Prop. 1997/98:25
Sverige och den ekonomiska och monetära unionen
1
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 2 oktober 1997
Thage G Peterson
Erik Å sbrink (Finansdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
Propositionen behandlar frågor om Sveriges deltagande i den ekonomiska och monetära unionen (EMU). Regeringen föreslår att Sverige inte bör införa Europeiska unionens gemensamma valuta euron då den tredje etappen av EMU inleds den 1 januari 1999.
I propositionen förordar regeringen riktlinjer avseende den ekonomiska politiken och EMU. Kraven på den ekonomiska politiken kommer inte att minska om Sverige står utanför valutaunionen. Det blir minst lika viktigt att föra en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Sverige bör hålla dörren öppen för ett senare svenskt deltagande i valutaunionen. Om regeringen senare finner att Sverige bör delta skall frågan underställas svenska folket för prövning.
Propositionen innehåller vidare bakgrundsinformation om EMU och en redovisning av villkor för Sverige utanför valutaunionen. Regeringen redovisar svenska förberedelser inför den tredje etappen genom konvergensprogrammet och arbetet med praktiska euro- förberedelser.
2
Innehållsförteckning
1 Förslag till riksdagsbeslut .................................................................. 5
2 Ä rendet och dess beredning............................................................... 5
3 Bakgrund ........................................................................................... 8 3.1 En översikt av EMU............................................................ 8 3.1.1 Ö vergången till den tredje etappen ................... 8
3.1.2 Den gemensamma penning- och valutapolitiken................................................... 9 3.1.3 Den ekonomiska politiken .............................. 10
3.2 EMU-processen................................................................. 11 3.2.1 Historisk återblick........................................... 11 3.2.2 Första etappen av EMU .................................. 13 3.2.3 Andra etappen av EMU .................................. 13 3.2.4 Processen under 1998 ..................................... 15 3.3 Konvergensprocessen i EU ............................................... 16 3.3.1 Inledning ......................................................... 16 3.3.2 Prisstabilitet..................................................... 16 3.3.3 Offentliga finanser .......................................... 18 3.3.4 Växelkursstabilitet .......................................... 20 3.3.5 Långa räntor.................................................... 22 3.3.6 Slutsatser......................................................... 23
4 Villkor för Sverige utanför valutaunionen ....................................... 24 4.1 Allmänt om medlemsstater med undantag ........................ 24 4.2 Samordning av den ekonomiska politiken ........................ 24 4.3 Stabilitets- och tillväxtpakten ............................................ 25 4.3.1 Bakgrund ........................................................ 25
4.3.2 Systemet för tidig varning ............................... 26 4.3.3 Förfarandet vid alltför stora underskott........... 27 4.3.4 Konsekvenser för Sverige ............................... 30
4.4 EU:s samarbete om tillväxt och sysselsättning.................. 31 4.4.1 Samarbetets utveckling ................................... 31 4.4.2 Den nya avdelningen om sysselsättning i Amsterdam-fördraget ...................................... 33 4.4.3 Svenska prioriteringar ..................................... 35 4.5 Riksbankens ställning och deltagande i ECBS ................. 35 4.5.1 Riksbankens ställning ..................................... 35 4.5.2 Deltagande i ECBS ......................................... 37 4.5.3 Insamling av statistiska uppgifter.................... 38 4.5.4 Hörande av ECB om förslag till rättsakter...... 38 4.6 Valutapolitiken för icke deltagande medlemsstater........... 39 4.6.1 Generella regler för valutapolitiken i icke deltagande medlemsstater ............................... 39 4.6.2 ERM 2............................................................. 40 4.6.3 Externa aspekter av EMU ............................... 41 4.7 Den rättsliga ramen för införandet av euron ..................... 43 4.8 Inträde i valutaunionen efter den 1 januari 1999............... 45
3
5 Svenska förberedelser för tredje etappen......................................... 47 5.1 Det svenska konvergensprogrammet ................................ 47 5.1.1 Bakgrund ........................................................ 47
5.1.2 Konvergensprogrammet.................................. 48 5.1.3 Uppföljningar av konvergensprogrammet ...... 49 5.1.4 Utvecklingen 1994-1998 i jämförelse med konvergens-programmet ................................. 51
5.2 Praktiska euroförberedelser i Sverige............................... 54 5.2.1 Bakgrund ........................................................ 55 5.2.2 Lagstiftning..................................................... 55 5.2.3 Offentlig administration.................................. 56 5.2.4 Skattefrågor..................................................... 57 5.2.5 Den finansiella sektorn ................................... 57 5.2.6 Näringslivet..................................................... 59 5.2.7 Euron och medborgarna.................................. 60 5.2.8 Fortsatt arbete ................................................. 61
6 Svensk ekonomisk politik utanför valutaunionen............................ 61 6.1 Bakgrund........................................................................... 62 6.2 Finanspolitiken.................................................................. 62 6.3 Penningpolitiken ............................................................... 63 6.4 Valutapolitiken.................................................................. 65
7 Ö verväganden om Sverige och EMU .............................................. 66 7.1 Frågan om svenskt deltagande i valutaunionen då denna upprättas vid starten av den tredje etappen ............. 66 7.2 Framtida deltagande i valutaunionen ................................ 69 7.3 Samarbetsaspekter............................................................. 70
Bilaga 1 Sammanställning av remissyttranden över SOU 1996:158 Sverige och EMU .................................................................. 71
Bilaga 2 Rådets förordning 97/1466/EG av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finan- serna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (EGT L 209, 2.8.1997, s.1.).................................... 94
Bilaga 3 Rådets förordning 97/1467/EG av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (EGT L 209, 2.8.1997, s.6.)........................................................... 103
Bilaga 4 Europeiska rådets resolution om stabilitets- och tillväxtpakten. Amsterdam den 17 juni 1997 (EGT C 236, 2.8.1997, s.1.) ................................................ 112
Bilaga 5 Europeiska rådets resolution om införande av en växelkursmekanism i tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen. Amsterdam den 16 juni 1997 (EGT C 236, 2.8.1997, s.5.) .............................................................. 116
Bilaga 6 Europeiska rådets resolution om tillväxt och sysselsättning. Amsterdam den 16 juni 1997 (EGT C 236, 2.8.1997, s.3.) .......................................................... 120
4
Bilaga 7 Rådets förordning 97/1103/EG av den 17 juni 1997 om vissa bestämmelser som har samband med införandet av euron (EGT L 162, 19.6.1997, s.1.)............................................... 124
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 oktober 1997 ..... 129
5
1 Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen
1. antar som sin mening att Sverige inte bör införa Europeiska unio-
nens gemensamma valuta euron då den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen (EMU) inleds,
2. godkänner de riktlinjer avseende den ekonomiska politiken och
EMU som regeringen förordar (avsnitten 6 och 7).
2 Ä rendet och dess beredning
Sverige har alltsedan frågan om den ekonomiska och monetära unionen (EMU) först aktualiserades i samband med Sveriges förhandling om medlemskap i Europeiska unionen (EU) intagit den hållningen att frågan om svenskt deltagande i valutaunionen skall avgöras av Sveriges riksdag. Regeringen lägger i denna proposition fram förslag till och underlag för riksdagens beslut i denna fråga.
I prop. 1994/95:19 om Sveriges medlemskap i Europeiska unionen finns en utförlig redovisning av den svenska förhandlingen om medlemskap vad avser EMU och om den svenska beslutsordningen. Där framgår bl.a. att Sverige höll ett anförande vid förhandlingarnas öppnande den 1 februari 1993. Det upprepades den 9 november 1993 och registrerades i mötesprotokollet. I anförandet, som återgavs som bilaga 1 till propositionen, sades det bl.a.: “Ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med bestämmelserna i fördraget”. Det ansvariga statsrådet informerade den 10 november 1993 riksdagen och sade då: “I fråga om övergången från den andra till den tredje fasen i EMU är det ytterst riksdagen som skall ta ställning”.
Sveriges förhandlingsposition om EMU var föremål för samråd mellan dåvarande regering och opposition. Det bedömdes som mera lämpligt att göra ett ensidigt uttalande än att försöka få samma formella undantag som Danmark och Storbritannien har.
Finansutskottet (bet. 1994/95:FiU1y) uttalade att ett slutligt svenskt ställningstagande avseende övergången från den andra till den tredje fasen bör göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och Sveriges åtaganden som medlemsland.
I ovannämnda proposition aviserades en särskild proposition i frågan om Sveriges deltagande i EMU:s tredje etapp inför den tidpunkt när Sveriges deltagande i denna blir aktuellt. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag. EU:s råd i sammansättningen statseller regeringschefer kommer under våren 1998 att välja ut deltagarna i
6
den första grupp länder som skall införa euron då den tredje etappen startar den 1 januari 1999. Frågan om Sveriges deltagande i valutaunionen är därför aktuell och den svenska ståndpunkten bör läggas fast i god tid före detta rådsmöte.
Frågan om Sveriges medlemskap i EU var föremål för en folkomröstning den 13 november 1994. En av förutsättningarna för folkomröstningen var att ett medlemskap i EU inte med automatik skulle medföra att Sverige skulle delta i valutaunionen, utan att ett separat beslut om EMU skulle fattas av Sveriges riksdag. Detta framgår bl.a. av en departementspromemoria (Ds 1994:48) där det svenska förhandlingsresultatet redovisades.
Regeringens övergripande hållning i EMU-frågan har varit att säkra största möjliga handlingsfrihet. Sverige skall ha möjlighet både att delta och att inte delta. Det mest centrala i detta sammanhang har varit – och är – att föra en ekonomisk politik så att Sverige skall ha möjlighet att klara konvergenskriterierna (gällande prisstabilitet, offentliga finanser, växelkursstabilitet och långfristiga räntor). Dessutom behöver praktiska förberedelser göras. Dessa åtgärder binder dock inte Sverige utan utformas på ett sätt som så långt möjligt sätter Sverige i positionen att antingen delta eller inte delta.
I juni 1995 presenterade Sverige ett s.k. konvergensprogram. Enligt programmet, som en bred majoritet i riksdagen ställde sig bakom, skall målet för den ekonomiska politiken bl.a. vara att uppfylla konvergenskriterierna. I programmet redovisades också för övriga medlemsstater, rådet och kommissionen att frågan om Sveriges deltagande i valutaunionen skall avgöras av Sveriges riksdag. Denna del av programmet föranledde inte någon kommentar av rådet i det yttrande om Sveriges konvergensprogram som antogs och offentliggjordes i september 1995.
I oktober 1995 beslutade regeringen direktiv för en kommitté som fick i uppdrag att utreda konsekvenserna av en eventuell svensk anslutning till den tredje etappen i den ekonomiska och monetära unionen, den s.k. EMU-utredningen. Kommittén, som leddes av professor Lars Calmfors, framlade sitt huvudbetänkande Sverige och EMU (SOU 1996:158) den 4 november 1996. Det har varit föremål för en bred remissbehandling. Yttrandena har publicerats i en departementspromemoria (Ds 1997:22). En sammanfattning av yttrandena finns i bilaga 1. Utöver huvudbetänkandet tog utredningen fram 21 underlagsrapporter.
I augusti 1996 beslutade regeringen att det inom Finansdepartementet skulle inrättas en särskild funktion med uppgift att samordna de praktiska förberedelserna för ett införande av euron. Fem arbetsgrupper inrättades för frågor om lagstiftning, offentlig administration, den finansiella sektorn, näringslivet respektive medborgarfrågor. En första rapport Praktiska euroförberedelser i Sverige (Ds 1997:9) presenterades i februari 1997. En andra rapportdel (Ds 1997:59), vilken också tog upp frågor som kan uppstå om Sverige står utanför valutaunionen, presenterades i september 1997.
7
Regeringen beslutade i augusti 1996 direktiv för en utredning om ansvaret för valutapolitiska frågor. Den särskilde utredaren Pierre Vinde lade fram sitt betänkande Ansvaret för valutapolitiken (SOU 1997:10) i januari 1997. Utredaren hade bl.a. i uppdrag att föreslå grundlagsändringar och övriga lagändringar som krävs för att ge regeringen ansvaret för övergripande valutapolitiska beslut. Regeringens uppdrag hade sin bakgrund i de ändrade förutsättningar för valutapolitiken som följde av medlemskapet i EU.
Vid partiöverläggningar hösten 1996 beslutades att en arbetsgrupp med representanter för samtliga riksdagspartier skulle diskutera grundlags- och andra lagstiftningsfrågor som har samband med Riksbankens framtida ställning. Resultatet av överläggningarna redovisades i promemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50). Detta arbete har, vad gäller EMU, till allra största delen handlat om frågor som hör till den andra etappen, men vissa frågor som gäller den tredje etappen (bl.a. sedelutgivningen) har också behandlats. En proposition som behandlar dessa frågor beräknas lämnas till riksdagen i november månad 1997.
Finansministern meddelade i ett offentligt anförande den 3 juni 1997 att regeringen i praktiken ställer sig bakom en rekommendation om EMU från den socialdemokratiska partistyrelsen. Partistyrelsen rekommenderade följande ställningstagande: Med tanke på svenska folkets svaga stöd för EMU är det inte aktuellt med ett svenskt deltagande i valutaunionen då denna startar den 1 januari 1999. Däremot bör vi bevara vår handlingsfrihet för att möjliggöra ett eventuellt senare svenskt inträde. Ett deltagande bör dock inte aktualiseras med mindre än att det underställs svenska folket för prövning. Det är alltjämt önskvärt att en sådan prövning sker i ett allmänt val men det kan inte uteslutas att det istället kan ske genom ett extraval eller en folkomröstning. Rekommendationen godkändes vid den social- demokratiska partikongressen i september 1997.
Svenska regeringsföreträdare hade inför ställningstagandena i juni haft omfattande konsultationer med kollegor i andra medlemsstater, och de informerades också i efterhand.
Propositionens disposition
För regeringens vidkommande är således ståndpunkten i den över- gripande frågan om ett svenskt deltagande i valutaunionen när den inleds den 1 januari 1999 redan fastställd. Denna ståndpunkt bildar utgångspunkt för uppläggningen av denna proposition.
Kapitel 3 ger en bakgrund om EMU. Här ges en översikt och en beskrivning av EMU-frågan från dess uppkomst fram till idag. Ett avsnitt beskriver medlemsstaternas framsteg vad gäller ekonomisk konvergens.
Kapitel 4 redovisar villkoren för Sverige utanför valutaunionen, med tonvikt på legala och institutionella förhållanden. Ä ven om Sverige inte inför euron kommer den tredje etappen att innebära förändringar jämfört med dagens situation.
8
Kapitel 5 behandlar de svenska förberedelserna för den tredje etappen avseende svensk ekonomi och praktiska åtgärder.
Kapitel 6 innehåller regeringens överväganden om Sveriges ekonomiska politik utanför valutaunionen.
Kapitel 7 innehåller regeringens överväganden i frågorna om Sveriges deltagande i valutaunionen från starten och om förutsättningarna för ett eventuellt framtida deltagande.
I bilaga 1 finns en sammanfattning av remissvaren på EMU-utredningen. I de följande bilagorna finns ett urval av sekundärlagstiftning och politiska texter om EMU och det ekonomisk-politiska samarbetet. En väsentlig bakgrund är primärrätten, främst i EG-fördragets avdelning VI om ekonomisk och monetär politik med tillhörande protokoll och förklaringar. Denna text har redan givits in till riksdagen som bilaga 31 till prop. 1993/94: 19.
3 Bakgrund
3.1 En översikt av EMU
3.1.1 Ö vergången till den tredje etappen
Den 1 januari 1999 skall den tredje etappen av EMU inledas. De medlemsstater inom EU vilkas ekonomier bedömts ha uppnått en tillräcklig grad av varaktig ekonomisk konvergens och som uppfyller de övriga inträdesvillkor som ställts upp bildar då en valutaunion. På den första dagen av den tredje etappen låses växelkurserna mellan del- tagarländernas valutor oåterkalleligt, den gemensamma valutan – euron – införs samtidigt som penning- och valutapolitiken blir gemensam för deltagande länder. Från och med den första dagen av den tredje etappen blir euron en egen officiell valuta. Europeiska centralbankens (ECB) penning- och valutapolitiska transaktioner kommer att ske i euro. Euron kommer att kunna utnyttjas för olika typer av betalningar och överföringar i det finansiella systemet, men eurosedlar och -mynt introduceras först i ett senare skede. Under en period, som varar i upp till tre och ett halvt år, kommer nationella sedlar och mynt att fortsatt utgöra legala betalningsmedel i deltagarländerna. Eurosedlar och mynt införs senast den 1 januari 2002.
Enligt EG-fördraget bildas valutaunionen mellan de medlemsstater som uppfyller ”de nödvändiga villkoren” för införande av en gemensam valuta. Centrala i bedömningen är konvergenskriterierna som anges i fördraget och i anslutande protokoll. Kriterierna är i korthet:
• En hög grad av prisstabilitet. Inflationstakten får inte med mer än
1,5 procentenheter överstiga inflationstakten i de högst tre medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet.
9
• En hållbar finansiell ställning för den offentliga sektorn. Det får inte föreligga ett beslut om att medlemsstaten har ett alltför stort underskott i de offentliga finanserna enligt det s.k. underskottsförfarandet. De referensvärden som gäller är 3 procent av BNP för underskottet resp. 60 procent för bruttoskulden i förhållande till BNP.
• Ett iakttagande av det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeiska monetära systemets växelkursmekanism under minst två år utan att ha devalverat på eget initiativ i förhållande till någon annan medlemsstats valuta.
• Den långfristiga räntan får inte med mer än 2 procentenheter överstiga motsvarande räntesats i de högst tre medlemsstater som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet.
En förutsättning för deltagande i valutaunionen är vidare att medlemsstatens centralbank har en oberoende ställning i linje med bestämmelserna i fördraget.
Vilka medlemsstater som skall ingå i första gruppen deltagare i valutaunionen kommer att bestämmas under våren 1998. På grundval av rapporter från kommissionen och Europeiska monetära institutet (EMI) skall Ekofin-rådet (rådet i sammansättningen av ekonomi- eller finansministrar) bedöma vilka medlemsstater som uppfyller villkoren för deltagande. På basis av en rekommendation från Ekofin-rådet fattar sedan stats- och regeringscheferna – samlade inom ramen för bestämmelserna för rådet – det slutliga beslutet.
De medlemsstater som vid urvalstillfället under våren 1998 av statsoch regeringscheferna bedöms uppfylla de nödvändiga villkoren har både en rätt och en skyldighet att delta i valutaunionen. De medlemsstater som inte kvalificerat sig för deltagande i valutaunionen får s.k. undantagsstatus. Storbritannien och Danmark fick vid förhandlingen om Maastrichtfördraget särskilda protokoll om rätt att inte delta i valutaunionen.
3.1.2 Den gemensamma penning- och valutapolitiken
Ansvaret för de deltagande medlemsstaternas penningpolitik överförs fr.o.m. starten av valutaunionen till Europeiska centralbankssystemet (ECBS) bestående av de nationella centralbankerna och en gemensam centralbank (ECB).
ECBS skall utforma och genomföra den monetära politiken inom valutaunionen. ECB får ensamrätt att tillåta sedelutgivning inom valutaunionen och ges befogenheter att använda gängse penningpolitiska styrinstrument, t.ex. rätt att genomföra öppna marknads- operationer och rätt att fastställa krav på minimireserver.
Huvudmålet för ECBS skall vara att upprätthålla prisstabilitet. Utan att åsidosätta detta mål skall ECBS också stödja den allmänna ekonomiska politiken inom gemenskapen och bidra till att förverkliga gemenskapens mål enligt artikel 2 i EG-fördraget, bl.a. en hållbar ickeinflatorisk tillväxt och en hög sysselsättning.
10
Fördraget ger ECBS en tydligt oberoende ställning, framför allt genom ett instruktionsförbud. Detta innebär att varken ECB eller de nationella centralbankerna får begära eller ta emot instruktioner från medlemsstaternas regeringar eller från något gemenskapsorgan. Omvänt gäller att nationella regeringar och gemenskapsorgan inte får söka påverka ECB.
ECBS skall ledas av ECB:s beslutande organ. ECB:s högsta beslutande organ är ECB-rådet som består av centralbankscheferna i de medlemsstater som deltar i valutaunionen samt ledamöterna i ECB:s direktion. ECB:s direktion, som skall bestå av fyra till sex ledamöter, har det löpande ansvaret för beslut om den gemensamma penningpolitiken.
Centralbankscheferna i de medlemsstater som står utanför unionen kommer att ingå i ECB:s allmänna råd, vilket bl.a. fungerar som forum för kontakter mellan samtliga centralbanker inom ECBS.
Medan ECB har tilldelats ett strikt och odelat ansvar för penningpolitiken, hör viktiga beslut inom valutapolitiken till Ekofin-rådets ansvarsområde. Rådet har befogenhet att ingå formella avtal om växelkurssystem med tredjeland alternativt att utfärda allmänna riktlinjer för valutapolitiken i förhållande till en eller flera valutor i tredje land. Fördraget ger emellertid ECB en väsentlig roll i beslutsproceduren innan rådet beslutar i valutapolitiska frågor. Ett viktigt skäl till detta är att minimera risken för en konflikt mellan valutapolitiken och ECBS prisstabilitetsmål.
3.1.3 Den ekonomiska politiken
Vad gäller den allmänna ekonomiska politiken, utom den monetära politiken, sker ingen kompetensöverflyttning i den tredje etappen. Det åligger dock samtliga medlemsstater att betrakta den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse och att sträva efter att samordna den ekonomiska politiken inom rådet. Medlemsstaterna skall också respektera de regler som skapats för att säkerställa budgetdisciplin.
Redan det ursprungliga Romfördraget angav att medlemsstaterna skall samordna sin ekonomiska politik. Med de konkreta planerna på att upprätta en ekonomisk och monetär union förstärktes motiven för en ekonomisk-politisk samordning medlemsstaterna emellan. I linje med detta infördes övervaknings- och samordningsförfaranden i EMUdelarna av Maastrichtfördraget.
Till fördraget fördes bl.a. regler om s.k. multilateral övervakning. Inom ramen för bestämmelserna för den multilaterala övervakningen utfärdas icke-bindande allmänna riktlinjer för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik. De allmänna riktlinjerna antas på högsta politiska nivå av Europeiska rådet och de utarbetas en gång per år.
Rådet skall på grundval av rapporter från kommissionen övervaka att den ekonomiska politiken i medlemsstaterna överensstämmer med de allmänna riktlinjerna. Rådet har möjlighet att ge rekommendationer till
11
medlemsstater vars ekonomiska politik inte är förenlig med de allmänna riktlinjerna.
Målen om stabila priser och sunda offentliga finanser har tillmätts stor vikt vid utformningen av bestämmelserna om EMU. Från och med den andra etappen är det förbjudet med s.k. monetär finansiering, dvs. att offentliga organ tar upp lån direkt i centralbanken. Vidare finns det ett förbud mot positiv särbehandling av offentliga organ hos finansinstitut. Reglerna syftar till att säkerställa att den offentliga upplåningen för att finansiera underskott sker på marknadsmässiga villkor. En tredje regel är förbudet för EU-organen och medlemsstaterna att påta sig ansvar för någon annan medlemsstats offentliga skuld.
Genom antagandet av stabilitets- och tillväxtpakten sommaren 1997 förstärktes det regelverk som syftar till att säkra finanspolitisk disciplin. Stabilitets- och tillväxtpakten föreskriver både förebyggande och avskräckande åtgärder och utgörs av två rådsförordningar och en resolution från Europeiska rådet.
Medlemsstaterna åtar sig i pakten att under den tredje etappen ha ett medelfristigt mål för sina offentliga finanser nära balans eller i överskott. De medelfristiga budgetmålen skall anges i stabilitetsprogram som de medlemsstater som deltar i valutaunionen utarbetar resp. i de konvergensprogram som utarbetas av medlemsstater utanför valutaunionen. Ett system för tidiga varningar upprättas genom vilket länderna skall kunna varnas om referensvärdet 3 procent av BNP för underskottet är på väg att överskridas. De tidiga varningarna lämnas i form av icke-bindande rådsrekommendationer till medlemsländerna. Beträffande förfarandet vid alltför stora underskott införs tidsgränser för de olika stegen i förfarandet. Det klargörs vidare i vilka situationer sanktioner skall användas och regler för beräkning av bötes- och depositionsbelopp läggs fast.
Stabilitets- och tillväxtpakten omfattar samtliga medlemsstater, med viktiga inskränkningar för de medlemsstater som inte deltar i valutaunionen.
3.2 EMU-processen
3.2.1 Historisk återblick
En valutaunion är ett mycket långtgående samarbete. EMU är därför ett synnerligen viktigt steg i det europeiska integrationsarbetet. Självständiga stater är beredda att ge upp sin rätt att nationellt fatta beslut om penning- och valutapolitik. Planer på en ekonomisk och monetär union har funnits länge inom gemenskapen. De har dock blivit riktigt konkreta och allvarliga först under det senaste decenniet. Drivkrafterna har varit både politiska och ekonomiska.
Då Romfördraget undertecknades på 1950-talet var Bretton Woodssystemet med fasta växelkurser i funktion. Genom detta säkrades en hög grad av valutastabilitet också mellan medlemsstaterna i EG. Det fanns därför inte på den tiden behov av ett särskilt valutasamarbete inom gemenskapsramen.
12
Vid EG:s toppmöte i Haag år 1969 beslutades det att möjligheterna att utveckla gemenskapen till en ekonomisk och monetär union skulle undersökas. I bakgrunden till detta ingick att den ekonomiska integrationen mellan medlemsstaterna hade ökat och att Bretton Woodssystemet visade tecken på instabilitet. En arbetsgrupp lade fram den s.k. Wernerplanen år 1971, vilken ledde till en resolution om att upprätta en ekonomisk och monetär union i två steg fram till år 1980. Wernerplanen blev aldrig genomförd. En omständighet som försvårade för planen var turbulensen i samband med Bretton Woods-systemets sammanbrott.
Å r 1972 bekräftades vid Europeiska rådets möte i Paris målet om en ekonomisk och monetär union. Detta följdes av etablerandet av den s.k. valutaormen år 1972. I detta samarbete ingick flera europeiska länder, även länder utanför gemenskapen. Sverige deltog i valuta- ormen under perioden 1973
− 1977.
Å r 1978 beslutade Europeiska rådet att upprätta det europeiska monetära systemet EMS. Härigenom höjdes väsentligt ambitionerna i EG:s monetära samarbete. Den centrala beståndsdelen i EMS är växelkursmekanismen (ERM – exchange rate mechanism). Denna innebär att bilaterala centralkurser sattes mellan samtliga deltagande valutor. Kring centralkurserna sattes band för högsta tillåtna fluktuationer i växelkurserna. Den normala bandbredden var plus/minus 2,25 procent. De medlemsstater vars valutor ej deltagit i valutaormen fick en bandbredd på plus/minus 6 procent. Vid bandgränserna trädde en obligatorisk och i princip obegränsad interventionsförpliktelse i kraft. Centralkurserna kunde ändras, exempelvis då en deltagande medlemsstat hade haft en alltför avvikande pris- och kostnadsutveckling. En viktig komponent i systemet var att centralkursjusteringar beslutades gemensamt, dvs. inte ensidigt av det berörda landet.
Under ERM:s första år skedde centralkursjusteringar vid flera tillfällen. Denna period karaktäriserades av att en del medlemsstater inte i tillräcklig grad förde en ekonomisk politik som ledde till stabilitet. Från början på 1980-talet förde fler länder en stabilitetsorienterad ekonomisk politik och centralkursjusteringarna blev färre. Under perioden 1987-1992 skedde inte någon centralkursjustering. Detta avspeglade delvis en högre grad av ekonomisk konvergens. En annan förklaring var en stark politisk ovilja hos flera medlemsstater att göra centralkursjusteringar trots att utvecklingen av priser och löner motiverade detta.
I slutet av 1980-talet präglades EG av framgångar med förverkligandet av den inre marknaden, en god ekonomisk utveckling och en stark framtidstro. Planerna på en ekonomisk och monetär union återuppväcktes. Vid toppmötet i Hannover 1988 uppdrogs åt en arbetsgrupp, sammansatt av centralbankscheferna och några få utomstående experter under ledning av kommissionens dåvarande ordförande Delors, att utarbeta en plan för en ekonomisk och monetär union. Gruppen framlade sin rapport år 1989 – den s.k. Delors-rapporten. Enligt denna borde EMU förverkligas i tre etapper. Rapporten gjorde tydligt att en fördragsändring skulle bli nödvändig. Vid Europeiska rådets möte i
13
Strasbourg år 1989 beslutade man att sammankalla en regeringskonferens om EMU.
Efter ett intensivt och omfattande förhandlingsarbete blev det nya fördraget klart i den nederländska staden Maastricht i december 1991 och det undertecknades den 7 februari 1992. Ratificeringsprocessen blev svår och långdragen och kunde inte avslutas förrän hösten 1993. Det nya fördraget trädde i kraft den 1 november 1993.
En allvarlig kris i EMU-processen rådde under åren 1992-1993. Den dittills rådande stabiliteten i ERM hade på många håll givit intrycket att bildandet av valutaunionen skulle bli rätt oproblematiskt. En kraftig oro på valutamarknaderna ledde till att det brittiska pundet och den italienska liran tvingades att lämna ERM. Därutöver gjordes flera centralkursjusteringar. Sommaren 1993 var ERM:s existens allvarligt hotad, och planerna på EMU föreföll osäkra. Den 1 augusti 1993 beslutade ministrar och centralbankschefer att bredda banden i ERM till plus/minus 15 procent. Denna bandbredd gäller fortfarande. Stabiliteten i ERM har efter detta beslut ökat betydligt. Marknadskurserna för flertalet deltagande valutor har legat relativt nära centralkurserna, även om fluktuationerna i flera fall har varit större än de tidigare smala banden om plus/minus 2,25 procent.
Den österrikiska schillingen inträdde i ERM 1995 kort tid efter det att Ö sterrike blev medlem i EU. Under hösten 1996 återinträdde den italienska liran i ERM, och den finska marken inträdde i mekanismen.
3.2.2 Första etappen av EMU
Den första etappen av EMU inleddes den 1 juli 1990, dvs. redan innan Maastrichtfördraget hade trätt i kraft. Det centrala elementet i denna etapp var en viss grad av ökad samordning av den ekonomiska politiken. Den ekonomiska politiken blev föremål för tätare diskussioner bland ministrar och höga tjänstemän, bl.a. baserade på s.k. konvergensprogram vilka vid behov framlades på medlemsstaternas eget ansvar. Penningpolitiken samordnades genom centralbankschefskommittén.
Vid inledningen av den första etappen skulle med vissa undantag begränsningar för kapitalrörelserna tas bort.
3.2.3 Andra etappen av EMU
Den andra etappen inleddes den 1 januari 1994 och den kommer att pågå tills den tredje etappen startar den 1 januari 1999. När Sverige blev medlem i EU den 1 januari 1995 pågick således den andra etappen.
De flesta av reglerna om den ekonomiska politiken trädde i kraft vid starten av den andra etappen. Det gäller restriktionerna för finansiering av underskott i de offentliga finanserna (artiklarna 104-104b).
Förfarandet vid alltför stora underskott i de offentliga finanserna började tillämpas, med undantag för de kraftigaste påtryckningsmedlen
14
vilka gäller först för deltagande medlemsstater i den tredje etappen. De svaga offentliga finanserna i EU har lett till att rådet anser att en stor majoritet av medlemsstaterna har alltför stora underskott. Endast Luxemburg och Irland har inte någon gång varit föremål för ett sådant beslut.
En viss förstärkning av mekanismerna för samordning av den ekonomiska politiken har skett. Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken upprättas årligen. Dessa följs regelbundet upp. Ekofin-rådet och Europeiska rådet diskuterar löpande den ekonomiska situationen med särskild inriktning på framstegen vad gäller att nå konvergens. Medlemsstaterna har fortsatt att på eget ansvar utarbeta konvergensprogram vilka blir föremål för diskussion i rådet.
På det penningpolitiska området behåller medlemsstaterna fullt ut sina befogenheter under hela den andra etappen. Samarbetet på detta område intensifieras dock. Vid starten av den andra etappen inrättades EMI. EMI skall utföra en lång rad operativa och praktiska förberedelser för den tredje etappen och det skall stärka samordningen av penningpolitiken. EMI styrs av ett råd bestående av en ordförande och centralbankscheferna i medlemsstaterna. EMI har i enlighet med EGfördraget årligen redovisat läget i förberedelserna för den tredje etappen i en rapport. EMI:s verksamhet är i hög grad inriktad på att förbereda den gemensamma penningpolitiken. EMI följer också konvergensutvecklingen och utarbetar självständigt bedömningar om denna. Härutöver bidrar EMI till rådets arbete i flera frågor, t.ex. växelkurssamarbete och lagstiftning om ECB.
Under den andra etappen skall varje medlemsstat genomföra de förändringar av den nationella lagstiftningen som krävs för att etablera centralbankens oberoende. Senast då ECBS upprättas skall den nationella lagstiftningen, inklusive den rörande centralbanken, vara förenlig med EG-fördraget. Storbritannien är undantaget från denna förpliktelse om landet bestämmer sig för att ej delta i valutaunionen.
Våren 1995 lade kommissionen fram en s.k. grönbok om övergången till den gemensamma valutan. I grönboken presenterades förslag till hur övergången praktiskt skulle gå till. Detta regleras endast delvis i EG-fördraget. Grönboken följdes av ett omfattande arbete i rådet, kommissionen och EMI som resulterade i att Europeiska rådet i december 1995 i Madrid kunde enas om en övergångsplan. Då beslutades också att den gemensamma valutan skall heta euro.
Maastrichtfördraget reglerar inte förhållandena mellan euron och valutorna i de medlemsstater som ej deltar i valutaunionen. I Madrid beslutades att starta ett arbete i denna fråga. Detta ledde fram till en uppgörelse om en ny växelkursmekanism – ERM 2 – som skall ersätta det nuvarande ERM vid starten av den tredje etappen.
Tyskland lade i november 1995 fram ett förslag om en stabilitetspakt. Förslaget syftade till att varaktigt säkra budgetdisciplin i tredje etappen. Efter långa och bitvis svåra förhandlingar kunde en principiell uppgörelse nås vid toppmötet i Dublin i december 1996 och hela pakten kunde slutligt antas i samband med toppmötet i Amsterdam som-
15
maren 1997. Med uppgörelsen om pakten nåddes klarhet i en av de svåraste politiska frågorna inför valutaunionen.
I Dublin blev det också principiell enighet om två rådsförordningar om eurons legala ställning. Dessa förordningar, som har publicerats sommaren 1997, är viktiga för att etablera säkerhet hos de ekonomiska aktörerna, bl.a. vad gäller kontraktskontinuitet samt förhållandet mellan euron å ena sidan och nationella valutaenheter och ecun å den andra.
Svårigheterna för medlemsstaterna att nå en tillräcklig grad av ekonomisk konvergens har gjort EMU-processen osäker vid flera tillfällen. Det är framförallt de offentliga finanserna som alltför mycket avviker från fördragets krav. Å r 1995 hade tolv medlemsstater alltför stora underskott i de offentliga finanserna och år 1996 elva stycken. Enligt förfarandena i EG-fördraget skulle den tredje etappen ha kunnat startas genom beslut under år 1996. En första prövning skulle då äga rum. Denna blev av ren pro forma-karaktär, då det länge stått klart att den erforderliga majoritet av medlemsstater som klarade inträdes- kraven ej skulle föreligga.
Under 1997 har diskussioner fortsatt i andra frågor som är av betydelse för hur den ekonomiska politiken i valutaunionen skall bedrivas. Det har gällt de externa aspekterna av EMU, bl.a. rådets roll i valutapolitiken. En annan fråga har gällt i vilken grad och på vilket sätt som medlemsstaterna skall samordna sin ekonomiska politik.
3.2.4 Processen under 1998
Under 1998 kommer viktiga beslut om EMU att fattas. En relativt konkret och precis tidplan finns:
• Före den 1 mars skall medlemsstaterna rapportera uppgifter om de offentliga finanserna till kommissionen i enlighet med reglerna i underskottsförfarandet.
• Därefter framlägger kommissionen och EMI i enlighet med artikel 109j.1 i EG-fördraget rapporter om hur medlemsstaterna fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga EMU. I rapporterna skall granskas om medlemsstaterna uppnått en hög grad av varaktig konvergens. Det skall ske genom en analys av i vad mån konvergenskriterierna uppfylls. Rapporterna skall även innehålla en granskning av lagstiftningen om varje medlemsstats centralbank.
• Europaparlamentet konsulteras.
• Ekofin-rådet beslutar med kvalificerad majoritet i form av en rekommendation huruvida varje enskild medlemsstat uppfyller de nödvändiga villkoren för att införa euron. Bedömningen görs på grundval av utfallssiffror för år 1997.
• I slutet av april eller början av maj skall rådet i sammansättningen av stats- eller regeringschefer genom beslut med kvalificerad majoritet bekräfta vilka medlemsstater som uppfyller de nödvändiga villkoren. I
16
samband med detta beslut meddelas också omräkningskurserna mellan de deltagande medlemsstaternas valutor.
• Så snart som möjligt därefter skall direktionen för ECB utses genom ömsesidig överenskommelse mellan de deltagande medlemsstaterna. Europaparlamentet och EMI:s råd skall dessförinnan höras. När direktionen är utsedd är ECBS och ECB upprättade.
ECBS skall få omkring ett halvår på sig för att slutföra förberedelserna för valutaunionen. Den 1 januari 1999 upprättas valutaunionen. ECB tar över befogenheterna för penningpolitiken från de deltagande medlemsstaterna.
3.3 Konvergensprocessen i EU
3.3.1 Inledning
För att valutaunionen skall fungera väl fordras det att medlemsstaterna bedriver en långsiktigt stabilitetsorienterad ekonomisk politik i vilken sunda offentliga finanser och stabila priser utgör centrala inslag.
Processen mot konvergens innebär en utveckling där skillnaderna i ekonomiskt avseende minskar mot de länder som har den långsiktigt mest stabila ekonomiska utvecklingen. Endast de länder som uppnått en hög grad av varaktig konvergens får delta i valutaunionen.
Prognosen över de offentliga finanserna har hämtats från OECD. Utvecklingen i Sverige behandlas mer ingående i avsnitt 5.1.
3.3.2 Prisstabilitet
Inflationen har gradvis fallit i EU-länderna sammantaget sedan slutet av 1970-talet. Skillnaden i inflation mellan olika länder var länge betydande. En del länder – däribland Tyskland, Nederländerna, Belgien och Ö sterrike – förde på ett tidigt stadium en politik syftande till låg inflation (se diagram 3.1), medan andra – däribland Italien, Spanien och Portugal – länge hade en hög inflationstakt (se diagram 3.2).
17
Diagram 3.1 KPI-utvecklingen i Frankrike, Ö sterrike och Tyskland
0 1 2 3 4 5 6 7 8
90 91
92 93
94 95 96
97
Procent
Frankrike
Tyskland (västra)
Ö sterrike
Källor: OECD och Finansdepartementet
Diagram 3.2 KPI-utvecklingen i Spanien, Italien och Tyskland
0 1 2 3 4 5 6 7 8
90
91
92
93
94
95
96
97
Procent
Italien
Spanien
Tyskland (västra)
Källor: OECD och Finansdepartementet
Sedan början av 1990-talet har inflationstakten fallit i samtliga medlemsländer och mest i de länder som dessförinnan hade haft den högsta inflationen, däribland Spanien och Italien. Samtidigt har skillnaden i inflationstakt mellan EU-länderna minskat kraftigt.
Enligt nationella konsumentprisindex föll inflationen i EU som helhet till i genomsnitt 2,6 procent 1996, jämfört med 3,1 procent 1995 (se diagram 3.3).
18
Diagram 3.3 KPI-utvecklingen i EU som helhet
0 1 2 3 4 5 6 7 8
90 91 92 93 94 95 96 97 Procent
Källor: OECD och Finansdepartementet
Inflationen har fortsatt att falla mellan 1996 och 1997 och befinner sig för närvarande på historiskt låga nivåer. I takt med den fortsatta nedgången i inflationen har också skillnaden mellan ländernas inflationstakt minskat ytterligare. I slutet av september 1997 uppvisade samtliga länder, utom Grekland, en inflationstakt under eller nära 2 procent, enligt det harmoniserade konsumentprisindexet, HIKP.
En viktig faktor bakom utvecklingen mot en allt lägre inflation i EUområdet är att låg inflation i många länder har tillmätts en större betydelse för att skapa förutsättningar för en hållbar ekonomisk tillväxt. Budgetkonsolideringen under de senaste åren synes också ha bidragit till lägre inflation liksom den svaga konjunkturutvecklingen. I några fall kan även deltagandet i ERM – genom att växelkursen fungerat som ankare för penningpolitiken – ha bidragit till låga inflationsförväntningar och därigenom till en låg inflation.
Något större inflationstryck i EU förutses inte heller under det närmaste året. Låga inflationsförväntningar och betydande ledig kapacitet i de flesta länder bidrar till detta.
3.3.3 Offentliga finanser
I början av 1990-talet kännetecknades de offentliga finanserna i de flesta EU-länder av stora underskott. Från 1970-talet skedde en gradvis, trendmässig ökning av den offentliga skuldsättningen i nästan alla medlemsländer. Situationen förvärrades ytterligare under lågkonjunkturen 1992 - 93. Underskottet i det offentliga finansiella sparandet som andel av BNP för EU som helhet var som högst 1993 och uppgick till drygt 6 procent av BNP.
Problemen och riskerna – framförallt i form av ökad inflation, högre räntor och lägre tillväxt – med alltför stora obalanser i de offentliga finanserna tycks ha bidragit till den konsolideringsprocess som de flesta länder befinner sig i. En annan bidragande faktor är ambitionen hos
19
medlemsstaterna att uppfylla konvergenskriteriet för den offent- liga sektorns finanser under 1997.
Trots den konjunkturavmattning som inföll i slutet av 1995 och under 1996 har budgetunderskottet i EU som helhet minskat som andel av BNP. Det genomsnittliga underskottet minskade från ca 5 procent av BNP 1995 till knappt 4,5 procent av BNP 1996. Några länder, däribland Sverige, Finland, Italien och Spanien har under de senaste åren kunnat uppvisa en särskilt stor nedgång i sina budgetunderskott.
Utvecklingen i Tyskland har varit mindre gynnsam, om än från ett starkare utgångsläge. Från att ha haft ett underskott på 2,4 procent av BNP 1994 uppvisade Tyskland som enda land ett ökande underskott mellan 1995 och 1996, och underskottet uppgick 1996 till 3,4 procent av BNP. Denna utveckling kan till en del förklaras av effekterna av den tyska återföreningen. Frankrike har sedan 1994 nedbringat sitt underskott från 5,6 procent av BNP till 4,2 procent av BNP 1996.
Finanspolitiken i EU-länderna har varit fortsatt stram under 1997 och budgetunderskotten beräknas minska ytterligare. Enligt såväl kommissionen och OECD som IMF väntas flertalet EU-länder nå eller hamna nära referensvärdet 3 procent av BNP 1997. Sverige väntas enligt OECD ha ett underskott på 2,1 procent av BNP 1997.
Diagram 3.4 Prognos för den offentliga sektorns underskott och skuld 1997 i EU-länderna
Storbritannien
Ö sterrike
Frankrike
Portugal
Danmark
Irland Nederländerna
Belgien
Italien
Grekland
Finland
Spanien
Sverige
Tyskland
50 60 70 80 90 100 110 120 130
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
Underskott i procent av BNP
Not: Luxemburg väntas ha ett överskott på mellan 1 och 2 procent 1997. Skuldkvoten uppgick enligt OECD till 6,4 procent av BNP 1996. Källor: OECD, Economic Outlook, juni 1997
För att valutaunionen skall fungera väl måste de offentliga finanserna vara hållbara, vilket bl.a. innebär att förbättringen i de offentliga finanserna måste vara av bestående karaktär. Trots att en del åtgärder har haft karaktären av ”kreativ bokföring” har den icke-cykliska komponenten i underskotten, dvs. den del av förändringen i de offentliga finanserna som inte är beroende av konjunkturutvecklingen, minskat de
20
senaste åren. Enligt bl.a. OECD väntas budgetunderskotten i flertalet EU-länder fortsätta att minska även under 1998. Om inte ytterligare åtgärder vidtas väntas dock underskottet i Italien och Ö sterrike komma att öka under 1998.
Den offentliga sektorns bruttoskuld har fortsatt att öka fram till 1996 trots minskningen i budgetunderskotten. Endast Luxemburg, Frankrike, Storbritannien och Finland väntas ha en skuldkvot som understiger 60 procent av BNP 1997. Mellan 1996 och 1997 väntas emellertid flertalet medlemsländer kunna uppvisa en nedgång i skuldkvoten som andel av BNP, som en följd av den finanspolitiska åtstramningen, men också beroende på en gynnsam ränteutveckling. I en del fall kan också nedgången i skuldkvoten förklaras av privatiseringar och andra transaktioner som inte påverkar det offentliga finansiella sparandet. Tyskland och Ö sterrike kommer emellertid, enligt OECD, att uppvisa en stigande skuldkvot om inga ytterligare åtgärder vidtas.
3.3.4 Växelkursstabilitet
Växelkursmekanismen ERM har utgjort det centrala elementet i EUländernas samarbete för att skapa stabila växelkurser. Detta samarbete har som tidigare nämnts stundtals utsatts för prövningar, inte minst under valutaoron 1992 och 1993. Våren 1995 devalverades den portugisiska escudon och den spanska pesetan.
Efter 1995 har växelkursutvecklingen varit mer stabil inom ERM och inga ytterligare centralkursjusteringar har genomförts. Den italienska liran som deprecierade kraftigt efter det att Italien lämnade ERM 1992 stärktes gradvis från och med senare delen av 1995 och återknöts till ERM under hösten 1996. Den finländska marken knöts till ERM vid ungefär samma tidpunkt vilket betyder att alla EU-länder utom Storbritannien, Sverige och Grekland deltar i växelkursmekanismen ERM.
Svängningarna i de bilaterala växelkurserna inom ERM har generellt varit måttliga under 1996 och 1997. Med undantag för det irländska pundet har avvikelsen från de bilaterala centralkurserna hållit sig långt innanför den stipulerade bandbredden på plus/minus 15 procent. Vissa valutor har uppvisat en mycket stor stabilitet. Detta gäller främst österrikiska schilling, nederländska gulden och belgiska franc som alla haft mycket små variationer mot D-marken. En del valutor har stundtals rört sig utanför den gamla bandbredden, t.ex. den franska francen och finska marken.
Till följd av bl.a. en mycket stark konjunkturutveckling och den starka följsamheten till det brittiska pundet har det irländska pundet stärkts kraftigt inom ERM och valutans avvikelse i den bilaterala centralkursen mot den svagaste valutan har tidvis uppgått till mellan 10 och 12 procent.
Utanför ERM deprecierade det brittiska pundet efter utträdet ur ERM hösten 1992. Pundet har sedermera apprecierat kraftigt och har nu gentemot D-marken nått nästan samma nivå som när Storbritannien lämnade ERM. Pundets förstärkning skall ses i ljuset av en starkare
21
konjunkturutveckling i Storbritannien jämfört med kontinentaleuropa. Den starka tillväxten har föranlett en gradvis höjning av den korta räntan. Inflationen har förblivit låg. Den svenska kronan deprecierade kraftigt efter 1992 och nådde sin svagaste position i april 1995 med en bilateral växelkurs mot D-marken på ca 5,50 kronor per mark. Därefter har kronan trendmässigt stärkts och i slutet av september 1997 låg kursen på ca 4,30 kronor per D-mark.
Sammantaget framkommer en bild av en förhållandevis stabil växelkursutveckling under 1996 och 1997 i jämförelse med åren under 1990-talets inledning (se diagram 3.5). Växelkursrörelserna inom ERM har i allmänhet minskat. De kraftigaste växelkursrörelserna gäller valutor som uppvisat en stark utveckling; det irländska pundet innanför ERM och det brittiska pundet utanför. Ingen valuta har uppvisat någon påtaglig svaghet eller utsatts för press på valutamarknaderna under denna period.
Diagram 3.5 Växelkursen för några valutor jämfört med D-marken
80 90 100 110 120 130 140 150 160 170
90 91 92 93 94 95 96 97
Index 1990-01-02 = 100
Franska francs Nederländska gulden Spanska pesetas Italienska lira
Källor: Hansson & Partner AB, Finansdepartementet
En allt högre grad av prisstabilitet och minskade skillnader i inflationstakt mellan EU-länderna synes ha bidragit till denna utveckling liksom en större trovärdighet för de enskilda ländernas budgetkonsolidering. En annan betydelsefull faktor är att det politiska åtagandet för EMU-processen ökat de finansiella marknadernas förväntningar om att valutaunionen kommer att starta enligt tidtabell. Detta har bidragit till en särskilt gynnsam utveckling för de valutor som tidigare kännetecknats av den största instabiliteten, t.ex. den italienska liran (se diagram 3.5). Ytterligare en orsak till den lugnare växelkursutvecklingen kan vara breddningen av bandgränserna inom ERM som genomfördes 1993.
22
3.3.5 Långa räntor
De långa räntorna var höga i början av 1990-talet och skillnaderna mellan länderna var betydande. Tioårsräntan i Tyskland, som hade den lägsta räntan, låg på nära 9 procent, medan den i exempelvis Italien och Spanien låg på 13 - 14 procent.
Långräntorna har därefter trendmässigt sjunkit i alla EU-länder. Perioden 1994 - 1995 steg emellertid räntorna i EU-länderna bl.a. som en följd av stigande räntor i Förenta staterna. Därefter har en tydlig nedgång skett. I genomsnitt föll de långa räntorna i EU-länderna med en dryg procentenhet mellan 1995 och 1996. Samtidigt har även skillnaderna mellan ländernas långräntenivåer minskat betydligt. Sålunda minskade t.ex. skillnaden mellan spanska och tyska långräntor från nästan 6 procentenheter i genomsnitt 1990 till ca 2,5 procentenheter i slutet av 1996.
Skillnaderna i räntenivå har också minskat ytterligare (se diagram 3.6) mellan EU-länderna under 1996 och 1997. Så t.ex. uppgick skillnaden mellan italienska och tyska långräntor till omkring 0,7 procentenheter vid månadsskiftet september/oktober 1997, medan skillnaden under 1996 uppgick till nära 3,5 procentenheter. Skillnaden i slutet av september 1997 mellan spanska och portugisiska långräntor var ännu mindre.
De svenska långräntorna har fallit trendmässigt sedan hösten 1995 och skillnaden mellan svenska och tyska långräntor var i slutet av september 1997 omkring 0,6 procentenheter.
Diagram 3.6 Långräntan i några utvalda länder
0 2 4 6 8 10 12 14 16
90 91 92 93 94 95 96 97
Procent
Tyskland
Italien
Spanien
Källor: Hansson & Partner AB, Finansdepartementet
En avgörande faktor för de allt lägre räntorna är den låga inflationen och de lägre inflationsförväntningarna. Ett allt större förtroende för konsolideringen av de offentliga finanserna i EU-länderna synes ha bidragit till lägre inflationsförväntningar. Ä ven konjunkturavmattningen i slutet av 1995 och under 1996 torde ha bidragit till de lägre långräntorna. Ytterligare en faktor i detta sammanhang kan vara de finansiella
23
marknadernas förväntningar om att valutaunionen startar enligt tidtabell.
På grundval av föreliggande prognoser synes det finnas goda förutsättningar för att alla medlemsländer utom Grekland skall klara långräntekriteriet.
3.3.6 Slutsatser
Den process mot ökad konvergens som beskrivits i detta avsnitt har skapat förutsättningar för en god ekonomisk utveckling i EU framöver. I början av 1990-talet var den genomsnittliga inflationstakten i EU hög och skillnaderna mellan länderna stor. Flertalet EU-länder hade stora budgetunderskott och ökande offentlig skuld. Under senare tid har underskotten minskat, inflationstakten sjunkit och skillnaden mellan medlemsstaterna har i detta avseende minskat avsevärt. Denna utveckling har på ett avgörande sätt bidragit till lägre räntor – såväl korta som långa – och till en stabilare växelkursutveckling.
EU:s långsiktiga tillväxtförutsättningar har förbättrats genom den ökade makroekonomiska stabilitet som åstadkommits genom konvergensprocessen. Låga räntor stimulerar exempelvis investeringar vilka i sin tur bidrar till att öka ekonomiernas tillväxtmöjligheter. Det är viktigt att bidraget från denna utveckling blir bestående. Prognoser på medellång sikt pekar på en fortsatt förbättring av de offentliga finanserna i flertalet medlemsländer liksom en fortsatt låg inflation. Det är i detta sammanhang viktigt att de budgetkonsolideringsåtgärder som vidtas får varaktiga effekter. Ytterligare åtgärder krävs i flera fall för att nå det gemensamma åtagandet om ett medelfristigt budgetmål nära balans eller i överskott.
Genomgången i detta avsnitt visar också att nästan alla medlemsländer har en inflationstakt som är ”tillräckligt nära” den takt som råder i de länder som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet. Nästan alla länder väntas enligt de prognoser som nu föreligger också ha ett underskott nära 3 procent av BNP eller mindre 1997 och underskotten väntas i de flesta fall minska ytterligare under 1998. I ett par fall kan emellertid ytterligare åtgärder erfordras för att inte underskottet skall öka 1998. Skuldkvoten som andel av BNP väntas i många fall överstiga 60 procent 1997. Flertalet medlemsländer väntas dock kunna uppvisa en nedåtgående trend mellan 1996 och 1997 och mellan 1997 och 1998. Slutligen har nästan alla länder en långräntenivå som är ”tillräckligt nära” den nivå som råder i de länder som har uppnått de bästa resultaten i fråga om prisstabilitet. Sannolikheten för att många medlemsstater skall uppfylla konvergenskriterierna har ökat och är nu rätt stor.
Regeringen tar dock inte här ställning i frågan om vilka länder som uppfyller konvergenskriterierna eller som bör delta i valutaunionen.
24
4 Villkor för Sverige utanför valutaunionen
4.1 Allmänt om medlemsstater med undantag
Om Sverige inte deltar i valutaunionen kommer Sverige, med den terminologi som används i EG-fördraget, att bli en medlemsstat med undantag. Medlemsstater med undantag deltar i den tredje etappen, men på helt andra villkor än de länder som inför euron. I artikel 109k.3 anges de bestämmelser som inte är tillämpliga på medlemsstater med undantag. För medlemsstaterna med undantag gäller, förutom att de inte inför den gemensamma valutan, bl. a.
• att de behåller ansvaret för den nationella penning- och valuta- politiken,
• att de inte deltar i ECBS operativa verksamhet,
• att de inte överför rätten att utge sedlar till ECB,
• att de inte omfattas av ECB:s rättsakter (beslut, förordningar, rekommendationer eller yttranden),
• att de inte deltar i eventuella externa växelkurssystem eller omfattas av eventuella allmänna riktlinjer för valutapolitiken,
• att de inte får utse ledamöter i ECB:s direktion och att deras centralbankschef inte har plats i ECB-rådet.
Starten av den tredje etappen kommer emellertid att innebära förändringar också för medlemsstaterna med undantag. Regelverket om den ekonomiska politiken är till allra största delen tillämpligt också på medlemsstater med undantag. En skillnad jämfört med den andra etappen är att det blir en förpliktelse att undvika alltför stora underskott i de offentliga finanserna; under den andra etappen gäller att medlemsstaterna skall sträva efter att undvika sådana underskott.
På det monetära området är, av naturliga skäl, skillnaderna mellan deltagande och icke deltagande medlemsstater mycket stora. Förändringarna för icke deltagande medlemsstater jämfört med den andra etappen ligger bl.a. på det institutionella planet, då samarbetet i den tredje etappen kommer att utövas inom ramen för ECB:s allmänna råd.
Regeringen redovisar nedan område för område de villkor som kan förväntas gälla för medlemsstater med undantag, med tonvikten på legala och institutionella frågor.
4.2 Samordning av den ekonomiska politiken
När det gäller den allmänna ekonomiska politiken, utom den monetära politiken, sker ingen kompetensöverflyttning i den tredje etappen. Medlemsstaterna behåller sålunda sina beslutsbefogenheter vad gäller finanspolitik och strukturpolitik.
25
Ä ven om medlemsstaterna i allt väsentligt beslutar om och verkställer sin ekonomiska politik, så skall medlemsstaterna enligt fördraget samarbeta. Artikel 103.1 stadgar att medlemsstaterna skall betrakta den ekonomiska politiken som en fråga av gemensamt intresse och samordna denna politik inom rådet. I artikel 102a sägs dessutom att medlemsstaterna skall föra sin ekonomiska politik så att de bidrar till att förverkliga gemenskapens mål.
Formerna för samordningen av den ekonomiska politiken regleras i de två nämnda artiklarna i EG-fördraget. Där görs ingen skillnad mellan deltagande och icke deltagande medlemsstater. Ett samordningsinstrument är de allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik. I dessa, vilka enligt praxis utarbetas årligen, anger rådet med kvalificerad majoritet den ekonomiska politik som det anser vara lämplig för medlemsstaterna och gemenskapen. Riktlinjerna är inte bindande. Rådet har ett påtryckningsmedel i möjligheten att utfärda en rekommendation till en medlemsstat som för en ekonomisk politik som inte är förenlig med riktlinjerna eller som kan äventyra EMU:s funktion. Ett ytterligare påtryckningsmedel finns i möjligheten att offentliggöra denna rekommendation. Någon sådan rekommendation har inte utfärdats under den andra etappen.
En fråga som ibland diskuteras är huruvida EMU skulle kräva en långtgående samordning av finanspolitiken. När förslag har ställts om att gå en bit i en sådan riktning, t.ex. inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten, så har Sverige tillsammans med en stor majoritet medlemsstater avvisat detta. Sverige har dock ställt sig positivt till diskussioner och analyser av medlemsstaternas finanspolitik på EU-nivå.
I tredje etappen kan vissa förändringar av samordningen av den ekonomiska politiken ske. Europeiska rådet uppdrog i juni 1997 åt Ekofinrådet att undersöka hur den ekonomiska samordningen i den tredje etappen skulle kunna förbättras. En delrapport skall avlämnas i december 1997. Det är ännu för tidigt att säga hur detta arbete kommer att utvecklas.
En institutionell förändring är att Ekonomiska och finansiella kommittén (EFK) inrättas vid starten av den tredje etappen. Då läggs Monetära kommittén ned. EFK kommer att ha liknande funktioner och sammansättning. Samtliga medlemsstater och ECB deltar i EFK. Den kan förväntas bli ett viktigt organ för dialog mellan regeringssidan och centralbankssidan i den tredje etappen. Det finns därutöver andra möjligheter till dialog mellan ECB och rådet, som t.ex. att ordföranden i Ekofin-rådet har rätt att delta utan rösträtt i ECB-rådet, och att ECB:s ordförande har rätt att delta i möten med Ekofin-rådet.
4.3 Stabilitets- och tillväxtpakten
4.3.1 Bakgrund
Stabilitets- och tillväxtpakten syftar till att säkerställa varaktig budgetdisciplin i den tredje etappen av EMU. Pakten består av dels förebyggande åtgärder – systemet för tidig varning; dels avskräckande åtgär-
26
der – underskottsförfarandet. Den baseras på två förordningar samt en vägledande resolution från Europeiska rådet: Rådets förordning 97/1466/EG av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (baserad på artikel 103 i fördraget); rådets förordning 97/1467/EG av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (baserad på artikel 104c i fördraget) samt Europeiska rådets resolution om stabilitets- och tillväxtpakten antagen i Amsterdam den 17 juni 1997 . Texterna återges i bilagorna 2
− 4.
Stabilitets- och tillväxtpakten omfattar samtliga medlemsstater, men med viktiga inskränkningar för de medlemsstater som inte deltar i valutaunionen.
4.3.2 Systemet för tidig varning
Syftet med systemet för tidig varning är att förebygga alltför stora underskott. Rådet skall tidigt kunna varna en medlemsstat om behovet att vidta nödvändiga åtgärder för att undvika uppkomsten av alltför stora underskott. Förordningen träder i kraft den 1 juli 1998.
Stabilitets- och konvergensprogram
I förordningen åläggs de medlemsstater som deltar i valutaunionen att utarbeta stabilitetsprogram. De som inte deltar skall utarbeta konvergensprogram. Stabilitets- och konvergensprogram skall presenteras före den 1 mars 1999 och därefter uppdateras årligen. Programmen och uppdateringarna skall offentliggöras.
I både stabilitets- och konvergensprogrammen skall ett medelfristigt budgetmål anges. Varje medlemsstat får själv bestämma målet med hänsyn till nationella särdrag, men åtar sig att eftersträva ett mål nära balans eller överskott. Ett sådant mål har bedömts göra det möjligt för medlemsstaterna att både hantera normala konjunktursvängningar och att undvika alltför stora underskott.
I programmen skall medlemsstaterna ange hur de skall gå tillväga för att anpassa underskottet och skulden till de uppsatta målen. De skall beskriva de åtgärder som skall vidtas liksom underliggande ekonomiska antaganden.
Programmen skall även innehålla en bedömning av åtgärdernas kvantitativa effekter på budgeten och en analys av hur ändrade ekonomiska antaganden kan påverka underskottet och skulden.
De medlemsstater som inte deltar i valutaunionen skall i konvergensprogrammen ange de medelfristiga målen för penning- och valutapolitiken (se avsnitt 4.6.1).
Bedömning
Rådet skall utvärdera innehållet i stabilitets- och konvergensprogrammen. Det skall bedöma om medlemsstaterna har valt medelfristiga
27
budgetmål som medger en tillräckligt stor marginal i de offentliga finanserna för att undvika alltför stora underskott över en konjunkturcykel. Vidare skall rådet granska om de vidtagna eller föreslagna åtgärderna är tillräckliga för att klara anpassningen till målen och om de ekonomiska antagandena är realistiska.
Utvärderingen skall ske inom två månader efter det att programmen lämnats och då skall rådet yttra sig över programmen. Om rådet skulle anse att innehållet eller målen i programmen bör skärpas skall rådet i sitt yttrande uppmana den berörda medlemsstaten att ändra och anpassa sitt program.
Ö vervakning
Enligt Europeiska rådets resolution skall medlemsstaterna själva ansvara för att uppmärksamma förändringar i budgetutvecklingen och i ett tidigt skede vidta lämpliga åtgärder för att uppnå målen i stabilitetsoch konvergensprogrammen.
Rådet skall emellertid också som en del av övervakningen följa genomförandet av stabilitets- och konvergensprogrammen för att identifiera faktiska eller förväntade avvikelser från målen.
Om en medlemsstats budget avviker betydande antingen från det medelfristiga målet eller från den föreslagna anpassningen till målet får rådet lämna den berörda medlemsstaten en tidig varning i form av en rekommendation. Syftet är att i tid ge en varning för att undvika att underskottet kan överskrida referensvärdet 3 procent av BNP. Medlemsstaterna uppmanas att på eget initiativ offentliggöra denna rekommendation.
I Europeiska rådets resolution åtar sig medlemsstaterna att så snart de får en tidig varning vidta de korrigerande åtgärder de anser nödvändiga för att undvika att underskottet blir alltför stort.
Om avvikelsen skulle bestå eller förvärras skall rådet lämna en ny rekommendation till medlemsstaten att omedelbart vidta korrigerande åtgärder. Rådet får, såsom yttersta påtryckningsmedel i denna del av pakten, offentliggöra denna rekommendation.
4.3.3 Förfarandet vid alltför stora underskott
Denna del av pakten syftar till att avskräcka medlemsstaterna från alltför stora underskott i de offentliga finanserna och att se till att de omgående korrigeras om de skulle uppstå. I den tredje etappen av EMU blir det en skyldighet att undvika alltför stora underskott. Det är viktigt att uppmärksamma att föreläggande (artikel 104c.9) och sanktioner (artikel 104c.11) endast gäller de medlemsstater som deltar i valutaunionen.
I det följande redovisas ett tänkt normalt underskottsförfarande, som inleds med inrapportering av data för de offentliga finanserna före den 1 mars varje år. I realiteten kan förfarandet inledas även vid andra tillfällen.
28
Bedömning
Enligt artikel 104c.2 i fördraget skall kommissionen övervaka budgetsituationen i medlemsstaterna för att bedöma om budgetdisciplin iakttas. Bedömingen skall göras utifrån de två referensvärdena:
• 3 procent av BNP för underskottet och
• 60 procent av BNP för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld.
Kommissionen gör utvärderingen på grundval av de data för de offentliga finanserna som medlemsstaterna varje år inrapporterar före den 1 mars.
Kommissionen är skyldig att utarbeta en rapport om en medlemsstat inte anses uppfylla underskotts- eller skuldkriteriet eller om risk för ett alltför stort underskott föreligger. Ekonomiska och finansiella kommittén skall yttra sig över rapporten. Kommissionen tar därefter ställning till om ett alltför stort underskott föreligger eller kan uppstå och avger ett yttrande till rådet.
I enlighet med artikel 104c.6 skall rådet fatta beslut i frågan om ett alltför stort underskott föreligger i medlemsstaten på rekommendation av kommissionen och på grundval av yttrandena från kommissionen och Ekonomiska och finansiella kommittén. I Europeiska rådets resolution finns regler som syftar till att eliminiera risken för att rådet inte skulle ges möjlighet att agera till följd av att kommissionen inte lägger fram beslutsunderlag.
Rådet skall göra en allsidig bedömning om huruvida det föreligger ett alltför stort underskott innan beslut fattas. Rådets bedömning medger ett visst utrymme för tolkning. Det är således inte frågan om ett mekaniskt beslut.
I förordningen specificeras undantagsbestämmelser för underskottskriteriet. Om rådet anser att underskottet är undantagsvis och övergående och ligger nära referensvärdet 3 procent av BNP utlöses inte underskottsförfarandet.
Ett underskott kan anses undantagsvis till följd av dels ovanliga händelser utanför den berörda medlemsstatens kontroll som har stor inverkan på den offentliga sektorns finansiella ställning, dels en allvarlig konjunkturnedgång, särskilt i händelse av ett årligt fall i real BNP på minst 2 procent.
Rådet skall även i sin allsidiga bedömning beakta eventuella påpekanden från berörd medlemsstat om att ett årligt fall i real BNP som är mindre än 2 procent skall anses vara undantagsvis mot bakgrund av speciella skäl, särskilt avseende konjunkturnedgångens plötsliga förlopp eller det ackumulerade produktionsbortfallet i förhållande till den tidigare trendmässiga utvecklingen. Medlemsstaterna åtar sig emellertid i Europeiska rådets resolution att som regel ha ett årligt fall i real BNP om minst 0,75 procent såsom ett referensvärde, då de bedömer om en konjunkturnedgång är allvarlig.
29
Det fortsatta förfarandet
I förordningen preciseras de följande stegen i förfarandet:
1. Rådets beslut enligt artikel 104c.6 i fördraget om huruvida det föreligger ett alltför stort underskott i en medlemsstat skall fattas senast i maj månad. I det fall ett alltför stort underskott konstateras skall rådet samtidigt utfärda en rekommendation till berörd medlemsstat. I Europeiska rådets resolution uppmanas medlemsstaterna att på eget initiativ själva offentliggöra rekommendationen. I denna rekommendation skall en tidsfrist på högst fyra månader fastställas inom vilken medlemsstaten skall presentera effektiva åtgärder som syftar till att korrigera underskottet. Dessutom skall rådet i rekommendationen ange en tidsfrist för när underskottssituationen skall ha upphört. Det alltför stora underskottet bör vara korrigerat det år som följer på året då det alltför stora underskottet fastställdes, om inte särskilda omständigheter föreligger. Det innebär att underskottet som regel skall vara korrigerat två år efter det år det uppstod. Rådet kan dock medge en längre frist.
2. Rådet skall omedelbart efter att den fastställda tidsfristen på fyra månader löpt ut bedöma om medlemsstaten vidtagit effektiva åtgärder som leder till att underskottet kommer att minska. Denna utvärdering sker således senast i september. Beslut som en medlemsstats regering offentliggjort skall godtas som underlag för utvärderingen. Å tgärderna behöver således inte nödvändigtvis vara presenterade i en proposition eller motsvarande handling. Rådet kan vid denna tidpunkt besluta om att offentliggöra sin rekommendation om medlemsstaten inte vidtagit effektiva åtgärder.
3. Rådet skall inom ytterligare en månad på nytt bedöma om medlemsstaten vidtagit effektiva åtgärder. Om rådet finner att åtgärderna är otillräckliga skall berörd medlemsstat som deltar i valutaunionen erhålla ett föreläggande om att vidta åtgärder för att åstadkomma den minskning av underskottet som rådet anser vara nödvändig. Detta är en starkare uppfordran om att åtgärda situationen än rekommendationen utgör.
4. Om berörd medlemsstat som deltar i valutaunionen inte presenterar åtgärder i enlighet med föreläggandet skall rådet senast i december besluta om sanktioner. Beslut om sanktion sker således inom tio månader efter inrapporteringen av data för de offentliga finanserna. Enligt förordningen skall sanktionen initialt utgöra en icke räntebärande deposition. Om den berörda deltagande medlemsstaten, efter rådets beslut om att kräva en deposition, inom två år lyckas korrigera det alltför stora underskottet skall depositionen återbetalas, men om det består skall depositionen som regel omvandlas till en bot.
30
Deposition
Den icke räntebärande depositionen skall bestämmas som en fast del om 0,2 procent av BNP och en rörlig del som uppgår till en tiondel av skillnaden mellan underskottet i procent av BNP under det föregående året och referensvärdet för underskottskriteriet 3 procent av BNP. Ett underskott på 6 procent av BNP ger en deposition som motsvarar 0,2+0,1(6-3) = 0,5 procent av BNP. En enskild deposition får inte uppgå till mer än 0,5 procent av BNP i något fall.
Rådet skall göra en årlig bedömning av huruvida den berörda medlemsstaten vidtagit åtgärder i enlighet med rådets föreläggande fram till dess att beslutet om att ett alltför stort underskott föreligger upphävs. Ett upphävande sker först då det alltför stora underskottet helt har korrigerats.
Om rådet i sin årliga bedömning finner att en deltagande medlemsstat inte följt rådets föreläggande skall rådet skärpa sanktionerna med en tilläggsdeposition som skall motsvara den första depositionens rörliga del. Ä ven tilläggsdepositionen kan omvandlas till en bot om inte medlemsstaten korrigerar det alltför stora underskottet inom två år.
Inkomster av depositioner och böter
Depositioner skall handhas av kommissionen. Räntor på depositioner liksom böter skall utgöra andra inkomster enligt artikel 201 i fördraget och skall fördelas mellan de medlemsstater som deltar i valutaunionen och som inte har ett alltför stort underskott. Dessa inkomster kommer således inte att kunna användas för att öka utgifterna över EGbudgeten.
4.3.4 Konsekvenser för Sverige
De konvergensprogram som medlemsstaterna hittills presenterat på eget ansvar får ses som föregångare till de stabilitets- och konvergensprogram som beskrivs i förordningen om tidig varning.
Den svenska regeringen presenterade ett konvergensprogram i juni 1995. En uppföljning av programmet görs varje halvår, vilket är mer ambitiöst än vad som föreskrivs.
Riksdagen har antagit mål för de offentliga finanserna, som med god marginal uppfyller det politiska åtagandet i stabilitets- och tillväxtpakten om ett medelfristigt budgetmål nära balans eller överskott. Sverige skall ha ett överskott i de offentliga finanserna som långsiktigt skall motsvara 2 procent av BNP i genomsnitt över en konjunktur- cykel. Detta mål gäller från 2001. Genom målet om offentliga finanser som är nära balans eller i överskott kommer medlemsstaterna att ha möjlighet att låta de automatiska stabilisatorerna verka samtidigt som underskottet hålls inom referensvärdet 3 procent av BNP.
Den strama svenska budgetprocessen motsvarar väl de krav som bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten ställer. Budgetförfarandet medför löpande kontroller och uppföljningar av de offentliga finanser-
31
na. Det finns tillräckliga möjligheter att vidta korrigerande åtgärder. Den reformerade svenska budgetprocessen infördes oberoende av stabilitets- och tillväxtpakten.
Utformningen av stabilitets- och tillväxtpakten medger viss flexibilitet. Enligt fördraget skall rådet göra en allsidig bedömning av den enskilda medlemsstatens underskottssituation och samtidigt, enligt förordningen om underskottsförfarandet, ta hänsyn till särskilt före- liggande omständigheter i landet. Tidsfristen för när ett underskott bör vara korrigerat kan variera. Under vissa villkor kan referensvärdet 3 procent av BNP överskridas om underskottet fortfarande ligger nära referensvärdet.
Det är viktigt att pakten är verkningsfull för att upprätthålla budgetdisciplin i tredje etappen. Depositioner eller böter ger incitament att snabbt vidta åtgärder för att korrigera alltför stora underskott och upprätthålla budgetdisciplin. Pakten har fått en balans mellan flexibilitet och restriktivitet.
4.4 EU:s samarbete om tillväxt och sysselsättning
4.4.1 Samarbetets utveckling
Under de senaste åren har sysselsättningsfrågan fått en alltmer framskjuten position i EU:s arbete. Den har behandlats vid alla de senaste toppmötena, och av flera olika ministerråd. Det finns en stark politisk vilja att få ned den oacceptabelt höga arbetslösheten i EU.
Vid Europeiska rådets möte i Bryssel 1993 antogs en handlingsplan baserad på kommissionens vitbok om tillväxt, konkurrenskraft och sysselsättning. I slutsatserna från Brysselmötet slogs fast att Euro- peiska rådet skall göra en årlig uppföljning av handlingsplanen i december varje år. Sedan dess har handlingsplanen vidareutvecklats, både i det reguljära arbetet i ministerrådet och framförallt vid Euro- peiska rådets möten. Handlingsplanen täcker en rad olika områden: makroekonomisk politik, investeringar i infrastruktur i gemenskapen och i enskilda medlemsstater (bl.a. transeuropeiska nätverk), näringslivets konkurrenskraft, utbildning och strukturpolitiska åtgärder.
I huvudsak är samarbetet om sysselsättning mellanstatligt, eftersom det är medlemsstaterna som har beslutskompetensen i flertalet frågor.
Vid Europeiska rådets möte i Essen i december 1994 var sysselsättningen ett huvudtema. Då antogs ett fem-punktsprogram (de s.k. Essen-punkterna) innefattande utbildningssatsningar, en sysselsättningsintensiv tillväxt, minskade indirekta lönekostnader, en effektivare arbetsmarknadspolitik samt förstärkta insatser för utsatta grupper. Ett viktigt resultat från mötet var att förfaranden för övervakning av medlemsländernas sysselsättningspolitik etablerades. Länderna ombads att utarbeta fleråriga nationella sysselsättningsprogram. Rådet (i dess sammansättning av ekonomi- och finansministrar och i dess sammansättning av arbetsmarknadsministrar) och kommissionen fick till uppgift att rapportera årligen om utvecklingen inom sysselsättningsområdet till Europeiska rådet med start i december 1995.
32
En första sådan rapport om sysselsättning (den s.k. enhetsrapporten om sysselsättning) presenterades inför Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995. Vid mötet i Madrid bekräftades att kampen mot arbetslösheten är EU:s viktigaste uppgift, samtidigt som farhågor uttrycktes för att arbetslösheten i högre grad blivit strukturell till sin natur. Det beslöts att särskilda ansträngningar bör göras till förmån för särskilt utsatta grupper som ungdomar, långtidsarbetslösa och kvinnor.
Efter en debatt med utgångspunkt i kommissionens meddelande av den 5 juni med titeln ”Insatser för sysselsättningen i Europa – En Förtroendepakt” uppmanade Europeiska rådet i Florens i juni 1996 EU:s institutioner, regeringarna, de regionala och lokala myndigheterna samt arbetsmarknadens parter att föra en målinriktad och sammanhållen politik för tillväxt och sysselsättning. Vid Europeiska rådets möten i Dublin i december 1996 och i Amsterdam i juni 1997 gjordes en avstämning över hur väl strategin i förtroendepakten fungerat.
En andra enhetsrapport om sysselsättning presenterades vid Europeiska rådets möte i Dublin i december 1996. En interimsrapport hade dessförinnan lämnats till Europeiska rådets möte i Florens. På grundval av Essen-strategin ställde sig Europeiska rådet i Dublin bakom den analys som gjordes i enhetsrapporten om sysselsättning. För att understryka sitt engagemang antog Europeiska rådet Dublinförklaringen om sysselsättning. I slutsatserna från Dublinmötet återfinns ett resonemang som direkt återspeglar rekommendationerna i enhets- rapporten om behovet av en fortsättning av den makro- ekonomiska strategin för ekonomisk tillväxt och sysselsättning, ökade ansträngningar för att modernisera varu- och tjänstemarknader och utnyttja nya källor till sysselsättning, fokus på arbetsmarknadernas effektivitet och på investeringar i mänskliga resurser, utvecklande av mer sysselsättningsvänliga skattesystem och sociala skyddssystem samt en förstärkning av samspelet mellan makroekonomiska och strukturella åtgärder.
I Dublin slutrapporterades ett arbete som tillkommit på svenskdanskt initiativ; de ömsesidigt gynnsamma effekterna av en ökad samordning av den makroekonomiska och strukturella politiken.
Europeiska rådets möte i Amsterdam i juni 1997
Kampen mot arbetslösheten och frågan om ökad tillväxt och sysselsättning i EU blev centrala teman vid Europeiska rådets möte i Amsterdam i juni 1997. Europeiska rådet fastslog på nytt att det krävs ett samlat och konsekvent tillvägagångssätt för att skapa arbetstill- fällen i Europa, vilket innebär en stabil makroekonomisk politik, att arbetet med den inre marknaden slutförs, en aktiv sysselsättnings- politik samt en modernisering av arbetsmarknaderna. Europeiska rådet välkomnade den gemensamma interimsrapporten om sysselsättning med titeln ”Från ord till handling” som tagits fram av rådet i dess tvådelade konstellation och kommissionen samt den rapport om de framsteg som gjorts när det gäller kommissionens förtroendepakt.
33
Europeiska rådet antog dessutom en separat resolution om tillväxt och sysselsättning (se bilaga 6) vid sidan av resolutionen om stabilitetsoch tillväxtpakten. Europeiska rådets resolution om tillväxt och sysselsättning innehåller följande huvudelement:
• en förstärkt samordning av sysselsättningspolitiken. De allmänna riktlinjerna för medlemsstaternas och gemenskapens ekonomiska politik skall stärkas vad gäller de delar som rör sysselsättning,
• förfarandena i den nya avdelningen om sysselsättning i Amsterdamfördraget tillämpas omgående i så stor utsträckning som möjligt,
• en granskning av all relevant gemenskapspolitik från sysselsättningssynpunkt,
• ytterligare ansträngningar för att fullborda den inre marknaden,
• Europeiska investeringsbanken och Europeiska investerings- fonden omorienterar och förstärker delar av sin verksamhet på om- råden som bedöms som viktiga för sysselsättningen.
För att bibehålla dynamiken när det gäller att främja ekonomisk tillväxt och bekämpa arbetslösheten beslutade Europeiska rådet att hålla ett extraordinärt möte om sysselsättning under det luxemburgska ordförandeskapet hösten 1997.
4.4.2 Den nya avdelningen om sysselsättning i Amsterdamfördraget
Bakgrund
Ett övergripande mål i den regeringskonferens som föregick Amsterdamfördraget har varit att förändra Europeiska unionen så att den bättre motsvarar medborgarnas förväntningar. Den fortsatt höga arbetslösheten i Europa blev en särskilt viktig fråga i detta sammanhang.
Den svenska regeringen har prioriterat sysselsättningsfrågan mycket högt i det europeiska samarbetet. Därför blev sysselsättning en mycket viktig fråga för Sverige också i regeringskonferensen. I september 1995 tog Sverige ett första initiativ i frågan. I juni 1996 konkretiserades de svenska idéerna i regeringskonferensen och i september samma år lade Sverige fram ett textförslag till en ny avdelning om sysselsättning.
Resultatet av regeringskonferensen är en betydande framgång för svensk del. Enighet nåddes om att en ny avdelning om sysselsättning, som har stora likheter med det svenska förslaget, skall föras in i fördraget. I detta avsnitt redovisas innehållet i den nya avdelningen.
Mål
Målen i fördragen stärks, dels genom att artikel B i Fördraget om Europeiska unionen och artiklarna 2 och 3 i EG-fördraget ändras, dels genom målangivelser i den nya avdelningen.
34
Ä ndringarna innebär bl.a. att medlemsstaterna och gemenskapen skall arbeta för en samordnad strategi för sysselsättning. Sysselsättningen skall beaktas vid utformningen och genomförandet av all gemenskapspolitik. Frågan ges därmed en mer framträdande plats i gemenskapens arbete.
Samordning och övervakning
Medlemsstaterna skall behålla nuvarande kompetens inom sysselsättningsområdet. Samordnings- och övervakningsmekanismerna skall emellertid stärkas. Fördragsändringen innebär inte att sysselsättningspolitiken skall harmoniseras på gemenskapsnivå.
Därmed behandlas sysselsättningspolitiken på ett sätt som påminner om det förfarande som gäller för bland annat budgetdisciplin. Detta ligger i linje med regeringens uppfattning att övervakningen av sysselsättningspolitiken skall ges samma tyngd och konkretion som den som tillämpas på övrig ekonomisk politik.
Det fördragsfästa förfarandet ålägger Europeiska rådet att en gång om året ge sysselsättningsfrågan en grundlig behandling. Europeiska rådets överväganden skall baseras på en gemensam rapport från rådet och kommissionen om sysselsättningsläget i gemenskapen.
Rådet skall årligen utarbeta riktlinjer för sysselsättningspolitiken. De skall stämma överens med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken enligt artikel 103.2 i EG-fördraget.
Med utgångspunkt i sysselsättningsriktlinjerna skall rådet utvärdera genomförandet av sysselsättningspolitiken i medlemsstaterna. Medlemsstaternas nationella rapporter om sysselsättningsläget skall utgöra en central del i övervakningen. Om en medlemsstat för en politik som rådet bedömer vara oförenlig med riktlinjerna för sysselsättningspolitiken kan rådet lämna en rekommendation till den berörda medlemsstaten att anpassa sin politik. Rådet skall som ytterligare påtryckningsmedel kunna offentliggöra rekommendationen.
Stödåtgärder
Rådet skall även kunna besluta om så kallade stödåtgärder för att främja samarbete mellan medlemsstaterna och stödja deras arbete på sysselsättningsområdet. Detta innebär dock inte att finanspolitiska stimulansåtgärder skall få vidtas. Inte heller skall någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar äga rum. Stödåtgärderna åsyftar främst informations- och erfarenhetsutbyte, särskilt genom pilotprojekt. Varaktigheten av dessa åtgärder skall inte överstiga fem år.
Sysselsättningskommittén
En institutionell förändring som följer av fördragsändringen är inrättandet av en rådgivande sysselsättningskommitté med två representanter från varje medlemsstat respektive kommissionen. Kommittén skall ges en framträdande roll. Den skall främja en sammanhållen syn på
35
och en bättre samordning av sysselsättningspolitiken mellan medlemsstaterna. Kommittén skall även verka för ett nära samarbete med arbetsmarknadens parter.
4.4.3 Svenska prioriteringar
Regeringen kommer även utanför valutaunionen att fortsätta att vara pådrivande i samarbetet för ökad sysselsättning och lägre arbetslöshet. På detta område gör EG:s regelverk ingen skillnad mellan de i valutaunionen deltagande och icke-deltagande medlemsstater.
Sysselsättningspolitiken är en integrerad del av den ekonomiska politiken. Sunda offentliga finanser och stabila priser är grunden för en hållbar ekonomisk tillväxt och hög sysselsättning. Det är viktigt med insatser för att främja en flexibel och väl fungerande arbetsmarknad, att stärka utbildning och kompetensuppbyggnad och att fullfölja och vidareutveckla den inre marknaden. Regeringen fäster stor vikt vid den nya avdelningen om sysselsättning.
Sysselsättningspolitiken är huvudsakligen en nationell angelägenhet. Ett aktivt europeiskt samarbete om tillväxt och sysselsättning kan stärka de nationella ansträngningarna.
4.5 Riksbankens ställning och deltagande i ECBS
Om Sverige inte deltar i valutaunionen kommer beslutanderätten över penningpolitiken att ligga kvar hos Riksbanken och således inte lämnas över till det europeiska centralbankssystemet, ECBS. Centralbankerna i de medlemsstater som inte deltar i valutaunionen har trots det en viss begränsad roll inom ECBS. I detta avsnitt redogörs kortfattat för vad som i dag kan förutses gälla i detta avseende för Riksbanken i en situation där Sverige inte deltar i valutaunionen.
4.5.1 Riksbankens ställning
Enligt artikel 108 i EG-fördraget skall varje medlemsstat senast då ECBS upprättas, dvs. senast omedelbart efter den 1 juli 1998, säkerställa att dess lagstiftning är förenlig med EG-fördraget. Denna skyldighet gäller alla medlemsstater, utom Storbritannien, även om de inte deltar i valutaunionen. Sverige måste således, oavsett om Sverige deltar eller inte i valutaunionen, uppfylla vissa krav i fördraget rörande Riksbankens ställning.
Vid partiledaröverläggningar hösten 1996 beslutades att överläggningar om grundlags- och andra lagstiftningsfrågor som har samband med Riksbankens framtida ställning skulle ske i en arbetsgrupp med representanter för samtliga riksdagspartier. Ö verläggningarna resulterade i en fempartiuppgörelse som redovisas i departementspromemorian Riksbankens ställning (Ds 1997:50). Efter remissbehandling av promemorian har regeringen den 2 oktober 1997 beslutat om en
36
lagrådsremiss. Förslaget har också sänts till Europeiska monetära institutet (EMI) för granskning. En proposition i ämnet beräknas lämnas till riksdagen under november månad 1997.
Utgångspunkten för regeringens förslag i lagrådsremissen är att Riksbanken skall ha ansvaret för penningpolitiken och att Riksbankens självständighet skall stärkas samt att anpassningen av svensk rätt bör ske så att den återger de bestämmelser som är gällande i Sverige. Ä ven om det från EG-rättslig synpunkt kanske skulle vara möjligt att avstå från anpassning av svensk rätt med hänsyn till det faktum att EG-rätten har direkt effekt, skall ändringar i regeringsformen ske från utgångspunkten att regeringsformen skall återge huvuddragen i hur Sverige styrs.
Regeringen har föreslagit att målet för penningpolitiken skall vara att upprätthålla ett fast penningvärde. Detta mål anges i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank. Såsom myndighet under riksdagen skall Riksbanken därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning.
Regeringen har vidare föreslagit att ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Regeringen skall därvid bestämma system för att fastställa kronans värde i förhållande till utländska valutor (växelkurssystem). Detta kräver ändringar i regeringsformen. Bestämmelser om valutapolitiska frågor tas in i en ny lag om valutapolitiken. Riksbanken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i ett system med fast växelkurs och om den praktiska tillämpningen av valutapolitiken i ett system med flytande växelkurs.
När det gäller Riksbankens ledningsstruktur har regeringen föreslagit att fullmäktige ges en kontrollerande funktion. Fullmäktiges uppgifter anges i riksbankslagen. En direktion med sex heltidsanställda ledamöter inrättas som skall besluta i alla penningpolitiska frågor och leda Riksbanken. Direktionen skall utses av fullmäktige. Med undantag för inledningsskedet är mandattiden för varje ledamot av direktionen sex år.
Enligt förslaget skall riksdagen utse ledamöter i fullmäktige, fastställa balans- och resultaträkning och besluta om ansvarsfrihet för fullmäktige och direktionen. Fullmäktige skall bestå av elva ledamöter med lika många suppleanter. Mandattiden skall vara fyra år. I fullmäktiges uppgifter ingår bl.a. val av riksbankschef, vice riksbankschef och direktionen i övrigt. Fullmäktige skall till riksdagen lämna förslag till disposition av Riksbankens vinst.
Regeringen har därutöver föreslagit att det i regeringsformen tas in ett uttryckligt förbud för myndigheter att bestämma hur Riksbanken skall besluta i frågor som rör penningpolitiken. En motsvarande bestämmelse om att en ledamot av direktionen inte får söka eller ta emot instruktioner när han fullgör penningpolitiska uppgifter tas in i riksbankslagen. Riksbankens beslutanderätt om centralkurs och bandbredd har stor betydelse för Riksbankens möjlighet att uppfylla prisstabili-
37
tetsmålet och därmed för penningpolitiken. Dessa beslut skall också omfattas av instruktionsförbudet.
För att säkerställa insyn i och kontroll av Riksbankens verksamhet på det penningpolitiska området har regeringen föreslagit att banken skall informera regeringen inför alla viktiga penningpolitiska beslut. Vidare skall riksbanksfullmäktiges ordförande och vice ordförande ha rätt att närvara, med yttranderätt, vid direktionens sammanträden men utan förslags- och rösträtt. Riksbanken skall därtill minst två gånger om året lämna en rapport till riksdagen om den förda penning- och valutapolitiken.
De nya bestämmelserna skall enligt förslaget i lagrådsremissen träda i kraft den 1 januari 1999.
4.5.2 Deltagande i ECBS
Enligt artikel 14.3 i ECBS-stadgan utgör de nationella centralbankerna i de medlemsstater som deltar i valutaunionen en integrerad del av ECBS och skall handla i överensstämmelse med den europeiska centralbankens (ECB) riktlinjer och instruktioner. ECBS består visserligen även av centralbankerna i de medlemsstater som inte deltar i valutaunionen men dessa har inte alls samma roll i och inflytande över centralbankssystemet. Om Sverige inte deltar i valutaunionen kommer exempelvis riksbankschefen inte att ha någon plats i ECB-rådet och Sverige får inte vara med och utse ledamöter till ECB:s direktion.
Så länge det finns medlemsstater som inte deltar i valutaunionen skall ECB, enligt artikel 109l.3 i fördraget, dock ha ett beslutande organ vid sidan om ECB-rådet och direktionen. Detta tredje beslutande organ kallas ECB:s allmänna råd. Det allmänna rådet skall bestå av ECB:s ordförande och vice ordförande samt cheferna för samtliga medlemsstaters nationella centralbanker. Den svenske riksbanks- chefen kommer således att ingå i det allmänna rådet även om Sverige står utanför valutaunionen.
Det allmänna rådets ansvarsområden regleras uttömmande i artikel 47 i ECBS-stadgan. Av denna framgår att det allmänna rådet skall delta i förberedelserna för icke deltagande medlemsstaters inträde i valutaunionen, inklusive låsandet av dessa medlemsstaters växelkurser vid inträdet. Allmänna rådet skall också medverka vid rådgivning och yttranden rörande gemenskapsrättsakter och nationell lagstiftning inom ECB:s behörighetsområde samt avseende gemenskapslagstiftning som rör tillsyn över kreditinstitut och det finansiella systemets stabilitet.
Allmänna rådet skall vidare medverka beträffande insamling av statistik, ECB:s rapporteringsverksamhet, standardisering av bokföring och rapportering av de nationella centralbankernas transaktioner, fastställande av fördelningsnyckel för teckning av ECB:s kapital samt fastställande av anställningsvillkoren för ECB:s personal.
Det allmänna rådet har ingen funktion vad avser den gemensamma penningpolitiken. De icke deltagande medlemsstaterna kan dock genom allmänna rådet få information om ECB-rådets verksamhet, däri-
38
bland beslut angående penningpolitiken. Av artikel 47.4 i ECBSstadgan framgår nämligen att ECB:s ordförande skall underrätta det allmänna rådet om beslut av ECB-rådet.
Beträffande rätten i övrigt för representanter från centralbanker i medlemsstater som inte deltar i valutaunionen att delta i ECB:s olika kommittéer och arbetsgrupper så pågår för närvarande diskussioner inom EMI. Vad dessa kommer att leda till är i dag omöjligt att säga.
Om Sverige inte deltar i valutaunionen kommer deltagandet i det allmänna rådet att vara av stor vikt eftersom detta ger tillgång till information och insyn i ECB:s verksamhet.
4.5.3 Insamling av statistiska uppgifter
För att utföra ECBS:s uppgifter skall ECB enligt artikel 5 i ECBSstadgan med de nationella centralbankernas stöd samla in de statistiska uppgifter som behövs, antingen från de behöriga nationella myndigheterna eller direkt från aktörerna i ekonomin. De närmare bestämmelserna om insamlandet av dessa uppgifter kommer att regleras i rådsförordningar samt förordningar och beslut etc. utfärdade av ECB.
Artikel 5 är giltig för alla medlemsstater vilket innebär att samtliga medlemsstater, oavsett om de deltar i valutaunionen eller inte, skall bidra till harmoniseringsarbetet och vidta nödvändiga åtgärder för att anpassa sina statistiksystem till de gemensamma kraven.
Medlemsstater som inte deltar i valutaunionen kommer inte att vara bundna av ECB-förordningar som utfärdats med stöd av den kommande rådsförordningen om statistiken. I praktiken kan kravet på en harmonisering enligt artikel 5 ändå göra det lämpligt även för icke deltagande medlemsstater att i vissa delar göra motsvarande anpassningar i statistiksystemen.
Vad gäller rapporteringen av statistik till ECB från Riksbanken har krav och önskemål ännu inte preciserats. För att det gemensamma analysarbetet inom ECB skall kunna bedrivas effektivt är det dock rimligt att förvänta sig att Riksbanken kommer att ställa viss statistik till ECB:s förfogande även om Sverige inte deltar i valutaunionen.
4.5.4 Hörande av ECB om förslag till rättsakter
Enligt artikel 105.4 i EG-fördraget skall ECB höras om varje förslag till rättsregler inom ECB:s behörighetsområde. Denna skyldighet att konsultera ECB gäller samtliga medlemsstater, utom Storbritannien, även om de inte deltar i valutaunionen. En motsvarande bestämmelse om hörande av EMI finns redan i dag. Innan starten av valutaunionen väntas rådet anta en förordning i denna fråga.
39
4.6 Valutapolitiken för icke deltagande medlemsstater
4.6.1 Generella regler för valutapolitiken i icke deltagande medlemsstater
En grundläggande princip i artikel 109m i EG-fördraget är att fram till början av tredje etappen skall varje medlemsstat behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. För tiden därefter skall artikeln fortsätta att tillämpas på medlemsstater som inte inför euron.
Artikel 109m innebär inte något rättsligt åtagande att delta i ERM. Deltagande i ERM eller ERM 2 är möjliga, men inte de enda sätten att leva upp till åtagandet i artikel 109m.
Under förhandlingen om ERM 2 diskuterades vad som skulle gälla för medlemsstater som inte deltar i valutaunionen och som inte heller deltar i ERM 2. Sverige drev i denna förhandling linjen att det väsentliga är att den ekonomiska politiken är inriktad på stabilitet, så att alltför stora växelkursfluktuationer på det viset kan undvikas. En erfarenhet från krisen i ERM 1992-93 och av det svenska kronfallet 1992 är att en stabil växelkurs måste underbyggas av stabilitet i den ekonomiska politiken. En fast växelkurs kan inte upprätthållas om den inte underbyggs av ekonomiska fundamenta. Detta synsätt reflekteras i hög grad i slutsatserna från Europeiska rådets möte i Dublin i december 1996. Där sägs att det är genom en stabilitetsorienterad ekonomisk politik som artikel 109m ges effekt. Detta behöver således inte ske genom en fastkursregim. I uppgörelsen från Dublin ingår också att medlemsstater med rörlig valutakurs skall presentera sin politik i konvergensprogram för att möjliggöra adekvat övervakning.
Förfarandena för övervakning av denna del av den ekonomiska politiken har konkretiserats i samband med förhandlingen om stabilitetsoch tillväxtpakten. Reglerna finns i rådets förordning 97/1466/EG om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken, artiklarna 7.2.a och 10 andra stycket. Medlemsstater som inte deltar i valutaunionen skall utarbeta konvergensprogram. Dessa skall, utöver information rörande de offentliga finanserna, också innehålla in- formation om ”… de medelfristiga målen för den monetära politiken samt sambandet mellan dessa mål och pris- och växelkursstabilitet”. I artikel 10 andra stycket sägs: ”Dessutom skall rådet övervaka den ekonomiska politiken i icke deltagande medlemsstater mot bakgrund av konvergensprogrammens mål i syfte att säkerställa att deras politik är inriktad på stabilitet och således på att undvika avvikelser i växelkurserna från de reala jämviktsväxelkurserna och alltför stora fluktuationer i de nominella växelkurserna.”
Dessa regler innehåller inget åtagande om fast växelkurs eller om att ha ett mål för valutapolitiken eller växelkursen. Det innebär att Sverige kan fortsätta att ha en rörlig växelkurs och en penningpolitik med ett inflationsmål. Den ekonomiska politiken i medlemsstater utanför valutaunionen kommer dock att bli föremål för övervakning. Denna övervakning kommer att inriktas på de ekonomiska fundamenta som underbygger en stabil växelkurs, framförallt sunda offentliga finanser
40
och prisstabilitet. Det konvergensprogram som Sverige senare skall presentera i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten skall således innehålla den nämnda informationen om de medelfristiga målen för den monetära politiken.
4.6.2 ERM 2
Vid Europeiska rådets möte i Madrid i december 1995 ombads Ekofin-rådet att studera relationerna mellan valutaunionen och de EUländer som inte deltar. Denna begäran följdes av ett omfattande arbete inom rådet, kommissionen och EMI med att utforma en växelkursmekanism som kan träda i kraft då den tredje etappen startar. En resolution om ERM 2 antogs av Europeiska rådet i Amsterdam i juni 1997 (se bilaga 5).
Ett viktigt motiv till upprättandet av ERM 2 var att värna den inre marknaden, så att denna inte hotas av alltför stora avvikelser i växelkurserna från de reala jämviktsväxelkurserna eller av alltför stora nominella växelkursfluktuationer.
ERM 2 har flera likheter med det nuvarande ERM. Det är ett mellanstatligt valutasamarbete. Det baseras på en centralkurs och ett band inom vilket valutakursen kan fluktuera. Vid bandgränserna är interventioner från centralbankerna i syfte att försvara kurserna obligatoriska. Men det finns också en del skillnader. Dessa beror framförallt på att lärdomar har dragits av de mycket stora påfrestningar som ERM utsattes för i samband med turbulensen på valutamarknaderna 1992 och 1993, men också på andra erfarenheter av ERM:s funktion. Centralkurser kommer endast att finnas mot euron; inte som i det nuvarande ERM där det finns bilaterala centralkurser mellan samtliga deltagande valutor. Prisstabilitetsmålen för såväl ECB som för de nationella centralbankerna överordnas uttryckligen målet att försvara riktkurserna genom en rätt för dessa att avbryta interventionerna om deras prisstabilitetsmål hotas. Det finns en möjlighet att etablera bi- laterala smalare band.
Det betonas starkt i inledningen av ERM 2-resolutionen att stabilitetsorienterad ekonomisk politik är nödvändig för varaktigt stabila växelkurser. Alla medlemsstater behöver bedriva en penningpolitik inriktad på prisstabilitet. Därutöver är det minst lika viktigt, framhålls det, att bedriva en sund finanspolitik och sund strukturpolitik.
Sverige lade i förhandlingen om ERM 2 stor vikt vid att deltagandet skall vara frivilligt, liksom fallet är i det nuvarande ERM. Så blev också resultatet av förhandlingen; i resolutionen sägs att deltagandet är frivilligt. Det sägs vidare att medlemsstater med undantag kan dock förväntas ansluta sig till mekanismen.
Standardbandbredden anges i resolutionen till plus/minus 15 procent runt centralkurserna. Sverige förordade att denna bandbredd skulle väljas och att den skulle fastställas redan i resolutionen. Detta är samma procenttal som i dagens ERM. I praktiken är dock flexibiliteten i ERM 2 något större, eftersom det faktum att centralkurser endast fastställs mot euron innebär att övriga deltagande valutor sinsemellan
41
kan variera betydligt mer. Det finns inte i resolutionen något åliggande för deltagarna i mekanismen att försöka begränsa kursrörelserna inom snävare gränser än standardbandbredden.
Centralkurser och standardbandet kan ändras genom ett förfarande som liknar det som gäller idag. Det innebär en procedur där deltagarna i mekanismen, inklusive ECB, gemensamt beslutar, efter en procedur som innefattar kommissionen och den Ekonomiska och finansiella kommittén. Samtliga medlemsstater får delta i möten där dessa frågor behandlas. Beslut fattas genom ömsesidig överenskommelse, dvs. i princip genom enhällighet. Det sägs i resolutionen att standardbandbredden skall vara relativt vid. En medlemsstat som deltar i mekanismen kan i praktiken lägga veto mot en oönskad insnävning av standardbandbredden.
Ett viktigt inslag i ERM 2 är att alla parter i den ömsesidiga överenskommelsen, inklusive ECB, har rätt att inleda ett konfidentiellt förfarande med sikte på att ompröva centralkurser. Detta förfarande är inrättat mot bakgrund av erfarenheten att centralkursjusteringar tidigare alltför länge undveks eller blev otillräckliga, med hänsyn tagen till ekonomiska fundamenta. Tanken är nu att centralkurserna inte skall få avvika alltför mycket från de reala jämviktsväxelkurserna.
På en medlemsstats initiativ kan smalare band beslutas. Det kan vara så att ett land önskar närmare koppling till euron än vad de femtonprocentiga banden implicerar. Sådana smalare band skall då prövas med hänsyn tagen till den berörda statens grad av konvergens. Beslut om smalare band tas i en något annorlunda procedur. Endast ministrar i medlemsstater som deltar i valutaunionen, ECB och ministern och centralbankschefen i det berörda landet tar beslutet, medan övriga ovan nämnda parter deltar i processen utan rösträtt. Sådana smalare band utgör inte ett krav för att kvalificera för deltagande i den monetära unionen. Detta lade Sverige vikt vid i förhandlingen.
4.6.3 Externa aspekter av EMU
Institutionella förutsättningar
Valutaunionens växelkurspolitik regleras i artikel 109 i fördraget. Allmänt gäller att valutapolitiken skall utformas genom nära sam- arbete mellan involverade parter och att prisstabilitetsmålet värnas. Rådet kan besluta om valutapolitik genom:
• formella avtal om växelkurssystem eller
• allmänna riktlinjer för valutapolitiken.
ECB ges ett betydande inflytande på dessa beslut. ECB har därutöver en viktig roll i det att den svarar för genomförandet av valutapolitiken (interventioner och hantering av valutareserver).
42
Ett formellt avtal om växelkurssystem kan bli aktuellt om exempelvis en motsvarighet till Bretton Woods-systemet skulle upprättas. Det är rådet som bär det yttersta ansvaret för att ingå sådana formella avtal. Rådet fattar beslut på rekommendation från ECB eller kommissionen. Enbart deltagande medlemsstater har rösträtt och beslutet skall vara enhälligt. Icke-deltagande medlemsstater har närvaro- och yttranderätt vid beslut enligt artikel 109. Beslut om centralkurser tas här av rådet, men kvalificerad majoritet är tillräcklig (två tredjedelar av de deltagande ländernas viktade röstetal). Centralkurser kan antas eller ändras, och även upphävas, dvs. att euron kan tillåtas flyta.
I avsaknad av ett formellt avtal har rådet möjlighet att upprätta allmänna riktlinjer för valutapolitiken. ECB binds dock inte av de allmänna riktlinjerna, som ej får strida mot målet om prisstabilitet.
Vid toppmötet i Amsterdam fick rådet och kommissionen i uppdrag att i samarbete med EMI studera effektiva sätt att genomföra bestämmelser enligt artikel 109 och i synnerhet ett eventuellt utarbetande av allmänna riktlinjer för valutapolitiken gentemot tredje land. Detta arbete pågår alltjämt.
Det återstår att se vilken typ av växelkurssystem som kommer att gälla för euron. I dagsläget får det bedömas som osannolikt att någon typ av fastkursarrangemang, formellt eller informellt, skulle införas i förhållande till en annan större valuta som t.ex. dollarn.
Eurons roll i det internationella monetära systemet
Det råder ännu oklarhet kring hur många och vilka medlemsstater som kommer att ingå i valutaunionen. Det är i dagsläget svårt att uppskatta eurons framtida betydelse. I detta avsnitt görs ett försök att belysa ett antal faktorer som kan påverka eurons roll i det internationella monetära systemet.
Det är troligt att förväntningar om utvecklingen av ekonomiska fundamentala faktorer i valutaunionen kommer att spela en betydande roll för eurons utveckling, åtminstone på sikt. Hur denna förväntningsbild kommer att formas är svårt att förutse. Faktorer som ett långtgående oberoende för ECB, en strikt tillämpning av prisstabilitetsmålet och stabilitets- och tillväxtpakten talar för en stark euro. Å andra sidan kan det dröja en tid innan ECB har etablerat förtroende för sin verksamhet, vilket skulle kunna innebära en svag växelkurs för euron.
Under valutaunionens inledande år kan strukturella portföljomplaceringar komma att påverka eurons växelkursutveckling. Framför allt kan skapandet av en djup och likvid finansiell marknad inom valuta-unionen leda till ökad efterfrågan på euro från privata investerare. Därutöver kan även efterfrågan på placeringar i euro i offentliga portföljer öka genom förändringar i centralbankers valutareserver. Detta kan leda till apprecieringstryck på eurons växelkurs. Samtidigt är motverkande faktorer tänkbara. Euro-marknaden kan dra till sig skuldförvaltare, som genom att vilja låna en större andel i euro ökar utbudet av euro-tillgångar. Nettoeffekten av portföljomplaceringarna är därför osäker.
43
Valutaunionen kommer att bli ett betydligt mer slutet valutaområde än de enskilda deltagarländerna. Växelkursens betydelse för efterfrågeläget i ekonomin och för inflationstrycket kommer därmed sannolikt att minska betydligt för de länder som deltar i valutaunionen. I den penningpolitiska utformningen kan det därför verka naturligt att ge växelkursen mindre tyngd. Detta kan leda till större växelkurs- fluktuationer än i de europeiska valutorna idag.
Representation i internationella sammanhang
Valutaunionens upprättande medför troligen en förändring i EU:s representation i internationella organ. Det är ännu inte klart i vilken grad gemenskapen skall företräda medlemsstaterna i internationella fora som t.ex. IMF, G7 och OECD. Eftersom en stor del av de frågor som diskuteras i dessa fora inte är av gemenskapskaraktär, kommer den landvisa representationen sannolikt att bestå efter den 1 januari 1999.
Om ett land utanför EU avser att diskutera valutapolitik med valutaunionen, är det ännu oklart vilket EU-organ som bör föra förhandlingarna. Fördragets ansvarsfördelning mellan rådet, kommissionen och ECB ger inte något klart svar på den frågan. Det organ som för förhandlingen med tredjeland skall dock representera gemenskapens intressen och förhandlingslinjen skall vara förankrad hos de berörda gemenskapsinstitutionerna.
Konsekvenser för Sverige
Det är, som framgått ovan, fortfarande oklart vilken roll euron kommer att spela i det internationella monetära systemet, vilken typ av växelkursregim som kommer att gälla för euron samt hur valautaunionen kommer att representeras i internationella sammanhang. Den globala ekonomiska integrationen och utvecklingen inom EU har stor betydelse för den svenska ekonomiska utvecklingen och dess betydelse kommer troligen att öka med tiden. Euro-områdets valutapolitik kommer som en del av detta att medföra konsekvenser för Sverige även om vi står utanför valutaunionen.
Vad gäller valutaunionens representation i internationella fora bör Sverige inte medverka till att ändra den nuvarande nationalstatsbaserade representationen inom IMF, G10 eller OECD. En ändring av denna skulle minska det svenska inflytandet i dessa organ.
4.7 Den rättsliga ramen för införandet av euron
För att att skapa en rättslig ram för användningen av den gemensamma valutan – euron – har två rådsförordningar utarbetats. Den ena förordningen, som grundas på artikel 235 i EG-fördraget, antogs av ministerrådet den 17 juni 1997 (rådets förordning 97/1103/EG om vissa be-
44
stämmelser som har samband med införandet av euron). Förordningen har tagits in som bilaga 7 till denna proposition. Den andra förordningen, som grundas på artikel 109l.4 i fördraget, skall antas av de medlemsstater som kommer att delta i valutaunionen från starten den 1 januari 1999. Rådet godkände i juli 1997 ett utkast till denna förordning om införandet av euron. Utkastet har publicerats i form av en bilaga till en rådsresolution (resolution av rådet av den 7 juli 1997 om den rättsliga ramen för införandet av euron [97/C 236/04]).
Förordningen enligt artikel 235 innehåller vissa bestämmelser som av bl.a. rättssäkerhetsskäl ansetts vara av brådskande natur. Det rör sig om bestämmelser om ersättandet av ecun mot euron till kursen 1 mot 1, kontraktskontinuitet och avrundningsbestämmelser. Förordningen är bindande och direkt tillämplig i samtliga medlemsstater. Den gäller således i varje medlemsstat oavsett om landet deltar i valutaunionen eller inte.
Beträffande den officiella ecun stadgas att varje hänvisning i ett rättsligt instrument till ecun som den definierats i rådets förordning 94/3320/EG, skall ersättas med en hänvisning till euron till kursen en euro för en ecu. I de fall då ett rättsligt instrument innehåller hänvisningar till ecun utan en sådan definition så skall det ändå förutsättas att hänvisningen avser ecun som den definieras i nyss nämnda rådsförordning. Med rättsligt instrument avses lagbestämmelser, rättsliga föreskrifter, administrativa rättsakter, rättsliga beslut, avtal, ensidiga rättsakter, andra betalningsinstrument än sedlar och mynt samt andra instrument med rättslig verkan. Med “avtal” avses alla slag av avtal, oavsett på vilket sätt de ingås.
För att säkra fortsatt giltighet av kontrakt – kontraktskontinuitet – vid införandet av euron finns det i förordningen en bestämmelse som säger att införandet av euron inte får medföra ändringar av några villkor i ett rättsligt instrument eller leda till upphävande av eller befrielse från fullgörelse av villkoren i ett rättsligt instrument. En part får inte heller ensidigt ändra ett rättsligt instrument eller bringa det att upp- höra. Bestämmelsen hindrar dock inte parterna att komma överens om något annat.
Slutligen innehåller förordningen enligt artikel 235 två bestämmelser om hur omräkning skall ske mellan euron och de nationella valutaenheterna samt hur avrundning skall gå till vid en sådan omräkning.
Förordningen enligt artikel 109l.4 i fördraget är bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna med förbehåll för Storbritanniens och Danmarks undantag samt för de medlemsstater som enligt artikel 109k i fördraget ges undantag från deltagande i valutaunionen. Vissa bestämmelser i förordningen måste dock anses gälla indirekt och respekteras även i medlemsstater som inte deltar i valutaunionen. Det gäller t.ex. bestämmelserna om ersättandet av de deltagande ländernas valutor med euron och behållandet av de nationella valutaenheterna som icke-decimala uttryck för euron under övergångsperioden.
Förordningen enligt artikel 109l.4 innehåller inledningsvis några bestämmelser om att euron skall vara de deltagande medlemsstaternas valuta från och med den 1 januari 1999 och ersätta de nationella va-
45
lutorna till den fastställda omräkningskursen. Vidare finns vissa bestämmelser som skall gälla under den s.k. övergångsperioden som börjar den 1 januari 1999 och slutar den 31 december 2001. Huvudprincipen är att under denna treårs-period skall det inte finnas något tvång att använda euron eller något hinder mot att göra det (principen om icke tvång, icke hinder). Vid transaktioner mellan konton skall den som betalar kunna välja antingen euron eller den nationella valuta- enheten oavsett i vilken valuta betalningsmottagarens konto är. Den eventuella omräkning som krävs skall banken göra.
Det finns emellertid möjlighet för medlemsstaterna att i ett par fall vidtaga åtgärder som avviker från huvudprincipen om icke tvång respektive icke hinder för användande av euron. Det gäller åtgärder för att ändra den valutaenhet som utestående skulder är uttryckta i från nationell valutaenhet till euro (redenominering) och åtgärder för att göra det möjligt för bl.a. börser, marknadsplatser och system för clearing och avveckling att använda euro i stället för nationella valutaenheter. Andra bestämmelser som föreskriver användandet av euron får endast antas av de deltagande medlemsstaterna enligt en tidsram som fastställs genom gemenskapslagstiftning.
Förordningen innehåller vidare bestämmelser om sedlarna och mynten i euro. Den exakta tidpunkten när dessa skall sättas i omlopp är ännu inte bestämd. Ett datum kommer att bestämmas senast i samband med att förordningen antas, dvs. under år 1998. Sedlarna och mynten i euro blir lagligt betalningsmedel i de deltagande medlemsstaterna. De nationella sedlarna och mynten kommer under högst sex månader efter utgången av övergångsperioden att behålla sin status av lagligt betalningsmedel. Varje medlemsstat får bestämma om denna period skall förkortas. Det betyder således att det under en period kan finnas två parallella lagliga betalningsmedel. Varje medlemsstat får också bestämma under hur lång tid de nationella sedlarna och mynten skall kunna växlas till euro efter det att de upphört att vara lagligt betalningsmedel.
4.8 Inträde i valutaunionen efter den 1 januari 1999
En medlemsstat med undantag som uppfyller de nödvändiga villkoren kan när som helst upptas i valutaunionen. Hur detta går till regleras i artikel 109k.2 och 109l.5 i EG-fördraget. Förfarandet är i princip detsamma som när den första gruppen deltagare i valutaunionen utses, men det finns också vissa skillnader. På det informella Ekofinrådsmötet i Noordwijk i april 1997 diskuterades frågor som gällde ett inträde i valutaunionen efter den 1 januari 1999. Enligt regeringens bedömning kan följande komma att gälla.
Minst en gång vartannat år skall kommissionen och ECB rapportera till rådet om hur de berörda medlemsstaterna fullgör sina förpliktelser när det gäller att förverkliga EMU, i enlighet med förfarandet i artikel 109j.1. Rapporterna skall således redogöra för hur konvergenskriterierna uppfylls och för vissa andra förhållanden, bl. a. den nationella centralbankens oberoende. Sådana rapporter kan också utarbetas på
46
begäran av den berörda medlemsstaten. Sverige kommer sålunda att minst vartannat år bli föremål för en sådan rapportering. Sverige har också rätt att begära rapportering.
Dessa rapporter kan följas av en prövning i rådet. Om Ekofin-rådet finner att den berörda medlemsstaten uppfyller de nödvändiga villkoren för införande av euron så upphävs undantaget. Beslut tas med kvalificerad majoritet, varvid samtliga medlemsstater i EU har rösträtt. Detta beslut skall föregås av överläggningar i rådet i sammansättningen stats- eller regeringschefer och av hörande av Europaparlamentet. Det får förutsättas att den nationella beslutsprocessen respekteras vid ett inträde efter den 1 januari 1999.
Fördraget gör inte någon skillnad på inträdesvillkoren för de medlemsstater som deltar från start och de som deltar senare. Europeiska rådet tydliggjorde detta vid sitt möte i Madrid i december 1995. En princip om likabehandling skall gälla.
Fördraget ger ett visst utrymme för tolkning av konvergenskriterierna. Då rådet våren 1998 väljer ut den första gruppen deltagare i valutaunionen är det att vänta att tolkningen av kriterierna kommer att konkretiseras. Den tolkning som då görs kommer således att vara styrande också för hur kriterierna senare kommer att tillämpas. Konvergenskriterierna skall således varken tolkas hårdare eller mjukare för medlemsstater vars deltagande i valutaunionen prövas efter den 1 januari 1999.
En annan fråga för medlemsstater som ansluter senare gäller de olika faserna i övergången till euron. Dessa har, vad gäller den första gruppen deltagare, preciserats av Europeiska rådet i december 1995 i Madrid. Det är troligt att en flexibilitet kommer att finnas för senare anslutande medlemsstater. De skulle visserligen inte få använda sammanlagt längre tid för att fullgöra övergången till euron, men däremot skulle de kunna fullgöra övergången på kortare tid om detta skulle visa sig möjligt och lämpligt. Ö vergången skulle anpassas till det berörda landets förutsättningar och önskningar. Med utgångspunkt i detta kan följande sägas om övergångens olika faser.
Fas A, från beslutet att upphäva ett undantag och fram till anslutningen till valutaunionen, kan förmodligen göras kortare än vad som är fallet för den första gruppen. ECBS kommer redan att vara i full funktion. En viss tid kan behövas för nationella förberedelser, bl.a. för lagstiftning och för att ge privata aktörer tid för återstående förberedelser.
Fas B inleds med att omräkningskursen mellan euron och den berörda medlemsstatens valuta fastställs av rådet med enhällighet, då deltagande medlemsstater och den berörda medlemsstaten har rätt att rösta. Ansvaret för penning- och valutapolitiken övergår till gemenskapen. För den första vågen kan denna fas vara upp till tre år. Den kan troligen göras mycket kortare för senare anslutande medlems- stater, bl.a. beroende på att de kan dra nytta av förberedelser som den första gruppen deltagare har gjort.
Den avslutande fasen C kan för den första gruppen pågå högst sex månader. Undet denna fas byts de nationella sedlarna och mynten ut mot sedlar och mynt i euro som blir lagligt betalningsmedel. Under en
47
kortare period kommer dock även de nationella sedlarna och mynten att behålla sin egenskap av lagligt betalningsmedel.
Ö verväganden om ett framtida svenskt deltagande i valutaunionen ges i avsnitt 7.2. Dessa frågeställningar behandlas också i avsnitt 5.2 om Sveriges praktiska förberedelser.
5 Svenska förberedelser för tredje etappen
5.1 Det svenska konvergensprogrammet
De konvergenskriterier för den ekonomiska utvecklingen som definieras i EG-fördraget är uttryck för en sund ekonomisk politik, oavsett ställningstagande till ett medlemskap i den ekonomiska och monetära unionen. Utvecklingen i svensk ekonomi har sedan Sverige presenterade sitt första konvergensprogram i juni 1995 varit gynnsam; fallande inflation och räntor, stärkt valutakurs samt kraftigt förbättrade offentliga finanser. Svensk ekonomi har nått en tillräcklig grad av styrka och varaktig stabilitet för att kunna delta i valutaunionen.
5.1.1 Bakgrund
En central del av de svenska förberedelserna inför den tredje etappen av EMU är det konvergensprogram som den svenska regeringen presenterade 1995. Detta innehåller bl.a. långtgående och preciserade mål för saneringen av de offentliga finanserna.
Under valutaunionens första etapp åvilade det EU:s medlemsländer att anta konvergensprogram. Dessa skulle ligga till grund för en bedömning av de framsteg som gjorts i fråga om den konvergens i den ekonomiska utvecklingen, särskilt vad det gäller prisstabilitet och sunda offentliga finanser, vilken är nödvändig för att en gemensam valuta skall kunna etableras. Under EMU:s andra etapp utgör konvergensprogrammen ett frivilligt åtagande, men medlemsstaterna har i Ekofinrådet kommit överens om att det är önskvärt att fortsätta att utarbeta konvergensprogram. Samtliga medlemsländer (utom Luxemburg) har valt att även under denna etapp presentera sådana program.
Enligt en överenskommelse i Ekofin-rådet skall programmen omfatta en tidsperiod på minst tre år och innehålla mål för den ekonomiska politiken som i möjligaste mån preciseras. Vidare bör programmen ange vidtagna och aviserade åtgärder för att uppnå dessa mål. Det bör även finnas med åtagande om att vid behov vidta ytter- ligare åtgärder.
Som nybliven medlem i EU presenterade sålunda Sverige sitt första konvergensprogram i juni 1995. Konvergensprogrammet bygger på den ekonomiska politik som regering och riksdag beslutade under riksdagsåret 1994/95, som bl.a. innefattade preciserade mål för de of-
48
fentliga finansernas utveckling. Företrädare för en bred majoritet av riksdagen har ställt sig bakom programmet.
Ekofin-rådet välkomnade i ett utlåtande den 18 september 1995 det svenska konvergensprogrammet. Rådet menade att det, baserat på realistiska antaganden, presenterar en strategi för att uppnå konvergenskriterierna och återupprätta stabilitet i den svenska ekonomin, vilket ger förutsättningar för en varaktig tillväxt i produktion och sysselsättning. Rådet nämner särskilt de ambitiösa målen för de offentliga finanserna.
I konvergensprogrammet aviserades att det skall följas upp genom halvårsvisa avstämningar. Sådana avstämningar har lämnats vid följande fem tillfällen:
• I november 1995 i anslutning till regeringens proposition En politik för arbete, trygghet och utveckling (prop. 1995/96:25, bilaga 2).
• I april 1996 i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1995/96:150, bilaga 2).
• I september 1996 i anslutning till budgetpropositionen (prop. 1996/97:1, bilaga 3).
• I april 1997 i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen (prop. 1996/97:150, bilaga 2).
• I september 1997 i anslutning till budgetpropositionen (prop. 1997/98:1, bilaga 3).
5.1.2 Konvergensprogrammet
I konvergensprogrammet anges att regering och riksdag senare kommer att ta ställning till ett svenskt deltagande i EMU:s tredje etapp och att detta ställningstagande kommer att göras i ljuset av den fortsatta utvecklingen och i enlighet med fördraget. Samtidigt sägs att de konvergenskriterier som har formulerats i EG-fördraget är uttryck för en sund ekonomisk politik och lägger grunden för god tillväxt och syselsättning.
Målet för den ekonomiska politiken skall därför, oavsett slutligt ställningstagande till svensk anslutning till valutaunionen, vara att uppfylla konvergenskriterierna. Denna inriktning av politiken är en förutsättning för att nå målet om ökad sysselsättning och reducerad arbetslöshet. Vidare anges som ett särskilt mål att den ekonomiska tillväxten skall ske i former som inte ökar förslitning på miljön eller ökar miljöskulden.
Vid den tidpunkt konvergensprogrammet lades fram rådde en fundamental obalans i de offentliga finanserna, med ett underskott motsvarande 10 procent av BNP år 1994. Mot den bakgrunden inriktades finanspolitiken på att sanera de offentliga finanserna. Tre preciserade mål sattes upp för budgetpolitiken:
• Statsskulden skall stabiliseras som andel av BNP senast år 1996.
• Underskottet i de offentliga finanserna får år 1997 ej överstiga 3
49
procent av BNP.
• Balans i de offentliga finanserna skall uppnås år 1998.
För att uppnå dessa mål beslutade riksdagen om ett konsolideringsprogram med åtgärder som skulle ge en varaktig förstärkning av de offentliga finanserna med 118 miljarder kronor till år 1998, motsvarande 7,5 procent av BNP. Förstärkningar på inkomstsidan utgör drygt 57 miljarder kronor och minskade utgifter drygt 60 miljarder kronor. Det anges i programmet att ytterligare åtgärder kan behöva vidtas. Vidare aviseras att det bör ske försäljning av statliga tillgångar motsvarande 50 miljarder kronor.
Vad gäller penningpolitiken ansluter sig programmet till Riksbankens mål att den årliga prisstegringstakten skall uppgå till 2 procent, med en tolerans på en procentenhet uppåt respektive nedåt. Vidare aviseras vissa institutionella förändringar, bl.a. vad gäller Riksbankens oberoende.
I konvergensprogrammet redovisas även den bedömning av den ekonomiska utvecklingen fram till år 2000 som gjordes i juni 1995 (tabell 5.1). Av denna bedömning framgår bl.a. att de föreslagna budgetförstärkande åtgärderna inte var tillräckliga för att uppnå de angivna målen. Regeringen avstod dock från att vid detta tillfälle föreslå ytterligare åtgärder med hänvisning till att de underliggande antagandena om den ekonomiska utvecklingen kunde anses relativt försiktiga.
5.1.3 Uppföljningar av konvergensprogrammet
I konvergensprogrammet läggs en avsedd utvecklingsbana fast för den svenska ekonomin. Regeringen deklarerade att den avser att varje halvår följa upp programmet i form av redovisade avstämningar. Avstämningarna skall ligga till grund för justeringar av den eko- nomiska politiken om utvecklingen avviker från den avsedda kursen. Avstämningarna har fokuserats kring konvergenskriterierna. Målen vad gäller sysselsättning och miljö har följts upp i andra sammanhang.
Uppföljningen i november 1995
Den första avstämningen visade på en i många avseenden gynnsammare bild av den ekonomiska utvecklingen än vad som förutsatts i konvergensprogrammet. Prisökningarna avtog och inflationsförväntningarna dämpades. Obligationsräntorna föll snabbare och kronan stärktes mer än vad som antogs i den kalkyl som låg till grund för konvergensprogrammet. Den öppna arbetslösheten sjönk dock långsammare än väntat. Sammantaget bidrog dessa förändringar till att skapa ett bättre utgångsläge för förbättringen av de offentliga finanserna. Underskottet i de offentliga finanserna beräknades 1997 underskrida referensvärdet 3 procent av BNP. Den offentliga bruttoskulden beräknades redan 1995 stabiliseras på en nivå motsvarande 80 procent av BNP, vilket var drygt 4 procentenheter lägre jämfört med bedömningen i konvergensprogrammet. Mot den bakgrunden bedömde regeringen
50
att det inte fanns anledning att föreslå ytterligare budgetförstärkande åtgärder.
Avstämningen i april 1996
Mot slutet av 1995 mattades konjunkturen av såväl internationellt som i Sverige, vilket föranledde en nedrevidering av prognosen för 1996 och 1997. Underskottet i de offentliga finanserna beräknades 1997 uppgå till 3,3 procent av BNP och för 1998 0,8 procent av BNP eller 14 miljarder kronor. Den konsoliderade bruttoskulden beräknades mätt som andel av BNP öka med ett par procentenheter mellan 1995 och 1996.
Mot den bakgrunden föreslog regeringen i den ekonomiska vår- propositionen 1996 en utökning av konsolideringsprogrammet med 8 miljarder kronor i varaktiga budgetförstärkningar, till sammanlagt 126 miljarder kronor eller från 7,5 till 8 procent av BNP. Därtill kom för 1998 ytterligare 6 miljarder kronor i tillfälliga budgetförstärkningar.
Avstämningen i september 1996
Prognosen avseende de samhällsekonomiska förutsättningarna föranledde inga ytterligare åtgärder. Efter de åtgärder som föreslagits i den ekonomiska vårpropositionen och antagits av riksdagen beräknades underskottet i de offentliga finanserna 1997 uppgå till 2,6 procent av BNP, för att 1998 vara eliminerat. Den offentliga bruttoskulden beräknades mellan 1995 och 1996 minska från 80 procent till 78 procent av BNP.
Avstämningen i april 1997
Trots en viss oro på de finansiella marknaderna och en fallande sysselsättning i början av året fanns tecken på att en återhämtning i den svenska ekonomin skulle komma ske under 1997. Underskottet i de offentliga finanserna beräknades med betryggande marginal understiga referensvärdet på 3 procent. För 1998 visade beräkningarna att ett överskott skulle uppstå i de offentliga finanserna. Mot bakgrund av den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden föreslog regeringen i den ekonomiska vårpropositionen ett antal åtgärder för att minska arbetslösheten, bl.a. ökade statsbidrag till kommuner och landsting, ett ökat antal studieplatser samt miljösatsningar. Med dessa åtgärder beräknades den offentliga sektorn 1998 i stort sett vara i balans. Bruttoskulden beräknades minska till 77 procent av BNP.
I 1997 års ekonomiska vårproposition presenterades mål för de offentliga finanserna för åren efter 1998. Regeringen föreslog ett långsiktigt mål om ett överskott i de offentliga finanserna på 2 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. För år 1999 har målet satts till 0,5 procent av BNP och för år 2000 till 1,5 procent. Därefter skall det långsiktiga målet om 2 procents överskott uppnås. Om tillväxten av
51
konjunkturmässiga skäl skulle bli väsentligt lägre än beräknat kommer den offentliga sektorns finansiella sparande att tillåtas utvecklas sämre. I gengäld kommer kraven på överskott att skärpas om tillväxten av konjunkturmässiga skäl skulle bli väsentligt högre.
Avstämningen i september 1997
Den senaste avstämningen, som gjordes i anslutning till budgetpropositionen för 1998, visade att den svenska ekonomin är inne i en uppgångsfas, som stärks ytterligare under 1998. Inflationstakten har ökat under loppet av året, men ligger under Riksbankens mål på 2 procent. Räntenivån och växelkurs har stabiliserats efter en viss oro under våren. Förbättringen av de offentliga finanserna har gått snabbare än tidigare beräknat. För 1997 väntas ett underskott motsvarande 1,9 procent av BNP. Mätt med de redovisningsprinciper som tilllämpas inom EU uppskattas underskottet till endast 1,6 procent av BNP. Den konsoliderade bruttoskulden fortsätter att falla som andel av BNP. För 1998 beräknas att det inom ramen för målet om finansiell balans i offentlig sektor finns utrymme för de åtgärder, bl.a. höjt barnbidrag, som föreslås i budgetpropositionen.
5.1.4 Utvecklingen 1994-1998 i jämförelse med konvergensprogrammet
Sammantaget har BNP-tillväxten under de två år som förflutit sedan prognosen i konvergensprogrammet varit 1 procent svagare än beräknat. Bidraget från utrikeshandeln blev ungefär som väntat, trots att den internationella avmattningen under förra året inte förutsågs i konvergensprogrammet. Däremot har investeringarna varit svagare, såväl vad gäller näringsliv, bostadsbyggande som offentliga myndigheters investeringar.
De svenska hushållens ekonomi har utvecklats mer gynnsamt än vad som förutsågs i konvergensprogrammet, bl.a. har nettot av skatter och transfereringar gett ett mindre negativt bidrag än förutsett. Genom att sparkvoten har reducerats i den omfattning som beräknades har den privata konsumtionen därmed varit mer expansiv. I gengäld har den offentliga konsumtionen dragits ned i betydligt större omfattning än väntat; 2,7 procent jämfört med beräknade 1 procent. Avvikelsen beror helt på den svårprognosticerade statliga konsumtionen som har minskat kraftigt. Neddragningen av den kommunala konsumtionen under 1995 och 1996 blev mindre än beräknat, trots att kommunernas ekonomi utvecklats något sämre.
Den mest påtagliga skillnaden mot konvergensprogrammets prognos gäller dock sysselsättningen. Istället för den beräknade sysselsättningsökningen på 170 000 personer mellan 1994 och 1996, begränsades uppgången till 36 000 personer räknat som genomsnittligt antal sysselsatta under året. Den totala arbetslösheten hamnade 1,3 procentenheter högre. Samtidigt nådde inte de arbetsmarknadspolitiska åtgär-
52
derna upp i den planerade nivån, varför den öppna arbets- lösheten hamnade 2 procentenheter högre.
Tabell 5.1 Nyckeltal för åren 1995, 1996, 1997 och1998
Å rlig procentuell förändring
1995
1996
1997
1998
KP Utfall KP Utfall KP Prognos KP Prognos
BNP
2,5 3,6 2,9 1,1 2,6 2,3 2,3 3,1
-Privat konsumtion
-0,5 0,8 1,0 1,5 2,2 2,3 2,2 2,5
-Offentlig konsumtion
-0,2 -1,0 -0,8 -1,7 -1,1 -1,1 -1,0 0,5
- Investeringar
11,1 10,9 9,6 4,7 7,4 0,4 7,0 5,8
- Export
10,6 12,6 7,3 5,6 6,5 9,6 5,9 7,2
- Import
7,5 10,3 6,0 3,5 6,6 8,5 6,8 7,0
Arbetslöshet
7,0 7,7 6,1 8,1 5,8 8,4 5,6 7,4
Offentligt finansiellt sparande1
-9,0 -7,9 -5,2 -2,5 -3,5 -1,9 -0,9 0,6
Offentlig bruttoskuld1
84,3 78,2 84,8 77,8 84,0 77,1 81,3 73,9
1 Procent av BNP
Källa: Finansdepartementet
I finansiellt hänseende har den svenska ekonomin utvecklats starkare än vad som förutsattes i konvergensprogrammet. Efter den oro som präglade valutamarknaderna då programmet presenterades, stärktes kronan påtagligt under senare delen av 1995; en förstärkning som fortsatte under loppet av 1996. I konvergensprogrammet antogs att kronan skulle förstärkas med ca 2½ procent fram till 1997. Nu beräknas kronan ha stärkts med mer än 6 procent.
Den starkare kronan har kombinerats med fallande långa räntor. Den femåriga obligationsräntan väntas i år ligga drygt 3 procent- enheter lägre än vad som antogs i konvergensprogrammet. Detta kan delvis tillskrivas lägre internationella räntor, men också räntedifferensen mot Tyskland har reducerats mer än förväntat.
Utvecklingen av valutakurs och räntor har bidragit till den påtagliga nedgången i inflationstakt. Under loppet av 1996 sjönk t.o.m. den allmänna prisnivån med 0,2 procentenheter. Sverige beräknas i år och nästa år ha en inflationstakt understigande 2 procent.
Förbättringen i de offentliga finanserna har visat sig gå betydligt fortare än vad konvergensprogrammet förutspådde. Den offentliga bruttoskulden breäknades uppgå till 84,0 procent av BNP år 1997 i konvergensprogrammet. Den aktuella prognosen förutsäger att bruttoskulden kommer att utgöra 77,1 procent av BNP. Vad gäller underskottet i de offentliga finanserna prognosticerades i konvergensprogrammet att detta skulle uppgå till 3,5 procent av BNP år 1997. Enligt de senaste beräkningarna uppskattas underskottet för 1997 till 1,9 procent av BNP.
53
Diagram 5.1 Ränta på 5-årig statsobligation
0 2 4 6 8 10 12
Dec 95 Mar Jun Sep Dec 96 Mar Jun Sep Dec 97 Mar Jun
Procent
Utfall Konvergensprogrammet
Källor: Riksbanken och Finansdepartementet
Diagram 5.2. ECU-index
100 105 110 115 120 125 130 135
Dec 94 Mar Jun Sep Dec 95 Mar Jun Sep Dec 96 Mar Jun
Index 1991=100
Utfall Konvergensprogrammet
Källor: Riksbanken och Finansdepartementet
Diagram 5.3 KPI-utvecklingen i Sverige och EU
54
0 2 4 6 8 10 12 14
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Sverige EU
Å rlig procentuell utveckling
Källor: OECD, Statistiska centralbyrån och Finansdepartementet
Diagram 5.4 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter
40 45 50 55 60 65 70 75
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Inkomster Utgifter Skatter
Procent av BNP
Källor: Statistiska centralbyrån, Konjunkturinstitutet och Finansdepartementet
5.2 Praktiska euroförberedelser i Sverige
Praktiska förberedelser inför starten av EMU:s tredje etapp 1999 påbörjades inom Regeringskansliet och Riksbanken under 1996. Syftet med detta förberedelsearbete har varit att ge Sverige en reell möjlighet att delta i valutaunionen från starten 1999. Ä ven om Sverige inte deltar i valutaunionen från starten behöver vissa åtgärder vidtas och ett visst beredningsarbete utföras som följd av att valutaunionen bildas. Arbetet med praktiska förberedelser i Sverige kommer därför att fortsätta. Detta är också viktigt för att Sverige skall kunna upprätthålla handlingsfrihet och en hög handlingsberedskap. Regeringen redovisar här för riksdagens information läget vad gäller det praktiska förberedelsearbetet. Konkreta förslag kommer, i den mån de behöver riksdagens medverkan, att överlämnas senare.
55
5.2.1 Bakgrund
I augusti 1996 beslutade regeringen att det inom Finansdepartementet skulle inrättas en samordningsfunktion samt att det skulle tillsättas fem arbetsgrupper med uppgift att arbeta med nationella praktiska förberedelser för ett eventuellt införande av euron i Sverige. I arbetet skulle både alternativet deltagande i valutaunionen från starten den 1 januari 1999 och icke-deltagande belysas. De praktiska förberedelserna skulle vidare utföras på ett sätt som inte inskränkte Sveriges möjligheter att stå utanför valutaunionen.
Arbetsgrupperna har arbetat med områdena lagstiftning, finansiell sektor, näringsliv, offentlig administration samt medborgarfrågor. Två rapporter
− Praktiska euroförberedelser i Sverige
− har presenterats under 1997 (Ds 1997:9 samt Ds 1997:59). Dessa rapporter är avsedda som underlag för ställningstaganden i hithörande frågor samt vid den praktiska planeringen av förberedelserna inför starten av valutaunionen oavsett om Sverige deltar eller inte. Det konstateras att valutaunionen innebär behov av åtgärder i såväl den privata som den offentliga sektorn. Ä ven om Sverige inte deltar från start 1999 kommer eurotjänster att efterfrågas till denna tidpunkt, i synnerhet i den finansiella sektorn och bland storföretagen i det övriga närings- livet.
Nedan ges en sammanfattning av arbetet på de olika områdena.
5.2.2 Lagstiftning
Inom ramen för det svenska förberedelsearbetet på lagstiftningsområdet har en inventering gjorts av de bestämmelser i lagar och andra regelverk som behöver ändras för att euron skall kunna införas i Sverige respektive om Sverige inte deltar i valutaunionen. Inven- teringen omfattar såväl tekniska som mer substantiella förändringar. Resultatet av den tekniska inventeringen redovisas i en bilaga till Ds 1997:9.
Från och med tidpunkten för bildandet av valutaunionen skall de författningar ändras som innehåller uttrycket ecu. Om Sverige deltar i valutaunionen 1999 bör författningar som innehåller uttrycken kronor, ören m.m. ändras vid starten av den andra övergångsperioden då sedlar och mynt i kronor skall börja ersättas med sedlar och mynt i euro, dvs. senast den 1 januari 2002.
Den rättsliga ramen för övergången till den gemensamma valutan, euron, regleras på gemenskapsnivå i två rådsförordningar (se avsnitt 4.7).
Bestämmelser om kontraktskontinuitet, dvs. den fortsatta giltigheten av gällande kontrakt vid en övergång till euro, regleras i en av dessa rådsförordningar. Någon särskild lagstiftning i Sverige bedöms därför inte vara nödvändig. Sammanfattningsvis gäller för flertalet avtal att en övergång till euro inte utgör grund för hävning eller omförhandling. För vissa avtal är valutasvängningar av väsentlig betydelse. Inte heller för sådana avtal bedöms särskild lagstiftning som nödvändig. Even- tu-
56
ella tvister får istället lösas genom sedvanlig avtalstolkning eller tilllämpning av allmänna avtalsrättsliga principer i övrigt.
Lagen (1983:1092) med reglemente för Allmänna pensionsfonden (första-tredje fondstyrelserna) tillåter att skuldförbindelser får vara utställda i utländsk valuta. Det sammanlagda värdet för respektive fondstyrelse får uppgå till högst tio procent av det totala marknadsvärdet av de tillgångar styrelsen förvaltar. Ett deltagande i valutaunionen medför nya förutsättningar i det avseendet att euron inte blir utländsk valuta. Ä ven om Sverige inte deltar i valutaunionen från starten 1999 ändras förutsättningarna i viss mån genom att euron sannolikt kommer att få en särställning. Bland annat mot denna bakgrund pågår inom Finansdepartementet ett arbete med att se över AP-fondens placeringsregler. Ett utredningsförslag beräknas kunna läggas fram under hösten 1997.
Om Sverige inte deltar i valutaunionen vid dess start 1999 uppstår frågan hur lång förberedelsetid som krävs bl.a. för att anpassa den svenska lagstiftningen inför ett eventuellt senare inträde. Den författningsinventering som har gjorts inom Regeringskansliet visade att ett stort antal ändringar av mer teknisk natur måste ske. De mest om- fattande ändringsbehoven består i att ändra orden kronor och ören till euro och cent samt att anpassa beloppsangivelser till jämna belopp i euro eller cent
När det gäller lagfrågor av mer komplicerad natur kan det behövas att en lagändring föregås av någon form av utredning och remiss- behandling. Tidsåtgången torde då i regel överstiga ett år. Ett stort antal författningar som innehåller belopp är förordningar. Sådana författningar kan ändras på kortare tid.
5.2.3 Offentlig administration
De två frågor som har stått i fokus vid probleminventeringen inom den offentliga sektorn är dels vilka tidpunkter som skall gälla för olika steg i anpassningsprocessen, dels vilken skyldighet de offentliga organisationerna skall ha när det gäller att anpassa sin verksamhet efter andra intressenters önskemål beträffande val av valuta under övergångsperioden.
En princip som tidigare dominerat bland andra EU-länder innebär att den offentliga sektorn under övergångsperioden håller fast vid den nationella valutaenheten fram till dess att sedlar och mynt i euro tas i bruk. Denna princip innebär alltså en sen övergång för den offentliga sektorns del. I några länder prövas nu emellertid möjligheten att öppna upp för viss kommunikation i euro till och från den offentliga sektorn under övergångsperioden. Det rör sig i första hand om företagens möjligheter att göra årsredovisningar och ange aktiekapitalet samt göra skattedeklarationer i euro. Flera länder såsom Belgien, Frankrike, Nederländerna, Finland, Irland och Luxemburg överväger att i viss utsträckning förbereda den offentliga sektorn på en dubbel valutahantering i vissa avseenden under övergångsperioden. Vad gäller interna transaktioner inom den offentliga sektorn, budgetering, redovis-
57
ning m.m. är inriktningen däremot genomgående att den nationella valutaenheten skall användas fram till den 1 januari 2002.
Anpassningarna av ADB-systemen utgör, liksom inom näringslivet, ett viktigt område. En övergång till euro kräver omfattande ändringar i myndigheternas datasystem. När det gäller ADB-system som utgör produktionsmedel i olika verksamheter samt all kommunikation till och från myndigheterna som har samband med ADB-systemen är anpassningsproblemen betydligt mer omfattande än när det gäller redovisningssystemen. Generellt sett blir problemen i detta avseende större vid ett deltagande redan den 1 januari 1999 än om Sverige ansluter sig vid ett senare tillfälle. Ett senare inträde skulle kunna innebära att den av många myndigheter påtalade tidsbristen inte skulle behöva vara lika påtaglig. En senare anslutning skulle också kunna lindra resurskonflikterna med den pågående IT-omställningen inför år 2000.
5.2.4 Skattefrågor
De skattefrågor som aktualiseras på grund av EMU gäller främst tidpunkten för beskattning av valutakursvinster. För privatpersoner gäller – enligt gällande rätt – att valutakursvinster beskattas när de realiseras. På motsvarande sätt är valutakursförluster avdragsgilla när de realiseras. Om Sverige inte deltar i valutaunionen så kommer de svenskar som har tillgångar i EMU-valutorna att få dessa ”tvångskonverterade” till euro. Den naturliga lösningen är att inte betrakta denna konvertering som en avyttring. Detta leder till att valutakursvinster – i likhet med vad som gäller idag – skall beskattas (och valutakursförluster dras av) när tillgången avyttras (eller skulden betalas). För företagen gäller att värderingen av fordringar och skulder i utländsk valuta skall ske till balansdagens kurs (vilket medför att valutakursvinster och -förluster beskattas löpande). Om en sådan värdering inte är förenlig med god redovisningssed tas posten upp till det värde som följer av god redovisningssed. I dett fall skall företaget beskattas för en schablonintäkt som uppgår till 54 procent av statslåneräntan multiplicerad med skillnaden mellan värdet enligt balansdagens kurs och det bokförda värdet. För övriga tillgångar inträder skattekonsekvenserna när tillgången avyttras respektive skrivs av.
5.2.5 Den finansiella sektorn
EMI förbereder ett gemensamt europeiskt betalningssystem, TARGET. Dess viktigaste funktion är att möjliggöra genomförandet av den gemensamma penningpolitiken. Dessutom kan bankerna och bankernas kunder använda TARGET för att utföra betalningar i euro. TARGET kommer att bygga på de existerande nationella clearing/interbankbetalningssystemen, i Sveriges fall Riksbankens RIXsystem. Vid en anslutning behöver Riksbanken endast genomföra mindre ändringar i detta system. Härtill kommer dock arbete med att
58
skapa den länk som gör det möjligt för RIX att kommunicera med andra länders motsvarande system.
Om Sverige inte deltar i valutaunionen från start finns ändå möjlighet att delta i TARGET för betalningar i euro. Det är dock möjligt att villkoren för att utnyttja TARGET då blir oförmånligare. Vid ett ickedeltagande krävs dessutom att Riksbanken skapar en eurofunktion i RIX och administrerar två parallella system, vilket medför merarbete.
I princip kommer bankerna själva, liksom hela den privata sektorn, att välja hur och vid vilken tidpunkt under övergångsperioden man kommer att övergå till euro. Vissa regler kommer emellertid att finnas när det gäller bankerna. Den EG-lagstiftning som reglerar övergången till euro ålägger bankerna att tillhandahålla en växlingsmekanism för kontohållare. Detta kommer väsentligt att underlätta övergången för andra aktörer. Den tekniska lösning som planeras innebär att varje bank håller en konverteringsfacilitet kronor-euro i anslutning till det egna systemet. Denna metod avses kombineras med den s.k. originalvalutamodellen. Den innebär att betalningsavsändaren väljer i vilken valuta denne vill skicka betalningen till betalningsmottagaren.
Vad gäller bankernas verksamhet på privatmarknaden kommer övergången till euro sannolikt att ske förhållandevis sent i processen, eftersom kopplingen till utbytet av sedlar och mynt senast under första halvåret 2002 här är relativt stark. För bankernas verksamhet på företagsmarknaden kommer sannolikt övergången att ske vid en tidigare tidpunkt. I synnerhet större, internationellt verksamma företag torde snabbt komma att göra omfattande transaktioner i euro, och euron kommer sannolikt i många fall att användas som koncernvaluta. Detaljhandel och andra konsumentnära verksamheter kommer troligen att ligga senare i processen, men även dessa kommer att ha behov av att hantera t.ex. kortbetalningar i euro före 2002.
Sannolikt kommer möjligheten att hantera eurobetalningar att efterfrågas även om Sverige inte deltar i valutaunionen. Hur omfattande efterfrågan blir och hur denna utvecklas över tiden är dock ytterst vanskligt att bedöma. Till en del kommer det att bestämmas av om icke-deltagandet bedöms bli kortvarigt, långvarigt eller permanent. Om Sverige väntas komma att inträda relativt snart bedöms behovet av att hantera euro-betalningar bli förhållandevis stort. Att bygga upp och använda parallella system för kronor respektive euro kommer självfallet att innebära merkostnader.
Frågan om hur lång tid banksystemet behöver för att förbereda sig i det fall Sverige inledningsvis inte deltar i valutaunionen men det efter en tid beslutas att Sverige skall deltaga, är föremål för utredning av bankerna. En preliminär bedömning indikerar att den sannolika led- tiden är ca 2 år från det att det står klart att Sverige skall delta fram till dess att sedlar och mynt i euro kan introduceras.
Om Sverige deltar i valutaunionen från start har instituten på värdepappersmarknaden beslutat sig för att genomföra övergången i form av en ”big-bang”. Detta innebär en omedelbar övergång från svenska kronor till euro från och med den 1 januari 1999 vad gäller handelsvalutan för de finansiella instrument som handlas på Stockholms Fondbörs re-
59
spektive motsvarande avvecklingsvaluta hos VPC. Detsamma gäller penningmarknadsinstrument.
Om Sverige inte deltar i valutaunionen från starten kommer den dominerande delen av handeln att fortsätta att ske i svenska kronor. Samtidigt kommer sannolikt ett växande antal värdepapper att emitteras och handlas i euro. Omfattningen av detta är emellertid svår att bedöma.
Redenominering av skulder och offentlig nyupplåning i euro
Den lagstiftning som reglerar införandet av euron ger medlems- staterna rätt att vidta åtgärder för att redenominera offentlig skuld till valutaenheten euro. Villkoret är att skulden är angiven i medlems- statens nationella valutaenhet och är utgiven enligt dess egen lagstiftning. Redenomineringen ställer i sig inte krav på ny lagstiftning; saken skulle i princip kunna regleras med hjälp av en ändring av instruktionen för Riksgäldskontoret eller genom en anvisning i regeringens regleringsbrev till kontoret. Huruvida lagstiftning ändå bör användas är dock en fråga som bör prövas ytterligare inför ett eventuellt svenskt deltagande i valutaunionen.
I det fall Sverige står utanför valutaunionen när den bildas den 1 januari 1999 skall inhemsk offentlig nyupplåning fortsätta att anges i kronor. Inget behov finns då av att ge emittenterna ensidig rätt att konvertera utestående kronskulder. Konvertering av offentlig och privat skuld utgiven av svenska emittenter i valuta som kommer att övergå till euro får enligt nämnda EG-lagstiftning ske när den aktuella deltagande medlemsstaten har konverterat någon del av sin offentliga skuld, förutsatt att skulderna är utgivna under det aktuella valuta- landets lag.
5.2.6 Näringslivet
Valutaunionen kommer att påverka företagens villkor avsevärt, oavsett om Sverige deltar från starten eller inte. Vissa företag avser att använda euron oavsett om Sverige deltar i valutaunionen eller inte. Med en gemensam valuta kommer den inre marknaden att bli mer transparent, vilket sannolikt påverkar företagens konkurrensläge, prissättning etc. Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK) har i en studie analyserat effekterna på produktion och sysselsättning av ett svenskt deltagande resp. icke-deltagande i valutaunionen. Därutöver har även företagens prissättningsbeteende vid växelkursfluktuationer och möjliga konsekvenser av ökad pristransparens undersökts.
Näringslivet förutsätts självständigt och på egen bekostnad planera och genomföra nödvändiga åtgärder. Å tgärder från statsmakternas sida gentemot näringslivet med anknytning till en övergång till euro blir, såvitt nu kan bedömas, begränsade. Vissa anpassningar av lagstiftning som berör näringslivet kan emellertid bli nödvändiga.
Vid en svensk anslutning till valutaunionen 1999 skulle svenska aktiebolag senast fr.o.m. den 1 januari 2002 vara tvungna att ange sitt aktiekapital i euro. Från företagshåll har det uttryckts intresse av att ak-
60
tiekapitalet skall kunna anges i euro under övergångsfasen efter den 1 januari 1999. En del internationellt verksamma svenska aktiebolag önskar ange aktiekapitalet i euro även om Sverige inte deltar i valutaunionen.
Regeringen gav våren 1997 en särskild utredare i uppdrag att undersöka vilket behov svenska aktiebolag, bankaktiebolag och försäkringsaktiebolag har av att ange aktiekapital och aktiers nominella belopp i annan än svensk valuta. Utredningen skall både avse det behov som kan finnas under den övergångsfas som kommer att löpa mellan den 1 januari 1999 och längst till utgången av år 2001 om Sverige deltar i den europeiska valutaunionen från 1999 och det behov som kan finnas om Sverige inte deltar i valutaunionen. Resultatet av arbetet skall redovisas under hösten 1997.
Ä ven i fråga om företagens redovisning reser upprättandet av valutaunionen en lagstiftningsfråga. Det gäller i vilken omfattning svenska företag skall ha möjlighet att använda euron i sin externa redovisning. Ett deltagande i valutaunionen från starten 1999 innebär att redovisningen måste ske i euro från och med år 2002. Så länge lagstiftningen inte ändras måste redovisningen under övergångsfasen ske i svenska kronor. Från företagshåll har önskemål framförts om att under övergångsfasen få använda euro som redovisningsvaluta. Ö nskemål om att kunna redovisa i euro även om Sverige inte deltar i valutaunionen har också framförts.
Den utredningsman som har fått regeringens uppdrag att utreda frågan om aktiekapital i euro har också fått i uppgift att på motsvarande sätt undersöka vilket behov svenska företag har av att kunna upprätta sin finansiella redovisning i euro.
5.2.7 Euron och medborgarna
Allmänheten väntas komma i kontakt med euron även om Sverige inte deltar i valutaunionen. Exempelvis torde en viss del av detaljhandeln i större städer och i turisttäta områden komma att ange priser i euro även om Sverige inte deltar i valutaunionen. Privatpersoners sparande och investeringar i europeiska valutor kommer också att påverkas av valutaunionen.
Om Sverige deltar i valutaunionen blir förändringarna givetvis mer påtagliga. De positiva effekterna för medborgarna väntas då bestå av bortfall av valutaväxlingskostnader, större möjlighet till prisjäm- förelser, med sannolikt lägre priser på varor och tjänster som följd, samt i viss mån förbättrade lånemöjligheter.
Om Sverige inte deltar i valutaunionen från starten 1999 finns likväl behov av information till allmänheten. Ansluter sig Sverige senare till valutaunionen, kan erfarenheter från andra deltagande länder utnyttjas.
Om Sverige skulle inträda i valutaunionen efter dess start den 1 januari 1999 uppstår frågan hur lång den nödvändiga förberedelsetiden är. För medborgarnas och konsumenternas del är det inte minst informationsåtgärderna som är viktiga att beakta. Allmänheten måste informeras dels om de närmare detaljerna i EMU-processen, dels om de
61
mer praktiska konsekvenserna av införandet av en ny valuta och nya sedlar och mynt. De särskilda behov som äldre, syn- och hörselskadade och andra kan ha måste givetvis beaktas. Förberedelsetiden från det att det står klart att Sverige skall delta fram till dess att sedlar och mynt i euro kan introduceras beräknas härvidlag uppgå till ca ett år.
5.2.8 Fortsatt arbete
Ä ven om Sverige inte deltar i valutaunionen från starten den 1 januari 1999 behöver, som framgått ovan, vissa åtgärder vidtas och ett visst beredningsarbete utföras som följd av att valutaunionen bildas och euron införs i ett antal EU-länder. Sammanfattningsvis gäller det bland annat att identifiera och analysera önskemål och behov av förändringar av lagar och förordningar som riktas mot den offentliga sektorn. Som berörts tidigare är exempelvis önskan från näringslivshåll om att kunna göra årsredovisningar i euro och ange aktiekapitalet i euro redan föremål för utredning inom Regeringskansliet. Det kan vidare konstateras att det finns behov av information om konsekvenserna för svenska företag, banker och privatpersoner i det fall Sverige inte deltar i valutaunionen från starten den 1 januari 1999. Det är också viktigt att följa utvecklingen vad gäller förberedelsearbetet och övergången i de länder som skall delta i valutaunionen från start. Vissa tekniska förändringar i svenska författningar o.d. behöver också genomföras som en följd av att valutaunionen bildas.
För att handlingsfrihet skall kunna upprätthållas är det vidare viktigt att närmare undersöka hur lång förberedelsetid som krävs på olika områden inför ett eventuellt senare inträde. Karaktären på det nödvändiga förberedelsearbetet och därmed kraven på övergångs- periodens längd skiftar avsevärt från område till område. En preliminär bedömning indikerar att den sannolika ledtiden är omkring två år från det att ett politiskt beslut om deltagande fattas fram till dess att sedlar och mynt i euro kan introduceras.
Mot denna bakgrund avser regeringen att fortsätta arbetet med praktiska euroförberedelser.
6 Svensk ekonomisk politik utanför valutaunionen
Regeringens bedömning och förslag: Kraven på den ekonomiska politiken minskar inte om Sverige står utanför valutaunionen. Det blir minst lika viktigt att bedriva en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Utanför valutaunionen måste Sverige minst lika tydligt demonstrera sin strävan både att upprätthålla ett fast penningvärde och att etablera ett långsiktigt överskott i de offentliga finanserna.
62
6.1 Bakgrund
I detta kapitel ger regeringen sin syn på de krav som ställs på den ekonomiska politiken om Sverige skulle stå utanför valutaunionen.
Det är till att börja med viktigt att slå fast att svensk ekonomisk politik utformas i en internationell miljö, oavsett ett deltagande eller inte i valutaunionen. Den fortsatta europeiska integrationen kommer att påverka Sverige också som icke deltagande land. De svenska ekonomisk-politiska avvägningarna behöver i alla händelser påverkas av den ökande integrationen till följd av utvecklingen av den inre marknaden, inklusive de förstärkta drivkrafterna till en gemensam finansiell marknad.
Det övergripande målet måste vara att säkra att Sverige får en så bra ekonomisk utveckling som möjligt utanför valutaunionen. Kraven på den ekonomiska politiken om Sverige står utanför valutaunionen minskar inte. Det vore förödande om Sverige återgick till ett mönster av hög inflation, svaga statsfinanser och en trendmässig försvagning av valutan.
Den ekonomiska politiken är inriktad på att öka sysselsättningen och minska arbetslösheten. Målet om att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000 jämfört med nivån 1994 ligger fast. Möjligheterna att bekämpa arbetslösheten skiljer sig enligt regeringens uppfattning inte i någon större grad mellan alternativen att delta respektive att inte delta i valutaunionen.
Vad gäller de formella beslutsbefogenheterna innebär starten av den tredje etappen inte någon förändring med avseende på medlemsstaternas finanspolitik eller strukturpolitik. För penning- och valutapolitiken däremot är skillnaden mellan att delta och att inte delta stora. Icke deltagande medlemsstater behåller befogenheten att besluta om sin penning- och valutapolitik, medan deltagande medlemsstater överför befogenheterna på dessa områden till gemenskapen. Som framgått av kapitel 4 innebär dock starten av tredje etappen vissa förändringar även för icke deltagande medlemsstater. Det gäller bl.a. stabilitets- och tillväxtpakten och valutapolitiken.
Det finns vissa generella regler i EG-fördraget för den ekonomiska politiken som gäller både deltagande och icke deltagande medlemsstater. I artikel 3a.3 anges de vägledande principerna stabila priser, sunda offentliga finanser och monetära förhållanden samt en stabil betalningsbalans. Dessa principer är enligt regeringens mening uttryck för vad som bör vara vägledande för en sund och stark ekonomi. Här bör också erinras om att fördraget betonar att medlemsstaterna skall samarbeta om den ekonomiska politiken och betrakta den som en fråga av gemensamt intresse.
6.2 Finanspolitiken
EMU-utredningen menade att de långsiktiga kraven på finanspolitiken knappast skiljer sig åt mellan alternativen att delta och inte delta i den monetära unionen. En växande offentlig skuldsättning är oacceptabel i
63
varje valutapolitisk regim. På kort sikt skiljer sig däremot alternativen åt. Utanför valutaunionen kan, menade utredningen, en expansiv finanspolitik med stora budgetunderskott utlösa deprecieringar av valutan och höjningar av den långa räntenivån i hela ekonomin, genom att inflationsförväntningarna ökar. Utredningen ansåg att behovet av budgetkonsolidering innebar att finanspolitiska åtgärder som ökar budgetunderskottet knappast kan komma ifråga. Utred- ningen kunde endast i ringa grad kommentera effekterna av stabilitets- och tillväxtpakten eftersom denna inte hade fått sin slutliga utformning när utredningen lade fram sitt betänkande.
Remissinstanserna har endast i begränsad utsträckning kommenterat frågan om finanspolitiken om Sverige inte deltar. De har inte invänt mot utredningens resonemang. LO betonar vikten av att de finanspolitiska reglerna inte får hindra de automatiska stabilisatorerna att verka.
Regeringen menar att sunda offentliga finanser är nödvändiga såväl utanför som innanför valutaunionen. De blir av minst lika stor betydelse utanför valutaunionen.
De offentliga finanserna i Sverige har förbättrats i en takt som saknar internationellt motstycke. Ambitiösa mål för de offentliga finanserna har lagts fast av regering och riksdag. Målen kommer också att hållas. Det skall etableras ett överskott i de offentliga finanserna efter 1998 motsvarande 0,5 procent av BNP 1999 och 1,5 procent 2000. Ö verskottet skall långsiktigt motsvara 2 procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Detta mål gäller från 2001.
Den reformerade budgetprocessen är viktig för att varaktigt kunna upprätthålla sunda offentliga finanser. Den nya budgetprocessen med ett årligt tak för de totala utgifterna innebär att det i praktiken inte är möjligt att under löpande budgetår föreslå ofinansierade utgifts- ökningar.
Sverige kommer också utanför valutaunionen att omfattas av reglerna i stabilitets- och tillväxtpakten, utom de kraftigaste påtryckningsmedlen i form av förelägganden och sanktioner. Det är bra för tillväxt och sysselsättning i hela EU att det finns regler som verkningsfullt kan bidra till starka offentliga finanser i medlemsstaterna.
Samtidigt är det viktigt att reglerna i pakten har en tillräcklig grad av flexibilitet. Det har enligt regeringens mening blivit fallet. De ambitiösa mål för de offentliga finanserna som Sverige har satt innebär att det finns en tillfredsställande säkerhetsmarginal till referensvärdet för underskottet. Konjunkturnedgångar och andra slag av störningar i ekonomin kan motverkas genom de automatiska stabilisatorerna.
Sammantaget anser regeringen att om Sverige står utanför valutaunionen så blir det minst lika viktigt att hålla fast vid målen för de offentliga finanserna.
6.3 Penningpolitiken
EMU-utredningen ansåg att möjligheten att bedriva en nationell penningpolitik utgör en påtaglig stabiliseringspolitisk fördel som talar för
64
att Sverige skall stå utanför valutaunionen vid dess bildande. Den nationella penningpolitiken skulle kunna fungera som ett slags försäkring mot makroekonomiska störningar som påverkar Sverige på ett annat sätt än andra medlemsstater i valutaunionen. En sådan försäkring är särskilt värdefull under en period som den nuvarande med hög arbetslöshet och litet handlingsutrymme i finanspolitiken. Enligt utredningen är detta ett av huvudskälen för att Sverige inte bör delta i valutaunionen från start. Dessutom menade utredningen att arbetslösheten borde bekämpas med en rad strukturpolitiska åtgärder, framför allt vad gäller arbetsmarknaden, tillsammans med en efterfråge- stimulerande penningpolitik. Detta skulle enligt utredningen kunna ske utan att inflationsmålet hotas. Man såg dock en risk för att penningpolitiken skulle drabbas av trovärdighetsproblem om Sverige väljer att stå utanför valutaunionen vilket skulle leda till en försvagning av kronan och högre obligationsräntor. Utredningen förespråkade därför en riksbanksreform för att stärka Riksbankens oberoende och därigenom öka prisstabilitetspolitikens trovärdighet.
Remissinstanserna ansåg i många fall att utredningen överdrev den reella penningpolitiska friheten utanför valutaunionen och vikten av att ha tillgång till en självständig penningpolitik. Riksbanken ifrågasatte att svensk ekonomi skulle vara speciellt exponerad för asymmetriska störningar. Den menade att det finns en uppenbar risk att inflationsmålet inte skulle uppfattas som trovärdigt om ett svenskt beslut att stå utanför den monetära unionen skulle baseras på argumentet att penningpolitiken behövs för att motverka makroekonomiska störningar. Vidare kritiserades förslaget att ha en självständig penningpolitik som medel i kampen mot arbetslösheten. LO framhöll att internationaliseringen kraftigt begränsar den nationella handlingsfriheten även utanför EMU.
Regeringen vill framhålla att prisstabilitet är en förutsättning för en framgångsrik ekonomisk politik. Detta är giltigt såväl innanför som utanför valutaunionen. Den övergripande uppgiften för penningpolitiken är prisstabilitet. Riksbanken bedriver penningpolitiken självständigt och riksbanksfullmäktige har definierat prisstabilitetsmålet som att ökningen av konsumentprisindex skall begränsas till 2 procent med en tolerans om 1 procentenhet uppåt respektive nedåt. Regeringen stödjer penningpolitikens inriktning och har ställt sig bakom Riksbankens inflationsmål.
Den i avsnitt 4.5 nämnda fempartiuppgörelsen om Riksbankens ställning har ingåtts i syfte att stärka trovärdigheten för svensk penning- och valutapolitik. Dessutom har Sverige som en följd av EUmedlemskapet åtagit sig att stärka Riksbankens självständighet. I fempartiuppgörelsen ingår även ett lagfäst prisstabilitetsmål för Riksbanken.
Regeringen konstaterar, liksom utredningen, att Riksbanken endast kan stödja den allmänna ekonomiska politiken i den mån detta är möjligt utan att prisstabilitetsmålet hotas. En nationell penningpolitik kan därmed endast utnyttjas för att stimulera efterfrågan om situtationen på
65
arbetsmarknaden, eller i övrigt i ekonomin, är sådan att detta kan ske utan att förtroendet för penningpolitiken minskar.
Vad gäller utredningens resonemang om vikten av att kunna bedriva en nationell penningpolitik för att motverka enstaka och för Sverige specifika ekonomiska störningar anser regeringen att värdet av denna möjlighet måste vägas emot de risker för förtroendet för penningpolitiken som detta skulle innebära, vilket även Riksbanken anger i sitt remissyttrande. Det är enligt regeringens mening inte självklart att värdet av att bedriva en nationell penningpolitik uppväger dessa risker.
6.4 Valutapolitiken
EMU-utredningen ställde sig skeptisk till ett nytt ERM-arrangemang.
Den menade att ett system med rörliga växelkurser och gemensamma inflationsmål vore att föredra. Utredningen bedömde att deltagande i ett nytt ERM skulle innebära ett stort risktagande, bl.a. mot bakgrund av valutaturbulensen under 1992-93. Den menade att anpassningskraven huvudsakligen skulle komma att ligga på de medlemsstater utanför valutaunionen som deltar i ERM 2. För Sveriges del ansåg utredningen att det vore fördelaktigast att behålla nuvarande penningpolitiska strategi med rörlig växelkurs och inflationsmål. Till de ovan redovisade skälen emot ett svenskt deltagande i ERM 2 kommer att Sveriges historia med upprepade deprecieringar torde innebära att ett växelkursmål för kronan är förbrukat som trovärdighetsskapande medel. Utredningen menade emellertid att det finns en politisk kostnad med att stå utanför växelkurssamarbetet. Utredningen såg even- tualiteten av smala band som en stor nackdel i ett nytt ERM. När betänkandet lades fram hade uppgörelsen om ERM 2 inte förhandlats färdigt.
Av de få remissinstanser som kommenterar denna fråga anser flertalet att det finns skäl att delta i ERM 2. Till dessa hör Riksgäldskontoret, SAF och Konjunkturinstitutet. Statens arbetsgivarverk och NUTEK instämmer i utredningens uppfattning. Riksbanken kommenterar inte denna fråga.
Regeringen har i avsnitt 4.6 ovan givit en redogörelse för ERM 2 och för de regler och villkor som gäller för valutapolitiken i medlemsstater utanför euroområdet.
Här bör erinras om att i fempartiuppgörelsen om riksbankens ställning ingår att regeringen skall bestämma växelkurssystem. Riks- banken skall bestämma om centralkurs och bandbredd i system med fast växelkurs och om den praktiska tillämpningen av ett system med flytande växelkurs.
Regeringen vill framhålla att det inte finns någon legal förpliktelse att delta i det nuvarande ERM. Det kommer heller inte att finnas någon sådan förpliktelse vad gäller ERM 2. Deltagandet kommer att vara frivilligt. Medlemsstater med undantag kan dock förväntas ansluta sig till mekanismen. Sveriges medlemskap i EU innebär att Sverige liksom övriga medlemsstater i enlighet med artikel 109m skall behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Detta
66
allmänna åtagande uppfyller Sverige genom den nuvarande penningpolitiska regimen med ett inflationsmål och rörlig växelkurs inom ramen för en stabilitetsorienterad ekonomisk politik. Ett annat sätt att uppfylla detta allmänna åtagande är deltagande i ERM eller ERM 2.
Den ekonomiska politiken i medlemsstater utanför valutaunionen kommer, som framgått av avsnitt 4.6, att bli föremål för övervakning i enlighet med artikel 103, med sikte på att undvika reala avvikelser från jämviktsväxelkurserna eller alltför stora nominella växelkursfluktuationer mellan euron och andra EU-valutor vilka kan hota den inre marknaden. Vidare kommer kommissionen att övervaka växelkursutvecklingen, och den Ekonomiska och finansiella kommittén kommer att följa den monetära situationen i länder med undantag.
Det är rimligt att gemenskapen följer den monetära utvecklingen och övervakar den ekonomiska politiken för att se om denna är in-riktad på stabilitet och på det viset underbygger stabila växelkurser. Monetär stabilitet är viktig för den inre marknadens goda funktion.
Regeringens uppfattning är att det inte är aktuellt att delta i det europeiska växelkurssamarbetet ERM. Erfarenheterna från den nuvarande politiken inriktad på prisstabilitet i kombination med en valutaregim med rörlig växelkurs är goda.
Det finns ekonomiska skäl mot ett deltagande i ERM 2, vilket EMUutredningen har framhållit. Bland andra Sverige har under senare år haft negativa erfarenheter av olika fastkursarrangemang. En del av EMU-utredningens negativa bedömning av ERM 2 baserades emellertid på farhågan att fluktuationsbanden skulle bli snäva eller efterhand gradvis snävas in. Den slutliga utformningen av ERM 2 innebär att denna farhåga inte behöver vara stor.
Deltagande i ERM 2 kan ses som ett direkt förberedande steg före ett inträde i valutaunionen. Därför talar mycket för att en knytning av kronan till ERM 2 aktualiseras först i samband med ett eventuellt framtida svenskt deltagande i valutaunionen.
7 Ö verväganden om Sverige och EMU
Regeringens förslag: Sverige bör inte införa Europeiska unionens gemensamma valuta euron då den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen inleds den 1 januari 1999. Sverige bör hålla dörren öppen för ett senare svenskt inträde i valutaunionen. Största möjliga handlingsfrihet bör upprätthållas. Om regeringen senare finner att
Sverige bör delta skall frågan underställas svenska folket för prövning.
7.1 Frågan om svenskt deltagande i valutaunionen då denna upprättas vid starten av den tredje etappen
Frågan om deltagande i valutaunionen hör till de allra viktigaste politiska frågorna. EMU är det största projektet i europeisk integration
67
sedan Romfördraget. Både att delta och att inte delta innebär förändringar jämfört med dagens situation. Regeringen har under lång tid arbetat med nationella förberedelser, förhandlingsarbete i EU samt medverkat till att analyser och debatt har kommit till stånd. Det finns ett omfattande underlag.
Regeringens hållning har hela tiden varit att ställningstagandet till den gemensamma valutan skall tas utifrån en styrkeposition. Det innebär att svensk ekonomi måste uppvisa en tillräcklig grad av styrka och varaktig stabilitet. Det är också nödvändigt att ha kommit tillräckligt långt i nationella praktiska förberedelser av rättsligt och annat slag. Genomgående har gällt att det svenska beslutet måste ha stark demokratisk förankring.
Svensk ekonomi har genomgått den djupaste recessionen sedan 1930-talet. Sverige hörde för bara några år sedan till de länder i OECD som hade allra störst underskott i de offentliga finanserna. BNP sjönk under tre år i rad; investeringarna föll och arbetslösheten ökade mycket kraftigt. Sverige har en historia av hög inflation. Å r 1991, innan recessionen satte in, ökade de svenska konsumentpriserna ungefär dubbelt så mycket som genomsnittet för EU. Då den ekonomiska krisen var som djupast var det få som trodde att svensk ekonomi skulle kunna nå en sådan styrka att den skulle kunna klara inträdesvillkoren för valutaunionen. Sedan dess har svensk ekonomi genomgått en omfattande konsolidering. Sammantaget anser regeringen att svensk ekonomi har nått en tillräcklig grad av styrka och varaktig stabilitet för att kunna delta i valutaunionen. Regeringen delar inte slutsatsen i den analys som EMU-utredningen gjorde, enligt vilken skälet för att Sverige borde vänta med deltagande i valuta-unionen är att svensk ekonomi behöver ytterligare tid för att nå en tillräcklig grad av stabilitet vad gäller de offentliga finanserna och arbetslösheten. Svensk ekonomi har förbättrats kraftigt de senaste åren och står sig väl vid en jämförelse med andra länder.
Läget i de nationella praktiska förberedelserna har redovisats i avsnitt 5.2. Det är ett omfattande arbete som behöver utföras i både den privata och den offentliga sektorn för att det skall vara praktisk möjligt att införa euron. Regeringen har lagt vikt vid att i god tid påbörja förberedelserna. Härigenom medverkar regeringen till att förberedelserna har kunnat göras med tillräcklig framförhållning.
Ett deltagande i valutaunionen måste ha en stark demokratisk förankring. EMU är i hög grad ett politiskt projekt. Deltagande bör ses som ett uttryck för den politiska viljan att medverka i en väsentligt fördjupad europeisk integration. Det finns inte folkligt stöd för att gå med i valutaunionen när den upprättas den 1 januari 1999. Opinionsmätningar och många andra indikationer ger härvidlag en tydlig bild.
Det finns knappast någon enkel förklaring till att det svenska folket ställer sig avvaktande. Förhållanden som inte är direkt knutna till EMU kan spela in. I Sverige finns för närvarande negativa EU-stämningar. En del av dem som röstade ja till ett medlemskap räknade förmodligen med att EU-medlemskapet skulle påverka vardags-villkoren snabbare och mera positivt. Ä ven den nödvändiga budget-saneringen kan ha på-
68
verkat människors inställning till valutaunionen, fastän budgetsaneringen skulle ha behövt vara lika omfattande också utan EMU.
Medan inställningen hos allmänheten är negativ, så är den mer positiv hos näringsliv, organisationer och myndigheter. Det framgår av remissvaren på EMU-utredningen. Nära hälften av dem som svarade ansåg att Sverige borde gå med redan från starten av den tredje etappen och en betydligt mindre andel ansåg i likhet med EMU-utredningens rekommendation att Sverige borde vänta och se. En tredjedel av dem som svarat valde att inte ta ställning i frågan om Sverige borde delta. Ett fåtal remissinstanser avvisade överhuvudtaget svenskt deltagande.
Den negativa inställningen hos det svenska folket måste emellertid vara avgörande för ställningstagandet. Det svenska politiska systemets trovärdighet skulle riskera ett starkt ifrågasättande om riksdagen beslutade om det stora steget att gå med i valutaunionen från dess start. Samtidigt skulle EU och det svenska EU-medlemskapet riskera att bli än mer ifrågasatt. Det ligger varken i svenskt eller europeiskt intresse att försöka driva igenom en svensk medverkan i valuta-unionen från starten när det inte finns ett tillräckligt brett folkligt stöd för detta. Det skulle riskera att skapa splittring. Sverige skulle inte kunna lämna tillräckligt positiva bidrag till bildandet av EMU om inte deltagandet är underbyggt av ett folkligt stöd.
Vid ett ställningstagande i frågan om deltagande från starten behöver också ett par andra viktiga omständigheter beaktas.
Det gäller för det första om svensk ekonomi skadas av att Sverige står utanför valutaunionen från starten. Det kan ske om ett deltagande skulle ge väsentliga ekonomiska vinster som Sverige går miste om genom att stå utanför valutaunionen. Det kan även ske genom att ställningen som utanförstående medlemsstat i sig leder till negativa effekter. EMU-utredningen menade att ett deltagande i valutaunionen ger säkra, men rätt små samhällsekonomiska effektivitetsvinster. Den menade också att Sverige utanför valutaunionen skulle möta större svårigheter att få trovärdighet för den ekonomiska politiken. Utredningen menade emellertid att det var möjligt att vidta åtgärder för att kompensera för detta. Regeringen delar i stort sett utredningens bedömning om de samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna. Som framgick av kapitel 6 ovan är det regeringens bedömning att det är möjligt att nå trovärdighet för den ekonomiska politiken också utanför valutaunionen.
En andra omständighet att beakta gäller Sveriges möjligheter att utöva inflytande i EU som följd av att Sverige inte deltar i valutaunionen. EMU-utredningen menade att effekterna av att stå utanför i detta hänseende är negativa. Regeringen delar bedömningen att Sveriges inflytande skulle bli större om Sverige ingick i den krets länder som fördjupar integrationen genom att införa en gemensam valuta. Emellertid kan inte denna aspekt enligt regeringens bedömning få väga tyngre än bristen på folkligt stöd.
Vid sin prövning av vilka länder som uppfyller de nödvändiga villkoren för deltagande i valutaunionen kommer rådet att beakta konvergenskriteriet om växelkursstabilitet. Det råder idag osäkerhet om
69
tolkningen av detta kriterium. Regeringen har hävdat att förutsättningarna för tolkningen av detta kriterium har ändrats. När fördraget skrevs var de normala banden i ERM plus/minus 2,25 procent. I fördraget talas om att två år före granskningen ha iakttagit det normala fluktuationsutrymmet enligt Europeiska monetära systemets växelkursmekanism utan devalvering i förhållande till någon annan medlemsstats valuta. Den 1 augusti 1993 utvidgades fluktuations- banden till den idag gällande bredden på plus/minus 15 procent. Mot denna bakgrund kan detta kriteriums relevans ifrågasättas. Det förefaller dock som om kommissionen och flertalet medlemsstater har uppfattningen att deltagande i ERM (eller ERM 2) är nödvändigt före inträde i valutaunionen.
Om riksdagen godkänner regeringens förslag och antar som sin mening att Sverige inte bör införa Europeiska unionens gemensamma valuta euron då den tredje etappen av EMU inleds, så kommer regeringen, företrädd av finansministern och statsministern att agera i överensstämmelse med denna uppfattning då EU:s ministerråd våren 1998 gör sin prövning enligt artikel 109j.4.
7.2 Framtida deltagande i valutaunionen
Om en medlemsstat inte deltar i valutaunionen från starten har den rätt att när som helst senare delta, förutsatt att den enligt rådets mening uppfyller de nödvändiga villkoren. Sverige bör hålla dörren öppen för ett senare svenskt inträde. Vi bör upprätthålla största möjliga handlingsfrihet och handlingsberedskap inför framtiden, inte minst genom att den uppnådda ekonomiska styrkepositionen vårdas. Ett annat sätt att upprätthålla handlingsfriheten är att fortsätta arbetet med nationella praktiska förberedelser så att en eventuell framtida övergång till euron kan genomföras på ett bra sätt.
EMU-frågan kommer med största säkerhet att vara aktuell under lång tid. Debatt och analyser är att förvänta såväl i vårt land som på europeiskt plan. Regeringen kommer noga att följa och värdera utvecklingen.
Om regeringen efter den 1 januari 1999 finner att Sverige bör delta i valutaunionen, så skall frågan underställas svenska folket för prövning. Det är önskvärt att en sådan prövning sker i ett allmänt val, men det kan inte helt uteslutas att det istället kan ske genom ett extraval eller en folkomröstning. Därefter ankommer det på riksdagen att fatta slutligt beslut.
Om Sverige på detta vis har tagit ställning för ett svenskt deltagande i valutaunionen vidtar en process inom EU. Kommissionen och ECB skall utarbeta rapporter om Sverige. Därefter skall Europaparlamentet yttra sig om Sveriges deltagande och rådet i sammansättningen statsoch regeringschefer skall hålla överläggningar. Sedan beslutar Ekofinrådet med kvalificerad majoritet att upphäva Sveriges undantag. En tidpunkt skall behöva fastställas för Sveriges inträde i valutaunionen. Ekofin-rådet skulle genom enhälligt beslut av Sverige och de del-
70
tagande medlemsstaterna fastställa en omräkningskurs mellan euron och den svenska kronan. Det kommer sedan att förflyta en tid mellan inträdet i valutaunionen och introduktionen av sedlar och mynt i euro.
7.3 Samarbetsaspekter
EMU bör spela en central roll i Sveriges fortsatta EU-arbete, även om Sverige står utanför.
EMU är ett mycket viktigt projekt för EU och dess medlemsstater. Det finns en stark politisk vilja att förverkliga valutaunionen. Sverige har ett betydande intresse av att EMU lyckas.
Sverige bör fortsätta att konstruktivt medverka i förberedelserna för den tredje etappen. Vi bör vara aktiva i diskussionerna. Sverige berörs potentiellt av frågor som gäller spelreglerna för EMU. Sådana frågor har Sverige anledning att fortsätta att påverka. Vi bör fortsätta att analysera olika frågor som hör samman med EMU. När den tredje etappen har inletts blir det av stor vikt att studera olika aspekter av EMU:s funktion.
Samtidigt behöver vi i vårt agerande i olika EU-organ ha respekt för att vissa frågor endast eller i hög grad berör de deltagande medlemsstaterna. Vi har å vår sida anledning att förvänta att EU-organ och andra medlemsstater har respekt för Sveriges situation.
För en relativt liten medlemsstat är det särskilt viktigt att ha hög effektivitet i sitt agerande. När Sverige står utanför valutaunionen skärps ytterligare kraven i detta avseende. Det blir än viktigare att ha god samordning och konsistens i agerandet för att kunna driva prioriterade frågor som utvidgningen, tillväxt och sysselsättning, reformering av jordbrukspolitiken, miljön och öppenhet. Det är också angeläget att Sverige fortsätter sitt aktiva engagemang i EU-arbetet och i den fortsatta integrationsprocessen.
Sverige kommer också utanför valutaunionen att fullt ut, och på samma villkor som övriga medlemsstater, delta i den inre marknaden. Svensk ekonomi är starkt integrerad med övriga EU-länder. Tillväxt och sysselsättning i Sverige kommer i hög och sannolikt växande grad att vara beroende av den ekonomiska utvecklingen i Europeiska unionen.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
71
Sammanställning av remissyttranden över SOU 1996:158 Sverige och EMU
Valutaunionen och samhällsekonomisk effektivitet
Betänkandet
Argumenten för en valutaunion har i hög grad betonat hur den kan bidra till att resurserna i de olika medlemsländerna används på ett effektivare sätt. Den samhällsekonomiska effektiviteten påverkas både av hur resurserna utnyttjas inom varje företag och av hur resurserna fördelas mellan olika delar av ekonomin. De aspekter som har belysts i betänkandet gäller kostnader för valutaväxling och kurssäkring (transaktionskostnader), effekter på handel, investeringar och räntor, påverkan på konkurrensen på den inre marknaden samt samhällsekonomiska vinster av en låg inflationstakt. Utredningen drog följande slutsatser:
• Transaktionskostnaderna kommer att reduceras.
• Handel och finansiella investeringar mellan länderna i valutaunionen påverkas sannolikt mycket litet av att osäkerheten till följd av kortvariga växelkursvariationer försvinner.
• Ett inträde i valutaunionen sänker förmodligen den förväntade realräntenivån något, vilket påverkar beslut om investeringar och sparande. Effekten bedöms dock sannolikt vara liten. Det råder en betydande osäkerhet på denna punkt.
• Konkurrensen kan komma att förbättras när priserna uttrycks i samma valuta, men effekten bedöms troligen inte vara särskilt stor.
• Ett deltagande i valutaunionen kan medföra en lägre inflationstakt. Tidigare beräkningar har tytt på att vinsterna av en mindre sänkning av inflationstakten varit små. Effektivitetsvinsterna skulle kunna vara betydande om inflation i kombination med ett nominalistiskt skattesystem (som inte anpassar skatteskalorna till inflationen) skapar en snedvridning i resursfördelningen mellan konsumtion och investeringar.
Remissinstanserna
Finansinspektionen anser att riskpremiens effekt på realräntan är underskattad av utredningen. Inspektionen gör en annan bedömning än utredningen vad gäller de långsiktiga effekterna om valutakursosäkerheten inom Europa elimineras. Ett medlemskap i valutaunionen förbättrar investeringsklimatet och möjligheterna till riskkapitalanskaffning.
Företagarnas Riksorganisation framhåller att ett upprättande av valutaunionen eliminerar valutarisker och transaktionskostnader, med den
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
72
effekten att handel och investeringar ökar deltagarländerna emellan. Men om euron skulle variera kraftigt mot dollarn och yenen, skulle de totala effekterna kunna leda till ökade risker och en sämre effektivitet i ekonomin för ett enskilt land.
Grossistförbundet Svensk Handel anser att utredningen undervärderar de samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna till följd av ett deltagande i valutaunionen. En eliminering av transaktionskostnaderna skulle påverka handelsföretag i större utsträckning än många andra företag i näringslivet. En gemensam valuta skulle också innebära att man för första gången kan göra verkliga jämförelser av priser på varor och tjänster över nationsgränserna inom unionen, vilket skulle skärpa konkurrensen och stimulera handeln.
Kommerskollegium anser att utredningen starkt underskattat de positiva effekterna på utrikeshandeln som ett deltagande i valuta-unionen skulle föra med sig. Kollegiet bedömer vidare att Sveriges attraktionskraft för investerare skulle öka vid ett svenskt deltagande i valutaunionen. Kollegiet delar utredningens slutsats att stabila kostnadsrelationer mellan EU-länderna minskar risken för att den inre marknaden skall hotas av protektionism.
Konjunkturinstitutet instämmer i utredningens bedömning att ett deltagande i valutaunionen skulle ge effektivitetsvinster i form av minskade transaktionskostnader, men att vinsterna sannolikt blir små.
Dessa vinster torde vara särskilt betydelsefulla för mindre företag som exporterar till eller från EU-länder. Vidare förväntas en skärpning av konkurrensen genom att prisjämförelser underlättas av en gemensam valuta. Institutet menar att det viktigaste ekonomiska skälet för att delta i valutaunionen är att det sannolikt leder till lägre räntor och mindre variationer i växelkurser och räntor. Det finns en risk att utredningen har underskattat dessa potentiella vinster vid ett medlemskap. Förtroendet för varaktigt låg inflation i Sverige är fortfarande inte etablerat, vilket kan medföra att realräntorna under en längre tid blir högre i Sverige än inom euro-området om Sverige väljer att stå utanför valutaunionen.
Konkurrensverket framhåller att utredningen synes ha utgått från ett förhållandevis statiskt synsätt i vissa analyser. Med ett mer dynamiskt betraktelsesätt, där hänsyn tas till effekterna på resursutnyttjande och produktion på sikt inom olika branscher, talar allt för att effektivitetsvinsterna är underskattade. Konkurrensverket framhåller att en enhetlig valuta bidrar till att göra den svenska marknaden mer tillgänglig för företag i medlemsländerna. Detta kan bidra till att förbättra konkurrenstrycket i svenska branscher kännetecknade av marknadsimperfektioner, där konsumenterna kan sägas ha ett informationsunderläge i jämförelse med producenterna (t.ex. bank- och försäkringsområdet).
Landsorganisationen (LO) framhåller att det svenska ränteläget kan påverkas positivt vid ett svenskt deltagande i valutaunionen om en större trovärdighet i att euron behåller sitt penningvärde, än att kronan gör det, etableras. Investeringarna i Sverige kan komma att öka vid ett medlemskap under förutsättning att den långa förväntade räntan
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
73
sjunker. Ett medlemskap i valutaunionen kan även ge signaler om en stabilitet i den ekonomiska politiken som påverkar investeringsbeslut positivt. LO:s bedömning är att möjligheten till ökad växelkursstabilitet förbättras för Sveriges del vid ett inträde i valutaunionen, förutsatt att unionen blir stabil.
Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) framhåller att jordbrukets intäkter påverkas av priserna på jordbruksprodukter i EU-länderna och av
EU:s direktstöd, medan kostnaderna i högre grad är bestämda i Sverige. Om Sverige står utanför valutaunionen kan kronans kurs komma att variera mot euron och därmed finns en risk för stora variationer i jordbrukarnas inkomster. I så fall skulle också en snabbare inflation i Sverige än i euro-området kunna leda till att jordbrukets kostnader ökar snabbare än intäkterna. LRF bedömer att med valuta-unionen får Sverige och det svenska näringslivet stabilare valutaförhållanden. Lägre ränta och stabila priser kan medföra ökade investeringar och förbättrad sysselsättning.
NUTEK anför att den dynamiska effektivitetsaspekten saknas i utredningens analys av de samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna.
Enligt NUTEK har utredningen med stor noggrannhet kartlagt de små vinsterna av unionen, men endast i förbifarten tagit fasta på de negativa erfarenheterna av Sveriges hittillsvarande växelkursregim vad gäller ekonomins förnyelsekapacitet. Den fasta kronkursen, som devalverats vid ett antal tillfällen, har lett till upprepade perioder av underresp. övervärderad valuta. Detta ledde till åtföljande tendenser till försvagade incitament för strukturomvandling inom näringslivet resp. chocker av starkt försämrad konkurrenskraft.
Riksgäldskontoret pekar på risken av att effekterna på räntenivån blir större än vad utredningen antar vid ett utanförskap. Sveriges inflationshistoria, liksom den stora statsskulden, gör att det kan ta avsevärd tid innan förtroendet för penning- och finanspolitikens uthållighet etableras. Det faktum att EU-debatten delvis präglas av argument grundade på att Sverige bör stå utanför valutaunionen för att föra en politik med andra mål ökar riskerna i detta avseende. Osäkerhet om politikens mål och hållfasthet kommer inte enbart att påverka de finansiella marknaderna och statens lånekostnader. Ä ven viljan att investera i Sverige kan komma att påverkas.
Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) delar utredningens bedömning att ”effektivitetsargument talar för en positiv syn på valutaunionen som sådan och på ett svenskt deltagande” men tycker att de positiva effekterna är betydligt större än vad utredningen menar. SAF ifrågasätter relevansen av de studier som ligger till grund för utredningens bedömning att effekten av minskad valutaosäkerhet på handel och investeringar sannolikt är liten. Historiska data rörande växelkursosäkerhet contra valutastabilitet kan, enligt SAF, aldrig belysa de långsiktigt, dynamiska effekterna av den fundamentala förändring som skapandet av en gemensam europeisk valuta innebär. SAF framhåller att för ett land som Sverige kommer ett medlemskap i valutaunionen att betyda lägre räntor; räntan behöver inte längre inkludera en riskpremie för växelkursfall. SAF invänder mot utredningens bedömning
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
74
att högre ”realiserade” realräntor representerar ett övergående problem som inte utgör något egentligt skäl för att gå med i valutaunionen. Den svenska erfarenheten visar, enligt SAF, att det är fullt möjligt att under lång tid ha såväl högre nominella som ”realiserade” reala räntor än omvärlden.
Sveriges Exportråd anser att utredningen förbiser att effekterna är väldigt olika för små- och medelstora företag resp. stora företag. För mindre företag utgör transaktionskostnader och valutasäkring en betydligt större del av ordersumman. En annan aspekt som förbigåtts av utredningen är att valutaväxling i sig utgör en restriktion för företag som ännu inte är internationellt verksamma. Skapandet av en valutaunion bör medföra att fler företag kommer att vara beredda att ta den risk som en internationalisering medför, anser Exportrådet.
Sveriges Industriförbund anför att utredningen har underskattat de positiva effektivitetskonsekvenserna. Den har inte beaktat framväxten av en effektiv kapitalmarknad i euro, vilket är av betydelse för de svenska multinationella företagen. Den har också underskattat ränteeffekten av medlemskapet och därmed fördelarna för mindre företag av att få en billigare kapitalförsörjning. Framför allt har utredningen, enligt Förbundet, undlåtit att analysera den tillväxtpotential för mindre exportföretag som valutaunionen leder till, genom bortfallet av valutarisker och minskningen i transaktionskostnader.
Sveriges Köpmannaförbund framhåller att en europeisk enhetsvaluta skulle effektivisera och förbilliga svenska handelsföretags kontakter med leverantörer inom unionen. Förbundet anser vidare att svensk detaljhandel skulle dra fördel av att såväl korta som långa räntor är låga och i paritet med räntorna i övriga medlemsländer.
Fullmäktige i Sveriges Riksbank anser att utredningen underskattar de samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna av ett deltagande i valutaunionen. De samhällsekonomiska vinsterna av ett införande av euron överstiger kostnaderna med en bredare marginal än vad utredningen kommer fram till. För mindre och medelstora företag kan valutahanteringen innebära ett ibland oöverstigligt hinder för investeringar och handel. Vidare anförs att vinsterna i form av ökad konkurrens, lägre inflation och lägre räntor underskattas av utredningen.
Sveriges Industriförening bedömer att de samhällsekonomiska effektivitetsvinsterna till följd av ett deltagande i valutaunionen är betydligt större än vad utredningen redovisar. De ackumulerade effektivitetsvinsterna kommer att bli mycket betydande på några års sikt, i synnerhet vad avser de små och medelstora företagen.
Sydsvenska Handelskammaren anser att effekterna av växelkursfluktuationer på investeringar och handel har underskattats. Om två i övrigt likvärdiga investeringsalternativ skiljer sig åt genom att det ena ligger inom ett stort stabilt valutaområde och det andra ligger inom ett marginellt valutaområde med fluktuerande kurser, kommer det förstnämnda alternativet att väljas.
Ett antal remissinstanser anser att utredningen i otillräcklig grad analyserat och beaktat konsekvenserna av EMU för den finansiella sektorn. Däribland återfinns: fullmäktige i Sveriges riksbank, Finans-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
75
inspektionen, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen, Sveriges Industriförbund och Värdepapperscentralen.
Enligt fullmäktige i Sveriges riksbank kan alternativet att stå utanför valutaunionen en tid för att senare bli medlem bli förhållandevis besvärande för den finansiella sektorn. Dubbla system, risk för diskriminering i exempelvis det gemensamma betalningssystemet TAR-GET, samt försämrade konkurrensförutsättningar på den nya euromarknaden är faktorer som utredningen lämnar därhän.
Finansinspektionen framhåller att en icke ringa omläggning av hushållens och företagens upplåning från svenska kronor till euro kan förväntas i en situation där Sverige inte deltar i EMU:s tredje etapp.
Detta kan i sin tur leda till en sämre fungerande kronmarknad än i dag. Ä ven Riksgäldskontoret, Finansbolagens förening och Värdepapperscentralen gör en liknande bedömning.
Stockholms Fondbörs anser att om Sverige ingår i valutaunionen från starten innebär det en möjlighet för värdepappersmarknaden att tidigt och i ett slag byta till handel i euro. I ett alternativ där Sverige avvaktar med att inträda i valutaunionen blir läget mer komplicerat. Starka skäl talar för att handel i euro ganska snart måste erbjudas, åtminstone i de mest omsatta värdepapperslagen. Genom att omläggningen inte blir lika entydig som vid ett deltagande blir systemkostnaderna avsevärt högre. En uppskjuten övergång till euro innebär stora risker för att handeln i svenska värdepapper förskjuts till andra marknadsplatser som kan erbjuda eurohandel.
Makroekonomiska störningar och penningpolitiken
Betänkandet
Utredningen framhåller att ett medlemskap i valutaunionen medför att vi avhänder oss vår penningpolitiska självständighet. På lång sikt skulle detta innebära att vi får samma inflationstakt som andra deltagarländer: Sverige skulle inte kunna ha ett nationellt inflationsmål som avviker från ECB:s mål för hela valutaunionen. Utredningen anser vidare att det inte finns någon anledning att tro att sysselsättning och kapacitetsutnyttjande på lång sikt skulle bli vare sig högre eller lägre till följd av detta. På kort sikt skulle emellertid penningpolitiken kunna påverka produktion och sysselsättning, därför att vissa nominella priser och löner är trögrörliga. Penningpolitisk självständighet kan då användas för att stabilisera produktion och sysselsättning vid störningar som drabbar ett enskilt land, enligt utredningen.
Ur utredningens resonemang framgår vidare att ett deltagande i valutaunionen skulle kunna minska risken för att såväl penning- som finanspolitik skall orsaka makroekonomiska störningar i Sverige. Utredningen kan tänka sig situationer då eurons växelkurs till följd av politiken i de stora medlemsländerna i valutaunionen rör sig på ett sådant sätt att makroekonomiska obalanser genereras i Sverige. Samtidigt skulle vi förlora möjligheten att använda växelkursen för att motverka sådana störningar som enbart drabbar Sverige. Potentiellt skulle
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
76
detta kunna medföra mycket stora kostnader, hävdar utredningen. Penningpolitisk självständighet kan ses som en värdefull för-säkring mot alltför svåra makroekonomiska konsekvenser ifall stora störningar uppkommer.
Remissinstanserna
Ett antal instanser anser att utredningen överdriver risken för att Sverige skulle utsättas för landspecifika externa störningar. Däribland återfinns: Aktiefrämjandet, Exportrådet, Industriförbundet, Kommerskollegium, NUTEK, Riksgäldskontoret, SAF och fullmäktige i
Sveriges riksbank. Fullmäktige framhäver att den omläggning av finans- och penningpolitik som skett i Sverige under senare år troligtvis har lett till minskad risk för störningar.
Utredningen hänvisar till två expertrapporter som tyder på att den svenska ekonomin har varit mer utsatt för störningar av asymmetrisk karaktär än vad som varit fallet i flertalet EU-länder. Flera remissinstanser anser att dessa resultat inte nödvändigtvis har bäring på frågan huruvida Sverige bör delta i den tredje etappen av EMU. Det är enligt instanserna inte möjligt att urskilja om störningarna beror på den ekonomiska politik som förts i Sverige eller om de är av externt slag.
Arbetslivsinstitutet, Kommerskollegium, Konkurrensverket, Riksgäldskontoret, fullmäktige i Sveriges riksbank, Statskontoret och Svenska Handelskammarförbundet anser att störningarna kan ha varit internt genererade.
Vidare framhålls i remissvaren från Aktiefrämjandet, Sveriges Exportråd, Kommerskollegium, fullmäktige i Sveriges riksbank, Riksgäldskontoret och Svenska Handelskammarförbundet att mycket talar emot att risken att drabbas av asymmetriska chocker skulle vara högre för Sverige än övriga medlemsstater. Sveriges ekonomi uppvisar likheter med de potentiella kärnländerna.
Utredningens bedömning av vikten av att ha tillgång till en självständig penningpolitik i det fall att Sverige skulle exponeras för asymmetriska störningar, ifrågasätts i ett flertal av remissvaren. Arbetslivsinstitutet, Konkurrensverket, Lantbrukarnas Riksförbund (LRF),
Riksgäldskontoret, Sveriges Industriförbund, fullmäktige i Sveriges riksbank och Svenska Handelskammaren argumenterar att landspecifika störningar kan och bör bekämpas med andra medel än penningpolitiska. Fullmäktige i Sveriges riksbank menar att det i första hand krävs åtgärder för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt och lönebildningen. Möjligheten att vidtaga sådana åtgärder skulle kunna minska om det fanns utrymme för en självständig penningpolitik.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och Folkrörelsen: Nej, till EU stödjer däremot utredningens linje att Sverige bör behålla den penningpolitiska självständigheten för att kunna motverka asymmetriska chocker. Detta instrument skulle kunna användas för att förhindra att arbetslösheten förvärras.
SAF anser att det vore orimligt att låta utformningen av den svenska valutapolitiken styras av strävan att kunna hantera utomordentligt
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
77
ovanliga störningar. Avgörande för valutapolitiken borde istället vara vad som är bra under normala omständigheter.
Konkurrensverket, SAF och Sveriges Industriförbund bedömer att den reella penningpolitiska självständigheten vid ett svenskt utanförskap blir liten. Detta är därför ett svagt argument för att inte delta i valutaunionen.
Fullmäktige i Sveriges riksbank menar att risken för att marknaderna inte uppfattar inflationsmålet som trovärdigt blir uppenbar om ett svenskt beslut att stå utanför valutaunionen skulle baseras på argumentent att penningpolitiken behövs för att motverka makro- ekonomiska störningar.
Inflation och penningpolitikens trovärdighetsproblem
Betänkandet
Utredningen framhäver att valutaunionen har utformats i syfte att ge förutsättningar för en trovärdig låginflationspolitik. Den europeiska centralbanken kommer att ha en mycket hög grad av oberoende och huvudmålet är prisstabilitet. En osäkerhetsfaktor är dock att Ekofinrådet kommer att kunna utfärda riktlinjer för växelkurspolitiken som skulle kunna komma i konflikt med målet om låg inflation. Sannolikheten att detta sker är svår att värdera. Utredningens bedömning är ändå att ECB:s penningpolitik kommer att inriktas på prisstabilitet och att man kommer att få hög trovärdighet för denna politik.
För ett land som Sverige, med en historia av hög inflation, är därför deltagande i valutaunionen troligen en bra metod att uppnå långsiktig prisstabilitet, enligt utredningen. Nackdelen är att vi förlorar möjligheterna att möta störningar som enbart drabbar Sverige med ränte- och växelkursförändringar. Ser man därför enbart på avvägningen mellan låg inflation och penningpolitisk flexibilitet, vore därför en självständig penningpolitik att föredra framför medlemskap i valutaunionen om vi på egen hand kan uppnå en lika hög grad av trovärdighet. Skall vi, med vår inflationshistoria, lyckas med detta krävs förändringar av lagstiftningen i syfte att stärka Riksbankens oberoende.
Remissinstanserna
Företagarnas Riksorganisation anser att utvecklingen de senaste åren visar att det är möjligt för Sverige att föra en ekonomisk politik som inte använder sig av en fastkursregim och ändå hålla inflationen på en låg nivå. Sverige skulle utanför valutaunionen kunna få lägre räntor än andra länder. Detta skulle dock innebära att omfattande reformer på olika områden blir nödvändiga. Vidare framhävs att hittillsvarande erfarenheter av en centraliserad penningpolitik inte är entydigt posi-tiva.
Sverige bör av den anledningen ställa sig utanför valutaunionen tills övertygande bevis för dess positiva effekter visats.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
78
LO anser att Sverige endast bör genomföra de förändringar i Riksbankens ställning och styrning som krävs genom vårt medlemskap i
EU. LO tar avstånd från förslag om att regeringens och riksdagens inflytande över penningpolitiken skall minska. Omfattar valutaunionen endast ett fåtal länder förväntar sig LO att inflationen blir något lägre för Sverige vid ett deltagande än vid ett utanförskap. Sannolikheten är i det fallet högre för att en starkare trovärdighet för penningpolitiken etableras. En större monetär union förväntas inte innebära en lägre inflation för svensk del vid ett deltagande. LO hävdar vidare att om Sverige varaktigt lyckas hålla samma låga inflation som resten av EU, skulle sannolikt de ekonomiska fördelarna av ett deltagande överväga på lång sikt.
Enligt SACO:s mening är riskerna för allvarliga bakslag i den svenska ekonomin långt ifrån borta. En ogynnsam förväntningsbild kan lätt uppstå, där Sverige tvingas acceptera såväl ökad inflation som arbetslöshet. I ett sådant läge skulle det vara ett vågspel att stå utanför valutaunionen, speciellt om detta förknippas med en mindre strikt penningpolitik. För att på ett förtroendefullt sätt kunna förvalta en självständig penningpolitik, kommer det enligt SACO:s mening att krävas en mycket stark egen ekonomi.
Statens arbetsgivarverk är mer skeptisk till Sveriges förmåga att bygga upp ett förtroende utanför ett fast institutionellt växelkursarrangemang än utredningen. Sverige har ett större trovärdighetsproblem i inflationshänseende än de flesta andra länder. Vidare påpekas att även en ekonomisk politik som vilar på en sund bas kan misslyckas om marknaden misstror den.
Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) anser att inflationsbekämpningen inte kan ges högsta prioritet i den ekonomiska politiken och att Riksbankens politik också måste styras av andra hänsyn. TCO finner det inte önskvärt att en centralbank ställs utanför och oberoende av den demokratiska processen. Om ECB inte lyckas uppnå låg och stabil inflation, faller enligt utredningen ett viktigt skäl för deltagande i valutaunionen bort. Ä ven om TCO klart inser fördelarna med en låg inflation är man inte beredd att rekommendera att inflations-bekämpning alltid och i alla lägen ges prioritet framför andra eko-nomiskt politiska åtgärder i andra syften.
EU-kritiska rådet tar avstånd från en ordning där Riksbanken ges en oberoende ställning redan före ett eventuellt inträde i valutaunionen.
Trovärdighet för pennigpolitiken går enligt EU-kritiska Rådet att åstadkomma på annat sätt än att inrätta en överordnad centralbank.
Fullmäktige i Sveriges riksbank framhåller att den trovärdighet som tycks ha uppnåtts vad gäller inflationsmålspolitiken ännu inte är så etablerad att den inte skulle kunna ifrågasättas vid nya signaler om en svensk ackommoderande politik av det slag som utredningen antyder.
Blotta misstanken om att Riksbanken kommer att tumma på inflationsmålet och inte motverka en alltför snabb pris- och lönekostnadsutveckling, kan minska trovärdigheten i penningpolitiken. Ett beslut om svenskt utanförskap tydligt baserat på försäkringsargument, såsom utredningen förespråkar, skulle därför enligt fullmäktiges me-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
79
ning riskera att signalera en mindre konsekvent inflationspolitik. Detta skulle i sin tur leda till höjningar av räntan med negativa efterfrågeeffekter.
Finanspolitiken och EMU
Betänkandet
Utredningen anser att den typ av finanspolitiska begränsningar som Maastrichtfördraget ålägger de enskilda medlemsstaterna kan ha ett värde. Ett skäl till dessa är risken för inflation som urholkar realvärdet av bl. a. statens utestående skuld. Det ligger, enligt utredningen, ett värde i att förstärka spärrarna mot en växande offentlig skuldsättning. Risken, enligt utredningen, med de restriktioner mot stora budgetunderskott som byggts in i Maastrichtfördraget är att de kan förhindra finanspolitiken att verka som automatisk stabilisator vid konjunkturstörningar. Länder med låg offentlig skuldsättning borde emellertid kunna tillåtas större temporära budgetunderskott än andra. Det borde tydliggöras att det överordnade målet är att förhindra en ohållbar ökning av den offentliga skuldsättningen.
Utredningen har svårt att se varför valutaunionen i sig skulle driva fram krav på ytterligare finanspolitisk integration. Däremot kan det finnas en ekonomisk logik i transfereringar mellan de deltagande länderna i syfte att stabilisera inkomst- och produktionsstörningar. De politiska invändningarna mot denna typ av konstruktioner har emellertid stor tyngd.
Ett av huvudskälen till att utredningen inte vill se ett deltagande i valutaunionen från starten den 1 januari 1999, är att den menar att den interna statsfinansiella situationen i Sverige fortfarande är sådan att ett deltagande innebär stora risker. En eventuell minskning i produktion och sysselsättning skulle leda till en sådan försämring av de offentliga finanserna att ytterligare mycket smärtsamma ingrepp i de offentliga utgifterna och effektivitetsminskande skattehöjningar skulle bli nödvändiga.
Remissinstanserna
Vad gäller frågan huruvida valutaunionen kommer att leda till en minskning av det nationella oberoendet och möjligheterna att t. ex. föra en självständig skatte- och utgiftspolitik anser fullmäktige i Sveriges riksbank, Konjunkturinstitutet och SAF att denna fråga påverkas av internationaliseringen och den allmänna utvecklingen inom EU snarare än av ett deltagande i valutaunionen. Konjunkturinstitutet vill dock inte utesluta att integrationen inom EU i längden kommer att leda till en ökad harmonisering av skatter och offentliga utgifter.
Fullmäktige i Sveriges riksbank och Konjunkturinstitutet menar att med den utformning stabilitets- och tillväxtpakten fått är det svårt att se att den skulle utgöra en större begränsning av möjligheterna att föra en
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
80
självständig finanspolitik än de restriktioner dagens beroende av de internationella finans- och valutamarknaderna ändå skapar.
Fullmäktige påpekar att ett väl fungerande system för omfördelning mellan regioner eller länder inom valutaunionen i syfte att parera störningar som drabbar vissa delar av valutaunionen värre än andra, knappast vore något att invända mot. Problemet är snarare att det finns en utbredd skepsis mot möjligheterna att skapa sådana överstatliga omfördelningssystem utan att dessa är förenade med negativa bi-effekter.
Konjunkturinstitutet menar vidare att stabilitets- och tillväxtpaktens slutliga form minskar risken för stora strukturella underskott utan att ländernas finanspolitiska frihetsgrad minskar påtagligt.
NUTEK och Statskontoret menar att en valutaunion skulle fungera bättre med ett större mått av gemensam europeisk finanspolitik än idag och en större andel av offentliga medel slussade över EU:s budget.
Sveriges Industriförbund och Kommerskollegium menar att utredningen har underskattat möjligheten att med finanspolitik kunna hantera exceptionella kriser utan allvarliga efterverkningar i form av räntehöjningar. Inträffar en stor real asymmetrisk chock så medger EGfördraget, liksom stabilitets- och tillväxtpakten, att ett land till-fälligt kan få större underskott i sina offentliga utgifter vid sådana krissituationer. Industriförbundet menar vidare att man för att mildra chocken kan använda sänkta arbetsgivaravgifter eller andra skatte- lättnader.
LO och Landstingsförbundet är negativa till strama finanspolitiska regler på EU-nivå. I detta sammanhang pekar LO särskilt på stabilitetsoch tillväxtpakten, som om den tillämpas tillräckligt stramt väsentligen kan begränsa den finanspolitiska handlingsfriheten i valutaunionen. LO:s inställning är att de framtida finanspolitiska reglerna inte får hindra de automatiska stabilisatorerna i svensk ekonomi att verka. Landstingsföbundet menar också att konsekvenserna av en allt för snäv budgetrestriktion kan bli nedskärningar i långsiktigt motiverad offentlig verksamhet.
Svenska kommunförbundet och Landstingsförbundet anser att det finns en risk att utvecklingen inom en valutaunion leder vidare i riktning mot en mer långtgående samordning av den nationella finanspolitiken. Utökad finanspolitisk samordning skulle kunna leda till betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen och få regionala återverkningar. Folkrörelsen: Nej till EU och EU-kritiska rådet menar att valutaunionen i förlängningen knappast kommer att kunna fungera om inte EU också kan styra finanspolitiken. En gemensam finanspolitik kommer att leda till krav på att EU styr medlemsländernas skattesystem eller att EU för en egen beskattningsrätt. Enligt
Folkrörelsen: Nej till EU har unionen då inte bara tagit över den ekonomiska politiken, utan också tagit över de viktigaste politiska styrmedlen generellt och röjt väg för en europeisk förbundsstat. Uppsala Universitet menar att utredningen underskattar konsekvenserna av en gemensam valuta vad beträffar möjligheten att bibehålla nuvarande nivå på den svenska kapitalinkomstbeskattningen och att det kan komma att krävas en väsentlig nedjustering av den svenska skattesatsen på personliga kapitalinkomster.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
81
Arbetsmarknaden och valutaunionen
Betänkandet
Enligt utredningen beror arbetslöshetsnivån på lång sikt främst på hur väl arbetsmarknaden fungerar. Löneförhandlingssystem, arbetslöshetsförsäkringens utformning och finansiering, samt hur väl utbildningssystem och arbetsmarknadspolitik förmår anpassa utbudet av arbetskraft till efterfrågan är centrala faktorer, enligt utredningen.
Ett svenskt deltagande i valutaunionen påverkar arbetslösheten främst genom att Sverige avhänder sig möjligheterna att genom penningpolitiken motverka störningar som enbart drabbar Sverige. Anpassningen till sådana störningar kräver att priser och löner ändras jämfört med utländska priser och löner. Olika s.k. nominella stelheter gör att anpassningen kan väntas bli långsammare om det inte finns någon växelkurs som kan ändras. I fall Riksbanken vid ett svenskt utanförskap tillämpar ett strikt inflationsmål, ser utredningen be-gränsade möjligheter att använda växelkursen för att stabilisera ekonomin, men i situationer då ekonomin befinner sig i djup recession kan valutans värde tillåtas falla utan att inflationstakten hotas. Omvänt, framhåller utredningen, kan tendenser till alltför höga löne-ökningar motverkas genom att Riksbanken höjer räntan så att kronan stiger i värde.
Penningpolitiken påverkar den makroekonomiska utvecklingen på kort sikt därför att nominella löner och priser anpassar sig långsamt. En rimlig uppskattning, enligt utredningen, är att anpassningen av nominella löner och priser normalt tar två till tre år. På denna sikt bedöms därför penningpolitik kunna ha avsevärda reala effekter. Enligt utredningen innebär ett medlemsskap i valutaunionen att kraven på flexibilitet i den nominella löneutvecklingen ökar. Det är möjligt att de nominella lönerna blir mer flexibla, men det bedöms av utredningen som icke försvarbart att grunda politiken på en sådan förmodan. Vidare befarar utredningen att den arbetslöshet som uppstått i Sverige blir bestående, troligtvis på grund av institutionella förhållande på arbetsmarknaden. Oavsett om Sverige deltar i valutaunionen eller inte bedöms det som nödvändigt att reformera arbetsmarknaden. Utredningen aviserar ett omfattande program med åtgärder.
Internationell migration anses av utredningen inte kunna spela någon större roll för att underlätta anpassningen vid störningar inom valutaunionen. Vidare anses skiftande insitutionella förutsättningar innebära att det inte finns anledning att samordna sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitiken på EU-nivå.
Enligt utredningens uppfattning är det ett stort risktagande att delta i valutaunionen med nuvarande höga arbetslöshet. Det bedöms som mycket allvarligt om Sverige skulle råka ut för makroekonomiska störningar som inte kan motverkas av penning- och valutapolitiken och detta skulle leda till ytterligare ökningar av arbetslösheten. På några års sikt är utredningen mer positiv till ett svenskt deltagande i den monetära unionen. Om arbetslösheten pressas tillbaka och den statsfinansiella situationen framstår som mer stabil, påverkar det utredningens bedömning av ett deltagande i kraftigt positiv riktning. Om en rejäl för-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
82
bättring av sysselsättningsläget snabbt kommer till stånd, och om man tror på en betydande ökning av flexibiliteten på arbetsmarknaden, framstår ett tidigt deltagande i valutaunionen som mer förmånligt enligt utredningen.
Remissinstanserna
LO anser att svensk ekonomi troligen inte är mogen för ett inträde i valutaunionen på kort sikt. För att åter nå full sysselsättning ställs höga krav på att lönebildningen skall vara inflationsrobust. LO ser med tillförsikt på möjligheterna att förändra lönebildningen i denna riktning. De negativa effekterna av ett eventuellt misslyckande härvidlag skulle bli allvarliga oavsett om Sverige ansluts till valutaunionen eller ej, men sannolikt allvarligare vid en anslutning. LO anser inte att den svenska arbetsmarknaden behöver bli mer flexibel genom avreglering för att kunna fungera väl i valutaunionen och motsätter sig ökad lönespridning och ökad otrygghet för löntagarna. Vidare framhålls att kampen mot arbetslösheten måste komma högst upp på EU:s dagordning och utrustas med effektivare instrument.
TCO fastslår att utredningen finner det förknippat med stora risker att gå in i valutaunionen med hög arbetslöshet. TCO delar detta synsätt och framhåller att samhällsekonomisk obalans i ett så viktigt hänseende som sysselsättning försvårar ett deltagande i valutaunionen. Utredningen anser att ett deltagande i valutaunionen inte kommer att leda till någon drastisk förändring av flexibiliteten i nominallöneutvecklingen och anpassningsförmågan på arbetsmarknaden vid störningar av olika slag. TCO konstaterar att det är oklart om utredningen anser att drastiska program för att pressa tillbaka löntagarnas ställning skulle vara lättare att genomföra utanför valutaunionen. TCO motsätter sig huvuddelen av utredningens program för att åstadkomma s.k. ökad flexibilitet i arbetslivet.
Ä ven Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) delar utredningens uppfattning att ett deltagande i valutaunionen är ett alltför stort risktagande med nuvarande höga arbetslöshet. AMS menar att Sverige bör behålla alla tillgängliga medel för att motverka att makroekonomiska störningar leder till ytterligare arbetslöshet. De anpassningsmekanismer som utredningen diskuterar kan enligt AMS inte på överskådlig tid kompensera för avsaknaden av penning- och valutapolitiska åtgärder.
Folkrörelsen: Nej till EU anser att kraven för deltagande i valutaunionen innebär att Sverige inte längre kan prioritera full sysselsättning. Folkrörelsen delar inte utredningens resonemang kring reformer av arbetsmarknaderna vilka anses vara av nyliberalt märke.
Jämställdhetsombudsmannen (Jämo) framhåller att ökade krav på arbetskraftens rörlighet och löneflexibilitet sannolikt har större negativa konsekvenser för kvinnor än för män. Enligt Jämo beror detta på att män är mer rörliga än kvinnor, att män och kvinnor befinner sig i olika sektorer och att lönerna inom EU systematiskt skiljer sig efter kön.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
83
Uppsala Universitet påpekar att utredningens argumentering för att även ett icke-deltagande i valutaunionen skulle ställa krav på ökad nominell löneflexibilitet bygger på en speciell tolkning av inflationsmålet som innebär att engångsanpassningar av konsumentprisnivån utesluts.
Uppsala Universitet anser inte att inflationsmålet skall ges en sådan sträng tolkning och påpekar att ett argument mot deltagande i valutaunionen är just att Sverige därigenom avhänder sig möjligheten att kompensera bristen på nominell löneflexibilitet med växelkursanpassningar, även om detta skulle medföra en tillfällig ökning i inflationstakten. Skillnaden mellan deltagande- och icke-deltagande i valutaunionen när det gäller krav på nominell löneflexibilitet anses därför betydande; deltagande i valutaunionen omöjliggör de slags engångsanpassningar av växelkursen som i vissa situationer kan vara motiverade för att kompensera bristen på nominell löneflexibilitet.
SAF och Sveriges Industriförbund instämmer i behovet av institutionella förändringar på arbetsmarknaden och delar utredningens bedömning att åtgärder erfordras oberoende av om Sverige deltar i valutaunionen eller inte. SAF menar att det finns anledning att understryka att tillkomsten av en valutaunion skapar en helt ny miljö för lönebildningen. Bedömningen görs att lönebildningen inom ramen för en valutaunion snabbt kommer att anpassas till denna verklighet. Vidare anses valutaunionen öka förutsättningarna att hantera arbetslösheten inte minst genom effekterna av lägre räntor. Utredningens uppfattning att det inte finns något behov av en samordnad sysselsättnings- och arbetsmarknadspolitik på EU-nivå delas av SAF.
SACO drar slutsatsen att det skulle vara till förmån för den långsiktiga strukturella utvecklingen att få de stabilare marknadsbetingelser som ett medlemsskap innebär. SACO finner att den instabilitet som präglat de senaste decenniernas utveckling i Sverige i princip kommer att försvinna när åtgärder inte längre löpande värderas över kapitalmarknaderna.
Fullmäktige i Sveriges riksbank anför att problemet med arbetslösheten i första hand måste lösas med åtgärder inriktade på att förbättra arbetsmarknadens och lönebildningens funktionssätt. Vad gäller möjligheterna att framgångsrikt bedriva strukturreformer på arbetsmarknaden anser Aktiefrämjandet, fullmäktige i Sveriges riksbank, Grossistförbundet Svensk Handel, Konkurrensverket, Lantbrukarnas Riksförbund, Statskontoret, Sveriges Exportråd och Sydsvenska Handelskammaren att förutsättningarna för detta förstärks av ett medlemsskap i valutaunionen. Ä ven Göteborgs Universitet - Handelshögskolans fakultetsnämnd menar att betydelsen av valuta-unionen för arbetsmarknadens flexibilitet underskattats av utredningen. Om möjligheten att devalvera försvinner vet arbetstagarna att om reala löner drivs upp över den nivå som ger en acceptabel sysselsättning blir konsekvensen arbetslöshet. Vidare påpekas att arbetsgivarna vet att de inte kan kompensera sig med prishöjningar. Fakultets-nämnden anser att båda dessa faktorer bidrar till att öka löne-flexibiliteten relativt och aggregerat inom valutaunionen.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
84
Företagarnas Riksorganisation betonar att Sverige måste reformeras på en rad områden innan ett inträde i valutaunionen bör aktualiseras och framhåller möjligheten att regering och riksdag, samtidigt som ett medlemskap i valutaunionen beslutas, också beslutar om konfliktreglerna på arbetsmarknaden, arbetsrätten och sänkta skatter.
Konjunkturinstitutet (KI) delar utredningens slutsats att ett deltagande i valutaunionen i sig inte är avgörande för behovet av reformer på arbetsmarknaden. KI påpekar att utredningen anför den låga nominallöneflexibiliteten som ett skäl mot ett snabbt inträde i valutaunionen. KI menar att utredningen härvidlag möjligen är alltför pessimistisk inför utsikterna att väsentligt förbättra flexibiliteten genom en reformering av förhandlingssystemet.
Svensk Industriförening och Sydsvenska Handelskammaren anser att utredningen har underskattat arbetskraftens rörlighet och den anpassningsmekanism denna kommer att utgöra framöver.
EMU som politiskt projekt
Betänkandet
Enligt utredningen är EMU-projektet i hög grad ett politiskt projekt. Den bärande ideologin tycks ha varit den s.k. ”kontinentala integrationsmodellen”; man integrerar ekonomiskt för att öka den politiska integrationen. Denna modell spelar fortfarande en central roll. Vidare ser utredningen det som sannolikt att det inte enbart kommer att bildas en kärna av länder som utgör valutaunionen, utan att det också kommer att bildas en kärna inom det utrikes- och säkerhetspolitiska området.
Det finns enligt utredningen många argument för att valutaunionen bör kunna främja en fortsatt utveckling av samarbetet inom EU. Ett viktigt skäl som lyfts fram är att det skapas en inre kärna som kan driva integrationen vidare. Om inte en tillräcklig fördjupning av det nuvarande samarbetet kommer till stånd är det en risk att EU:s utvidgning kan komma att skjutas på framtiden. Ett misslyckande för EMU-projektet skulle kunna äventyra trovärdigheten i framtida åtaganden från EU:s sida. Samtidigt görs bedömningen att valutaunionen också kan innebära politiska risker. Den kan leda till en uppdelning av EU-länderna i olika kategorier, vilket kan skapa splittring. Det kan också uppstå konflikter om penningpolitiken mellan medlemsländerna i valutaunionen och mellan dessa och de utanförstående länderna. Utredningens bedömning är att de faktorer som talar för att valutaunionen är viktig för EU:s fortsatta integration är starkast.
Remissinstanserna
Folkrörelsen: Nej till EU instämmer i utredningens konstaterande att
EMU är ett politiskt projekt och befarar att valutaunionen utgör ett avgörande steg mot ett federalt Europa med gemensam finanspolitik.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
85
Ä ven EU-kritiska Rådet hyser farhågor för en utveckling i federalistisk riktning.
Företagarnas Riksorganisation framhåller risken för ökade sociala motsättningar mellan EMU-länderna och pekar på att valutaunionen i förlängningen då skulle kunna leda till en splittring mellan länder eller länderområden istället för att knyta dessa hårdare samman. Företagarna ifrågasätter även om det räcker eller är nödvändigt med en valuta-union för att upprätthålla fred och pekar på splittringen av Jugo-slavien. Handelsanställdas förbund (underremiss till LO) framhåller att valutaunionen snarast kommer att öka konflikterna i Europa. Detta anses kunna bli fallet till följd av den föreslagna stabilitets- och tillväxtpakten enligt vilken länder kan komma att drabbas av böter.
Konjunkturinstitutet (KI) anser att utredningen förmedlar en insikt om EMU-projektets historiska bakgrund och roll för den fortsatta integrationen, en insikt som är viktig för förståelsen av EMU-frågan.
KI anser att utredningen bidrar till att öka förståelsen varför projektet har kunnat drivas framgångsrikt trots betydande svårigheter.
Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) finner en risk för att unionen och integrationsarbetet kommer att förlamas under en lång tid om valutaunionen inte skulle bli av. Motsättningar mellan medlemsstater anses kunna öka med åtföljande negativa konsekvenser för t.ex. den framtida östutvidgningen. Samtidigt anser LRF att man inte kan bortse från att valutaunionen kan leda till motsättningar i och med att en del medlemsländer riskerar att inte kvalificera sig och på grund av oenighet vid tolkningen av konvergenskriterierna. Motsättningar anses även kunna uppstå kring hur asymmetriska störningar skall mötas.
Svensk Industriförening lyfter fram fredsaspekten av EMU och framhåller att valutaunionen innebär att länders ekonomier vävs samman på ett nytt sätt som ytterligare stärker samhörigheten mellan Europas länder och därför minskar krigsrisken.
Svenska Kommunförbundet är betydligt mer skeptiskt inställd till utredningens slutsatser vad gäller risken för en mer långtgående samordning av finanspolitiken. Utredningens analys bortser, enligt förbundets mening, från det faktum att valutaunionen först och främst är ett politiskt projekt där det handlar om att fördjupa integrationen mellan medlemsländerna. Förbundet finner att starka krafter inom unionen kommer att verka för en finanspolitisk samordning. En sådan samordning kan, enligt förbundet, leda till betydande ingrepp i den kommunala självstyrelsen.
SAF framhåller att en gemensam valuta är en viktig politisk ingrediens i det europeiska samarbetet och betonar dess psykologiska betydelse. SAF gör även bedömningen att ett framgångsrikt genom- förande av EMU-projektet har avgörande betydelse för möjligheterna att utvidga EU österut.
Sveriges Köpmannaförbund påpekar att utvecklingen mot en valutaunion har varit uppenbar för de länder som utan reservation anslöt sig till Maastrichtfördraget. I denna mening ser Köpmannaförbundet valutaunionen som ett politiskt projekt och framhåller att i
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
86
en europeisk gemenskap går de ekonomiska och politiska dimensionerna samman.
Valutaunionen, demokratin och Sveriges internationella inflytande
Betänkandet
Minskade möjligheter till demokratiskt ansvarsutkrävande och kontroll är enligt utredningen ett politiskt argument mot ett svenskt del-tagande. I syfte att garantera låg inflation har den europeiska centralbanken (ECB) givits stor självständighet. Det innebär samtidigt att möjligheterna till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande har blivit mindre än vad som kan vara önskvärt. Detta innebär dock inte enligt utredningen att all form av politisk kontroll och ansvarsut-krävande är utesluten. Vidare måste konstruktionen med en oberoende europeisk centralbank ställas i relation till att en ökad självständighet för Riksbanken blir nödvändig också i det fall då Sverige står utanför valutaunionen. Utredningen anser att Sverige, under kommande regeringskonferenser inom EU, bör initiera en diskussion om hur möjligheterna till demokratisk kontroll och ansvarsutkrävande ska ökas.
En central politisk aspekt är hur ett beslut i EMU-frågan ska fattas för att det ska få legitimitet. Om det inte ska upplevas öka avståndet mellan väljare och politiker, måste det enligt utredningen ges tid för en bred, saklig och allsidig debatt.
Utredningen anser att möjligheterna till inflytande inom EU är ett politiskt argument för ett svenskt deltagande. Argumenten för inflytande bör enligt utredningen väga tyngst av de politiska argumenten. De länder som deltar kan komma att få en ledande roll i hela EUsamarbetet och större möjligheter att påverka den politiska dagordningen. Ett svenskt beslut att stå utanför valutaunionen kan innebära betydande politiska kostnader. Bilden av Sverige som ett integrationsovilligt land kan komma att förstärkas och allvarligt inskränka möjligheterna att få gehör för våra synpunkter i andra för oss viktiga EU-frågor. Ett tidigt deltagande i valutaunionen framstår, enligt utredningen, som mer förmånligt om man tror att andra länder gör en så negativ värdering av en avvaktande svensk hållning att det innebär stora politiska kostnader och om man tror att den monetära unionen redan från början kommer att bestå av nästan alla EU-länder.
Remissinstanserna
LO anser att Sverige endast bör göra de förändringar i Riksbankens ställning och styrning som krävs genom deltagande i valutaunionen.
LO anser vidare att former för ett ökat demokratiskt inflytande över ECB måste diskuteras. Möjligheterna till demokratiskt ansvarsutkrävande och kontroll av ECB betraktas som ett problem av EUkritiska rådet, Folkrörelsen: Nej till EU, Handelsanställdas Förbund,
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
87
Göteborgs Universitet - Statsvetenskapliga Institutionen och Landstingsförbundet.
Jämställdhetsombudsmannen (Jämo) menar att det är tveksamt ur ett könsperspektiv huruvida de politiska argumenten talar för ett deltagande i valutaunionen. Jämo framhåller att såväl kvinnors som mäns inflytande över den ekonomiska politiken kommer att minska, men att detta kommer att gälla för kvinnor i högre grad än för män. Vidare antar Jämo att kvinnors inflytande inom valutaunionen och i synnerhet i
ECB kommer att bli mycket marginellt. Legitimitetsproblematiken anses bli speciellt svår bland kvinnor eftersom dessa enligt Jämo är mer negativa till EMU än män.
Enligt Svensk Industriförening är ett deltagande i valutaunionen från starten viktigt, i synnerhet som det finns ett antal demokratiska svagheter i EU:s institutionella uppbyggnad och därmed även i fråga om den europeiska centralbankens framtida roll.
SAF anser att EMU inte är något problem ur demokratisk synpunkt och framhåller att Sverige genom ett deltagande i valutaunionen får inflytande över den europeiska penning- och valutapolitiken, som kommer att få en avgörande betydelse för Sverige vare sig Sverige går med eller inte. Frågan om Sverige fördragsmässigt är förpliktat att gå över i EMU:s tredje etapp när Sverige uppfyller konvergensvillkoren måste enligt SAF vara av betydelse vid ett ställningstagande till valutaunionen, inte minst vad gäller Sveriges trovärdighet som fördragsslutande part. Ä ven Sveriges Industriförbund, Aktie-främjandet, Grossistförbundet Svensk Handel, Finansbolagens Förening, Sveriges Köpmannaförbund och Västsvenska Handels-kammaren befarar att omvärldens syn på Sverige kommer förändras i negativ riktning om landet väljer att inte delta i valutaunionen.
Fullmäktige i Sveriges riksbank delar utredningens bedömning att de politiska aspekterna talar för att Sverige bör inträda i valutaunionen så snart som möjligt. Fullmäktige anser att ett deltagande i förberedelsearbetet inför valutaunionens bildande och ett deltagande de första åren är avgörande för möjligheterna att utöva inflytande på ut-formningen av den framtida penningpolitiken. Vid ett svenskt utanförskap blir dessa möjligheter enligt fullmäktige små. Denna bedömning görs även av SAF, Svenska Bankföreningen, Sveriges Försäkrings-förbund, Han-
delskammarförbundet och Värdepapperscentralen (VPC). Ä ven Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) anser att detta är en stor nackdel med att stå utanför valutaunionen. AMS bedömer dock att kostnaden för detta inte är större än intäkten för en penningpolitisk självständighet.
Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) påpekar vikten av att ett beslut om svenskt deltagande förankras i opinionen. Om Sverige skulle gå med i valutaunionen utan att opinionen är mogen för det, kan detta enligt LRF få negativa konsekvenser för inställningen till EUmedlemsskapet i stort. LRF, Kommerskollegium, Konkurrensverket, SAF, Svensk Industriförening, Sveriges Försäkringsförbund, Statskontoret, Sveriges Industriförbund, Sveriges Köpmannaförbund och Sydsvenska Handelskammaren delar utredningens uppfattning att ett deltagande i valutaunionen ökar Sveriges politiska inflytande. Riks-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
88
skatteverket ser större möjligheter för Sveriges del att påverka normbildningen i en del skattefrågor genom ett deltagande i valutaunionen.
Sveriges Exportråd saknar i utredningen en analys av de politiska riskerna för en kollaps av den inre marknadens friheter om inte valutaunionen kommer till stånd. Utan en gemensam valuta ser Exportrådet en risk att konkurrensdevalveringar hotar att bemötas med krav på restriktioner. Detta skulle få följder för den inre marknadens fortlevnad.
Företagarnas Riksorganisation menar att ett deltagande i valutaunionen bör leda till ett ökat inflytande på vissa områden inom ramen för EU, men bedömer detta inflytande för Sveriges del som marginellt.
Ö vergångsproblemen
Betänkandet
Om det blir en europeisk monetär union den 1 januari 1999 står den, enligt utredningen, inför ett antal övergångsproblem. En avvägning i samband med beslutet och bildandet av en monetär union måste göras mellan å ena sidan risken för politiska spänningar (till följd av svåra gränsdragningar) och å andra sidan risken för trovärdighetsproblem (till följd av en alltför ”mjuk” tillämpning av konvergenskriterierna). Osäkerhet om övergångsprocessen och ECB:s framtida penningpolitik kan dessutom leda till trovärdighetsproblem som kan medföra såväl störande valutaspekulation som förvärrade arbetsmarknadsproblem.
Utredningen menar att konvergenskriterierna kan diskuteras ur ekonomisk synvinkel. Flexibla tolkningar av dessa kan därför vara motiverade, inte minst om man vill undvika en alltför stram finanspolitik i övergångsskedet. Utredningen menar vidare att det mot bakgrund av övergångsproblemen kan finnas en viss sannolikhet för att valutaunionen inte startar planenligt den 1 januari 1999. Detta beroende dels på den tyska förbundsdagens reella vetomöjligheter mot en ”alltför stor” monetär union, dels på om det uppstår ekonomisk eller politisk turbulens i Tyskland eller Frankrike.
Remissinstanserna
SAF och Sveriges Industriförbund pekar på problemen för Sverige att stå utanför valutaunionen i ett läge där flertalet länder kommer att delta och att denna situation om möjligt bör undvikas. Industri-förbundet menar bl. a. att det blir alltmer uppenbart att man skjuter upp detaljbesluten om penningpolitiken valutaunionen och villkoren för TARGET tills ECB är upprättad, eftersom Tyskland och Frankrike inte vill ge icke-deltagande stater samma status som deltagarländerna.
Finansinspektionen pekar på att de konvergenskriterier som ställts upp för valutaunionen fyller en viktig funktion och anser att en trovärdig ekonomisk politik inriktad på statsfinansiell disciplin och prisstabilitet spelar en betydande roll för stabiliteten i det finansiella
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
89
systemet. Värdepapperscentralen (VPC) anser det viktigt att övergången sker redan den 1 januari 1999, framförallt beroende på konkurrensoch kostnadsaspekter. Om övergången skulle ske senare kan det innebära att marknadsaktörerna har etablerat nya handelsmönster. VPC anser också att sannolikheten är mycket hög för att många större aktörer vill kunna handla värdepapper i euro även om Sverige står utanför EMU.
LO menar att det är svårt att se hur länderna skall kunna uppnå en tillräcklig grad av ekonomisk konvergens för att unionen skall kunna bilda en stabil valutaunion med alla länder. Folkrörelsen: Nej till EU menar att konvergenskriterierna, som gäller oberoende av konjunkturläge, låser penning-, valuta- och finanspolitiken och upphäver valfriheten vad gäller den ekonomiska politiken. Folkrörelsen: Nej till EU och Handelsanställdas förbund anser att man inte längre kan välja att prioritera full sysselsättning i detta sammanhang och att konvergenskriterierna har bidragit till att befästa den höga arbetslösheten i
Europa. Socialstyrelsen anser att konsekvenserna av konvergenskriterierna och den gemensamt förda penningpolitiken inom valutaunionen för dimensioneringen och inriktningen av välfärdssystemet, såsom socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens verksamheter, ytterligare bör utredas innan frågan om svensk anslutning avgörs.
Svenska kommunförbundet anser att regeringen bör verka för att konvergenskriterierna och stabilitets- och tillväxtpakten ges en utformning som står i bättre samklang med svenska förhållanden. Förbundet anser att det måste finnas utrymme att bedriva en ekonomisk politik som motverkar konjunkturnedgångar.
Riksrevisionsverket (RRV) menar att ett inträde i valutaunionen fr.o.m. 1 januari 1999 fordrar ett omfattande förberedelsearbete avseende systemen för redovisning och betalningsförmedling. Vid ett inträde i valutaunionen fordras det att införandet av euro sker samtidigt för hela statsförvaltningen, eftersom staten är en juridisk enhet.
RRV anser vidare att myndigheterna i sin redovisning och i sin betalningsförmedling skall använda SEK under övergångsperioden. En samordning med övriga delar av den offentliga sektorn är, enligt RRV, nödvändig mot bakgrund av det omfattande informations- och transaktionsflödet mellan staten, landstingen och kommunsektorn.
Grossistförbundet Svensk Handel understryker vikten av att en övergång till valutaunionen sker så smärtfritt som möjligt. Det förutsätter bl.a. att övergångstiden med dubbla valutor skall göras kort och att tidpunkten för övergången fastställs till en annan tidpunkt än ett årsskifte, som för handeln är speciellt arbetskrävande. Vidare bör enligt förbundet dubbel prismärkning undvikas. Hur systemet för prismärkning utformas bör vara ett frivilligt åtagande.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
90
Växelkursarrangemang mellan länderna med gemensam valuta och övriga EU-länder
Betänkandet
Enligt utredningen talar allt för att ett nytt växelkurssystem (ERM 2) kommer att etableras i samband med att den tredje etappen av EMU inleds. Interventionsskyldigheten för ECB blir inte obegränsad och anpassningsbördan för att stabilisera växelkurserna torde i huvudsak komma att ligga på de utanförstående länderna, hävdar utredningen.
Utredningen anser att Sverige bör ställa sig allmänt skeptiskt till ett nytt ERM-arrangemang som syftar till stabila växelkurser mellan euroländerna och utanförstående länder. För Sveriges del förefaller det från rent ekonomisk utgångspunkt vara mest fördelaktigt att bibehålla nuvarande penningpolitiska strategi med rörlig växelkurs och inflationsmål. Samtidigt bör trovärdigheten för denna uppläggning stärkas genom institutionella reformer i syfte att öka Riksbankens oberoende. Vidare hävdar utredningen att en politisk bedömning måste läggas till den ekonomiska bedömningen ovan. Om Sverige vid ett icke-deltagande i valutaunionen vill behålla möjligheten att senare gå över till den gemensamma valutan kan detta tala för ett deltagande i ERM 2. Därutöver kan en politisk kostnad tillkomma därför att det kan uppfattas som om möjligheten hålls öppen för vad andra länder kan betrakta som konkurrensdeprecieringar av den svenska kronan.
Remissinstanserna
Statens arbetsgivarverk och NUTEK delar utredningens bedömning att det bästa för svensk ekonomi vore att bibehålla nuvarande system.
Skulle detta visa sig vara orealistiskt och Sverige blir tvunget att välja mellan ett deltagande i valutaunionen och ERM 2, anser NUTEK att ett deltagande i valutaunionen skulle vara att fördra.
Ett antal remissinstanser ifrågasätter däremot utredningens preferens att bibehålla nuvarande penningpolitiska strategi med rörlig växelkurs och inflationsmål framför ett deltagande i valutaunionen eller ERM 2. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) anser att utredningen underskattar nackdelarna av att stå utanför valutaunionen med åtföljande risk för växelkursfluktuationer mot euron. Detta oavsett om Sverige har en fritt flytande växelkurs eller deltar i något slag av ERMarrangemang.
SAF hänvisar till att bilden av Sverige som en motsträvig europé förmodligen skulle förstärkas, med ytterligare negativa konsekvenser för våra möjligheter till inflytande, om Sverige inte bara väljer att stå utanför valutaunionen utan dessutom avstår från att delta i ERM 2.
Vidare tvivlar Lantbrukarnas Riksförbund (LRF), Göteborgs
Universitet, Konjunkturinstitutet och Riksgäldskontoret på att det skulle vara möjligt att bibehålla rådande system med rörlig växelkurs och inflationsmål efter valutaunionens upprättande.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
91
Konjunkturinstitutet framhäver att deltagande i ERM 2 visserligen kommer att vara frivilligt, men att medlemsländerna enligt fördraget skall behandla valutapolitiken som en fråga av gemensamt intresse och att starka förväntningar finns att de länder som inte deltar i valutaunionen skall ansluta sig till ERM 2. Vidare påpekas att den nuvarande inriktningen av penning- och valutapolitiken har varit i funktion en relativt kort tidsperiod och att det i vissa avseenden har förelegat mycket gynnsamma förutsättningar för en inflations-bekämpande politik under denna tid.
Riksgäldskontoret ifrågasätter möjligheten till att på sikt kunna upprätthålla den nuvarande regimen; detta mot bakgrund av att målet att förverkliga valutaunionen är inskrivet i fördraget och att ett definitivt svenskt nej till valutaunionen av den anledningen inte skulle vara realistiskt. Därutöver hänvisas till att flertalet länder i EU har goda erfarenheter med en målmedveten fastkurspolitik. De har trots perioder med spekulation mot valutan funnit att en stabil växelkurs är önskvärd och ändamålsenlig. Detta synsätt vägledde också under en lång tid den svenska ekonomiska politiken. Under förutsättning att den ekonomiska politiken är väl avvägd i stort, framhävs att en fast växelkurs skulle kunna vara ett intressant alternativ för den svenska kronan.
Från Företagarnas Riksorganisation hävdas att valet av växelkursregim inte är det mest centrala för att klara av de allvarliga problemen i svensk ekonomi. För att Sverige skall kunna öka sin utvecklingskraft och återta sin position som ledande ekonomi krävs att en rad reformer genomförs. Framför allt måste skattetrycket och skatteskillnaderna minska och arbetsmarknaden reformeras oavsett vilken växelkurs- regim vi väljer.
Frågan om deltagande i valutaunionen
Betänkandet
Vid en sammanvägning talar enligt utredningens bedömning de ekonomiska argumenten i dagsläget emot ett svenskt deltagande i valutaunionen. De politiska argumenten talar sammantagna för ett deltagande. Utredningens helhetsbedömning av såväl de ekonomiska som de politiska argumenten utmynnar i att de faktorer som talar emot ett svenskt deltagande redan från starten den 1 januari 1999 är starkare än de som talar för.
Utredningen betonar fyra huvudskäl till sitt ställningstagande:
• Det är ett stort risktagande att delta i valutaunionen med nuvarande höga arbetslöshet. På lång sikt finns det inget som talar för att arbetslösheten skulle påverkas av ett deltagande i valutaunionen. Däremot ökar sannolikheten för stora variationer i sysselsättningen. Detta måste bedömas som mycket negativt när arbetslösheten är oacceptabelt hög redan i utgångsläget.
• Den statsfinansiella situationen är fortfarande sådan att ett deltagande i valutaunionen innebär stora risker. En minskning av produktionen och en ökning av arbetslösheten skulle kunna leda till en så-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
92
dan försämring av de offentliga finanserna att ytterligare effektivitetsminskande skattehöjningar och smärtsamma ingrepp i offentliga utgifter skulle bli nödvändiga.
• Det krävs tid för en bred, saklig och allsidig debatt i EMU-frågan. I annat fall riskerar det beslut som fattas att inte uppfattas som legitimt. Detta kan utsätta det politiska systemtet för svåra påfrestningar.
• Till en början bedömer utredningen det som sannolikt att flera andra EU-länder av olika skäl kommer att stå utanför valutaunionen. Därmed minskar effektivitetsvinsterna med ett svenskt deltagande. Samtidigt blir de politiska kostnaderna för Sverige av att skjuta upp ett beslut om inträde förmodligen inte oacceptabla.
På några års sikt är utredningen mer positiv till ett svenskt deltagande i valutaunionen. Ett eventuellt svenskt beslut att inte inträda den 1 januari 1999 bör formuleras som att vi siktar på deltagande vid en senare tidpunkt när förutsättningarna finns. Om arbetslösheten pressas tillbaka och den statsfinansiella situationen blir mer stabil, påverkas utredningens bedömning av ett deltagande i kraftigt positiv riktning. Samtidigt blir sannolikt de politiska kostnaderna i form av förlorat inflytande inom EU större ju längre Sverige väntar med ett inträde och ju fler andra länder som inträder. Effektivitetsvinsterna av en gemensam valuta blir också större om Sveriges handelsutbyte med de länder som deltar i valutaunionen ökar.
Remissinstanserna
Av de totalt 54 inkomna remissyttrandena har 36 instanser valt att ta ställning till huvudfrågan huruvida Sverige bör delta eller stå utanför valutaunionen. Av dessa anser 25 att Sverige bör delta från starten den 1 januari 1999, 7 organisationer förordar att ”vänta och se” medan 4 instanser uttrycker åsikten att Sverige helt bör avstå från deltagande. Ö vriga 18 instanser har valt att inte uttryckligen ta ställning till den övergripande frågan om Sverige skall delta i valutaunionen eller inte.
Svenskt deltagande från den 1 januari 1999
Ett antal remissinstanser motiverar ett svenskt deltagande från starten med att den samhällsekonomiska effektiviteten höjs genom valutaunionens bildande. Däribland återfinns Konkurrensverket, Lantbrukarnas Riksförbund, SACO, Statskontoret, SAF, Svenska Bankföreningen, Sveriges Försäkringsförbund, Svenska Handelskammarförbundet, Sveriges Industriförbund och fullmäktige i Sveriges riksbank.
Ett annat argument som anförs för deltagande från den 1 januari 1999, är att utrymmet för att kunna bedriva en självständig ekonomisk politik utanför valutaunionen bedöms som litet. Detta hävdar bl.a. Finansbolagens Förening, Grossistförbundet Svensk Handel, Kon-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 1
93
kurrensverket, Statens Arbetsgivarverk, Svensk Industriförening, Sveriges Industriförbund, och fullmäktige i Sveriges riksbank.
Aktiefrämjandet, Kommerskollegium, SACO, Statskontoret, Sveriges Försäkringsförbund, Sveriges Industriförbund och fullmäktige i Sveriges Riksbank förordar ett deltagande i valutaunionen från start för att säkra ett större politiskt inflytande i EU. Den politiska kostnaden av att stå utanför valutaunionen bedöms bli alltför hög.
Valutaunionens effekter på den finansiella sektorn i landet framhålls av Finansbolagens Förening, Stockholms Fondbörs, Svenska Bankföreningen, Svenska Fondhandlareföreningen och fullmäktige i
Sveriges riksbank. Det framhävs bl.a. att kreditinstitutens kapitalförsörjning skulle bli sämre och att det finns en risk för att handeln i svenska värdepapper förskjuts till andra marknadsplatser, om Sverige inte inför den gemensamma valutan.
Därutöver framförs uppfattningen att Sverige genom medlemskap i EU är avtalsmässigt bundet till att delta i valutaunionen. Bland de instanser som hänvisar till detta återfinns bl.a. Lantbrukarnas Riksförbund, SAF, Finansbolagens Förening och Sveriges Köpmannaförbund.
Vänta och se
De remissinstanser som föreslår att Sverige inte bör delta i valutaunionen från starten hänvisar bl.a. till arbetsmarknadsapekter. Arbetsmarknadsstyrelsen anser att den nuvarande arbetslöshetsnivån i Sverige är för hög, att arbetskraftens rörlighet är för låg och att dessa problem bör lösas innan Sverige träder in i valutaunionen.
Landsorganisationen (LO) anser att svensk ekonomi sannolikt inte är mogen för ett inträde i valutaunionen på kort sikt. Vidare anser LO att ett svenskt deltagande i valutaunionen inte är tillräckligt debatterat och demokratiskt förankrat bland medborgarna för att ha legitimitet.
En anledning till att bl.a. Riksförsäkringsverket, Rikspolisstyrelsen och Riksskatteverket inte förordar ett svenskt deltagande från den 1 januari1999 är att de inte anser sig hinna vidta nödvändiga praktiska anpassningsåtgärder.
Sverige utanför valutaunionen
Folkrörelsen: Nej till EU befarar att ett deltagande i valutaunionen skulle medföra kostnader för ytterligare arbetslöshet. Vidare anser folkrörelsen att EMU är ett odemokratiskt projekt. EU-kritiska Rådet framhåller därutöver att de ekonomiska argumenten för ett deltagande inte är entydiga.
Vidare anser Folkrörelsen att EMU i första hand är ett politiskt projekt och befarar att valutaunionen utgör ett avgörande steg mot ett federalt Europa med gemensam finanspolitik. Ä ven EU-kritiska Rådet hyser farhågor för en utveckling i federalistisk riktning.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
94
Rådets förordning 97/1466/EG av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken (EGT L 209, 2.8.1997, s.1.)
EUROPEISKA UNIONENS RÅ D HAR ANTAGIT DENNA FÖ R-ORDNING
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 103.5 i detta,
med beaktande av kommissionens förslag 1,
i enlighet med det i artikel 189c i fördraget angivna förfarandet 2, och
med beaktande av följande:
1. Stabilitets- och tillväxtpakten grundar sig på målet med sunda offentliga finanser som ett medel att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och för en stark varaktig tillväxt som främjar skapandet av sysselsättning.
2. Stabilitets- och tillväxtpakten består av denna förordning, som syftar till att förstärka övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken, av rådets förordning (EG) nr 1467/97 3 som syftar till att påskynda och förtydliga tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott samt av Europeiska rådets resolution av den 17 juni 1997 om stabilitets- och tillväxtpakten4 i vilken det, i enlighet med artikel D i Fördraget om Europeiska unionen, ges fasta politiska riktlinjer för en strikt och punktlig tillämpning av stabilitets- och tillväxtpakten och i synnerhet för en anslutning till det medelfristiga målet med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott, som alla medlemsstater har åtagit sig att respektera, och att vidta de korrigerande åtgärder som avser de offentliga finanserna som de anser vara nödvändiga för att uppnå målen i sina stabilitets- och konvergensprogram så snart de får information som pekar på betydande, faktiska eller förväntade av- vikelser från det medelfristiga budgetmålet.
1 EGT nr C 368, 6.12.1996, s. 9.2 Europaparlamentets yttrande av den 28 november 1996 (EGT nr C 380, 16.12.1996, s. 28), rådets gemensamma ståndpunkt av den 14 april 1997 (EGT nr C 146, 30.5.1997, s. 26) och Europaparlamentets beslut av den 29 maj 1997 (EGT nr C 182, 16.6.1997.3 EGT L 209, 2.8.1997, s. 6.4 EGT nr C 236, 2.8.1997, s. 1.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
95
3. Under den tredje etappen av Ekonomiska och monetära unionen (EMU) har medlemsstaterna enligt artikel 104c i fördraget en otvetydig skyldighet att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser. Enligt artikel 5 i protokoll nr 11 som är fogat till fördraget om vissa bestämmelser angående Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland skall artikel 104c.1 inte tillämpas på Förenade kungariket, om det inte går över till den tredje etappen. Skyldigheten enligt artikel 109e.4 att sträva efter att undvika alltför stora underskott skall fortsätta att tillämpas på Förenade kungariket.
4. En anslutning till det medelfristiga målet med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott kommer att göra det möjligt för medlemsstaterna att hantera normala konjunkturvängningar och samtidigt hålla underskottet i de offentliga finanserna inom referensvärdet på 3 procent av BNP.
5. Det multilaterala övervakningsförfarandet enligt artikel 103.3 och 103.4 bör kompletteras med ett system med en tidig varning genom vilket rådet på ett tidigt stadium kan varna en medlemsstat om behovet av att vidta nödvändiga korrigerande åtgärder som avser deoffentliga finanserna för att förebygga att underskottet i den offentliga sektorns finanser blir alltför stort.
6. Det multilaterala övervakningsförfarandet enligt artikel 103.3 och 103.4 bör alltjämt användas för att övervaka alla områden inom den ekonomiska utvecklingen i varje medlemsstat och inom gemenskapen, liksom även den ekonomiska politikens överensstämmelse med de allmänna ekonomiska riktlinjer som nämns i artikel 103.2. För att övervakning av denna utveckling skall kunna ske är det lämpligt att information läggs fram genom ett stabilitets- och konvergensprogram.
7. Man bör bygga vidare på de nyttiga erfarenheterna av konvergensprogram under den ekonomiska och monetära unionens två första etapper.
8. De medlemsstater som inför de gemensamma valutan, nedan kallade “deltagande medlemsstater”, skall i enlighet med artikel 109j ha uppnått en hög grad av varaktig konvergens och framför allt en hållbar finansiell ställning för den offentliga sektorn. Upprätthållande av sunda offentliga finanser i dessa medlemsstater kommer att vara nödvändigt för att stödja prisstabilitet och förstärka förutsättningarna för varaktig tillväxt i produktion och inom sysselsättning. Det är nödvändigt att de deltagande medlemsstaterna lägger fram medelfristiga program, nedan kallade “stabilitetsprogram”. Det huvudsakliga innehållet i sådana program bör fastställas.
9. De medlemsstater som inte inför den gemensamma valutan, nedan kallade “icke deltagande medlemsstater”, kommer att behöva föra en politik som syftar till att uppnå en hög grad av varaktig konvergens.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
96
Det är nödvändigt att dessa medlemsstater lägger fram medelfristiga program, nedan kallade “konvergensprogram”. Det huvudsakliga innehållet i sådana program bör fastställas.
10. I sin resolution av den 16 juni 1997 om införande av en växelkursmekanism i tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen gav Europeiska rådet fasta politiska riktlinjer enligt vilka en växelkursmekanism, nedan kallad ERM 2, upprättas under den tredje etappen av EMU. Sådana icke deltagande medlemsstaters valutor som ansluts till ERM 2 kommer att få en centralkurs gentemot euron, vilket ger en referenspunkt när det gäller att avgöra om dessa staters politik är tillräcklig. ERM 2 kommer även att hjälpa till att skydda dem och de medlemsstater som inför euron från obefogat tryck på valutamarknaderna. För att rådet skall kunna övervaka på ett ändamålsenligt sätt, bör icke deltagande medlemsstater som inte ansluter sig till ERM 2 i konvergensprogrammen likväl presentera sin politik som skall vara inriktad på stabilitet för att på så sätt undvika avvikelser i växelkurserna från de reala jämviktsväxelkurserna och alltför stora nominella växelkursfluktuationer.
11. Varaktig konvergens i grundläggande ekonomiska faktorer ätt ett villkor för hållbar växelkursstabilitet.
12. Det är nödvändigt att fastställa en tidsplan för att lägga fram och uppdatera stabilitets- och konvergensprogrammen.
13. Med tanke på öppenhet och för att de som deltar i den allmänna debatten skall vara välinformerade är det nödvändigt att medlemsstaterna offentliggör sina stabilitets- och konvergensprogram.
14. När rådet granskar och övervakar stabilitets- och konvergensprogrammen, särskilt det medelfristiga budgetmålet eller den målinriktade anpassningsbanan för att uppnå detta mål, bör det beakta relevanta konjunkturmässiga och strukturella särdrag i varje medlemsstats ekonomi.
15. I detta sammanhang bör särskild uppmärksamhet ägnas åt betydande avvikelser i de offentliga finanserna från budgetmålen med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott. Det är lämpligt att rådet ger en tidig varning för att förebygga att ett underskott i en medlemsstats offentliga finanser blir alltför stort. Vid ihållande avvikelser när det gäller budgeten är det lämpligt att rådet förstärker sin rekommendation och offentliggör den. För icke deltagande medlemsstater kan rådet ge rekommendationer om åtgärder som bör vidtas för att ge effekt åt konvergensprogrammen.
16. Både konvergens- och stabilitetsprogrammen leder till att förutsättningarna för ekonomisk konvergens enligt artikel 104c i fördraget uppfylls.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
97
HÄ RIGENOM FÖ RESKRIVS FÖ LJANDE.
AVSNITT 1
SYFTE OCH DEFINITIONER
Artikel 1
I denna förordning föreskrivs regler för innehåll, framläggande, granskning och övervakning av stabilitets- och konvergensprogram som en del i den multilaterala övervakning som rådet genomför för att på ett tidigt stadium förebygga att ett alltför stort underskott uppstår i den offentliga sektorns finanser och för att främja övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken.
Artikel 2
I denna förordning aves med deltagande medlemsstater de medlemsstater som inför den gemensamma valutan i enlighet med fördraget och med icke deltagande medlemsstater de som inte har infört den gemensamma valutan.
AVSNITT 2
STABILITETSPROGRAM
Artikel 3
1. Varje deltagande medlemsstat skall till rådet och kommissionen lämna den information som är nödvändig för den regelbundna multilaterala övervakningen enligt artikel 103 i fördraget genom ett stabilitetsprogram, vilken utgör en väsentlig grund för prisstabilitet samt för en stark varaktig tillväxt som främjar skapandet av sysselsättning.
2. I ett stabilitetsprogram skall följande information lämnas:
a) Det medelfristiga målet med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott och anpassningsbanan för överskottet/underskottet i den offentliga sektorns finanser för att uppnå detta mål samt den förväntade utvecklingen av den offentliga sektorns skuldkvot.
b) De huvudsakliga antagandena om den förväntade ekonomiska utvecklingen och viktiga ekonomiska variabler som är relevanta för förverkligandet av stabilitetsprogrammet, såsom utgifterna för de offentliga investeringarna, real bruttonationalprodukt (BNP)-tillväxt, sysselsättning och inflation.
c) En beskrivning av de budgetmässiga och andra vidtagna och/eller planerade ekonomisk-politiska åtgärder för att uppnå programmets
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
98
mål, samt i fråga om de viktigaste budgetåtgärderna, en bedömning av deras kvantitativa effekter på budgeten.
d) En analys av hur förändringar i de huvudsakliga ekonomiska antagandena kan komma att påverka de offentliga finanserna och skuldsättningen.
3. Information om utvecklingen av kvoten för överskott/underskott, i den offentliga sektorns finanser, skuldkvoten och de huvudsakliga ekonomiska antaganden som anges i punkterna 2 a och 2 b skall lämnas på årsbasis och skall utöver innevarande år och föregående år även omfatta minst de tre kommande åren.
Artikel 4
1. Stabilitetsprogrammen skall läggas fram före den 1 mars 1999. Därefter skall uppdaterade program läggas fram årligen. En medlemsstat som inför den gemensamma valutan vid en senare tidpunkt skall lägga fram ett stabilitetsprogram inom sex månader efter det att rådet har beslutat om dess deltagande i den gemensamma valutan.
2. Medlemsstaterna skall offentliggöra sina stabilitetsprogram och uppdaterade program.
Artikel 5
1. Rådet skall, på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som upprättas genom artikel 109c i fördraget inom ramen för den multilaterala övervakningen enligt artikel 103, granska om det mdedelfristiga budgetmålet i stabilitetsprogrammet ger en säkerhetsmarginal för att säkerställa att ett alltför stort underskott undviks, om de ekonomiska antaganden som stabilitetsprogrammet bygger på är realistiska och om de vidtagna och/eller föreslagna åtgärderna är tillräckliga för att nå den målinriktade anpassningsbanan att uppnå det medelfristiga budgetmålet.
Rådet skall dessutom granska om innehållet i stabilitetsprogrammet underlättar en närmare samordning av den ekonomiska politiken och om den berörda medlemsstatens ekonomiska politik är förenlig med de allmänna ekonomiska riktlinjerna.
2. Rådet skall utföra den granskning av stabilitetsprogrammet som anges i punkt 1 inom två månader efter det att programmet har lagts fram. Rådet skall, på rekommendation av kommissionen och efter att ha hört den kommitté som upprättas genom artikel 109c, avge ett yttrande om programmet. Om rådet, i enlighet med artikel 103, anser att målen för och innehållet i ett program bör skärpas, skall rådet i sitt yttrande uppmana den berörda medlemsstaten att anpassa sitt program.
3. Uppdaterade stabilitetsprogram skall granskas av den kommitté som upprättas genom artikel 109c på grundval av kommissionens bedöm-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
99
ningar; vid behov får uppdaterade program också granskas av rådet i enlighet med förfarandet i punkterna 1 och 2 i denna artikel.
Artikel 6
1. Rådet skall, som en del i den multilaterala övervakningen enligt artikel 103.3, övervaka genomförandet av stabilitetsprogrammen på grundval av information som de deltagande medlemsstaterna tillhandahåller och bedömningar som görs av kommissionen och den kommitté som upprättas genom artikel 109c, särskilt med sikte på att fastställa betydande faktiska eller förväntade avvikelser i de offentliga finanserna från det medelfristiga budgetmålet eller den anpassningsbana för att uppnå målet som anges i programmet för över- skottet/underskottet i den offentliga sektorns finanser.
2. Om rådet fastställer betydande avvikelser i de offentliga finanserna från det medelfristiga budgetmålet eller anpassningsbanan för att uppnå detta, skall det i syfte att ge en tidig varning för att förebygga att ett alltför stort underskott uppstår, lämna en rekommendation enligt artikel 103.4 till den berörda medlemsstaten att vidta nödvändiga anpassningsåtgärder.
3. Om rådet vid sin följande övervakning anser att avvikelsen i de offentliga finanserna från det medelfristiga budgetmålet eller från anpassningsbanan för att uppnå detta består eller förvärras skall rådet, i enlighet med artikel 103.4 i fördraget, lämna den berörda medlemsstaten en rekommendation att omedelbart vidta korrigerande åtgärder och får dessutom enligt nämnda artikel offentliggöra sin rekommendation.
AVSNITT 3
KONVERGENSPROGRAM
Artikel 7
1. Varje icke deltagande medlemsstat skall till rådet och kommissionen lämna den information som är nödvändig för den regelbundna multilaterala övervakningen enligt artikel 103 genom ett konvergensprogram, som utgör en väsentlig grund för prisstabilitet samt för en stark varaktig tillväxt som främjar skapandet av sysselsättning.
2. I ett konvergensprogram skall följande information lämnas, särskilt när det gäller variabler med anknytning till konvergens:
a) Det medelfristiga målet med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott och anpassningsbanan för överskottet/underskottet, i den offentliga sektorns finanser för att uppnå detta mål, den förväntade utvecklingen av den offentliga sektorns skuldkvot och de medelfristiga målen för den monetära politiken samt sambandet mellan dessa mål och pris- och växelkursstabilitet.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
100
b) De huvudsakliga antagandena om den förväntade ekonomiska utvecklingen och viktiga ekonomiska variabler som är relevanta för förverkligandet av konvergensprogrammet, såsom utgifterna för de offentliga investeringarna, real BNP-tillväxt, sysselsättning och inflation.
c) En beskrivning av de budgetmässiga och andra vidtagna och/eller planerade ekonomisk-politiska åtgärder för att uppnå programmets mål, samt i fråga om de viktigaste budgetåtgärderna en bedömning av deras kvantitativa effekter på budgeten.
d) En analys av hur förändringar i de huvudsakliga antagandena kan komma att påverka de offentliga finanserna och skuldsättningen.
3. Information om utvecklingen av kvoten för överskott/underskott i den offentliga sektorns finanser, skuldkvoten och de huvudsakliga ekonomiska antaganden som anges i punkterna 2 a och 2 b skall lämnas på årsbasis och skall utöver innevarande år och föregående år även omfatta minst de tre kommande åren.
Artikel 8
1. Konvergensprogrammen skall läggas fram före den 1 mars 1999. Därefter skall uppdaterade program läggas fram årligen.
2. Medlemsstaterna skall offentliggöra sina konvergensprogram och uppdaterade program.
Artikel 9
1. Rådet skall, på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som upprättas genom artikel 109c i fördraget inom ramen för den multilaterala övervakningen enligt artikel 103, granska om det medelfristiga budgetmålet i konvergensprogrammet ger en säkerhetsmarginal för att säkerställa att ett alltför stort underskott undviks, om de ekonomiska antaganden som programmet bygger på är realistiska och om de vidtagna och/eller föreslagna åtgärderna är tillräckliga för att nå den målinriktade anpassningsbanan för att uppnå det medelfristiga budgetmålet och för att uppnå en varaktig konvergens.
Rådet skall dessutom granska om innehållet i konvergensprogrammet underlättar den närmare samordningen av den ekonomiska politiken och om den berörda medlemsstatens ekonomiska politik är förenlig med de allmänna ekonomiska riktlinjerna.
2. Rådet skall utföra den granskning av konvergensprogrammet som anges i punkt 1 inom två månader efter det att programmet har lagts fram. Rådet skall, på rekommendation av kommissionen och efter att ha hört den kommitté som upprättas genom artikel 109c, avge ett ytt-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
101
rande om programmet. Om rådet, i enlighet med artikel 103, anser att målen för och innehållet i ett program bör skärpas, skall rådet i sitt yttrande uppmana den berörda medlemsstaten att anpassa sitt program.
3. Uppdaterade konvergensprogram skall granskas av den kommitté som upprättas genom artikel 109c på grundval av kommissionens bedömningar; vid behov får uppdaterade program också granskas av rådet i enlighet med förfarandet i punkterna 1 och 2 i denna artikel.
Artikel 10
1. Rådet skall, som en del i den multilaterala övervakningen enligt artikel 103.3, övervaka genomförandet av konvergensprogrammen på grundval av information som de icke deltagande medlemsstaterna tillhandahåller i enlighet med artikel 7.2 a i denna förordning och bedömningar som görs av kommissionen och den kommitté som upprättas genom artikel 109c i fördraget, särskilt med sikte på att fastställa betydande faktiska eller förväntade avvikelser i de offentliga finanserna från det medelfristiga budgetmålet eller den anpassningsbana som anges i programmet för överskottet/underskottet i den offentliga sektorn finanser.
Dessutom skall rådet övervaka den ekonomiska politiken i icke deltagande medlemsstater mot bakgrund av konvergensprogrammets mål i syfte att säkerställa att deras politik är inriktad på stabilitet och så-ledes på att undvika avvikelser i växelkurserna från de reala jämviktsväxelkurserna och alltför stora fluktuationer i de nominella växelkurserna.
2. Om rådet fastställer betydande avvikelser i de offentliga finanserna från det medelfristiga budgetmålet eller anpassningsbanan för att uppnå detta, skall det i syfte att ge en tidig varning för att förebygga att ett alltför stort underskott uppstår lämna en rekommendation enligt artikel 103.4 i fördraget till den berörda medlemsstaten att vidta nödvändiga anpassningsåtgärder.
3. Om rådet vid sin följande övervakning anser att avvikelsen i de offentliga finanserna från det medelfristiga budgetmålet eller från anpassningsbanan för att uppnå detta består eller förvärras skall rådet, i enlighet med artikel 103.4, lämna den berörda medlemsstaten en rekommendation att omedelbart vidta korrigerande åtgärder och får dessutom enligt nämnda artikel offentliggöra sin rekommendation.
AVSNITT 4
Prop. 1997/98:25 Bilaga 2
102
GEMENSAMMA BESTÄ MMELSER
Artikel 11
Som en del i den multilaterala övervakning som beskrivs i denna förordning, skall rådet göra den samlade bedömning som beskrivs i artikel 103.3 i fördraget.
Artikel 12
I enlighet med artikel 103.4 andra stycket skall rådets ordförande och kommissionen i sina rapporter till Europaparlamentet inbegripa resultatet av den multilaterala övervakningen enligt denna förordning.
Artikel 13
Denna förordning träder i kraft den 1 juli 1998.
Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.
Utfärdad i Bryssel den 7 juli 1997.
På rådets vägnar
J. C. JUNCKER
Ordförande
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
103
Rådets förordning 97/1467/EG av den 7 juli 1997 om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott (EGT L 209, 2.8.1997, s.6.)
EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS RÅ D HAR ANTAGIT DENNA FÖ RORDNING
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 104c.14 andra stycket i detta,
med beaktande av kommissionens förslag5,
med beaktande av Europaparlamentets yttrande6,
med beaktande av Europeiska monetära institutes yttrande, och
med beaktande av följande:
1. Det är nödvändigt att påskynda och förtydliga förfarandet vid alltför stora underskott enligt artikel 104c i fördraget för att avskräcka från alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser och för att se till att de omgående korrigeras om de uppstår. Bestämmelserna i denna förordning, som skall antas i detta syfte enligt artikel 104c.14 andra stycket, utgör tillsammans med bestämmelserna i protokoll nr 5 till fördraget en ny enhetlig uppsättning regler för tillämpningen av artikel 104c.
2. Stabilitets- och tillväxtpakten grundar sig på målet med sunda offentliga finanser som ett medel att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och för en stark varaktig tillväxt som främjar skapandet av sysselsättning.
3. Stabilitets- och tillväxtpakten består av denna förordning, av rådets förordning (EG) nr 1466/97 7 som syftar till att förstärka övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken samt av Europeiska rådets resolution av den 17 juni 1997 om stabilitets- och tillväxtpakten8 i vilken det i enlighet med artikel D i Fördraget om Europeiska unionen ges fasta politiska riktlinjer för en strikt och punktlig tillämpning av stabilitets- och tillväxtpakten och i synnerhet för en anslutning till det
5 EGT nr C 368, 6.12.1996, s. 12.6 EGT nr C 380, 16.12.1996, s. 29.7 EGT nr L 209, 2.8.1997, s. 1.8 EGT nr C 236, 2.8.1997, s. 1.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
104
medelfristiga målet med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott, som alla medlemsstater har åtagit sig att respektera, och att vidta de korrigerande åtgärder som avser de offentliga finanserna som de anser vara nödvändiga för att uppnå målen i sina stabilitets- och konvergensprogram så snart de får information som pekar på betydande faktiska eller förväntade avvikelser från det medelfristiga budgetmålet.
4. Under den tredje etappen av Ekonomiska och monetära unionen (EMU) har medlemsstaterna enligt artikel 104c i fördraget en otvetydig skyldighet att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser. Enligt artikel 5 i protokoll nr 11 till fördraget skall artikel 104c.1, 104c.9 och 104c.11 inte tillämpas på Förenade kungariket såvida landet inte går över till den tredje etappen. Skyldigheten enligt artikel 109e.4 att sträva efter att undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser skall fortsätta att tillämpas på Förenade kungariket.
5. Danmark meddelade, med hänvisning till punkt 1 i protokoll nr 12 till fördraget, i anslutning till beslutet i Edinburgh av den 12 december 1992 att landet inte kommer att delta i den tredje etappen. Därför skall, enligt punkt 2 i nämnda protokoll, artikel 104c.9 och 104c.11 inte tilllämpas på Danmark.
6. Under den tredje etappen av EMU förblir medlemsstaterna ansvariga för sin nationella budgetpolitik, om inte annat följer av bestämmelserna i fördraget. Medlemsstaterna kommer att vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla sina skyldigheter enligt bestämmelserna i fördraget.
7. En anslutning till det medelfristiga målet med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott, som alla medlemsstater har åtagit sig att respektera, bidrar till att skapa ändamålsenliga villkor för prisstabilitet och varaktig tillväxt som främjar skapandet av sysselsättning i alla medlemsstater och kommer att göra det möjligt för medlemsstaterna att hantera normala konjunktursvängningar och samtidigt hålla underskottet i de offentliga finanserna inom referensvärdet på 3 procent av BNP.
8. För att EMU skall kunna fungera väl är det nödvändigt att konvergensen i ekonomiskt och budgetmässigt hänseende i de medlemsstater som har infört den gemensamma valutan, nedan kallade “deltagande medlemsstater”, visar sig stabil och varaktig. Budgetdisciplin är nödvändig under den tredje etappen av EMU för att säkra prisstabilitet.
9. Enligt artikel 109k.3 i fördraget är artikel 104c.9 och 104c.11 enbart tillämplig på de deltagande medlemsstaterna.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
105
10. Det är nödvändigt att definiera begreppet undantagsvis och övergående överskridande av referensvärdet som det hänvisas till i artikel 104c.2 a. Rådet bör i detta sammanhang bland annat beakta de fleråriga budgetprognoser som kommissionen tillhandahåller.
11. En rapport från kommissionen enligt artikel 104c.3 skall även beakta huruvida underskottet i den offentliga sektorns finanser överstiger utgifterna för de offentliga investeringarna samt alla övriga faktorer av betydelse, inbegripet medlemsstatens ekonomiska och budgetmässiga läge på medellång sikt.
12. Det finns ett behov av att fastställa tidsfrister för tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott för att säkerställa att det tilllämpas snabbt och effektivt. Det är i detta sammanhang nödvändigt att beakta det faktum att budgetåret i Förenade kungariket inte sammanfaller med kalenderåret.
13. Det finns ett behov av att precisera hur de sanktioner som avses i artikel 104c kan åläggas för att säkerställa en effektiv tillämpning av förfarandet vid alltför stora underskott.
14. Den förstärkta övervakningen enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 bör, tillsammans med kommissionens övervakning av den offentliga sektorns finanser i enlighet med artikel 104c.2, underlätta en effektiv och snabb tillämpning av förfarandet vid alltför stora underskott.
15. Mot bakgrund av ovanstående och om en deltagande medlemsstat underlåter att vidta effektiva åtgärder för att korrigera alltför stora underskott, förefaller en sammanlagd tidsperiod på högst tio månader
− från och med rapportering av uppgifter som anger förekomst av alltför stora underskott fram till och med ett eventuellt nödvändigt beslut att ålägga sanktioner
− både möjlig och lämplig för att utöva på- tryckningar på den berörda deltagande medlemsstaten att vidta sådana åtgärder. I så fall, och om förfarandet inleds i mars, kan detta leda till att sanktioner åläggs inom samma kalenderår som förfarandet har inletts.
16. Rådets rekommendation om att korrigera ett alltför stort underskott eller de senare stegen i förfarandet vid alltför stora underskott bör kunna förutses av den berörda medlemsstaten, som skall ha fått en tidig varning. Det allvarliga i ett alltför stort underskott under den tredje etappen bör få alla inblandade parter att skyndsamt vidta åt- gärder.
17. Det är lämpligt att låta förfarandet vid alltför stora underskott vila om den berörda medlemsstaten vidtar lämpliga åtgärder som reaktion på en rekommendation enligt artikel 104c.7 eller ett föreläggande enligt artikel 104c.9 för att skapa ett incitament för medlemsstaten att handla i enlighet därmed. Den tidsperiod under vilken förfarandet läm-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
106
nas vilande bör inte tas med i den period på högst tio månader mellan det datum då förekomsten av alltför stora underskott rapporteras och åläggandet av sanktioner. Det är lämpligt att omedelbart återuppta förfarandet om de planerade åtgärderna inte genomförs eller om de genomförda åtgärderna visar sig vara otillräckliga.
18. För att säkerställa att förfarandet vid alltför stora underskott har en tillräckligt avskräckande verkan, bör en räntelös deposition av lämplig storlek krävas av den berörda deltagande medlemsstaten, när rådet beslutar att ålägga en sanktion.
19. Att definiera sanktioner enligt en fastlagd skala bidrar till rättslig säkerhet. Det är lämpligt att sätta storleken på depositionen i relation till den berörda deltagande medlemsstatens BNP.
20. Om införandet av en räntelös deposition inte får den berörda deltagande medlemsstaten att korrigera sitt alltför stora underskott inom föreskriven tid är det lämpligt att sanktionerna skärps. Det är då lämpligt att omvandla depositionen till böter.
21. Lämpliga åtgärder som vidtas av den berörda deltagande medlemsstaten i syfte att korrigera dess alltför stora underskott är det första steget mot ett upphävande av sanktionerna. Betydande framsteg med att korrigera det alltför stora underskottet bör leda till hävande av sanktioner enligt artikel 104c.12. Upphävande av samtliga kvarstående sanktioner bör inte ske förrän det alltför stora underskottet har korrigerats fullständigt.
22. I rådets förordning (EG) nr 3605/93 av den 22 november 1993 om tillämpningen av protokoll (nr 5) om förfarandet vid alltför stora underskott som är fogat till Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen9 fastställs närmare bestämmelser för rapporteringen av budgetuppgifter från medlemsstaterna.
23. Enligt artikel 109f.8 skall, i de fall där Europeiska centralbanken (ECB) enligt fördraget skall ha en rådgivande funktion, hänvisningar till ECB före dess upprättande avse Europeiska monetära institutet.
HÄ RIGENOM FÖ RESKRIVS FÖ LJANDE.
AVSNITT 1
DEFINITIONER OCH BEDÖ MNINGAR
Artikel 1
9 EGT nr L 332, 31.12.1993, s. 7.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
107
1. Bestämmelserna i denna förordning för att påskynda och förtydliga tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott har som syfte att avskräcka från alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser och att i de fall underskott uppstår bidra till att de omgående korrigeras.
2. I denna förordning avses med deltagande medlemsstater de medlemsstater som inför den gemensamma valutan i enlighet med fördraget och med icke deltagande medlemsstater de som inte har infört den gemensamma valutan.
Artikel 2
1. Underskottet i den offentliga sektorns finanser skall anses överskrida referensvärdet undantagsvis och övergående enligt artikel 104c.2 a andra strecksatsen när det orsakas av en ovanlig händelse utanför den berörda medlemsstatens kontroll som har stor inverkan på den offentliga sektorns finansiella ställning, eller när det orsakas av en allvarlig konjunkturnedgång.
Dessutom skall överskridandet av referensvärdet anses övergående om kommissionens budgetprognoser visar att underskottet kommer att understiga referensvärdet efter det att den ovanliga händelsen eller den allvarliga konjunkturedgången har upphört.
2. När kommissionen utarbetar en rapport enligt artikel 104c.3 skall den som regel anse att ett överskridande av referensvärdet till följd av en allvarlig konjunkturnedgång sker undantagsvis endast om det rör sig om ett årligt fall i real BNP på minst 2 procent.
3. När rådet enligt artikel 104c.6 skall avgöra om ett alltför stort underskott föreligger skall det i sin allsidiga bedömning beakta eventuella påpekanden från medlemsstaten om att ett årligt fall i real BNP som är mindre än 2 procent ändå kan anses ske undantagsvis mot bakgrund av ytterligare stödjande belägg, särskilt konjunkturnedgångens plötsliga förlopp eller det ackumulerade produktionsbortfallet i förhållande till den tidigare trendmässiga utvecklingen.
AVSNITT 2
PÅ SKYNDANDE AV FÖ RFARANDET VID ALLTFÖ R STORA UNDERSKOTT
Artikel 3
1. Inom två veckor efter det att kommissionen har antagit en rapport som utarbetats enligt artikel 104c.3 skall Ekonomiska och finansiella kommittén yttra sig i enlighet med artikel 104c.4.
2. Kommissionen skall fullt ut beakta yttrandet enligt punkt 1, och om den anser att ett alltför stort underskott föreligger skall den avge ett yttrande
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
108
och en rekommendation till rådet i enlighet med artikel 104c.5 och 104c.6.
3. Rådet skall avgöra om ett alltför stort underskott föreligger enligt artikel 104c.6 inom tre månader efter de rapporteringstillfällen som föreskrivs i artikel 4.2 och 4.3 i förordning (EG) nr 3505/93. När rådet enligt artikel 104c.6 avgör om ett alltför stort underskott föreligger skall det samtidigt ge rekommendationer till den berörda medlemsstaten enligt artikel 104c.7.
4. I rådets rekommendation i enlighet med artikel 104c.7 skall det fastställas en tidsfrist på högst fyra månader inom vilken den berörda medlemsstaten skall vidta effektiva åtgärder. I rådets rekommendation skall det även fastställas en tidsfrist för korrigeringen av det alltför stora underskottet, vilken skall slutföras under det år som följer på året då underskottet fastställdes om det inte föreligger särskilda omständigheter.
Artikel 4
1. Rådets beslut att offentliggöra sin rekommendation, när det finner att inga effektiva åtgärder har vidtagits i enlighet med artikel 104c.8, skall fattas omedelbart efter utgången av den tidsfrist som har fastställts enligt artikel 3.4 i denna förordning.
2. Rådets skall vid bedömningen av huruvida effektiva åtgärder har vidtagits till följd av rådets rekommendationer enligt artikel 104c.7 grunda sitt beslut på offentliggjorda beslut av den berörda medlemsstatens regering.
Artikel 5
Rådets beslut att förelägga den berörda deltagande medlemsstaten att vidta åtgärder för att minska underskottet enligt artikel 104c.9, skall fattas inom en månad efter det beslut i vilket rådet har fastställt att inga effektiva åtgärder har vidtagits enligt artikel 104c.8.
Artikel 6
När villkoren för att tillämpa artikel 104c.11 är uppfyllda skall rådet ålägga sanktioner enligt artikel 104c.11. Ett sådant beslut skall fattas senast två månader efter rådets beslut att förelägga den berörda deltagande medlemsstaten att vidta åtgärder enligt artikel 104c.9.
Artikel 7
Om en deltagande medlemsstat underlåter att följa rådets på varandra följande beslut enligt artikel 104c.7 och 104c.9 skall rådets beslut om att ålägga sanktioner i enlighet med artikel 104c.11 fattas inom tio månader efter rapporteringstillfällena enligt förordning (EG) nr 3605/93 som anges i artikel 3.3. i den här förordningen. Ett påskyndat förfarande skall användas i händelse av ett avsiktligt planerat underskott som enligt rådets beslut är alltför stort.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
109
Artikel 8
Rådets beslut att skärpa sanktionerna i enlighet med artikel 104c.11, utom när det gäller att omvandla depositioner till böter enligt artikel 14 i den här förordningen, skall fattas senast två månader efter rapporteringstillfällena enligt förordning (EG) nr 3605/93. Rådets beslut att upphäva vissa eller samtliga av sina beslut i enlighet med artikel 104c.12 skall fattas så snart som möjligt och under inga omständigheter senare än två månader efter rapporteringstillfällena enligt förordning (EG) nr 3605/93.
AVSNITT 3
VILANDE FÖ RFARANDE OCH Ö VERVAKNING
Artikel 9
1. Förfarandet vid alltför stora underskott skall lämnas vilande
• om den berörda medlemsstaten följer rekommendationerna enligt artikel 104c.7,
• om den berörda deltagande medlemsstaten följer föreläggandena enligt artikel 104c.9.
2. Den period under vilken förfarandet lämnas vilande skall inte ingå vare sig i den tiomånadersperiod som anges i artikel 7 eller i den tvåmånadersperiod som anges i artikel 6 i denna förordning.
Artikel 10
1. Kommissionen och rådet skall övervaka genomförandet av de åtgärder som har vidtagits
• av den berörda medlemsstaten till följd av rekommendationer enligt artikel 104c.7,
• av den berörda deltagande medlemsstaten till följd av förelägganden enligt artikel 104c.9.
2. Om en deltagande medlemsstat inte genomför åtgärderna eller om de enligt rådets uppfattning visar sig vara otillräckliga, skall rådet omedelbart fatta ett beslut enligt artikel 104c.9 eller artikel 104c.11.
3. Om utfallsdata enligt förordning (EG) nr 3605/93 visar att ett alltför stort underskott inte har korrigerats av en deltagande medlemsstat inom den tidsfrist som fastställs antingen i en rekommendation enligt artikel 104c.7 eller i ett föreläggande enligt artikel 104c.9 skall rådet omedelbart fatta ett beslut enligt artikel 104c.9 eller artikel 104c.11.
AVSNITT 4
SANKTIONER
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
110
Artikel 11
När rådet beslutar att tillämpa sanktioner mot en deltagande medlemsstat i enlighet med artikel 104c.11 skall som regel en räntelös deposition krävas. Rådet får besluta att komplettera denna deposition med åtgärderna i artikel 104c.11 första och andra strecksatserna.
Artikel 12
1. När det alltför stora underskottet beror på att kriteriet för andelen av underskottet i den offentliga sektorns finanser enligt artikel 104c.2 a inte uppfylls, skall den första depositionen omfatta en fast del som motsvarer 0,2 procent av BNP och en rörlig del som motsvarar en tiondel av skillnaden mellan underskottet i procent av BNP under det föregående året och referensvärdet på 3 procent av BNP.
2. Varje därpå följande år, fram till dess att beslutet om att ett alltför stort underskott föreligger upphävs, skall rådet bedöma om den berörda deltagande medlemsstaten har vidtagit effektiva åtgärder till följd av rådets föreläggande enligt artikel 104c.9. Rådet skall, i sin årliga bedömning i enlighet med artikel 104c.11 och utan att det påverkar bestämmelserna i artikel 13 i denna förordning, besluta att skärpa sanktionerna om inte den berörda deltagande medlemsstaten har följt rådets föreläggande. Om en tilläggsdeposition beslutas skall den motsvara en tiondel av skillnaden mellan underskottet i procent av BNP under det föregående året och referensvärdet på 3 procent av BNP.
3. Ingen enskild deposition enligt punkterna 1 och 2 skall överskrida en övre gräns på 0,5 procent av BNP.
Artikel 13
Rådet skall som regel enligt artikel 104c.11 omvandla en deposition till böter, om det alltför stora underskottet enligt rådets mening inte har korrigerats två år efter beslutet att kräva en deposition av den berörda deltagande medlemsstaten.
Artikel 14
I enlighet med artikel 104c.12 skall rådet upphäva de sanktioner som anges i artikel 104c.11 första och andra strecksatserna beroende på hur betydande framsteg den berörda deltagande medlemsstaten har gjort när det gäller att korrigera det alltför stora underskottet.
Artikel 15
I enlighet med artikel 104c.12 skall rådet upphäva samtliga kvarstående sanktioner om beslutet om att det föreligger ett alltför stort underskott upphävs. Böter enligt artikel 13 i denna förordning skall inte återbetalas till den berörda deltagende medlemsstaten.
Artikel 16
De depositioner som anges i artiklarna 11 och 12 i denna förordning skall deponeras hos kommissionen. Räntor på depositionerna samt de
Prop. 1997/98:25 Bilaga 3
111
böter som anges i artikel 13 i denna förordning utgör andra inkomster enligt artikel 201 i fördraget och skall fördelas mellan de deltagande medlemsstater som inte har alltför stort underskott enligt artikel 104c.6, i förhållande till deras andel av total BNP för dessa medlemsstater.
AVSNITT 5
Ö VERGÅ NGSBESTÄ MMELSER OCH SLUTBESTÄ MMELSER
Artikel 17
När det gäller denna förordning och så länge som Förenade kungarikets budgetår inte sammanfaller med kalenderåret skall bestämmelserna i avsnitten 2 4 i denna förordning tillämpas på Förenade kungariket enligt bilagan.
Artikel 18
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 1999.
Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.
Utfärdad i Bryssel den 7 juli 1997.
På rådets vägnar
J. C. JUNCKER Ordförande
BILAGA
TIDSFRISTER FÖ R FÖ RENADE KUNGARIKET
[Denna bilaga medtages ej här]
Prop. 1997/98:25 Bilaga 4
112
Europeiska rådets resolution om stabilitets- och tillväxtpakten Amsterdam den 17 juni 1997 (EGT C 236, 2.8.1997, s.1.)
(97/C 236/01)
I. Vid mötet i Madrid i december 1995 bekräftade Europeiska rådet den avgörande betydelsen av att säkerställa budgetdisciplin under den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen (EMU). Sex månader senare gav Europeiska rådet i Florens åter uttryck för denna åsikt och i Dublin i december 1996 nåddes enighet om huvuddragen i stabilitets- och tillväxtpakten. Under den tredje etappen av EMU skall medlemsstaterna undvika alltför stora underskott i den offentliga sektorns finanser; detta är en otvetydig skyldighet enligt fördraget 10.
Europeiska rådet betonar betydelsen av att säkra sunda offentliga finanser som ett medel att stärka förutsättningarna för prisstabilitet och en stark varaktig tillväxt som främjar skapandet av sysselsättning. Det är även nödvändigt att säkerställa att den nationella budget-politiken stöder en stabilitetsinriktad monetär politik. Genom att hålla fast vid målet med sunda offentliga finanser som är nära balans eller i överskott, kommer alla medlemsstater att få möjlighet att hantera normala konjunktursvängningar samtidigt som underskottet i den offentliga sektorns finanser hålls inom referensvärdet 3% av BNP.
II. Vid mötet i Dublin i december 1996 begärde Europeiska rådet förberedandet av en stabilitets- och tillväxtpakt i enlighet med fördragets principer och förfaranden. Denna stabilitets- och tillväxtpakt ändrar inte på något sätt kraven för deltagande i den tredje etappen av EMU, vare sig i den första gruppen eller vid något senare tillfälle. Medlemsstaterna förblir ansvariga för sin nationella budgetpolitik om inte annat följer av bestämmelserna i fördraget; de kommer att vidta de åtgärder som krävs för att ta sitt ansvar enligt dessa bestämmelser.
III. Stabilitets- och tillväxtpakten som föreskriver både förebyggande och avskräckande åtgärder består av denna resolution och två rådsförordningar, varav den ena avser förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken, och den andra avser påskyndande och för- tydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott.
10
Enligt artikel 5 i protokoll nr 11 skall denna skyldighet inte tillämpas på Förenade kungariket annat än om landet går över till den tredje etappen; skyldigheten enligt artikel 109e.4 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen om att sträva efter att undvika alltför stora underskott skall fortsätta att tillämpas på Förenade kungariket.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 4
113
IV. Europeiska rådet uppmanar högtidligen alla parter, nämligen medlemsstaterna, Europeiska unionens råd och Europeiska gemenskapernas kommission, att strikt och punktligt tillämpa fördraget samt stabilitets- och tillväxtpakten. Denna resolution ger fast politisk vägledning åt de parter som kommer att genomföra stabilitets- och tillväxtpakten. Därför har Europeiska rådet enats om följande rikt- linjer:
MEDLEMSSTATERNA
1. åtar sig att respektera det medelfristiga budgetmålet med offentliga finanser som är nära balans eller i överskott som anges i deras stabilitets- eller konvergensprogram och att vidta de korrigerande åtgärder som avser de offentliga finanserna som de anser vara nödvändiga för att uppnå målen i deras stabilitets- eller konvergensprogram så snart de får information som pekar på betydande faktiska eller förväntade avvikelser från dessa mål,
2. uppmanas att på eget initiativ offentliggöra de rekommendationer som rådet lämnar dem enligt artikel 103.4,
3. åtar sig att vidta de korrigerande åtgärder som avser de offentliga finanserna som de anser vara nödvändiga för att uppnå målen i deras stabilitets- eller konvergensprogram så snart de får en tidig varning genom en rekommendation från rådet enligt artikel 103.4,
4. kommer att utan dröjsmål påbörja de korrigerande anpassningar av de offentliga finanserna som de anser vara nödvändiga när de får information som pekar på att det finns risk för alltför stora underskott,
5. kommer att korrigera alltför stora underskott så snart som möjligt efter att de har uppkommit; en sådan korrigering bör slutföras senast under det år som följer på det år då det alltför stora underskottet fastställs, om inte särskilda omständigheter föreligger,
6. uppmanas att på eget initiativ offentliggöra rekommendationer som har givits i enlighet med artikel 104c.7,
7. åtar sig att inte åberopa artikel 2.3 i rådets förordning om påskyndande och förtydligande av tillämpningen av förfarandet vid alltför stora underskott om de inte befinner sig i en allvarlig lågkonjunktur; för att bedöma om konjunkturnedgången är allvarlig kommer medlemsstaterna som regel att ha ett årligt fall i real BNP om minst 0,75% som referensvärde. KOMMISSIONEN
Prop. 1997/98:25 Bilaga 4
114
1. kommer att utöva sin initiativrätt enligt fördraget på ett sätt som underlättar att stabilitets- och tillväxtpakten fungerar strikt, punktligt och effektivt,
2. kommer att utan dröjsmål lägga fram de rapporter, yttranden och rekommendationer som gör det möjligt för rådet att fatta beslut enligt artiklarna 103 och 104c; detta kommer att underlätta att systemet med en tidig varning fungerar effektivt och att förfarandet vid alltför stora underskott inleds snabbt och tillämpas strikt,
3. åtar sig att utarbeta en rapport enligt artikel 104c.3 så snart det föreligger risk för ett alltför stort underskott eller så snart som det förväntade eller faktiska underskottet i den offentliga sektorns finanser överstiger referensvärdet 3% av BNP och därigenom utlöser det förfarande som föreskrivs i artikel 104c.3,
4. åtar sig, i de fall kommissionen anser att ett underskott som överstiger 3% av BNP inte är alltför stort och detta yttrande skiljer sig från Ekonomiska och finansiella kommitténs yttrande att skriftligen förelägga rådet skälen till denna ståndpunkt,
5. åtar sig att på anmodan av rådet enligt artikel 109d som regel lägga fram en rekommendation till ett rådsbeslut om huruvida ett alltför stort underskott föreligger enligt artikel 104c.6.
RÅ DET
1. förpliktigas att bestämt och punktligt genomföra de delar av stabilitets- och tillväxtpakten som omfattas av dess behörighet; det skall så snart det är möjligt fatta nödvändiga beslut enligt artiklarna 103 och 104c,
2. uppmanas att betrakta tidsfristerna för tillämpning av förfarandet vid alltför stora underskott som en övre gräns; i synnerhet skall rådet i enlighet med artikel 104c.7 ge rekommendationer om att de alltför stora underskotten skall korrigeras så snart som möjligt efter det att de har uppkommit och inte senare än under det år som följer på det då de fastställdes, om inte särskilda omständigheter föreligger,
3. uppmanas att alltid ålägga sanktioner om en deltagande medlemsstat underlåter att vidta de åtgärder som rådet rekommenderar och som krävs för att få situationen med alltför stora underskott att upphöra,
4. uppmanas att alltid kräva en räntelös deposition varje gång rådet beslutar att ålägga en deltagande medlemsstat sanktioner i enlighet med artikel 104c.11,
Prop. 1997/98:25 Bilaga 4
115
5. uppmanas att alltid omvandla en deposition till böter två år efter beslutet om att ålägga sanktioner i enlighet med artikel 104c.11, såvida inte det alltför stora underskottet enligt rådets uppfattning har korrigerats,
6. uppmanas att alltid skriftligen ange de skäl som ligger till grund för ett beslut att inte agera, om rådet vid någon tidpunkt i förfarandet vid alltför stora underskott eller förfarandet för övervakningen av de offentliga finanserna inte har agerat till följd av en rekommendation från kommissionen, och i sådana fall offentliggöra hur varje medlemsstat har röstat.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 5
116
Europeiska rådets resolution om införande av en växelkursmekanism i tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen. Amsterdam den 16 juni 1997 (EGT C 236, 2.8.1997, s.5.)
(97/C 236/03)
På grundval av de överenskommelser som uppnåddes vid dess möten i Florens och Dublin har Europeiska rådet i dag enats om följande:
EN VÄ XELKURSMEKANISM KOMMER ATT INFÖ RAS NÄ R TREDJE ETAPPEN AV DEN EKONOMISKA OCH MONETÄ RA UNIONEN BÖ RJAR DEN 1 JANUARI 1999.
När den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen börjar, kommer Europeiska monetära systemet att ersättas med växelkursmekanismen enligt denna resolution. De operativa förfarandena kommer att föreskrivas i ett avtal mellan Europeiska centralbanken och de nationella centralbankerna i medlemsstaterna utanför euro-området.
Genom växelkursmekanismen kommer valutorna i medlemsstaterna utanför euro-området att knytas till euron. Euron kommer att utgöra centrum för den nya mekanismen. Mekanismen kommer att fungera inom de nödvändiga ramarna för den stabilitetsinriktade politik enligt Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen som utgör kärnan i den ekonomiska och monetära unionen.
1. PRINCIPER OCH MÅ L
1.1 Varaktig konvergens när det gäller ekonomiska fundamentala faktorer är en förutsättning för hållbar växelkursstabilitet. I tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen måste därför samtliga medlemsstater föra en disciplinerad och ansvarsfull penning- och valutapolitik som är inriktad på prisstabilitet. En sund finans- och strukturpolitik i samtliga medlemsstater är minst lika viktig för hållbar växelkursstabilitet.
1.2 Stabila ekonomiska förhållanden är nödvändiga för att den inre marknaden skall fungera väl och för att investeringar, tillväxt och sysselsättning skall öka och ligger därför i samtliga medlemsstaters intresse. Den inre marknaden får inte äventyras genom alltför stora avvikelser i växelkurserna från de reala jämviktsväxelkurserna eller genom
Prop. 1997/98:25 Bilaga 5
117
alltför stora nominella växelkursfluktuationer mellan euron och de övriga EU-valutorna, vilket skulle störa handelsströmmarna mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 109m i fördraget är dessutom varje medlemsstat skyldig att behandla sin valutapolitik som en fråga av gemensamt intresse. Rådets övervakning av medlemsstaternas makroekonomiska politik enligt artikel 103 i fördraget kommer bland annat att organiseras i syfte att undvika sådana avvikelser eller fluktuationer.
1.3 Växelkursmekanismen kommer att bidra till att säkerställa att medlemsstater utanför euro-området som deltar i mekanismen inriktar sin politik på stabilitet, på att främja konvergens och därigenom underlätta för dem att införa euron. Mekanismen kommer att erbjuda en referens för dessa medlemsstater när det gäller att föra en sund ekonomisk politik i allmänhet och en sund penning- och valutapolitik i synnerhet. Samtidigt kommer mekanismen att bidra till att skydda dem och de medlemsstater som inför euron från obefogad press på valutamarknaderna. I sådana fall kan den bistå medlemsstater utanför euroområdet som deltar i mekanismen att, när deras valutor utsätts för press, förena lämpliga politiska åtgärder, bland annat ränte- förändringar med samordnade interventioner.
1.4 Mekanismen kommer också att bidra till att säkerställa att medlemsstater som strävar efter att införa euron efter den 1 januari 1999 behandlas likvärdigt med de stater som inför euron från början, när det gäller att uppfylla konvergenskriterierna.
1.5 Växelkursmekanismen kommer att fungera utan att det påverkar Europeiska centralbankens (ECB) och de nationella centralbankernas huvudmål att upprätthålla prisstabilitet. Det bör säkerställas att alla justeringar av centralkurserna görs vid en sådan tidpunkt att betydande avvikelser undviks.
1.6 Deltagande i växelkursmekanismen kommer att vara frivilligt för medlemsstater utanför euro-området. Medlemsstater med undantag kan dock förväntas ansluta sig till mekanismen. En medlemsstat som inte deltar i växelkursmekanismen från början får delta vid en senare tidpunkt.
1.7 Växelkursmekanismen kommer att baseras på centralkurser gentemot euron. Det normala fluktuationsbandet kommer att vara relativt brett. Genomförande av en stabilitetsinriktad ekonomisk och penning- och valutapolitik kommer att innebära att centralkurserna förblir i fokus för de medlemsstater utanför euro-området som deltar i mekanismen.
1.8 Dessutom medges tillräcklig flexibilitet, särskilt för att ge utrymme för varierande grad, takt och strategi för ekonomisk konvergens i medlemsstater utanför euro-området, vilka ansluter sig till mekanismen. Samarbetet om växelkurspolitiken kan stärkas ytterligare, till
Prop. 1997/98:25 Bilaga 5
118
exempel genom att en fastare koppling mellan euron och övriga valutor i växelkursmekanismen tillåts, när och i den utsträckning en sådan koppling är lämplig mot bakgrund av utvecklingen mot konvergens. En sådan fastare koppling, särskilt om den innebär smalare fluktuationsband, kommer inte att påverka tolkningen av det växelkurskriterium som anges i artikel 109j i fördraget.
2. HUVUDDRAG
2.1 En centralkurs gentemot euron kommer att fastställas för valutan i varje medlemsstat utanför euro-området, vilken deltar i växelkursmekanismen. Det kommer att finnas ett normalt fluktuationsband på plus eller minus 15% runt centralkurserna. I princip kommer interventioner vid bandgränserna att ske i automatisk och obegränsad utsträckning, med tillgång till ultrakorta krediter. ECB och de övriga deltagarnas centralbanker skall dock kunna avbryta interventionen om den strider mot deras huvudmål. När de fattar beslut bör de ta hänsyn till alla relevanta faktorer, särskilt behovet att upprätthålla prisstabilitet samt förtroendet för växelkursmekanismens funktion.
2.2 Som klargörs i det avtal som bestämmer de operativa förfaranden för växelkursmekanismen som ECB och de nationella centralbankerna förväntas ingå, kommer en flexibel användning av räntorna att vara ett viktigt inslag i mekanismen och det kommer att finnas möjlighet till samordnade interventioner innanför bandgränserna.
2.3 Beslut om centralkurser och det normala fluktuationsbandet skall fattas genom ömsesidig överenskommelse mellan ministrarna i medlemsstaterna i euro-området, ECB samt ministrarna och centralbankscheferna i de medlemsstater som inte ingår i euro-området, men som deltar i den nya mekanismen enligt ett gemensamt förfarande som inbegriper Europeiska kommissionen och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén. Ministrarna och centralbankscheferna i de medlemsstater som inte deltar i växelkursmekanismen kommer att delta men kommer inte att ha rösträtt i förfarandet. Alla parter i den ömsesidiga överenskommelsen, inbegripet ECB, kommer att ha rätt att inleda ett konfidentiellt förfarande för att ompröva centralkurserna.
2.4 Från fall till fall kan formellt avtalade fluktuationsband som är smalare än det normala fluktuationsbandet och som i princip stöttas av automatisk intervention och krediter fastställas på begäran av en berörd medlemsstat som inte ingår i euro-området. Ett sådant beslut att krympa bandets bredd fattas av ministrarna i medlemsstaterna i euro-området, ECB samt ministern och centralbankschefen i den berörda medlemsstat som inte ingår i euro-området, enligt ett gemensamt förfarande som inbegriper Europeiska kommissionen och efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén. Ministrarna och central-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 5
119
bankscheferna i de övriga medlemsstaterna kommer att delta i förfarandet men kommer inte att ha rösträtt.
2.5 Det normala eller det smalare bandet skall inte påverka tolkningen av artikel 109j.1 tredje strecksatsen i fördraget.
2.6 Detaljerna i mekanismen för ultrakorta krediter kommer att fastställas i avtalet mellan ECB och de nationella centralbankerna, i huvudsak på grundval av de nuvarande arrangemangen. Europeiska monetära institutet har utarbetat ett utkast till ett sådant avtal och därvid inarbetat de operativa förfaranden som krävs enligt denna reso- lution. EMI kommer att överlämna utkastet till ECB och till centralbankerna i de medlemsstater som inte ingår i euro-området då ECB upprättas.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 6
120
Europeiska rådets resolution om tillväxt och sysselsättning Amsterdam den 16 juni 1997 (EGT C 236, 2.8.1997, s.3.)
(97/C 236/02)
EUROPEISKA RÅ DET SOM ERINRAR OM slutsatserna från Europeiska rådet i Essen, kommissionens initiativ ”Insatser för sysselsättningen en - förtroendepakt” samt Dublinförklaringen om sysselsättningen,
HAR ANTAGIT FÖ LJANDE RIKTLINJER:
INLEDNING
1. Det är av yttersta vikt med en ny impuls så att sysselsättningen orubbat står kvar överst på Europeiska unionens politiska dagordning. Den ekonomiska och monetära unionen samt stabilitets- och tillväxtpakten kommer att stärka den inre marknaden och främja en icke-inflatorisk, makroekonomisk miljö med låga räntor och därigenom öka förutsättningarna för ekonomisk tillväxt och fler arbetstillfällen. Dessutom kommer vi att behöva stärka sambanden mellan en framgångsrik och hållbar ekonomisk och monetär union, en väl fungerande inre marknad och sysselsättningen. I detta syfte bör det vara ett prioriterat mål att bygga upp en kunnig, välutbildad och anpassningsbar arbetsstyrka och att göra arbetsmarknaden mottaglig för ekonomiska förändringar.
Strukturella reformer måste vara övergripande med avseende på omfattningen i motsats till begränsade eller tillfälliga åtgärder, så att de på ett sammanhängande sätt behandlar den komplicerade frågan om incitament till att skapa och till att ta arbete.
Den ekonomiska politiken och socialpolitiken förstärker varandra ömsesidigt. De sociala skyddssystemen bör moderniseras för att förstärka dess funktion så att de kan bidra till konkurrenskraft, sysselsättning och tillväxt samt till att lägga en varaktig grund för social sammanhållning.
Detta tillvägagångssätt, parat med en politik som bygger på stabilitet, tillhandahåller grundvalen för en ekonomi som vilar på principerna om integration, solidaritet, rättvisa och en hållbar miljö och som kan gynna alla medborgare. Ekonomisk effektivitet och social integration är as-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 6
121
pekter som kompletterar varandra i det mera sammanhållna europeiska samhälle som vi alla strävar efter.
Med hänsyn tagen till detta principuttalande uppmanar Europeiska rådet alla sociala och ekonomiska aktörer, inbegripet de nationella, regionala och lokala myndigheterna samt arbetsmarknadens parter att helt och hållet ta sitt ansvar inom sina respektiva verksamhets- områden.
UTVECKLING AV DEN EKONOMISKA PELAREN
2. I Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt i artiklarna 102a och 103, föreskrivs en nära samordning av medlemsstaternas ekonomiska politik enligt artikel 3a i fördraget. Ansvaret för kampen mot arbetslösheten vilar i första hand på medlemsstaterna, men vi bör uppmärksamma behovet både av att höja effektiviteten och att vidga innehållet i denna samordning, med särskild inriktning på sysselsättningspolitiken. Detta måste ske i flera steg.
3. De allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken skall stärkas och utvecklas till ett effektivt instrument för att säkerställa bibehållen konvergens i medlemsstaternas ekonomiska prestationer. Inom ramen för en sund och hållbar makroekonomisk politik och på grundval av en utvärdering av den ekonomiska situationen i Europeiska unionen och i varje medlemsstat skall mer uppmärksamhet ägnas åt att förbättra den europeiska konkurrenskraften som en förutsättning för tillväxt och sysselsättning och för att, bland andra mål, ge fler arbetstillfällen inom räckhåll för Europas medborgare. I detta sammanhang bör särskild uppmärksamhet ägnas åt effektiviteten på arbets- och varumarknaden, teknisk innovation samt små- och medelstora företags möjlighet att skapa arbetstillfällen. Total uppmärksamhet bör också ägnas system för praktisk och teoretisk utbildning, inklusive livslångt lärande, skatteoch bidragssystem som stimulerar till arbete samt en sänkning av lönebikostnaderna, så att möjligheterna att få anställning ökar.
4. Beskattning och sociala skyddssystem bör i högre grad underlätta anställningsmöjligheter och därigenom åstadkomma en bättre fungerande arbetsmarknad. Europeiska rådet understryker hur viktigt det är för medlemsstaterna att skapa en skattemiljö som stimulerar företagsamhet och skapar arbetstillfällen. Denna och annan sysselsättningspolitik kommer att bli en väsentlig del av de allmänna riktlinjerna, med beaktande av nationell sysselsättningspolitik samt den goda praxis som följer av denna politik.
5. Rådet uppmanas därför att beakta de fleråriga sysselsättnings- programmen, så som det var tänkt i Essenförfarandet, när de allmänna riktlinjerna formuleras, så att deras inriktning på sysselsättningen för-
Prop. 1997/98:25 Bilaga 6
122
stärks. Rådet kan lämna nödvändiga rekommendationer till medlemsstaterna, i enlighet med artikel 103.4 i fördraget.
6. Denna förstärkta samordning av den ekonomiska politiken kommer att komplettera förfarandet som det är tänkt enligt den nya avdelningen om sysselsättningen i fördraget, vilken föreskriver att en sysselsättningskommitté skall inrättas, som anmodas samarbeta nära med Ekonomisk-politiska kommittén. Rådet bör bemöda sig om att ge dessa bestämmelser omedelbar verkan. I bägge förfarandena kommer Europeiska rådet att spela en samordnande och vägledande roll, i enlighet med fördraget.
7. Europeiska unionen bör komplettera nationella åtgärder genom att systematiskt granska all relevant befintlig gemenskapspolitik, in- klusive transeuropeiska nät samt forsknings- och utvecklingsprogram, för att säkerställa att de är inriktade på sysselsättningsskapande och ekonomisk tillväxt, samtidigt som budgetplanen och det inter- institutionella avtalet följs.
8. Europeiska rådet har enats om en konkret insats för att göra största möjliga framsteg mot fullbordandet av den inre marknaden: att göra reglerna mera effektiva, att ta itu med att lösa den kvarstående snedvridningen av marknaden, att undvika skadlig skattekonkurrens, att avlägsna hindren för marknadens integration inom olika sektorer samt att åstadkomma en inre marknad som är till gagn för alla medborgare.
9. Eftersom Europeiska investeringsbanken enligt artikel 198e i fördraget har till uppgift att genom att anlita kapitalmarknaderna och utnyttja egna medel bidra till en balanserad och störningsfri utveckling av den gemensamma marknaden i gemenskapens intresse, erkänner vi den viktiga roll som Europeiska investeringsbanken och Europeiska investeringsfonden har när det gäller att skapa sysselsättning genom investeringstillfällen i Europa. Vi uppmanar enträget Europeiska investeringsbanken att öka sina insatser i detta avseende genom att främja investeringsprojekt som överensstämmer med sunda bank- principer och sund praxis, och särskilt
- att undersöka inrättande av en ordning för att finansiera högteknologiska projekt för små- och medelstora företag i samarbete med Europeiska investeringsfonden, möjligen genom att använda risk- kapital under medverkan från den privata banksektorn,
- att undersöka omfattningen av insatserna på områdena för utbildning, hälsa, stadsmiljö och miljöskydd,
- att öka sina insatser när det gäller stora infrastrukturnät genom att undersöka möjligheterna att bevilja mycket långfristiga lån, särskilt för de stora prioriterade projekt som antogs i Essen.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 6
123
10. Kommissionen uppmanas lämna lämpliga förslag för att säkerställa att, när EKSG-fördraget löper ut år 2002, inkomsterna från utestående reserver används för en forskningsfond för sektorer med anknytning till kol- och stålindustrin.
11. Denna övergripande strategi kommer att ge oss största möjliga utbyte av våra insatser att främja sysselsättning och social integration och att bekämpa arbetslösheten. På detta sätt kommer främjande av sysselsättning samt skydd och säkerhet för arbetstagarna att kombineras med behovet av att få arbetsmarknaden att fungera bättre. Detta bidrar också till en väl fungerande ekonomisk och monetär union.
FÖ RNYAT Å TAGANDE
12. Europeiska rådet uppmanar alla parter, nämligen medlemsstaterna, rådet och kommissionen att genomföra dessa bestämmelser med kraft och engagemang.
De möjligheter som erbjuds arbetsmarknadens parter i det sociala kapitlet, som har införlivats i det nya fördraget, bör syfta till att stötta rådets arbete med sysselsättningen. Europeiska rådet rekommenderar en social dialog och användning helt och hållet av nu gällande gemenskapslagstiftning med avseende på samråd med arbetsmarknadens parter, inklusive när så är tillämpligt, vid omstruktureringsprocesser, samt att hänsyn tas till nationell praxis.
13. Sammantaget kommer denna politik att låta medlemsstaterna bygga vidare på styrkan i det europeiska bygget för att effektivt samordna sin ekonomiska politik inom rådet, så att fler arbetstillfällen skapas och så att väg banas för en framgångsrik och hållbar tredje etapp av den ekonomiska och monetära unionen i enlighet med fördraget. Europeiska rådet uppmanar arbetsmarknadens parter att helt och hållet ta sitt ansvar inom sina respektive verksamhetsområden.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 7
124
Rådets förordning 97/1103/EG av den 17 juni 1997 om vissa bestämmelser som har samband med införandet av euron (EGT L 162, 19.6.1997, s.1.)
EUROPEISKA UNIONENS RÅ D HAR ANTAGIT DENNA FÖ RORDNING
med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 235 i detta,
med beaktande av kommissionens förslag11,
med beaktande av Europaparlamentets yttrande12,
med beaktande av Europeiska monetära institutets yttrande13, och
med beaktande av följande:
1. Europeiska rådet bekräftade vid sitt möte i Madrid den 15-16 december 1995 att den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen skall börja den 1 januari 1999, på sätt som anges i artikel 109j.4 i fördraget. De medlemsstater som antar euron som gemensam valuta i enlighet med fördraget benämns i den här förordningen "deltagande medlemsstater".
2. Europeiska rådets möte i Madrid den 15 - 16 december 1995 beslutade att beteckningen "ecu", som i fördraget används för att hänvisa till den europeiska valutaenheten, är en generisk beteckning. De femton medlemsstaternas regeringar har enats om att detta beslut utgör den godkända och slutgiltiga tolkningen av de relevanta bestämmelserna i fördraget. Namnet på den europeiska valutan skall vara "euro". Som valuta för de deltagande medlemsstaterna kommer euron att delas upp i etthundra underenheter med namnet cent. Europeiska rådet ansåg dessutom att namnet på den gemensamma valutan måste vara samma på alla Europeiska unionens officiella språk, under beaktande av förekomsten av olika alfabet.
3. Så snart de deltagande medlemsstaterna är kända, kommer en förordning om införande av euron att antas på grundval av tredje meningen i artikel 109l.4 i fördraget, i syfte att definiera den rättsliga ramen för euron. Den dag då den tredje etappen börjar skall rådet en-
11 EGT nr C 369, 7.12.1996, s. 8.12 EGT nr C 380, 16.12.1996, s. 49.13 Yttrandet avgivet den 29 november 1996.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 7
125
ligt artikel 109l.4 första meningen i fördraget fastställa de om- räkningskurser till vilka valutorna oåterkalleligen skall låsas.
4. För att den gemensamma marknaden och övergången till den gemensamma valutan skall fungera är det nödvändigt att i god tid före den tredje etappens början åstadkomma rättssäkerhet för medborgare och företag i alla medlemsstaterna såvitt avser vissa bestämmelser om eurons införande. Denna rättssäkerhet på ett tidigt stadium kommer att göra det möjligt för medborgare och företag att förbereda sig på bästa möjliga sätt.
5. Tredje meningen i artikel 109l.4, som tillåter rådet att genom enhälligt beslut av de deltagande medlemsstaterna vidta övriga åt-gärder som behövs för att snabbt införa den gemensamma valutan, kommer att vara tillgängligt som rättslig grund först när det i enlighet med artikel 109j.4 i fördraget har bekräftats vilka medlemsstater som uppfyller de nödvändiga villkoren för att anta en gemensam valuta. Det är därför nödvändigt att använda artikel 235 i fördraget som rättslig grund för de bestämmelser med avseende på vilka det finns ett brådskande behov att åstadkomma rättssäkerhet. Den här förordningen och den ovannämnda förordningen om införande av euron kommer därför tillsammans att utgöra den rättsliga ramen för euron och en överenskommelse rörande principerna för denna ram träffades vid Europeiska rådet i Madrid. Införandet av euron påverkar dagliga transaktioner för de deltagande medlemsstaternas hela befolkning. Andra åtgärder än de som föreskrivs i denna förordning och i den förordning som kommer att antas enligt tredje meningen i artikel 109l.4, bör övervägas för att säkerställa en balanserad övergång, i synnerhet för konsumenterna.
6. Ecun enligt artikel 109g i fördraget och enligt definitionen i rådets förordning (EG) nr 3320/94 av den 22 december 1994 om kodifiering av befintlig gemenskapslagstiftning om definition av ecu efter ikraftträdandet av Fördraget om Europeiska unionen14, kommer den 1 januari 1999 att upphöra att definieras som en valutakorg och euron kommer att bli en självständig valuta. Rådets beslut i fråga om fastställandet av omräkningskurserna skall inte i sig förändra ecuns värde utåt. Detta innebär att en ecu i sin egenskap av valutakorg kommer att bli en euro. Förordning (EG) nr 3320/94 blir därför obsolet och bör upphävas. Vad gäller hänvisningar till ecun i rättsliga instrument skall det anses att parterna har samtyckt till att hänvisa till ecu enligt artikel 109g i fördraget och enligt definitionen i nämnda förordning. Denna presumtion bör dock inte gälla om, under beaktande av parternas intentioner, annat visas.
7. Det är en allmänt accepterad rättslig princip att kontinuiteten av kontrakt och andra rättsliga instrument inte påverkas av införandet av en ny valuta. Principen om avtalsfrihet måste respekteras. Principen om
14 EGT nr L 350, 31.12.1994, s. 27.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 7
126
kontinuitet bör vara förenlig med allt det som parterna har enats om med hänvisning till införandet av euron. För att stärka rättssäkerheten och klarheten är det lämpligt att uttryckligen bekräfta att principen om kontinuitet av avtal och andra rättsliga instrument skall gälla mellan de tidigare nationella valutorna och euron samt mellan ecun enligt artikel 109g i fördraget och enligt definitionen i rådets förordning (EG) nr 3320/94 och euron. Detta innebär särskilt att i fråga om instrument med fasta räntesatser införandet av euron inte ändrar den nominella ränta som skall betalas av gäldenären. Bestämmelserna om kontinuitet kan endast uppfylla sitt syfte att åstadkomma rättssäkerhet och insyn för ekonomiska aktörer, i synnerhet konsumenter, om de träder i kraft så snart som möjligt.
8. Införandet av euron innebär en förändring av varje deltagande medlemsstats monetära lagstiftning. Erkännandet av en stats monetära lagstiftning är en allmänt accepterad princip. Den uttryckliga be- kräftelsen av principen om kontinuitet bör leda till erkännande av kontinuitet av avtal och andra rättsliga instrument inom tredje lands jurisdiktion.
9. Beteckningen "avtal" som används för att definiera rättsliga instrument är avsedd att omfatta alla slag av avtal, oavsett på vilket sätt de ingås.
10. Rådet kommer att fastställa omräkningskurserna för euron uttryckta i den nationella valutan för varje deltagande medlemsstat i enlighet med första meningen i artikel 109l.4 i fördraget. Dessa omräkningskurser bör användas för varje omräkning mellan euron och de nationella valutaenheterna eller mellan nationella valutaenheter. Vid omräkning mellan nationella valutaenheter bör en fastställd algoritm avgöra resultatet. Användningen av inverterade kurser vid om- räkningen skulle medföra avrundning av kurserna och skulle kunna ge upphov till avsevärda felaktigheter, i synnerhet om det gäller stora belopp.
11. Införandet av euron förutsätter avrundning av penningbelopp. För att den gemensamma marknaden skall fungera och för att möjliggöra förberedelser i rättan tid och en smidig övergång till den ekonomiska och monetära unionen är det nödvändigt att på ett tidigt stadium ange avrundningsregler. Dessa regler påverkar inte några förfaranden, någon konvention eller några nationella bestämmelser rörande avrundning som ger en högre grad av exakthet för mellanliggande uträkningar.
12. För att uppnå en hög grad av exakthet i omräkningsförfarandet bör omräkningskurserna fastställas med sex signifikanta siffror. En kurs med sex signifikanta siffror innebär en kurs som har sex siffror, räknat från vänster till höger och med början på den första siffra som inte är noll.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 7
127
HÄ RIGENOM FÖ RESKRIVS FÖ LJANDE.
Artikel 1
I denna förordning avses med
- rättsliga instrument: bestämmelser i lag och andra föreskrifter, administrativa beslut, rättsliga avgöranden, avtal, ensidiga rättsakter, andra betalningsinstrument än sedlar och mynt samt andra instrument med rättslig verkan,
- deltagande medlemsstater: de medlemsstater som i enlighet med fördraget antar den gemensamma valutan,
- omräkningskurser: de omräkningskurser som oåterkalleligen fastställs av rådet i enlighet med första meningen i artikel 109l.4 i fördraget,
- nationella valutaenheter: valutaenheterna i de deltagande medlemsstaterna såsom de definieras dagen före början av den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen,
- enheten euro: den gemensamma valutaenhet som definieras i förordningen om införande av euron, vilket träder i kraft samma dag som den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen inleds.
Artikel 2
1. Varje hänvisning i ett rättsligt instrument till ecun, enligt artikel 109g i fördraget och enligt definitionen i rådets förordning (EG) nr 3320/94, skall ersättas med en hänvisning till euron till en kurs av en euro för en ecu. Hänvisningar i rättsliga instrument till ecun utan en sådan definition skall anses hänvisa till ecun enligt artikel 109g i EGfördraget och enligt definitionen i rådets förordning (EG) nr 3320/94 om inte, med beaktande av parternas intentioner, annat visas.
2. Förordning (EG) nr 3320/94 upphävs härmed.
3. Denna artikel skall tillämpas från och med den 1 januari 1999 i enlighet med det beslut som fattas enligt artikel 109j.4 i fördraget.
Artikel 3
Införandet av euron får inte leda till ändring av något villkor i ett rättsligt instrument eller leda till upphävande av eller befrielse från fullgörelse av villkoren i något rättsligt instrument och får heller inte ge en part ensidig rätt att ändra ett rättsligt instrument eller bringa det att upphöra. Denna bestämmelser gäller förutsatt att parterna inte har avtalat något annat.
Prop. 1997/98:25 Bilaga 7
128
Artikel 4
1. Omräkningskurserna skall fastställas som en euro uttryckt i var och en av de nationella valutorna i de deltagande medlemsstaterna. De skall fastställas med sex signifikanta siffror.
2. Omräkningskurserna får inte avrundas eller avkortas vid omräkning.
3. Omräkningskurserna skall användas för omräkningar åt båda hållen mellan enheten euro och de nationella valutaenheterna. Inverterade kurser som härleds från omräkningskurserna får inte användas.
4. Penningbelopp som skall omräknas från en nationell valutaenhet till en annan skall först omräknas till ett belopp som uttrycks i enheten euro, vilket belopp får avrundas till inte mindre än tre decimaler och sedan skall omräknas till den andra nationella valutaenheten. Ingen annan beräkningsmetod får användas, såvida den inte ger samma resultat.
Artikel 5
Penningbelopp som skall betalas eller redovisas när en avrundning sker efter en omräkning till enheten euro enligt artikel 4 skall avrundas uppåt eller nedåt till närmaste cent. Penningbelopp som skall betalas eller redovisas och som omräknas till en nationell valutaenhet skall avrundas uppåt eller nedåt till närmaste underenhet eller, i avsaknad av underenheter, till närmaste enhet eller enligt nationell lagstiftning eller praxis till en multipel eller del av den nationella valutaenhetens enhet eller underenhet. Om tillämpningen av omräkningskursen ger ett resultat som ligger exakt mitt emellan skall beloppet avrundas uppåt.
Artikel 6
Denna förordning träder i kraft dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
Denna förordning är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater.
Utfärdad i Luxemburg den 17 juni 1997.
På rådets vägnar
A. JORRITSMA-LEBBINK
Ordförande
Prop. 1997/98:25 Bilaga 7
129
Finansdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 2 oktober 1997
Närvarande: statsrådet Peterson, ordförande, och statsråden Freivalds, Wallström, Tham, Å sbrink, Schori, Blomberg, Andersson, Uusmann, Ulvskog, Sundström, Lindh, Johansson, von Sydow, Pagrotsky, Ö stros, Messing
Föredragande: statsrådet Å sbrink
Regeringen beslutar proposition 1997/98:25 om Sverige och den ekonomiska och monetära unionen
130
Prop. 1997/98:25
131
1
Government Bill 1997/98:25
on Sweden and Economic and Monetary Union
The Government submits this bill to the Riksdag.
Stockholm, October 2, 1997
Thage G Peterson
Erik Å sbrink (Ministry of Finance)
Abstract of the Bill
The Bill discusses the issues associated with Sweden’s participation in Economic and Monetary Union (EMU). The Government proposes that Sweden should not introduce the single currency of the European Union, the euro, when the third stage of EMU begins on January 1, 1999.
In the Bill the Government proposes guidelines on economic policy and EMU. The demands made on monetary policy will not lessen if Sweden remains outside monetary union. It will be at least as important to conduct a stability oriented economic policy. Sweden should keep the door open for a later Swedish participation in monetary union. If the Government later finds that Sweden should participate, the issue will be placed before the Swedish people for judgement.
The Bill contains additional background information on EMU and a presentation of the conditions for Sweden outside monetary union. The Government describes Sweden’s preparations for the third stage by way of the convergence programme and the work on the practical preparations for the introduction of the euro.
Note: This is an informal translation of the authentic Swedish text and does not include the annexes of the Swedish text.
Bill 1997/98:25
2
Contents
1 Proposal for a decision by the Riksdag.............................................. 4
2 The Issue and Its Preparation............................................................. 4
3 Background ....................................................................................... 7 3.1 An Overview of EMU......................................................... 7 3.1.1 The Transition to Stage Three........................... 7
3.1.2 The Single Monetary Policy.............................. 8 3.1.3 Economic Policy ............................................... 9
3.2 The EMU Process ............................................................. 10 3.2.1 Historical Overview ........................................ 10 3.2.2 Stage One of EMU ......................................... 12 3.2.3 Stage Two of EMU......................................... 13 3.2.4 The Process during 1998................................. 15 3.3 The Convergence Process in the EU................................. 15 3.3.1 Introduction..................................................... 15 3.3.2 Price Stability .................................................. 16 3.3.3 Public Finances ............................................... 18 3.3.4 Exchange Rate Stability .................................. 20 3.3.5 Long-Term Interest Rates ............................... 21 3.3.6 Conclusions..................................................... 22
4 Terms for Sweden outside The Monetary Union............................. 23 4.1 Member States with a Derogation..................................... 23 4.2 Economic Policy Co-ordination ........................................ 24 4.3 The Stability and Growth Pact .......................................... 25 4.3.1 Background..................................................... 25
4.3.2 The Early Warning System ............................. 26 4.3.3 The Excessive Deficit Procedure .................... 27 4.3.4 Consequences for Sweden .............................. 30
4.4 EU Co-operation on Growth and Employment................. 31 4.4.1 Development of the Co-operation................... 31 4.4.2 The New Title on Employment in the Amsterdam Treaty........................................... 33 4.4.3 Sweden’s Priorities ......................................... 35 4.5 The Status of Sveriges Riksbank and Its Participation in the ESCB........................................................................... 35 4.5.1 The Status of the Riksbank ............................. 36 4.5.2 Participation in the ESCB ............................... 37 4.5.3 Collection of Statistical Information ............... 38 4.5.4 Consultation of the ECB on Proposed Community Acts ............................................. 39 4.6 Exchange Rate Policy of Member States with a Derogation......................................................................... 39 4.6.1 General Rules for the Exchange Rate Policy of Member States with a Derogation .............. 39 4.6.2 The ERM 2 ..................................................... 40 4.6.3 External Aspects of EMU ............................... 42
3
4.7 The Legal Framework for the Introduction of the Euro......................................................................... 44 4.8 Joining The Monetary Union after January 1, 1999.......... 46
5 Sweden’s Preparations for Stage Three........................................... 48 5.1 The Swedish Convergence Programme ............................ 48 5.1.1 Background..................................................... 48
5.1.2 The Convergence Programme......................... 49 5.1.3 Convergence Programme Reviews ................. 50 5.1.4 Economic Performance 1994-1998 Compared with the Convergence Programme...................................................... 52
5.2 Practical Preparations for the Euro in Sweden.................. 55 5.2.1 Background..................................................... 55 5.2.2 Legislation ...................................................... 56 5.2.3 Public Administration ..................................... 57 5.2.4 Tax Issues ....................................................... 58 5.2.5 The Financial Sector ....................................... 58 5.2.6 The Business Sector........................................ 60 5.2.7 The Euro and the Citizen ................................ 61 5.2.8 Continued work .............................................. 62
6 Sweden’s Economic Policy outside The Monetary Union .............. 63 6.1 Background ....................................................................... 63 6.2 Fiscal Policy ...................................................................... 64 6.3 Monetary Policy ................................................................ 65 6.4 Exchange Rate Policy ....................................................... 66
7 Considerations on Sweden and EMU.............................................. 69 7.1 The Issue of Swedish Participation in The Monetary Union When It Is Established at the Start of Stage Three ....................................................................... 69 7.2 Future Participation in The Monetary Union .................... 72 7.3 Aspects of Co-operation.................................................... 72
4
1 Proposal for a decision by the Riksdag
The Government proposes that the Riksdag
1. adopt as its opinion that Sweden should not introduce the single
currency of the European Union, the euro, when the third stage of Economic and Monetary Union (EMU) is started,
2. approve the guidelines with respect to economic policy and EMU
that the Government recommends (sections 6 and 7).
2 The Issue and Its Preparation
Ever since the issue of economic and monetary union (EMU) first came about in connection with Sweden’s negotiations for membership in the European Union (EU) Sweden has taken the position that the question of Swedish participation in the monetary union should be decided by Sveriges Riksdag, the Swedish Parliament. The Government is introducing in this Bill a proposal and a basis for the Riksdag’s decision on this issue.
In Government Bill 1994/95 on Sweden’s membership in the European Union there is a detailed account of Swedish negotiations on membership with reference to EMU and Sweden’s decision making process. There it is recalled, inter alia, that Sweden made a statement at the time the negotiations opened on February 1, 1993. It was repeated on November 9, 1993 and recorded in the minutes of the meeting. In the statement, which was reproduced as Appendix 1 to the Government Bill, it said, inter alia, ”A final Swedish position relating to the transition from the second stage to the third stage will be taken in the light of further developments and in accordance with the provisions in the Treaty”. The Cabinet Minister responsible informed the Riksdag on November 10, 1993 and said on that occasion, ”On the matter of the transition from the second to the third stage of EMU, it is ultimately the Riksdag that will decide the position”.
Sweden’s negotiating position on EMU was the subject of consultations between the then Government and Opposition. It was judged to be more appropriate to make a unilateral declaration than to try to get the same formal opt-out that Denmark and the United Kingdom have.
The Parliamentary Finance Committee (bet. 1994/95:FiU1y) declared that a final Swedish position on the transition from the second to the third stage should be made in the light of further developments and Sweden’s commitments as a Member State.
In the Government Bill on Sweden’s EU membership it was announced that there would be a special Government Bill on the matter of Sweden’s participation in the third stage of EMU when Sweden’s participation in the monetary union became an actuality. The Riksdag’s decision was in accordance with the Government’s proposal. In spring 1998 the Council in the composition of Heads of State or Government
5
will select the participants in the first group of Member States that will introduce the euro when the third stage starts on January 1, 1999. Therefore the issue of Sweden’s participation in the monetary union is imminent and the Swedish position needs to be established in good time before this Council meeting.
The question of Sweden’s membership in the EU was the subject of a referendum on November 13, 1994. One of the preconditions for the referendum was that membership in the EU would not automatically lead to participation in the monetary union, and that a separate decision on EMU would be taken by the Riksdag. This was made clear in a governmental memorandum (Ds 1994:48), in which the results of the Swedish negotiations were described.
The overriding position of the Government in the matter of EMU has been to ensure the greatest possible freedom of action. Sweden shall have the possibility both to participate and not to participate. The most important in this context has been – and still is – the conduct of an economic policy that makes it possible for Sweden to meet the convergence criteria (applying to price stability, public finances, exchange rate stability and long-term interest rates). In addition practical preparations need to be carried out. However, these measures do not bind Sweden, but rather are designed in such a way as to leave open the alternatives of participation or non-participation to the largest extent possible.
In June 1995 Sweden presented a convergence programme. According to the programme, which a large majority in the Riksdag supported, the goal for economic policy, inter alia, is to fulfil the convergence criteria. In the programme it was also noted for other Member States, the Council, and the Commission that the question of Sweden’s participation in the monetary union will be decided by the Swedish Riksdag. This part of the programme did not give rise to any comments by the Council in its opinion on Sweden’s convergence programme which was adopted and made public in September 1995.
In October 1995 the Government decided on terms of reference for a commission which was given the task of analysing the consequences of a possible Swedish participation in stage three of economic and monetary union, the Government Commission on EMU as it was called. The Commission, chaired by Professor Lars Calmfors, submitted its principal report EMU: A Swedish Perspective (SOU 1996:158) on November 4, 1996. The report has been the subject of wide circulation for comment. The opinions have been published in a governmental memorandum (Ds 1997:22). In addition the Commission arranged for the production of 21 background reports.
In August 1996 the Government decided to establish a special function in the Ministry of Finance with the task of co-ordinating the practical preparations for the introduction of the euro. Five working groups were established to examine matters of legislation, public administration, the financial sector, business and issues of concern to citizens. A first report, Practical Preparations for the Euro in Sweden (Ds 1997:9) was presented in February 1997. A second report (Ds
6
1997:59), which also considered the issues that might be raised if Sweden remained outside the monetary union, was presented in September 1997.
The Government decided in August 1996 on terms of reference for an inquiry on responsibility for exchange rate policy issues. The special investigator Pierre Vinde presented his report Responsibility for
Exchange Rate Policy (SOU 1997:10) in January, 1997. Among the special investigator’s tasks was the proposal of constitutional and other legal changes required to give the Government responsibility for overall exchange rate policy decisions. The Government’s reason for the inquiry was the changed conditions for exchange rate policy that were a consequence of membership in the EU.
In connection with party consultations in autumn 1996 it was decided that a working group with representatives from all the parties in the Riksdag would discuss constitutional and other legislative issues that had a bearing on the future status of the Riksbank. The result of the discussions was reported in the memorandum, The Riksbank’s
Status (Ds 1997:50). This work, as it applies to EMU, dealt mostly with issues arising from stage two, but certain questions that applied to the third stage (such as the issuance of banknotes) have also been considered. A Government Bill on these matters is expected to be presented to the Riksdag in November 1997.
The Minister of Finance announced in a public speech on June 3, 1997 that the Government in practice supported a recommendation on EMU from the National Board of the Social Democratic Party. It recommended taking the following position: given the Swedish peoples’ weak support for EMU, Swedish participation in the monetary union is not to be considered when it starts on January 1, 1999. However Sweden should preserve its freedom of action in order to make a later Swedish entry possible. Membership should not be considered unless it is submitted to the Swedish people for consideration. It is still desirable that such a consideration is made in a general election but it cannot be ruled out that it will instead be made by an extra election or a referendum. The recommendation was approved at the Social Democratic Party Congress in September 1997.
Representatives of the Swedish Government had extensive consultations with colleagues in other Member States before the Government took its position in June and they were also informed afterwards.
Outline of the Government Bill
Accordingly the position of the Government on the overall question of Sweden’s participation in the monetary union when it is started on January 1, 1999 is already established. This position forms the basis for this Government Bill.
Chapter 3 gives background information on EMU. Here there is an overview and a description of EMU from its beginnings until today.
7
One section describes the progress of Member States toward economic convergence.
Chapter 4 enumerates the terms for Sweden outside the monetary union with emphasis on legal and institutional conditions. Even if Sweden does not introduce the euro, stage three will signify changes in the existing situation.
Chapter 5 discusses Sweden’s preparations for stage three with respect to the economy and practical measures.
Chapter 6 contains the views of the Government on Sweden’s economic policy outside the monetary union.
Chapter 7 contains the Government’s views on the questions of Sweden’s participation in the monetary union from the start and the conditions for a possible future entry.
3 Background
3.1 An Overview of EMU
3.1.1 The Transition to Stage Three
Stage three of EMU will begin on January 1, 1999. Those Member States of the EU with economies which are deemed to have achieved a sufficient degree of sustainable economic convergence and which satisfy the other conditions for entry that have been established will then form a monetary union. From the first day of stage three, the exchange rates of the participating countries will be irrevocably fixed and the single currency – the euro – will be introduced at the same time that a common monetary and exchange rate policy for participating countries will come into effect. From the first day of stage three, the euro will be an official currency. The monetary and exchange rate policy operations of the European Central Bank (ECB) will be in euros. The euro will be possible to use for different sorts of payments and transfers in the financial system, but notes and coins will first be introduced at a later stage. During an initial period, which could last up to three and a half years, national notes and coins will continue to be used as legal tender in participating countries. Euro notes and coins will be introduced January 1, 2002 at the latest.
According to the EC Treaty, a monetary union will be formed among the Member States that fulfil ”the necessary conditions” for the adoption of a single currency. Central to the assessment are the convergence criteria that are laid down in the Treaty and in the Protocol annexed to it. The criteria are, in brief:
• The achievement of a high degree of price stability. The rate of inflation should not exceed by more than 1,5 percentage points that of, at most, the three best performing Member States in terms of price stability.
8
• A sustainable government financial position. A Member State must not have a government budgetary position with a deficit that is excessive according to the so called excessive deficit procedure. The reference values specified are, for the deficit, 3 per cent of GDP and, for the gross debt, 60 per cent of GDP.
• The observance of the normal fluctuation margins provided for by the exchange rate mechanism of the European Monetary System for at least two years without having devalued on its own initiative against the currency of any other Member State.
• The long-term interest rate may not exceed by more than 2 percentage points that of, at most, the three best performing Member States in terms of price stability.
A further prerequisite for participation in the monetary union is that the national central banks of the Member States have an independent status in accordance with the provisions of the Treaty.
The Member States which will be included in the first group of participants in the monetary union are to be designated in the spring of 1998. On the basis of reports from the Commission and the European Monetary Institute (EMI), the ECOFIN Council (that is, the Council in the composition of Economics and Finance Ministers) will decide which Member States fulfil the conditions for participation. On the basis of a recommendation from the ECOFIN Council, the Heads of State or of Government – assembled within the framework of the provisions for the Council – will make the final decision.
Those Member States which, at the time of the spring 1998 selection, are deemed by the Heads of State and Government to fulfil the necessary conditions have both the right and the obligation to participate in the monetary union. Those Member States that do not qualify for participation in the monetary union will have so called derogation status. When the Maastricht Treaty was negotiated, United Kingdom and Denmark agreed special Protocols that gave them the right not to participate in the monetary union.
3.1.2 The Single Monetary Policy
The responsibility for the monetary policy of participating Member States will be transferred from the start of the monetary union to the European System of Central Banks (ESCB), which will be composed of the national central banks and a common central bank, the European Central Bank (ECB).
The ESCB shall define and implement monetary policy within the union. The ECB will have the exclusive right to authorise the issue of bank notes within the monetary union and will be given the power to use prevailing monetary policy instruments – for example, the right to carry out open market operations and establish requirements for minimum reserves.
9
The primary objective of the ECB will be to maintain price stability. Without prejudice to this objective, the ESCB will support the general economic policies within the Community and contribute to the achievement of the objectives of the Community as laid down in Article 2 of the EC Treaty – inter alia, a sustainable, non-inflationary growth and a high level employment.
The Treaty gives the ESCB a clearly independent status, above all by means of the instruction prohibition. This means that neither the ECB nor the national central banks will be allowed to seek or take instructions from governments of Member States or from any Community body. Another provision is that national governments and Community bodies will not seek to influence the ECB.
The ESCB shall be governed by the decision-making bodies of the ECB. The highest decision-making body, the Governing Council of the ECB, will comprise the Governors of the national central banks of those Member States which participate in the monetary union and the members of the Executive Board of the ECB. The Executive Board shall consist of four to six members and have ongoing day-to-day responsibility for the single monetary policy.
The Governors of the central banks in Member States that remain outside the monetary union will be included in the General Council, which, inter alia, will function as a forum for contacts among all central banks in the ESCB.
While the ECB has been assigned strict and entire responsibility for monetary policy, important decisions on exchange rate policy are the responsibility of the ECOFIN Council. The Council has the power to enter into formal agreements on the exchange rate system with third countries or alternatively, to issue general orientations for exchange rate policy in relation to one or more currencies in third countries. However the Treaty gives the ECB a substantial role in the decisionmaking process before the Council decides exchange rate matters. One important reason for this is to minimise the risk of a conflict between exchange rate policy and the price stability objective of the ESCB.
3.1.3 Economic Policy
No transfer of competence over general economic policy, with the exception of monetary policy, will be made in stage three. However, it will be incumbent on all Member States to regard economic policy as a matter of common concern and to strive to co-ordinate economic policy. Member States shall also respect the rules that are made to secure budget discipline.
Co-ordination of economic policy by Member States was mentioned already in the Treaty of Rome. The concrete plans to establish an economic and monetary union have reinforced the goal of economic policy co-ordination among Member States. In line with this goal, surveillance and co-ordination procedures were introduced in that part of the Treaty of Maastricht pertaining to EMU.
10
Rules on multilateral surveillance were introduced in the Treaty. Within the regulatory framework for multilateral surveillance, nonbinding broad guidelines for the economic policy of Member States and the Community are drawn up. These broad guidelines are formulated once a year and adopted at the highest political level by the European Council.
The Council shall, on the basis of reports from the Commission, monitor the economic policies of Member States to see that they are in accordance with the broad guidelines. The Council may make recommendations to Member States which have economic policies which are not consistent with these guidelines.
Great importance has been attached to the goals of price stability and sound public finances in the formulation of regulations on economic and monetary union. Ever since stage two began, so called monetary financing – government borrowing direct from the central bank – has been prohibited. Further, special treatment favouring government bodies at financial institutions is not allowed. The rules are aimed at ensuring that general government borrowing for deficit financing will be based on market-related conditions. A third rule forbids the Community and Member States from assuming responsibility for any other Member State’s public debt.
The regulatory framework aimed at securing fiscal policy discipline was strengthened by the approval of the Stability and Growth Pact in the summer of 1997. The Stability and Growth Pact consists of two Council Regulations and a Resolution from the European Council.
Under the pact, Member States agree to keep general government finances close to balance or in surplus over the medium term. The medium-term budget goals that are stated in the Pact should be incorporated into the stability programs for those Member States participating in the monetary union and into the convergence programs for those remaining outside. An early warning system is established so countries can be alerted if there are indications that they may exceed the reference value of 3 per cent of GDP for the deficit. The early warnings are presented in the form of non-binding Council recommendations to Member States. With respect to the excessive deficit procedure, time limits for the different steps in the process are introduced. It is also clarified in what situations sanctions will be used and rules for calculating fines and deposits are established.
The Stability and Growth Pact applies to all Member States, with important restrictions on Member States that do not participate in the monetary union.
3.2 The EMU Process
3.2.1 Historical Overview
A monetary union represents far-reaching co-operation. EMU, therefore, is a particularly important step in the process of European integration. Independent states are prepared to give up their right to
11
make decisions on monetary and exchange rate policy at the national level. There have long been plans within the Community for an economic and monetary union. However only in the past decade have they become quite concrete and a priority. The driving forces have been both political and economic.
When the Treaty of Rome was signed in the 1950s, the Bretton Woods system of fixed exchange rates was in effect. This system ensured a high degree of exchange rate stability between Member States, including those of the European Community (EC). Therefore, there was no need of special exchange rate co-operation within the framework of the Community.
At the EC’s summit meeting in The Hague in 1969, it was decided to examine the possibilities of establishing an economic and monetary union for the Community. Underlying this decision was the increasing economic integration between Member States and the symptoms of instability in the Bretton Woods system. A working group presented the so called Werner Plan in 1971, which led to a resolution to establish an economic and monetary union in two stages by 1980. The Werner Plan was never implemented. A factor, which impeded realisation of the plan, was the turbulence in connection with the collapse of the Bretton Woods system.
At the meeting of the European Council in Paris in 1972, the goal of an economic and monetary union was reaffirmed. This was followed the same year by the establishment of what became known as the currency snake. Several European countries, even countries outside the Community, co-operated in this exchange rate system. Sweden participated in the currency snake during the period 1973
− 1977.
In 1978 the European Council decided to establish the European Monetary System (EMS). In doing so, the ambitions were significantly raised for monetary co-operation in the EC. The most important feature of the EMS is the Exchange Rate Mechanism (ERM). Under this system bilateral exchange rates were established between all the participating currencies. A band for the greatest permissible fluctuations in the exchange rates was set around the central exchange rates. The normal fluctuation bands were plus/minus 2.25 percent. The Member States that had currencies that were not part of the currency snake were given fluctuation bands of plus/minus 6 per cent. At the fluctuation margins, an obligatory and, in principle, unlimited obligation to intervene came into effect. The central rates could be realigned, for example, when a participating Member State had experienced a very large deviation in prices and costs. An important component of the system was that adjustments in the central rates were decided jointly, rather than unilaterally by the country in question.
During the first years of ERM the central rates were adjusted a number of times. During this period the economic policies of some Member States were not sufficiently geared to stability. At the beginning of the 1980s many countries introduced a stability-oriented economic policy and the adjustments to the central rates became fewer. From 1987 to 1992 no adjustments were made to the central rates. In
12
part this reflected a higher degree of economic convergence. Another explanation was a strong political disinclination by several Member States to make adjustments in these rates in spite of the fact that price and wage developments justified them.
At the end of the 1980s, the EC achieved notable success, with the implementation of the single market, favourable economic growth and a strong belief in the future. Plans for an economic and monetary union were revived. At a summit meeting in Hanover in 1988, a working group composed of the Governors of central banks and a few outside experts under the leadership of Mr Delors, then president of the Commission, was assigned the task of working out a plan for economic and monetary union. The group presented its report in 1989 - the so called Delors Report. According to this report EMU should be realised in three stages.
The report made it obvious that a change in the Treaty would be necessary. At the meeting of the European Council in Strasbourg in 1989 it was decided to convene an Intergovernmental Conference on EMU.
After intensive and far-reaching negotiations, a new treaty was agreed in the Dutch city of Maastricht in December, 1991 and was signed on February 7, 1992. The ratification process was difficult and drawn out and it could not be completed before autumn 1993. The new treaty came into effect on November 1, 1993.
A serious crisis in the EMU process prevailed during the years 1992 to 1993. The stability hitherto experienced with the ERM had generally given the impression that the formation of the monetary union would be quite without problems. Owing to considerable unrest in the foreign exchange markets, the British pound and the Italian lira were forced to leave the ERM. In addition several adjustments in the central rates were made. In the summer of 1993 the ERM’s existence was seriously threatened and plans for EMU appeared uncertain. On August 1, 1993, ministers and Governors of the central banks decided to widen the bands in the ERM to plus/minus 15 per cent. These fluctuation bands still apply. The stability of the ERM has increased significantly after this decision. The market rates for the currencies of the majority of participants have remained relatively close to the central rates, even if the fluctuations in many cases have been bigger than the earlier narrow bands of plus/minus 2.25 per cent.
The Austrian shilling joined the ERM in 1995, a short time after Austria became a member of the EU. In autumn 1996 the Italian lira rejoined the ERM and the Finnish mark joined the mechanism.
3.2.2 Stage One of EMU
Stage one of EMU was introduced on July 1, 1990, that is, even before the Maastricht Treaty had come into force. The main feature of this stage was a certain degree of increased co-ordination of economic policy. Economic policy became the subject of more frequent discussions among ministers and senior civil servants, based on, inter
13
alia, the so called convergence programmes, which were submitted on the responsibility of each Member State when needed. Monetary policy was co-ordinated through the Committee of Governors of the Central Banks. At the time of the introduction of the first stage, the movement of capital between Member States was, with certain exceptions, to be freed from restrictions.
3.2.3 Stage Two of EMU
The second stage was introduced on January 1, 1994 and will continue until the third stage starts on January 1, 1999. Accordingly, when Sweden became a member of the EU on January 1, 1995, Stage two was in progress.
Most of the rules or regulations on economic policy came into force at the start of the second stage. Among them are the restrictions on financing the public sector deficit (Article 104-104b).
The excessive deficit procedure began to be applied at the beginning of Stage two, but the strongest pressures under this procedure will first be brought to bear on participating Member States in Stage three. The weak public finances in the EU have led the Council to decide that a large majority of Member States have excessive deficits. Only Ireland and Luxembourg have never been the subject of such a decision.
Some strengthening of the economic policy co-ordination mechanisms has taken place. The broad guidelines for economic policy are established annually. These guidelines have been followed up regularly and the ECOFIN Council and the European Council routinely discuss the economic situation with special emphasis on progress towards achieving convergence. Member States have, on their own responsibility, continued to prepare convergence programmes, which are the subject of Council discussions.
Member States retain full competence over monetary policy for the entire second stage. However co-operation in this area is being intensified. At the start of the second stage, the European Monetary
Institute (EMI) was established. The EMI will make a number of operational and practical preparations for the third stage and it will strengthen the co-ordination of monetary policy. The EMI is governed by a Council consisting of a President and the Governors of the national central banks of the Member States. The EMI has, in accordance with the EC Treaty, reported annually on the status of the preparations for the third stage. The activities of the EMI are largely concentrated on the preparation of a single monetary policy. The EMI also follows progress towards convergence and issues independent assessments on this subject. In addition the EMI contributes to the work of the Council on several issues, for example, exchange rate cooperation and legislation on the ECB.
During the second stage every Member State must make the changes in national legislation required to make its central bank independent. By the time that the ESCB is established, at the latest, national legislation, including legislation with respect to the central bank,
14
should be compatible with the EC Treaty. The United Kingdom is exempted from this obligation if it decides not to participate in the monetary union.
In spring 1995 the Commission presented the so called Green Paper on the transition to a single currency. The Green Paper contained proposals on the practical arrangements for the transition. These arrangements are only specified in part in the EC Treaty. The Green Paper was followed by extensive work in the Council, the Commission and the EMI, with the result that the European Council meeting in Madrid in December 1995 was able to agree on a change-over scenario. At that time it was also decided that the single currency would be called the euro.
The Maastricht Treaty does not regulate the relation between the euro and the currencies of the Member States that will not participate in the monetary union. In Madrid it was decided to begin work on this question. This led to an agreement on a new exchange rate mechanism – ERM 2 – which will replace the current ERM at the beginning of stage three.
In November 1995 Germany presented a proposal for a Stability Pact. The aim of the proposal was to secure budgetary discipline in stage three. After long and sometimes difficult negotiations, an agreement in principle was reached at the summit meeting in Dublin in December 1996 and the completed Pact could finally be adopted in connection with the summit meeting in Amsterdam in summer 1997. With this agreement one of the most difficult political issues before the monetary union was resolved.
In Dublin there was also an agreement in principle on two Council Regulations on the legal status of the euro. These Regulations, which were made public in the summer of 1997, are important in order to establish legal certainty among economic agents with respect to, inter alia, contract continuity and the relation between the euro on one side and the national currency unit and the ecu on the other.
The difficulties that Member States have had in reaching a sufficient degree of convergence have made the EMU process uncertain on several occasions. It is primarily the public finances that diverge excessively from the requirements of the Treaty. In 1995 twelve Member States had excessive budget deficits and in 1996, there were eleven. According to the procedures in the EC Treaty, stage 3 could have been started had there been a decision in 1996. A first assessment had to be made. It was purely pro forma, since it had been obvious for a long time that the necessary majority of Member States which had fulfilled the conditions for entry would not exist.
During 1997 the discussions on other matters that have an important impact on how economic policy is to be conducted in the monetary union have continued. They have been related to the external aspects of the euro, inter alia, the role of the Council in exchange rate policy. Another question has been the extent to which Member States should co-ordinate their economic policy and how this should be done.
15
3.2.4 The Process during 1998
Important decisions on EMU will be taken during 1998. There is a relatively concrete and precise schedule:
• Before the first of March, Member States will report public finance data to the Commission in accordance with the rules on the excessive deficit procedure.
• Thereafter the Commission and the EMI, in accordance with Article 109j(1) in the EC Treaty, will issue reports on how Member States fulfil their obligations aimed at bringing about EMU. The reports will assess whether Member States have achieved a high degree of sustainable convergence. This will be done by an analysis of to what extent the convergence criteria have been fulfilled. The reports will also contain a review of the legislation on each Member State’s central bank.
• The European Parliament will be consulted.
• The ECOFIN Council, acting by a qualified majority, will decide in the form of a recommendation whether each individual Member State fulfils the necessary conditions for introducing the euro. The assessment will be made on the basis of actual results for 1997.
• At the end of April or the beginning of May, the Council, meeting in the composition of Heads of State or of Government, acting by a qualified majority, will decide which Member States fulfil the necessary conditions. In connection with this decision, the conversion rates between the currencies of the participating Member States will be announced.
• As soon as possible thereafter, the Executive Board of the ECB will be appointed by mutual agreement among the participating Member States. Prior to this, the European Council and the Council of the EMI will be consulted. Once the executive board of the ECB is appointed, the ECB and the ESCB are established.
The ESCB will have about six months to finalise preparations for the monetary union. On January 1, 1999 the monetary union will be established. The ECB will assume responsibility for monetary policy from the participating Member States.
3.3 The Convergence Process in the EU
3.3.1 Introduction
In order for the monetary union to function well, Member States are required to pursue a long-term, stability oriented economic policy with sound public finances and stable prices as the core.
The process towards convergence means diminishing economic differences vis-à-vis those countries which have the most stable longterm economic development. Only those countries that have achieved a
16
high degree of sustainable convergence will be allowed to participate in the monetary union.
The forecasts on public finances are from the OECD. Developments in Sweden are considered in more detail in section 5.1.
3.3.2 Price Stability
Inflation has gradually fallen in EU countries as a group since the end of the 1970s. For a long time the differences in inflation among various countries were significant. Some countries – among them Germany, the Netherlands, Belgium and Austria – at an early stage implemented a policy aiming at low inflation (see diagram 3.1), while others – among them Italy, Spain and Portugal – experienced a long period of high inflation (see diagram 3.2).
Diagram 3.1 Inflation in France, Austria and Germany
0 1 2 3 4 5 6 7 8
90
91
92
93
94
95
96
97
Per cent
France
West Germany
Austria
Sources: OECD and the Ministry of Finance
17
Diagram 3.2 Inflation in Spain, Italy and Germany
0 1 2 3 4 5 6 7 8
90
91
92
93
94
95
96
97
Per cent
Italy
Spain
West Germany
Sources: OECD and the Minisry of Finance
Since the beginning of the 1990s, the rate of inflation has fallen in all Member States, most of all in those countries which previously had had the highest inflation, Spain and Italy among them. At the same time the differences in the rate of inflation among EU countries has declined sharply.
According to the national consumer price indices, inflation in the EU as a whole fell to 2.6 per cent on average in 1996, compared with 3.1 per cent in 1995 (see diagram 3.3).
Diagram 3.3 Inflation in the EU
0 1 2 3 4 5 6 7 8
90 91 92 93 94 95 96 97 Per cent
Sources: OECD and the Ministry of Finance
Inflation has continued to fall between 1996 and 1997 and currently stands at historically low levels. In step with this continued decline in inflation, the differences among countries with respect to the rate of
18
inflation have also shrunk further. At the end of September 1997 all countries except Greece had an inflation rate under or near 2 per cent, according to the Harmonised Consumer Price Index (HCPI).
An important factor behind the move towards lower and lower inflation in the EU area is the great importance that many countries have attached to low inflation to create the conditions for sustainable economic growth. Budget consolidation appears also to have contributed to lower inflation as have the weak economic conditions. In some cases participation in the ERM may also have contributed to low inflationary expectations and thereby to low inflation because the exchange rate has functioned as an anchor to monetary policy.
No significant increases in inflationary pressures in the EU are foreseen in the coming year. Low inflationary expectations and considerable excess capacity in most countries are contributing to this outlook.
3.3.3 Public Finances
At the beginning of the 1990s, public finances in most EU countries were characterised by large deficits. Since the 1970s there has been a trend to gradually increasing public indebtedness in nearly all Member States. The situation worsened further during the recession in 1992 to 1993. The deficit in the fiscal balance as a share of GDP for the EU as a whole reached a peak in 1993 when it amounted to more than 6 per cent of GDP.
The problems and risks associated with ever increasing imbalances in the public finances – especially increased inflation, higher interest rates and lower growth – seem to have contributed to the consolidation process which most countries are now undertaking. Another contributing factor is the ambition of Member States to fulfil the convergence criteria for public sector finances in 1997.
Despite the recession that took place at the end of 1995 and during 1996, the budget deficit in the EU as a whole has decreased as a share of GDP. The average deficit declined from about 5 per cent of GDP in 1995 to barely 4.5 per cent in 1996. In the past years a few countries – Sweden, Finland, Italy and Spain among them – have been able to show an especially large reduction in their budget deficits.
Trends in Germany have been less favourable, even if it began with a stronger position. Having had a deficit of 2.4 per cent of GDP in 1994, Germany was the only country in which the deficit increased between 1995 and 1996. In 1996 the deficit amounted to 3.4 per cent of GDP. This increase can be partly explained by the effects of the German reunification. France has brought down its deficit from 5.6 per cent in 1994 to 4.2 per cent of GDP in 1996.
Fiscal policy in EU countries has continued to be tight during 1997 and budget deficits are estimated to decline further. According to the Commission and the OECD, as well as the IMF, the majority of EU countries will achieve, or nearly achieve, the reference value of 3 per
19
cent of GDP in 1997. According to the OECD Sweden is expected to have a deficit of 2.1 per cent of GDP in 1997.
Diagram 3.4 Forecast for the public sector´s deficit and debt 1997 in the EU countries
United Kingdom
Austria
France
Portugal
Denmark
Ireland The Netherlands
Belgium
Italy
Greece
Finland
Spain
Sweden
Germany
50 60 70 80 90 100 110 120 130
-6
-5
-4
-3
-2
-1
0
Deficit, per cent of GDP
Note: Luxembourg is expected to have a budget surplus of between 1 and 2 per cent in 1997. According to the OECD the debt ratio amounted to 6.4 per cent of GDP in 1996. Sources: OECD, Economic Outlook, June 1997
In order for the monetary union to function well, public finances must be sustainable; sustainable public finances mean, inter alia, that the improvement must be lasting in nature. Though some of the measures have been of the ”creative accounting” sort, the non-cyclical component of the deficits, that is, that part of the changes in public finances which is not dependent on cyclical trends, decreased this past year. According to the OECD, among others, the budget deficit in the majority of EU countries is also expected to continue to decline during 1998. However if no further measures are taken, the deficits in Italy and Austria will increase during 1998.
The public sector gross debt continued to increase until 1996 despite the decrease in the budget deficits. Only Luxembourg, France, United Kingdom and Finland are expected to have a debt ratio under 60 per cent of GDP in 1997. However between 1996 and 1997 the majority of Member States are expected to be able to show a decrease in the debt ratio as a share of GDP, owing to the tightening of fiscal policy and favourable interest rate developments. In some cases the lower debt ratio can also be explained by privatisation and other transactions that do not affect the general government balance. However according to the OECD, Germany and Austria will have a rising debt ratio if no additional measures are taken.
20
3.3.4 Exchange Rate Stability
The exchange rate mechanism ERM has been the core component of co-operation among EU countries to establish stable exchange rates. This co-operation has, as mentioned earlier, occasionally been put to the test, not least during the currency speculations in 1992 and 1993. In spring 1995 the Portuguese escudo and the Spanish peseta were devalued.
After 1995 exchange rate developments in the ERM have been more stable and no further adjustments in the central rates have been made. The Italian lira, which depreciated sharply after Italy left the ERM, has gradually strengthened since the latter part of 1995 and rejoined the ERM in autumn 1996. The Finnish mark became part of the ERM about the same time, so that now all EU countries except United Kingdom, Sweden and Greece participate in the exchange rate mechanism ERM.
Swings in the bilateral exchange rates in the ERM have in general been moderate during 1996 and 1997. With the exception of the Irish pound, the divergence from the bilateral central rates has kept well within the stipulated fluctuation bands of plus/minus 15 per cent. Some currencies have been very stable: primarily the Austrian shilling, the Dutch guilder, and the Belgian franc, which have all had only very small variations in relation to the German mark. Some currencies have occasionally moved outside the old band widths, for example, the French franc and the Finnish mark.
As a consequence of very strong economic growth and its tendency to follow the British pound closely, the Irish pound has strengthened sharply in the ERM and the currency’s divergence against the central rate of the weakest currency has increased to between 10 and 12 per cent.
Outside the ERM, the British pound depreciated after it left the mechanism in 1992. The pound has later appreciated sharply and has almost reached the same level against the German mark that it had when United Kingdom left the ERM. The strengthening of the pound should be seen in the light of stronger economic growth in United Kingdom, compared with continental Europe. The strong growth has caused a gradual increase in the short-term rates. Inflation has remained low. The Swedish krona depreciated substantially after 1992 and reached its weakest position in April 1995 with a bilateral exchange rate of 5.5 kronor per German mark. Thereafter the krona has tended to strengthen and at the end of September 1997 the exchange rate is about 4.3 kronor to the German mark.
All in all the picture that emerges is one of relatively stable exchange rate developments during 1996 and 1997 in comparison with the beginning of the 1990s (see diagram 3.5). The movements in the exchange rates in the ERM have generally diminished. The strongest exchange rate movements have applied to currencies of appreciating tendencies – the Irish pound in the ERM and the British pound outside. No currency has shown any marked weakness or has been subject to pressure on the foreign exchange markets during this period.
21
Diagram 3.5 ExchangeRate Developments in Selected Countries compared with the German Mark
80 90 100 110 120 130 140 150 160 170
90 91 92 93 94 95 96 97
Index 1990-01-02 = 100
French francs Netherlands guilder Spanish pesetas Italian lira
Sources: Hansson & Partner AB, Ministry of Finance
An ever-greater degree of price stability and reduced differences in the rate of inflation among EU countries seem to have contributed to this development, as has more credibility in the budget consolidation efforts in individual countries. Another significant factor is that the political commitment to the EMU process has increased the financial markets’ expectations that the monetary union will start according to schedule. This has contributed to especially favourable developments with respect to those currencies that were earlier characterised by the most instability, for example, the Italian lira (see diagram 3.5). An additional reason for the calmer exchange rate situation may be the widening of the fluctuation bands in the ERM, which were introduced in 1993.
3.3.5 Long-Term Interest Rates
The long-term interest rates were high at the beginning of the 1990s and the differences between countries were significant. The ten-year rate in Germany, which had the lowest rate, was about 9 percent, while the Italian and Spanish rates were 13 to 14 per cent.
The long-term rates thereafter have followed a downward trend in all EU countries. However from 1994 to 1995 the rates in EU countries rose, inter alia, as a consequence of rising interest rates in the United States. Since then a clear decline in interest rates has taken place. On average the long-term rate in EU countries fell by more than one percentage point between 1995 and 1996. At the same time the differentials between the countries long-term interest rate levels have shrunk significantly. For example the differential between the Spanish and the German long-term rates declined from nearly 6 percentage points in 1990 to about 2.5 percentage points in 1996.
22
The differences in interest rate levels between EU countries have also shrunk further (see diagram 3.6) during 1996 and 1997. For example the differential between the Italian and German long-term rates at the end of September 1997 amounted to about 0.7 percentage points, while during 1996 the differential was nearly 3.5 percentage points. The differential between the Spanish and Portuguese long-term rates and the German long-term rates at the end of September 1997 was even smaller.
The Swedish long-term rates have followed a downward trend since autumn 1995 and at the end of September 1997 the differential between Swedish and German long-term rates was around 0.6 percentage points.
Diagram 3.6 Long-term Interest Rates in Selected Countries
0 2 4 6 8 10 12 14 16
90 91 92 93 94 95 96 97
Per cent
Germany Italy Spain
Sources: Hansson & Partner AB, Ministry of Finance
A decisive factor leading to the declining long-term interests is the low inflation and the lower inflationary expectations. A growing confidence in the consolidation of public finances in EU countries seems to have contributed to lower inflationary expectations. Also the recession that began at the end of 1995 and continued in 1996 is likely to have contributed to the lower long-term interest rates. An additional factor in this connection may be expectations by the financial markets that the monetary union will start according to schedule.
On the basis of the preceding forecasts it seems that there are good prospects for all Member States except Greece to meet the long-term interest rate criterion.
3.3.6 Conclusions
The process towards increased convergence, which has been described in this section, has brought about the conditions for a good economic development in the EU in the future. At the beginning of the 1990s the average inflation rate in the EU was high and the differences among
23
countries large. The majority of EU countries had substantial budget deficits and increasing government debt. Subsequently the deficits have declined, the inflation rate has fallen and the differences among Member States in these respects have shrunk appreciably. These developments have contributed decisively to lower interest rates – both short and long-term – and more stable exchange rates.
The prospects for long-term growth in the EU have been improved owing to increased macroeconomic stability, which has been brought about by the convergence process. By way of example, lower interest rates stimulate investment, which in turn contributes to increasing the possibilities for economic growth. It is essential that the contribution from these developments will be sustainable. The medium-term forecasts point to a continued improvement in public finances in the majority of Member States as well as continued low inflation. In this connection it is important that the budget consolidation measures that are being undertaken have sustainable results. Additional measures will be required in several cases in order to achieve the common commitment to a medium-term budget objective close to balance or in surplus.
The discussion in this section also shows that nearly all Member States have a rate of inflation that is close to the rate that prevails in those countries which have achieved the best performance in terms of price stability. According to the current forecasts, nearly all the countries are also expected to have a deficit near 3 per cent of GDP or less in 1997 and in most cases the deficit is expected to decline further during 1998. However in a few cases additional measures will be required so that the deficit does not increase during 1998. The debt ratio as a share of GDP in many instances is expected to exceed 60 per cent in 1997. However it is expected that a majority of Member States may show a downward trend between 1996 and 1997 and between 1997 and 1998. Finally almost all countries have an interest rate level that is ”near enough” the prevailing level in those countries that have the best performance in terms of price stability. The likelihood that many Member States will meet the convergence criteria has increased and is now quite high.
However the Government here takes no position on the question of which countries meet the convergence criteria or which should participate in the monetary union.
4 Terms for Sweden outside The Monetary Union
4.1 Member States with a Derogation
If Sweden does not participate in the monetary union, Sweden will, in the terminology of the EC Treaty, become a Member State with a derogation. Member States with a derogation will participate in stage
24
three, but on completely different terms than the Member States introducing the euro. Article 109k(3) states which Articles do not apply to Member States with a derogation. In addition to not introducing the single currency, the Member States with a derogation will inter alia:
• retain responsibility for their monetary policy,
• not participate in the operational framework of the ESCB,
• not transfer the right to issue banknotes to the ECB,
• not be subject to the legal provisions of the ECB (decisions, regulations, recommendations or opinions),
• neither participate in any external exchange rate systems nor be subject to any general exchange rate policy orientations,
• not be able to appoint members of the Executive Board of the ECB and their central bank Governor can not be member of the Governing Council of the ECB.
The start of the third stage will, however, also entail changes for Member States with a derogation. Most of the legal framework concerning economic policy applies also to Member States with a derogation. One difference compared with the second stage is that it becomes an obligation to avoid excessive deficits in the public finances; in the second stage, Members are to endeavour to avoid such deficits.
In the monetary area the differences are, naturally, substantial between participating and non-participating Member States. The changes for non-participants compared with the second stage are, inter alia, on the institutional level, as the co-operation in the third stage will take place in the framework of the General Council of the ECB.
In this chapter, the Government describes the conditions that will apply to Member States with a derogation, with the emphasis on legal and institutional matters.
4.2
Economic Policy Co-ordination
There is no transfer of competence with respect to economic policy in the third stage, except for monetary policy. Thus, Member States retain their decision-making competence with respect to fiscal policy and structural policy.
Even if Member States decide and execute most of their economic policies, they are obliged by the Treaty to co-operate. Article 103.1 stipulates that Member States shall regard their economic policies as a matter of common concern and shall co-ordinate them within the Council. In addition Article 102a stipulates that Member States shall conduct their economic policies with a view to the achievement of the objectives of the Community.
The forms of co-operation are laid down in the two mentioned Articles of the EC Treaty. They do not differentiate between Member States with and without a derogation. One instrument for co-ordination
25
is the broad guidelines for the economic policies of the Member States and the Community. In these guidelines, which it is the practice to prepare annually, the Council, acting by a qualified majority, formulates the economic policies it regards appropriate for the Member States and the Community. The guidelines are not binding. As a means of bringing pressure to bear, the Council may issue a recommendation to a Member State which is conducting an economic policy that is not consistent with the guidelines or that may jeopardise the function of EMU. Another such means is the possibility of publishing the recommendation. No such recommendation has been issued in the second stage.
On occasion the matter of whether EMU would require far-reaching co-ordination of fiscal policy has been discussed. When proposals have been made to move in this direction, for example, within the framework of the Stability and Growth Pact, Sweden, together with a large majority of Member States, has rejected them. However, Sweden has been positive to discussions and analyses of the fiscal policies of Member States at the EU level.
In the third stage, certain changes in economic policy co-ordination may occur. In June 1997, the European Council asked the ECOFIN Council to study how economic policy co-ordination could be improved. A progress report shall be presented in December 1997. It is still too early to say how this work will develop.
One institutional change is that the Economic and Financial Committee (EFC) will be set up at the start of the third stage. The Monetary Committee will then be dissolved. The functions and composition of the EFC will be similar to those of the Monetary Committee. All the Member States and the ECB will be members of the EFC. It can be expected to become an important body for the dialogue between the government and central bank sides in the third stage. In addition, there are other opportunities for a dialogue between the ECB and the Council. For example, the President of the ECOFIN Council has the right to participate without a vote in the Governing Council of the ECB and the Chairperson of the ECB has the right to participate in the meetings of the ECOFIN Council.
4.3 The Stability and Growth Pact
4.3.1 Background
The objective of the Stability and Growth Pact is to secure lasting budgetary discipline in the third stage of EMU. The Pact consists of both preventive measures – the early warning system, and deterring measures – the excessive deficit procedure. It is based on two regulations and a guiding resolution by the European Council: the Council Regulation (EC) No 1466/97 of 7 July 1997 on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and co-ordination of economic policies (based on Article 103 of the Treaty); the Council Regulation (EC) No 1467/97 of 7 July
26
1997 on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure (based on Article 104c of the Treaty) and the Resolution of the European Council on the Stability and Growth Pact, adopted in Amsterdam on 17 June 1997.
The Stability and Growth Pact applies to all Member States, but with important exceptions for Member States not participating in the monetary union.
4.3.2 The Early Warning System
The objective of the early warning system is to prevent excessive deficits. The Council is to be able to give an early warning to a Member State that it needs to take measures in order to prevent the occurrence of an excessive deficit. The Regulation will enter into force on July 1, 1998.
Stability and Convergence Programmes
According to the Regulation, Member States participating in the monetary union are required to prepare stability programmes. Nonparticipating Member States are to prepare convergence programmes. Stability and convergence programmes are to be submitted before March 1, 1999 and to be updated annually. The programmes and the updated programmes are to be made public.
In both the stability and the convergence programmes, a mediumterm objective for the budgetary position is to be stated. Each Member State may decide the objective itself, with due regard to national characteristics, but they have undertaken to aim at an objective of close to balance or surplus. It has been considered that such an objective would enable Member States to deal with normal cyclical variations as well as to avoid excessive deficits.
In the programmes, Member States are to indicate how they intend to proceed in order to adjust the deficit and the debt to the stated objectives. They are to describe the measures being taken as well as the main economic assumptions made.
The programmes are also to contain an assessment of the quantitative effects of the measures on the budget and an analysis of how changes in the main economic assumptions would affect the budgetary and debt position.
Member States not participating in the monetary union are to state the medium-term monetary policy objectives in the convergence programmes (see section 4.6.1).
Assessment
The Council shall evaluate the contents of the stability and convergence programmes. It shall examine whether Member States have chosen medium-term budget objectives that provide for a sufficient safety margin to ensure the avoidance of an excessive deficit
27
over a business cycle. It shall also examine whether the measures being taken or proposed are sufficient to achieve the targeted adjustment path towards the objectives and whether the economic assumptions are realistic.
The evaluation is to be carried out within two months of submission of the programmes and the Council then has to deliver opinions on the programmes. If the Council were to consider that the contents or the objectives of a programme have to be strengthened, the Council shall invite the Member State concerned to adjust its programme.
Surveillance
According to the Resolution of the European Council the Member States are responsible for being alert to changes in budgetary developments and for taking appropriate measures at an early stage in order to achieve the objectives of the stability and convergence programmes.
However, as part of the surveillance the Council shall monitor the implementation of the stability and convergence programmes, with a view to identifying actual or expected divergences from the objectives.
If the budget of a Member State diverges significantly from either the medium-term objective, or the proposed adjustment path towards it, the Council shall give the Member State concerned an early warning in the form of a recommendation. The intention is to give a warning in time to prevent the deficit from exceeding the reference value of 3 percent of GDP. The Member States are invited to make public such recommendations at their own initiative.
According to the Resolution of the European Council, Member States, as soon as they receive an early warning, undertake to take the corrective measures they find necessary to prevent the deficit from becoming excessive.
If the divergence were to persist or worsen, the Council shall make a new recommendation to the Member State concerned to take prompt corrective measures. The Council may, as an ultimate means of bringing pressure to bear in this part of the Pact, make the recommendation public.
4.3.3 The Excessive Deficit Procedure
The aim of this part of the Pact is to deter Member States from incurring excessive deficits in their public finances and to ensure that they are corrected promptly, should they occur. In the third stage of EMU, it becomes an obligation to avoid excessive deficits. It is important to note that notices (Article 104c(9)) and sanctions (Article 104c(11)) only apply to Member States participating in the monetary union.
In the following a hypothetical normal excessive deficit procedure is described. The procedure is initiated by submission of data on the
28
public finances before the first of March each year. In reality, the procedure can also be initiated at other times.
Assessment
According to Article 104c(2) of the Treaty, the Commission shall monitor the budgetary situation in Member States in order to assess whether budgetary discipline is being observed. The assessment will be based on the two reference values:
• 3 percent of GDP for the budget deficit, and
• 60 percent of GDP for the consolidated general government gross debt.
The Commission bases its assessment on data for government finances reported by the Member States before the first of March each year.
The Commission is obliged to issue a report if a Member State is considered not to fulfil the deficit or debt criterion or if there is a risk for an excessive deficit. The Economic and Financial Committee shall formulate an opinion on the report. The Commission will then decide whether an excessive deficit exists or may emerge, and it will address an opinion to the Council.
In accordance with Article 104c(6), the Council shall decide on the existence of an excessive deficit in the Member State concerned on a recommendation from the Commission and on the basis of the opinions of the Commission and the Economic and Financial Committee.
There are provisions in the Resolution of the European Council for the purpose of eliminating the risk that the Council would not be able to act, owing to the absence of a basis for a decision from the Commission.
Before taking its decision, the Council is to make an overall assessment of whether an excessive deficit exists. The Council has some room for interpretation while making its assessment. Thus, the decision is not mechanical.
Exceptions from the excessive deficit criterion are specified in the Regulation. If the Council considers the deficit to be exceptional and temporary and to be close to the reference value of 3 percent of GDP, the excessive deficit procedure will not be triggered.
A deficit may be considered exceptional when it is the result of an unusual event outside the control of the Member State concerned and has a major impact on the financial position of the government, or when it is the result of a severe economic downturn, especially in event of an annual fall in real GDP of at least 2 percent.
When making its overall assessment, the Council shall also take into account any observations made by the Member State showing that an annual fall in real GDP of less than 2 percent is nevertheless exceptional in the light of special circumstances, in particular the abruptness of the downturn or the accumulated loss of output relative
29
to past trends. However in the Resolution of the European Council, Member States, in evaluating whether the economic downturn is severe, commit themselves
− as a rule
− to take as a reference point an annual fall in real GDP of at least 0.75 percent.
The Continuation of the Procedure
The following steps of the procedure are specified in the Regulation:
1. The Council shall decide on the existence of an excessive deficit in a Member State in accordance with Article 104c.6 of the Treaty no later than in May. When it decides that an excessive deficit exists, the Council will at the same time make a recommendation to the Member State concerned. In the Resolution of the European Council, Member States are invited to make the recommendation public on their own initiative. The recommendation shall establish a deadline of four months at the most for effective action to be taken by the Member State concerned to correct the deficit. In addition, the Council recommendation shall establish a deadline for the correction of the excessive deficit. The correction should be completed in the year following the identification of the excessive deficit unless there are special circumstances. That means that the deficit as a rule should be corrected within two years after it emerges. However, the Council may allow a later deadline.
2. Immediately after the expiry of the deadline of four months, the Council shall decide whether the Member State has taken effective action leading to the correction of the deficit. This decision is thus taken in September at the latest. Publicly announced decisions by the Government of the Member State are to be accepted as a basis for the decision by the Council. Consequently, the measures do not need to be presented in a bill to the Parliament or any similar document. At this point, the Council may make its recommendations public if the Member State has failed to take effective action.
3. Within a month, the Council will make a new assessment of whether the Member State has taken effective action. If the Council finds the measures insufficient, it will give notice to a Member State participating in the monetary union to take the measures for the deficit reduction that the Council deems necessary. This is a stronger summons to rectify the situation than is the recommendation.
4. If the Member State concerned fails to present measures in compliance with the notice, the Council shall decide on sanctions in December at the latest. Thus, a decision on sanctions will be taken within ten months after data on public finances have been reported.
30
According to the Regulation, the sanction will as a rule initially be a non-interest bearing deposit.
If the participating Member State manages to correct the excessive deficit within two years, the deposit will be repaid, but if it persists, the deposit shall, as a rule, be converted into a fine.
Deposit
The non-interest bearing deposit shall comprise a fixed component equal to 0.2 percent of GDP and a variable component equal to one tenth of the difference between the deficit as a percentage of GDP in the preceding year and the reference value of 3 percent of GDP. A deficit of 6 percent of GPD will result in a deposit equal to 0.2+0.1(6-3) = 0.5 percent of GDP. Any single deposit will not exceed 0.5 percent of GDP.
Each following year, until the decision on the existence of an excessive deficit is abrogated, the Council will assess whether the Member State concerned has taken effective action in response to the Council notice. The decision is not abrogated until the excessive deficit has been fully corrected.
If the Council in its annual assessment finds that the Member State concerned has failed to comply with the notice, the Council will intensify the sanctions by means of an additional deposit, which will be equal to the variable component of the first deposit. The additional deposit may also be converted into a fine if the Member State fails to correct the excessive deficit within two years.
Revenue from deposits and fines
Deposits are to be lodged with the Commission. Interest on deposits and fines shall constitute other revenue referred to in Article 201 of the Treaty and will be distributed among participating Member States without an excessive deficit. Accordingly, it will not be possible to use this revenue to increase expenditures in the EU budget.
4.3.4 Consequences for Sweden
The convergence programmes presented so far by Member States on their own responsibility should be seen as predecessors to the stability and convergence programmes laid down in the Regulation on early warning.
The Swedish Government presented a convergence programme in June 1995. The programme is updated every half year, which is more often than required.
The Riksdag has adopted objectives for the public finances, which by a good margin fulfil the political commitment in the Stability and Growth Pact of a medium-term budgetary objective close to balance or in surplus. Sweden will have a surplus in the fiscal balance, which in the long term shall be equal to 2 per cent of GDP on average over the
31
business cycle. This goal applies from the year 2001. By means of the objective of public finances being close to balance or in surplus, Member States will be able to let the automatic stabilisers work while keeping the deficit within the reference value of 3 percent of GDP.
Sweden’s strict budgetary process corresponds well to the requirements of the Stability and Growth Pact. The process includes ongoing controls and reviews of the government finances. It provides for sufficient possibilities to take corrective action. Sweden’s reformed budgetary process was introduced independently of the Stability and Growth Pact.
The Stability and Growth Pact has been designed in a way that allows a certain flexibility. According to the Treaty, the Council will make an overall assessment of the deficit of an individual Member State and at the same time, according to the regulation on excessive deficits, take into account particular circumstances of the Member State. The deadline for rectifying the budget deficit may vary. Under certain conditions the reference value of 3 percent of GDP may be exceeded if the deficit stays close to the reference value.
It is important that the Pact be effective in maintaining budgetary discipline in stage three. Deposits and fines give the incentive promptly to correct excessive deficits and maintain budgetary discipline. The Pact has achieved a balance between flexibility and restrictiveness.
4.4 EU Co-operation on Growth and Employment
4.4.1 Development of the Co-operation
In the past few years, the matter of employment has occupied an increasingly prominent position in the work of the EU. It has been discussed at all the recent summits, and at several Council meetings. There is a strong political will to reduce the unacceptably high unemployment in the EU.
At the meeting of the European Council in Brussels in 1993, an Action Plan was adopted based on the Commission’s White Paper on
Growth, Competitiveness and Employment. The conclusions of the
Brussels meeting stated that the European Council was to follow up the Action Plan in December each year. Since then the Action Plan has been developed further, both in the regular work of the Council of Ministers and in particular at the meetings of the European Council. The Action Plan covers a number of areas, such as macroeconomic policy, investments in infrastructure in the Community and in individual Member States (inter alia, Trans European Networks), the competitiveness of the business sector, education and structural policy.
The co-operation on employment is primarily among Member States, since they have the decision-making competence in most matters.
At the meeting of the European Council in Essen in December 1994, employment was the main theme. A five-point programme was adopted comprising measures for education and training, employment intensive growth, reduced indirect wage costs, a more effective labour
32
market policy and strengthened support for vulnerable groups. An important result of the meeting was that procedures for surveillance of Member States’ employment policies were established. Member States were invited to prepare multiannual national employment programmes. The Council (in its composition of Economic and Finance Ministers and in its composition of Labour Market Ministers) and the Commission were called upon to report annually on developments in the area of employment to the European Council, starting in December 1995.
A first report on employment (the so called Joint Employment Report) was presented before the meeting of the European Council in Madrid in December 1995. At the Madrid meeting, it was reaffirmed that combating unemployment is the most important task of the EU, while concerns were expressed that unemployment had become increasingly structural. It was decided that special efforts should be made to benefit particularly vulnerable groups, such as youth, longterm unemployed and women.
After a debate initiated by the avis from the Commission of 5 June with the title ”Action on Employment: A Confidence Pact,” the European Council in Florence in June 1996 called upon EU institutions, national, regional and local authorities and the social partners to conduct a coherent and determined policy for growth and employment. At its meetings in Dublin in December 1996 and in Amsterdam in June 1997 the European Council reviewed the Confidence Pact to assess how the strategy had worked.
A second Joint Employment Report was presented at the meeting of the European Council in Dublin in December 1996. Before that, an interim report had been submitted to the European Council at its meeting in Florence. On the basis of the Essen strategy, the European Council in Dublin endorsed the analysis of the Joint Employment Report. To emphasise its commitment to employment, the European Council adopted the Dublin Declaration on Employment. The conclusions from the Dublin meeting contain a reasoning that directly reflects the recommendations in the Joint Report on the need to continue the macroeconomic strategy for economic growth and employment, increase the efforts to modernise goods and labour markets and use new sources of employment, focus on the efficiency of labour markets and on investments in human resources, develop more employment friendly tax and social security systems and strengthen the interaction between macroeconomic and structural policies.
In Dublin a concluding report was submitted on a project that had been initiated by Denmark and Sweden: the mutually beneficial effects of increased co-ordination of macroeconomic and structural policies.
The meeting of the European Council in Amsterdam in June 1997
The fight against unemployment and the question of increased growth and employment were central themes at the meeting of the European Council in Amsterdam in June 1997. The Council reiterated that a
33
coherent and consistent procedure is required to create jobs in Europe, which implies a stability oriented macroeconomic policy, final completion of the internal market, an active employment policy and modernisation of the labour markets. The European Council welcomed the common interim report on employment with the title ”From Words to Action”, that had been prepared by the Council in its two compositions and the Commission and the progress report on the Commission’s Confidence Pact.
The European Council also adopted a separate Resolution on Growth and Employment in addition to the Stability and Growth Pact. The Resolution of the European Council on Growth and Employment contains the following main elements:
• a strengthened co-ordination of employment policies. The broad guidelines of the economic policies of the Member States and of the Community will be strengthened with respect to the parts concerning employment,
• the procedures in the new Title on Employment in the Amsterdam
Treaty will be applied immediately to the greatest extent possible,
• an examination of all relevant Community policies from the point of view of employment,
• further action on final completion of the internal market,
• the European Investment Bank and the European Investment Fund are to re-orient and reinforce their activities in areas that are deemed to be important for employment.
In order to keep the momentum in promoting economic growth and combating unemployment the European Council decided to hold an extraordinary meeting on employment under the Luxembourg Presidency in the autumn of 1997.
4.4.2 The New Title on Employment in the Amsterdam Treaty
Background
An overall objective of the Intergovernmental Conference that preceded the Amsterdam Treaty was to change European Union so that it will better live up to the expectations of its citizens. The persistently high unemployment in Europe was a particularly important matter in that context.
The Swedish Government has given a very high priority to the matter of employment in European co-operation. Therefore, employment was also a very important matter for Sweden at the Intergovernmental Conference. In September 1995 Sweden took a first initiative on employment. In June 1996 the Swedish ideas were given a more concrete form at the Intergovernmental Conference and in September
34
that year Sweden presented a proposal for a text for a new Title on Employment.
The result of the Intergovernmental Conference is a significant achievement for Sweden. Agreement was reached on a new Title on Employment, which is very similar to the Swedish proposal, to be inserted into the Treaty. In this section the contents of the new Title are described.
Objectives
The objectives in the Treaties are reinforced, partly by changes in Article B in the Treaty on European Union and in Articles 2 and 3 in the EC Treaty, and partly by the objectives laid down in the new Title.
The changes entail, inter alia, that Member States and the Community are to work towards developing a co-ordinated strategy for employment. Employment is to be taken into account in the preparation and implementation of all Community policies. In this way, employment is given a high priority in the work of the Community.
Co-ordination and Surveillance
Member States will retain their present competence in employment. However, the mechanisms for co-ordination and surveillance will be strengthened. The change of the Treaty does not imply that employment policies will be harmonised at the Community level.
In this way, employment policy is treated in a manner that resembles, inter alia, budget discipline. This is in line with the Government’s view that the surveillance of employment policy must be given the same weight and concrete form that is applied to the surveillance of other economic policies.
The procedure laid down in the Treaty obliges the European Council to examine thoroughly the matter of employment once every year. The deliberations of the European Council are to be based on a joint annual report from the Council and the Commission on the employment situation in the Community.
The Council is to prepare annual guidelines of employment policy. They are to be consistent with the broad guidelines for economic policies in accordance with Article 103(2) of the EC Treaty.
On the basis of the employment guidelines the Council is to evaluate the implementation of employment policies in Member States. The national reports of Member States on the employment situation will be a central part of the surveillance. If a Member State conducts a policy that the Council deems to be incompatible with the guidelines of employment policies, the Council may issue a recommendation to the Member State to adjust its policy. As a further means of bringing pressure to bear the Council may make the recommendation public.
Incentive Measures
35
The Council will also be able to decide on so called incentive measures to encourage co-operation between Member States and support their work on employment. However, this does not imply that fiscal policy stimulation may be undertaken. Neither should any harmonisation of the laws or other regulations of Member States be made. The support measures aim primarily at an exchange of information and experiences, especially by way of pilot projects. The duration of these measures should not exceed five years.
The Employment Committee
An institutional change ensuing from the change in the Treaty is the establishment of an advisory Employment Committee with two members from each Member State and the Commission. The Committee will be given a prominent role. It is to further a coherent view and a better co-ordination of employment policies among Member States. The Committee is also to promote a close co-operation between the social partners.
4.4.3 Sweden’s Priorities
Even outside the monetary union, the Government will continue to be a primary force in the co-operation for increased employment and lower unemployment. In this area the regulatory framework of the EU does not make any distinction between Member States participating in the monetary union and non-participating Member States.
Employment policy is an integral part of economic policy. Sound public finances and stable prices are the foundation for sustainable economic growth and high employment. Measures to promote a labour market that is flexible and functions well, to strengthen education and competence building, and to complete and further develop the internal market are important. The Government attaches great importance to the new Title on Employment.
Employment policy is principally a national matter. Active European co-operation on growth and employment can strengthen the national effort.
4.5
The Status of Sveriges Riksbank
and Its
Participation in the ESCB
If Sweden does not participate in the monetary union, the right to make decisions on monetary policy will remain with Sveriges Riksbank and accordingly this right will not be transferred to the European System of Central Banks (ESCB). The central banks in those Member States that do not participate in the monetary union will, notwithstanding, have some limited role in the ESCB. This section gives a brief account of what the prospective role of the Riksbank in this respect is likely to be in the event that Sweden does not participate in the monetary union.
36
4.5.1 The Status of the Riksbank
According to Article 108 in the EC Treaty, every Member State will, by the time that the ESCB is established, that is, immediately after July 1, 1998 at the latest, ensure that this legislation conforms to the EC Treaty. This obligation applies to all Member States except the United Kingdom, even if they do not participate in the monetary union. Sweden must accordingly, irrespective of whether or not it participates in the monetary union, fulfil certain requirements in the Treaty concerning the status of the Riksbank.
At the time of the deliberations of the political party leaders in autumn 1996 it was decided that constitutional and other legal matters related to the future status of the Riksbank would be considered by a working group consisting of representatives from all the parties in the Riksdag. The discussions resulted in a five-party agreement that was reported in the Ministry’s governmental memorandum on the status of the Riksbank (Ds 1997:50). After the circulation of this governmental memorandum for consideration by the parties concerned, political or other, the Government decided on October 2, 1997 on a submission to the Council on Legislation. The proposal has also been submitted to EMI for review. A bill on the subject is expected to be presented to the Riksdag in November 1997.
The basis of the Government’s proposal in the submission to the Council on Legislation is that the Riksbank will have responsibility for the monetary policy and the independence of the Riksbank will be strengthened and the harmonisation of Swedish law should be accomplished in such a way that it represents those provisions that are in force in Sweden. Even if it might be possible under EC law to dispense with adjustment of Swedish law, considering that EC law enters into effect directly, amendments to the Constitution Act will be made from the standpoint that such amendments should reflect the essential elements of how Sweden is governed.
The Government has proposed that the objective for monetary policy is to be the maintenance of the value of money. This objective is stated in the Sveriges Riksbank Act (1988:1385). As an authority under the Riksdag, the Riksbank will, in addition – without disregarding the price stability objective – support the objectives of general economic policy aimed at achieving sustainable growth and high employment.
Further the Government has proposed that the responsibility for overall exchange rate policy matters be transferred from the Riksbank to the Government. The Government will then decide the system to be used for determining the value of the krona in relation to foreign currencies (the exhange rate system). This transfer requires amendments to the Constitution Act. The provisions on exchange rate policy matters will be laid out in a new law on exchange rate policy. The Riksbank will decide on central rates and fluctuation bands in a system of fixed exchange rates and on the practical application of exchange rate policy in a system with floating exchange rates.
With respect to the management structure of the Riksbank, the Government has proposed that the Governing Board will be given a
37
supervisory function. The duties of the Governing Board are stated in the Sveriges Riksbank Act. An Executive Board with six representatives who are employed fulltime will be appointed to decide all matters of monetary policy and manage the Riksbank. The Executive Board will be appointed by the Governing Board. Except for the initial period, the term for each member of the Executive Board is six years.
Under the proposal the Riksdag will appoint the members of the Governing Board, approve the Profit and Loss Account and balance sheet and grant discharge from liability to the Governing Board and the Executive Board. The Governing Board will consist of eleven members and an equal number of alternates. Their term of appointment will be four years. Among the duties of the Governing Board are, inter alia, the appointment of the Governor of the Riksbank, the Deputy Governors and the rest of the Executive Board. The Governing Board will present a proposal to the Riksdag on the allocation of the Riksbank’s profit.
In addition the Government has proposed that an express prohibition be included in the Constitution Act forbidding the authorities from prescribing how the Riksbank will decide monetary policy issues. A related provision that members of the Executive Board will not seek or take instructions in the performance of their monetary policy duties will be included in the Sveriges Riksbank Act. The right of the Riksbank to decide on the central rate and the fluctuation band has great importance in enabling the Riksbank to achieve its price stability objective and therefore is crucial for monetary policy. These decisions will therefore be included in the prohibition against instruction.
To ensure public control and supervision of the Riksbank’s activities in the monetary policy area, the Government has proposed that the Bank shall inform the Government before all important monetary policy decisions. In addition the chairperson and vicechairperson of the Governing Board of the Riksbank have the right to attend meetings of the Executive Board and to express opinions at them, but they do not have the right to propose measures or to vote. In addition the Riksbank shall at least twice a year, present a report to the Riksdag on their conduct of monetary policy.
The new provisions shall, according to the proposal in the submission to the Council on Legislation, enter into force on January 1, 1999.
4.5.2 Participation in the ESCB
Under Article 14.3 of the statutes of the ESCB, the national central banks of the Member States participating in the monetary union form an integral part of the ESCB and will act in accordance with the guidelines and instructions of the European Central Bank (ECB). The ESCB admittedly also comprises the central banks of the Member States not participating in the monetary union, but they have much less influence on the system of central banks. For example, if Sweden does
38
not participate in the monetary union, the Governor of the Riksbank will have no seat in the Governing Council of the ECB and Sweden will not take part in appointing members of the Executive Board of the ECB.
As long as there are Member States not participating in the monetary union, according to Article 109l(3) of the Treaty, the ECB will have a decision-making body in addition to the Governing Council and the Executive Board. This third decision-making body will be called the General Council of the ECB. The General Council will comprise the President and the Vice-President of the ECB and the Central Bank Governors of all Member States. Consequently, the Governor of Sveriges Riksbank will be a member of the General Council even if Sweden remains outside the monetary union.
The responsibilities of the General Council are regulated in detail in Article 47 of the statute of the ESCB. It says that the Governing Council shall contribute to the preparations for non-participants joining the monetary union. These preparations include fixing the exchange rates of their currencies in connection with their entry. The General Council shall also contribute by advising and giving opinions on Community and national legislation within the competence of the ECB. It will also give opinions on Community legislation on supervision of credit institutions and the stability of the financial system.
In addition, the General Council shall also contribute to the collection of statistic report activity of the ECB, standardisation of book keeping and reporting of the transactions of national central banks, establishment of the key for the capital subscriptions and laying down the conditions of employment of the staff of the ECB.
The General Council has no function with respect to the common monetary policy. However, non-participating Member States may be informed through the General Council about the activity of the Governing Council, including decisions on monetary policy. According to Article 47.4 of the ESCB statute, the President of the ECB shall inform the General Council of decisions of the Governing Council.
At present, discussions are in progress within EMI about the rights of Member States with a derogation to participate in committees and working groups of the ECB. It is impossible today to predict the result of these discussions.
If Sweden does not join the monetary union, its participation in the General Council will be of great importance, since it will give Sweden access to information on the activities of the ECB.
4.5.3 Collection of Statistical Information
In order to undertake the tasks of the ESCB, the ECB shall, under Article 5 of the Statute of the ESCB, collect the necessary statistical information either from the competent national authorities or directly from economic agents. In this work, the ECB will be assisted by the national central banks. More detailed provisions for the collection of
39
this information will be laid down in regulations of the Council and regulations, decisions etc. of the ECB.
Article 5 applies to all Member States, which means that all Member States, irrespective of whether they participate in the monetary union or not, are to contribute to the harmonisation and to take the measures necessary in order to adjust their statistical systems to the common requirements.
Member States with a derogation will not be bound by Regulations issued by the ECB based on the upcoming Council Regulation on statistical information. In practice the requirement for harmonisation under Article 5 may still make it appropriate for non-participating Member States to make the corresponding adjustments in their statistical systems to some extent.
So far, no requirements and wishes concerning reporting of statistical information by the Riksbank to the ECB have been expressed. However, in order to make possible an effective common analysis within the ECB it is reasonable to expect the Riksbank to make some statistical information available to the ECB even if Sweden does not participate in the monetary union.
4.5.4 Consultation of the ECB on Proposed Community Acts
According to Article 105(4) of the EC Treaty, the ECB shall be consulted on any proposed Community act in its field of competence. This obligation to consult the ECB is applicable to all Member States, except for the United Kingdom, even if they do not participate in the monetary union. A similar provision for consulting the EMI already exists. The Council is expected to adopt a regulation on this matter before the start of the monetary union.
4.6
Exchange Rate Policy of Member States with a Derogation
4.6.1 General Rules for the Exchange Rate Policy of Member States with a Derogation
A basic principle, laid down in Article 109m of the EC Treaty, is that until the beginning of the third stage, each Member State shall treat its exchange rate policy as a matter of common interest. From the beginning of the third stage, the Article will continue to apply to Member States with a derogation.
Article 109m does not imply any legal obligation to join the ERM. Joining the ERM or the ERM 2 is a possible way, but not the only way of fulfilling the committment of Article 109m.
During the negotiations on the ERM 2, it was discussed what should apply to Member States with a derogation not participating in the ERM
2. The position of Sweden was that what is most important is that the economic policy is oriented towards stability, so that excessive
40
exchange rate fluctuations can be avoided. One experience from the ERM crisis in 1992-93 and the fall of the Swedish krona in 1992 is that a stable exchange rate must be underpinned by stability in economic policy. A stable exchange rate cannot be maintained unless it is supported by economic fundamentals. This approach was very much reflected in the conclusions of the meeting of the European Council in Dublin in December 1996. It is stated in these conclusions that it is by stability oriented economic policies that Article 109m is made effective. Accordingly, this does not have to be made by way of a fixed exchange rate regime. The Dublin Agreement also includes the provision that Member States with a floating exchange rate are to present their policies in a convergence program so as to enable appropriate surveillance.
The procedures for surveillance of this part of economic policy were made concrete in connection with the negotiations on the Stability and Growth Pact. The provisions are laid down in the Council Regulation 97/1466/EC on the strengthening of the surveillance of budgetary positions and the surveillance and co-ordination of economic policies, Articles 7.2 and 10, second paragraph. Non-participating Member States are to prepare convergence programmes. In addition to information on public finances, such programmes shall present information on ”the medium-term monetary policy objectives; the relationship of those objectives to price and exchange rate stability”. In Article 10, the second paragraph, it is stated: ”In addition, the Council shall monitor the economic policies of the non-participating Member States in the light of convergence programme objectives with a view to ensure that their policies are geared to stability and thus to avoid real exchange rate misalignments and excessive nominal exchange rate fluctuations.”
Those rules do not entail any commitment to have a fixed exchange rate or an objective for the exchange rate policy or the exchange rate. This means that Sweden can continue to have a floating exchange rate and a monetary policy with an inflation target. However, the economic policies of Member States outside the monetary union will be subject to surveillance. The surveillance will be directed at the economic fundamentals underpinning a stable exchange rate, above all sound public finances and price stability. Consequently, the convergence programme, which Sweden will later submit in accordance with the Stability and Growth Pact is to contain the information on the mediumterm monetary policy objectives, mentioned previously.
4.6.2 The ERM 2
At the meeting of the European Council in Madrid in December 1995 the ECOFIN Council was invited to study the relations between the monetary union and Member States with a derogation. This invitation was followed by extensive work in the Council, the Commission and the EMI to prepare an exchange rate mechanism that can start
41
functioning from the beginning of stage three. The European Council in Amsterdam adopted a Resolution on the ERM 2 in June 1997.
An important motive for establishing the ERM 2 was to protect the single market from being endangered by real exchange rate misalignments or by excessive nominal exchange rate fluctuations.
The ERM 2 has a number of similarities with the present ERM. It is a co-operation between Member States. It is based on a central rate and a fluctuation band for the exchange rate. At the margins, interventions by the central banks in order to defend the rates are mandatory. But there are some differences. These differences are primarily due to the lessons learnt from the major strains on the ERM caused by the turbulence in the foreign exchange markets in 1992 and 1993, but they are also based on other experiences of the functioning of the ERM. Central rates will only be defined against the euro and not between all the participating currencies, as in the present ERM The price stability objectives for the ECB and the national central banks are explicitly made superior to the objective of defending the central rates by the right to suspend interventions if they were to conflict with the price stability objectives.
It is strongly emphasised in the introduction to the Resolution on the ERM 2 that stability oriented economic policies are necessary for sustainable exchange rate stability. All Member States must pursue monetary policies directed towards price stability. Furthermore, it is stressed that sound fiscal and structural policies are equally essential for sustainable exchange rate stability.
In the negotiations on the ERM 2, Sweden attached great importance to voluntary participation, as in the present ERM. This was also the outcome of the negotiations; the resolution states that participation will be voluntary. Furthermore, it is stated that Member States with a derogation can be expected to join the mechanism.
The standard fluctuation band will be plus/minus 15 per cent around the central rate. Sweden recommended selecting this width for the bands; Sweden also recommended that it should be laid down in the Resolution. It is the same percentage as in the present ERM. In practice, the ERM 2 has more flexibility because the central rates are defined only against the euro, which allows the other participating currencies to fluctuate considerably more against each other. There is no obligation in the Resolution for the participants in the mechanism to try to keep exchange rates within narrower bands than the standard ones.
Central rates and the standard fluctuation band can be changed by a procedure similar to the one in force at present. This means a procedure whereby the participants in the mechanism including the ECB decide by mutual agreement following a procedure involving the Commission and the Economic and Financial Committee. All Member States are entitled to participate in meetings on these matters. Decisions are taken by mutual agreement, which is, in principle, unanimous. It is stated in the Resolution that the standard fluctuation band will be relatively wide. A Member State participating in the
42
mechanism can in practice veto an undesirable narrowing of the standard band.
An important feature of the ERM 2 is that all parties to the mutual agreement, including the ECB, will have the right to initiate a confidential procedure aimed at reconsidering central rates. This procedure was established because experience showed that central rate realignments were avoided for too long or were insufficient in view of economic fundamentals. The idea now is that central rates shall not be allowed to deviate too much from the real equilibrium rates.
Fluctuation bands narrower than the standard one can be agreed at the request of a Member State. It may be the case that a Member State wishes a closer link to the euro than is implied by the standard band. Such narrower bands should be considered taking into account the degree of convergence of the Member State concerned. Decisions on a narrower band are taken according to a somewhat different procedure. The decision is taken only by the ministers of euro area Member States, the ECB and the minister and central bank governor of the Member State concerned, whereas other parties participate in the procedure without the right to vote. Narrower bands will not constitute a requirement for qualifying for participation in the monetary union. Sweden attached importance to this in the negotiation.
4.6.3 External Aspects of EMU
The Institutional Framework
The exchange rate policy of the monetary union is regulated in Article 109 of the Treaty. The general principles are that exchange rate policies shall be formulated in close co-operation between the parties concerned and that the objective of price stability is defended. The Council can decide on exchange rate policy by:
• formal agreements on an exchange rate system or
• general orientations for exchange rate policy.
The ECB is given significant influence in these decisions. In addition, the ECB plays an important role by being responsible for the implementation of exchange rate policy (interventions and management of foreign exchange reserves).
A formal agreement on an exchange rate system may be considered if, for example, an equivalent to the Bretton Woods System were to be established. The Council has the ultimate responsibility for concluding such agreements. The Council takes its decision on a recommendation from the ECB or the Commission. Only participating Member States have the right to vote and the decision has to be unanimous. Nonparticipating Member States are entitled to be present and make comments. The Council takes decisions on central rates, but a qualified majority is sufficient (two-thirds of the weighted votes of the
43
participating Member States). Central rates may be adopted or adjusted, and they may even be abandoned, that is, the euro may be allowed to float.
In the absence of a formal agreement the Council may formulate general orientations for exchange rate policy. However, the ECB is not bound by such orientations, which cannot be in conflict with the objective of price stability.
At the summit in Amsterdam the Council and the Commission were invited to study effective ways of implementing the provisions of Article 109 and in particular a possible formulation of general orientations of exchange rate policy in relation to third countries. This work is still in progress.
It remains to be seen what kind of exchange rate system will be established for the euro. At present, it must be regarded as unlikely that any kind of fixed rate arrangement, formal or informal, would be introduced in relation to another currency, such as the U.S. dollar.
The Role of the Euro in the International Monetary System
The number and identity of the Member States that will join the monetary union is still unclear. At present, it is difficult to predict the future importance of the euro. In this section, an attempt is made to highlight a number of factors that may affect the role of the euro in the international monetary system.
It is likely that expectations about the development of economic fundamentals in the monetary union are going to play an important role for the development of the euro, at least in the long term. How these expectations will be shaped is difficult to predict. Factors such as a farreaching independence of the ECB and strict implementation of the price stability objective and the Stability and Growth Pact would speak for a strong euro. On the other hand, it may take some time for the ECB to establish credibility for its policy, which could lead to a weak exchange rate for the euro.
In the initial year of the monetary union, a reallocation of portfolio investments may affect the exchange rate of the euro. Above all, the creation of a deep and liquid financial market in euros could lead to increased demand for the euro in private portfolios. In addition, the demand for investments in euros for official portfolios could grow as a result of changes in the foreign exchange reserves of central banks. This could lead to an upward pressure on the exchange rate of the euro. At the same time, counteracting factors could be imagined. The euro market could attract debt managers, who may want to increase the share of euros, in which case the supply of euros would increase. The net effect of the reallocation of portfolios is therefore uncertain.
The monetary union will be a much more closed currency area than are the individual Member States. As a consequence, the importance of the exchange rate to demand in the economy is likely to diminish significantly for countries joining the monetary union. It would seem natural to give less weight to the exchange rate in the formulation of
44
monetary policy. This could lead to larger exchange rate fluctuations than are experienced by European currencies at present.
International Representation
The establishment of the monetary union is likely to lead to changes in the representation of the EU in international organisations. It is still unclear to what extent the Community will represent Member States in international fora such as the IMF, the G7 and the OECD. Since a great many matters discussed in these fora are not of a Community nature, national representation is likely to continue after January 1, 1999.
If a country outside the EU would intend to discuss exchange rate policy with representatives of the monetary union, it is still not evident what EU body should conduct the negotiations. The distribution of responsibilities in the Treaty between the Council, the Commission and the ECB does not provide a clear answer to that question. Any body conducting the negotiations with a third country would, however have to represent the interests of the Community and its position must have the support of the Community bodies concerned.
Consequences for Sweden
As is evident from what has been said previously, it is still unclear what role the euro will play in the international monetary system, what kind of exchange rate regime will apply to the euro and how the monetary union will be represented internationally. The global economic integration and developments within the EU have great significance for Sweden’s economic development and their significance is likely to increase over time. As a part of these developments, the exchange rate policy of the monetary union will have consequences for Sweden even if it remains outside the monetary union.
As regards the representation of the monetary union in international fora, Sweden should not contribute to changing the present national representation in the IMF, the G10 or the OECD. Such a change would diminish Sweden’s influence in these organisations.
4.7 The Legal Framework for the Introduction of the Euro
In order to create a legal framework for the use of the single currency – the euro – two Council Regulations were prepared. One of the Regulations, which is based on Article 235 of the EC Treaty and was adopted by the Council on June 17, 1997 (Council Regulation (EC) No 1103/97), contains certain provisions relating to the introduction of the euro. The other Regulation, which is based on Article 109l.4 of the Treaty, is to be adopted by Member States which are going to
45
participate in the monetary union from the start on January 1, 1999. In July 1997, the Council adopted a draft of this Regulation on the introduction of the euro. The draft has been published as an appendix to a Council Resolution (the Resolution of the European Council of July 7, 1997 on the legal framework for the introduction of the euro [97/C 236/04])
The Regulation in accordance with Article 235 contains certain provisions that have been considered urgent, inter alia, for reasons of legal rights. It concerns rules for the replacement of the ecu by the euro at a rate of one euro to one ecu, the continuity of contracts and rules for rounding. The Regulation is binding and directly applicable in all Member States. Thus, it is applicable in every Member State irrespective of whether or not it participates in the monetary union.
Concerning the official ecu it is stipulated that every reference in a legal instrument to the ecu, as defined in Regulation (EC) No 3320/94, shall be replaced by a reference to the euro at a rate of one euro to one ecu. References in a legal instrument to the ecu without such a definition shall be presumed to be references to the ecu as defined in the aforementioned Council Regulation. Legal instruments shall mean legislative and statutory provisions, acts of administration, judicial decisions, contracts, unilateral legal acts, payment instruments other than banknotes and coins, and other instruments with legal effect. Contracts shall include all types of contracts, irrespective of the way in which they were concluded.
In order to secure continued validity of contracts – continuity of contracts – when the euro is introduced, there is a provision in the regulation stating that the introduction of the euro shall not have the effect of altering any term of a legal instrument or of discharging or excusing performance under any legal instrument, nor give a party the right unilaterally to alter or terminate such an instrument. However, the provision does not prevent the parties from agreeing on something else.
Finally, the Regulation according to Article 235 contains two provisions on how conversion between the euro and the national currencies shall be made and how rounding is to be made in connection with such conversion.
The Regulation in accordance with Article 109l(4) of the Treaty is binding and directly applicable in Member States with the exception of the opt-outs for Denmark and the United Kingdom and for Member States which will be given a derogation from participating in the monetary union according to Article 109k. Certain provisions of the Regulation must however, be regarded as indirectly applicable and be respected also in Member States not participating in the monetary union. This relates, for example, to the provisions on the replacement of the currencies of the participating Member States by the euro and the keeping of the national currencies as non-decimal expressions of the euro during the transition period.
The Regulation in accordance with Article 109l(4) begins with two provisions stating that the euro shall be the currency of the participating Member States and shall be substituted for the currency of
46
each participating Member State at the agreed conversion rate. Furthermore, there are certain provisions that will be applicable during the so called transition period, which starts on January 1, 1999 and ends on December 31, 2001. The main principle is that during this period there will be no compulsion to use the euro and no prohibition against using it. In transactions between accounts the payer will be able to choose either the euro or the national currency irrespective of which currency the account of the payee is denominated in. Any conversion that may be required will be made by the bank.
It is, however, possible for Member States to take measures that deviate from the main principle of no compulsion, no prohibition with respect to using the euro in a few cases. It concerns measures to change the currency of denomination of outstanding debts (redenomination) and measures to make it possible for i.a. exchanges, markets and clearing and settlement systems to use euros instead of national currencies. Other provisions prescribing the use of the euro may only be adopted according to a time frame that has been established by Community law.
The regulation also contains provisions on euro-denominated banknotes and coins. The exact time for putting them into circulation has not yet been decided. When the Regulation is adopted – that is, in 1998 at the latest – a date will be set. The banknotes and coins denominated in euro will become legal tender in the participating Member States. The national banknotes and coins will retain their status as legal tender for no more than six months after the expiration of the transition period. Any Member State can decide to shorten this period. This means that two types of legal tender can exist in parallel for some time. Every Member State may decide for itself for how long the national notes and coins will be convertible into euros after having ceased being legal tender.
4.8 Joining The Monetary Union after January 1, 1999
A Member State with a derogation fulfilling the necessary conditions can join the monetary union at any time. The procedure for this is laid down in Articles 109k.2 and 109l.5 of the EC Treaty. The procedure is in principle the same as that when the first group of participants in the monetary union is selected, but some differences exist. At the informal ECOFIN meeting in Noordwijk in April 1997, matters related to joining the monetary union after January 1, 1999 were discussed. According to the Government’s assessment, the following can be expected to apply.
At least once every two years the Commission and the ECB shall report to the Council on the progress made by Member States in the fulfilment of their obligations with respect to the achievement of EMU in accordance with the procedure laid down in Article 109j(1). The reports are to examine how the convergence criteria are met as well as certain other conditions, such as the independence of the national
47
central bank. Such reports can also be prepared at the request of the Member State concerned. Consequently, Sweden will be the subject of a report every second year. Sweden also has the right to request a report.
The reports may be followed by an assessment by the Council. If the ECOFIN Council finds that the Member State concerned fulfils the necessary conditions for the introduction of the euro, the derogation will be abrogated. The decision will be taken by qualified majority and all Member States have the right to vote. The decision will be preceded by discussions of the Council in the composition of Heads of State and Government and by consultations with the European Parliament. It must be assumed that the national decision-making process will be respected in connection with an entry after January 1, 1999.
The Treaty does not differentiate between the conditions of entry between Member States participating from the start and those joining later. The European Council made this clear at its meeting in Madrid in December 1995. A principle of equal treatment applies.
The Treaty leaves some room for interpretation of the convergence criteria. It can be expected that when the Council selects the first group of participants in the monetary union in the spring of 1998, the interpretation of the criteria will be clarified. The interpretation made then will also govern how the criteria will be applied later on. Thus, when Member States are examined for joining the monetary union after January 1, 1999, the convergence criteria should be interpreted neither stricter, nor looser, compared to Member States joining in the first group.
Another matter concerning Member States joining at a later stage is related to the different phases in the changeover to the euro. For the first group of participants, the European Council defined these phases in December 1995 in Madrid. It is likely that there will be some flexibility in this respect for countries joining later. They would certainly not be allowed to use more time for completing the changeover to the euro, but they could make the changeover in a shorter time, if it were to prove possible and appropriate. The changeover could be adapted to the conditions and preferences of the country concerned. Against this background, the following may be said about the different stages of the changeover.
Phase A, from the decision to abrogate a derogation to the adoption of the single currency, can probably be shortened compared with the first group. The ESCB will already be functioning fully. Some time may be needed for national preparations, inter alia, for legislation and to give private economic actors time for remaining preparations.
Phase B is introduced when the Council unanimously decides the conversion rate between the euro and the currency of the Member State concerned. Participating Member States and the Member State concerned are entitled to vote in this decision. The Community will assume responsability over the monetary policy. For the first group, this phase may last up to three years. It could probably be made much
48
shorter for Member States joining later, inter alia, since they could benefit from the experiences of the first group of participants.
The final Phase C can last no longer than six months for the first group. In this phase, banknotes and coins denominated in euros are substituted for banknotes and coins denominated in national currency and become legal tender. During a short period, however, the national bank notes and coins remain legal tender.
Considerations on a future Swedish participation in the monetary union are found in section 7.2. These matters are also discussed in section 5.2 on Sweden’s practical preparations.
5 Sweden’s Preparations for Stage Three
5.1 The Swedish Convergence Programme
The convergence criteria defined in the EC Treaty, are expressions of a sound economic policy irrespective of position on participation in Economic and Monetary Union (EMU). The development of Sweden’s economy since Sweden presented its first convergence programme in June 1995 has been favourable: falling inflation and interest rates, a strengthened exchange rate and a major improvement in public finances. Sweden’s economy has achieved a sufficient degree of strength and sustainable stability to be able to participate in the monetary union.
5.1.1 Background
A major part of Sweden’s preparations before stage three of EMU is the convergence programme that the Swedish Government presented in 1995. This programme, inter alia, set specific, far-reaching goals for the consolidation of the public finances.
During the first stage of EMU, it was the responsibility of the Member States to undertake a convergence programme. These programmes would lay the foundation for an assessment of the progress that had been made on the matter of convergence in economic development, especially with reference to price stability and sound public finances, which are necessary before a common currency can be introduced. During stage two of EMU, convergence programmes are a voluntary commitment, but the Member States have agreed in the ECOFIN Council that it is desirable to carry on with convergence programmes. All Member States (except Luxembourg) have chosen to present such programmes during stage two.
According to a recommendation from the ECOFIN Council the programmes are to cover a period of at least three years and include targets for economic policy which are to be defined as precisely as possible. In addition the programmes should state what measures have been taken and what measures have been announced in order to
49
achieve these targets. They ought also to include what further measures will be undertaken, if required.
As a new member of the EU, Sweden presented its first convergence programme in June 1995. The convergence programme builds on the economic policy that the Government and the Riksdag decided during the 1994/95 session of the Riksdag, which inter alia included specific targets for the public finances. A substantial majority of members of the Riksdag supported the programme.
The ECOFIN Council in a statement on September 18, 1995 welcomed the Swedish convergence programme. The Council was of the opinion that the programme, based on realistic assumptions, presented a strategy for achieving the convergence criteria and restoring stability to the Swedish economy and thus created conditions for sustained growth in production and employment. The Council noted especially the ambitious targets for the public finances.
In the convergence programme it was announced that there would be follow-ups in the form of semi-annual reviews. Such reviews have been presented on the following five occasions:
• In November 1995 in connection with the Government Bill, A Policy for Work, Welfare and Growth (Government Bill 1995/96:25, Appendix 2).
• In April 1996 in connection with the Spring Budget Bill (Government Bill 1995/96:150, Appendix 2).
• In September 1996 in connection with the 1997 Budget Bill (Government Bill 1996/97:1, Appendix 3).
• In April 1997 in connection with the Spring Budget Bill (Government Bill 1996/97:150, Appendix 2).
• In September 1997 in connection with the Budget Bill (Government Bill 1997/98:1, Appendix 3).
5.1.2 The Convergence Programme
In the convergence programme it is stated that the Government and the Riksdag will later take a position on Sweden’s participation in stage three of EMU and that this position would be decided in the light of new developments and in accordance with the Treaty. At the same time it is said that the convergence criteria that have been formulated in the EC Treaty are expressions of a sound economic policy and lay the foundation for strong growth and employment.
The goal for economic policy will therefore be, irrespective of the final position on Sweden’s participation in the monetary union, to meet the convergence criteria. This policy direction is a condition for the achievement of the goal of increased employment and reduced unemployment. Furthermore as a special goal, it is noted that economic growth should be in forms that do not increase the deterioration of the environment or the environmental debt.
50
At the time that the convergence programme was presented, there was a fundamental imbalance in public finances, with a deficit equivalent to 10 per cent of GDP in 1994. Against this background, fiscal policy was directed at consolidating public finances. Three specific targets were set for budget policy:
• The government debt will be stabilised as a share of GDP by 1996 at the latest.
• The deficit in public finances in 1997 cannot exceed 3 per cent of GDP.
• A balance in public finances will be achieved in 1998.
To achieve these targets the Riksdag decided on a consolidation programme with measures that would strengthen public finances on a sustainable basis by SEK 118 billion in 1998, equivalent to 7.5 per cent of GDP. The reinforcement of the revenue side would amount to more than SEK 57 billion and the reduction in expenditures would be more than SEK 60 billion. It is stated in the programme that additional measures may need to be taken. Further it will be announced that there ought to be a sale of state owned assets equivalent to SEK 50 billion.
With respect to monetary policy, the programme concurs with the Riksbank’s target of an annual rate of inflation amounting to 2 per cent, with a tolerance of plus or minus 1 percentage point. Additionally, certain institutional changes will be announced, inter alia, with respect to the Riksbank’s independence.
In the convergence programme an estimate of the economic development up to the year 2000, which was made in June 1995, was presented (table 5.1). From this estimate it is clear, inter alia, that the proposed budget strengthening measures were not enough to achieve the stated goals. However at that time, the Government refrained from proposing further measures, given that the underlying assumptions on economic growth could be considered moderate.
5.1.3 Convergence Programme Reviews
The convergence programme presents the path planned for the development of Sweden’s economy. The Government declared that it plans to follow up the programme every half year in the form of public reviews. The reviews will be the basis for economic policy adjustments if growth varies from the intended course. The reviews have focused on the convergence criteria. The targets for employment and the environment have been followed up in other contexts.
The November 1995 Review
The first review showed a picture of economic growth that was more favourable in many respects than that assumed in the convergence programme. Price increases were subsiding and inflationary expectations were dampened. The interest rates on bonds fell faster and
51
the krona strengthened more than was anticipated in the forecasts that formed the basis of the convergence programme. However, registered unemployment sank more slowly than expected. In total these changes helped to create a better starting point for the improvement of public finances. The deficit in public finances for 1997 was estimated to fall below the reference value of 3 per cent of GDP. The gross public debt was estimated to have stabilised as early as 1995 at a level equivalent to 80 per cent of GDP, which was more than 4 percentage points lower than the estimate in the convergence programme. Against this background, the Government concluded that there was no reason to propose additional budget strengthening measures.
The April 1996 Review
Towards the end of 1995 economic conditions, both in Sweden and abroad, were weakening and a downward revision of the forecasts for 1996 and 1997 was necessary. The deficit in public finances for 1997 was estimated to amount to 3.3 per cent of GDP and 0.8 per cent, or SEK 14 billion for 1998. The consolidated gross debt measured as a share of GDP increased by a couple of percentage points between 1995 and 1996.
Against this background the Government proposed in the Spring Budget Bill of 1996 an augmentation of the consolidation programme by SEK 8 billion in sustainable budget strengthening measures, for a total of SEK 126 billion or from 7.5 to 8 per cent of GDP. In addition SEK 6 billion in temporary budget strengthening measures were proposed.
The September 1996 Review
The forecast with respect to economic development led to no further measures. After the measures that had been proposed in the Spring Budget Bill and approved by the Riksdag, the deficit in public finances for 1997 was estimated to amount to 2.6 per cent of GDP and for 1998, to be eliminated. The gross public debt between 1995 and 1996 was forecast to decline from 80 per cent to 78 per cent of GDP.
The April 1997 Review
Despite a certain unrest in the financial markets and falling employment at the beginning of the year there were signs of a recovery in the economy during 1997. The budget deficit was estimated to be below the 3 per cent reference value by a comfortable margin. For 1998 the estimates showed a budget surplus. Given the weak labour market, the Government proposed a number of measures in the Spring Budget Bill to reduce unemployment, among them increased subsidies to local and county governments, an increased number of student places, and environmental undertakings. With these measures, it was
52
estimated that the budget would be mostly in balance. The gross public debt was estimated to shrink to 77 per cent of GDP.
In the Spring Budget Bill of 1997, the targets for public finances for the years after 1998 were presented. The Government proposed a longterm goal: a surplus in the public finances of 2 per cent of GDP on average over a business cycle. For 1999 the target has been set at 0.5 per cent of GDP and for the year 2000 at 1.5 per cent. Thereafter a long-term goal of a 2 per cent surplus will be reached. If cyclical trends indicate a substantially lower than estimated growth, then the fiscal balance will be allowed to weaken. Conversely, if cyclical trends indicate that growth will be significantly higher, then a bigger surplus will be required.
The September 1997 Review
The most recent review, made in connection with the Budget Bill for 1998, showed that the Swedish economy is in a recovery, which will strengthen further during 1998. The rate of inflation has increased in the course of the year, but remains under the Riksbank’s objective of 2 per cent. The interest rate level and the exchange rate have stabilised after some unrest in the spring. The improvement in public finances has been more rapid than estimated. For 1997 a deficit equivalent to 1.9 per cent of GDP is expected. Measured using the accounting principles that apply within the EU, the 1997 deficit is estimated at only 1.6 per cent of GDP. The consolidated gross debt as a share of GDP is continuing to fall. In 1998, it is estimated that the fiscal balance target can be met and still leave room for measures such as raising the family allowance that were proposed in the Budget Bill.
5.1.4 Economic Performance 1994-1998 Compared with the Convergence Programme
Total GDP growth over the two past years has been 1 per cent weaker than the forecast in the convergence programme. The contribution from foreign trade was about what was expected, in spite of the fact that the international recovery of the previous year was not forecast in the convergence programme. However investment in business and residential construction as well as public sector investment were weaker.
The financial position of Swedish households has grown more favourable than what was forecast in the convergence programme, owing to, inter alia, the net of taxes and transfers has made a less negative contribution than expected. Because the savings ratio has been reduced to the estimated size, private consumption has been more expansive. In contrast, public sector consumption has been cut much more than expected: 2.7 per cent, compared with the estimated 1 per cent. The divergence is entirely due to central government consumption, which has declined sharply. The drawdown of local
53
government consumption during 1995 and 1996 was less than expected, despite worsened local government finances.
However, the most marked difference from the convergence programme forecast is with respect to employment. Instead of the estimated 170,000 new jobs between 1994 and 1996, the increase was limited to 36,000, based on an average of the number employed during the year. Total unemployment went up 1.3 percentage points. At the same time the labour market policy measures did not reach the planned level and therefore registered unemployment went up 2 percentage points.
Table 5.1: Key Indicators for the Years 1995, 1996, 1997 and 1998 Annual change in per cent
1995
1996
1997
1998
CP Actual CP Actual CP Forecast CP Forecast
GDP
2.5 3.6 2.9 1.1 2.16 2.3 2.3 3.1
-Private consumption
-0.5 0.8 1.0 1.5 2.2 2.3 2.2 2.5
-Public consumption
-0.2 -1.0 -0.8 -1.7 -1.1 -1.1 -1.0 0.5
- Investments
11.1 10.9 9.6 4.7 7.4 0.4 7.0 5.8
- Exports
10.6 12.6 7.3 5.6 6.5 9.6 5.9 7.2
- Imports
7.5 10.3 6.0 3.5 6.6 8.5 6.8 7.0
Unemployment
7.0
6.1
5.8
5.6
Government fiscal balance
1
-9.0 -7.9 -5.2 -2.5 -3.5 -1.9 -0.9 0.6
Gross public debt
1
84.3 78.2 84.8 77.8 84.0 77.1 81.3 73.9
1
Per cent of GDP,
Source: Ministry of Finance
The financial position of the Swedish economy has grown stronger than what was forecast in the convergence programme. After the unrest that characterised the foreign exchange market when the programme was presented, the krona strengthened markedly in the last part of 1995; a strengthening that continued through 1996. In the convergence programme it was anticipated that the krona would rise about 2.5 percent through 1997. Currently the krona is estimated to have strengthened by more than 6 per cent.
The stronger krona has been accompanied by falling long-term interest rates. The interest rate on five-year government bonds this year is expected to remain more than 3 percentage points lower than what was estimated in the convergence programme. This difference can be partly attributed to lower international rates, but the differential with Germany has also been reduced more than expected.
The interest and exchange rate developments have contributed to the marked decline in the rate of inflation. During 1996 the general price level even decreased by 0.2 percentage points. Sweden is expected to have a rate of inflation below 2 per cent this year and next.
54
Diagram 5.1 Interest rate on five-year government bonds
0 2 4 6 8 10 12
Dec 95 Mar Jun Sep Dec 96 Mar Jun Sep Dec 97 Mar Jun
Per cent
Outcome Convergence programme
Source: The Riksbank and Ministry of Finance
Diagram 5.2. ECU Index
100 105 110 115 120 125 130 135
Dec 94 Mar Jun Sep Dec 95 Mar Jun Sep Dec 96 Mar Jun
Index 1991=100
Outcome Convergence programme
Source: The Riksbank and Ministry of Finance
Diagram 5.3 CPI in Sweden and the EU
0 2 4 6 8 10 12 14
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Sweden EU
Annual percentage
Source: OECD, Statistics Sweden and Ministry of Finance
55
Diagram 5.4 Public Sector Revenue and Expenditure
40 45 50 55 60 65 70 75
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Revenue Expenditure Taxes
Per cent of GDP
Source: Statistics Sweden, NIER and Ministry of Finance
5.2 Practical Preparations for the Euro in Sweden
Practical preparations for the start of stage three of EMU in 1999 were begun in the Government Offices and the Riksbank in 1996. The aim of the preparatory work has been to give Sweden a realistic chance to complete the preparations that are needed if it joins the monetary union from the start. Even if Sweden does not participate in the monetary union from the start, certain measures need to be taken and some preparatory work performed owing to the formation of the monetary union. The work on the practical preparations in Sweden will therefore continue. This is also important in order for Sweden to be able to maintain freedom of action and a preparedness to act. The Government is hereby reporting for the Riksdag’s information the situation as it applies to the practical preparatory work. Concrete proposals will be submitted at a later date to the extent that they need the Riksdag’s consideration.
5.2.1 Background
In August 1996 the Government decided that a co-ordination function would be initiated in the Ministry of Finance. Five working groups with the task of working on the practical preparations for the possible introduction of the euro to Sweden were to be set up. In the work, both alternatives – participation in the monetary union from the start in January 1999 and non-participation – were to be analysed. In addition the practical preparations would be performed in a way that would not circumscribe Sweden’s possibility of remaining outside the monetary union.
The working groups have studied the areas of legislation, the financial sector, business sector, public administration and matters affecting individuals. Two reports have been presented in 1997 (Ds 1997:9 and Ds 1997:59). These reports are intended as a basis for
56
taking a position on relevant questions and for the practical planning of the preparations for the start of the monetary union, irrespective of whether or not Sweden participates. It is pointed out that the monetary union signifies that measures are needed in both the private and the public sector. Even if Sweden does not participate from the start in 1999, services in euros will be demanded at that time, most likely in the financial sector and in big companies in the business sector.
A summary of the work in the different areas is given below.
5.2.2 Legislation
As part of Swedish preparatory work in the area of legislation, an inventory has been made of those laws and other regulations that need to be changed in order for the euro to be introduced into Sweden and, alternatively, those that need to be changed if Sweden does not join the monetary union. The inventory comprises technical as well as more substantial changes. The result of the technical inventory can be found in an appendix to Ds 1997:9.
From the point in time when the monetary union is formed, the statutes containing references to the ecu will be changed. If Sweden does participate in the monetary union from 1999, the changes in references to the krona, öre, etc. should be made from the start of the second phase when notes and coins denominated in krona will begin to be replaced by notes and currency denominated in euros, that is, January 1, 2002, at the latest.
The legal framework for the transition to a common currency, the euro, at the Community level is laid down in two Council regulations (section 4.7).
The provisions on the continuity of contracts, that is, the continued validity of existing contracts at the time of the transition to the euro, will be laid down in one of these regulations. Therefore no special legislation is deemed to be necessary in Sweden. To sum up, a transition to the euro will not constitute grounds for annulment or renegotiation of the majority of contracts. For certain contracts swings in the exchange rate have an important significance. Special legislation for such contracts is also deemed to be unnecessary. Instead any dispute would have to be settled by customary interpretations of agreements or the application of other general principles of legal agreements.
The law (1983:1092) on the statutes for the National Insurance Pension Fund (the First to the Third Fund Boards) permits bonds, promissory notes, and obligations to be denominated in a foreign currency. For each Board the total value of such securities may amount at most to 10 per cent of the total market value of the assets that the Board administers. Participation in the monetary union would lead to a change in this condition in that the euro will not be a foreign currency. Even if Sweden does not participate in the monetary union from the start in 1999, this condition will be changed to a certain extent because the euro will probably have a special status. This is one of the reasons
57
for the work that is in progress in the Ministry of Finance to revise the investment rules of the National Insurance Pension Fund. A draft report is expected to be ready for presentation in autumn 1997.
If Sweden does not join the monetary union at the start in 1999, the question emerges of how long a preparation time is required, inter alia, to adjust Swedish legislation before a possible entry later. The inventory of the statutes, which has been conducted in the Government Offices, showed that a large number of changes of a more technical nature must be made. The most extensive amendment required is to change the words kronor and öre to euro and cent and to convert all the amounts stated in Swedish currency to an even value stated in euros and cents.
With respect to legal questions of a more complicated nature, it may be necessary that statutory amendments be preceded by some form of inquiry and referrals for comments. The time required for this would probably exceed one year. A large number of the statutes containing sums of money are regulations. Such statutes can be changed in a short time.
5.2.3 Public Administration
When taking stock of the problems in the public sector, the focus has been on two questions: what time intervals should apply for the different steps in the adjustment process and what obligation will public organisations have with respect to adjusting their work to other interested parties’ wishes concerning choice of currency during the transition period.
One principle that earlier was prevalent in many EU countries was that during the transition period the public sector would keep on using the national unit of currency until the notes and coins denominated in euros came into circulation. This principle meant a late transition for the public sector. However in some countries the possibility is now being examined of conducting some communications with the public sector in euros during the transition period. It primarily concerns the opportunity for firms to use euros in their annual reports and state equity capital and make tax declarations in euros. A number of countries, among them Belgium, France, The Netherlands, Finland, Ireland and Luxembourg are giving some consideration to preparing the public sector for the use of two currencies for certain tasks during the transition period. As to internal transactions in the public sector, such as budgeting, accounting, etc., the aim, without exception, is to use the national currency until January 1, 2002.
The adjustments to the EDP system in the public sector, as in business, will be important. A transition to the euro will require extensive changes in the authorities’ data processing. As to EDP systems, which constitute a means of production in various activities and in all communications to and from the authorities connected to EDP systems, the adjustment problem will be substantially more extensive than in the accounting systems. Generally, adjusting the EDP
58
system will be a bigger problem if Sweden joins the monetary union on January 1, 1999 than if it joins at a later time. A later entry would mean that the time pressure to make the necessary changes mentioned by many authorities would not be so burdensome. Joining later would also relieve the resource conflicts with the ongoing IT switch-over by the year 2000.
5.2.4 Tax Issues
The tax issues raised by EMU refer primarily to the taxation of foreign exchange earnings. For private persons – according to the applicable law – foreign exchange profits are taxed when they are realised. Likewise foreign exchange losses are deductible when they are realised. If Sweden does not join the monetary union, those Swedish persons who have assets in EMU currencies will have a ”forced conversion” to the euro. The natural solution is not to contemplate this conversion as a sale. This solution results in foreign exchange profits – in conformity with what applies today – being taxed (and foreign exchange losses deducted) when the asset is sold (or the liability is paid). For other assets the tax consequences of entry occur when the assets are sold or written off.
In the case of companies the value of claims and liabilities denominated in foreign currencies is estimated on the rate of the accounting date (i.e. the exchange rate profits and losses are taxed dayto-day). If such a valuation is not compatible with good accounting practice, the posting of the item will follow good accounting practice. In this case the company will be imposed a tax for a standard revenue amounting to 54 per cent of the interest on central government debt times the difference between the value according to the rate of the accounting date and the book value. For other assets the tax consequences will be imposed when the asset is sold and written off, respectively.
5.2.5 The Financial Sector
EMI is making preparations for a common European payments system, TARGET. Its most important function will be to make possible the execution of common monetary policy. In addition banks and their customers can use TARGET to make payments in euros. TARGET will be built on the existing national clearing/interbank payments systems, in Sweden’s case, the Riksbank’s RIX system. Joining the monetary union would mean that the Riksbank would only need to effect some minor changes in this system. However along with these changes, work will be needed to create a link that will make it possible for RIX to communicate with equivalent systems in other countries.
If Sweden does not participate in the monetary union from the start, the possibility still exists to participate in TARGET for payments in euros. However it is possible that the terms for using TARGET will be
59
less favourable in that case. With non-participation the Riksbank must in addition create a euro function in RIX and administer two parallel systems, which leads to more work.
In principle the banks themselves, like all the private sector, will choose how and at what point in time during the transition period one will switch over to the euro. However certain rules will apply to banks. The EC legislation which regulates the transition to the euro enjoins the banks to have a convergence mechanism for account holders. This will be important in making the transition easier for other players. The technical solution that is planned means that every bank must maintain kronor-euro conversion facilities in connection with its own system. This method is intended to be combined with the so called original currency model. This means that the payer chooses in which currency the payment will be made to the payee.
With respect to the banks’ activities in the retail market, the transition to the euro will probably be made relatively late in the process because the coupling of the these activities to the exchange of notes and coins during the first half of the year 2002 at the latest is relatively firm. The transition with respect to the banks’ activities in relation to companies will probably be made at an earlier point in time. Especially larger, internationally active companies will quickly venture to make large-scale transactions in euros and the euro in many cases will most likely become the currency of large groups of companies. Retail trade and other consumer-oriented activities will probably come later in the process, but these, too, will come to have need to make use of the euro before 2002, for example, in short-term payments.
The possibility of making payments in euros will very likely be in demand even if Sweden does not join the monetary union. How farreaching the demand will be and how it will develop over time are, however, most difficult to judge. In part it will be decided by whether non-participation is judged to be of short or long duration or to be permanent. If Sweden is expected to enter relatively soon, the requirements for handling payments in euros are judged to be relatively large. To build and use parallel systems for kronor and euros obviously implies higher costs.
The question of how long time the banking system will need in order to prepare itself in the event that Sweden does not participate in the monetary union at its inception but then after a while decides to join is the subject of a study by the banks. A preliminary assessment indicates that the probable lead time is about two years from the time that it becomes clear that Sweden will participate until notes and coins denominated in euros can be introduced.
If Sweden participates in the monetary union from the start, institutions in the securities market have decided to implement the transition in the form of a ”big bang”. This means an immediate transition from Swedish kronor to euros on January 1, 1999 as the trading currency for the financial instruments that will be traded on the Stockholm stock exchange and as settlements currency by the
60
Securities Register Centre. The same applies to money market instruments.
If Sweden does not join the monetary union from the start, commercial transactions will continue to be predominantly in Swedish kronor. At the same time there will probably be a growing amount of securities that will be issued and traded in euros. However the extent of the latter is difficult to assess.
Redenomination of Debts and New Public Borrowing in Euros
The legislation that regulates the introduction of the euro will give Member States the right to take measures to redenominate public debt in the euro currency unit. The condition for this is that the debt is stated in the national currency of the Member State and has been issued in accordance with its own legislation. Redenomination itself does not impose a requirement for new legislation; instead it could be accomplished by a change in the instruction for the National Debt Office or by a direction in the annual budget instruction from the Government to the Office. However whether legislation should nevertheless be used is a matter which should be further considered before a possible Swedish participation in the monetary union.
In the event that Sweden remains outside the monetary union when it is formed on January 1, 1999, new domestic public borrowing will continue to be denominated in kronor. There will be no need at that time to give the issuer the unilateral right to convert outstanding debts denominated in kronor. The conversion of public and private debt issued by Swedish lenders in a currency that will be replaced by euros, according to EC legislation referred to previously, will be made when the participating Member State concerned has converted some part of its public debt, assuming that the debt is issued under the law of that country.
5.2.6 The Business Sector
The monetary union will affect business operations considerably, irrespective of whether or not Sweden participates from the start. Some companies intend to use the euro in either event. With a common currency the single market will become more transparent, an outcome that will affect the companies’ competitive position, price setting, etc. In a study, the Swedish National Board for Industrial and Technical Development has analysed the effects on production and employment of Swedish participation and non-participation in the monetary union respectively. In addition companies’ price-setting behaviour in case of fluctuations in the exchange rate and the possible consequences of increased price transparency have been analysed.
The business sector is presumed to plan and implement the necessary measures independently and at their own expense. With participation in the monetary union and the transition to the euro, the measures on the Government’s side in relation to business, as far as can be judged
61
now, will be limited. However certain adjustments of the legislation that pertains to trade and commerce will be necessary.
In the event of Swedish membership in the monetary union in 1999, Swedish joint-stock companies would by January 2002, at the latest, be forced to state their equity capital in euros. Interest has been expressed on the part of companies in being able to state equity capital in euros during the transitional phase after January 1, 1999. Some Swedish companies that are active internationally have expressed the wish to state equity capital in euros even if Sweden does not participate in the monetary union.
In spring 1997 the Government instructed a special investigator to assess what was required in order for companies, banks, and insurance companies to state equity capital and nominal share values in currencies other than the Swedish krona. The investigation has in view both what may need to be done during the transition phase, which will extend from January 1, 1999 to the end of the year 2001 if Sweden participates in the Economic and monetary union from the beginning in 1999 and what could be required if Sweden does not join. The results of this work will be reported in autumn 1997.
Also on the matter of companies’ accounting practices, the establishment of the monetary union may raise a legislative question. This concerns the extent to which Swedish companies will have the opportunity to use the euro in their external accounting. Participation in the monetary union from the start in 1999 means that the accounting must be done in euros beginning in the year 2002. Unless the legislation is changed, the accounting during the transition phase must be done in Swedish kronor. Companies have expressed the wish to be allowed to use the euro as the unit of account during the transition phase. They have also expressed the desire to be able to keep their accounts in euros even if Sweden does not participate in the monetary union.
The special investigator who has been assigned by the Government to investigate the question of equity capital denominated in euros has also been given the task of researching the corresponding question of what requirements Swedish companies have in order to be able to institute financial accounting in euros.
5.2.7 The Euro and the Citizen
The general public can be expected to come into contact with the euro even if Sweden does not join the monetary union. For example, some part of the retail trade in larger cities and popular tourist venues will venture to give prices in euros. Private persons’ savings and investments in European currencies will also be influenced by the monetary union.
If Sweden does participate in the monetary union the changes will naturally enough be more pronounced. In that case the positive effects on citizens are expected to consist of a reduction in the cost of exchanging currencies, a greater possibility of comparing prices, with
62
probably lower prices on goods and services as a consequence, and to a certain extent improved opportunities to borrow.
If Sweden does not join the monetary union from the start in January 1999 the general public still needs to be given information. By joining the monetary union later it can benefit from the experience of other countries.
If Sweden were to enter the monetary union after the start on January 1, 1999, there is still the question of how long the necessary preparation time should be. For the citizens’ and consumers’ part, it is not only measures to provide information that are important to take into consideration. The general public must be informed about the EMU process in detail as well as the more practical consequences of the introduction of a new currency, with new notes and coins. Those with special needs, such as older people, the sight and hearing impaired, and others, must naturally be taken into consideration. Should Sweden decide to participate, the time required for preparation for the introduction of notes and coins denominated in euros, as indicated in the preceding discussion, is expected to be about a year.
5.2.8 Continued work
Even if Sweden does not participate in the monetary union from the start on January 1, 1999, certain measures will need to be taken, as noted previously, and some preparatory work done as a consequence of the formation of the monetary union and the introduction of the euro in a number of EU countries. To sum up, it is a matter of, inter alia, identifying and analysing requests and requirements for changes in laws and changes in regulations that are directed at the public sector. By way of example, as mentioned earlier, the wish of the business community to be able to do their annual reports in euros and state equity capital in euros is already under analysis in the government offices. In addition it should be noted that there is a need for information on the consequences for Swedish companies, banks and private persons in the event that Sweden does not participate in the monetary union from the start on January 1, 1999. It is also important to follow developments with reference to preparatory work and the transition in those countries that will participate in the monetary union from the start. Certain technical changes in national regulations and the like will also need to be effected as a result of the formation of the monetary union.
In order to maintain freedom of action, it is also important to examine more closely how long a preparation time is required in different areas prior to a possible later entry. The nature of the necessary preparatory work and thereby the length of the transition period differs from area to area. A preliminary assessment indicates that the probable lead time is about two years from the time when a political decision on participation is taken to the time when notes and coins in euros can be introduced.
63
Against this background, the Government intends to continue the work on the practical preparations for the introduction of the euro.
6 Sweden’s Economic Policy outside The Monetary Union
The Government’s assessment and proposal: The demands on economic policy will not lessen if Sweden stays outside the monetary union. It will be at least as important to pursue a stability oriented economic policy. Outside the monetary union Sweden will have to demonstrate at least as clearly its efforts both to maintain stable prices and to establish a long-term surplus in the public finances.
6.1 Background
In this chapter the Government expresses its view on what will be required of economic policy should Sweden stay outside the monetary union.
To begin with, it is important to establish that Sweden’s economic policy is formulated in an international environment, irrespective of whether or not Sweden participates in the monetary union. The continuation of European integration will also affect Sweden as a nonparticipating Member State. The Swedish economic policy deliberations will, in any event, need to be affected by the increasing integration on account of the development of the single market, including the strengthened impetus to a single financial market.
The overriding goal must be to ensure that Sweden has the best possible economic development outside the monetary union. The demands on economic policy do not lessen if Sweden stays outside the monetary union. It would be devastating if Sweden were to return to a pattern of high inflation, weak public finances and a trend to a weakening currency.
Sweden’s economic policy is aimed at increasing employment and decreasing unemployment. The goal to cut registered unemployment to half the 1994 level by the year 2000 remains unchanged. The prospects for combating unemployment, in the Government’s view, do not differ to any great extent between the alternatives of participation and nonparticipation in the monetary union.
The start of the third stage does not imply any change in decisionmaking competence as regards fiscal or structural policies of the Member States. However for monetary and exchange rate policy the difference between participation and non-participation is significant in this respect. Non-participating Member States retain the power to decide their monetary and exchange rate policy, whereas participating Member States transfer their powers in these areas to the Community. However as noted in chapter 4, the start of stage three means some
64
changes for non-participating members also. These changes concern, inter alia, the Stability and Growth Pact and exchange rate policy.
Certain general rules on economic policy in the EC Treaty apply to both participating and non-participating Member States. In Article 3a(3) the guiding principles of stable prices, sound public finances and monetary conditions and a stable balance of payments are stated. In the Government’s view these principles express what should be guiding for a sound and strong economy. It should also be remembered here that the Treaty emphasises that Member States shall co-operate on economic policy and regard it as a matter of common concern.
6.2 Fiscal Policy
It was the view of the Government Commission on EMU that there was hardly any difference in the long-term demands on fiscal policy between the alternatives of participation and non-participation in the monetary union. Growing public indebtedness is unacceptable in any exchange rate regime. However in the short term the alternatives differ markedly. The Government Commission on EMU had the opinion that outside the monetary union an expansive fiscal policy with large budget deficits could trigger currency depreciations and rises in the long-term interest rate level throughout the economy owing to increased inflationary expectations. The Government Commission on EMU was of the view that the budget consolidation requirement would mean that fiscal policy measures that would increase the budget deficit would hardly be possible. The Commission could only make limited comments on the effects of the Stability and Growth Pact since it had not been completed when the Government Commission on EMU presented its report.
The organisations to which the proposal to participate in the monetary union has been referred for comment have only made limited comments on the matter of fiscal policy in the event that Sweden does not join the monetary union. They have not objected to the Government
Commission on EMU’s reasoning. The Swedish Trade Union Confederation emphasises the importance of fiscal policy regulations not being allowed to prevent automatic stabilisers from working.
The Government is of the view that sound public finances are necessary outside as well as inside the monetary union. They are at least as important outside the monetary union.
Public finances in Sweden have improved at a rate that has no international precedence. Ambitious goals for public finances have been firmly established by the Government and the Riksdag. The goals will also be achieved. After 1998 there will be a surplus in the general government financial balance, equivalent to 0.5 per cent of GDP in 1999 and 1.5 per cent in the year 2000. The surplus will be equivalent in the long term to 2 per cent of GDP on average over the economic cycle. This objective applies from the year 2001.
65
The reformed budget process is important in being able to maintain sound public finances on a sustainable basis. The new budget process with an annual ceiling on total expenditure means that in practice it is not possible to propose unfinanced expenditures during the course of the fiscal year.
Outside the monetary union Sweden will also be subject to the rules in the Stability and Growth Pact, but the strongest measures in the form of giving of notice and sanctions will not apply. It is good for growth and employment in the EU as a whole that there are rules that can effectively contribute to strong public finances in the Member States.
At the same time it is important that the rules in the Pact have a sufficient degree of flexibility. It is the view of the Government that this is the case. The ambitious objectives for public finances that Sweden has set provide a satisfactory safety margin to the reference value for the deficit. Recessions and other types of shocks in the economy can be counteracted by automatic stabilisers.
All in all the Government is of the opinion that if Sweden stays outside the monetary union, it will become at least as important to hold steadfast to the goals for the public finances.
6.3 Monetary Policy
The Government Commission on EMU was of the view that the possibility of conducting a national monetary policy represented a significant stabilisation policy advantage and that therefore Sweden should remain outside the monetary union when it is started. This national monetary policy would be able to function as a sort of insurance against macroeconomic shocks, which would affect Sweden differently than Member States in the monetary union. Such insurance is especially valuable during a period like the current one of high unemployment and little room for manoeuvre in fiscal policy.
According to the Government Commission on EMU, this is one of the principal reasons why Sweden should not participate in the monetary union from the start. In addition it was the opinion of the Government Commission on EMU that unemployment should be combated with a series of structural policy measures, especially with respect to the labour market, together with a demand stimulating monetary policy. This could, according to the Government Commission on EMU, be done without the inflation target being threatened. However there was a risk that monetary policy might experience a serious credibility problem, that would lead to a weakening of the krona and higher longterm interest rates, if Sweden chose to remain outside the monetary union. Therefore the Government Commission on EMU recommended a reform of the Riksbank to strengthen its independence and thereby increase credibility in the price stability policy.
Those bodies to which the Government Commission on EMU’s report had been referred for comment responded in many cases with the view that the Government Commission on EMU exaggerated the
66
actual monetary policy freedom outside the monetary union and the importance of having access to an independent monetary policy. The Riksbank questioned that the Swedish economy would be particularly exposed to asymmetric shocks. It was the Riksbank’s view that there was an apparent risk that the inflation target would not be perceived as credible if a Swedish decision to remain outside the monetary union were to be based on the argument that monetary policy is needed to counteract macroeconomic shocks. In addition the suggestion that an independent monetary policy should be used as a means to combat unemployment was criticised. The Swedish Trade Union Confederation pointed out that internationalisation also sharply limits national freedom of action outside EMU.
The Government wishes to emphasise that price stability is a prerequisite for a successful economic policy. This statement is valid both inside and outside the monetary union. The principal task of monetary policy is price stability. The Riksbank conducts monetary policy independently and the Governing Board of the Riksbank has defined the inflation target as follows: the increase in the consumer price index will be limited to 2 per cent, with a tolerance interval of plus/minus 1 percentage point. The Government supports the thrust of monetary policy and stands behind the Riksbank’s inflation target.
The five-party agreement mentioned in section 4.5 on the status of the Riksbank has been made with the aim of reinforcing credibility in Swedish monetary and exchange rate policy. In addition Sweden has, as a consequence of its EU membership, undertaken to strengthen the independence of the Riksbank. In the five-party agreement, a price stability objective for the Riksbank prescribed by law is included.
The Government notes, like the Government Commission on EMU, that the Riksbank can only support the general economic policy to the extent that that it is possible without the price stability objective being threatened. A national monetary policy can thereby only be used to stimulate demand if the situation in the labour market, or elsewhere in the economy, is such that this can be accomplished without confidence in the monetary policy diminishing.
With reference to the Government Commission on EMU’s reasoning on the importance of being able to conduct a national monetary policy to counteract individual and, for Sweden, specific economic shocks, it is the Government’s opinion that the merits of this possibility must be weighed against the risks to confidence in monetary policy that it would entail, something that also the Riksbank states in its opinion. In the Government’s view, it is not obvious that the value of conducting a national monetary policy balances these risks.
6.4 Exchange Rate Policy
The Government Commission on EMU was sceptical of a new ERM arrangement. It was the Government Commission on EMU’s view that a system with floating exchange rates and a common inflation target
67
was preferable. The Government Commission on EMU judged participation in a new ERM to be a significant risk-taking, inter alia, given the exchange rate turbulence during 1992 and 1993. It felt that those Member States outside the monetary union which were participating in the ERM 2 would have to make most of the adjustments. It would be better for Sweden, in the Government Commission on EMU’s view, to keep its current monetary policy strategy of a floating exchange rate and an inflation target. In addition to the reasons against Swedish participation in the ERM 2 already given, Sweden’s history of repetitive devaluations would probably mean that an exchange rate target for the krona would no longer be effective as a means of creating credibility. However the Government Commission on EMU thought that there were political costs associated with staying outside the exchange rate system. It saw a possibility of narrow fluctuation bands as a big disadvantage in the new ERM. When the Government Commission on EMU’s report was presented the negotiations leading to the agreement on the ERM 2 had not been concluded.
Of the relatively few organisations commenting on this matter, the majority favoured participation in the ERM 2. Among them were the National Debt Office, the Swedish Employers' Confederation and the National Institute of Economic Research. The National Agency for Government Employers and the Swedish National Board for Industrial and Technical Development agreed with the view of the Government Commission on EMU. The Riksbank did not comment on this matter.
Earlier in section 4.6 the Government has reviewed the ERM 2 and the regulations and conditions that apply to exchange rate policy in Member States outside the euro area.
It should be noted here that according to the five-party agreement on the status of the Riksbank, it is the Government that will decide the exchange rate system. The Riksbank will decide the central rate and the fluctuation band in a system of fixed exchange rates and the practical implementation of a floating exchange rate.
The Government wants to emphasise that there is no legal obligation to participate in the present ERM. Nor will there be any such obligation with respect to the ERM 2. Participation will be voluntary. Nevertheless, Member States with a derogation can be expected to join the mechanism. Sweden’s membership in the EU means that Sweden, like other Member States, will, in accordance with Article 109m, treat its exchange rate policy as a matter of common interest. Sweden does fulfil this general commitment through its current monetary policy regime of an inflation target and a floating exchange rate within the framework of a stability oriented economic policy. Another way to fulfil this general commitment would be participation in the ERM or the ERM 2.
The economic policy of Member States outside the monetary union will, as mentioned in section 4.6 be the subject of surveillance in accordance with Article 103, with the aim of avoiding real exchange rate misalignments and excessive fluctuations in the nominal exchange
68
rate between the euro and other EU currencies that can threaten the single market. In addition the Commission will monitor exchange rate developments and the Economic and Financial Committee will follow the monetary situation in Member States with a derogation.
It is reasonable that the Community will follow monetary developments and monitor economic policy to see if it is oriented towards stability and thus suports stable exchange rates. Monetary stability is important for the good functioning of the single market.
It is the Government’s view that it is not the time for participation in the ERM. Experience has shown that the current policy aimed at price stability in combination with an exchange rate regime with floating exchange rates works well.
There are economic reasons for not participating in ERM2, which the Government Commission on EMU has underlined. Among them, Sweden, in recent years, has had a negative experience with different fixed rate arrangements. However, part of the negative assessment of the ERM 2 by the Government Commission on EMU was based on the misgiving that the fluctuation bands would be narrow or would gradually narrow later. With the design of ERM 2 now completed, that misgiving should not be so great.
Participation in the ERM 2 can be seen as a direct preparatory step before entry into the monetary union. Therefore, many arguments speak in favour of bringing the krona into ERM 2 only in connection with a possible future Swedish participation in the monetary union.
69
7 Considerations on Sweden and EMU
The Government’s proposal: Sweden should not introduce the
European Union’s single currency, the euro, when the third stage of Economic and Monetary Union starts on January 1, 1999. Sweden should keep the door open for a later Swedish participation in the monetary union. The greatest possible freedom of action should be preserved. If the Government later finds that Sweden should participate, it will submit the question to the Swedish people for consideration.
7.1 The Issue of Swedish Participation in The Monetary Union When It Is Established at the Start of Stage Three
The issue of participation in the monetary union is one of the most important political issues. EMU is the largest project in European integration since the Treaty of Rome. Both alternatives of participation and non-participation mean changes compared to the existing situation. The Government has worked for a long time on national preparations and negotiations in the EU and has stimulated analysis and debate. The matter has been examined in depth.
The Government’s view throughout has been that the position on the single currency shall be taken from a position of strength. This means that Sweden’s economy must show a sufficient degree of strength and sustainable stability. It is also necessary to have progressed far enough in national practical preparations of a legal nature and other preparations. The Government has consistently held that the Swedish decision must have a strong democratic basis.
Sweden’s economy has experienced the deepest recession since the 1930s. Only a few years ago Sweden belonged to that group of countries in the OECD that had the worst deficits in public finances. GDP decreased for three years in a row, investments fell and unemployment rose sharply. Sweden has a history of high inflation. In 1991, before the recession set in, the Swedish consumer price increase was approximately double the average for the EU. When the economic crisis was at its worst, there were few who believed that the Swedish economy would be able to achieve such strength that it would be able to meet the terms of entry for the monetary union. Since that crisis the Swedish economy has undergone extensive consolidation. All in all it is the Government’s view that Sweden’s economy has achieved a sufficient degree of strength and sustainable stability to be able to participate in the monetary union. The Government does not share the conclusion of the analysis done by the Commission on EMU, according to which the reason that Sweden should wait before participating in the monetary union is that the economy needs more
70
time to reach a sufficient degree of stability with respect to its public finances and unemployment. Sweden’s economy has improved substantially in the past year and compares favourably with other countries’ economies.
The situation of national practical preparations was described in section 5.2. Extensive work needs to be done in both the private and the public sectors in order for it to be practically possible to introduce the euro. The Government considers it important that the preparations begin in good time. Thus the Government contributes to ensuring that the preparations are made with sufficient advance planning.
Participation in the monetary union must have a strong democratic basis. EMU is to a large extent a political project. Participation should be seen as an expression of the political will to bring about a substantial deepening of European integration. There is not public support for joining the monetary union when it is established January 1, 1999. Opinion polls and many other indicators clearly show this to be the case.
There is not any simple explanation for the Swedish people’s waitand-see attitude. Conditions that are not directly linked to EMU may play a role. At present in Sweden there are negative attitudes towards the EU. Some who voted in favour of EU membership probably believed that it would affect their daily lives more swiftly and positively. The necessary budget consolidation may as well have affected peoples’ attitudes towards the monetary union, although the budget consolidation would have needed to be equally as extensive without EMU.
While the attitude of the general public is negative, business, organisations and authorities are more positive. This is evident from the responses to referrals for comment on the Government Commission on EMU. Nearly half of those who replied thought that Sweden should participate right from the start of stage three and a considerably smaller number concurred with the recommendation of the EMU Commission that Sweden should wait and see. A third of the respondents chose not to take a position on the question of whether Sweden should participate. A small number of the respondents rejected any Swedish participation at all.
However the negative attitudes of the Swedish people must be decisive for the Government’s position. The credibility of Sweden’s political system would strongly risk being called into question if the Riksdag decided on the major step of joining the monetary union from the start. At the same time the EU and the Swedish membership in the EU would be called into question even more. It is in the interest neither of Sweden nor of Europe to try to drive through Swedish participation in the monetary union from the start when there is not broad enough public support for it. It would risk creating a division. Sweden would not be able to make a positive enough contribution to the formation of EMU if the participation were not underpinned by public support.
When a position is taken on the issue of participation from the start, two other important factors also need to be considered.
71
The first factor is whether Sweden’s economy would be damaged if Sweden remains outside the monetary union from the start. This could happen if participation would bring important economic benefits that Sweden would have to forgo if it remained outside the monetary union. This could also happen if the situation as a non participating Member State in itself led to negative effects. It was the opinion of the Government Commission on EMU that participation in the monetary union would give certain, but fairly small economic efficiency gains. It was also the Commission’s view that outside the monetary union, Sweden would have more difficulty effecting credibility in its economic policy. However the Commission was of the view that it was possible to take measures to compensate for this. The Government largely shares the assessment on the economic efficiency gains. As mentioned in Chapter 6, it is the Government’s assessment that it is possible to achieve credibility in the economic policy also outside the monetary union.
A second factor to consider concerns Sweden’s opportunities to exert influence in the EU as a consequence of a Swedish decision not to participate in the monetary union. It was the opinion of the Commission on EMU that the effects of remaining outside are negative in this respect. The Government shares the assessment that Sweden’s influence would be greater if Sweden joined the group of countries that will deepen European integration by introducing the single currency. However it is the Government’s assessment that this aspect should not have greater weight than the lack of public support.
When the Council examines which Member States fulfil the necessary conditions for participation in the monetary union, it will take into account the convergence criterion on exchange rate stability. The interpretation of this criterion today appears uncertain. The Government has maintained that the basis for interpreting this criterion has changed. When the Treaty was written, the normal fluctuation bands in ERM were plus/minus 2.25 per cent. The Treaty mentions two years before the review as the time required to have observed the normal fluctuation bands of the exchange rate mechanism of the European Monetary System without devaluing against the currency of any other Member State. On August 1, 1993, the fluctuation bands were expanded to the widths that apply today of plus/minus 15 per cent. Against this background, the relevance of this criterion can be called into question. However it appears that the Commission and most Member States are of the opinion that participation in ERM (or ERM 2) is necessary before entering into the monetary union.
If the Riksdag approves the Government’s proposal and adopts as its opinion that Sweden should not introduce the euro, the single currency of the European Union, when stage three of EMU starts, the Government, represented by the Minister of Finance and the Prime Minister, will act in accordance with this opinion when the Council makes its examination according to Article 109j(4) in spring 1998.
72
7.2 Future Participation in The Monetary Union
If a Member State does not participate in the monetary union from the start, it has the right to participate at any later date, provided that, in the Council’s view, it fulfils the necessary conditions. Sweden should keep the door open for a later Swedish entry. It should maintain the greatest possible freedom of action and preparedness for the future, not least by preserving the economic position of strength that has been achieved. Another means of maintaining freedom of action is to continue the work on national practical preparations so that a possible future transition to the euro can be implemented in an appropriate manner.
The EMU issue will most certainly be an actuality for a long time. Debate and analysis are to be expected both in this country and on the European level. The Government will follow and evaluate developments carefully.
After January 1, 1999, the Government, if it finds that Sweden should participate in the monetary union, will submit the question to the Swedish people for consideration. It is desirable that such a consideration is made in a general election, but an extra election or referendum instead cannot altogether be ruled out. Thereafter it is for the Riksdag to take the final decision.
If Sweden decides in this way to participate in the monetary union, a process within the EU will begin. The Commission and the ECB will prepare reports on Sweden. Thereafter the European Parliament will deliver an opinion on Sweden’s participation and the Council in the composition of Heads of State and Government will discuss. Then the ECOFIN Council, acting by a qualified majority, decides to abrogate Sweden’s derogation. A date will need to be set for Sweden’s entry into the monetary union. The ECOFIN Council, by the unanimous decision made by Sweden and participating Member States, determines a rate of conversion between the euro and the Swedish krona. Some time will then be needed between entry into the monetary union and the introduction of notes and coins denominated in euros.
7.3 Aspects of Co-operation
EMU should play a major role in Sweden’s continuing work with respect to the EU, even if Sweden remains outside.
EMU is a very important project for the EU and its Member States. There is a strong political will to realize the monetary union. Sweden has considerable interest in the success of EMU.
Sweden should continue to take a constructive part in the preparations for stage three. We should be active in the discussions. Sweden is potentially affected by the rules of the game for EMU. There is reason for Sweden to continue to exert its influence on such matters. We should continue to analyse the various issues that are related to EMU. When the third stage is begun, it will be very important to study how the EMU functions from different aspects.
73
At the same time, in our roles in different bodies of the EU, we need to respect that some issues only, or to a great extent, apply to participating Member States. On our side, we have reason to expect EU bodies and other Member States to respect Sweden’s situation.
For a relatively small Member State, it is especially important to be highly effective in its work in EU. When Sweden remains outside the monetary union the requirements in this respect increases. It becomes even more important to have good co-ordination and consistency of action to be able to pursue matters of priority such as the enlargement, growth and employment, reform of agricultural policy, the environment and openness. It is also urgent that Sweden continue its active commitment to the work of the EU and to the continuing process of integration.
Outside the monetary union, Sweden will also participate fully in the single market on the same terms as other Member States. Sweden’s economy is highly integrated with those of other EU countries. Growth and employment in Sweden will to a great and probably growing extent be dependent on economic developments in the European Union.