Prop. 2008/09:142
Genomförande av elförsörjningsdirektivet
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 5 mars 2009
Fredrik Reinfeldt
Åsa Torstensson (Näringsdepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen behandlas genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (elförsörjningsdirektivet).
I propositionen konstateras att huvuddelen av direktivets bestämmelser redan är genomförda i svensk lagstiftning. Endast några bestämmelser i artikel 4 kräver genomförandeåtgärder, som föreslås ske genom ett tillägg i ellagen (1997:857).
Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2009.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).
2. Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs1 att det i ellagen (1997:857) ska införas en ny paragraf, 8 kap. 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
1 a §
Den systemansvariga myndigheten ska fastställa mål för driftsäkerhet under förutsebara förhållanden på stamnätet och på de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. Målen ska vara objektiva, öppna och ickediskriminerande. De ska underställas regeringen för godkännande. Regeringen bestämmer hur de godkända målen ska offentliggöras.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den systemansvariga myndigheten får meddela föreskrifter om de krav och skyldigheter som måste iakttas för att de enligt första stycket godkända målen ska uppnås.
Innan föreskrifterna meddelas ska samråd ske med systemansvariga i länder vars elsystem är förbundna med det svenska stamnätet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2009.
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (EUT L 33, 4.2.2006, s. 22, Celex 32006L0089).
3. Ärendet och dess beredning
Den 18 januari 2006 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (elförsörjningsdirektivet). Direktivet föregicks av en grönbok om energiförsörjningstrygghet (KOM (2000) 769). Direktivet finns i bilaga 1.
Energimarknadsinspektionen fick i uppdrag att lämna förslag till hur Sverige ska genomföra elförsörjningsdirektivet. Uppdraget redovisades till regeringen genom rapporten ”Genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar” (N2007/2437/E).
Mot bakgrund av att Energimarknadsinspektionen påpekade behovet av författningsförändringar, men inte lämnade några färdiga författningsförslag, utarbetades inom Regeringskansliet (Näringsdepartementet) en promemoria, vilken delvis bygger på Energimarknadsinspektionens rapport. I denna promemoria redovisas förslag till nya bestämmelser i ellagen (1997:857) samt andra förslag för att genomföra elförsörjningsdirektivet i svensk rätt. Promemorian finns i bilaga 2.
Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr N2008/4154/E).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 12 februari 2009 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets förslag.
4. Elförsörjningsdirektivet
Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (elförsörjningsdirektivet) antogs den 18 januari 2006.
Huvudsyftet med direktivet är att trygga elförsörjningen för att se till att den inre marknaden för el fungerar väl och att garantera en tillräcklig nivå av produktionskapacitet, en tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan och en lämplig nivå av överföringsförmåga mellan medlemsstaterna så att den inre marknaden utvecklas.
Tre faktorer inom denna ram behandlas särskilt i tre artiklar, nämligen nätdriftsäkerhet i artikel 4, jämvikt mellan utbud och efterfrågan i artikel 5 och investeringar i nätet i artikel 6.
I det följande behandlas varje artikel i direktivet och i samband med det remissinstansernas synpunkter på promemorians förslag eller bedömningar i anslutning till artikeln.
Det bör dock redan här anmärkas att huvuddragen i denna proposition i betydande grad skiljer sig från huvuddragen i promemorian.
Först lämnas här en övergripande redogörelse för remissynpunkterna på promemorian.
Övervägande antalet remissinstanser har inga synpunkter på promemorian eller har avstått från att lämna synpunkter. Några remissinstanser tillstyrker remisspromemorians förslag till hur elförsörjningsdirektivet ska genomföras i svensk lagstiftning utan kommentarer. Inga remissinstanser har direkt avstyrkt förslaget men flera av remissinstanserna har gett omfattande kommentarer i sak.
De allra flesta remissinstanser som inkommit med svar delar promemorians bedömning att det torde krävas ett fåtal lag- och regeländringar för att genomföra elförsörjningsdirektivet i svensk rätt.
Flera remissinstanser, bl.a. Affärsverket svenska kraftnät och Vattenfall
AB anser det angeläget att tolkningen av direktivets innehåll görs mot bakgrunden av de omfattande elavbrotten i världen som inträffade år 2003 och uppfattningen att regelverken för att upprätthålla driftsäkerheten i de nationella och gränsöverskridande elsystemen inklusive överföringsnäten behövde formaliseras genom lagstiftning. Direktivet behandlar också förutsättningar och regler för att åstadkomma och upprätthålla tillräcklig förmåga att klara balansen mellan produktionskapacitet och förbrukningsnivå samt en överföringskapacitet som är tillräcklig för en gränsöverskridande elmarknad. I dessa avseenden bör elförsörjningsdirektivet förstås som en komplettering till Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG, det s.k. elmarknadsdirektivet. Även Energimarknadsinspektionen instämmer i denna syn.
4.1. Artikel 1 Tillämpningsområde
Regeringens bedömning: Artikel 1 i direktivet föranleder inga krav på genomförandeåtgärder.
Promemorians förslag: I promemorian föreslås att det uppdras åt en myndighet att ta fram klara, fasta och icke-diskriminerande strategier för trygg elförsörjning som är förenliga med en konkurrensutsatt marknads krav. Den myndighet som åsyftas är Statens energimyndighet, som i detta hänseende numera motsvaras av Energimarknadsinspektionen.
Remissinstanserna: Flera remissinstanser (Energimarknadsinspektionen, Affärsverket svenska kraftnät, Svensk energi m.fl.) är negativa till förslaget att Statens energimyndighet ska uppdras att ta fram, klara, fasta och icke-diskriminerande strategier för trygg elförsörjning som är förenliga med en konkurrensutsatt marknads krav.
Förslaget leder enligt remissinstanserna till otydlighet i roll- och ansvarsfördelning för försörjningstryggheten eftersom elmarknadsdirektivet och det nu föreliggande elförsörjningsdirektivet delvis går in i varandra vad gäller ansvarsfördelningen. Affärsverket svenska kraftnät betonar betydelsen av att tolkningen av direktivets innehåll görs mot bakgrund av att elförsörjningsdirektivet utgör en komplettering till det tidigare elmarknadsdirektivet 2003/54/EG i två avseenden. Det första rör behovet
att formalisera genom lagstiftning ansvaret att upprätthålla driftsäkerheten i de nationella och gränsöverskridande elsystemen inklusive transmissionsnäten. Det andra rör förutsättningar och regler för att åstadkomma och upprätthålla tillräcklig förmåga att klara balansen mellan produktionskapacitet och förbrukningsnivå samt en överföringskapacitet som är tillräcklig för en gränsöverskridande elmarknad. Svensk Energi och Affärsverket svenska kraftnät anser att det bör vara Energimarknadsinspektionen i egenskap av tillsynsmyndighet som ges i uppdrag att ta fram strategierna och hänvisar till det kommande tredje inre marknadspaketet där Energibyrån (ACER), som består av medlemsstaternas tillsynsmyndigheter, kommer att ges en roll i att ta fram strategier för att trygga elförsörjningen i Europa. Statens Energimyndighet tillstyrker dock förslaget och menar att de kan ta fram övergripande strategier för en trygg energiförsörjning inom ramen för deras ansvarsområde, marknadens utformning och i enlighet med det aktuella krishanteringssystemets grundprinciper.
Skälen för regeringens bedömning: Direktivets tillämpningsområde anges i artikel 1. Artikeln innehåller två punkter. I den första punkten anges att syftet med direktivets bestämmelser är att trygga elförsörjningen för att se till att den inre marknaden för el fungerar väl samt att garantera en tillräcklig nivå av produktionskapacitet, en tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan och en lämplig nivå av överföringsförmåga mellan medlemsstaterna så att den inre marknaden utvecklas. I den andra punkten anges att det genom direktivet skapas en ram inom vilken medlemsstaterna ska ta fram klara, fasta och icke-diskriminerande strategier för trygg elförsörjning som är förenliga med en konkurrensutsatt inre elmarknads krav.
Artikeln anger alltså bara direktivets syfte. Hur dessa syften ska uppnås anges först i kommande artiklar. Av artikel 4 framgår att medlemsstaterna och de behöriga myndigheterna (tillsynsmyndigheterna) ska fastställa målen och de systemansvariga ska fastställa hur regelverken i detalj behöver utformas och i efterhand anpassas inom ramen för deras ansvar. I artikel 5 anges att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att upprätthålla jämvikt mellan efterfrågan på el och tillgänglig produktionskapacitet. Artikel 6 anger att medlemsstaterna ska fastställa ett regelverk som ger investeringssignaler till de systemansvariga för både transmissions- och distributionsnät. Uppfyllandet av artiklarna 4, 5 och 6 motsvarar sammantaget en strategi för trygg elförsörjning som inbegriper nätdriftsäkerhet, balans mellan utbud och efterfrågan av el samt lämplig nivå av nätets överföringsförmåga. I promemorian angavs som motiv för att peka ut Statens energimyndighet att den redan i dag har en roll vad gäller långsiktig försörjningstrygghet genom bl.a. övergripande analyser. Detta uppdrag ligger emellertid inom ramen för ett mer övergripande och långsiktigt perspektiv än vad som eftersträvas i direktivet.
Mot bakgrund av att direktivet utgör en komplettering till elmarknadsdirektivet som anger en viss roll- och ansvarsfördelning mellan tillsynsmyndighet och systemansvariga finns skäl att låta denna bestå.
Med hänsyn till det nu anförda bör direktivets tillämpningsområde noteras men inte likställas med att man behöver uppdra åt ytterligare en part (Statens energimyndighet) att ta fram ytterligare strategier än de som
redan efterfrågas i artikel 4, 5 och 6. Regeringen anser att Statens energimyndighets nuvarande övergripande roll i sammanhanget och uppdrag att analysera försörjningstryggheten inte bör knytas samman till de mer konkreta och exekutiva utövandena som direktivet anger. Därför behöver några genomförandeåtgärder inte vidtas med anledning av artikel 1. Promemorians förslag bör således inte genomföras i den delen.
4.2. Artikel 2 Definitioner
Regeringens bedömning: Artikel 2 i direktivet föranleder inga krav på genomförandeåtgärder.
Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) betonar betydelsen av att tolkningen av direktivets innehåll görs mot bakgrund av att elförsörjningsdirektivet utgör en komplettering till det tidigare elmarknadsdirektivet (2003/54/EG) i två avseenden. Det första rör behovet av att genom lagstiftning formalisera ansvaret för att upprätthålla driftsäkerheten i de nationella och gränsöverskridande elsystemen inklusive transmissionsnäten. Det andra rör förutsättningar och regler för att åstadkomma och upprätthålla tillräcklig förmåga att klara balansen mellan produktionskapacitet och förbrukningsnivå samt en överföringskapacitet som är tillräcklig för en gränsöverskridande elmarknad.
Svenska kraftnät anser mot denna bakgrund och med stöd av erfarenheterna från arbetet inom samarbetsorganisationen för europeiska systemansvariga stamnätsföretag (ETSO) med förarbetena till direktivet, att det är nödvändigt att i vissa avseenden göra andra tolkningar av direktivet än vad som framgår av promemorian. Detta gäller i synnerhet behandlingen av begreppen ”driftsäkerhet” och ”nätdriftsäkerhet” i artikel 4.
Även vissa andra remissinstanser kritiserar tolkningen av direktivets innehåll och begrepp. Det finns enligt flera remissinstanser skäl att tolka vissa begrepp på annat sätt än vad som görs i promemorian mot bakgrund av det sammanhang som motiverade elförsörjningsdirektivets tillkomst. Detta gäller särskilt begreppet nätdriftsäkerhet i artikel 4 som uppges kunna ha såväl en vidare som en snävare tolkning. Remissinstanserna efterlyser den snävare definitionen av begreppet ”nätdriftsäkerhet” eftersom det i deras mening är i enlighet med direktivet.
Energimarknadsinspektionen framför särskilt behovet av förtydligande avseende övervakning av Svenska kraftnät. Av promemorian framgår att regeringen övervakar Svenska kraftnät vad gäller systemansvaret.
Regeringen övervakar också driftsäkerheten i enlighet med elförsörjningsdirektivet. Övervakning enligt elmarknadsdirektivet av att Svenska kraftnät fullgör sitt systemansvar i enlighet med artikel 9 åligger däremot nätmyndigheten, dvs. Energimarknadsinspektionen.
Sveriges Advokatsamfund efterlyser en definition av begreppet ”nätdriftsäkerhet” eftersom det konstaterats att osäkerhet råder beträffande vilka begrepp i ellagen som ”nätdriftsäkerhet” motsvarar.
Skälen för regeringens bedömning: Artikel 2 innehåller bara definitioner och föranleder därmed inte några genomförandeåtgärder.
Regeringen anser att det är relevant att tolka direktivets innehåll mot bakgrund av att elförsörjningsdirektivet utgör en komplettering till elmarknadsdirektivet. Därmed finner regeringen det rimligt att i sammanhanget också utgå från den snävare tolkningen av begreppet nätdriftsäkerhet (artikel 4).
Eftersom flera remissinstanser motsätter sig den vidare tolkningen av nätdriftsäkerhet och att den mest naturliga tolkningen mot bakgrund av ingressens punkt 7 och 8 synes vara att jämställa nätdriftsäkerhet med ellagens begrepp ”driftsäkerhet” bör denna hållning bibehållas (Se även artikel 4). Regeringen bedömer det lämpligt att använda/definiera begreppet i ellagen i enlighet med direktivet.
4.3. Artikel 3 Allmänna bestämmelser
Regeringens bedömning: Bestämmelserna i artikel 3 i direktivet kräver inga ytterligare genomförandeåtgärder från svensk sida.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Ingen kritik har framförts mot promemorians bedömning om att gällande lagstiftning inte behöver ändras för att tillgodose direktivets krav. Däremot anser Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) att det är viktigt att begreppet ”vinsten för slutförbrukarna” definieras tydligt för att klargöra skillnaderna gentemot ”samhällsekonomisk nytta”, vilket normalt används när det gäller nyttoberäkning av anläggningar. Om genomförandet av direktivet ska bygga på ”vinsten för slutförbrukarna” anser verket att det är viktigt att detta begrepp definieras tydligt för att nyttovärderingar ska kunna göras på ett enhetligt sätt. Konkurrensverket ifrågasätter med anledning av den beskrivning av marknadsförhållanden m.m. som görs i promemorian om den svenska marknaden för elproduktion för närvarande helt svarar upp mot kraven om en väl fungerande konkurrens på elmarknaden så som rimliga möjligheter för nya aktörer att etablera sig liksom tydliga och långsiktigt stabila incitament och spelregler för investeringar. Framför allt finns ett antal restriktioner för investeringar i såväl storskalig vattenkraft som kärnkraft.
Skälen för regeringens bedömning: Artikel 3 innehåller fem punkter.
I den första punkten anges som huvudprincip att medlemsstaterna ska trygga elförsörjningen på en hög nivå. Detta ska medlemsstaterna uppnå genom att vidta två typer av åtgärder.
Den första typen av åtgärder är sådana som är nödvändiga för att underlätta ett stabilt investeringsklimat.
För att trygga elförsörjningen på en hög nivå krävs investeringar i framför allt produktionsanläggningar och överföringsanläggningar, dvs. elnät.
Vad gäller produktionsanläggningar är det för närvarande främst anläggningar för förnybar elproduktion som anläggs, särskilt vindkraft-
anläggningar. Staten understödjer på olika sätt anläggande av sådana anläggningar. Ett exempel på detta är det s. k. elcertifikatsystemet som främjar produktion av förnybar energi. I övrigt är det av betydelse för en trygg elförsörjning att investeringar i kraftproduktion görs geografiskt där de ger störst nytta för systemet. Produktion som är ansluten i en punkt och som medför att efterfrågan överstiger nätets överföringsförmåga kan i sin tur medföra begränsningar i överföringen och därmed hämma elförsörjningen. Svenska kraftnäts s.k. punktariffsystem för inmatning och uttag på stamnätet som innebär olika avgifter beroende på var inmatning eller uttag sker geografiskt har därför betydelse för att riktiga prissignaler och därmed incitament till investeringar i produktion ges. Den kraftiga utbyggnad av vindkraften som för närvarande äger rum visar att investeringsklimatet för nya produktionsanläggningar kan betecknas som stabilt. Regeringen bedömer mot bakgrund av att, som tidigare nämnts, elförsörjningsdirektivet utgör ett komplement till elmarknadsdirektivet och syftar till att trygga elförsörjningen på en hög nivå genom att främja ett stabilt investeringsklimat som sådant snarare än att nå lika förutsättningar för alla kraftslag. Ett sådant mål får rimligen bedömas som underordnat när det gäller landets försörjningstrygghet. Därutöver kan nämnas att regeringen tidigare har lagt fast att de kvarvarande större älvarna ska skyddas. Det är därför inte aktuellt att lyfta liggande restriktioner för storskalig vattenkraft. Vad gäller konkurrenssituationen för kärnkraft har regeringen tagit initiativ till att se över samägandet av kärnkraften och möjligheterna för att öka konkurrensen. Detta arbete ska vara färdigt den 30 april 2009.
Vad gäller överföringsanläggningar, dvs. elnät, är kanske koncessionssystemet den viktigaste faktorn för att skapa ett stabilt investeringsklimat som främjar att nödvändiga investeringar i överföringsnätet genomförs. Vidare är det av betydelse att nätägaren identifierar behov av underhåll och nyinvesteringar för att möta efterfrågan på överföring av kraft i nätet.
Den andra typen av åtgärder som medlemsstaterna ska vidta för att trygga elförsörjningen på en hög nivå är att fastställa vilka funktioner och ansvarsområden som de behöriga myndigheterna och alla relevanta marknadsaktörer ska ha. Dessa funktioner och ansvarsområden ska offentliggöras. De relevanta marknadsaktörerna innefattar bland annat systemansvariga för överförings- och distributionssystem, elproducenter, elleverantörer och slutförbrukare.
Denna information är för svenskt vidkommande offentliggjord i ellagen (1997:857). Där nämns och regleras funktioner och ansvarsområden för den behöriga myndigheten och för samtliga de uppräknade typerna av marknadsaktörer.
Den behöriga myndigheten är nätmyndigheten enligt 1 kap. 7 § ellagen. Nätmyndighet är för närvarande Energimarknadsinspektionen. Nätmyndigheten ska enligt nämnda paragraf handlägga de frågor som enligt ellagen eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av ellagen ligger på nätmyndigheten. Därmed är den behöriga myndighetens såväl funktion som ansvarsområde fastställda.
Huvuddelen av bestämmelserna vad gäller relevanta marknadsaktörer gäller för innehavare av nätkoncession, dvs. systemansvariga för överförings- och distributionssystem, där överföringssystem motsvarar stamnätet och distributionssystem motsvarar regionledningar och
lokalnät. Elproducenter berörs bl.a. av bestämmelserna om nättariffer i 4 kap., om skyddsåtgärder enligt 9 kap. och om skadestånd enligt 10 kap. Elleverantörer berörs av bestämmelserna om övergripande systemansvar och balansansvar m.m. i 8 kap. Slutförbrukare, dvs. elanvändare, berörs bl.a. av bestämmelserna om nättariffer i 4 kap. och om överföring och leverans av el till konsumenter enligt 11 kap.
Regeringen bedömer sammanfattningsvis att nuvarande regelverk och marknadsmodell säkerställer ett stabilt investeringsklimat för såväl produktion och nät. Vidare bedöms Sverige redan i dag uppnå minst lämplig nivå på överföringskapaciteten som direktivet kräver.
Bestämmelserna i artikel 3.1 är alltså redan genomförda och kräver därmed inga ytterligare åtgärder från svensk sida.
I följande punkter, 2–5, i artikeln anges ett antal faktorer som medlemsstaterna ska eller får beakta då de genomför bestämmelserna i punkten 1. Eftersom några genomförandeåtgärder inte ska vidtas med anledning av bestämmelserna i punkten 1 blir punkterna 2–5 inte tillämpliga i det här sammanhanget.
4.4. Artikel 4 Nätdriftsäkerhet
Regeringens förslag: Den systemansvariga myndigheten ska fastställa mål för driftsäkerhet under förutsebara förhållanden på stamnätet och de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet.
Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, den systemansvariga myndigheten får meddela föreskrifter om de krav och skyldigheter som måste iakttas för att målen ska uppnås.
Promemorians förslag: I promemorian föreslås att det införs en skyldighet för behörig myndighet att utfärda minimikrav och minimiskyldigheter för driftsäkerheten.
Med behörig myndighet avses därvid den systemansvariga myndigheten, dvs. Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät).
Med driftsäkerhet avses därvid både driftsäkerhet och överföringskvalitet.
I promemorian fastslås också att de mål för leveranskvalitet och nätsäkerhetsprestanda som enligt artikel 4.2 ska fastställas omfattar samtliga nivåer på det svenska elsystemet.
Remissinstanserna: Kritik riktas från flera remissinstanser mot resonemangen beträffande leveranskvalitet och elkvalitet i allmänhet och mot att lägre nätnivåer också skulle innefattas i direktivet.
Affärsverket svenska kraftnäts uppfattning är att detta är frågor som inte är rimliga att reglera med utgångspunkt i direktivet. De mål som åsyftas i artikel 4.2 bör inte likställas med de detaljerade regelverk för driftsäkerhet som direktivet också kräver ska finnas på plats. Dessa regelverk är att betrakta som verktyg som de systemansvariga behöver för att uppfylla målen för en säker elförsörjning. Den vidare tolkning av begreppet driftsäkerhet/nätdriftsäkerhet som finns i promerorian leder till begreppsförvirring om vad som är nödvändigt att göra för att genomföra direktivet i svensk lagstiftning. Kritik framförs mot att bryta ut enskilda
detaljer ur ett regelkomplex och reglera dem särskilt. I promemorian har t. ex. termen ”teknisk driftsäkerhetsreserv i överföringskapacitet” (artikel 4.d) lyfts fram som ett föreslaget föremål för särskild reglering i en föreslagen lagtext. Detta begrepp betyder i klartext säkerhetsmarginaler i överföringsgränserna och är således inbegripet i de allmänna regelverken för driftsäkerheten på transmissionsnäten och på de gränsöverskridande förbindelserna.
Skälen för regeringens förslag: Syftet med direktivet är enligt artikel 1.1 att trygga elförsörjningen genom att se till att den inre marknaden för el fungerar väl. I artikel 3.1 anges de åtgärder som medlemsstaterna ska vidta för att trygga elförsörjningen på en hög nivå. Då medlemsstaterna genomför dessa åtgärder ska de, enligt artikel 3.2, ta hänsyn till ett betydande antal faktorer. Bland dessa nämns Betydelsen av att tillförsäkra en oavbruten elförsörjning (punkten a), Behovet av regelbundet underhåll och, i förekommande fall, förnyelse av överförings- och distributionsnäten för att upprätthålla nätets prestanda (punkten d) och
Behovet att säkerställa tillräcklig reservkapacitet avseende överföring och produktion för en stabil drift (punkten f).
Hur dessa faktorer närmare ska regleras anges i artikel 4 som bär rubriken Nätdriftsäkerhet.
Det har under remissomgången visat sig att det råder viss oklarhet om hur denna artikel bör tolkas.
Regeringen gör för sin del följande bedömning. Först bör uppmärksammas att begreppet nätdriftsäkerhet definieras i artikel 2 c som oavbruten drift av överföringssystemet och, när så är tillämpligt, av distributionssystemet under förutsebara förhållanden. Vad först gäller nämnandet av distributionssystem i definitionen, vilket också sker på andra ställen i direktivet, beror det på att distributionssystemen i vissa medlemsstater delvis har samma funktion som överföringssystem. Så är emellertid inte fallet i Sverige, varför detta omnämnande inte är tillämpligt här.
Av denna definition kan man dra två slutsatser enligt följande. I definitionen nämns bara överföringssystemet, vilket för svenskt vidkommande motsvarar stamnätet. Även av en rad andra artiklar i direktivet framgår att dess bestämmelser bara avser överföringssystemet.
Av definitionen framgår också att nätdriftsäkerhet innefattar en oavbruten drift av överföringssystemet under förutsebara förhållanden. Av detta kan man dra slutsatsen att reglerna som rör oavbruten drift inte bara gäller vid normala förhållanden utan också vid sådana extraordinära förhållanden som kan förutses. Extrema väderförhållanden torde vara det vanligaste exemplet på sådana förhållanden.
Huvudregeln om nätdriftsäkerhet ges i artikel 4.2, där det föreskrivs att medlemsstaterna eller de behöriga myndigheterna ska se till att de systemansvariga för överföringssystemen fastställer och uppfyller mål för leveranskvalitet och nätsäkerhetsprestanda.
En terminologisk fråga måste först uppmärksammas. Begreppet systemansvarig har olika innebörd i direktivet respektive ellagen. En definition av direktivets begrepp finns i artikel 2.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG, det s.k. elmarknadsdirektivet. Enligt denna definition avses
med systemansvarig för överföringssystemet, som i Sverige utgörs av stamnätet, den som ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av överföringssystemet och dess sammanlänkningar till andra system och för att säkerställa att systemet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el.
Av denna definition följer att systemansvarig för överföringssystemet i Sverige är den som har nätkoncession för stamnätet, vilket är Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät).
I ellagen innebär begreppet systemansvar det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. Även systemansvaret enligt ellagen åvilar Svenska kraftnät.
Inom EU är det vanligaste att dessa två uppgifter åvilar samma organ, såsom är fallet på den svenska elmarknaden. Det finns dock undantag.
Det kan ligga nära till hands att anse att de uppgifter som regleras i artikel 4 i direktivet åligger den som har ansvaret för drift och underhåll av stamnätet, dvs. Svenska kraftnät i egenskap av nätkoncessionshavare för stamnätet. Uppgifterna är dock inte strikt begränsade till själva stamnätet utan avser också bl.a. utlandsförbindelser och elektriska anläggningar, anordningar, materiel och installationer som ska anslutas till elnätet.
Uppgifterna bör därför åligga Svenska kraftnät i egenskap av systemansvarig myndighet, varför de bestämmelser varigenom artikel 4 i direktivet genomförs bör tas in i 8 kap. ellagen. Där bör det alltså föreskrivas att den systemansvariga myndigheten ska fastställa mål för driftsäkerhet under förutsebara förhållanden på stamnätet.
I artikel 4.1 uppställs ett antal krav som medlemsstaterna ska uppfylla för att de fastställda målen för nätdriftsäkerhet ska uppnås.
Det första kravet under punkten a innebär att medlemsstaterna eller de behöriga myndigheterna ska se till att den systemansvarige för överföringssystemet fastställer minimidriftregler och minimiskyldigheter för nätsäkerheten. För att detta krav ska uppfyllas bör det i 8 kap. ellagen införas en föreskrift att regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, den systemansvariga myndigheten får meddela föreskrifter om de krav och skyldigheter som måste iakttas för att de fastställda målen ska uppnås.
Enligt punkten b får medlemsstaterna kräva att de av den systemansvarige för överföringssystemet fastställda minimidriftreglerna och minimiskyldigheterna för nätsäkerheten underställs de behöriga myndigheterna för godkännande. Bestämmelsen är inte obligatorisk och regeringen ser ingen anledning till att den bör genomföras.
Enligt punkten c ska medlemsstaterna se till att den systemansvarige för överföringssystemet följer minimidriftreglerna och minimiskyldigheterna för nätsäkerheten. Om Svenska kraftnät inte skulle fullgöra dessa uppgifter på ett korrekt sätt kommer regeringen att se till att uppgifterna åter fullgörs på ett korrekt sätt.
I punkten d anges att medlemsstaterna ska kräva att den systemansvarige för överföringssystemet uppfyller vissa krav vad gäller lämplig nivå av driftsäkerhetsreserv i överföringskapacitet och vad gäller samarbete med systemansvariga för andra överföringssystem med vilka
det nationella överföringssystemet är sammankopplat. Dessa bestämmelser är intagna i de interna rutiner för Svenska kraftnät som nämns i författningskommentaren till den nya 1 a § i 8 kap. ellagen. Därmed är bestämmelsen genomförd i svensk rätt.
Enligt punkten e ska medlemsstaterna särskilt se till att de systemansvariga för sammankopplade överföringssystem utbyter information om driftläget i elnäten i tid och på ett effektivt sätt i enlighet med driftsäkerhetskraven i minimireglerna. Bestämmelser om sådant informationsutbyte finns i de avtal som Svenska kraftnät har ingått med sina motsvarigheter i de länder med vars elsystem det svenska elsystemet är sammankopplat genom utlandsförbindelserna. Frågan behandlas i författningskommentaren till den nya 1 a § i 8 kap. ellagen. Bestämmelsen är alltså genomförd i svensk rätt.
I artikel 4.3 anges att medlemsstaterna inte får göra skillnad på gränsöverskridande kontrakt och nationella kontrakt då de vidtar vissa åtgärder som nämns i artikel 24 i elmarknadsdirektivet och i artikel 6 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av den 26 juni 2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel.
De åtgärder som nämns i elmarknadsdirektivet är sådana som en medlemsstat får vidta i händelse av en plötslig kris på energimarknaden och om personers, anordningars eller anläggningars fysiska trygghet eller säkerhet hotas, eller om energiförsörjningssystemets integritet hotas. Det rör sig här om mycket allvarliga kriser. Hur sådana kriser ska bemästras får avgöras från fall till fall och några genomförandeåtgärder blir därför inte nu aktuella.
De åtgärder som nämns i EG-förordningen är sådana som krävs för att hantera problem med överbelastning i näten. Eftersom det är en EGförordning är den direkt tillämplig i Sverige och några genomförandeåtgärder kan därmed inte bli aktuella. De bestämmelser som ges i förordningen beaktas i Svenska kraftnäts interna rutiner och internationella avtal som nyss nämnts.
I artikel 4.4 anges att medlemsstaterna ska se till att minskad tillförsel i nödlägen grundas på i förväg fastställda kriterier i förhållande till hur obalanser hanteras av de systemansvariga för överföringssystemet. Den frågan regleras i 8 kap. 2 § andra stycket ellagen. Regleringen bygger på s.k. manuell bortkoppling, vilket tidigare benämndes roterande bortkoppling.
Det samråd med andra systemansvariga som nämns i artikeln är reglerat inom ramen för de internationella avtal som Svenska kraftnät ingått med sina motsvarigheter i andra, berörda länder.
4.5. Artikel 5 Jämvikt mellan utbud och efterfrågan
Regeringens bedömning: Bestämmelserna i artikel 5 i direktivet kräver inga ytterligare genomförandeåtgärder från svensk sida.
Promemorians förslag: I promemorian föreslås att det införs en bestämmelse att de åtgärder som vidtas enligt denna artikel ska offentliggöras.
Remissinstanserna: HSB anser det viktigt att elnätsföretagen vidtar åtgärder som uppmuntrar effektiv energianvändning och anser att det bör föras in i lagtexten.
Skälen för regeringens bedömning: Artikelns huvudregel ges i punkten 1, där det stadgas att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att upprätthålla jämvikt mellan efterfrågan på el och tillgänglig produktionskapacitet.
Två åtgärder nämns särskilt som medlemsstaterna bland annat ska vidta.
Den första åtgärden är att främja inrättandet av en råkraftmarknad på visst angivet sätt. Sverige har deltagit i inrättandet av den nordiska elbörsen, NordPool, i Oslo som uppfyller kraven i denna punkt.
Den andra åtgärden är att ålägga den systemansvariga för överföringssystemet att sörja för att en lämplig nivå på reservproduktionskapacitet finns tillgänglig för balansregleringens behov. Den åtgärden är vidtagen dels genom att regeringen har utsett Svenska kraftnät att vara systemansvarig myndighet enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen, dels genom att regleringen i 8 kap. 2 § ellagen har antagits. Regeringen har dessutom meddelat närmare föreskrifter om Svenska kraftnäts befogenheter som systemansvarig myndighet i förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el. Svenska kraftnät sköter i praktiken sina uppgifter som systemansvarig inom ramen för den s.k. reglermarknaden som är gemensam med övriga nordiska länder med undantag för Island, där elproducenterna och elanvändare som är balansansvariga deltar genom att öka eller minska sin produktion respektive förbrukning.
De nu redovisade åtgärderna är tillräckliga för att upprätthålla jämvikt mellan efterfrågan på el och tillgänglig produktionskapacitet. Regeringen bedömer att punkten 1 är genomförd inom ramen för den nordiska elmarknadsmodellen genom att det sedan flera år sker en handel med el på den nordiska elbörsen samt genom att den systemansvariga myndigheten med stöd av 8 kap. 2 § ellagen, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, får beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. Några ytterligare genomförandeåtgärder behöver alltså inte vidtas med anledning av punkten 1.
I punkten 2 anges ett antal ytterligare åtgärder som medlemsstaterna får vidta. Härvidlag har flera av dessa redan vidtagits. Bland annat kan nämnas den offentliga utredning rörande energieffektivisering som nyss lämnat sitt betänkande till regeringen. En proposition väntas utarbetas under 2009. I övrigt omhändertas åtgärderna genom krav om offentlighet för berörda myndigheter.
I punkten 3 anges att medlemsstaterna ska offentliggöra de åtgärder som vidtas enligt denna artikel. Kunskapen om NordPool är vida spridd med tydliga och omfattande krav om marknads- och driftinformation från enskilda marknadsaktörer liksom för hur denna information i NordPools regi ska tillhandhållas marknadens alla aktörer samtidigt och på ett likformigt sätt. Regleringen av balansansvaret i ellagen och anslutande förordning har offentliggjorts på sedvanligt sätt.
Inga ytterligare åtgärder krävs därmed enligt denna punkt.
4.6. Artikel 6 Investeringar i nätet
Regeringens bedömning: Bestämmelserna i artikel 6 i direktivet kräver inga ytterligare genomförandeåtgärder från svensk sida.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Statens energimyndighet framför att det bör ställas krav på att aktuella myndigheter bistår dem med relevant information avseende investeringar i nätet för att skapa förutsättningar för Energimyndigheten att ta fram en övergripande strategi för en trygg energiförsörjning.
Svensk Energi anser att den befintliga infrastrukturen är otillräcklig för dagens och en framtida integrerad elmarknad. Dagens infrastruktur är baserad utifrån ett nationellt perspektiv vilket omöjliggör en effektivt fungerande integrerad elmarknad. Svensk Energi anser att det regionala perspektivet bör stärkas.
Vattenfall AB delar inte promemorians bedömning om att inga särskilda åtgärder behöver vidtas när det gäller investeringar i nätet.
Vattenfall ser gärna en tydligare och stärkt roll för Energimarknadsinspektionen samt i förlängningen också regionala tillsynsmyndigheter för att undvika underinvesteringar såsom de upplever förefaller vara i dagsläget.
Skälen för regeringens bedömning: Enligt punkten 1 ska medlemsstaterna fastställa ett regelverk som dels ger investeringssignaler till de systemansvariga för överförings- och distributionsnäten att utveckla sina nät, dels underlättar underhåll och vid behov förnyelse av näten. Detta har genomförts i 3 kap. 1 § ellagen där det föreskrivs att ett företag som bedriver nätverksamhet ansvarar för drift och underhåll och, vid behov, utbyggnad av ledningsnätet. Det föreskrivs också att ett sådant företag svarar för att dess nät är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el.
I Sverige anges grundläggande krav för överföringen av el på stam-, region- och lokalnäten i 3 kap. ellagen med tillhörande förordningar och föreskrifter. Enligt 3 kap.6–7 §§ellagen har ett elnätsföretag skyldighet att ansluta kunder (producenter och elanvändare) till sitt elnät på skäliga villkor. Elnätsföretagen får härvidlag debitera kunden en engångsavgift. Vidare får nätföretagen debitera kunderna skäliga nättariffer. På så vis får nätföretaget medel att underhålla och förnya elnätet i enlighet med kraven. Företagens kvalitet på överföringen av el ska också ha betydelse för den granskning som tillsynsmyndigheten gör av företagens nättariffer. Dessa bestämmelser torde tillsammans garantera att nätföretagen utvecklar sina nät liksom att dessa underhålls och förnyas.
Förutsättningarna för att bygga överföringsförbindelser från Sverige till andra länder framgår av 2 kap. ellagen. Enligt 2 kap. 1 § ellagen krävs tillstånd (nätkoncession) av regeringen. Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse. Nätkoncession får enligt 2 kap. 10 § ellagen beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Nätkoncession för en utlandsförbindelse får beviljas och innehas av
endast den som innehar nätkoncession för stamnätet eller största delen därav eller en juridisk person där denne har ett bestämmande inflytande. Nätkoncession får dock beviljas även andra om ledningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet. Idag har den systemansvariga myndigheten ansvar för att arbeta för ökad harmonisering av de nordiska elmarknaderna, vilket innebär bl.a. att tillsammans med de nordiska systemansvariga för överföringssystemen planera och genomföra utbyggnad av överföringsförbindelserna. Beslut om systemansvarigas investeringar i överföringsförbindelser som rör övriga nordiska länder fattas i nära samarbete med de berörda systemansvariga inom ramen för Nordel (samarbetsorganisation för de nordiska systemansvariga myndighererna). Vidare ger den nordiska elbörsen prissignaler till såväl systemansvariga som producenter om var investeringar kan behövas. Regeringen bedömer att gällande bestämmelser säkerställer att tillräckliga investeringssignaler ges till elnätsföretagen och att direktivet således är uppfyllt på denna punkt.
Regeringen bedömer att synpunkterna från Svensk Energi och Vattenfall ger uttryck för en högre ambition när det gäller nätinvesteringar än vad som krävs enligt elförsörjningsdirektivet. Det kan dock noteras i sammanhanget att regeringen har vidtagit åtgärder för att inom Nordiska ministerrådet ändå förstärka det regionala perspektivet när det gäller nätinvesteringar. En tydligare och stärkt roll för Energimarknadsinspektionen som tillsynsmyndighet är något som också eftersträvas i EU-kommissionens förslag till ett tredje inre marknadspaket för el och gas i vilket elmarknadsdirektivet ingår. Förhandlingar om detta pågår för närvarande med målsättning att kunna slutföras under våren 2009.
I punkten 2 anges att medlemsstaterna får tillåta att investeringar i överföringsförbindelser görs av affärsmässiga intressenter. Regeringen lägger inte fram några förslag med anledning av den punkten. Motivet är att regeringen vill värna ägarmässig åtskillnad mellan nätverksamhet å ena sidan och produktion och handel å andra sidan även när det gäller enskilda förbindelser. Detta eftersom producentägda överföringsförbindelser inte främjar ett icke-diskriminerade tillträde till näten så som EU:s regelverk föreskriver.
4.7. Artikel 7 Rapportering
Regeringens bedömning: Bestämmelserna i artikel 7 i direktivet kräver inga ytterligare genomförandeåtgärder från svensk sida.
Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några invändningar mot förslaget.
Skälen för regeringens bedömning: Artikeln innehåller bestämmelser om den rapport som avses i artikel 4 ”Övervakning av försörjningstryggheten” i elmarknadsdirektivet och anger att medlemsstaterna ska se till att rapporten täcker kraftsystemets övergripande tillräcklighet. Enligt denna artikel ska de behöriga myndigheterna senast den 31 juli vartannat
år offentliggöra en rapport i vilken resultaten behandlas av övervakningen av balansen mellan tillgång och efterfrågan på den inhemska marknaden, förväntad framtida efterfrågan, ytterligare kapacitet som planeras eller håller på att anläggas, samt nätens kvalitet och underhållsnivå samt åtgärder för att täcka efterfrågetoppar och hantera brister i leverans från en eller flera elhandelsleverantörers sida. Detta ansvar regleras i förordningen (2007:1118) med instruktion för Energimarknadsinspektionen. Regeringen anser därmed att direktivet är genomfört i denna del.
4.8. Artikel 8–11
Dessa artiklar reglerar Införlivande, Rapportering av kommissionen, Ikraftträdande och Adressater. De kräver inga genomförandeåtgärder.
4.9. Övrigt
De förslag till föreskrifter som läggs fram i denna proposition är formellt sett av den karaktären att de med stöd av 8 kap. 13 § regeringsformen skulle kunna meddelas av regeringen.
De frågor som behandlas i propositionen är dock av sådan vikt att de enligt regeringens uppfattning bör underställas riksdagens prövning.
5. Konsekvensanalys
De förslag som läggs fram riktar sig uteslutande till Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) och innebär bara en kodifiering av de interna rutiner som Svenska kraftnät sedan länge tillämpar. Förslagen får därmed inga konsekvenser för vare sig Svenska kraftnät eller någon annan, inbegripet statsfinansiella konsekvenser.
6. Författningskommentar
8 kap.
1 a § Den systemansvariga myndigheten ska fastställa mål för driftsäkerhet under förutsebara förhållanden på stamnätet och på de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. Målen ska vara objektiva, öppna och icke-diskriminerande. De ska underställas regeringen för godkännande. Regeringen bestämmer hur de godkända målen ska offentliggöras.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den systemansvariga myndigheten får meddela föreskrifter om de krav och skyldigheter som måste iakttas för att de enligt första stycket godkända målen ska uppnås.
Innan föreskrifterna meddelas ska samråd ske med systemansvariga i länder vars elsystem är förbundna med det svenska stamnätet.
Paragrafen är ny. Den har utformats enligt Lagrådets förslag.
Genom bestämmelserna i första stycket genomförs artikel 4.2 i direktivet. I direktivtexten anges att mål för leveranskvalitet och nätsäkerhetsprestanda ska fastställas. Begreppet leveranskvalitet definieras inte i direktivet men det torde syfta på sådana avvikelser vad gäller spänning och frekvens som visserligen inte orsakar strömavbrott men som ändå orsakar störningar och skador på elektriska anläggningar, elektrisk materiel och elektriska installationer som är anslutna till ledningsnätet.
Begreppet nätsäkerhetsprestanda i direktivet är inte heller definierat, men det får anses att det avser de prestanda som elnätet ska uppfylla för att uppnå ett visst mått av nätsäkerhet. Sistnämnda begrepp definieras i artikel 2 c i direktivet som oavbruten drift av överföringssystemet under förutsebara förhållanden.
Som ett samlande begrepp för leveranskvalitet och nätsäkerhetsprestanda används termen driftsäkerhet. Skälet till detta är att det begreppet sedan länge används i de föreskrifter som Svenska kraftnät har meddelat med stöd av 8 kap. 1 § andra stycket. Termen driftsäkerhet används också i gängse språkbruk som ett samlande begrepp för leveranskvalitet och nätsäkerhet.
Den nya reglering som nu införs omfattar inte bara stamnätet utan också utlandsförbindelserna, dock bara de förbindelser som är anslutna till stamnätet. Med denna inskränkning undantas förbindelserna till Bornholm och Åland. De förbindelserna kan visserligen karakteriseras som utlandsförbindelser eftersom de passerar den svenska riksgränsen men de är anslutna till det svenska elsystemet på regionledningsnivå. Deras funktion är att överföra el från det svenska elsystemet till elanvändarna på Bornholm respektive Åland. Funktionen är alltså inte att sammanlänka två nationella elsystem varför de inte omfattas av direktivets bestämmelser.
De mål för driftsäkerhet som Svenska kraftnät kommer att fastställa kommer i korthet att ha följande karaktär.
Målet är naturligtvis att avbrott eller störningar aldrig ska äga rum. Detta mål kan dock inte uppnås fullt ut inom ramen för rimliga kostnader. Strävan blir alltså att minimera avbrott och störningar så långt
som möjligt inom angiven ram. De förutsebara förhållanden för vilka planeringen ska ske är sådana förhållanden som kan tänkas uppstå med någorlunda rimlig sannolikhet och med någorlunda rimlig frekvens. De typer av förhållanden som det rör sig om i praktiken är extrema väderförhållanden och stora bortfall av produktion.
Målen kommer också att ange att man så snabbt som möjligt ska kunna avhjälpa de avbrott och störningar som trots allt kommer att inträffa. Dessutom ska målen ange att man ska utreda och dra lärdom av inträffade avbrott och störningar så att rutiner för deras förhindrande och avhjälpande kan förbättras.
De mål som Svenska kraftnät kommer att fastställa enligt denna paragraf kommer inte att ha formen av föreskrifter eftersom målen har karaktären av mål för Svenska kraftnäts egen verksamhet.
Det bör anmärkas att de mål som nu beskrivits redan gäller till följd av Svenska kraftnäts interna rutiner.
Med bestämmelsen i andra stycket genomförs första stycket i artikel 4.1.a. Regeringen kommer, med stöd av andra stycket, att bemyndiga Svenska kraftnät att meddela de föreskrifter som nämns i stycket.
Sådana regler finns redan men det finns alltid behov av reviderade eller nya regler i takt med utvecklingen. Tre typer av regler finns.
Den första typen har formen av interna rutiner för Svenska kraftnät. I dessa regleras hur Svenska kraftnät hanterar sina två huvuduppgifter, nämligen dels driften av stamnätet, dels balanshållningen på elsystemet. Hanteringen av den första uppgiften baseras på bestämmelserna i 3 kap. 1 § ellagen medan hanteringen av den andra uppgiften baseras på bestämmelserna i 8 kap.1 och 2 §§ellagen.
Den andra typen av regler är bestämmelser om hur Svenska kraftnät ska samverka över gränsöverskridande förbindelser. Den uppgiften är redan reglerad i de avtal som Svenska kraftnät har ingått med sina motsvarigheter i de länder med vars elsystem det svenska elsystemet är sammankopplat genom utlandsförbindelserna. Dessa regler är alltså inte föreskrifter i egentlig mening utan internationella överenskommelser.
Den tredje typen av regler är de föreskrifter som Svenska kraftnät redan har meddelat med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 1 § andra stycket ellagen och 16 § förordningen (1994:1806) om systemansvaret för el. Dessa föreskrifter rör främst beskaffenheten av olika elektriska anläggningar som ska anslutas till elsystemet.
Det behövs emellertid dessutom en annan typ av föreskrifter för att de av Svenska kraftnät uppställda målen för driftsäkerheten ska uppnås. Enligt 8 kap. 2 § andra stycket ellagen får den systemansvariga myndigheten, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. Denna typ av åtgärder blir endast aktuella vid svåra störningar på elsystemet då omfattande elavbrott hotar. Frågan har berörts i regeringens proposition Ny ellag (prop. 1996/97:136 s. 73 ff.). För att sådana åtgärder ska få avsedd effekt måste de vidtas snabbt och på ett kontrollerat sätt. För att möjliggöra detta krävs det att nätkoncessionshavare både planerar för sådana åtgärder och också snabbt vidtar åtgärderna enligt anvisningar från Svenska kraftnät.
I dag saknas det föreskrifter om sådan planering och om verkställande av sådana åtgärder. Regeringen avser därför att i förordningen om
systemansvaret för el bemyndiga Svenska kraftnät att meddela sådana föreskrifter. Detta bemyndigande avses ges med stöd av bemyndigandet i 8 kap. 2 § tredje stycket ellagen.
De interna rutiner för Svenska kraftnät och de avtal med Svenska kraftnäts motsvarigheter i andra länder som nu nämnts är sedan länge utlagda på Svenska kraftnäts webbplats och är därmed offentliggjorda.
De föreskrifter som Svenska kraftnät har meddelat med stöd av 16 § förordningen om systemansvaret för el har publicerats i Svenska kraftnäts författningssamling (SvKF).
Regleringen i tredje stycket innebär att Svenska kraftnät, innan föreskrifter meddelas, ska samråda med sina motsvarigheter i de länder vars elsystem är förbundna med det svenska stamnätet. Så sker redan i dag.
Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG
Promemoria om genomförandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (elförsörjningsdirektivet)
Inledning och bakgrund
Medlemsstaterna i EU arbetar för att uppnå en gemensam konkurrensutsatt inre marknad för el och naturgas. Energipolitiken i EU innefattar de förenliga målen konkurrenskraft, en hållbar utveckling och försörjningstrygghet1.
Den 18 januari 2006 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (elförsörjningsdirektivet)2. Direktivet finns bilagt3. I denna promemoria redovisas förslag till nya bestämmelser i ellagen (1997:857) samt andra förslag för att genomföra elförsörjningsdirektivet i svensk rätt.
Huvuddragen i elförsörjningsdirektivet
Elförsörjningsdirektivet syftar till att trygga elförsörjningen så att den inre marknaden för el kan fungera väl samt garantera en tillräcklig nivå av produktionskapacitet, en tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan samt en lämplig nivå av överföringsförmåga mellan medlemsstaterna så att den inre marknaden utvecklas (artikel 1). Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att underlätta ett stabilt investeringsklimat genom att fastställa vilka funktioner och ansvarsområden som de berörda aktörerna ska ha samt offentliga information om detta (artikel 3).
I direktivet ställs vidare särskilda krav på medlemsstaterna inom tre områden; nätdriftsäkerhet (artikel 4), åtgärder för att upprätthålla jämvikt mellan utbud och efterfrågan av el (artikel 5) samt, investeringar i inhemskt eller mellan länder sammankopplat elnät för att möta efterfrågan från marknaden (artikel 6).
1 Inom gemenskapen har ett antal direktiv och förordningar antagits för att uppnå detta mål bl.a. Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (elmarknadsdirektivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/55/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 98/30/EG samt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av den 26 juni 2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1775/2005 av den 28 september 2005 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten. 2 Direktivet har föregåtts av en grönbok om energiförsörjningstrygghet (KOM (2000) 769). 3 Se bilaga 2.
Slutligen ger direktivet också information avseende medlemsstaternas redovisning till EG-kommissionen enligt artikel 4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/54/EG av den 26 juni 2003 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 96/92/EG (elmarknadsdirektivet).
Genomförande av direktivet i svensk rätt
I handläggningen av ärendet har regeringen den 2 november 2006 (M2006/4663/E) beslutat att uppdra åt Energimarknadsinspektionen att lämna förslag till hur Sverige ska genomföra elförsörjningsdirektivet. Uppdraget skulle genomföras i samråd med Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät). Uppdraget har redovisats till regeringen genom rapporten ”Genomförande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar” (N2007/2437/E)4.
Mot bakgrund av att Energimarknadsinspektionen påpekade behovet av författningsförändringar, men inte lämnade några färdiga författningsförslag, har denna promemoria, vilken delvis bygger på Energimarknadsinspektionens rapport, utarbetats inom regeringskansliet.
Försörjningstrygghet för el
Den svenska elmarknadspolitiken syftar till att skapa goda ramvillkor för en effektiv och väl fungerande elmarknad genom bl.a. en ändamålsenlig lagstiftning5, De viktigaste lagarna och föreskrifterna redovisas i bilaga till denna rapport6.
I huvudsak upprätthålls elförsörjningen i Sverige och övriga Norden genom säkerhetsställandet av en fungerande konkurrensutsatt elmarknad. Den nordiska elmarknadsmodellen bygger således på principen om att en väl fungerande marknad ger marknadens aktörer incitamenten att säkerhetsställa en tillräcklig nivå av produktionskapacitet liksom en tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan.
När det gäller att säkerhetsställa en tillräcklig nivå av produktionskapacitet är det därför upp till elmarknadens aktörer att själva bedöma vilken typ av elproduktion som det ska investeras i och i vilken omfattning. Det finns dock legala hinder mot att bygga nya kärnkraftsanläggningar7. I övrigt kan noteras att det inte behövs något särskilt produktionstillstånd för elproduktion. Även om ett särskilt produktions-
4 Bilaga 4. 5 Budgetproposition för 2008, prop ( 2007/08:1D21). 6 Bilaga 3. 7 5a§ lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet.
tillstånd inte krävs, behövs dock tillstånd enligt miljölagstiftning m.m. för att bygga elproduktionsanläggningar.
I syfte att stödja etablering av förnybar produktion har Sverige sedan 2003 ett s.k. elcertifikatsystem8.
När det gäller direktivets krav på balans mellan utbud och efterfrågan är det enligt marknadsmodellen elhandelsföretagens uppgift att sälja el till slutkunderna. Elhandelsföretaget har därvid att producera eller köpa in el som motsvarar kundernas förbrukning av el. Det är dock de balansansvariga företagen som har det ekonomiska ansvaret att förse det nationella elsystemet med lika mycket el som de elanvändare förbrukar som han är balansansvarig för. Balansansvaret kan innehas av elhandelsföretaget i egen regi eller av annat företag efter överenskommelse med elhandelsföretaget. Balansansvaret innebär dock ingen legal skyldighet att vidta åtgärder för att tillföra elsystemet el vid brist9.
För att säkerhetsställa att den fysiska totala inmatningen av el i det svenska elsystemet i varje givet ögonblick är lika stort som det totala uttaget från elsystemet har Svenska kraftnät ålagts ett s.k. systemansvar10. Svenska kraftnät hanterar den obalans i nätet som uppkommer under själva drifttimmen genom så kallad balansreglering11. Balansregleringen sker genom primärreglering och sekundärreglering.
Primärreglering innebär att den fysiska balansen i elsystemet finjusteras genom att produktionen i ett antal vattenkraftverk automatiskt ökas eller minskas. En nordisk överenskommelse anger hur stor reglereffekt som varje nordiskt land ska ha i beredskap för primärregleringen. Sekundär reglering är en manuell upp- eller nedreglering av reglerobjekt och sker i form av kraftaffärer med de balansansvariga som tecknat avtal med den systemansvarige myndigheten om att delta i balansregleringen.
Om det vid ett visst tillfälle inte finns tillräckligt med eleffekt kan balansen upprätthållas av Svenska kraftnät endast genom åtgärder för att minska elförbrukningen. I en sådan situation får Svenska kraftnät beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföringen av el till elanvändare, förbrukningsfrånkoppling12. I den utsträckning systemansvaret så medger ska begränsning och avbrytande av överföringen genomföras så rättvist som möjligt. Därvid ska, i den utsträckning det är möjligt, koncessionshavarens åtagande beträffande leveranssäkerhet beaktas. Även om regelverket således ger systemansvarig myndighet möjlighet att i undantagsfall avbryta överföringen har någon begränsning eller bortkoppling inte behövt genomföras13.
8 Lag (2003:113) om elcertifikat, jfr Prop. 2002/03:40, bet. 2002/03:NU6, rskr. 2002/03:133. 98 kap. 4 § ellagen. Enligt regelverket ska varje uttags- respektive inmatningspunkt ha en balansansvarig. 108 kap. 1 § ellagen (1997:857). 118 kap. 2 § första stycket ellagen (1997:857). 128 kap. 2 § andra stycket ellagen (1997:857). Se också Affärsverket svenska kraftnäts föreskrifter och allmänna råd om utrustning för förbrukningsfrånkoppling (SvKFS 2001:1) 13Prop. 1996/97:136 Ny ellag, bet. 1997/98:NU3, rskr. 1997/98:27
I syfte att undvika förbrukningsfrånkoppling har samtliga nordiska länder någon form av statligt kontrollerad effektreserv som syftar till att minska risken för brist på eleffekt. I Sverige har den systemansvariga myndigheten ansvar för att en effektreserv om högst 2 000 megawatt finns tillgänglig till och med den 16 mars 201114. Effektreserven upprätthålls genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare om rätten att begränsa deras elförbrukning. Effektreserven ska vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden. De balansansvariga betalar en avgift till den systemansvariga myndigheten för täckande av de kostnader som uppkommer för effektreserven15.
När det gäller utbyggnaden av överföringsförbindelserna mellan Sverige och andra länder redovisas detta nedan (se kap. 2.4).
Det finns också speciella regelverk som anger aktörernas befogenheter men som endast är tillämpliga vid s.k. höjd beredskap, t.ex. ransoneringslag och elberedskapslag16.
Regeringen inhämtar kontinuerligt information om försörjningstryggheten och marknadens funktion genom sina myndigheter Statens energimyndighet, Energimarknadsinspektionen och Affärsverket svenska kraftnät. Detta sker bl.a. genom årliga uppdrag till berörda myndigheter, bl.a. i regleringsbrev17. På så vis håller sig regeringen löpande informerad om marknadsutvecklingen och får information om vilka åtgärder som kan behöva vidtas för att trygga försörjningstryggheten på elmarknaden.
Försörjningstryggheten i Sverige är hög. Statens energimyndighet har i sin senaste kortsiktsprognos över energiförsörjningen inklusive elförsörjningen rapporterat i huvudsak följande18. Nettoelproduktionen i Sverige uppgick till 140,1 TWh år 2006 och preliminär statistik pekar mot en produktion på 145,0 för år 2007. Elproduktionen i landet kommer enligt prognosen att fortsätta öka både 2008 och 2009 till 148,0 TWh år respektive 154,5 TWh.
Vattenkraften har under 2006 producerat 61,2 TWh el. För 2007 pekar preliminär statistik mot 65,5 TWh. Mellan 1985 och 2005 har den genomsnittliga produktionen från vattenkraften varit67,5 TWh. För 2008 och 2009 beräknas motsvarande produktion av el.
14 Lag (2003:436) om effektreserv, prop. 2007/08:1 utg.omr. 21, bet. 2007/08:NU3, rskr. 2007/08:100, prop. 2002/03:85, bet. 2002/02:NU11, rskr. 2002/03:23315 2 § Lag (2003:436) om effektreserv. 16 Ransoneringslag (1078:268), Elberedskapslag (1997:288). 17 Se t.ex Regeringsbeslut I 33, N 2007/10083/E samt N2007/10296/E. 18 Statens energimyndighet, Energiförsörjningen i Sverige, En kortsiktsprognos 2008-03-11, ER 2008:12.
År 2006 producerade kärnkraftverken 65 TWh el. Kärnkraften bedöms i prognosen producera 64,3 TWh år 2007. För år 2008 antas produktionen bli ca 65,0 TWh. Detta är lägre än normalt och beror på planerade längre avställningar som krävs för att genomföra effekthöjningar i några av reaktorerna. År 2009 bedöms produktionen bli 67,6 TWh19 .
Elproduktionen i kraftvärmeanläggningar var hög under 2006 och 2007 och fortsätter att öka under resterande prognosperiod. Vindkraftsproduktionen blev 1 TWh 2006 och 1,4 TWh 2007. Under prognosperioden antas nästan en fördubbling av produktionen. För 2009 bedöms den uppgå till 2,7 TWh.
År 2006 och 2007 nettoimporterade Sverige 6 TWh respektive 1,3 TWh el. Under prognosåren förväntas Sverige vara nettoexportör av el. År 2009 prognostiseras en export på nästan 5 TWh. Rapporten anger också att kapaciteten byggs ut under perioden med nya vind- och kraftvärmeverk samt genom effekthöjningar i kärnkraftverken.
Statens energimyndighet har enligt 1 § förordning (2007:1153) med instruktion uppdraget att verka för att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Inom ramen för detta uppdrag ligger indirekt att också presentera strategier för elförsörjningen.
Statens energimyndighet har nyligen redovisat en rapport, ”Indikationer för försörjningstryggheten”. Sammanfattningsvis redovisar rapporten 15 olika indikatorer för försörjningstrygghet, bl.a. elproduktionens fördelning på olika energibärare, eleffektbalans, självförsörjningsgrad, elöverföringskapacitet till andra länder mm20. När det t.ex. gäller självförsörjningsgraden visar indikatorn att självförsörjningen i elförsörjningen genomsnittligt under perioden 1983-2004 ligger mycket nära 100%. Efter avregleringen 1996 varierar andelen från år till år vilket delvis beror på att det sker handel mellan den nordiska länderna. Under de kalla åren 1996, 2000, 2002-03 var Sverige nettoimportör av el. Även under de år då Sverige är nettoexportör av el finns det många timmar då Sverige importerar el från grannländerna. Tack vare ett starkt transmissionssystem och distributionssystem innebär detta sällan några problem med försörjningstryggheten21.
Statistik visar att tillgängligheten i elnätet är hög. Enligt branschorganisationen Svensk energi var tillgängligheten i distributionsnätet år 2006 över 99%22. Vidare visar statistik från Energimarknadsinspektionen att varje kund hade i genomsnitt ett elavbrott per år under perioden 2002-2006 som inte meddelats kunden i förväg. Under 2006 var genomsnittlängden på ett oaviserat avbrott 88 minuter för en kund i distributions-
19 Enbart beslutade effekthöjningar inräknas i prognosen. 20 Statens energimyndighet, Indikatorer för försörjningstrygghet, ER 2007:4 21 Statens energimyndighet, ”Energiindikatorer 2007”, s. 42f, ET 2007:30. 22 Svensk Energi, ”Darwin Driftsäkerhetsstatistik 2006”, s. 6.
nätet23. Även tillgängligheten i den installerade överföringskapaciteten till andra länder är hög. Under perioden 1991 till 2006 inträffade tolv avbrott som varade längre än två veckor på de sjökablar som förbinder Sverige med grannländerna24.
Den systemansvariga myndigheten rapporterar årligen till regeringen effektbalansen inför varje vinter samt effektsituationen för den gångna vintern. Enligt 2007 års rapport fanns det marginaler i både produktions- och överföringskapaciteten för vintern 2006/2007. Efter en regnfattig sommar följd av höga höstflöden var fyllnadsgraden i vattenmagasinen inför vintern cirka 10 procentenheter lägre än normalt. Överföringsförmågan till Sydsverige var under en period begränsad på grund av att flera kärnkraftblock var ur drift samtidigt som sjökabeln från Finland, Fenno-Skan, var ur drift. För övrigt var överföringsförmågan normal. Medeltemperaturerna låg över de normala under stora delar av vintern. Inför vintern 2007/2008 beräknades den tillgängliga produktionskapaciteten i Sverige öka något jämfört med föregående år. Importmöjligheterna bedömdes däremot minska25.
Sammantaget torde ovanstående ge fog för slutsatsen att nuvarande nordiska elmarknadsmodell tillsammans med befintligt regelverk i huvudsak skapar det regelverk för försörjningstrygghet som direktivet syftar till att åstadkomma.
I nästa kapitel redovisas innehållet i direktivet och förslag till de ändringar i svensk författning som anses erforderliga för att genomföra direktivet i svensk rätt. Författningsförslagen finns i bilaga 1.
Elförsörjningsdirektivets innehåll och svensk författning
I detta kapitel analyseras direktivets bestämmelser och behovet av kompletteringar eller förändringar i svensk författning.
Ingress
I ingressen anges direktivets huvudsakliga mål och övergripande innehåll. Det uttalas bl.a. att direktivet utgör ett viktigt steg på vägen mot fullbordandet av den inre marknaden för el (punkten 1). För att trygga elförsörjningen och en konkurrensutsatt inre elmarknad i EU krävs öppna och icke-diskriminerande strategier som uppfyller marknadens krav (punkten 3). Vidare bör de åtgärder som får vidtas för att bibehålla
23 Energimarknadsinspektionen, ”Energimarknad 2007”, s. 27. 24 Statens energimyndighet, ”Energiindikatorer 2007”, s. 23f, ET 2007:30. 25 Affärsverket svenska kraftnät, ”Den svenska kraftbalansen vintrarna 2006/2007 och 2007/2008.
lämpliga nivåer av reservkraft, vara marknadsbaserade och ickediskriminerande och kan inbegripa åtgärder såsom avtalade garantier eller arrangemang, frivilliga utbud eller tvingande åligganden för tillgång till kapacitet (punkten 10). Det anges t.ex. också att medlemsstaterna bör se till att direktivet genomförs effektivt (punkten 18).
Artikel 1– Direktivets tillämpningsområde
Förslag: Det uppdras åt myndighet att ta fram, klara, fasta och ickediskriminerande strategier för trygg elförsörjning som är förenliga med en konkurrensutsatt marknads krav.
Skälen för förslaget: Av 1.1 a-c) framgår att syftet med direktivet är att trygga elförsörjningen för att se till att den inre marknaden för el fungerar väl samt att garantera en tillräcklig nivå på produktionskapaciteten.
Vidare är syftet en tillräcklig balans mellan utbud och efterfrågan och en lämplig nivå på överföringsförmågan mellan medlemsstaterna så att den inre marknaden utvecklas. Av 1.2 framgår att direktivet ska skapa en ram inom vilken medlemsstaterna ska ta fram klara, fasta och icke-diskriminerande strategier för trygg elförsörjning som är förenliga med en konkurrensutsatt inre elmarknads krav.
Som framgått ovan genomför Statens energimyndighet bl.a. analyser av försörjningstryggheten26. Statens energimyndighet har dock inte en utpekad skyldighet att ta fram, klara, fasta och icke-diskriminerande strategier för trygg elförsörjning som är förenliga med en konkurrensutsatt marknads krav. En sådan skyldighet bedöms inte föranleda någon lagändring, men bör införas i instruktion för Statens energimyndighet. I övrigt bedöms inte artikel 1 föranleda någon åtgärd27.
Artikel 2 – Definitioner
Förslag: Artikel 2 föranleder inget behov av ny eller ändrad lagstiftning.
Skälen för förslaget: Definitionerna i artikel 2 har till syfte att precisera termer och begrepp i direktivet.
Inledningsvis kan konstateras att elmarknadsdirektivet (2003/54/EG) är genomfört i svensk rätt genom lag (2005:404) om ändringar i ellagen
26 Se exempelvis Statens energimyndighet, Energiförsörjningen i Sverige 2008-03-15 (ER 2008:12) och Trygg elförsörjning (ER 2008:07) 27 På naturgasområdet har Statens energimyndighet att ta fram och upprätthålla en allmän nationell strategi med lämpliga nivåer för en trygg naturgasförsörjning, jfr Naturgaslagen 8 a kap 3 §, Prop 2005/06:158 s. 60f.
.
(1997:857)28. När det gäller de fyra nya definitionerna föranleder två av dem följande kommentarer.
Tillsynen enligt ellagen och dess föreskrifter utövas enligt 12 kap. 1 § ellagen av nätmyndigheten. Nätmyndigheten är också tillsynsmyndighet enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1228/2003 av den 26 juni 2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande handel29. Av 1 § elförordningen (1994:1250) är Energimarknadsinspektionen nätmyndighet enligt 1 kap. 7 § ellagen (1997:857).
Termen nätdriftsäkerhet (eng: ”operational network security”) används inte i svensk ellagstiftning. Med nätdriftsäkerhet avses enligt direktivets definition ”oavbruten drift av överföringssystemet och när så tillämpligt, av distributionssystemet under förutsebara förhållanden”. Viss ledning för tolkningen ges i ingressens punkt 7 och 8. Av punkten 7 framgår att för den inre marknaden verkligen ska fungera är det viktigt att de systemansvariga för de nationella överföringssystemen samarbetar i frågor som gäller nätsäkerhet, vilket även omfattar fastställande av överföringskapacitet, tillhandahållande av information och nätmodellering och detta samarbete skulle kunna förbättras ytterligare. Bristande samordning i fråga om nätsäkerheten bromsar utvecklingen mot lika konkurrensvillkor. Av punkten 8 framgår vidare att det huvudsakliga syftet med relevanta tekniska regler och rekommendationer är att tillhandahålla stöd för den tekniska driften av det sammanlänkade nätet och på så sätt bidra till att uppfylla kravet på störningsfri nätdrift i händelse av systemfel i en enskild punkt eller i enskilda punkter i nätet och minimera kostnaderna för att lindra följderna av elavbrott.
Det synes mest naturligt att jämställa nätdriftsäkerhet med ellagens begrepp ”driftsäkerhet”30. Nätdriftsäkerhet kan eventuellt också anses utgöra ett vidare begrepp och nätdriftsäkerheten torde i så fall motsvara delar av det som i ellagen anges som att överföring av el ska vara av ”god kvalitet”31.
Svenska kraftnät ansvarar för driftsäkerheten i egenskap av systemansvarig myndighet32. Svenska kraftnät är också ansvarig tillsynsmyndighet enligt 12 kap. ellagen i frågor om driftsäkerhet hos det nationella elsystemet33. Energimarknadsinspektionen har tillsyn över att överföringen av el är av god kvalitet enligt 3 kap. 9 § ellagen34
28 Jfr. prop. 2004/05:62, bet. 2004/05:NU14, rskr. 2004/05:246, SOU 2003:113. 2912 kap. 1 § tredje stycket ellagen (1997:857)308 kap. 1 § ellagen (1997:857). 31 3 kap. 9 § andra stycket, prop. 2005/06:27, bet. 2005/06:NU6, rskr. 2005/06:96. 321 § förordning (1994:1806) om systemansvaret för el. 332 § förordning (1994:1806) om systemansvaret för el. 34 Jfr 3 kap. och 12 kap.ellagen.
Artikel 3 – Allmänna bestämmelser
Förslag: Artikel 3 föranleder ingen ny eller ändrad lagstiftning.
Skälen för förslaget: Enligt 3.1 ska medlemsstaterna i huvudsak trygga elförsörjningen på en hög nivå genom att vidta åtgärder som underlättar ett stabilt investeringsklimat och genom att fastställa relevanta marknadsaktörer och myndigheters ansvar och funktion. Direktivet beskriver dock inte närmare vad som ska avses utgöra hög nivå.
Medlemsstaterna ska i syfte att trygga elförsörjningen på en hög nivå vidta de åtgärder som krävs för att stärka ett stabilt investeringsklimat. Som ovan nämnts upprätthålls ett stabilt investeringsklimat av en fungerande konkurrensutsatt elmarknad. Utgångspunkten är således att en väl fungerande marknad ger marknadens aktörer incitament att investera. Särskilda regler har införts för att stödja förnybar elproduktion, det s.k. elcertifikatsystemet. Syftet med detta system är att skapa ett marknadsbaserat stöd som stimulerar till utbyggnad av den mest kostnadseffektiva förnybara elproduktionen och bidra till ett stabilt investeringsklimat.
I en fungerande elmarknad ska nya produktionsanläggningar kunna byggas om marknadsaktörerna så önskar, dvs. om det är lönsamt att bygga nya anläggningar. I Statens energimyndighets analys ”Indikatorer för försörjningstryggheten” uppges att den nuvarande marknadsmodellen ger lönsamhet för att bygga biobränslekraftvärme och vindkraft35.
Andra faktorer som påverkar investeringsklimatet är bl.a. möjligheten att ansluta produktionsanläggningar till elnätet och processen för att erhålla nödvändiga tillstånd. Regeringen har tagit initiativ till en översyn av bl.a. anslutningsvillkor till elnätet och tillståndsprocessen. I det förstnämnda fallet har betänkandet Bättre kontakt via elnätet om anslutning av förnybar elproduktion (SOU 2008:3) redovisats till regeringskansliet. Betänkandet bereds för närvarande inom regeringskansliet. Den andra utredningen, som utgör en översyn av miljöprocessen, pågår fortfarande36.
Vidare ska Energimarknadsinspektionen kontinuerligt verka för att elmarknadens funktion och effektivitet förbättras, följa och analysera utvecklingen av elmarknaden, inom sitt område fullgöra uppgifter som följer av direktiv 2003/54/EG samt för Sveriges räkning delta i utvecklingen av marknaderna för el inom Norden och EU37. I detta ansvar ligger bl.a. att föreslå åtgärder för att stärka investeringsklimatet. Under 2007 utarbetade också Energimarknadsinspektionen rapporten
Investeringar i elproduktion – nya och mindre aktörers betydelse för
35 Statens energimyndighet, Indikatorer för försörjningstrygghet, s. 63ff, ER 2007:4.Det bör noteras att varken kärnkraft eller havsbaserade vindkraftanläggningar ingår i indikatorn. 36 Miljöprocessutredningen (dir. 2007:94 och dir. 2007:184). 371 § förordning (2007:1118) med instruktion för Energimarknadsinspektionen.
minskad koncentration. I rapporten analyserades bl.a. förutsättningarna för investeringar i elproduktion38.
Sammantaget bedöms nuvarande regelverk och marknadsmodell bidra till ett stabilt investeringsklimat. Artikel 3.1 bedöms därför genomförd.
Medlemsstaterna ska också enligt artikeln, i syfte att trygga elförsörjningen på en hög nivå, fastställa vilka funktioner och ansvarsområden som de behöriga myndigheterna och övriga relevanta aktörer ska ha samt offentliggöra information om detta. När det gäller åtgärder för att fastställa aktörernas olika funktioner och roller på elmarknaden finns huvuddelen av bestämmelserna i ellagen (1997:857) med tillhörande förordningar och föreskrifter39. Rollfördelningen mellan tillsynsmyndigheten, Statens energimyndighet och systemansvarig myndighet framgår av ellag, lag om elcertifikat, elberedskapslag (1997:258) med tillhörande förordningar och myndighetsinstruktioner.
Ellagens bestämmelser riktar sig i huvudsak till nätföretag som bedriver elnätsverksamhet och ett flertal bestämmelser har till syfte att säkerhetsställa att elnätsföretagen bedriver sin verksamhet på ett tillförlitligt och effektivt sätt så att elnätet på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el. Vidare anges grundläggande bestämmelser för systemansvaret och balansansvaret för el. En central del av informationsutbytet mellan marknadens aktörer (elnätsföretag, systemansvarig, elhandelsföretag, balansansvarig, elproducent och slutkund) är reglerat genom ellagen och dess föreskrifter t.ex. avseende mätvärden och leverantörsbytesinformation. Vad aktörerna är skyldiga att redovisa och vid vilka tidpunkter är reglerat i förordningen (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering med tillhörande föreskrifter och allmänna råd om mätning, beräkning och rapportering av överförd el (STEMFS 2001:3 och 2007:5).
Även den nordiska elbörsen NordPool är en viktig aktör på marknaden och dess funktion är av betydelse för försörjningstryggheten. Börsen är baserad på regelverk för finansiell handel och fysisk handel som måste följas av de aktörer som vill delta i handeln.
Förutom den sektorsspecifika lagstiftningen finns också andra regelverk med tillhörande förordningar och föreskrifter som har betydelse för att tydliggöra marknadsaktörernas roller och elmarknadens funktion, exempelvis Konkurrenslagen (1993:20) och Aktiebolagslagen (2005:551) m.fl.
38 Energimarknadsinspektionen, ”Investeringar i elproduktion – nya och mindre aktörers betydelse för minskad koncentration”, EMIR 2007:05. Ärendenr hos Näringsdepartementet N2007/10217/E. 39 Se bilaga 3.Jfr t.ex. Elförordningen (1994:1250), förordning (1957:601) om elektriska starkströmsanläggningar, förordning (1995:1145) om redovisning av nätverksamhet, förordning (1994: 1806) om systemansvaret för el, förordning (1999:716) om mätning, beräkning och rapportering av överförd el.
estämmelser.
Energimarknadsinspektionen, Statens energimyndighet, systemansvarig myndighet och elbörsen NordPool bidrar också till transparens om aktörernas olika roller genom offentliggörande av uppgifter, analyser, prognoser och annan marknadsinformation till marknadens aktörer, t.ex. uppgifter om elpriser, prisutveckling, förbruknings- och produktionsutveckling, import- och exportmöjligheter. Även denna information bidrar till att klargöra aktörernas roller och underlätta att investeringar på marknadens villkor kommer till stånd.
Sammantaget bedöms den svenska försörjningstryggheten genom det regelverk och den marknadsmodell som för närvarande tillämpas hålla den efterfrågade höga nivå som direktivet anger. I sammanhanget bör också nämnas att regeringen i propositionen 2004/05:62 Genomförande av EG:s direktiv om gemensamma regler för de inre marknaderna för el och naturgas m.m. fann att bevakningen av den svenska försörjningstryggheten är säkerställd genom nuvarande reglering40.
I 3.2 anges att medlemsstaterna ska ta ett antal hänsyn när åtgärder enligt 3.1 vidtas, bl.a. ska hänsyn tas till den inre marknaden och möjligheter till gränsöverskridande samarbete när det gäller trygg elförsörjning, behovet av förnyelse av överförings- och distributionsnätet, betydelsen av genomförandet av direktiv 2001/77/EG och 2004/8/EG, behovet av att säkerhetsställa tillräcklig reservkapacitet avseende överföring och produktion för stabil drift, betydelsen av att främja upprättandet av likvida råkraftsmarknader m.m. Det föreslås inga åtgärder med anledning av 3.1.
I 3.3 anges vad medlemsstaterna får ta hänsyn till i samband med att de genomför åtgärder enligt punkten 1.
Det bedöms också att nuvarande regelverk är förenligt med de hänsynstagande som ska tas enligt 3.2.
Enligt 3.4 ska medlemsstaterna se till att de åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv inte är diskriminerande och inte utgör någon orimlig belastning på marknadens aktörer. Medlemsstaterna ska se till att hänsyn också tas till slutförbrukarnas elkostnader.
I Sverige säkerhetsställs att konsekvenser av nya regelverk utvärderas genom ett generellt krav på utredning41. Det innebär bl.a. att ekonomiska, samhälleliga eller andra konsekvenser för aktörerna ska dokumenteras samt avvägas mot nyttan med föreslagna b
När det gäller 3.4 bedöms att nuvarande generella bestämmelser om konsekvensutredning vid regelgivning är tillräckliga för att säkerhetsställa att eventuella bestämmelser som meddelas avseende åtgärder enligt
40 Prop 2004/05:62 s. 44f. 41 Se förordningen 2007:1244 om konsekvensutredning vid regelgivning.
detta direktiv inte medför orimliga följder för elmarknadens aktörer eller slutkunder.
Av den 3.5 framgår att medlemsstaterna ska, när de tryggar en lämplig nivå av överföringsförmåga mellan medlemsstaterna, särskilt beakta varje medlemsstats geografiska läge, upprätthållandet av en rimlig avvägning mellan kostnaderna för att bygga nya överföringsförbindelser och vinsten för slutförbrukarna samt säkerställandet av att befintlig överföringsförmåga används så effektivt som möjligt. Vad som utgör en lämplig nivå på överföringsförmågan har angetts av Europa rådet (jfr ingressens punkten 13).
Sverige har ett flertal överföringsförbindelser med de nordiska länderna men även till Tyskland och Polen42.
Sveriges totala överföringskapacitet uppgick år 2005 till 8 880 MW. Produktionskapaciteten samma år var 33 212 MW. Detta innebär en elsammankopplingsnivå på 27 %. Den totala överföringskapaciteten från Sverige till grannländerna uppgick 2006 till ca 9 210 MW och från andra länder till Sverige till ca 9 470MW43. Den totala installerade effekten i elproduktionssystemet uppgick samtidigt till ca 34 000 MW och förbrukningen till 26 500 MW44.
Den nordiska marknadsmodellen säkerhetsställer att existerande överföringsförbindelser användas på ett effektivt sätt.
Det bör också beaktas att Svenska kraftnät enligt sitt regleringsbrev har att arbeta för ökad harmonisering av de nordiska elektricitetsmarknaderna, vilket innebär bl.a. att tillsammans med de nordiska systemansvariga planera och genomföra utbyggnad av överföringsförbindelserna. Svenska kraftnät ska göra samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vilket innebär bl.a. att en rimlig avvägning mellan kostnaderna för att bygga nya överföringsförbindelser och vinsten för slutförbrukarna sker. Svenska kraftnät planerar och genomför också flera förstärkningar i överföringsförbindelserna i syfte att öka överföringskapaciteten till de nordiska grannländerna.
Nordel (nordiska stamnätsoperatörernas organisation) har enats om ett förslag med flera prioriterade förstärkningar. Dessa bedöms förbättra förutsättningarna för den nordiska elmarknaden samtidigt som robustheten i näten förbättras. Vidare ska Svenska kraftnät enligt sitt regleringsbrev verka för att utveckla samarbetet mellan länderna inom EU i syfte att främja den inre marknaden för el.
Även om ytterligare förstärkningar av elnätet är planerade bedöms dock Sverige redan idag ha den lämpliga nivå på överföringskapaciteten som
42 Mer information finns bl.a. på systemansvarig myndighets hemsida www.svk.se och på de nordiska systemoperatörernas gemensamma hemsida, www.nordel.org. 43 Nordel, Annual Report 2006. 44 Energimarknadsinspektionen, ”Energimarknad 2007”.
Pr
direktivet kräver. Artikeln bedöms därför genomförd genom att existerande regelverk ger tillräckliga förutsättningar för en ändamålsenlig utbyggnad av överföringsförbindelserna.
op. 2008/09:142 Bilaga 2
Artikel 4 – Nätdriftssäkerhet
Förslag: Det införs en skyldighet för behörig myndighet att utfärda sådana minimikrav och minimiskyldigheter för driftssäkerheten som följer av artikel 4. I övrigt bedöms artikeln inte föranleda ny eller ändrad lagstiftning.
Skälen för förslaget: 4.1. a) anger i huvudsak att medlemsstaterna eller behörig myndighet ska säkerhetsställa att systemansvariga för överföringsförbindelserna ska ange minimiregler och minimiskyldigheter för nätdriftsäkerhet. Med överföringssystemet avses stamnätet, dvs. det elnät som innehas av Svenska kraftnät. Innan dessa regler och skyldigheter anges ska de systemansvariga konsultera relevanta aktörer i andra länder med vilka överföringsförbindelser existerar. Medlemsstaterna får med stöd av 4.1. b) kräva att sådana regler och skyldigheter underställs de behöriga myndigheterna för godkännande.
Ovan (se kap 3.3) har angetts att nätdriftsäkerhet åtminstone torde motsvara ellagens begrepp driftsäkerhet. Eventuellt kan nätdriftsäkerhet också motsvara vissa aspekter som i svensk elmarknadsmodell sammanfattas i begreppet att överföringen av el ska vara av ”god kvalitet”45.
Vad som närmare avses med minimidriftsregler och minimiskyldigheter för nätdriftssäkerhet bli därmed inte helt tydligt. Direktivet ger dock viss ledning om vad sådana regler och skyldigheter ska innehålla. Exempelvis anges i 4.1.d) tredje stycket att de förutsebara omständigheterna under vilka säkerheten ska bibehållas ska definieras i reglerna om nätdriftsäkerhet. Vidare framgår det av 4.1.e) att regler om informationsutbytet avseende driftläget ska ingå.
En tolkning som kan göras är att direktivets krav på minimiregler och skyldigheter torde motsvara det som i svensk ellagstiftning benämns driftsäkerhet dvs. Svenska kraftnäts ansvar för att elektriska anläggningar samverkar driftssäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. En annan tolkning är att artikelns minimireglerna och minimiskyldigheterna tar sikte inte bara på driftsäkerheten utan också på vissa minimiregler och skyldigheter för överföringen av el i allmänhet.
För att säkerhetsställa att artikeln blir genomförd i svensk rätt torde en extensiv tolkning av begreppet nätdriftssäkerhet vara att föredra. I det följande utgås därför från att minimiregler och skyldigheter avser både
45 Jfr 83 kap. 9 § andra stycket ellagen (1997:857).
vad som i dag kan täckas av begreppet driftssäkerhet och överföringens kvalitet.
I nuvarande ellag finns ingen skyldighet för systemansvarig myndighet eller annan myndighet att fastställa sådana minimiregler och skyldigheter som artikeln föreskriver. Systemansvarig myndighet får dock meddela bindande föreskrifter om kontroll, provning eller besiktning samt andra föreskrifter som angår elektriska anläggningar, anordningar avsedda att anslutas till sådana anläggningar, elektrisk materiel eller elektriska installationer46. Bemyndigandet torde därför ge Svenska kraftnät rätt att meddela åtminstone vissa minimiregler och minimiskyldigheter som direktivet åsyftar. Med stöd av bemyndigandet har systemansvarig myndighet också meddelat föreskrifter och allmänna råd om driftsäkerhetsteknisk utformning av produktionsanläggningar47.
Svenska kraftnät anger också kompletterande regler och skyldigheter i avtal med olika aktörer det s.k. driftsavtalet, balansavtalet, anslutningsavtalet och anläggningsavtalet som tillämpas av myndigheten mot dem som utnyttjar stamnätet48.
Även om det således inte finns en uttrycklig skyldighet för den systemansvariga myndigheten att meddela regler och skyldigheter för nätdriftsäkerheten i författning bedöms således att en del minimiskyldighet och regler för nätdriftsäkerhet tillämpas redan idag. Det bedöms dock att artikeln kräver att den systemansvariga myndigheten uttryckligt åläggs skyldigheten att fastställa minimidriftsregler och minimiskyldigheter för driftssäkerheten. En sådan skyldighet bör därför införas.
Vid en vid tolkning artikelns begrepp minimiregler och skyldigheter blir ansvaret för att utforma och meddela minimidriftsregler och minimiskyldigheter för nätdriftsäkerheten i den svenska modellen därmed delat mellan den systemansvariga myndigheten och Energimarknadsinspektionen. Eftersom artikeln anger att ”Medlemsstaterna eller de behöriga myndigheterna skall se till att de systemansvariga för överföringssystemet fastställer minimidriftsregler och minimiskyldigheter för nätsäkerheten” överensstämmer den svenska ansvarsuppdelningen inte helt med artikelns ordalydelse eftersom minimiregler och skyldigheter inte i sin helhet fastställs av den systemansvariga49. För att undvika överlappning föreslås att det sker vissa förtydliganden i ellagen så att det klargörs att den systemansvariga myndigheten meddelar sådana minimiregler och skyldigheter för nätdriftssäkerheten som direktivet kräver.
I 4.1.b) anges dock att reglerna och skyldigheterna får underställas de behöriga myndigheterna för godkännande. En sådan ordning synes dock inte nödvändig.
46 8 kap. 1 andra stycket och 16 § förordning (1004:1806) om systemansvaret för el. 47 SVKFS 2005:2 48 49 Jfr 8 kap. 1 § ellagen (1997:857).
Idag finns ingen legal skyldighet att samråda om utformning av minimiregler och skyldigheter för nätdriftsäkerheten med relevanta aktörer i de länder med vilka Sverige har överföringsförbindelser. I praktiken sker dock sådant samråd sedan flera år tillbaka med de systemansvariga i övriga nordiska länder med vilka Sverige har förbindelse, det s.k. NordEl-samarbetet. Gemensamma bestämmelser med regler och skyldigheter för nätdriftsäkerheten är dokumenterade i avtalet ’The Nordic Grid Code’ (främst i delen Systemdriftavtalet (System Operation Agreement)50.
För att det inte ska råda några oklarheter är det dock lämpligt att ålägga myndigheten ett uttryckligt krav att samråda med relevanta aktörer i andra EU-länder med vilka Sverige har överföringsförbindelser innan sådana minimikrav och minimiskyldigheter meddelas. Med föreslagna bestämmelser bedöms 4.1.a) och 4.1.b) vara genomförda.
När det gäller 4.1.c) ska medlemsstaterna säkerhetsställa att stamnätsoperatören och, där det är lämpligt, operatörerna för distributionssystemen följer minimireglerna och skyldigheterna.
Direktivet lämnar öppet för medlemsstaten att välja hur man följer upp reglerna och skyldigheterna. Inledningsvis kan konstateras att Svenska kraftnät är tillsynsmyndighet enligt ellagen (1997:857) i frågor om driftsäkerhet hos det nationella elsystemet51. Svenska kraftnät är därmed den aktör som kontrollerar att regler och skyldigheter avseende driftssäkerheten åtlyds av de aktörer som är anslutna till överföringsnätet, bl.a. distributionsoperatörerna och större kunder direkt anslutna till överföringsnätet. Direktivet förutsätter dock att även Svenska kraftnäts efterlevnad av reglerna och skyldigheterna övervakas. Den aktör som idag övervakar Svenska kraftnät avseende systemansvaret vilket inbegriper driftsäkerheten är regeringen. Direktivet bedöms med hänsyn härtill vara genomfört.
Enligt 4.1.d) ska medlemsstaterna bl.a. kräva att de systemansvariga för överföringssystemen bibehåller en lämplig nivå av nätdriftsäkerhet. I detta syfte ska de systemansvariga för överföringssystemen ha en lämplig nivå av teknisk driftsäkerhetsreserv i överföringskapacitet samt samarbeta med berörda systemansvariga med vilka de är sammankopplade. De förutsägbara omständigheter under vilka säkerheten ska bibehållas definieras i reglerna för nätdriftsäkerheten.
Nuvarande bestämmelser som reglerar stamnätet bedöms inte ange vad som är lämpliga nivåer av teknisk driftsäkerhetsreserv eller under vilka förutsägbara omständigheter denna ska bibehållas. Det är därför lämpligt att innehållet i denna bestämmelse närmare kommer till uttryck i författning. Det är också lämpligt att det införs bestämmelser om att den systemansvariga myndigheten ska samarbeta med berörda system-
50 The Nordic Grid Code kan läsas på www.nordel.org. 512 § förordning (1994:1806) om systemansvaret för el.
ansvariga för överföringssystem med vilka Sverige är sammankopplade. Det bör också tydliggöras i vilka situationer säkerheten ska bibehållas. Därmed bedöms 4 1 d) i huvudsak vara uppfylld.
Enligt 4.1. e) ska medlemsstaterna särskilt säkerhetsställa att information om driftläget utbytes i tid och på ett effektivt sätt mellan de systemansvariga för överföringsförbindelser och där det är lämpligt även för systemansvariga för distributionsnätet.
Av 10 § förordning (1994:1806) om systemansvaret för el ska ägaren av en utlandsförbindelse hålla den systemansvariga myndigheten kontinuerligt underrättad om effekten vid överföringen till och från utlandet. Informationsutbyte sker mellan de systemansvariga i andra länder med vilka Sverige har överföringsförbindelser på det sätt som anges i ” The Nordic Grid Code”.
Även om det redan sker ett informationsutbyte mellan de systemansvarig kan det finnas anledning att tydliggöra att ett sådant informationsutbyte ska sker i god tid på ett effektivt sätt i författning. Det föreslås därför införas skyldighet för den systemansvariga myndigheten att utbyta information om driftläget med systemansvariga i övriga länder med vilka Sverige har överföringsförbindelser.
Av 4. 2 framgår att medlemsstaterna eller de behöriga myndigheterna ska se till att de systemansvariga för stamnätet och, i tillämpliga fall, de systemansvariga för distributionsnäten fastställer och uppfyller mål för leveranskvalitet (eng: quality of supply) och nätsäkerhetsprestanda (eng: network security performance objectives). Dessa mål ska godkännas av medlemsstaterna eller de behöriga myndigheterna och genomförandet ska övervakas. Målen ska vara objektiva, öppna och ickediskriminerande och ska offentliggöras.
Allmänna bestämmelser avseende leveranssäkerhet finns i 3 kap. 1 § ellagen som anger att de företag som bedriver nätverksamhet (både stamnät och distributionsnät) ansvarar för drift och underhåll, vid behov, utbyggnad av sitt ledningsnät och, i tillämpliga fall, dess anslutning till andra ledningsnät. Företagen svarar också för att ledningsnätet är säkert, tillförlitligt och effektivt och för att det på lång sikt kan uppfylla rimliga krav på överföring av el.
Vidare framgår av 3 kap. 9 § andra stycket ellagen som avser både stamnät och distributionsnät att överföringen av el ska vara av god kvalitet och i tredje stycket att en nätkoncessionshavare har en skyldighet att avhjälpa brister hos överföringen i den utsträckningen kostnaderna för att avhjälpa bristerna är rimliga i förhållande till de olägenheter för elanvändarna som är förknippade med bristerna. Vad som avses med god kvalitet beskrivs i propositionen Energimarknader i utveckling – bättre regler och tillsyn(prop. 2001/02:56). Av propositionen framgår att det med god kvalitet både avses elkvalitet och leveranssäkerhet.
Vidare framgår av 3 kap. 9 § tredje stycket att regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar får meddela föreskrifter om vilka krav som ska vara uppfyllda för att överföringen av el ska vara av god kvalitet.
I 3 kap. 9 a–e §§ finns ytterligare bestämmelser om leveranssäkerhet. Dessa bestämmelser är dock begränsade till att avse elnät som understiger 220 kV, dvs. distributionsnäten.
Av 9 § sista stycket framgår att mer detaljerade bestämmelser avseende ”god kvalitet” får meddelas i föreskrifter. Sådana föreskrifter utarbetas för närvarande efter regeringens bemyndigande av Energimarknadsinspektionen.
Inledningsvis kan konstateras att termerna ”leveranskvalitet” och ”nätsäkerhetsprestanda” inte är begrepp som används i svensk ellagstiftning. En rimlig tolkning är dock att begreppen innefattas av ellagens krav på att överföringen ska vara av ”god kvalitet”. Leveranskvalitet torde därmed kunna jämställas med det som i förarbetena benämns ”elkvalitet” och nätsäkerhetsprestanda med ellagens begrepp ”leveranssäkerhet”.
Det kan konstateras att 3 kap. 1 och 9 §§ i ellagen avseende god kvalitet avser både stamnätet och distributionsnätet. Därmed anger ellagen sådana generella mål för leveranskvalitet och nätsäkerhetsprestanda som direktivet synes kräva.
För att genomföra artikeln framstår det som lämpligt att 3 kap 9 § ellagen kompletteras så att det framgår att kraven som ska vara uppfyllda för att överföringen ska vara av god kvalitet ska vara objektiva, öppna och ickediskriminerande. Av direktivet framgår att målen också ska godkännas och offentliggöras. I och med att kraven för leveranskvalitet och leveranssäkerhet slås fast i lag med tillhörande bindande föreskrifter som offentliggörs, behövs torde inget godkännande eller offentliggörande av målen i särskild ordning eller godkännande.
4. 3 hänvisar till åtgärder som medlemsstaterna vidtar enligt artikel 24 i direktiv 2003/54/EG och i artikel 6 i förordning (EG) nr 1228/2003 vilka avser skyddsåtgärder vid plötslig kris på energimarknaderna respektive hantering av överbelastning i näten och anger att medlemsstaterna inte ska göra skillnad på gränsöverskridande kontrakt och nationella kontrakt.
Det kan konstateras att artikel 24 i elmarknadsdirektivet har varit föremål för utredning av El- och gasmarknadsutredningen. Utredningens uppfattning var att några åtgärder inte behövde vidtas för att genomföra artikel 24. Det kan också noteras att riktlinjerna för flaskhalshantering
föreskriver att diskriminering inte får ske mellan olika marknadsaktörer52. Det bedöms att 4.3 därmed torde vara genomförd.
4.4 anger att medlemsstaterna ska se till att minskad tillförsel i nödlägen ska grundas på i förväg fastställda kriterier i förhållande till hur obalanser hanteras av de systemansvariga för överföringssystemet. Alla säkerhetsåtgärder ska (med respekt för relevanta bilaterala avtal, inbegripet avtal om utbyte av information) vidtas i nära samråd med andra relevanta systemansvariga för överföringssystem.
Kriterier för när systemansvarig myndighet får avbryta överföringen av el i elnätet framgår av 8 kap. 2 § ellagen. Den systemansvariga myndigheten får, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. Vidare framgår att om systemansvaret inte kan utövas genom dessa åtgärder får den systemansvariga myndigheten, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. I den utsträckning systemansvaret så medger ska begränsning och avbrytande av överföringen genomföras så rättvist som möjligt. Närmare föreskrifter om den systemansvariga myndighetens befogenheter enligt 8 kap. 2 § första och andra stycket får meddelas av regeringen. Några sådana föreskrifter har emellertid inte meddelats. Förslag till en mer detaljerad ordning bereds för närvarande inom regeringskansliet53. För att genomföra direktivet torde sådana bestämmelser härvidlag behöva utarbetas. Några hinder i nuvarande regelverk för att detta ska kunna ske bedöms inte föreligga.
Det bör i sammanhanget nämnas att ”Nordic Grid Code” anger att om avbrott berör en överföringsförbindelse till annat land ska den systemansvariga myndigheten informera berörda systemansvariga. Det finns också regler och kriterier för hur en brist ska hanteras och fördelas på nordisk nivå.
Det anges dock ingen skyldighet för den systemansvariga myndigheten att samråda med andra relevanta systemansvariga (t.ex. i övriga nordiska länder) som kan beröras av en säkerhetsåtgärd enligt 8 kap. 1–2§§. Att ett sådant samråd ändå sker kan hänföras till bestämmelserna i The Nordic Grid Code. Det bör dock komma till uttryck direkt i svensk författning.
52 Kommissionens beslut av den 9 november 2006 om ändring av förordning (EG) nr 1228/2003 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel. 53 Slutrapport från Energimyndighetens Styrel-projekt åren 2004-2007 "Prioritering av elanvändare vid elbrist" Redovisning av arbetet att skapa möjligheter att styra knappa eltillgångar till prioriterade användare (dnr 60-05-2975), Ärendenr hos Näringsdepartementet N2007/9432/E.
Artikel 5 – Jämvikt mellan utbud och efterfrågan
Förslag: Det bör införas en bestämmelse om att åtgärder som vidtas enligt artikel 5 ska offentliggöras. En sådan bestämmelse kan införas som en hänvisning till direktivet.
Skälen för förslaget: Artikel 5 anger i huvudsak att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att upprätthålla jämvikt mellan efterfrågan på el och tillgänglig produktionskapacitet.
Det bedöms att 5.1.a är genomförd inom ramen för den nordiska elmarknadsmodellen genom att det sedan flera år sker en handel med el på den nordiska elbörsen Nord Pool. Nord Pool offentliggör också flertalet uppgifter för att aktörerna ska kunna upprätthålla balansen mellan utbud och efterfrågan54. När det gäller 5.1.b är denna bestämmelse genomförd genom att den systemansvariga myndigheten med stöd av 8 kap. 2 § får, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el. Ovan har också lagen om effektreserv berörts.
Av 5.2 framgår att medlemsstaterna får vidta ytterligare åtgärder för att stärka försörjningstryggheten. Sveriges beskrivna modell med en effektreservlag utgör ett exempel på en sådan åtgärd (f). Det bedöms att ytterligare åtgärder enligt artikel 5.2 genomförs på andra sätt i svensk rätt.
Om Sverige skulle välja att senare genomföra åtgärder med stöd av artikel 5 ska dock dessa åtgärder offentliggöras. Ett sådant krav på offentliggörande bör därmed införas i författning. För att undvika missförstånd bör en hänvisning ske till direktivet.
Artikel 6 – Investeringar i nätet
Förslag: Det föreslås inga särskilda åtgärder med anledning av artikel 6.
Skälen för förslaget: Enligt 6.1 ska medlemsstaterna fastställa ett regelverk som ger investeringssignaler till de systemansvariga för både överföringssystemet och distributionsnäten att utveckla sina nät för att möta en förutsägbar efterfrågan från marknaden. Vidare ska medlemsstaterna fastställa ett regelverk som underlättar underhåll och vid behov förnyelse av näten.
I Sverige anges grundläggande krav för överföringen av el på stam-och distributionsnäten i 3 kapitlet ellagen med tillhörande förordningar och
54 www.nordpool.com.
föreskrifter. Enligt 3 kap.6–7 §§ellagen har ett elnätsföretag skyldighet att ansluta kunder (producenter och slutkunder) till sitt elnät på skäliga villkor. Elnätsföretagen får härvidlag debitera kunden en engångsavgift. Vidare får nätföretagen debitera kunderna skäliga nättariffer. På så vis får nätföretaget medel att underhålla och förnya elnätet i enlighet med kraven. Företagens kvalitet på överföringen av el ska också ha betydelse för den granskning som tillsynsmyndigheten för av företagens nättariffer. Dessa bestämmelser torde tillsammans garantera att nätföretagen utvecklar sina nät liksom att de underhålls och förnyas.
Enligt 6.2 får medlemsstaterna tillåta att investeringar i överföringsförbindelser görs av affärsmässiga intressenter. Vidare får medlemsstaterna se till att beslut om investeringar i sammankopplingar fattas i nära samarbete med de berörda systemansvariga för överföringssystemen.
Förutsättningarna för att bygga överföringsförbindelser från Sverige till andra länder framgår av 2 kapitlet ellagen. Enligt 2 kap. 1 § ellagen krävs tillstånd (nätkoncession) av regeringen. Regeringen får bemyndiga nätmyndigheten att pröva frågor om nätkoncession som inte avser en utlandsförbindelse. Nätkoncession får enligt 2 kap. 10 § beviljas endast den som från allmän synpunkt är lämplig att utöva nätverksamhet. Nätkoncession för en utlandsförbindelse får beviljas och innehas av endast den som innehar nätkoncession för stamnätet eller största delen därav eller en juridisk person där denne har ett bestämmande inflytande. Nätkoncession får dock beviljas även andra om ledningen är av mindre betydelse för det samlade överföringsnätet till utlandet.
Idag har den systemansvariga myndigheten ansvar för att arbeta för ökad harmonisering av de nordiska elmarknaderna, vilket innebär bl.a. att tillsammans med de nordiska systemansvariga för överföringssystemen planera och genomföra utbyggnad av överföringsförbindelserna. Beslut om systemansvarigas investeringar i överföringsförbindelser som rör övriga nordiska länder fattas i nära samarbete med de berörda systemansvariga inom ramen för Nordel.
Det bedöms att gällande bestämmelser säkerställer att tillräckliga investeringssignaler ges till elnätsföretagen och att direktivet således är uppfyllt på denna punkt. Artikel 6 bedöms inte föranleda några särskilda åtgärder.
Artikel 7 – Rapportering
Förslag: Det föreslås inga åtgärder med anledning av artikel 7.
Skälen för förslaget: Regeringen har ålagt Energimarknadsinspektionen i dess regleringsbrev för 2007 att årligen inkomma med den s.k. nationella rapporten i enlighet med elmarknadsdirektivets, 2003/54/EG, artikel 23.1 andra stycke. Denna artikel hänvisar till elförsörjnings-
direktivets artikel 4. Denna årliga rapport ska redovisas till regeringen senast den 30 juni 2008.
Det kan konstateras att föreliggande rapporteringsskyldighet finns angiven i Energimarknadsinspektionens regleringsbrev. Artikel 7 är därmed genomförd.
Artikel 8 – Införlivande
Förslag om ändringar i ellagen beräknas kunna lämnas till riksdagen under hösten 2008.
Konsekvensutredning
De förslag som lämnas i denna PM innebär i huvudsak kodifiering av befintliga uppdrag inom ramen för regleringsbrev och pågående samarbeten med marknadsaktörer och myndigheter. I den del det föreslås att systemansvarig myndighet ska arbeta fram föreskrifter för nätdriftsäkerhet kommer det att ge upphov till visst merarbete för myndigheten Affärsverket svenska kraftnät. Detsamma gäller skyldigheten för Statens energimyndighet att utarbeta nationella strategier för elförsörjningstryggheten. Det bedöms dock att dessa uppgifter bör kunna hanteras inom ramen för myndigheternas befintliga resurser. Förslagen bedöms inte i övrigt få negativa konsekvenser för berörda myndigheter eller andra aktörer.
Lagtext
Härigenom föreskrivs i fråga om ellagen (1997:869)
dels att 3 kap. 9 §, 8 kap. 1 och 2§§ ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas nya bestämmelser 8 kap. 2a-c §§.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
9§
Den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning.
Överföringen av el skall vara av god kvalitet.
En nätkoncessionshavare är skyldig att avhjälpa brister hos överföringen i den utsträckning kostnaderna för att avhjälpa bristerna är rimliga i förhållande till de olägenheter för elanvändarna som är förknippade med bristerna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka krav som skall vara uppfyllda för att överföringen av el skall vara av god kvalitet.
Den som har nätkoncession är skyldig att på skäliga villkor överföra el för annans räkning.
Överföringen av el ska vara av god kvalitet.
En nätkoncessionshavare är skyldig att avhjälpa brister hos överföringen i den utsträckning kostnaderna för att avhjälpa bristerna är rimliga i förhållande till de olägenheter för elanvändarna som är förknippade med bristerna.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka krav som skall vara uppfyllda för att överföringen av el skall vara av god kvalitet. Sådana krav ska vara objektiva, transparenta och ickediskriminerande. Sådana föreskrifter ska dock inte avse nätdriftssäkerhetsaspekter.
8 kap.
1§
Regeringen skall utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (systemansvarig myndighet).
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, i den mån det behövs av hänsyn till driftsäkerheten hos det nationella
Regeringen ska utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (systemansvarig myndighet). Den systemansvariga myndigheten ska bibehålla en lämplig nivå av teknisk driftsäkerhetsreserv. För detta ändamål ska den systemansvariga myndigheten
. 2008/09:142
Prop Bilaga 2
samarbeta med berörda systemansvariga för överföringssystem med vilka Sverige är sammankopplade.
elsystemet, meddela föreskrifter om kontroll, provning eller besiktning samt andra föreskrifter som angår elektriska anläggningar, anordningar avsedda att anslutas till sådana anläggningar, elektrisk materiel eller elektriska installationer.
Den systemansvariga myndigheten ska fastställa minimikrav och minimi-skyldigheter för nätdrifts-säkerheten i elnätet i enlighet med artikel 4 i Europaparlamentet och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 samt redovisa under vilka förutsebara omständigheter driftsäkerheten ska bibehållas Innan sådana krav meddelas ska systemansvarig myndighet samråda med ansvariga trans-missionsystemoperatörer i andra EU-länder med vilka Sverige har överföringsförbindelser.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, i den mån det behövs av hänsyn till driftsäkerheten hos det nationella elsystemet, meddela föreskrifter om kontroll, provning eller besiktning samt andra föreskrifter som angår elektriska anläggningar, anordningar avsedda att anslutas till sådana anläggningar, elektrisk materiel eller elektriska installationer.
2§
Den systemansvariga myndigheten får, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el.
Om systemansvaret inte kan utövas genom åtgärder som nämns i första stycket, får den systemansvariga myndigheten, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. I den utsträckning
Den systemansvariga myndigheten får, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra elproducenter att, mot marknadsmässig ersättning, öka eller minska produktionen av el.
Om systemansvaret inte kan utövas genom åtgärder som nämns i första stycket, får den systemansvariga myndigheten, i den utsträckning det behövs för att kunna utöva systemansvaret, beordra innehavare av nätkoncession att begränsa eller avbryta överföring av el till elanvändare. I den utsträckning
systemansvaret så medger skall begränsning och avbrytande av överföringen genomföras så rättvist som möjligt. Därvid skall, i den utsträckning det är möjligt, koncessionshavarens åtaganden beträffande leveranssäkerhet beaktas.
Närmare föreskrifter om den systemansvariga myndighetens befogenheter enligt första och andra styckena meddelas av regeringen.
systemansvaret så medger skall begränsning och avbrytande av överföringen genomföras så rättvist som möjligt. Därvid skall, i den utsträckning det är möjligt, koncessionshavarens åtaganden beträffande leveranssäkerhet beaktas.
Närmare föreskrifter om den systemansvariga myndighetens befogenheter enligt första och andra styckena meddelas av regeringen.
2a§
Innan genomförandet av åtgärder enligt 1-2§§ ska den systemansvariga myndigheten samråda med andra relevanta systemansvariga med vilka Sverige har överföringsförbindelser och som kan beröras av åtgärden.
2b§
Den systemansvariga myndigheten ska utbyta information om driftläget med berörda systemansvariga med vilka Sverige har överföringsförbindelser. Sådant utbyte ska ske i god tid och på ett effektivt sätt.’
2c§
Vid vidtagande av åtgärder i enlighet med artikel 5 punkten 2a-f i Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 ska åtgärden offentliggöras och ges största möjliga spridning.
Förteckning över remissinstanserna
1. Riksrevisionen 2. Hovrätten över Skåne och Blekinge
3. Kammarrätten i Stockholm 4. Länsrätten i Södermanlands län
5. Domstolsverket
6. Kommerskollegium
7. Försvarsmakten
8. Krisberedskapsmyndigheten
9. Statens räddningsverk 10. Ekonomistyrningsverket 11. Skatteverket 12. Fortifikationsverket 13. Statskontoret 14. Länsstyrelsen i Stockholms län 15. Stockholms universitet 16. Konsumentverket 17. Boverket 18. Post- och telestyrelsen (PTS) 19. Konkurrensverket 20. Glesbygdsverket 21. Affärsverket svenska kraftnät (SvK) 22. Elsäkerhetsverket 23. Statens energimyndighet 24. Energimarknadsinspektionen 25. Verket för näringslivsutveckling (Nutek) 26. Sveriges Kommuner och Landsting 27. Sveriges advokatsamfund 28. Svenskt Näringsliv 29. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) 30. Svensk Energi 31. Näringslivets Regelnämnd (NNR) 32. Elforsk AB 33. HSB Riksförbund 34. Hyresgästföreningen 35. Konsumenternas elrådgivningsbyrå 36. Oberoende elhandlare 37. Svensk Elbrukarförening 38. Svensk vindkraft 39. Sveriges Energiföreningars Riksorganisation (SERO) 40. Sveriges Konsumenter 41. Villaägarnas Riksförbund 42. Fortum AB 43. Vattenfall AB 44. Öresundskraft AB 45. Svensk Vindenergi
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857)
Härigenom föreskrivs1 i fråga om ellagen (1997:857)
dels att 8 kap. 1 § ska ha följande lydelse,
dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 8 kap. 1 a §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
1 §2
Regeringen skall utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (systemansvarig myndighet).
Regeringen ska utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el (systemansvarig myndighet).
Den systemansvariga myndigheten ska fastställa mål för driftsäkerhet under förutsebara förhållanden på stamnätet och på de utlandsförbindelser som är anslutna till stamnätet. Målen ska vara objektiva, öppna och ickediskriminerande samt underställas regeringen för godkännande. Regeringen bestämmer hur de fastställda målen ska offentliggöras.
Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får, i den mån det behövs av hänsyn till driftsäkerheten hos det nationella elsystemet, meddela föreskrifter om kontroll, provning eller besiktning samt andra föreskrifter som angår elektriska anläggningar, anordningar avsedda att anslutas till sådana anläggningar, elektrisk materiel eller elektriska installationer.
1 a §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den
1 Jfr Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar (EUT L 33, 4.2.2006, s. 22–27, Celex 32006L0089). 2 Senaste lydelse 2005:404.
systemansvariga myndigheten ska meddela föreskrifter om de krav och skyldigheter som måste iakttas för att de enligt 1 § andra stycket fastställda målen ska uppnås.
Innan föreskrifterna meddelas ska samråd ske med systemansvariga i länder vars elsystem är förbundet med det svenska stamnätet.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 2009.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2009-02-16
Närvarande: F.d. justitierådet Nina Pripp, regeringsrådet Nils Dexe och f.d. justitieombudsmannen Nils-Olof Berggren.
Genomförande av elförsörjningsdirektivet
Enligt en lagrådsremiss den 12 februari 2009 (Näringsdepartementet) har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857).
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av ämnesrådet Bengt Agartz.
Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet:
8 kap. 1 och 1 a §§
I första stycket i 1 a § har tagits in en bestämmelse om att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, den systemansvariga myndigheten ska meddela föreskrifter om vad som måste iakttas för att de mål för driftsäkerhet ska uppnås som anges i den nya regleringen i 1 §. Andra stycket innebär att samråd ska ske med berörda länder innan föreskrifterna meddelas.
Av lagrådsremissens författningskommentar framgår att man på det avsedda området till stor del redan har regler, varav några har beslutats med stöd av ett bemyndigande som getts i 1 § sista stycket. Föreskrifter saknas dock om nätkoncessionshavares planering och verkställande av åtgärder vid svåra störningar på elsystemet.
Enligt Lagrådets mening skulle man vinna i tydlighet om det föreslagna nya andra stycket i 1 § fick som ett första stycke inleda den nya 1 a §.
Det kan noteras att lagförslaget är utformat på det sättet att regeringen eller den systemansvariga myndigheten ska meddela föreskrifter medan det nyssnämnda bemyndigandet är formulerat så att föreskrifter får meddelas. Skälet till utformningen är enligt remissen att den bestämmelse i det underliggande EG-direktivet som nu ska genomföras är utformad som en obligatorisk skyldighet. Lagrådet kan emellertid inte se att det som sägs i direktivet i denna del behöver ge anledning till att avvika från den gängse formuleringen av ett normgivningsbemyndigande. Orden ”ska meddela föreskrifter” i det föreslagna 1 a § första stycket bör därför bytas ut mot ”får meddela föreskrifter”.
Näringsdepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 5 mars 2009.
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Odell, Ask, Husmark Pehrsson, Larsson, Torstensson, Carlgren, Hägglund, Björklund, Littorin, Borg, Malmström, Sabuni, Billström, Tolgfors.
Föredragande: statsrådet Torstensson.
Regeringen beslutar proposition 2008/09:142 Genomförande av elförsörjningsdirektivet.
Rättsdatablad
Författningsrubrik Bestämmelser som
inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande
Celexnummer för bakomliggande EGregler
Ellagen (1997:857) 8 kap. 1 a § 32006L0089