driften startade 1982. Normalt gör Sigyn mellan 30 och 40 resor per år mellan kärnkraftverken och Clab respektive SFR. Fartyget hyrs också ut för andra tunga transporter.
Forskning och utveckling för inkapsling och slutförvaring av använt kärnbränsle behöver i många delar utföras i full skala och i realistisk miljö. SKB har därför byggt två laboratorier, Äspölaboratoriet och Kapsellaboratoriet, för att genomföra olika forsknings- och utvecklingsprojekt. Resultatet från dessa projekt ger underlag till att utforma djupförvaret och inkapslingsanläggningen samt till de säkerhetsanalyser som skall genomföras.
Äspölaboratoriet, som anlades under perioden 1990–1995, är beläget på ön Äspö norr om Oskarshamns kärnkraftverk. Syftet med anläggningen är att skapa möjlighet till forskning, utveckling och demonstration i en realistisk och ostörd bergmiljö ner till förvarsdjup. Det underjordiska laboratoriet består av en tunnel från
Simpevarpshalvön till södra delen av Äspö, där tunneln går i spiral ner till 460 meters djup. Dess totala längd är 3 600 meter. Äspölaboratoriets roll har under senare år förskjutits från att utveckla
metoder för att undersöka berget till att utveckla metoder för att bygga och driva djupförvaret.
Kapsellaboratoriet ligger inom hamnområdet i Oskarshamn och byggdes under perioden 1996–1998. I första hand är det utrustningar för svetsning av kopparlock och bottnar samt för oförstörande provning av svetsarna som utvecklas där. Även utrustningar och system för hantering av bränsle och kapslar i den framtida inkapslingsanläggningen testas och utvecklas i Kapsellaboratoriet. Verksamheten syftar också till att utbilda personal inför driftsättningen av inkapslingsanläggningen. Kapsellaboratoriet avses därför vara i bruk fram till dess att inkapslingsanläggningen tas i drift.
Med Clab, SFR och transportsystemet kan SKB redan i dag ta hand om det radioaktiva avfallet från kärnkraftverken. De anläggningar som ytterligare behövs för att ta hand om det använda kärnbränslet, på ett sätt som är säkert även i ett långsiktigt perspektiv, är enligt SKB:s planering en inkapslingsanläggning för att kapsla in bränslet i kopparkapslar och ett djupförvar där det inkapslade bränslet kan slutförvaras. Ett transportsystem som är anpassat till dessa anläggningar krävs också. Dessutom behövs förvarsanläggningar för det låg- och medelaktiva avfall som uppstår när de kärntekniska anläggningarna rivs samt för annat långlivat avfall. Figur 2.1 ger en översikt över det fullt utbyggda system som SKB anser lämpligt för använt kärnbränsle och radioaktivt avfall.
I den planerade inkapslingsanläggningen skall det använda kärnbränslet placeras i kopparkapslar. Anläggningen skall vara dimensionerad för att försluta upp till 200 kapslar per år. När kapseln är fylld svetsas ett lock av koppar fast på kapseln. Därefter kontrolleras svetsens kvalitet med oförstörande provning. SKB:s huvudalternativ är att inkapslingsanläggningen byggs i anslutning till Clab, så att den kan samordnas med befintlig verksamhet. Det använda bränslet kan då föras över direkt från lagringsbassängerna i Clab till bassängerna i inkapslingsanläggningen.
SKB:s referensmetod för att långsiktigt ta hand om och slutförvara använt kärnbränsle kallas KBS-3-metoden, där förkortningen KBS står för kärnbränslesäkerhet. Metoden innebär att det använda bränslet skall kapslas in i kopparkapslar som sedan skall deponeras, omgivna av en buffert av bentonitlera, i deponeringshål i ett tunnelsystem på ungefär 400–700 meters djup i kristallin berggrund. De tre barriärerna (kapseln, bufferten och berget) skall ha till uppgift att isolera de radioaktiva ämnena i bränslet från om-
givningen. Djupförvaret
1
skall i sin grundutformning bestå av en
nedfartstunnel, schakt, centralområde samt en rad deponeringstunnlar. I varje deponeringstunnel skall det finnas ett antal deponeringshål. Efter att kapslarna placerats i deponeringshålen, omgivna av tätande bentonitlera, skall tunneln fyllas igen med en blandning av bentonitlera och krossat berg. Även övriga utrymmen skall fyllas igen när allt bränsle har deponerats.
Regeringen har genom beslut den 1 november 2001 gjort bedömningen att KBS-3-metoden bör användas som planeringsförutsättning för platsundersökningarna. Regeringen konstaterade vidare i detta beslut att SKB även i fortsättning bör bevaka teknikutvecklingen avseende olika alternativ för omhändertagande av kärnavfall.
Arbetet med att finna en lämplig plats för djupförvaret pågår. Under år 2002 inleddes platsundersökningar i Östhammars och Oskarshamns kommuner. De platser som valts ligger i närheten av Forsmarksverket och Oskarshamnsverket. SKB:s mål för platsundersökningsskedet är att få de tillstånd som behövs för att lokalisera och bygga djupförvaret och inkapslingsanläggningen. För djupförvaret skall sedan byggskedet kunna inledas på den valda platsen. SKB planerar att under år 2006 ansöka om tillstånd att uppföra inkapslingsanläggningen och under år 2008 att ansöka om tillstånd att anlägga ett djupförvar.
Volymerna av kortlivat låg- och medelaktivt avfall kommer att öka när kärnkraftverken rivs. SKB bedömer att en utbyggnad av SFR är den bästa lösningen för denna avfallstyp. En sådan utbyggnad behöver inte vara klar förrän rivningen av kärnkraftverken är påbörjad.
Om kärnkraftverken fortfarande är i drift i mitten av 2020-talet kan en utbyggnad av den befintliga SFR-anläggningen bli aktuell för att ta om hand den ökande mängden driftavfall.
Annat långlivat avfall än använt kärnbränsle mellanlagras i dag i Clab, vid kärnkraftverken och i Studsvik. Volymen är än så länge liten, men ökar successivt och kommer att öka ytterligare när kärnkraftverken rivs. För att avlasta Clab kommer SKB enligt planerna att mellanlagra denna avfallstyp under torra förhållanden. Detta planeras ske i ett bergrum i Simpevarp och senare även i SFR. Enligt nuvarande planering behöver inte mellanlagret stå klart
1 Termen ”djupförvar” används här synonymt med begreppet ”slutförvar” för använt kärnbränsle.
förrän omkring år 2020. Ett slutförvar för långlivat avfall behövs cirka 25 år senare.
Figur 2.1 Det fullständiga systemet för att ta hand om kärnavfall enligt SKB:s planer (Källa: Fud-program 2004, s. 25, SKB 2004).
I det följande beskrivs utvecklingen av systemet för att långsiktigt ta hand om avfallet. Den utvecklingen utgör kärnavfallsprojektet och består av vissa centrala delprojekt.
Kärnavfallsprojektet såsom det definieras här omfattar omhändertagande av använt kärnbränsle, långlivat kärnavfall och rivningsavfall. Systemet för att långsiktigt ta hand om detta avfall är under uppbyggnad. I dag finns, som beskrivs i det föregående, ett specialbyggt fartyg för transporter av radioaktivt avfall, ett slutförvar för kortlivat låg- och medelaktivt driftavfall i Forsmark och ett centralt mellanlager för använt kärnbränsle i Oskarshamn. Flera viktiga delar i systemet finns emellertid endast på planeringsstadiet. Dessa är:
- Inkapslingsanläggning för använt kärnbränsle.
- Slutförvar för använt kärnbränsle.
- Slutförvar för långlivat låg- och medelaktivt avfall.
- Slutförvar för rivningsavfall.
De platsundersökningar som SKB genomför för att finna en lämplig plats för djupförvaret förutsätter att de aktuella kommunerna vill delta i arbetet. Detta principiella synsätt har uttryckligt stöd av regeringen. I ovan nämnda kommuner har platsundersökningar påbörjats efter det att en övervägande majoritet i respektive kommunfullmäktige varit positivt inställd till sådana undersökningar. Enligt SKB:s handlingsplan skall, som redan nämnts, en ansökan om att anlägga ett djupförvar på en viss plats lämnas in under år 2008 och en försöksdrift omfattande 400 kapslar påbörjas år 2017. Reguljär drift planeras till år 2023 efter en utvärdering försöksdriften. Allt använt kärnbränsle från det nuvarande svenska kärnkraftsprogrammet skulle i så fall kunna vara slutligt omhändertaget under 2050-talet.
Huvudalternativet för lokalisering av en inkapslingsanläggning är som nämnts i det föregående i anslutning till Clab i Oskarshamn. Ett alternativ som också utreds är Forsmarksområdet. SKB planerar att lämna in en ansökan om lokalisering av en inkapslingsanläggning under år 2006.
I samband med rivningen av reaktorerna uppstår låg- och medelaktivt rivningsavfall som skall slutförvaras. Någon lokalisering för detta förvar är ännu inte beslutat. Enligt SKB:s planer antas det att en samlokalisering med det befintliga slutförvaret för kortlivat låg-
och medelaktivt driftavfall i Forsmark kommer att ske och att detta kan vara i drift år 2020.
2.2. Fyra rivningsprojekt och ett gemensamt projekt
Kärnavfallsprojektet kan anses utgöras av fyra rivningsprojekt och ett gemensamt projekt. Rivningsprojekten utgörs av rivning av reaktorerna på respektive kärnkraftsstation2, medan det gemensamma projektet omfattar anläggningarna för inkapsling och slutförvaring av använt kärnbränsle samt drift- och rivningsavfall. Kostnaderna skall täckas av reaktorinnehavarna, men med hjälp av ett finansieringssystem i statlig regi. Inom ramen för detta är en fond knuten till varje reaktorinnehavare. Medel ur en sådan fond får tas i anspråk för reaktorinnehavarens kostnader för dels det egna rivningsprojektet, dels den egna andelen av kostnaderna i det gemensamma projektet.
Enligt SKB:s planering skall alltså hela projektet vara avslutat under 2050-talet. SKB har i PLAN 2004 uppskattat en trolig total framtida projektkostnad till cirka 50 miljarder kronor i dagens penningvärde. Denna kostnadsuppskattning gäller för en konfidensgrad på 50 %. Innebörden av detta är att sannolikheten för en högre (eller lägre) kostnad är 50 %. Vid en konfidensgrad på 90 % uppskattar SKB kostnaden till cirka 67 miljarder kronor. Sannolikheten för att kostnaden understiger detta belopp är då 90 %. Den beräknade merkostnaden för en höjd konfidensgrad från 50 % till 90 % uppskattas således av SKB till 17 miljarder kronor, eller 34 % av den framtida kostnad som SKB anser trolig. I Plan 2003 uppskattades kostnaden för att höja konfidensgraden från 50 % till 90 % till 10 miljarder kronor, eller 20 % av den troliga totala framtida kostnaden.
Mot bakgrund av denna översiktiga redogörelse kan kärnavfallsprojektet beskrivas som ett mycket stort och långsiktigt anläggnings- och industriprojekt. Projektet befinner sig enligt utredaren fortfarande i en tidig fas även om de geologiska och biologiska förutsättningarna analyserats i Äspölaboratoriet och i pågående platsundersökningar. Teknik för inkapsling behöver utvecklas ytterligare. Acceptansen för ett slutförvar hos lokalt berörda kan vara föränderlig. Den allmänna opinionen i Sverige har blivit alltmer
2 Barsebäck, Forsmark, Oskarshamn och Ringhals.
vänligt sinnad till kärnkraft under senare år3, men opinionsläget kan naturligtvis förändras som en följd av en större incident eller olycka. En påbörjad slutförvaring kan behöva avbrytas och startas om på annan plats. Nya tekniker för avfallshantering (med fördelaktiga inslag) kan komma att utvecklas osv.
2.3. Ett par jämförelser med andra projekt
Beskrivningen i föregående avsnitt är en beskrivning av kärnavfallsprojektet i sig. Genom att därtill sätta projektet i relation till andra projekt – att ta fram likheter och olikheter – skapas referensramar exempelvis vad gäller storleken på uppskattade betalningsflöden, tidsperspektivet, finansiella aktörer och riskfördelning.
Det ligger nära till hands att jämföra kärnavfallsprojektet med andra större liknande konstruktionsprojekt. Tunneln under engelska kanalen är ett sådant projekt som har den likheten med kärnavfallsprojektet att finansieringen i princip skulle ske utan direkt statlig medverkan. Öresundsbron är ett annat möjligt jämförelseobjekt eftersom det var ett stort projekt med ekonomiska risker. Det är också ett projekt där staten är delaktig i finansieringen och därigenom bär och hanterar risk. I det följande görs en jämförelse mellan de centrala delarna av kärnavfallsprojektet, dvs. rivning av kärnkraftverk och slutförvar av använt kärnbränsle, och Öresundsbroprojektet såsom det tedde sig strax före byggstart i mitten av 90-talet.
Finansieringen av kärnavfallsprojektet kan jämföras med pensionsförsäkringar eftersom båda utgör exempel på en finansiering med inbetalningar som föregår utbetalningar långt in i framtiden. Det finns emellertid också skillnader. I det följande tas också en jämförelse med pensionsförsäkringar som utgångspunkt för att karakterisera kärnavfallsprojektets finansiering.
En jämförelse mellan Öresundsbroprojektet och de centrala delarna av kärnavfallsprojektet
Öresundsbrokonsortiet äger och driver kust-till-kust förbindelsen över Öresund som är en 16 km lång sträcka. Bron finansierades med lån som garanteras solidariskt av de svenska och danska
3 Se SOM-undersökningen 2003, SOM-rapport nr 34.
staterna. Risken i Öresundsbroprojektet kommer därför inte till uttryck på kapitalmarknaderna där istället garanterna värderas. Risken i kärnavfallsprojektet kommer heller inte till uttryck på kapitalmarknaderna, men i det fallet helt enkelt därför att projektet inte är direktfinansierat på marknaderna.
Bron öppnades för trafik den 1 juli 2000. Öresundsbrokonsortiets ekonomi påverkas främst av trafikintäkterna där större delen av intäkterna kommer från vägtrafiken. Konsortiets upplåning uppgår till över 25 miljarder kronor. Finansieringskostnaderna påverkas givetvis av det allmänna ränteläget. Visst försäkringsskydd finns för att täcka grövre konstruktionsfel, oväntat stora underhållskostnader, en terroristhandling m.m.
I tabell 2.1 nedan görs en jämförelse mellan kärnavfallsprojektet och Öresundsbro-projektet. Ett avtal om byggande av förbindelsen slöts mellan Danmark och Sverige i mars 1991. Byggnationen påbörjades under hösten 1995. Jämförelsen tänks ske med broprojektet så som situationen i princip var före byggstart. Det innebär att Öresundsbro-projektet var betydligt längre fram i sin projektcykel än vad kärnavfallsprojektet kan sägas vara idag. Det hindrar inte att Öresundbro-investeringen då betraktades som riskfylld på såväl kostnads- som intäktssidan.
Tabell 2.1: Jämförelse mellan Öresundsbroprojektet och de centrala delarna av kärnavfallsprojektet
Öresundsbroprojektet (antag tillbaka i tiden
till före byggstart)
Kärnavfallsprojektet (idag
med tänkt byggstart av
slutförvar om 5–7 år)
Projektbeskrivning
Byggande av kust-tillkust förbindelse
- högbro
- konstgjord ö
tunnel
Deponering av kärnavfall
- mellanlagring
- rivning av verk
byggande och färdigställande av slutförvar
Översiktlig tidsplan
Beräknad byggstart 1995 och i drift från och med 2000. Ingen bortre tidsgräns för driften.
Beräknad byggstart av slutförvar för använt kärnbränsle 2010 och i drift ca 2020. Beräknad förslutning av förvaret före 2060.
Mellanlagring pågår
Organisation
Konsortium som ägs av Ett bolag som ägs av kärn-
ett svenskt och ett danskt bolag, vilka ägs av svenska respektive danska staten
kraftsföretagen.
Finansiell beskrivning
Kapitalinsats (och eventuell särskild buffert)
Marginell kapitalinsats Kärnavfallsfonden
Långivare
Obligationer och direktupplåning
Garanter
Upplåning garanteras av svenska och danska staten
Garantier till mindre belopp ställda av andra bolag i resp koncern
Riskfördelning
Risken att intäkterna inte förmår täcka kostnaderna ligger på staterna
4
. Staterna har tagit på sig riskerna genom formella garantier.
Risken för att fondmedlen (och säkerheterna) inte räcker ligger på svenska staten. Statens risk uppkommer genom sistahandsansvaret och ofullkomligheter i den finansiella konstruktionen.
Projektskeden
Förberedande skede (tillstånd, platsval etc.)
Byggstart 1995. Alla tillstånd är på plats.
Byggstart av slutförvar beräknas ca 2010.Start av rivningar sannolikt tidigast 2020. Inga tillstånd är på plats.
Byggnadsskede
Beräknat 1995–2000
Tillfarter beräknas vara klara samtidigt
För slutförvaret beräknat till ca 2010–2020. Rivningsskede ca 2020– 2040.
Färdigställande
Förbindelsen beräknas öppnas 2000.
Slutförvaret beräknas komma i drift 2020 och förslutas 2060
Tillgångar/Intäkter
Avgiftsintäkter från när bron öppnas för trafik
Tillgång byggs upp av avgifter på elproduktion före byggnation
Finansiella risker
Koncentrerat till upplåningen
Koncentrerat till fondförvaltningen
Efterfrågan, försäljningsintäkter
Osäkra intäkter Inga monetära intäkter efter stängning av kärnkraftverken
4 För statens garantiåtagande debiteras en riskpremie.
Investeringskostnader
Uppskattad investeringskostnad
ca 25 mdr kr ca 65 mdr kr
Kontraktstyper vid byggandet
I stor utsträckning fastkostnadskontrakt
Inga kontrakt tecknade för slutförvar eller rivningar
Ökade säkerhets- och miljökrav, teknisk utveckling
Tekniska specifikatione