Prop. 2008/09:217
Miljöbalkens försäkringar och avhjälpande av förorenade områden m.m.
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 28 maj 2009
Fredrik Reinfeldt
Andreas Carlgren (Miljödepartementet)
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås den lagändring som behövs för att avskaffa miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen. Lagändringen föreslås träda i kraft vid utgången av 2009.
Organisationen för de statliga insatserna i fråga om att efterbehandla förorenade områden är splittrad. Det försvårar kunskapsuppbyggnaden, innebär att värdefull kunskap inte kan nyttjas till fullo och gör att arbetet i vissa fall går långsamt. I dag saknas det ett system för hur staten som verksamhetsutövare ska kunna ta sitt avhjälpandeansvar i enlighet med miljöbalkens regler. Regeringen redovisar därför planerade åtgärder som syftar till att förtydliga ansvarsfördelningen och den statliga organisationen för avhjälpande av förorenade områden.
Kommunerna är i de flesta fall huvudmän för de saneringsprojekt som får statligt bidrag. Enligt gällande regler ska kommunen som huvudman bidra med tio procent av kostnaden. Kostnaden är ofta så hög att kommunen tvingas avstå från saneringen. Enligt regeringens bedömning bör kravet på delfinansiering avskaffas så att beslut om statligt finansierad sanering ska kunna baseras på behovet av avhjälpande och inte på kommunens möjlighet att delfinansiera projektet.
I denna proposition redovisas också det avfallsproblem som uttjänta fritidsbåtar av plast och aluminium kan komma att utgöra. Statskontoret har på regeringens uppdrag utrett frågan om ägarlösa vrak och övergivna båtar.
1. Förslag till riksdagsbeslut
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.
2. Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 33 kap. miljöbalken1 ska upphöra att gälla vid utgången av år 2009.
1 Senaste lydelse av 33 kap. 3 § 2003:781.
3. Ärendet och dess beredning
Med stöd av regeringens bemyndigande den 18 november 2004 tillkallade chefen för Miljödepartementet en särskild utredare med uppdrag att bl.a. föreslå hur det s.k. miljöansvarsdirektivet ska genomföras i svensk rätt. Utredaren skulle också göra en översyn av reglerna om miljöskade- och saneringsförsäkring i 33 kap. miljöbalken (dir. 2004:159). Utredaren valde namnet Miljöansvarsutredningen.
Med miljöansvarsdirektivet avses Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (EUT L 143, 30.4.2004, s. 56, Celex 32004L0035), ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG (EUT L 102, 11.4.2006, s. 15, Celex 32006L0021).
Miljöansvarsutredningen lämnade sitt slutbetänkande i april 2007 (SOU 2007:21). Utredningens lagförslag i de delar som avser miljöbalkens försäkringar återges i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M2007/1735/R).
Inom Regeringskansliet (Miljödepartementet) har det upprättats en promemoria med det lagförslag som behövs för att avskaffa saneringsförsäkringen och miljöskadeförsäkringen. Promemorians lagförslag återges i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr M2007/1735/R).
Utredningen av Naturvårdsverket (M2007:02), härefter kallad Naturvårdsverksutredningen, har redovisat betänkandet ”Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårdsverket” (SOU 2008:62). En sammanfattning av betänkandets kapitel 10, ”Arbetet med förorenade områden”, finns i bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet (M2008/2398/A).
Miljömålsrådet har i rapporten ”Miljömålen – nu är det bråttom!” lämnat förslag om delmålen för förorenade områden. En sammanfattning finns i bilaga 7. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet (dnr 2008/1443/Mk).
Naturvårdsverket har redovisat rapporten ”Lägesbeskrivning av efterbehandlingsarbetet i landet 2008”. (Regeringskansliets dnr M2009/760/ Kk). En sammanfattning finns i bilaga 9. Rapporten har inte remissbehandlats.
Sveriges geologiska undersökning (SGU) har redovisat rapporten ”Objekt som förorenats av en statlig organisation som inte längre finns kvar” (M2008/1946/Kk). En sammanfattning finns i bilaga 10. Rapporten har inte remissbehandlats.
Statskontoret har i rapporten ”Vrak och ägarlösa båtar” (rapport 2008:6) bl.a. tagit upp den fråga om omhändertagande av fritidsbåtar som behandlas i denna proposition. En sammanfattning finns i bilaga 11. Rapporten har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns
i bilaga 12. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljödepartementet (M2008/2286/Kk).
Lagrådet
Regeringen beslutade den 7 maj 2009 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådsremissens lagförslag återges i bilaga 13. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran (bilaga 14).
4. Bakgrund och gällande rätt avseende miljöbalkens försäkringar
4.1. Försäkringarnas införande
Flera statliga utredningar har sedan 1980-talet behandlat frågan om ersättning och återställning vid miljöskador. Frågan om inrättande av en fond utreddes närmare av Miljöskadefondutredningen som föreslog en sådan fond (Miljöskadefond, SOU 1987:15). Från fonden skulle ersättning kunna lämnas för miljöskador när skadestånd enligt miljöskadelagen (1986:225) inte kunde betalas till den skadelidande. Fondens medel skulle också bekosta sådana återställnings- eller saneringsåtgärder som var angelägna från miljöskyddssynpunkt. Under beredningen av Miljöskadefondutredningens betänkande föreslog Sveriges industriförbund en försäkringslösning. Med hänvisning till att försäkringslösningen gav skadelidande i princip samma skydd som den av utredningen föreslagna miljöskadefonden och då försäkringslösningen gav fördelar framför fondlösningen – främst när det gällde finansiering, skadereglering och administration – ansåg departementschefen att försäkringslösningen borde väljas (prop. 1987/88:85 s. 201). Till skillnad från utredningens förslag omfattade inte miljöskadeförsäkringen kostnader för återställnings- och saneringsåtgärder.
Nästa gång frågan om finansiering av saneringsåtgärder och andra skador aktualiserades var i Miljöskadeförsäkringsutredningens två betänkanden Miljöskadeförsäkring och handräckningskostnader (SOU 1992:135) och Miljöskadeförsäkringen i framtiden (SOU 1993:78).
I början av 1990-talet ökade statens utgifter för saneringsåtgärder som vidtagits efter att verksamhetsutövaren försatts i konkurs eller inte kunnat betala och tillgångarna i konkursboet inte räckt till. Den bakomliggande orsaken till ökningen av statens utgifter förklarades med ökningen av antalet konkurser under lågkonjunkturen i början av 1990-talet i kombination med ökad miljömedvetenhet. I regleringsbrevet för budgetåret 1991/ 1992 angav regeringen att anslaget för förorenade områden även skulle räcka till att täcka myndigheters kostnader för sanering i konkurssituationer. Naturvårdsverket menade dock att anslaget inte var tillräckligt för att täcka dessa kostnader och att anslaget därför skulle komma att urholkas. Naturvårdsverket poängterade att ansökningarna om kostnadstäckning vid företagsnedläggelser hade ökat från att omfatta totalt cirka 2 miljoner kronor för 1989 till 14 miljoner kronor för 1991.
Miljöskadeförsäkringsutredningen konstaterade att det fanns ett behov av regler om finansiering på annat sätt än över statsbudgeten för sådana saneringskostnader (SOU 1992:135). Utredningen förordade en utvidgning av miljöskadeförsäkringssystemet genom en särskild saneringsförsäkring. Enligt utredningen borde man räkna med ett årligt behov av utbetalningar om cirka 10 miljoner kronor (SOU 1993:78 s. 154). Regeringen gick inte vidare med förslaget.
Frågan om en saneringsförsäkring togs på nytt upp av Miljöbalksutredningen. Utredningen förordade den saneringsförsäkring som Miljöskadeförsäkringsutredningen hade föreslagit men med vissa modifikationer. I den efterföljande propositionen anförde regeringen visserligen att de förhållandevis ringa medelsutbetalningarna från staten för saneringsåtgärder var ett argument mot att ändra det gällande systemet, som innebar att staten betalade. Regeringen kom dock fram till att en kollektiv försäkringslösning som träder in först i andra hand ändå skulle vara bättre. Detta på grund av att enstaka, mycket kostsamma saneringsfall kunde uppkomma och att den som förorenar så långt som möjligt borde betala, samtidigt som det var svårt att komma åt den enskilde förorenaren. Övervägande skäl ansågs således tala för att införa den föreslagna försäkringen (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 572).
Den nya miljöbalken kom därför att innehålla ett särskilt kapitel för miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen (33 kap.) I förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring infördes bestämmelser om bl.a. försäkringsgivare och nivån på bidragsskyldigheten. Villkoren för försäkringen godkändes av regeringen.
4.2. Utformningen av miljöskadeförsäkringen
En detaljerad redogörelse för saneringsförsäkringens utformning finns i Miljöansvarsutredningens slutbetänkande (SOU 2007:21 s. 143 ff.).
Enligt 33 kap. 2 § miljöbalken betalas från miljöskadeförsäkringen, enligt det som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- eller sakskada som avses i 32 kap. miljöbalken. Omfattningen av försäkringen är således begränsad till sådana person- och sakskador som berättigar till skadestånd enligt 32 kap. miljöbalken. Som förutsättning gäller bl.a. att den skadegörande verksamheten ska härröra från en fastighet som orsakat skadan i sin omgivning. En skada som inte har orsakats med uppsåt eller genom vårdslöshet ersätts bara i den utsträckning som den störning som har orsakat skadan inte skäligen bör tålas med hänsyn till förhållandena på orten eller till dess allmänna förekomst under jämförliga förhållanden. Som en allmän förutsättning gäller även att endast kostnader som är hänförliga till en miljöfarlig verksamhet omfattas av miljöskadeförsäkringen.
I 32 kap. 3 § finns en uppräkning av störningar som regleras i kapitlet. Det rör sig om föroreningar av olika slag, ändringar av grundvattennivån, buller, skakningar eller annan liknande störning. Också andra miljöskador, skador genom sprängningsarbete eller av annan verksamhet som medför särskild fara för explosion omfattas, liksom skador som orsakas av grävning eller liknande arbete, om den som utfört eller låtit utföra arbetet har försummat att vidta tillräckliga skyddsåtgärder.
Ett annat krav enligt 33 kap. 2 § miljöbalken för att miljöskadeförsäkringen ska bli tillämplig är att den skadelidande har rätt till skadestånd men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva skadestånd är förlorad eller det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan. Det är alltså fråga om ett andrahandsansvar för skadorna. Om det finns en känd skadeståndsskyldig, är det mot denne man får vända sig med sitt anspråk, och om det finns en annan försäkring som täcker skadan (t.ex. en hemförsäkring), får man försöka få ersättning ur den försäkringen.
Miljöskadeförsäkringens försäkringsvillkor ska godkännas av regeringen. Enligt de senast godkända villkoren har näringsidkare en begränsad rätt till ersättning för sakskada, då ersättning endast utgår om det är fråga om en mindre, enskild företagare för vilken skadan får särskilt svåra ekonomiska följder. Rätten till ersättning omfattar även nödvändiga och skäliga kostnader för rättegång och annan utredning rörande skadeståndsfrågan, dock under förutsättning att skadeståndsanspråket har anmälts till försäkringsgivaren och denne hänvisat den skadelidande till att föra skadeståndstalan mot den skadeståndsansvarige. Ersättningsbeloppen är begränsade såväl för person- som sakskador. Ersättning för personskador betalas med högst fem miljoner kronor för varje skadad person, eller högst 100 miljoner kronor för skador som beror av samma skadliga inverkan. Takbeloppet för en sakskada är 50 miljoner kronor. För skador som anmäls till försäkringsbolaget under ett och samma försäkringsår är ersättningen begränsad till 200 miljoner kronor sammanlagt för person- och sakskador. Vidare gäller tre års preskriptionsfrist från det att skadan inträffade, vilket anses vara när den skadelidande blev medveten om att skada uppkommit eller att omedelbar risk för skada förelåg. En sakskada som orsakas av miljöpåverkan eller annan störning som huvudsakligen är att hänföra till tiden före den 1 juli 1986 ersätts inte.
Enligt försäkringsvillkoren ska en särskild nämnd, Miljöskadeförsäkringens skadenämnd – på begäran av den skadelidande, försäkringsbolaget eller dem som betalar bidrag till försäkringen – pröva principiella och tvistiga skadeersättningsfall.
4.3. Utformningen av saneringsförsäkringen
En detaljerad redogörelse för saneringsförsäkringens utformning finns i Miljöansvarsutredningens slutbetänkande (SOU 2007:21 s. 149 ff.).
I förarbetena till miljöbalken betonades vikten av att saneringsförsäkringen skulle vara subsidiär och således träda in först när den ansvarige inte kunde betala (prop. 1997/98:45, Del 1, s. 570 ff.). På detta sätt skulle principen om att det i första hand är förorenaren som ska betala tillgodoses. Till skillnad från miljöskadeförsäkringen ger saneringsförsäkringen inte någon ersättning i fall där den ansvarige är okänd.
Som en allmän förutsättning gäller att endast kostnader som är hänförliga till en miljöfarlig verksamhet omfattas av saneringsförsäkringen. De ärenden som kan komma i fråga för saneringsförsäkringen är normalt sådana där den ansvarige har försatts i konkurs och där tillgångarna i konkursboet inte har räckt till att bekosta efterbehandlingen. Detta kommer till uttryck i 33 kap. 3 § miljöbalken där det sägs att saneringsförsäkringen är begränsad till att täcka sådana saneringskostnader som har upp-
kommit i samband med att tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 17 § begärt verkställighet genom kronofogdemyndighetens försorg av ett föreläggande eller ett förbud enligt 26 kap. 9–13 §§, eller efter att kronofogdemyndigheten – efter ansökan av tillsynsmyndigheten – beslutat om särskild handräckning för att åstadkomma rättelse. Saneringsförsäkringen omfattar även kostnader som har uppkommit i samband med att tillsynsmyndigheten enligt 26 kap. 18 § beslutat om rättelse på den ansvariges bekostnad. Ersättning från saneringsförsäkringen betalas inte för kostnader som har uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Med handräckningskostnader avses i denna proposition kostnader som kan utgöra grund för ersättning från saneringsförsäkringen.
Försäkringsvillkoren ska godkännas av regeringen. Enligt de senast godkända villkoren definieras sanering som efterbehandlingsåtgärder av brådskande art som måste genomföras för att förebygga, hindra eller motverka skador på människor, egendom eller miljö. Till sanering räknas också undersökning som är nödvändig för att bedöma saneringens omfattning.
Enligt villkoren utgår ersättning endast för skäliga saneringsåtgärder och enbart om kostnaderna överstiger 1,5 prisbasbelopp då saneringsfallet anmäldes. Tillsynsmyndigheten ska utan dröjsmål anmäla till försäkringsgivaren om ersättning för saneringskostnader kan förväntas uppstå. Ersättningen kan helt eller delvis sättas ned om tillsynsmyndigheten vetat om eller bort veta att en verksamhetsutövare inte fullgör sina plikter enligt miljöbalken. Försäkringen omfattar inte kostnader för sanering vars orsak huvudsakligen kan hänföras till tiden före den 1 juli 1989. Ersättning för varje saneringsfall betalas med högst 50 miljoner kronor. Kostnaden för samtliga saneringsfall som är hänförliga till ett och samma försäkringsår ersätts med högst 100 miljoner kronor. Vid skada som omfattas av såväl miljöskade- som saneringsförsäkringen betalas sammanlagt högst 100 miljoner kronor per skadetillfälle och högst 200 miljoner kronor per år.
4.4. Utnyttjandet av miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen
Miljöansvarsutredningens utvärdering av miljöskadeförsäkringen visar att den har kommit till nytta i mycket liten utsträckning. Mellan åren 1989 och 2006 har ersättning utgått i endast tre fall med sammanlagt 363 000 kronor. Fler anspråk om ersättning har dock riktats mot försäkringsgivaren (cirka 70 anspråk fram till 2006) men ersättning har i dessa fall nekats.
Inte heller saneringsförsäkringen har fått någon bred tillämpning. Mellan åren 1999 och 2006 har försäkringsersättning betalats ut i 12 fall med sammanlagt drygt 6 miljoner kronor. Fler anspråk om ersättning har dock riktats mot försäkringsgivaren (cirka 60 anspråk). Av dessa ärenden hade 13 fall inte avgjorts när utredningen lämnade sitt betänkande och i resterande ärenden hade ersättning nekats.
4.5. Kostnaden för miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen
Den som bedriver en miljöfarlig verksamhet som enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som meddelats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan är enligt 33 kap. 1 § miljöbalken skyldig att bidra till försäkringarna. Storleken på bidragsskyldigheten är knuten till avgiften för tillsyn enligt förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt miljöbalken. Det är cirka 5 000 verksamhetsutövare som bidrar till försäkringarna.
De bidragspliktiga har bildat en förening, Föreningen för miljöskadeförsäkring (betalarföreningen). I enlighet med betalarföreningens önskemål har föreningen själv svarat för upphandlingen av försäkringarna. Reglerna om offentlig upphandling har inte ansetts tillämpliga vid upphandlingen. Svenskt Näringsliv sköter betalarföreningens administration.
Någon officiell redovisning av avgiftsuttaget och kostnaderna för försäkringarna finns inte. Enligt de uppgifter som Miljöansvarsutredningen har fått uppgick den avgiftsfinansierade kostnaden för miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen för åren 1999–2002 till 20 miljoner kronor per år. År 2003 sjönk kostnaden till cirka 10 miljoner kronor per år. I samband med den senaste upphandlingen minskade avgiftsuttaget till drygt 7 miljoner kronor per år (miljöskadeförsäkringen svarar för drygt 30 procent). För att finansiera miljöskadeförsäkringen de första tio åren uttogs sammanlagt 250 miljoner kronor i avgifter. Under samma tid gjordes en enda utbetalning från försäkringen. Den utbetalningen uppgick till 6 025 kronor.
5. Avskaffande av miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen
Regeringens förslag: Bestämmelserna i 33 kap. miljöbalken om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring upphävs.
Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt promemorians förslag eller inte haft några synpunkter. Bl.a. Svenskt Näringsliv, Jernkontoret och Plast- och kemiföretagen har betonat att försäkringarna inte bygger på principen om att förorenaren betalar. Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Uppsala universitet har påpekat att villkoren för utbetalning av medel bör breddas och att samtidigt anslagen för sanering bör ökas. Naturvårdsverket har föreslagit att ersättning ska kunna utgå i så kallade förvaringsfall. Sveriges Kommuner och Landsting har framfört dels att ersättningsmöjligheten bör omfatta utredning och åtgärder för att förebygga allvarliga miljöskador, dels att ersättningsmöjligheten inte bör begränsas till brådskande fall. Länsstyrelsen i Norrbottens län har framfört att om saneringsförsäkringen avskaffas är det tänkbart
att möjligheten i 16 kap. 3 § miljöbalken att kräva att verksamhetsutövaren ställer säkerhet kommer att användas i ökad omfattning.
Ett antal myndigheter och kommuner har avstyrkt förslaget och framfört att en sådan myndighetslösning som Miljöansvarsutredningen föreslagit är att föredra. Flera remissinstanser, bl.a. Statskontoret, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Lunds universitet och Statens geotekniska institut har pekat på vikten av att ha kvar en ordning där verksamhetsutövarna, inte det allmänna, bekostar handräckningsåtgärder.
Avesta kommun har framfört att det på grund av den nu rådande finansiella krisen finns risk för ökade handräckningskostnader och att pågående saneringsarbeten därför kan bli lidande.
Länsstyrelsen i Västra Götalands län har framfört att det bör finnas en plan eller beredskap för hur katastrofliknande miljöskador bör hanteras.
Försäkringsförbundet har avstyrkt att försäkringarna avskaffas utan att ersättas med ett alternativ och bl.a. framfört att miljöansvarsdirektivet kan innebära att EU-krav på obligatorisk försäkring införs. Även Försäkringsjuridiska föreningen har påtalat att ett avskaffande av försäkringarna går tvärt emot trenden i Europa och i resten av världen.
Endast ett fåtal remissinstanser har specifikt berört frågan om miljöskadeförsäkringens avskaffande. Uppsala universitet har framfört att det mot bakgrund av katastrofer som t.ex. den i Teckomatorp bör övervägas om det bör finnas en möjlighet för enskilda att i kvalificerade fall ansöka om bidrag från förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador. Helsingborgs kommun har anfört att i stället för att avskaffa miljöskadeförsäkringen bör ersättningsmöjligheterna vidgas. Försäkringsförbundet har påpekat att promemorian inte anger hur människor som på grund av miljöskadeförsäkringens avskaffande inte får någon ersättning ska hantera sin situation.
Skälen för regeringens förslag
Förutom det låga utnyttjandet av försäkringarna har Miljöansvarsutredning även ifrågasatt organisationen av försäkringarna, främst upphandlingsförfarandet, hur försäkringsvillkoren förhandlas fram, brister i möjligheterna till överprövning och bristen på insyn i de privata rättssubjekt (betalarföreningen, försäkringsmäklaren och försäkringsgivaren) som i praktiken skött hela verksamheten på egen hand. Enligt Miljöansvarsutredningen synes det inte ha förekommit den kontroll och redovisning av verksamheten som en med allmänna avgiftsmedel finansierad verksamhet borde kräva.
Miljöansvarsutredningen föreslog att ett ersättningssystem ska finnas kvar med en annan organisation. Utredningen föreslog i första hand att försäkringslösningen ersätts med en ersättningsordning hanterad av Naturvårdsverket eller Sveriges geologiska undersökning (SGU). Fördelarna med en sådan ordning är enligt utredningen att skaderegleringen då skulle – med offentlig insyn och möjlighet till överprövning – kunna skötas med högt ställda krav på rättsäkerhet, fackkunskap, snabbhet och kostnadseffektivitet. Avgiftsmedlen skulle dessutom uteslutande komma till användning för det ändamål för vilket de tas ut. Enligt utredningen kan en sådan myndighetslösning lätt anpassas till ändrade förutsättningar. Det är inte fråga om att staten ska åta sig någon form av försäkringsverk-
samhet. De skador som uppkommer ska enligt utredningens förslag betalas med avgiftsmedel och räcker inte de redan uttagna medlen ska enligt förslaget skadekostnaden regleras genom avgiftsuttag i efterhand. Utgångspunkten med en myndighetslösning är att avgiftsbetalarna inte ska behöva betala för något annat eller mer än för en reglering av de skador som faktiskt uppkommer, ingen riskpremie för skador som inte uppkommer. Utredningen föreslog i andra hand att försäkringslösningen behålls men att vissa ändringar görs för att förbättra systemet och bredda tillämpningen.
Utredningens förslag fick ett blandat gensvar från remissinstanserna. Överlag ansåg näringslivets branschorganisationer att en försäkringslösning är att föredra framför den av utredningen förordade myndighetslösningen. Flera, bl.a. Svenskt Näringsliv och Företagarna, föreslog att ersättningssystemen ska avskaffas. Flertalet av de myndigheter som yttrat sig har huvudsakligen tillstyrkt att försäkringen omvandlas till ett ersättningssystem hanterat av en myndighet.
Miljöansvarsutredningen utredde inte frågan om att avskaffa saneringsförsäkringen och miljöskadeförsäkringen utan att ersätta dem med en myndighetslösning. Med tanke på den låga användningen av försäkringarna finns det dock anledning att överväga om försäkringarna verkligen svarar mot något behov som ska tillgodoses med allmänna avgiftsmedel. Försäkringarna har olika karaktär och bör bedömas var och en för sig.
Miljöskadeförsäkringen
När det gäller miljöskadeförsäkringen är utnyttjandet av försäkringen påfallande litet. Enligt Miljöansvarsutredningen är det svårt att finna orsaken till detta men utredningen anger att försäkringens begränsning till sak- och personskada kan vara en tänkbar förklaring. Personskador som kan konstateras bero på miljöskador är få och de skador som träffar miljön är, även om de skulle kunna kallas sakskador, svåra att värdera ekonomiskt och bedöms därför sällan vara värda besväret att försöka få ersättning för. Enligt utredningen kan begränsningen till småföretagare också ha betydelse. Ytterligare en förklaring skulle enligt utredningen kunna vara att ersättning för skadan betalats ut av andra försäkringar och att det därför inte uppstått något behov av att ta miljöskadeförsäkringen i anspråk. I många fall täcker hemförsäkringen sådana skador som kan aktualiseras under 32 kap. miljöbalken. Enligt uppgifter från Försäkringsförbundet täcker dock hemförsäkringen exempelvis normalt inte skada på tomtmark eller byggnad orsakad av sprängnings-, schaktnings-, pålnings- eller spontningsarbete eller förorening av grundvatten med påföljande skada på brunn.
Avsaknaden av anmälda skadefall verkar inte heller bero på att försäkringen är okänd för allmänheten. Enligt uppgifter till utredningen finns det kunskap om försäkringen hos försäkringsbolagen och dessa hänvisar i förekommande fall skadelidande till miljöskadeförsäkringen. Tänkbart är att utredningssvårigheter i kombination med att bevisbördan ligger på den skadelidande (bl.a. beträffande tidpunkten för skadan och skadans händelseförlopp) kan vara anledning till att skadelidande avstår från att göra en skadeanmälan. Det finns dock enligt utredningen inget känt exempel på detta. Den kanske troligaste förklaringen till att försäkringen
inte utnyttjas är att det faktiskt inte inträffar fler skador av den typ som miljöskadeförsäkringen är avsedd för och att den primärt ansvarige i förekommande fall tar sitt ansvar.
Miljöskadeförsäkringen synes ha införts av sociala och humanitära hänsyn. Av förarbetena framgår att det bedömdes att skadeståndsregler på miljöområdet kan vara otillräckligt som medel att tillhandahålla ersättning åt den som drabbas av en person- eller sakskada exempelvis därför att det inte kan klargöras varifrån en skadlig förorening härrör (prop. 1987/88:85 s. 198). När en skada uppkommer eller visar sig först efter en längre tid finns det vidare risk för att skadeståndsanspråket har hunnit bli preskriberat. Enligt den nämnda propositionen får man också räkna med att en enskild skadeståndsskyldig i många fall varken har medel att betala skadorna eller något försäkringsskydd mot dessa. Genom miljöskadeförsäkringen skapades därför ett system där den skadelidande som inte kan få ersättning av någon som är ansvarig för skadan ändå kan få ersättning för person- och sakskador.
Miljöansvarsutredningen föreslog ett antal ändringar som är tänkta att bredda tillämpningen och förbättra systemet med miljöskadeförsäkringen. Utredningen föreslog att sakskador som drabbar en enskild i dennes näringsverksamhet ska inkluderas om företaget är ett litet företag för vilket skadan får svåra ekonomiska följder. Därutöver föreslog utredningen att avdraget för självrisk höjs och en ny preskriptionsbestämmelse som innebär att krav på miljöskadeersättning ska framställas inom tre år från att den skadelidande fått veta att anspråket kan göras gällande.
Det är tveksamt om de förändringar av miljöskadeförsäkringen som Miljöansvarsutredningen föreslog skulle komma att öka utnyttjandet av försäkringen.
Enligt Miljöansvarsutredningen bör det övervägas om miljöskadeförsäkringen verkligen svarar mot något behov som ska tillgodoses med allmänna medel (SOU 2007:21 s. 208). Det som främst talar för att försäkringen bör avskaffas är den blygsamma användningen. Risken för sådana skador som miljöskadeförsäkringen var tänkt att hantera finns visserligen kvar, dvs. det är tänkbart att någon lider en sakskada t.ex. på grund av ett schaktningsarbete på en intilliggande fastighet och att den drabbade inte kan få ersättning från hemförsäkringen eller från skadevållaren eller skadevållarens ansvarsförsäkring. Under de 20 år sedan miljöskadeförsäkringen infördes har dock endast ett mycket begränsat antal liknande fall aktualiserats. Erfarenheten säger således att sådana situationer, tvärt emot det man tycks ha förutsett när försäkringen infördes, inträffar mycket sällan. Det finns heller inget som talar för att den aktuella skadetypen kommer att öka – snarare tvärtom. Medvetenheten om säkerhetsfrågor och miljörisker har ökat sedan 1980-talet då miljöskadeförsäkringen arbetades fram.
Det som möjligtvis talar mot att avskaffa miljöskadeförsäkringen är att försäkringen också tar sikte på preskriberade skador som ännu inte gett sig till känna. Sannolikheten för att behovet blir större i framtiden är dock låg, eftersom slutsatsen av 20 år med miljöskadeförsäkringen är att preskriberade skador inte är ett stort problem.
Sammantaget är det inte rimligt att de verksamhetsutövare som bedriver miljöfarlig verksamhet ska betala och staten organisera en ersättningsordning som används i så liten utsträckning. Miljöskadeförsäk-
ringen bör därför avskaffas. Om det visar sig att utvecklingen blir en annan än den som nu förutses, dvs. om person- och sakskador som faller under 32 kap. miljöbalken ökar och de skadelidande inte kan få ersättning, kan någon form av ersättningssystem övervägas på nytt.
Saneringsförsäkringen
När det gäller saneringsförsäkringen verkar det enligt Miljöansvarsutredningen inte vara en brist på saneringsfall som gjort att försäkringsersättningar inte betalats ut i någon större utsträckning. Från utövare av tillsyn enligt miljöbalken har i stället framhållits att snäva begränsningar av vissa försäkringsvillkor och en alltför sträng tillämpning av villkoren gjort det svårt att få medel från försäkringen och att detta ibland lett till att tillsynsmyndigheterna inte ansett det mödan värt att ansöka om ersättning. Enligt Miljöansvarsutredningen synes kritiken framförallt ha gällt försäkringens begränsning av ersättningsbara saneringsåtgärder (SOU 2007:21 s. 22).
Miljöansvarsutredningen föreslog ändringar även när det gäller saneringsförsäkringens ersättningsregler, främst att tillämpningsområdet vidgas till att omfatta utredningar och avhjälpande åtgärder enligt 10 kap. miljöbalken och åtgärder till förebyggande av överhängande hot om miljöskada. Detta innefattar avhjälpandeansvaret enligt miljöansvarsdirektivet för allvarliga miljöskador på vatten och på den biologiska mångfalden av särskilt skyddade arter och livsmiljöer. På samma sätt som när det gäller miljöskadeförsäkringen är det tveksamt om de ändringar som Miljöansvarsutredningen föreslog skulle komma att i någon större utsträckning förändra användningen av försäkringen.
Enligt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö ska samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förorenade områden som i dag, eller inom en nära framtid, hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av 2010. Åtgärder ska under åren 2005–2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år 2050 (prop. 2004/05:150 s. 67). Sedan 2004 avsätts i statsbudgeten cirka 500 miljoner kronor per år för sanering av förorenade områden. Detta anslag disponeras av Naturvårdsverket. Vissa skador kan vara ersättningsberättigade både under det statliga anslaget och saneringsförsäkringen men för äldre skador är statliga bidrag enda möjligheten eftersom ersättning ur saneringsförsäkringen inte kan betalas för skador som uppstått före den 1 juli 1989. Från statliga bidrag ska räknas av medel som erhållits genom saneringsförsäkringen.
Saneringsförsäkringen har använts i något högre utsträckning än miljöskadeförsäkringen även om användningen inte kan anses som annat än låg. I snitt har det från försäkringen utbetalats cirka 1 miljon kronor om året. Det nuvarande finansiella läget kan, som Avesta kommun har påpekat, leda till fler konkurser och handräckningskostnaderna lär då öka. Även med hänsyn till en sådan ökning är det inte motiverat att behålla ett särskilt system för handräckningskostnader. De medel som utbetalas från saneringsförsäkringen är mycket begränsade jämfört med de betydande medel som avsätts i statsbudgeten för sanering. Till detta kommer att
saneringsförsäkringen för de verksamhetsutövare som betalar till försäkringen innebär en ekonomisk kostnad och en administrativ börda.
Mot bakgrund av detta bör handräckningskostnader täckas av allmänna medel och saneringsförsäkringen upphävas. Förslaget är ingen ny ordning utan en återgång till det som gällde innan saneringsförsäkringen infördes då de s.k. handräckningsfallen endast finansierades över statsbudgeten.
Enligt artikel 14 i miljöansvarsdirektivet ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att främja att lämpliga ekonomiska och finansiella aktörer utvecklar instrument och marknader för ekonomisk säkerhet i syfte att verksamhetsutövarna ska kunna utnyttja finansiella garantier för att fullgöra sitt ansvar enligt direktivet. Kommissionen ska före den 30 april 2010 lägga fram en rapport som rör frågan om ekonomisk säkerhet. Mot bakgrund av rapporten och en utvidgad konsekvensanalys ska kommissionen, om det är lämpligt, föreslå ett system för harmoniserad obligatorisk säkerhet. Försäkringsförbundet har påpekat att ett avskaffande av försäkringarna inte ligger i linje med denna bestämmelse i miljöansvarsdirektivet.
Det är osäkert om kommissionens rapport kommer att mynna ut i ett förslag som innebär krav på obligatorisk försäkring eller någon annan ekonomisk säkerhet. Än mer osäkert är om den svenska saneringsförsäkringen med dess konstruktion med subsidiärt ansvar skulle kunna behållas inom ramen för en europeisk ordning. Dessutom är det inte heller önskvärt att behålla saneringsförsäkringen i dess nuvarande form, eftersom den inte har fungerat tillfredsställande.
Likt flera av remissinstanserna anser regeringen att det är viktigt att verksamhetsutövarna står kostnaderna för sanering som de orsakat och med beaktande av utvecklingen inom EU kommer regeringen att bevaka frågan om hur man kan ordna alternativa, välfungerande försäkringslösningar som på ett bättre sätt än i dag ger uttryck för principen att det är förorenaren som ska betala.
Katastrofskador
När det gäller saneringsförsäkringen finns risken för s.k. katastrofskador – liknande den som inträffade i BT Kemi i Teckomatorp på 1970-talet – och de mycket dyra saneringsprojekt som sådana skador kan leda till. Utan de nuvarande sanerings- och miljöskadeförsäkringarna skulle en sådan skada kunna tära hårt på statsbudgetens medel för saneringsprojekt och kunna innebära att skadelidande inte får ersättning för sina person- eller sakskador. Enligt regeringens mening bör man, om en katastrofskada inträffar, i det enskilda fallet överväga om ytterligare medel behöver tillskjutas saneringsanslaget och om ersättning av allmänna medel ska kunna utbetalas till skadelidande som inte på annat sätt kan få ersättning för sina person- och sakskador.
6. Förorenade områden – en lägesbeskrivning
Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö innebär att miljön ska vara fri från ämnen och metaller som har skapats i eller utvunnits av samhället och som kan hota människors hälsa eller den biologiska mångfalden (prop. 1997/ 98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Till miljökvalitetsmålet hör delmålen för efterbehandling av förorenade områden som innebär att man ska vidta åtgärder för att varaktigt eliminera eller minska den nuvarande eller framtida hälso- och miljöpåverkan från föroreningar i mark, grundvatten och sediment.
Miljökvalitetsmålet, lagstiftningen om förorenade områden samt anslaget för sanering och återställning av förorenade områden är grundläggande utgångspunkter för arbetet med förorenade områden. Miljökvalitetsmålet visar inriktningen och driver på arbetet genom att ge en tidsram. Lagstiftningen ger verktyg för att få verksamhetsutövare och fastighetsägare att ta sitt ansvar. Anslaget ger möjlighet att undanröja riskerna för människors hälsa och miljön på områden där ansvar inte kan utkrävas av en verksamhetsutövare eller fastighetsägare.
Enligt 10 kap. miljöbalken är i första hand den som bedriver eller har bedrivit den verksamhet som orsakat en förorening ansvarig för att avhjälpa föroreningen. Den som har avhjälpandeansvaret ska i skälig omfattning utföra eller bekosta de avhjälpandeåtgärder som behövs för att motverka skador eller olägenheter för människors hälsa och miljön. Ett ansvar enligt 10 kap. miljöbalken kan utkrävas endast om den verksamhet som orsakat föroreningen faktiskt har bedrivits efter den 30 juni 1969 och verkningarna av verksamheten fortfarande pågick när miljöbalken trädde i kraft den 1 januari 1999.
I andra hand kan fastighetsägaren vara ansvarig enligt 10 kap. miljöbalken. Med stöd av miljöbalken ställer tillsynsmyndigheterna, dvs. länsstyrelser och kommuner, krav på att ansvariga verksamhetsutövare och markägare vidtar avhjälpandeåtgärder.
Ansvaret för avhjälpandeåtgärder behöver normalt bedömas i olika hänseenden och kan visa sig vara delat. Det innebär att bidragsmedel till viss del kan behövas även för utrednings- och åtgärdsobjekt där det finns ansvarig. Ibland kan det vara flera ansvariga som arbetar tillsammans och åtgärder genomförs t.ex. med delad finansiering mellan en ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare, staten och kommunen. Aktörerna vid avhjälpande av förorenade områden illustreras i en skiss på nästa sida.
År 1999 skapades ramanslaget 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden (prop. 1998/99:1, utg.omr. 20, bet. 1998/99:MJU2, rskr. 1998/99:114). Anslaget omfattar den statliga finansieringen av åtgärder för att sanera och efterbehandla förorenade områden. Anslaget disponeras av Naturvårdsverket för inventeringar, undersökningar och åtgärder för att sanera och efterbehandla förorenade områden samt för att ta fram underlag för prioriteringar av framtida sanerings- och återställningsinsatser i landet. Anslaget får användas till att åtgärda saneringsobjekt som från risksynpunkt är särskilt angelägna samt till akuta saneringsinsatser
Förorenade områden
Myndighetsuppgift NV/LST
Ansvarig finns Ansvarig saknas (helt eller delvis)
Privat Kommun/ Landsting
NV (1:4)
Länsstyrelse
Kommun huvudman
Annan myndighet
Utredning/Åtgärd
Exist. org. Ej exist. org.
Staten
Illustration: Aktörerna vid avhjälpande av förorenade områden
när det inte går att finna någon som är ansvarig för sådana åtgärder. För budgetåret 2009 uppgår anslaget till 540 miljoner kronor.
Den 1 april 2004 trädde förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador i kraft. Förordningen innehåller bestämmelser om hur statligt bidrag får ges till sanerings- och återställningsåtgärder. Statligt bidrag får bl.a. ges endast om något ansvar enligt miljöbalken eller äldre lagstiftning inte kan utkrävas eller om den eller de som är ansvariga för att bekosta åtgärderna inte kan betala. Bidrag får ges med högst 90 procent av kostnaden.
Arbetet med att bestämma och bedöma antalet förorenade områden i landet sker i flera steg och utförs huvudsakligen av länsstyrelserna. Drygt 80 000 områden har identifierats som potentiellt förorenade. Identifieringen anses i princip vara klar då antalet identifierade potentiellt förorenade områden de senaste åren har legat relativt konstant. Nya objekt kan komma att upptäckas under tiden som arbetet med förorenade områden fortskrider. Det kan visa sig att ett identifierat potentiellt förorenat område inte är förorenat eller att det inte kommer att kräva några avhjälpandeåtgärder. Antalet faktiskt förorenade områden är sannolikt färre än det antal områden som har identifierats som potentiellt förorenade. Av de identifierade potentiellt förorenade områdena beräknas 1 500 kunna utgöra mycket stora risker för människors hälsa och miljön (riskklass 1) och cirka 15 000 stora risker (riskklass 2). Det är i första hand dessa områden som måste bli föremål för en utredning av efterbehandlingsbehovet.
Enligt Naturvårdsverkets rapport ”Lägesbeskrivning av efterbehandlingsarbetet i landet 2008” (Regeringskansliets dnr M2009/760/Kk) hade totalt 1 010 objekt efterbehandlats och avslutats vid utgången av augusti 2008, varav cirka 30 objekt med bidragsmedel (bidragsobjekt) och cirka 980 objekt på verksamhetsutövarens bekostnad via tillsynsverksamheten (tillsynsobjekt). Ytterligare omkring 220 objekt hade efterbehandlats, men uppföljningen pågick fortfarande. Av de objekten var 28 bidragsob-
jekt och 193 tillsynsobjekt. Med tillsynsobjekt avses förorenade områden med en känd, helt eller delvis ansvarig verksamhetsutövare och med bidragsobjekt avses områden med en okänd eller inte längre existerande ansvarig verksamhetsutövare. Dessutom pågår eller har utförts delåtgärder på ett stort antal områden inom ramen för tillsynsverksamheten. Många förorenade områden, framför allt i storstadsregionerna, efterbehandlas i samband med exploatering, t.ex. då man omvandlar ett industriområde till ett bostadsområde.
7. Målen för sanering av förorenade områden
Regeringens bedömning: Delmålen till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö kommer inte att nås till 2010. Åtminstone temporära åtgärder kommer att ha utförts på huvuddelen av de områden som i dag bedöms höra till delmål 6. Delmål 7 bedöms kunna nås, i den del som avser 2050. För att nå målen behöver saneringstakten öka och kunskapen om förorenade områden förbättras.
Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig har delat
Miljömålsrådets bedömning.
Skälen för regeringens bedömning: För att nå miljökvalitetsmålet
Giftfri miljö behöver förorenade områden undersökas och vid behov åtgärdas. Två av de delmål för Giftfri miljö som riksdagen har beslutat om avser förorenade områden (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49). Det är delmålen 6 och 7. Enligt delmål 6 ska samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förorenade områden som i dag, eller inom en nära framtid, hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010. Enligt delmål 7 ska åtgärder under åren 2005–2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år 2050.
Delmålen för förorenade områden är viktiga steg på vägen mot generationsmålet. Delmål 7 anger en annan tidshorisont för måluppfyllelsen än den som gäller för övriga miljökvalitetsmål. Det anger även med vilken takt arbetet ska utföras genom att ange hur stor del av målet som ska nås inom delmålsperioden. Syftet med detta är att arbetet inte ska skjutas på framtiden, för det skulle öka risken för spridning med ökade kostnader som följd. Delmål 6 förtydligar vilka prioriterade områden i delmål 7 som ska åtgärdas med förtur.
Regeringen delar Miljömålsrådets bedömning att delmålen inte kan nås till 2010. Temporära åtgärder kommer att ha utförts på huvuddelen av de områden som avses i delmål 6. Flertalet av de identifierade akuta objekt som avses i delmål 6 är ännu inte väl undersökta och det kommer ta ytterligare några år innan långsiktigt hållbara åtgärder kan genomföras. Åtgärder kommer att vara genomförda till 2010 på objekt där det är tekniskt och ekonomiskt möjligt att genomföra någon form av temporär åt-
gärd för att tillfälligt undanröja hela eller delar av hotet, men det behövs ytterligare insatser för att måluppfyllelsen ska vara långsiktigt hållbar.
Miljömålsrådet har gjort bedömningen att den del av målet som gäller år 2050 är möjlig att nå, men då måste förorenade områden efterbehandlas i högre takt än i dag och med såväl statlig som privat finansiering. För att nå generationsmålet krävs ett långsiktigt arbete med att inventera potentiellt förorenade områden, prioritera områden som bedöms kunna medföra risker och sedan åtgärda de områden som visar sig innebära oacceptabla risker för människors hälsa eller miljön.
Efterbehandlingsområdet är relativt nytt. Det är tvärvetenskapligt och komplext. En effektiv och kunnig organisation och marknad behöver byggas upp, så att insatserna riktas rätt. Både kunskapsuppbyggnaden och uppbyggnaden av organisation och marknad har tagit tid.
Regeringen instämmer i Miljömålsrådets bedömning att man, för att nå målen, behöver förbättra kunskapen om förorenade områden, utveckla och effektivisera saneringsmetoderna samt öka saneringstakten med såväl statlig som privat finansiering. Även om trenden visar en allt snabbare åtgärdstakt behöver tempot öka ytterligare. För att stödja denna utveckling och påskynda arbetet krävs, enligt Miljömålsrådet, åtgärder inom bl.a. organisation och administration för att lösa de största flaskhalsarna. Regeringen delar denna bedömning och avser att vidta åtgärder för att effektivisera arbetet.
8. Behov av en tydlig organisation och klar ansvarsfördelning
8.1. Myndigheternas ansvar och frågan om huvudmannaskap – en tydligare ansvarsfördelning
Regeringens bedömning: Med tydligare ansvarsområden för de berörda myndigheterna kan arbetet med efterbehandling av förorenade områden bli effektivare.
Naturvårdsverksutredningens bedömning: De statliga insatserna bör koncentreras genom att en beställar- och utförarorganisation skapas. Myndigheter bör kunna vara huvudmän för saneringsprojekt.
Remissinstanserna: Naturvårdsverksutredningens förslag om att koncentrera de statliga insatserna och utforma en beställar- och utförarorganisation har tillstyrkts av cirka hälften av remissinstanserna. Förslaget har avstyrkts av Statskontoret, Länsstyrelsen i Västernorrlands län och
Stockholms kommun.
Utredningens bedömning att det finns ett behov av att reda upp den oklara roll- och ansvarsfördelningen på central nivå har fått stöd av länsstyrelserna i Dalarnas, Hallands, Västmanlands, Västra Götalands och
Östergötlands län, av Statens geotekniska institut, Sveriges geologiska undersökning samt av Alingsås och Tanums kommuner och Svenskt Näringsliv. Länsstyrelsen i Norrbottens län har framfört att frågan om var en framtida statlig beställar- och utförarorganisation ska etableras bör utre-
das vidare. Naturvårdsverket har anfört att verket redan har ett samordningsansvar samt att Sveriges geologiska undersökning och Statens geotekniska institut bör ha kvar sina roller.
Utredningens förslag om att Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska kunna vara huvudmän för vissa projekt har tillstyrkts av Helsingborgs kommun och Göteborgs universitet. Länsstyrelsen i Norrbottens län och
Stockholms kommun har framfört att placeringen av huvudmannaskapet behöver utredas vidare. Länsstyrelsen i Jämtlands län har anfört att det bör finnas möjlighet till både statligt och kommunalt huvudmannaskap. Länsstyrelsen i Västernorrlands län har anfört att det finns fördelar med att huvudmannaskapet läggs på regional nivå men att det är viktigt att dialogen med kommunerna fortsätter för att bibehålla den lokala förankringen. Förslaget har avstyrkts av länsstyrelserna i Blekinge, Hallands, Jönköpings, Uppsala, Västmanlands och Örebro län samt av Statens geotekniska institut, Sveriges geologiska undersökning och Stockholms kommun. Naturvårdsverket samt länsstyrelserna i Västernorrlands och Västra Götalands län har avstyrkt att Naturvårdsverket ska kunna vara huvudman. Länsstyrelserna i Gävleborgs, Skåne, Södermanlands, Värmlands, Västerbottens och Västmanlands län har framfört att de inte anser att länsstyrelsen ska vara huvudman. Länsstyrelsen i Kalmar län har anfört att det är viktigt att kommunen är huvudman och att länsstyrelsen endast i undantagsfall kan vara huvudman.
Skälen för regeringens bedömning: De huvudsakliga offentliga aktörerna i arbetet med efterbehandling av förorenade områden är Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning (SGU), länsstyrelserna och kommunerna. Därutöver är det många andra aktörer, både privata och offentliga, som aktivt arbetar med insatser inom efterbehandlingsområdet. Banverket är en stor aktör. Försvarsmakten arbetar också aktivt med att inventera, utreda och efterbehandla sina förorenade områden. På den privata sidan står entreprenörer och markägare för omfattande efterbehandlingar i samband med exploatering, framför allt i storstadsregionerna. Även SPI Miljösaneringsfond AB (SPIMFAB) är en stor aktör.
Utredningen har visat att organisationen för de statliga insatserna på efterbehandlingsområdet är splittrad. Detta leder i vissa fall till att arbetet går långsammare och trögare än vad som är nödvändigt för att nå målen.
Det saknas ett system för hur staten som verksamhetsutövare ska kunna ta sitt avhjälpandeansvar i enlighet med miljöbalkens regler. Organisationen och ansvarsfördelningen behöver bli tydligare med inriktning på en samordning över hela fältet. Om arbetet splittras upp, försvåras kunskapsuppbyggnaden och värdefull kunskap kan inte utnyttjas till fullo.
En återkommande kritik från många av aktörerna avser kommunernas huvudmannaskap. I många kommuner är ett saneringsprojekt en engångshändelse, vilket innebär att kommunen blir en ”engångsaktör” utan tidigare kunskaper. Vunna erfarenheter riskerar att stanna i kommunen och inte spridas vidare. Av utredningen framgår att det finns fog för kritiken mot dagens system. Det finns stora fördelar med avseende på kunskapsuppbyggnad och kostnadseffektivitet genom en samordning.
Enligt utredningen finns det goda skäl att föra samman personal och kompetens från Naturvårdsverket, SGU och Statens geotekniska institut (SGI) för att bygga upp ett särskilt organ för genomförande av saneringsprojekt. Enligt utredningen bör en genomförandeorganisation placeras
som en särskild enhet inom Naturvårdsverket, framför allt för att upprätthålla länken mellan tillsynsvägledning och bidragsarbete. Enligt utredningen bör en beställar- och utförarorganisation byggas upp och i en sådan organisation tas fram en långsiktig plan för de objekt som från miljösynpunkt är mest prioriterade för bidrag enligt förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador. I en sådan organisation ska man, enligt utredningen, kunna handla upp ramavtal med konsulter och entreprenörer. Enligt utredningen bör Naturvårdsverket i vissa undantagsfall kunna vara huvudman för ett saneringsprojekt. SGU bör, enligt utredningen, kunna få ansvaret för att företräda staten i olika efterbehandlingssituationer – dels när det gäller statliga organisationer som har upphört, dels när det gäller statliga organisationer för vilka efterbehandlingsarbetet är verksamhetsfrämmande. Vidare bör, enligt utredningen, även länsstyrelserna kunna vara huvudmän för vissa efterbehandlingsprojekt. Sammantaget menar utredningen att en koncentration av efterbehandlingsuppgifter till Naturvårdsverket skulle, på detta område, medföra en renodling av verkets roll i förhållande till SGU.
Enligt regeringens mening kan trögheten i systemet inte endast vara organisatoriskt betingad. Den är också ett resultat av en relativt ny lagstiftning, med avsaknad av prejudikat i många avgörande frågor. Det finns dock behov av att effektivisera efterbehandlingsarbetet och av att förtydliga ansvarsfördelningen.
Det nationella miljömålsarbetet bör inte vara beroende av enskilda kommuners vilja och förmåga att agera huvudman för projekt som rör sanering eller annan efterbehandling av förorenade områden. Bestämmelserna i 10 § förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador innebär att länsstyrelsen får besluta att överlämna bidraget till en kommun eller till en annan myndighet som är huvudman för avhjälpandet. Naturvårdsverkets övergripande myndighetsansvar inom detta område talar emot att verket ska kunna ta på sig ett operativt huvudmannaskap i åtgärdsprojekt. Inte heller är länsstyrelsernas roll som tillsynsmyndighet, tillsynsvägledare och prövningsmyndighet förenlig med ett operativt genomförandeansvar. Med huvudmannaskapet för ett efterbehandlingsprojekt följer bl.a. att söka tillstånd för planerade åtgärder, ett samordnings- och arbetsmiljöansvar under genomförandet samt att ansvara för den långsiktiga miljökontrollen.
Den kompetens som Naturvårdsverket, SGU och SGI har byggt upp bör tas till vara i större omfattning. De tre myndigheterna bör därför tillsammans verka för ett utökat kunskapsutbyte sinsemellan i syfte att stötta varandra samt stödja länsstyrelser och kommuner i deras tillsynsarbete och arbete med bidragsfinansierade saneringsprojekt. En orsak till kritiken mot den nuvarande organisationen är bristen på tydlighet. För att effektivisera arbetet krävs att myndigheterna får klara direktiv i sitt arbete med förorenade områden. Erfarenheten på myndigheterna bör inte räknas i enskilda årsarbetskrafter eller personer utan som den samlade kunskap som har byggts upp hos varje myndighet och som kan vara fördelad på ett flertal personer som tillsammans utgör ett antal årsarbetskrafter.
Det är genom ett förstärkt och förtydligat samarbete mellan myndigheterna som man kan få en bättre effektivitet och ett bättre resursutnyttjande. Regeringens syn på en tydligare ansvarsfördelning och myndigheternas möjlighet att agera huvudman utvecklas i det följande.
8.1.1. Naturvårdsverkets ansvar
Regeringens bedömning: Naturvårdsverkets ansvar bör omfatta nationell samordning och prioritering, tillsynsvägledning, bidragsadministration, uppföljning och utvärdering, rapportering samt arbete inom
EU och internationellt.
Naturvårdsverksutredningens bedömning: Naturvårdsverket får en roll som kraftfull beställar- och utförarorganisation med möjlighet att genomföra avhjälpandeåtgärder. De konsultuppdrag som utförs av Sveriges geologiska undersökning och Statens geotekniska institut bör i stället skötas av Naturvårdsverket och verkets resurser bör förstärkas med motsvarande sex tjänster.
Remissinstanserna: Utöver det som framgår av redovisningen av remissinstansernas synpunkter i avsnitt 8.1 har de instanser som tillstyrkt
Naturvårdsverksutredningens förslag om att reda upp den oklara roll- och ansvarsfördelningen på central nivå ansett att Naturvårdsverkets resurser bör förstärkas för ändamålet att skapa en beställarorganisation.
Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverkets nuvarande ansvar inom efterbehandling omfattar styrning och uppföljning av det statliga bidragssystemet för förorenade områden. Utöver bidragshanteringen ansvarar Naturvårdsverket för tillsynsvägledning enligt miljöbalken. Naturvårdsverket deltar därutöver i det arbete som pågår inom EU och internationellt. Verket har en samordnande roll och svarar för nationell och internationell rapportering.
Bidrag för undersökning och avhjälpande ges i enlighet med reglerna i förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador. Handläggningen av dessa ärenden kan, enligt Naturvårdsverket, vara omfattande och tidskrävande. Verket samarbetar här med Sveriges geologiska undersökning (SGU).
Tillsynsvägledningen omfattar såväl tekniska som juridiska frågor om förorenade områden. Inom ramen för detta arbete tar Naturvårdsverket fram rapporter och vägledningar. Erfarenheter från genomförda saneringsprojekt tas till vara i vägledningen – på verkets hemsida på webben eller i vägledningsrapporter. Naturvårdsverket medverkar också i olika sammankomster med efterbehandlingspersonal från länsstyrelser och kommuner. Verkets juristjour anlitas av de operativa tillsynsmyndigheterna i fråga om tillämpningen av ansvarsreglerna i 10 kap. miljöbalken.
Naturvårdsverkets roll som central tillsynsvägledande myndighet enligt miljöbalken och som beslutande myndighet enligt förordningen om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador bör inte förenas med en roll som huvudman för saneringsprojekt. Bidragsförordningen ger möjlighet för kommuner och andra myndigheter att vara huvudmän för sådana projekt. En annan myndighet kan alltså vara huvudman enligt de aktuella bestämmelserna, men ingen myndighet har i dag ett utpekat ansvar för att agera huvudman i efterbehandlingsprojekt.
Naturvårdsverket bör ha rollen att samordna arbetet med förorenade områden på nationell nivå. Detta är av stor vikt, inte minst för att kunna prioritera bidragsprojekt.
Anslaget Sanering och återställning av förorenade områden disponeras av Naturvårdsverket som administrerar bidraget och beviljar bidragsansökningar för utredningar och avhjälpandeåtgärder av förorenade områden. Under de senaste åren har arbetet med bidragen blivit bättre och effektivare, bl.a. genom samarbetet med SGU. Eftersom bidrags- och tillsynsärenden inte bör skilja sig åt när det gäller ambitionsnivå, arbetssätt eller metoder, bör arbetet med att administrera statsbidraget koncentreras till Naturvårdsverket.
Naturvårdsverket bör även fortsättningsvis vara den myndighet som deltar i det arbete som pågår inom EU och internationellt och svarar för nationell och internationell rapportering inom området.
År 2003 startade Naturvårdsverket kunskapsprogrammet Hållbar sanering. Efterbehandlingsfrågorna omfattar såväl naturvetenskapliga som samhällsvetenskapliga, ekonomiska, kulturella och psykologiska ämnen. Det finns mycket kunskap och erfarenhet att tillgå både i Sverige och utomlands. För att kunskapen ska komma till nytta behöver den samlas in, bearbetas och spridas. Här har kunskapsprogrammet spelat en viktig roll. Programmet avslutas under 2009, men det är viktigt att arbetet fortsätter så att målen för förorenade områden kan nås. Regeringen avser därför att uppdra åt Statens geotekniska institut att ansvara för detta arbete fortsättningsvis.
Sammanfattningsvis bör alltså Naturvårdsverkets ansvar omfatta den nationella samordningen och prioriteringen samt tillsynsvägledning, bidragsadministration, rapportering och arbete inom EU- och internationellt. Regeringen avser att göra detta tydligt i verkets instruktion. Regeringen avser att flytta ansvaret för forskning, teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad från Naturvårdsverket. Enligt regeringens uppfattning bör arbetsuppgifter kunna utföras genom samverkan mellan de berörda myndigheterna.
Med dessa förändringar kommer Naturvårdsverket att få en mer distinkt roll i allt som gäller tillämpningen av 10 kap. miljöbalken och ett tydligare ansvar inom efterbehandlingsområdet.
8.1.2. Sveriges geologiska undersöknings ansvar
Regeringens bedömning: Sveriges geologiska undersökning bör
1. kunna vara huvudman för saneringsprojekt där saneringen sker helt eller delvis med statsbidrag,
2. ges ansvar för avhjälpande på områden där staten har ett eget ansvar för avhjälpande men den myndighet som bedrivit verksamheten inte längre finns kvar, och
3. kunna företräda staten som verksamhetsutövare där den myndighet som orsakat föroreningen finns kvar men inte har möjlighet att driva ett efterbehandlingsprojekt.
Naturvårdsverksutredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har också gjort bedömningen att andra än kommuner bör kunna vara huvudmän för saneringsprojekt. Naturvårdsverket, Statens geotekniska institut, Sveriges geolo-
giska undersökning samt länsstyrelserna i Blekinge, Jönköpings, Uppsala och Västra Götalands län har förordat att Sveriges geologiska undersökning i större omfattning än i dag utses av länsstyrelsen som huvudman i de fall den berörda kommunen inte kan eller vill ta på sig huvudmannaskapet. Länsstyrelsen i Västmanlands län har föreslagit att Sveriges geologiska undersökning ges möjlighet att vara huvudman i de fall kommunen inte är det.
Skälen för regeringens bedömning
Enligt flera remissinstanser skulle det finnas problem med att låta endast Naturvårdsverket eller länsstyrelserna få vara huvudmän för saneringsprojekt. Enligt vissa instanser bör det finnas möjlighet till både statligt och kommunalt huvudmannaskap. Flera har pekat på möjligheten att ge Sveriges geologiska undersökning denna möjlighet. Det ansvar som Sveriges geologiska undersökning (SGU) har handlar framför allt om geologisk informationsförsörjning, hållbar naturresursanvändning och kunskapsutveckling. Sedan Statens oljelagers uppgifter övertogs av SGU 1998 har SGU rollen som beställarorganisation för arbetet med avvecklingen av oljelagren, vilket omfattar viss juridik (anmälan, tillstånd, domar och avtal), miljötekniska utredningar, entreprenader samt långsiktig miljökontroll. SGU:s uppgifter omfattar även miljömålsarbete. När miljömålsarbetet tog fart i början av 2000-talet blev SGU samarbetspartner med Naturvårdsverket i arbetet med förorenade områden. Samarbetet sker genom överenskommelser mellan de två myndigheterna. I rollen att ge stöd åt Naturvårdsverket ansvarar SGU för vissa kontakter med länsstyrelserna samt granskar rapporter och huvudstudier i samband med bidragsansökningar, gör separata små utredningar och deltar i beredningen av bidragsbeslut.
SGU har även kunskap om operativt arbete med sanering genom de erfarenheter som erhållits från avvecklingen av statens civila beredskapslager av olja.
SGU har regeringens uppdrag att utreda objekt som förorenats av en statlig organisation som inte längre finns kvar. SGU har för närvarande i uppdrag att genomföra en kartläggning som syftar till att klargöra vilka förorenade objekt som staten har ett ansvar för som verksamhetsutövare enligt miljöbalken, och där det i dag saknas en myndighet som kan företräda staten. Under 2008 har myndigheten tagit fram ett förslag till plan för åtgärdande av de prioriterade objekten inom ramen för uppdraget.
Därutöver har SGU som myndighetsuppgift att bidra till att delmålen för efterbehandling av förorenade områden nås.
Ett flertal remissinstanser har föreslagit att SGU ges möjlighet att vara huvudman för vissa saneringsprojekt, i stället för utredningens förslag om att länsstyrelser och Naturvårdsverket ges denna möjlighet. Mot bakgrund av SGU:s erfarenhet samt remissinstansernas förslag bedömer regeringen att SGU är lämpad att vara statlig genomförandemyndighet och operativ huvudman för saneringsprojekt. SGU har redan nödvändig kompetens och erfarenhet och upparbetade kontakter med länsstyrelserna.
Regeringen avser att ge SGU ansvar för att agera operativ huvudman i de fall då en statlig huvudman saknas, och möjlighet att vara huvudman för vissa avhjälpandeprojekt inom ramen för det statliga bidragssystemet.
Huvudmannaskap för områden som saneras helt eller delvis med statsbidrag
Den nationella prioriteringen i efterbehandlingsarbetet bör inte göras beroende av enskilda kommuners förmåga eller vilja att stå som huvudman för ett projekt. Man bör undvika de miljörisker och ökade kostnader som kan uppstå till följd av att projekten leds av engångsaktörer. I de fall då det saknas någon som är ansvarig för avhjälpande enligt miljöbalken bygger systemet på att det inom kommunen finns ekonomiska och personella resurser, kompetens och erfarenhet samt politisk enighet och vilja. Om något av detta saknas, riskerar prioriterade efterbehandlingsprojekt att bromsas upp.
Även i fortsättningen är det angeläget att kommunen engageras i det lokala förankringsarbete som behövs i varje saneringsprojekt. Information till allmänheten och förhandlingar med markägare är exempel på sådant som bäst sköts av de lokala myndigheterna. Kommunerna kommer också att bli involverade i projekten i planläggningsfrågor och även som operativ tillsynsmyndigheter i vissa projekt. Möjligheten för en kommun att vara huvudman bör kvarstå – både erfarenhet och kompetens finns hos många kommuner.
Som operativ huvudman kan SGU företräda staten vid genomförande (såväl civilrättsligt som offentligrättsligt), upphandla konsulter och entreprenörer, agera som en verkställande och åtgärdsgenomförande organisation i samråd med Naturvårdsverket och länsstyrelserna samt agera som opartisk ”buffert” då ansvar är delat och ansvara för den del för vilken det saknas någon som är ansvarig (bidragsdelen).
Om möjligheten att förmedla bidrag till en annan myndighet används kan således effektiviteten öka och resurserna nyttjas bättre.
En konsekvens av att SGU är operativ huvudman är att SGU som flergångsbeställare kan teckna ramavtal. Det ger också kontinuitet och erfarenhet i arbetet. SGU använder befintlig kompetens och bygger samtidigt upp ny. Det statliga samarbetet bevaras och utvecklas. Arbetet snabbas upp genom att kommunal konsensus inte behöver inväntas, samtidigt som kommunen inte stängs ute.
Därför bör SGU ges möjligheten att vara huvudman för områden som saneras helt eller delvis med statsbidrag.
Staten som verksamhetsutövare – statens eget ansvar
Regeringen gjorde i propositionen Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag (prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3, rskr. 2005/06:48, 49) bedömningen att staten som verksamhetsutövare inte skiljer sig från andra verksamhetsutövare och därför kan hållas ansvarig enligt miljöbalken för de föroreningar som kommer från verksamheter som staten bedrivit i myndighetsform. SGU fick i uppdrag att inventera och genomföra ansvarsutredningar samt nödvändiga undersökningar för objekt som förorenats av en statlig organisation som inte längre finns kvar. Arbetet har begränsats till att omfatta förorenade områden där staten har ett ansvar som verksamhetsutövare enligt vad som framgår av 10 kap. 2 § miljöbalken och där ingen nu befintlig statlig organisation företräder eller rimligen skulle kunna företräda staten i rollen som verksamhetsutövare. Detta in-
nebär områden där staten i myndighetsform har bedrivit miljöfarlig verksamhet efter den 30 juni 1969 och den myndighet som bedrev verksamheten, eller som genom regeringsbeslut senare fått överta den förorenande myndighetens ansvar, har upphört som myndighet.
SGU:s arbete visar att gränsdragningen trots tydliga riktlinjer kan innebära svårigheter i det enskilda fallet och att ansvarsförhållanden inom staten kan vara komplicerade. Bland de olika verksamheterna kan som exempel nämnas de som bedrivits av Förenade Fabriksverken, Överstyrelsen för ekonomiskt försvar, Överstyrelsen för civil beredskap, Domänverket, Televerket, Vattenfallsverket och Nämnden för statens gruvegendom.
Mot bakgrund av att SGU:s uppdrag utgör ett led i arbetet med att nå delmålen för förorenade områden sker också en bedömning i fråga om objektens föroreningsgrad. SGU har gjort en avgränsning så att enbart objekt som preliminärt bedöms tillhöra riskklasserna 1 och 2 undersöks i en omfattning som medger att en rättvisande riskklassning görs. Objekt i lägre bedömda riskklasser (3 och 4) kommer inte att prioriteras.
Uppdraget har redovisats i rapporten ”Objekt som förorenats av en statlig organisation som inte längre finns kvar” (Regeringskansliets dnr M2008/1946/Kk). Utifrån hittills gjorda inventeringar och undersökningar har SGU gjort bedömningen att det finns cirka tio objekt i riskklass 1 och 30 i riskklass 2 som har förorenats av en statlig organisation som inte längre finns och där staten ensam eller tillsammans med andra har ett verksamhetsutövaransvar. Därutöver finns det ett antal objekt där risken bedöms vara lägre och åtgärder inte anses motiverade. SGU har pekat på att det nu finns ett antal utredda och kostnadsbedömda objekt som är i en sådan riskklass att de föranleder åtgärd och som staten har ett ansvar för. Det är enligt SGU:s mening mest kostnadseffektivt att påbörja dessa åtgärder parallellt med nuvarande uppdrag. Detta ligger dock utanför SGU:s nuvarande uppdrag.
SGU bör ges möjlighet att ansvara för efterbehandling på områden där staten har eget ansvar för avhjälpande och den myndighet som bedrivit verksamheten inte längre finns kvar.
Myndigheter som inte har möjlighet att driva efterbehandlingsprojekt
Statens verksamhetsutövaransvar omfattar inte bara sådana områden där den ansvariga myndigheten inte längre finns kvar. Det finns också områden som har förorenats av myndigheter som fortfarande är verksamma. Myndighetsansvaret för efterbehandling av förorenade områden är alltså spritt på olika myndigheter. Flera myndigheter, t.ex. Försvarsmakten och Banverket har goda förutsättningar att själva ta ett ansvar för att avhjälpa föroreningar som har uppkommit i verksamheten och genomför efterbehandling på ett tillfredsställande sätt. För många myndigheter blir dock uppgiften att åtgärda ett förorenat område ett verksamhetsfrämmande inslag. Exempel på sådana myndigheter är Sveriges lantbruksuniversitet, Statens jordbruksverk och Skogsstyrelsen. I flera fall där en myndighet med verksamhetsutövaransvar för en förorening finns kvar saknas rådighet över den mark där föroreningen finns. Efterbehandling av ett förorenat område är en relativt komplicerad process som kräver såväl bred kompetens som erfarenhet av t.ex. riskbedömningar, entreprenader och
miljökontrollprogram. Dessa uppgifter kan lösas effektivare om de bedrivs av en organisation som inom sig bygger upp erfarenhet och kompetens av liknande uppgifter.
SGU är den myndighet som har bäst förutsättningar att hantera de efterbehandlingsobjekt som kan relateras till myndigheter som inte har förutsättningar att driva sådana projekt. Detta kan ske samordnat med de objekt som förorenats av en statlig organisation som inte längre finns kvar. Regeringen avser att ge SGU möjlighet att företräda staten som verksamhetsutövare där myndigheten som orsakat föroreningen finns kvar men inte har möjlighet att driva efterbehandlingsprojekt.
8.1.3. Statens geotekniska instituts ansvar
Regeringens bedömning: Statens geotekniska institut bör inom ramen för området sanering och återställning av förorenade områden ha ansvar för forskning, teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad.
Naturvårdsverkutredningens bedömning skiljer sig inte från regeringens.
Remissinstanserna: Naturvårdsverket, Statens geotekniska institut och Sveriges geologiska undersökning har anfört att Statens geotekniska instituts roll inom forskning och kunskapsuppbyggnad är viktig.
Skälen för regeringens bedömning: Statens geotekniska institut (SGI) har ett övergripande ansvar för de geotekniska och miljögeotekniska frågorna i landet. SGI:s verksamhet omfattar forskning, teknikutveckling och förmedling av miljögeoteknisk kunskap samt miljögeoteknisk rådgivning till såväl privata aktörer som statliga myndigheter. Tillämpad forskning och utveckling är en central del av SGI:s arbete. SGI ansvarar för att kunskapen förs vidare och kommer till praktisk användning.
SGI verkar inom bygg-, anläggnings- och miljösektorn. Verksamheten inom miljöområdet är bl.a. inriktad på riskbedömning, föroreningsspridning och karakterisering av förorenad jord, avfall och restprodukter. Sedan början av 2000-talet har SGI genom ramavtal varit en del av den statliga efterbehandlingsorganisation som Naturvårdsverket har ansvar för. SGI arbetar med rådgivning till länsstyrelser, kommuner och till Naturvårdsverket i verkets tillsynsarbete i efterbehandlingsfrågor och i verkets bidragsverksamhet. SGI har för närvarande avtal med 18 av landets länsstyrelser inom efterbehandlingsområdet. Arbetet omfattar bland annat expert- och beställarstöd i ärenden rörande miljöjuridik, riskbedömning, provtagningsfrågor, kemikaliefrågor, klassning och karakterisering av massor samt deponi- och avfallsteknik. SGI deltar ofta i arbetet med förorenade områden som utförare av utredningar och undersökningar samt med forskning och utveckling.
Naturvårdsverksutredningen innehåller inga förslag eller bedömningar avseende SGI:s verksamhet inom ramen för förorenade områden utöver förslaget att samla kompetensen i en organisation. Utredningen har dock framhållit vikten av teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad. Naturvårdsverket, SGI och Sveriges geologiska undersökning har i sina yttranden framfört att SGI bör ha kvar sin roll i kunskapsuppbyggnad, forskning och utveckling inom efterbehandlingsområdet samt att SGI förut-
sätts fortsätta bidra med kunskapsunderlag i efterbehandlingsarbetet. SGI har beredskap för att ansvara för kunskapsuppbyggnad för utredningar och undersökningar av förorenade områden, bistånd till kommuner och länsstyrelser i deras tillsynsarbete samt forskning och utveckling rörande efterbehandling av förorenade områden.
Det myndighetsarbete som SGI för närvarande utför på uppdrag av Naturvårdsverket i form av expert- och beställarstöd till länsstyrelserna bör utföras inom ramen för Naturvårdsverkets verksamhet. SGI bör dock även fortsättningsvis ha möjligheten att kunna bistå kommuner och länsstyrelser med rådgivning inom ramen för SGI:s uppdragsverksamhet. Vid saneringsprojekt som bedrivs helt eller delvis med bidrag bör SGI kunna vara huvudman för utredningar och undersökningar.
SGI bör fortsättningsvis ansvara för kunskapsuppbyggnad bl.a. i fråga om utredningar och undersökningar av förorenade områden. SGI bör vidare ansvara för att förmedla ny kunskap baserad på nationella och internationella erfarenheter, teknikutveckling och forskning. SGI:s ansvar utvecklas vidare i avsnitt 13.
8.1.4. Länsstyrelsernas ansvar
Regeringens bedömning: Länsstyrelsernas ansvar i frågor om förorenade områden bör förbli i huvudsak detsamma som i dag.
Länsstyrelserna bör fortsätta att ansvara för övergripande regionalt arbete, bidragsansökningar och bidragsförmedling, undersökningar och utredningar, planärenden samt överklaganden av kommunala ärenden, liksom arbetet med att identifiera, inventera och riskklassa potentiellt förorenade områden.
Länsstyrelserna bör ges tydligare möjlighet att parallellt med kommunerna agera huvudman för undersökningar och utredningar.
Naturvårdsverksutredningens bedömning: Länsstyrelserna bör kunna vara huvudmän för saneringsprojekt.
Remissinstanserna: Cirka hälften av remissinstanserna har anfört att länsstyrelserna inte bör kunna vara huvudmän för saneringsprojekt.
Skälen för regeringens bedömning: Inom ramen för arbetet med förorenade områden ansvarar länsstyrelserna för övergripande regionalt arbete, bidragsansökningar och bidragsförmedling, undersökningar och utredningar, planärenden samt överklaganden av kommunala ärenden. I länsstyrelsernas uppgifter ingår arbetet med att identifiera, inventera och riskklassa potentiellt förorenade områden. Det är länsstyrelsernas ansvar att ansöka om bidrag till undersökningar och åtgärder och att vidareförmedla bidragsmedlen till den som är huvudman för projektet, oftast en kommun. Länsstyrelserna har dels ett ansvar för tillsyn, dels ett ansvar för tillsynsvägledning till kommunerna. Tillsynsmyndigheterna har ett ansvar för att driva krav på avhjälpande av förorenade områden där det finns en ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare. Länsstyrelserna själva, kommuner eller andra statliga myndigheter kan vara tillsynsmyndigheter för olika typer av verksamheter. Tillsynsansvaret behandlas i avsnitt 11.
Enligt uppgift från Naturvårdsverket börjar antalet renodlade bidragsobjekt bli färre. Objekt med blandat ansvar blir vanligare och förväntas öka i framtiden. Det är objekt med en adressat som endast delvis kan hållas ansvarig och därför behövs även bidragsmedel för att en åtgärd ska kunna genomföras. Med tillämpning av det nuvarande systemet uppstår då situationen att länsstyrelsen ska tillämpa såväl bidragssystemet som tillsynssystemet. För objekt med blandat ansvar blir det en uppgift för länsstyrelsen att engagera en kommunal huvudman, att förelägga eller komma överens med en ansvarig adressat samt att göra en bidragsansökan till Naturvårdsverket.
Länsstyrelserna spelar en nyckelroll i efterbehandlingsarbetet genom att de ska samordna det bidragsfinansierade arbetet och prioritera objekt på regional nivå. En central myndighet skulle med all sannolikhet ha svårt att överblicka och prioritera de drygt 80 000 potentiellt förorenade områdena i Sverige. Det är därför viktigt att länsstyrelserna även fortsättningsvis ansvarar för de inventeringar och riskklassningar som ligger till grund för prioriteringen av olika områden. Det är också både nödvändigt och viktigt med regional samordning och lokal förankring. Den kompetens som har byggts upp på länsstyrelserna måste tas tillvara.
Det är också viktigt att behålla upparbetade kommunikationsvägar mellan länsstyrelserna och kommunerna.
Länsstyrelserna bör ges tydligare möjlighet att parallellt med kommunerna agera huvudmän för undersökningar och utredningar. Detta skulle underlätta länsstyrelsernas arbete med såväl regional prioritering som samordning av objekt med blandat ansvar. Ett huvudmannaskap för åtgärder i enlighet med det som utredningen har förordat är däremot inte förenligt med de uppgifter som länsstyrelserna har som operativ tillsynsmyndighet, tillsynsvägledare och prövningsmyndighet. Ett huvudmannaansvar bör därför inte läggas på länsstyrelserna.
Länsstyrelserna bör även i fortsättningen ha till uppgift att sammanställa och rapportera utredningsresultat och regional prioritering till Naturvårdsverket så att verket får den nödvändiga överblicken för att bygga upp den nationella plan som behandlas i avsnitt 12. Vidare bör länsstyrelserna fortsättningsvis också ansvara för bidragsansökningar och bidragsförmedling, planfrågor samt tillsyn och tillståndsprövningar.
8.1.5. Kommunernas ansvar
Regeringens bedömning: Kommunernas möjlighet att vara huvudmän för efterbehandlingsprojekt bör kvarstå.
Naturvårdsverksutredningens bedömning: Kravet på kommunens huvudmannaskap i förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador tas bort.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har framfört att en annan organisation än kommunen bör kunna vara huvudman för saneringsprojekt. Länsstyrelsen i Värmlands län har anfört att kommunernas roll behöver ses över.
Skälen för regeringens bedömning: Inom ramen för arbetet med förorenade områden genomför kommunen utredningar och undersökningar
samt gör projektuppföljning och rapportering. Kommunen kan vara huvudman för saneringsprojekt som får bidragsmedel. Vidare ansvarar kommunen för planfrågor. Kommunen utövar också tillsyn när det gäller förorenade områden. Många saneringar genomförs vid exploatering, t.ex. när man omvandlar ett industriområde till ett bostadsområde. Ett kommunalt tillsynsärende inleds många gånger genom att en verksamhetsutövare på frivillig väg har utfört en markundersökning i samband med exploatering av marken.
Förorenade områden berör ofta flera förvaltningar inom kommunen. Det kan vara så att kommunstyrelsen ansvarar för huvudmannaskapet för bidragsobjekten, miljö- och byggförvaltningen svarar för tillsynen och myndighetsarbetet för befintliga och nedlagda verksamheter, medan tekniska förvaltningen svarar för utredning, riskklassning och förslag till efterbehandling av tidigare kommunala deponier.
Bestämmelserna i 10 § förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador innebär att länsstyrelsen får besluta att överlämna bidraget till en kommun eller till en annan myndighet som är huvudman för avhjälpandet. Bestämmelserna behöver inte ändras.
Kommunerna bör även fortsättningsvis kunna vara huvudmän för saneringsprojekt och då svara för utredningar, undersökningar och andra avhjälpandeåtgärder. Med ett tydligare stöd från myndigheterna underlättas möjligheterna för kommunalt huvudmannaskap. Liksom i dag ansvarar kommunen även i fortsättningen för planfrågor och tillsyn.
9. Kravet på delfinansiering för avhjälpande av föroreningsskador avskaffas
Regeringens bedömning: Kravet på delfinansiering i förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador bör avskaffas.
Naturvårdsverksutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har gjort samma bedömning som utredningen med bl.a. hänvisning till att kommunens förmåga att vara medfinansiär inte bör vara avgörande för om efterbehandling kan ske. Länsstyrelserna i Kronobergs, Skåne, Södermanlands och Uppsala län har framfört att det bör finnas kommunal medfinansiering i tre nivåer – noll, fem och tio procent. Länsstyrelserna i Gävleborgs och Västerbottens län har anfört att den nuvarande bestämmelsen bör fortsätta att gälla.
Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverket är den myndighet som disponerar anslaget för sanering och återställning av förorenade områden. I förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador regleras bl.a. vem som får söka bidrag för sanering och återställning och vilka kostnader bidragen kan täcka.
Enligt förordningen ansvarar Naturvårdsverket för bedömningar, priori-
teringar och utbetalningar av medel. När ansökan om bidrag prövas ska föroreningsskadans farlighet, föroreningsnivån, spridningsriskerna, omgivningens känslighet och skyddsvärde samt den samlade risk som föroreningsskadan innebär för människors hälsa eller miljön beaktas. Naturvårdsverket samarbetar med Sveriges geologiska undersökning i bedömningar av bidragsansökningar. Enligt bestämmelserna i förordningen är det länsstyrelsen som ansöker om bidrag och bidraget betalas till länsstyrelsen. Länsstyrelsen får besluta att överlämna bidraget till en kommun eller till en annan myndighet som är huvudman för saneringen. Bidrag medges endast till myndigheter eftersom bidrag till företag skulle strida mot EU:s regler om statsstöd. Bidrag kan beviljas för föroreningsskador som innebär ett direkt hot mot människors hälsa, mot naturområden med stora skyddsvärden eller mot betydande vattenförsörjningsintressen, eller för områden med skadliga halter av föroreningar och som på grund av bedömd hälso- eller miljöfarlighet har hög prioritet i miljöarbetet. Bidrag beviljas också endast till prioriterade objekt och till högst 90 procent av kostnaderna för projektet. Om det finns särskilda skäl, finns det dock möjlighet att bevilja en högre bidragsandel, upp till 100 procent. Akuta objekt ska prioriteras vid beslut om bidrag.
I de flesta fall står en kommun som huvudman för ett saneringsprojekt med statligt bidrag. I dessa fall ska kommunen bidra med tio procent av kostnaden för saneringen i form av pengar eller eget arbete. För kommuner med ett lågt invånarantal kan ett saneringsprojekt bli mycket kännbart. För kommunerna är det också ett problem att det, när ett saneringsprojekt inleds, är mycket svårt att beräkna vad projektet slutligt kommer att kosta. Det är inte ovanligt att arbetet med sanering blir dyrare än beräknat. Eftersom många projekt är omfattande och därmed koststamma kan det bli fråga om stora summor som en enskild kommun ska svara för. Det kan därför i ett kommunalekonomiskt perspektiv vara tvivelaktigt att genomföra sådana saneringsprojekt.
För små kommuner kan kostnaden, särskilt när det rör sig om mer än ett projekt, vara för stor. Som hjälp för bl.a. små kommuner kan Naturvårdsverket medge en viss jämkning av den kommunala insatsen, men detta är inte alltid tillräckligt. De höga kostnaderna kan leda till att en kommun inte kan eller vill vara huvudman för saneringen, vilket kan innebära att en ansökan om statliga bidrag till sanering inte lämnas in. Med andra ord kan kommuner tvingas avstå från att delta i saneringsprojekt med följden att viktiga saneringar riskerar att aldrig komma till stånd. Indirekt leder kravet på delfinansiering även till att de områden som blir sanerade inte nödvändigtvis är de områden som utgör det största hotet mot människors hälsa och miljön. Det framgår även utredningens betänkande att kravet på delfinansiering har kritiserats från många håll, inte minst för att kravet indirekt blir en avgörande för vilka områden som saneras.
Kravet på delfinansiering bör därför avskaffas. Detta möjliggör att beslut om statligt finansierad sanering kan baseras på behov och inte på kommuners möjlighet att vara med och finansiera projekt. Genomförandetiden för bidragsprojekt kommer även att kortas, vilket kommer att leda till att fler områden saneras till år 2050. Regeringen avser att vidta de åtgärder som behövs för detta.
10. Möjlighet att upprätta avtal avseende avhjälpande av miljöskador
Regeringens bedömning: Rättsliga förutsättningar för myndigheter att ingå bindande avtal med verksamhetsutövare och fastighetsägare bör utredas.
Naturvårdsverksutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Naturvårdsverksutredningen har gjort bedömningen att möjligheten för myndigheter att ingå bindande avtal med verksamhetsutövare och fastighetsägare, liksom frågan om regressrätt mellan olika ansvariga är lagstiftningsfrågor som bör prioriteras.
I dag läggs stora resurser, såväl från myndigheter som från företag, på att slå fast vem eller vilka som är ansvariga för en förorening och i vilken utsträckning ansvar för avhjälpande kan utkrävas. I underlaget till en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålet har Naturvårdsverket pekat på att civilrättsliga uppgörelser mellan företrädare för myndigheter och ansvariga verksamhetsutövare skulle kunna bidra till att förenkla arbetet med avhjälpande av miljöskador och frigöra resurser. Kostnaderna för avhjälpande kan många gånger kan vara tunga att bära och den ansvarige verksamhetsutövaren eller fastighetsägaren kan tvingas i konkurs om ett avhjälpande ska genomföras. För att undvika den risken och ge företag möjlighet att ta sitt ansvar utan att gå i konkurs skulle tidsatta planer för avhjälpande kopplade till ekonomiska säkerheter som byggs upp över tiden eller möjlighet till lån som successivt kan betalas tillbaka kunna vara en lösning. Genom att kostnaden periodiseras skulle den ansvarige kunna ta hela sitt ansvar och en situation där staten tvingas tillföra medel för att den ansvarige blivit medellös skulle kunna undvikas.
Det förekommer redan i dag avtal mellan myndigheter och den eller de som är ansvariga för avhjälpande även om avtalen inte är bindande. Sådana avtal kan ha betydelse vid skälighetsavvägningen om myndigheterna senare ställer krav på den ansvarige verksamhetsutövaren eller fastighetsägaren.
Det är nödvändigt att analysera dels de rättsliga förutsättningarna för att tillåta myndigheter att träffa bindande avtal med ansvariga verksamhetsutövare eller ägare till förorenade fastigheter för att slutligt reglera vad varje inblandad part ska bidra med, dels om en sådan avtalsreglering vore lämplig. Regeringen avser att se närmare på detta. En sådan analys kan även omfatta frågan om ytterligare ändringar behöver göras i 10 kap. miljöbalken.
11. Ansvaret för tillsynen över förorenade områden
Regeringens bedömning: En översyn bör göras av hur ansvaret för tillsyn över förorenade områden fördelas i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken.
Naturvårdsverksutredningen innehåller inget förslag om ansvarsfördelningen.
Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I yttrandena över Naturvårdsverksutredningens betänkande har Länsstyrelsen i Blekinge län anfört att tillsynen i dag inte fungerar tillfredsställande på grund av att den är uppdelad på olika myndigheter samt att ansvarsfördelningen behöver utredas och klargöras,
Länsstyrelsen i Jönköpings län anfört att det är viktigt att tillsynsansvaret klargörs och Länsstyrelsen i Jämtlands län anfört att det finns andra lagstiftningsfrågor som behöver belysas och åtgärdas för att effektivisera arbetet, bl.a. fastighetsägarens ansvar.
Skälen för regeringens bedömning: Tillsyn innebär att se till att lagstiftning, domar och andra beslut efterlevs och består bl.a. av kontroll och rådgivning. När det gäller miljöskador enligt 10 kap. miljöbalken kan kommunen, länsstyrelsen eller en annan statlig myndighet vara tillsynsmyndighet.
Utvecklingen går mot att färre miljöskador avhjälps med stöd av statsbidrag och allt fler miljöskador avhjälps av ansvariga fastighetsägare eller verksamhetsutövare. Tillsynsmyndigheten har ett ansvar för att driva krav på utredning och avhjälpande av miljöskador där det finns en ansvarig verksamhetsutövare eller fastighetsägare. När ansvariga verksamhetsutövare eller fastighetsägare ska avhjälpa miljöskador spelar tillsynsmyndigheten en viktig roll. Tillsynsarbetet spelar också en viktig roll för att nå målen för förorenade områden.
Regleringen av vem som är tillsynsmyndighet finns i förordningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. För tillsynsmyndigheterna är det i vissa fall svårt att entydigt och enkelt avgöra vilken myndighet som ska svara för den operativa tillsynen. Gränsdragningen mellan tillsynsmyndigheternas olika ansvarsområden skapar i vissa fall tolkningsproblem, vilket försvårar och fördröjer tillsynsarbetet. Tolkningssvårigheterna får även negativa konsekvenser för tillsynen på grund av att ett föreläggande som meddelas av en obehörig myndighet kan komma att upphävas vid en överprövning.
En översyn av bestämmelserna om ansvarig tillsynsmyndighet för avhjälpande av miljöskador behöver göras. En möjlig utgångspunkt är det förslag som länsstyrelserna i Hallands och Västra Götalands län har redovisat i en skrivelse till Miljödepartementet (M2009/1173/Kk). Skrivelsen innehåller ett förslag till hur ansvarsfördelningen kan förtydligas. Förslaget är utarbetat i kretsen av länsstyrelsernas miljövårdsdirektörer och stöds av majoriteten av länsstyrelser. Utgångspunkten är att riskerna med
objekten ska vara avgörande för vilken myndighet som ska vara tillsynsmyndighet. Förslaget bereds för närvarande inom Regeringskansliet.
Mot bakgrund av de problem som Tillsyns- och föreskriftsrådet har identifierat på tillsynsområdet har regeringen gett Naturvårdsverket i uppdrag att – efter samråd med Socialstyrelsen, Statens jordbruksverk och Kemikalieinspektionen – överväga olika modeller för hur regleringen av tillsynsansvaret inom miljöbalkens tillämpningsområde bör utformas i syfte att få ett tydligare och mer ändamålsenligt utformat regelverk. Tillsynen över miljöskador ingår även i detta arbete. Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2009.
12. En nationell plan för avhjälpande av förorenade områden
Regeringens bedömning: Naturvårdsverket bör ta fram en nationell plan för de områden med föroreningsskador som är mest angelägna att avhjälpa.
Naturvårdsverksutredningens bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser har inte yttrat sig i frågan, men Statens geotekniska institut och Sveriges geologiska undersökning samt länsstyrelserna i Hallands, Västernorrlands och Västmanlands län har gjort samma bedömning som utredningen. Naturvårdsverket har också gjort samma bedömning men påpekat att prioriteringen av de mest angelägna objekten inte bör styras av i vilket län objekten ligger.
Norrköpings kommun har framfört att det behöver klargöras om ett villkor för statsbidrag är att området finns med Naturvårdsverkets plan eller om andra områden också kan få bidrag till saneringsåtgärder, och i så fall på vilka grunder.
Skälen för regeringens bedömning: Länsstyrelserna upprättar redan i dag en lista över de trettio mest prioriterade områdena i varje region. Ytterligare ett steg i prioriteringen av arbetet med förorenade områden är att länsstyrelserna listar prioriterade objekt i varje län och rangordnar de tio högst prioriterade. Länsstyrelsernas arbete med inventering och riskklassning av områden bör fortsätta som tidigare. Utifrån den riskklassning och prioritering som länsstyrelserna utför bör Naturvårdsverket göra en nationell prioritering av vilka områden som är aktuella att efterbehandla med bidrag och därefter upprätta en plan. Denna plan kan sedan utgöra grunden för prioritering av statliga bidrag för avhjälpande av miljöskador. En sådan plan kommer att innebära att de viktigaste områdena i
Sverige prioriteras för statligt finansierade åtgärder. För att nå miljömålen på ett resurseffektivt sätt bör åtgärdsmål för saneringsprojekten formuleras med utgångspunkt från planerad markanvändning, skyddsnivå för människor och djur och skyddet av regionala naturresurser. Utvecklingen av ny teknik är betydelsefull och saneringsmetoderna behöver utvecklas och effektiviseras.
13. Forskning, teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad
Regeringens bedömning: Forskning, teknikutveckling och kunskapsuppbyggnad är viktiga verktyg inom ramen för efterbehandling av förorenade områden. Det ansvar som Statens geotekniska institut har bör förtydligas.
Miljömålsrådets bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Miljömålsrådets rapport ”Miljömålen – nu är det bråttom!” (rapportens bilaga 2, s. 129) innehåller förslag om att utreda mer långtgående krav på sanering av nytillkomna föroreningar och vägledning i förebyggande syfte.
Avhjälpande av förorenade områden är fortfarande ett relativt nytt verksamhetsområde i Sverige. Kunskapen om förorenade områden måste förbättras och behovet av att samla erfarenheter från olika saneringsprojekt och att göra sammanställningar av denna kunskap är därför mycket stort, både hos myndigheter och hos andra aktörer. Kunskap måste därför samlas in, bearbetas och spridas för att kunna komma till användning. Även forskningsinsatser inom olika områden behövs i nationell och internationell samverkan. Utvecklingen av ny teknik är betydelsefull. Saneringsmetoderna behöver utvecklas och effektiviseras. Dessa aktiviteter är viktiga för att nå målen på ett resurseffektivt sätt.
Finansiering av forskning om marksanering sker främst av Naturvårdsverket, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning (Mistra) och Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas). Mistra har finansierat några forskningsprogram med inriktning mot marksanering och Formas bedriver långsiktig kunskapsuppbyggnad inom området. Under åren 2003–2009 bedriver Naturvårdsverket kunskapsprogrammet Hållbar sanering som nu håller på att avslutas och avrapporteras. Naturvårdsverket och Formas deltar vidare i ett europeiskt forskningssamarbete om marksanering, SNOWMAN.
Forskningen bedrivs främst vid universitet och högskolor samt andra institut, bl.a. IVL Svenska miljöinstitutet. Statens geotekniska institut (SGI) arbetar också aktivt med forskning och kunskapsutveckling inom ramen för sin verksamhet.
Efterbehandlingsfrågorna spänner över flera ämnesområden, såväl naturvetenskapliga som samhällsvetenskapliga, ekonomiska, kulturella och psykologiska. Mycket kunskap finns att tillgå både inom Sverige och utomlands. Avsikten med kunskapsprogrammet Hållbar sanering är att denna kunskap ska samlas in, bearbetas och spridas för att kunna nyttjas av användarna. Hållbar sanering har en rådgivande programkommitté bestående av hälften forskare och hälften kunskapsmottagare. Urvalet av projekten i kunskapsprogrammet Hållbar sanering har gjorts med syfte att fylla kunskapsluckor. Under 2009 ska de resultat som har kommit fram i de olika projekten sammanställas, utvärderas och analyseras.
Dessutom ska några av de kunskapsluckor som kvarstår identifieras. Målet med sammanställningsarbetet är att ge en samlad bild av kunskapsläget i landet på efterbehandlingsområdet och att göra resultaten från de 50-tal projekt som drivits mer lättillgängliga för olika aktörer. Totalt har drygt 45 miljoner kronor delats ut från kunskapsprogrammets start. De flesta projekten är samarbetsprojekt mellan flera organisationer, både inom och utanför landet.
Det finns inom teknikområdet förorenad mark ett kontinuerligt behov av ny kunskap och forskning samt kunskapsspridning, inte minst när det gäller utveckling och genomförande av alternativa saneringsmetoder och förfinade riskbedömningar som möjliggör mer kostnadseffektiva åtgärder. För närvarande deponeras i stort sett alla uppgrävda förorenade massor som inte direkt kan återanvändas på det förorenade området. Att åtgärda de mest förorenade områdena beräknas kosta omkring 60 miljarder kronor med nuvarande teknik, varav omhändertagande och deponering står för cirka 30–40 procent av kostnaden. Kostnaderna kan sänkas åtskilligt genom utveckling och tillämpning av ny teknik.
När nu forskningsprogrammet Hållbar sanering avslutas och avrapporteras kommer det att finnas en bra kunskapsgrund för den fortsatta saneringsverksamheten. Det är dock viktigt att finansieringen av forskning och teknikutveckling fortsätter så att identifierade kunskapsbrister kan åtgärdas.
SGI bör få ett tydligare ansvar för teknikutveckling och för tillämpad forskning om förorenade områden tillsammans med universitet och högskolor samt berörda andra institut och i nära samarbete med näringslivet. SGI har i dag ett ansvar att arbeta med forskning inom geoteknik- och miljögeoteknikområdet och har den expertkunskap som krävs för att sammanfatta och vidareutveckla forskningen inom teknikområdet förorenade områden. SGI utgör redan i dag en länk mellan universitet, konsulter, entreprenörer, miljömyndigheter och problemägare och har därmed goda förutsättningar för att bedriva denna forsknings- och utvecklingsverksamhet.
14. Förorenade områden i ett samhällsbyggnadsperspektiv
Regeringens bedömning: I plan- och bygglagen (1987:10) infördes förändringar den 1 januari 2008 bl.a. avseende möjligheter att i en detaljplan bestämma att markföroreningar ska avhjälpas. Regeringen avser att undersöka förutsättningarna för att helt eller delvis ta bort kravet på ”väsentlig ändrad markanvändning” för att i en detaljplan kunna ställa krav på vissa åtgärder, bl.a. avhjälpande av markföroreningar, innan bygglov kan ges.
Föroreningar bör, i den mån de finns inventerade, redovisas på ett sätt så informationen blir allmänt tillgänglig och kan kopplas till och kombineras med andra register.
Miljömålsrådets bedömning överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser har inte yttrat sig specifikt i denna fråga. Länsstyrelsen i Östergötlands län samt Gotlands och
Linköpings kommuner har delat Miljömålsrådets bedömning om att allmänt tillgänglig information är bra.
Skälen för regeringens bedömning: Miljömålsrådet har i sin rapport ”Miljömålen – nu är det bråttom!” (rapportens bilaga 2, s. 129) ansett att man bör utreda möjligheten att spara information om en misstänkt eller bevisad förorening på en fastighet. De förorenade områdena finns normalt på mark som tidigare använts för exempelvis industri-, järnvägs-, eller hamnändamål. Innan marken kan användas för ett annat ändamål måste föroreningarna avhjälpas. Arbetet med avhjälpande omfattar aktiviteter för att identifiera, undersöka, analysera, bedöma och därefter åtgärda en föroreningsskada eller en allvarlig miljöskada samt att följa upp utförda åtgärder. I många kommuner är förorenade områden attraktiva för att efter ett avhjälpande av markföroreningar bebygga med t.ex. bostäder, kontor eller affärscentrum.
Den fysiska planering som kommunerna ansvarar för bedrivs på olika nivåer (översiktliga och mer detaljerade). Det finns goda skäl att ta med frågan om förorenade områden i var och en av de olika nivåerna men det är också viktigt att frågan behandlas med rätt detaljeringsgrad på de olika plannivåerna och under rätt skede i varje planprocess. Vid detaljplaneläggningen är markens beskaffenhet i fråga om bl.a. markföroreningar en av många faktorer som ska beaktas i bedömningen. Sett i ett bredare samhällsperspektiv kan det finnas goda skäl att avhjälpa en markförorening även för en hög kostnad för att sedan kunna använda marken för bebyggelse. Skälen är flera. Omsorgen om marken som naturresurs gör att det kan vara bättre att återanvända skadad mark än att ta orörd och obebyggd mark i anspråk. Ofta finns redan infrastruktur med gator och ledningar och kommunikationer. Föroreningar behöver dessutom ändå avhjälpas förr eller senare för att de miljöpolitiska målen ska kunna nås. En exploatering kan bidra till att finansiera avhjälpandet. Enligt 5 kap. 8 § plan- och bygglagen (1987:10) får det i en detaljplan bestämmas att bygglov inte ska ges för åtgärd som innebär väsentlig ändring av markens användning förrän en markförorening har avhjälpts, om markens lämplighet för byggande kan säkerställas med det. Regeln begränsas av att det ska röra sig om väsentlig ändrad markanvändning. Det förekommer ofta att markföroreningar behöver avhjälpas i områden som redan är bebyggda och där planläggningen inte innebär en väsentligt ändrad användning. Med denna utgångspunkt finns det behov av att kunna ställa krav i detaljplan utan denna begränsning. Regeringen avser att undersöka förutsättningarna för att helt eller delvis ta bort kravet på ”väsentlig ändrad markanvändning” för att i detaljplan kunna ställa krav på vissa åtgärder, bl.a. avhjälpande av markföroreningar innan bygglov kan ges.
Uppgifter om föroreningar i den mån de finns inventerade bör redovisas på ett sätt så det blir allmänt tillgängliga. Inom ramen för länsstyrelsernas arbete med förorenade områden samlas information på regional nivå. Man bör i det sammanhanget utreda hur man på bästa sätt sparar och uppdaterar sådana uppgifter samt hur denna information kan kopplas till och kombineras med andra register, t.ex. fastighetsregistret. Uppgifter om föroreningar m.m. skulle kunna kombineras med information om fastighetsindelningen som hämtas från Lantmäteriet. Detta är en hanter-
ing som kommer att bli allt vanligare – uppgifter från olika källor kombineras. Ett av syftena med geodatastrategin (Nationell Geodatastrategi 2009) som Lantmäteriet har tagit fram i samråd med andra myndigheter och Inspire-direktivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/2/EG om upprättande av en infrastruktur för rumslig information i Europeiska gemenskapen) är att göra informationen från olika källor mer lättillgänglig och möjlig att kombinera för olika analyser etc.
Möjligheten att spara information om föroreningar i direkt i fastighetsregistret är begränsad. Uppgifter som är osäkra när det gäller både utbredning och rättskraft etc. ska inte redovisas fastighetsregistret. I fastighetsregistret ska bara uppgifter som grundar sig på myndighetsbeslut om t.ex. markanvändning (planer och bestämmelser) redovisas. Detta bl.a. för att uppgifterna blir gällande mot tredje man och staten garanterar innehållet i registret. Den information om föroreningar som finns i fastighetsregistret är sådana miljöriskområden som avses i 10 kap. miljöbalken samt fastighetsbundna förelägganden. Inget miljöriskområde finns ännu i Sverige och fastighetsbundna förelägganden kan bara meddelas i vissa fall. Regeringen avser att undersöka förutsättningarna för att på bästa sätt kunna spara och uppdatera sådana uppgifter samt hur denna information kan kopplas till och kombineras med andra register.
15. Vrak och övergivna båtar – ett nedskräpningsproblem?
Regeringens bedömning: Ett system för omhändertagande av uttjänta fritidsbåtar bör skapas.
Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte yttrat sig i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Ägarlösa vrak och övergivna båtar kan utgöra ett miljöproblem genom läckage av t.ex. oljor och metaller. Vrak bidrar också till nedskräpning av våra kust- och farvatten och dess omgivningar. Regeringen uppdrog i november 2007 åt Statskontoret att utreda vem som bör ha rätt eller skyldighet att omhänderta, sanera och flytta skeppsvrak och ägarlösa båtar. Uppdraget har redovisats och remissbehandlats (Statskontorets rapport ”Vrak och ägarlösa båtar”, 2008:6).
Statskontoret fann att problem förorsakade av vrak och ägarlösa båtar kan delas in i tre huvudgrupper – hinder för sjöfarten i allmänna farleder, miljöfaror främst till följd av risk för utsläpp från relativt stora fartyg i professionell sjöfart samt nedskräpning m.m. som främst handlar om små fartyg, från fritidsbåtar till små skutor. Det miljöproblem som sjunkna vrak kan utgöra har behandlats i propositionen En sammanhållen svensk havspolitik (prop. 2008/09:170).
Även båtar som inte har sjunkit kan utgöra ett problem enligt utredaren (nedskräpningsfallen). Statskontorets uppdrag begränsades till hur redan uppkomna fall av vrak och övergivna båtar bör hanteras. Utredaren har dock påpekat att det är viktigt att även förebygga uppkomsten av nya fall av nedskräpande vrak och båtar och anser att samhället bör ställa krav på,
och skapa system för, att uttjänta fritidsbåtar av t.ex. plast eller aluminium, tas om hand på lämpligt sätt så att ägarna inte överger dem.
Regeringen delar denna bedömning och avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå ett system för omhändertagande av uttjänta fritidsbåtar.
16. Ikraftträdande
Den nuvarande försäkringsgivaren avseende miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen är Zurich Insurance plc. (Ireland), Filial Sverige. Försäkringsgivaren har åtagit sig att tillhandahålla försäkringarna till och med den 31 december 2009. Lagändringen bör träda i kraft vid utgången av 2009.
17. Effekter och konsekvenser
17.1. Konsekvenser av avskaffandet av miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen
Som Miljöansvarsutredningen beskrivit har miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen inte tillämpats i någon högre utsträckning och ersättningssystemet har även varit förenat med flera brister vad gäller bl.a. insyn. I propositionen föreslås att försäkringarna avskaffas. Alternativa lösningar hade varit att behålla försäkringarna eller att införa en ersättningsordning hanterad av en myndighet i enlighet med Miljöansvarsutredningens förslag.
De som berörs av ändringen är främst de som bedriver en miljöfarlig verksamhet som enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken är tillståndspliktiga eller anmälningspliktiga. Det är dessa som enligt 33 kap. miljöbalken är bidragsskyldiga till försäkringarna. Avgiften uppgår till sju procent av tillsynsavgiften beräknat utifrån kostnaden för länsstyrelsens tillsyn oavsett vem som faktiskt bedriver tillsynen. Tillsynsavgiften varierar utifrån vilken typ av verksamhet som bedrivs och uppgår exempelvis för produktion av sulfat- och sulfitmassa till 150 000 kronor och för verksamhet som avser beredning eller konservering av bl.a. frukt till 52 000 kronor. Det innebär en avgiftsskyldighet till miljöskade- och saneringsförsäkringen med 10 500 kronor respektive 3 640 kronor. Staten eller en kommun i egenskap av verksamhetsutövare betalar en lägre avgift. Den lägsta avgift som ska betalas är dock 400 kronor. I dagsläget är det cirka 5 000 verksamhetsutövare som betalar till försäkringarna.
För bidragsskyldiga verksamheter kommer ändringarna att innebära en ekonomisk lättnad eftersom avgiftsskyldigheten avskaffas. Ändringarna innebär även en administrativ lättnad i och med att administrationen kring betalningen av avgiften bortfaller. Enligt Nuteks mätningar av administrativa kostnader tar det tre minuter att betala en faktura. Med utgångspunkten att betalningen sköts av en anställd med en lön på 266 kronor i
timmen blir den administrativa besparingen drygt 13 kronor när någon faktura för miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen inte längre behöver betalas. Företagens totala hanteringskostnad för fakturor avseende miljöskade- och saneringsförsäkringarna överstiger sannolikt detta standardbelopp, då försäkringen genom sin ovanliga konstruktion har föranlett många frågor och merarbete i berörda företag. Om något av de alternativa förslagen valts hade bidragsskyldigheten kvarstått med oförändrade administrativa kostnader.
Även kommuner och länsstyrelser berörs av förslaget. Enligt 33 kap. 4 § miljöbalken ska försäkringsgivaren göra en anmälan till tillsynsmyndigheten om bidrag till miljöskadeförsäkringen eller saneringsförsäkringen inte har betalats inom trettio dagar efter anmaning. Tillsynsmyndigheten får förelägga den betalningsskyldige att vid vite fullgöra sin skyldighet. Denna uppgift för tillsynsmyndigheten att ”driva in” obetalda avgifter bortfaller när försäkringarna avskaffas. Enligt uppgifter från Sveriges Kommuner och Landsting bygger det nuvarande försäkringssystemet även på att tillsynsmyndigheterna årligen gör en sammanställning över tillstånds- och anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter. Dessa sammanställningar överlämnas till den som administrerar försäkringarna som underlag för kommande debiteringar. Även denna uppgift bortfaller om försäkringarna avskaffas.
Avskaffandet av miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen beräknas inte få några effekter i övrigt för företags arbetsförutsättningar eller konkurrensförmåga.
När det gäller saneringsförsäkringen är syftet med förslaget att allmänna medel i fortsättningen ska täcka handräckningskostnader. Detta ska dock rymmas inom befintliga anslag för sanering. För länsstyrelser som söker bidrag innebär förslaget en förenkling eftersom nu alla medel för sanering söks från Naturvårdsverket. För Naturvårdsverket innebär förslaget att ansökningar om medel för att täcka handräckningskostnader nu också ska hanteras vilket kan innebära ett visst merarbete. Eventuella ökade kostnader som detta kommer innebära ska rymmas inom befintliga anslagsramar.
Avskaffandet av saneringsförsäkringen bedöms inte få några negativa konsekvenser för miljön. Miljöskadeförsäkringen avser endast person- och sakskador och har således ingen betydelse för miljön.
17.2. Effekter och konsekvenser av regeringens bedömningar i övrigt
Effekter på hälsa och miljö
Föroreningar i mark, grundvatten, sediment eller byggnader innebär risker för människors hälsa eller miljön. Problemen orsakas av förekomst av t.ex. tungmetaller som kvicksilver, bly och kadmium, akuttoxiska ämnen som arsenik och cyanid, organiska ämnen eller ämnesgrupper som dioxiner, PCB, cancerogena PAH, klorerade lösningsmedel och bekämpningsmedel. Exponering för föroreningar sker på förorenade områden genom att människor får i sig förorenad jord via munnen, hudupptag, andas in damm eller ångor, äter växter eller djur som utsatts för föroreningen
eller kommer i kontakt med vatten som förorenats, t.ex. genom direktintag eller exponering vid dusch och bad. Exponering kan även ske utanför det primärt förorenade området genom spridning av föroreningar till främst grundvatten, ytvatten och sediment, men även med ånga. Exponering för föroreningar kan i värsta fall leda till akuta förgiftningstillstånd eller kroniska sjukdomar.
Förorenade områden påverkar livsbetingelserna negativt och ekosystemen är ofta störda eller skadade. Det medför i sin tur försämrade livsbetingelser, förändrade konkurrensförhållanden, kroniska sjukdomar, minskad reproduktivitet, minskad artrikedom till följd av utslagna arter och i värsta fall utslagning av skyddsvärda arter.
Varje steg i riktning mot att åtgärda förorenande områden genererar därmed potentiella miljövinster. De åtgärder som har presenterats, bl.a. för en samlad tillsynsvägledning och ett tydligare tillsynsansvar samt för ett slopat krav på delfinansiering, och möjligheten för Sveriges geologiska undersökning att vara huvudman för bidragsprojekt bör leda till att flera områden kan saneras på kortare tid, vilket i sin tur leder till förbättringar i miljön och minskade hälsorisker. Ett samlat ansvar för teknikutveckling och forskning bör även enligt leda till att saneringsåtgärderna effektiviseras och att de positiva effekterna på människors hälsa och miljö kommer snabbare.
Effekter på övriga miljökvalitetsmål
Åtgärder avseende förorenade områden är nödvändiga för att flera andra miljökvalitetsmål än Giftfri miljö ska uppnås. I första hand gäller detta för målen God bebyggd miljö, Levande sjöar och vattendrag samt Grundvatten av god kvalitet. Även målen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ett rikt växt- och djurliv, Frisk luft och Begränsad klimatpåverkan påverkas positivt av att förorenade områden åtgärdas.
Samhällsekonomiska effekter
Efterbehandlingsmarknaden har utvecklats starkt under 2000-talet. Naturvårdsverkets bedömning är att detta är ett resultat av miljökvalitetsmålen, miljöbalkens regler och de statliga bidragen. Arbetet med avhjälpande av förorenade områden är fortfarande i en stark expansionsfas. Möjligheten till statsbidrag till avhjälpande av förorenade områden ger positiva effekter för samhället i form av t.ex. sysselsättning. Utöver arbetstillfällen i de centrala, regionala och lokala myndigheterna sysselsätts även många experter inom konsultföretag, advokatbyråer, behandlingsföretag och entreprenadföretag, liksom i företag som arbetar med kontroll av olika slag samt vid universitet och högskolor. Enligt Naturvårdsverkets uppskattning omsätter efterbehandlingsmarknaden cirka 1 miljard kronor per år. En effekt av att bestämmelsen om delfinansiering vid bidragsprojekt avskaffas beräknas bli att antalet genomförda saneringar ökar. Detta medför att fler aktörer på marknaden anlitas. Arbetet med efterbehandling i Sverige gynnar kunskapsuppbyggnad och leder till ett internationellt deltagande och engagemang inom området, med genererande av kontakter, kunskapsutbyte etc. Ett aktivt deltagande i efterbehandlingsarbete medför möjligheter att sälja tjänster för företagen.
Vid utnyttjande av mark för exploatering innebär det en samhällsvinst att välja gammal industrimark framför jungfrulig mark i linje med hållbar markanvändning. Vinsten ligger i att ett förorenat område blir sanerat samtidigt som orörd mark sparas.
Ett resultat av den regelförenklingsåtgärd avseende möjligheten att upprätta avtal som presenteras i avsnitt 10 förväntas vara att en tydligare och rättssäkrare lagstiftning minskar administrationen och utredningskostnader för både problemägare, t.ex. verksamhetsutövare, och för myndigheterna.
Konsekvenser för statsbudgeten
Regeringen bedömer att planerade förändringarna inte leder till ökade kostnader och inte får några nettokonsekvenser för statsbudgeten. En följd av att avskaffa regeln om delfinansiering i förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador blir att kostnaden för bidragsobjekten belastar anslaget Sanering och återställning av förorenade områden i större utsträckning än med nuvarande regler. En konsekvens blir då att anslagsmedlen kommer att räcka till färre bidragsobjekt. Anslaget för sanering och återställning av förorenade områden uppgår år 2009 till cirka 540 miljoner kronor. Anslaget används huvudsakligen för bidrag med stöd av förordningen om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador. Enligt förordningen ska huvudmannen för saneringsprojektet stå för 10 procent av kostnaderna. Det slopade kravet leder därmed till att möjligheterna till bidragsfördelning från anslaget minskar med motsvarande procent, dvs. drygt 50 miljoner kronor per år. Den genomsnittliga kostnaden för ett saneringsprojekt beräknas av Naturvårdsverket uppgå till cirka 40 miljoner kronor. Effektiviteten i saneringsåtgärderna beräknas dock öka genom att tekniken förbättras och utvecklas. Den förbättrade organisationen och tydligare ansvarsfördelningen förväntas leda till ett bättre resursutnyttjande. På samma gång uppnår man också en mer miljömässig prioriteringsgrund för arbetet. Eventuella bestämmelser ska finansieras inom befintliga anslagsramar.
För Naturvårdsverket, Sveriges geologiska undersökning och Statens geotekniska institut innebär förslagen om tydligare ansvarsfördelning att arbetet med förorenade områden kommer att ske inom ramen för varje myndighets myndighetsutövning.
Miljöansvarsutredningens lagförslag
Här återges Miljöansvarsutredningens lagförslag i de delar som avser miljöskadeförsäkringen och saneringsförsäkringen.
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
16 kap.
12 §
Överklagbara domar eller beslut får överklagas av
1. den som domen eller beslutet angår, om avgörandet har gått honom eller henne emot,
2. en lokal arbetstagarorganisation som organiserar arbetstagare i den verksamhet som avses med beslutet, såvitt avser domar och beslut i frågor om tillstånd till miljöfarlig verksamhet,
3. en central arbetstagarorganisation enligt lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, motsvarande organisation på arbetsgivarsidan samt en sammanslutning av konsumenter, såvitt avser beslut som en länsstyrelse eller en central förvaltningsmyndighet har meddelat med stöd av bemyndigande enligt 14 kap., förutsatt att beslutet inte avser ett särskilt fall, och
3 a. en branschorganisation eller annan liknande sammanslutning av företagare som är skyldiga att betala avgifter enligt 33 kap. 3 §, såvitt avser beslut om ersättning enligt 33 kap. 1 eller 2 § som Beslutsmyndigheten har meddelat enligt förordningen ( 0000:00 ) om ersättning i vissa fall för skador och verkställighetskostnader enligt miljöbalken , och
4. den myndighet, kommunala nämnd eller annan som enligt vad som är särskilt föreskrivet i balken eller i föreskrifter meddelade med stöd av balken har rätt att överklaga.
Denna paragraf innebär inte någon inskränkning av rätten att överklaga enligt bestämmelser i rättegångsbalken.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
33 kap.
1 §
För ersättning i vissa fall till den som har lidit skada som avses i 32 kap. och för betalning av kostnader som har uppkommit vid tillämpning av 26 kap. 17 eller 18 § skall om kostnaden är hänförlig till miljöfarlig verksamhet, det finnas miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring med villkor som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Den som utövar miljöfarlig verksamhet som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan skall bidra till försäkringarna med belopp som framgår av tabeller som har godkänts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Beloppen skall betalas i förskott för kalenderår.
Miljöskadeersättning skall, enligt regeringens närmare föreskrifter, utgå för sådan person- eller sakskada som medför skadeståndsskyldighet enligt 32 kap. om
1. den skadelidande inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva skadestånd är preskriberad eller
2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i första stycket.
2 §
Från miljöskadeförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning till skadelidande för sådan person- och sakskada som avses i 32 kap. om
Enligt regeringens närmare föreskrifter skall ersättning vidare betalas för verkställighetskostnader avseende utredningar och avhjälpande åtgärder enligt 10 kap. och åtgärder till förebyggande av överhängande hot om miljöskada, om
1. den skadelidande har rätt till skadestånd enligt 32 kap., men inte kan få skadeståndet betalt eller rätten att kräva ut skadeståndet är förlorad, eller
1. kostnaderna är hänförliga till miljöfarlig eller genteknisk verksamhet
2. det inte kan utredas vem som är ansvarig för skadan.
2. de har uppkommit med anledning av att en tillsynsmyndighet har begärt verkställighet enligt
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
26 kap. 17 § eller meddelat förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 § och
3. den som är ansvarig enligt denna balk inte kan betala.
Ersättning som nu sagts skall dock inte betalas för kostnader som har uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt lagen ( 2003:778 ) om skydd mot olyckor.
3 §2
Från saneringsförsäkringen betalas, enligt vad som närmare anges i försäkringsvillkoren, ersättning för saneringskostnader som har uppkommit med anledning av att en tillsynsmyndighet har begärt verkställighet enligt 26 kap. 17 § eller meddelat förordnande om rättelse enligt 26 kap. 18 §, om den som är ansvarig enligt denna balk inte kan betala. Ersättning som nu sagts skall dock inte betalas för kostnader som har uppkommit med anledning av räddningsinsatser enligt lagen ( 2003:778 ) om skydd mot olyckor.
Den som utövar sådan miljöfarlig eller genteknisk verksamhet som enligt denna balk eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken kräver tillstånd eller anmälan skall genom årliga avgifter bidra till ersättning som anges i 1 och 2 §§.
Avgifterna ska framgå av taxa som har fastställts av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer.
Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna i första stycket.
4 §
Om bidrag till miljöskadeförsäkringen eller saneringsförsäkringen inte har betalats inom trettio dagar efter anmaning, skall försäkringsgivaren göra anmälan till tillsynsmyndigheten om betalningsförsummelsen.
Tillsynsmyndigheten får förelägga den betalningsskyldige vid vite att fullgöra sin skyldighet. Ett sådant föreläggande får inte överklagas.
2 Senaste lydelse 2003:781.
Remissinstanserna – Miljöansvarsutredningens betänkande
Riksdagens ombudsmän, Riksrevisionen, Svea hovrätt, Stockholms, Vänersborgs, Växjö, Umeå och Östersunds tingsrätter, Arbetsmiljöverket, Banverket, Bergsstaten, Boverket, Domstolsverket, Ekonomistyrningsverket, Finansinspektionen, Fiskeriverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Försvarets materielverk, Försvarsmakten, Generalläkaren, Gentekniknämnden, Institutet för tillväxtpolitiska studier, Kammarkollegiet, Kemikalieinspektionen, Kommerskollegium, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Krisberedskapsmyndigheten, Luftfartsstyrelsen, Luftfartsverket, länsstyrelserna i Kronobergs, Skåne, Värmlands, Västernorrlands och Östergötlands län, Vattenmyndigheten i Norra Östersjöns vattendistrikt, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Statens räddningsverk, Statskontoret, Sveriges geologiska undersökning, Verket för innovationssystem, Verket för näringslivsutveckling, Vägverket, Göteborgs universitet, Luleå tekniska universitet, Lunds universitet, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Sveriges lantbruksuniversitet, Båstads, Borås, Botkyrka, Falu, Göteborgs, Habo, Helsingborgs, Hörby, Järfälla, Kalmar, Kristianstads, Luleå, Lunds, Lycksele, Malmö, Mullsjö, Norsjö, Nyköpings, Skellefteå, Stockholms, Tanums, Trollhättans, Uppsala, Varbergs, Örnsköldsviks och Östersunds kommuner, Advokatfirman Åberg & Co AB, AIG Europe S.A., Alrutz´ Advokatbyrå AB, BASF Plant Science Sweden AB, Bayer Crop Science, Beijerinstitutet för Ekologisk Ekonomi, Betalarföreningen för miljöskadeförsäkringen, Centrum för biologisk mångfald, Dow AgroSciences Sverige AB, DuPont Sverige AB, Ekologiska Lantbrukarna, Företagarförbundet, Företagarna, Försäkringsjuridiska föreningen, Greenpeace, Lantbrukarnas Riksförbund, Lantmännen Bioagri AB, Livsmedelsföretagen, LRF skogsägarna, Mannheimer Swartling Advokatbyrå, Marsh AB, Monsanto Crop Sciences Sweden AB, Näringslivets regelnämnd, Plast- och kemiföretagen, Riksförbundet Enskilda Vägar, Skogforsk, Skogsindustrierna, Statens järnvägar, Stockholms hamn AB, Svalöf Weibull, Svensk Bensinhandel, Svensk Energi, Svenska fjärrvärmeföreningen, Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Petroleum Institutet, Svenska Skogsplantor AB, Svenskt Näringsliv, Svenskt Vatten, Sveriges advokatsamfund, Sveriges Försäkringsförbund, Sveriges jordägareförbund, Sveriges Kommuner och Landsting, Sveriges Majsbönder, SwedBio, Sweden Bio Service AB, Swetree Technologies AB, Syngenta Seeds AB, Teknikföretagen, Vattenfall AB, Världsnaturfonden WWF, Willis AB, Zurich Insurance Ireland Limited, filial Sverige.
Promemorians lagförslag
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 33 kap. miljöbalken ska upphöra att gälla den 1 januari 2010.
Remissinstanserna – promemorian
Riksdagens ombudsmän, Regelrådet, Riksrevisionen, Kommerskollegium, Kronofogdemyndigheten, Generalläkaren, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Finansinspektionen, Ekonomistyrningsverket, Kammarkollegiet, Statskontoret, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Uppsala universitet, Lunds universitet, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Sveriges geologiska undersökning, Statens geotekniska institut, Verket för näringslivsutveckling, Institutet för tillväxtpolitiska studier, Vattenfall AB, Botkyrka kommun, Järfälla kommun, Stockholms kommun, Uppsala kommun, Nyköpings kommun, Habo kommun, Mullsjö kommun, Kalmar kommun, Båstads kommun, Helsingborgs kommun, Avesta kommun, Hörby kommun, Kristianstads kommun, Lunds kommun, Linköpings kommun, Norrköpings kommun, Kiruna kommun, Malmö kommun, Varbergs kommun, Borås kommun, Gällivare kommun, Göteborgs kommun, Tanums kommun, Trollhättans kommun, Falu kommun, Örnsköldsviks kommun, Östersunds kommun, Luleå kommun, Lycksele kommun, Norsjö kommun, Skellefteå kommun, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenska Naturskyddsföreningen, Sveriges advokatsamfund, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Lantbrukarnas Riksförbund, LRF skogsägarna, Svenskt Vatten, Svensk Energi, Sveriges Försäkringsförbund, Näringslivets regelnämnd, AIG Europe S.A., Svemin, Jernkontoret, Sveriges byggindustrier, Betalarföreningen för miljöskadeförsäkringen, Företagarförbundet, Försäkringsjuridiska föreningen, Greenpeace, IT- och telekomföretagen inom Almega, Marsh AB, Plast- och kemiföretagen, Skogsindustrierna, Sveriges jordägareförbund, Teknikföretagen, Willis AB, Världsnaturfonden WWF, Zurich Insurance plc. (Ireland), Filial Sverige.
Sammanfattning av kapitel 10 ”Arbetet med förorenade områden” i betänkandet ”Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårdsverket”
Regeringen beslutade den 15 mars 2007 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att analysera Naturvårdsverkets verksamhet och redovisa ett under lag för regeringens fördjupade prövning. Utredningen överlämnade sitt betänkande ”Myndighet för miljön – en granskning av Naturvårdsverket” i juni 2008 (SOU 2008:62). Här sammanfattas de förslag som presenteras i kapitel 10 Arbetet med förorenade områden.
Förslagen i sammanfattning
- Klargör i förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador att bidrag kan lämnas till objekt som är upptagna på den plan som Naturvårdsverket ska upprätta över de förorenade områden som är prioriterade för avhjälpande.
- Kravet i förordningen på kommunal delfinansiering bör avskaffas.
- I vissa undantagsfall bör Naturvårdsverket kunna agera som huvudman för projekt.
- Genomför Miljöansvarsutredningens förslag till myndighetslösning för saneringsersättningen (SOU 2007:21) genom ändringar av 33 kap. miljöbalken och förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Den beslutande myndigheten bör vara Naturvårdsverket.
- Naturvårdsverkets ansvar för att samordna arbetet med att avhjälpa sådana föroreningsskador som omfattas av bidragsförordningen (2004:100) bör förtydligas i verkets instruktion.
- Klargör även i instruktionen att Naturvårdsverket har ett ansvar för tillsynsvägledning när det gäller allvarlig miljöskada enligt 10 kap. MB.
- Nuvarande konsultuppdrag som utförs av SGU och SGI bör skötas av Naturvårdsverkets personal. Detta innebär att medel motsvarande sex tjänster ska föras från anslag 34:4 till förvaltningsanslaget.
Utredningens ställningstagande
Utredningen menar att kritiken mot dagens system har fog för sig. Ska ambitionerna på området upprätthållas, kan detta bara ske genom en omfattande och stabil finansiering med statliga medel över många år. För att arbetet ska kunna bedrivas utifrån en miljöprioritering måste styr-
ningen av systemet förbättras. Stora fördelar med avseende på kunskapsuppbyggnad och kostnadseffektivitet kan uppnås genom en samordning mellan de olika delarna. På så vis kan också uppföljningen och utvärderingen av verksamheten förbättras. Utredningen menar därför att det finns goda skäl att föra samman personal och kompetens från Naturvårdsverket, SGU och SGI för att bygga upp ett särskilt organ för genomförande på detta område. Som framgått ovan, arbetar de tre myndigheterna med efterbehandlingsfrågor. Samarbetet kring saneringsbidragen sker i enlighet med ett ramavtal mellan Naturvårdsverket och SGU/SGI. Denna konstruktion förefaller väsentligen vara ett resultat av att anslag 34:4 får användas för myndighetsupphandling, men inte för Naturvårdsverkets eget arbete. Även om bidragsarbetet har effektiviserats genom samarbetet med SGU och SGI, har flera länsstyrelser påpekat att det också uppstått oklarheter i ansvarsfördelningen. Enligt utredningens uppfattning finns inte några tungt vägande skäl för att arbetet med saneringsbidragen är uppdelat på detta sätt. De båda myndigheternas arbete bör i stället samlas under en hatt. Fråga uppstår då inom vilken myndighet som en sådan organisation bör förläggas. SGU:s operativa erfarenhet med SOL talar för den myndigheten. Utredningen menar emellertid att en sådan placering skulle medföra en risk för att saneringsarbetet med bidrag skiljdes från det arbete som tillsynsmyndigheterna bedriver gentemot förorenarna. Samtliga aktörer på området poängterar dels att förorenarnas andel kommer att öka de närmaste åren, dels att många saneringsfall är situationer med blandat ansvar mellan det allmänna och förorenare. Det är därför av stor vikt att det inte uppstår skilda ambitionsnivåer, arbetssätt eller metoder för de olika efterbehandlingssituationerna bara för att finansieringen är olika. Länken mellan tillsynsvägledning och bidragsarbete måste därför upprätthållas, vilket sker bäst genom att genomförarorganisationen placeras som en särskild enhet inom Naturvårdsverket. Även andra uppgifter som har att göra med ansvarsbedömningar och vägledningar på detta område bör koncentreras till den myndigheten. Detta gäller främst den myndighetslösning som förespråkas ersätta saneringsförsäkringen. En fråga som också skulle kunna övervägas i detta sammanhang är om inte genomförarorganisationen på Naturvårdsverket skulle kunna stå för miljögarantierna efter Statens järnvägar som nämndes i avsnitt 10.3. Åtagandet skulle innebära att i stället för ersättning skulle myndigheten ansvara för utförandet av de undersöknings- och efterbehandlingsåtgärder som bedömdes nödvändiga allteftersom behovet uppstår. Sammantaget menar utredningen att den förespråkade koncentrationen av efterbehandlingsuppgifter till Naturvårdsverkets medför en renodling av myndighetens roll i förhållande till SGU:s på detta område. SGU får rollen av att företräda staten i olika efterbehandlingssituationer; dels när det gäller sådana statliga organisationer som upphört, dels sådana för vilka efterbehandlingsarbetet är verksamhetsfrämmande. Naturvårdsverket får en förstärkt roll i allt som gäller tillämpningen av 10 kap. miljöbalken. Kravet på kommunalt huvudmannaskap och delfinansiering har kritiserats från alla håll. I allt väsentligt håller utredningen med om dessa synpunkter. Den nationella prioriteringen i efterbehandlingsarbetet bör inte göras beroende av den enskilda kommunens förmåga eller vilja att stå som huvudman för projekt i denna storleksordning. De miljörisker och fördyrningar som uppstår i dag
genom att projekten många gånger leds av engångsaktörer bör heller inte underskattas. Kravet på kommunalt huvudmannaskap och delfinansiering bör därför tas bort. Däremot är det angeläget att kommunen även i fortsättningen engageras med det lokala förankringsarbetet som behövs i varje saneringsprojekt. Information till allmänheten och förhandlingar med markägare är exempel på sådant som bäst sköts av de lokala myndigheterna. Kommunen kommer också att bli involverade i projekten i planläggningsfrågor och som operativ tillsynsmyndighet. I diskussionen kring efterbehandlingsarbetet har även synpunkter framkommit om utformningen av lagstiftningen. Enligt utredningens uppfattning bör en viss försiktighet iakttas på området, där ju reglerna är förhållandevis nya och viktiga preciseringar görs genom domstolspraxis. Även om denna väg kan tyckas långsam, har sådan praxis börjat bildas i ökad takt på senare år. Denna process kan störas av ryckighet i lagstiftningen. Det finns emellertid enligt utredningens mening några lagstiftningsfrågor som kunde prioriteras. En viktig sådan gäller betydelsen av civilrättsliga uppgörelser mellan företrädare för myndigheter och ansvariga verksamhetsutövare, liksom frågan om regress mellan olika ansvariga.
Motiv till förslagen
Efter modell från SOL bör en kraftfull beställar- och utförarorganisation utformas som lägger upp en långsiktig plan för de från miljösynpunkt mest prioriterade objekten för bidrag enligt förordningen (2004:100) om statsbidrag till åtgärder för avhjälpande av föroreningsskador. Finansieringen av bidragen bör skötas helt genom anslag 34:4. Genomförarorganisationen ska kunna handla upp ramavtal med konsulter och entreprenörer med spetskunskaper på området. Kunskap om olika föroreningar och kostnadseffektiva åtgärder kan därigenom byggas upp inom organisationen, vilket skulle leda till att fler områden kunde efterbehandlas. Utredningen föreslår därför en koncentration av de statliga insatserna på efterbehandlingsområdet. Det bör ske en förstärkning av Naturvårdsverket med inriktningen att åstadkomma den nämnda genomförandeorganisation. De konsulttjänster som SGU och SGI utför på uppdrag av Naturvårdsverket bör utföras av Naturvårdsverkets egen personal. År 2007 utförde SGU konsulttjänster på området motsvarande 4 åak och SGI 2 åak. Dessa konsulttjänster är att betrakta som stadigvarande myndighetsuppgifter. Medel motsvarande 6 tjänster bör därför föras från anslag 34:4 till Naturvårdsverkets förvaltningsanslag. En uppbyggnad bör ske av kompetensen inom teknik och miljöbedömningar, entreprenad och juridik. Bidragsförordningen (2004:100) bör reformeras i enlighet med ovanstående. Länsstyrelserna bör fortsätta som förut med inventeringsarbetet. Utifrån den riskklassning som inventeringarna resulterar i, bör Naturvårdsverket prioritera de områden som ska efterbehandlas med bidrag och upprätta en plan för avhjälpandet. Länsstyrelserna ska sedan kunna ansöka om medel för att undersöka och efterbehandla dessa områden. Normalt bör länsstyrelsen vara huvudman för projekten. Naturvårdsverkets roll blir stödjande och samordnande för t.ex. större upphandlingar. I den samordnande rollen ingår också att tillse att det regionala arbetet med de prioriterade områdena verkligen blir utfört. I vissa undantagsfall bör det vara möjligt för Naturvårdsverket att vara huvudman för
ett projekt. Det kan vara fråga om projekt där länsstyrelsen bedöms ha otillräcklig kompetens eller projekt med särskilda miljörisker. I sådana situationer bör myndigheten kunna använda sig direkt av medel ur anslag 34:4, vilket förutsätter en särskild skrivning om detta i regleringsbrevet. Det är svårt att bedöma omfattningen av de projekt där Naturvårdsverket skulle agera som huvudman. Om det visar sig att verksamheten blir så omfattande att det är att betrakta som stadigvarande myndighetsuppgift bör den i stället finansieras från förvaltningsanslaget. I så fall bör en överföring från anslag 34:4 till förvaltningsanslaget ske. För att öka flexibiliteten i systemet, rekommenderar utredningen att delegationsordningen på Naturvårdsverket ses över så att beslut om bidrag kan tas på enhetsnivån. Vi förslår även att kravet på kommunal medfinansiering avskaffas. Förutom den renodlade bidragsverksamheten som i dag sköts över anslag 34:4, bör Naturvårdsverket ta över och vidareutveckla flera uppgifter på efterbehandlingsområdet. Detta gäller främst den myndighetslösning som föreslagits för en utbyggd saneringsförsäkring. Utredningen anser att Miljöansvarsutredningens förslag till myndighetslösning för saneringsersättningen bör genomföras genom ändringar av 33 kap. miljöbalken och förordningen (1998:1473) om miljöskadeförsäkring och saneringsförsäkring. Den beslutande myndigheten bör vara Naturvårdsverket. Det är vidare önskvärt att Naturvårdsverkets samordnande roll i arbetet med allvarlig miljöskada klargörs. Då dessa skador förväntas bli sällsynta men allvarliga och omfattande när de uppstår, kommer behovet av handfast vägledning vara stort. Ansvaret för samtliga dessa frågor bör skrivas in i Naturvårdsverkets instruktion.
Remissinstanserna – betänkandet ”Myndighet för miljön - en granskning av Naturvårdsverket”
Riksrevisionen, Miljööverdomstolen Miljödomstolen i Växjö, Miljödomstolen i Umeå, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Statens räddningsverk, Kustbevakningen, Totalförsvarets forskningsinstitut, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Statens folkhälsoinstitut, Ekonomistyrningsverket, Kammarkollegiet, Statskontoret, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Örebro, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Statens skolverk, Myndigheten för skolutveckling, Stockholms universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Statens jordbruksverk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Livsmedelsverket, Fiskeriverket, Sveriges lantbruksuniversitet, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Stiftelsen för miljöstrategisk forskning, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Boverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Strålsäkerhetsmyndigheten, Banverket, Vägverket, Sjöfartsverket, Luftfartsstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Verket för näringslivsutveckling, Statens energimyndighet, Konsumentverket, Riksantikvarieämbetet, Stockholms läns landsting, Region Skåne, Jämtlands läns landsting, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenska naturskyddsföreningen, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Lantbrukarnas Riksförbund, Näringslivets regelnämnd, Stockholms kommun, Vaxholms kommun, Heby kommun, Oxelösunds kommun, Norrköpings kommun, Ydre kommun, Gnosjö kommun, Torsås kommun, Västerviks kommun, Helsingborgs kommun, Malmö kommun, Perstorps kommun, Vellinge kommun, Alingsås kommun, Bengtsfors kommun, Dals-Eds kommun, Göteborgs kommun, Kungsbacka kommun, Tanums kommun, Karlstads kommun, Kristinehamns kommun, Fagersta kommun, Bollnäs kommun, Gävle kommun, Ljusdals kommun, Nordanstigs kommun, Härnösands kommun, Umeå kommun, Vindelns kommun, Kiruna kommun, Artdatabanken, Fältbiologerna, IVL Svenska miljöinstitutet, Miljöförbundet Jordens vänner, Svenskt Friluftsliv, Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald, ST inom Naturvårdsverket, Friluftsrådet inom Naturvårdsverket, Tekedo AB, Avfall Sverige, Statens geotekniska institut, Generalläkaren, Sveriges Bergmaterialindustri, Centrum för Naturvägledning, Svenska EnergiAskor AB, Sveriges Stenindustriförbund, SSF, Svenskt Vatten.
Sammanfattning av de delar som behandlar förorenade områden i Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008 ”Miljömålen - nu är det bråttom”
Uppföljning av nuvarande delmål
förorenade områden
delmål 6, 2010
Samtliga förorenade områden som innebär akuta risker vid direktexponering och sådana förorenade områden som i dag, eller inom en nära framtid, hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden skall vara utredda och vid behov åtgärdade vid utgången av år 2010.
Delmålet bedöms möjligt att nå om takten ökar i arbetet med att undersöka och åtgärda de förorenade områden som innebär akuta risker. Det är en mer positiv bedömning än tidigare. Vid utgången av 2008 fanns det 30 förorenade områden som innebär akuta risker. Vid samtliga pågick utredningar eller utfördes temporära eller slutgiltiga åtgärder. Med dagens takt bedöms nästan alla områden ha temporärt skydd eller vara åtgärdade år 2010. Nya akuta objekt kan dock upptäckas framöver.
förorenade områden
delmål 7, 2005–2010/2050
Åtgärder skall under åren 2005–2010 ha genomförts vid så stor andel av de prioriterade förorenade områdena att miljöproblemet i sin helhet i huvudsak kan vara löst allra senast år 2050.
Delmålet bedöms inte kunna nås till år 2010. Den del av målet som gäller år 2050 bedöms dock möjlig att nå, men då måste förorenade områden efterbehandlas i högre takt än i dag med både statlig och privat finansiering. Det finns uppskattningsvis 1 400 prioriterade områden i landet som kan utgöra mycket stora risker för människors hälsa eller miljön. Hittills har omkring 200 av dessa efterbehandlats. Kunskapen om förorenade områden och hur de hanteras ökar hela tiden, men behöver förbättras ytterligare.
Förslag till nytt delmål
Miljömålsrådet föreslår att delmålen slås samman och revideras.
Nytt delmål: Efterbehandling av förorenade områden
År 2015 ska åtgärder vid prioriterade förorenade områden ha utförts, i så stor utsträckning att problemet är löst senast 2050. Samlad, tydlig och kvalitetssäkrad information om förorenade områden ska finnas allmänt tillgänglig senast år 2015.
För att delmålet ska bedömas vara uppfyllt ska följande preciseringar vara uppnådda:
- Prioritering innebär att förorenade områden med mycket stor risk för människors hälsa eller miljön åtgärdas i första hand. Särskild prioritet ges till områden som innebär akuta risker för människor vid direktexponering eller som idag eller inom en nära framtid hotar betydelsefulla vattentäkter eller värdefulla naturområden.
- Allmänt tillgänglig information om förorenade områden innebär att tillräcklig kunskap om potentiellt och konstaterat förorenade områden finns och kan användas så att områden inte nyttjas på sådant sätt att människor eller miljö skadas.
Det är i dagsläget inte ändamålsenligt eller möjligt att lägga ett uppföljningsbart direkt kvalitetsmål för förorenade områden. Undersökningar och åtgärder kommer att riktas mot de områden som bedöms utgöra störts risk för hälsa och miljö- Förorenade områden bör så långt som möjligt åtgärdas med början i de områden som utgör störts risk. Orsaken till en fortsatt hög prioritering av akuta objekt är att nya sådana kan tillkomma under delmålsperioden till följd av förändrade förutsättningar eller nya uppgifter. De akuta objekten leder inom en kort tidsrymd till stor oåterkallelig skada på ett viktigt värde. Därför är det viktigt att dessa områden så långt möjlig ges förtur inom både privat och statligt finansierad verksamhet. Att prioritera dessa objekt stämmer även med bidragsförordningen.
För att nå delmålet ska alla områden som utgör mycket stora risker för hälsa eller miljön vara åtgärdade till 2050. Det sena målåret kan motiveras med att antalet områden är stort, materialet omfattande och att inventeringen i sin nuvarande omfattning beräknas fortgå till 2013. Det krävs betydande insatser för att samla och kvalitetssäkra hel materialet nationellt, anpassa det till nationella och internationella krav och tillse att informationen nyttjas så att områdena inte används på ett sådant sätt att människor eller miljö kan skadas.
Samlad, tydlig och kvalitetssäkrad information om områden som har identifierats som potentiellt eller konstatera förorenade ska vara allmänt tillgänglig senast 2015. Därför görs ett tillägg i delmålet som gäller lättillgänglig och tydig information om förorenade områden. Avsikten är att undvika att dessa områden nu eller i framtiden nyttjas på ett sådant sätt att risker uppstår. Informationen behövs bl.a. som underlag i planprocessen och för att prioritera insatser inom andra miljökvalitetsmål. Förslaget ligger även i linje med det föreslagna ramdirektivet för mark.
Uppföljning och indikatorer
Det skulle eventuellt vara möjligt att koppla uppföljningen till fastighetsregistret.
Förslag till åtgärder och styrmedel samt konsekvenser av dessa
De åtgärder som föreslås för att nå delmålet innebär i korthet:
Flera åtgärder, bl.a. inom organisation och lagstiftning, föreslås för att lösa de största flaskhalsarna och effektivisera efterbehandlingsarbetet ytterligare. Dessa insatser kommer att leda till ökad saneringstakt och därmed bättre möjligheter att nå målen.
Förslag Konsekvenser Sanering av samtliga ca 1 500 objekt i riskklass 1 till 2050 liksom sanering av så stor andel av riskklass 2 som möjligt. Undersökning av så många områden i de högsta riskklasserna som möjligt.
Total kostnad (till 2050) ca 45 miljarder kronor. Statsfinansiell kostnad uppgår till drygt hälften. Årlig statsfinansiell kostnad: 600 miljoner kr/år. Samma summa från privata verksamhetsutövare.
System för kvarhållande och spridning av information om förorenade områden till 2015.
Inventering och databasarbete: ca 35 miljoner kr/år t.o.m. 2015. Därefter minskar kostnaderna.
Översyn av ansvarsfördelningen för förorenade områden i föroreningen (1998:900) om tillsyn enligt miljöbalken. Se över och utveckla reglerna om efterbehandling i miljöbalken. Organisation och ansvarsfördelning för efterbehandlingsverksamheten bör utredas för effektivare resursutnyttjande. Utred mer långtgående krav på sanering av nytillkomna föroreningar. Vägledning i förebyggande syfte. Utred möjligheten att kvarhålla information om misstänkt och bevisad förorening i fastighet.
Ökade initiala kostnader för staten. Kostnaderna blir dock relativt låga jämfört med storleken på sakanslaget och beräknas snabbt leda till vinster av stor omfattning. Styrmedlen beräknas även leda till minskade kostnader för företaga och framtida generationer. Ökad miljönytta, bättre resursutnyttjande, snabbare måluppyllelse, ökad hälsa, minskade framtida kostnader för staten är ytterligare några av vinsterna med förslagen.
Remissinstanserna – Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008 ”Miljömålen - nu är det bråttom”
Riksrevisionen, Miljööverdomstolen, Svea hovrätt, Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Krisberedskapsmyndigheten, Statens räddningsverk, Kustbevakningen, Totalförsvarets forskningsinstitut, Socialstyrelsen, Läkemedelsverket, Smittskyddsinstitutet, Statens folkhälsoinstitut, Statens fastighetsverk, Ekonomistyrningsverket, Skatteverket, Konjunkturinstitutet, Fortifikationsverket, Sjunde AP-fonden, Nämnden för offentlig upphandling, Statskontoret, Statistiska centralbyrån, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Jönköpings län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Värmlands län, Länsstyrelsen i Örebro län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Vetenskapsrådet, Stockholms universitet, Kungliga Tekniska högskolan, Institutet för miljömedicin, Linköpings universitet, Lunds universitet, Göteborgs universitet, Umeå universitet, Luleå tekniska universitet, Handelshögskolan i Stockholm, Chalmers tekniska högskola, Stiftelsen Institutet för Framtidsstudier, Statens jordbruksverk, Livsmedelsverket, Fiskeriverket, Sametinget, Sveriges lantbruksuniversitet, Naturvårdsverket, Vetenskapliga rådet för biologisk mångfald, Kemikalieinspektionen, Statens strålskyddsinstitut, Statens kärnkraftinspektion, Kärnavfallsfondens styrelse, Stockholm Environment Institute, Stiftelsen för Miljöstrategisk forskning, Statens geotekniska institut, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut, Boverket, Fonden för fukt- och mögelskador, Lantmäteriverket, Forskningsrådet för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Post- och telestyrelsen, Banverket, Vägverket, Statens väg- och transportforskningsinstitut, Sjöfartsverket, Luftfartsverket, Luftfartsstyrelsen, Statens institut för kommunikationsanalys, Sveriges geologiska undersökning, Skogsstyrelsen, Glesbygdsverket, Verket för innovationssystem, Verket för näringslivsutveckling, Institutet för tillväxtpolitiska studier, Affärsverket svenska kraftnät, Statens energimyndighet, Jernkontoret, SP Sveriges Tekniska Forskningsinstitut AB, Konsumentverket, SIS Miljömärkning AB, Riksantikvarieämbetet, Naturhistoriska riksmuseet, Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket, Stockholms kommun, Linköpings kommun, Växjö kommun, Hässleholms kommun, Kristianstads kommun, Malmö kommun, Gotlands kommun, Göteborgs kommun, Skara kommun, Torsby kommun, Mora kommun, Gävle kommun, Östersunds kommun, Vilhelmina kommun, Luleå kommun, Kungl. Vetenskapsakademien, Beijerinstitutet,
Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Kungliga Ingenjörsvetenskapsakademien, Trossamfundet Svenska Kyrkan, Sveriges Hembygdsförbund, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenska Samernas Riksförbund, Svenska Naturskyddsföreningen, Jägarnas Riksförbund, Svensk Handel, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Kooperativa förbundet, Lantbrukarnas Riksförbund, LRF Skogsägarna, Svenskt Vatten, Svensk Energi, Svensk Fjärrvärme, Skogsindustrierna, Svenska Petroleum Institutet, Svenska Turistföreningen, Landsorganisationen i Sverige, Näringslivets regelnämnd, Sveriges Redareförening, AB Svenska Returpack, ArtDatabanken, SLU, Astma- och allergiförbundet, Avfall Sverige, BIL Sweden, Byggsektorns Kretsloppsråd, Centrum för biologisk mångfald, Centrum för uthålligt lantbruk, Det Naturliga Steget, Däckbranschens Informationsråd, Ekologiska Lantbrukarna, Elforsk AB, Fastighetsägarna Sverige AB, Folkkampanjen mot kärnkraft-kärnvapen, Förpacknings- och Tidningsinsamlingen, Fältbiologerna, Föreningen Svenskt Flyg, Greenpeace, Gröna Bilister, Hennes & Mauritz AB, Hyresgästernas Riksförbund, ICA AB, IKEA AB, Institutet för Näringslivsforskning, Internationella försurningssekretariatet, Internationella kemikaliesekretariatet, IVL Svenska Miljöinstitutet AB, KRAV ekonomisk förening, Lantmännen, Livsmedelsföretagen, Länsmuseernas samarbetsråd, Miljöförbundet Jordens Vänner, Motormännens Riksförbund, Näringslivets Miljöchefer, Näringslivets Transportråd, Plast- och Kemiföretagen, Skogforsk, STFI-Packforsk AB, Stiftelsen Håll Sverige Rent, Stiftelsen Tyrestaskogen, Stockholm International Water Institute, SveMin, Svensk GlasÅtervinning, Svensk Mjölk, Svensk Vindkraft, Svensk Vindkraftförening, Svenska Bioenergiföreningen, Svenska Botaniska Föreningen, Svenska Byggnadsarbetareförbundet, Svenska Gasföreningen, Svenska Kalkföreningen, Svenska Lokaltrafikföreningen, Svensk Kollektivtrafik, Svenska Torvproducentföreningen, Svenskt Friluftsliv, Svenskt Växtskydd, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag, Sveriges Arkitekter, Sveriges Bergmaterialindustri, Sveriges Byggindustrier, Sveriges Energiföreningars Riksorganisation, Sveriges Fiskares Riksförbund, Sveriges Konsumenter, Sveriges Ornitologiska Förening, Sveriges Sportfiske- och Fiskevårdsförbund, Sveriges Transportindustriförbund, Sveriges Åkeriföretag, Sågverkens Riksförbund, Teknikföretagen, Trä- och Möbelindustriförbundet, Vattenbrukarnas Riksförbund, Vattenregleringsföretagen, Villaägarnas Riksförbund, Volvo AB, Världsnaturfonden WWF, Återvinningsindustrierna.
Sammanfattning av Naturvårdsverkets redovisning ”Lägesbeskrivning av efterbehandlingsarbetet i landet 2008”
Uppdraget
Denna skrivelse utgör:
- En redovisning av Naturvårdsverkets regeringsuppdrag ”Lägesbeskrivning av efterbehandlingsarbetet i landet”, i enlighet med punkt 1 Naturvårdsverkets regleringsbrev för budgetåret 2009,
- En vidareutveckling av återrapporteringen om hur medlen inom anslag 34:4, Sanering och återställning av förorenade områden, har fördelats under 2008 samt effekter av dessa.
Naturvårdsverket tolkar uppdraget att redogöra för efterbehandlingsläget i landet så att vi, genom en vidareutveckling av återrapporteringen av hur anslagsmedlen använts och vilka resultat det medfört, beskriver efterbehandlingsarbetet ur ett bredare perspektiv. Skrivelsen motsvarar dock inte en heltäckande beskrivning av allt efterbehandlingsarbete som pågår i landet.
Sammanfattning
Sakanslaget viktig drivkraft
Arbetet med att bestämma och bedöma antalet förorenade områden i landet sker stegvis och utförs av länsstyrelserna. Sakanslaget är en viktig drivkraft för efterbehandlingsarbetet i Sverige. Det är en av grundförutsättningarna för ett effektivt arbete med förorenade områden. År 2008 uppgick sakanslaget till 397 miljoner kronor, varav cirka 250 miljoner kronor fördelades. Merparten av anslaget vidareförmedlades som bidrag till länsstyrelserna, huvudsakligen för åtgärder men också till inventering, utredningar och arbetet med tillsyn, som en förstärkning till deras ordinarie tillsynsarbete.
Identifiering och inventering
Drygt 80 000 områden har identifierats som potentiellt förorenade. Identifieringen av förorenade områden anses i princip vara klar, då antalet identifierade potentiellt förorenade områden de senaste åren har legat relativt konstant. Inventering av de identifierade områdena pågår och resulterar i riskklassning av områdena. År 2008 hade nästan 60 000 av de potentiellt förorenade områdena branschklassats och cirka 17 000 objekt riskklassats. Målsättningen är att inventeringen ska vara slutförd senast år 2013.
Utredningar och åtgärder
Efter inventering följer utredningar av prioriterade objekt och om behov finns även efterbehandlingsåtgärder. Bidragsfinansierade utredningar pågår för närvarande eller har avslutats vid närmare 500 områden under perioden 1999 till och med 2008. Statligt finansierade efterbehandlingsåtgärder pågår eller har avslutats vid 90 förorenade områden. Inom ramen för tillsynsverksamheten har drygt 3800 områden undersökts och fler än 1300 områden åtgärdats sedan 1999 fram till och med 2008, inklusive pågående utredningar och åtgärder 2008. Dessutom pågår eller har det utförts delåtgärder på fler än 570 områden.
Giftfri miljö
Inom miljökvalitetsmålet Giftfri miljö finns det två delmål om efterbehandling av förorenade områden. För uppföljning av arbetet för att nå delmål 6 bedömde länsstyrelserna att det fanns 30 så kallade akuta objekt i landet 2008. Vid samtliga pågick eller hade det utförts utredningar, eller pågick eller förebereddes det för temporära eller slutgiltiga åtgärder år 2008. Nästan alla områdena bedöms ha temporärt skydd eller vara åtgärdade 2010. I dagsläget gör Naturvårdsverket bedömningen att i princip samtliga av de nu kända akuta objekten kommer att ha hanterats och den akuta aspekten ha avhjälpts senast år 2010. Nya akuta objekt har upptäckts under miljömålsperioden och fler kan komma att upptäckas framöver. För att nå delmål 7 måste de prioriterade förorenade områden (riskklass 1) ha åtgärdats till 2050. Efterbehandling med helt eller delvis statliga finansiering pågick eller hade färdigställts vid omkring 90 prioriterade områden till och med 2008. Via tillsyn pågick eller hade avslutats efterbehandlingsåtgärder vid drygt 100 prioriterade områden till och med 2008. Naturvårdsverket bedömer att de områden som utgör störst risk kan vara åtgärdade till 2050, men det kräver en betydligt högre åtgärdstakt än idag och i övrigt långsiktiga och goda förutsättningar för arbete.
Sammanfattning av SGU:s redovisning ”Objekt som förorenats av en statlig organisation som inte längre finns kvar”
Uppdraget
Enligt uppdrag i regleringsbrevet för 2008 ska SGU redovisa resultatet av arbetet inom ramen för de medel som myndigheten disponerar från UO20, anslag 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden, samt ge förslag till en plan för utformningen av det fortsatta arbetet med de områden där staten bedrivit verksamhet. Redovisningen ska lämnas i separat rapport till Miljödepartementet och Näringsdepartementet senast den 30 april 2008.
Sammanfattning av förslagen
SGU bedriver inom ramen för de medel som myndigheten disponerar från UO20, anslag 34:4 Sanering och återställning av förorenade områden, ett stegvis arbete i syfte att klargöra för vilka förorenade objekt staten har ett ansvar som verksamhetsutövare enligt miljöbalken 2 § 10 kap., och där det idag saknas en myndighet som kan företräda staten. Tre sådana objekt i riskklass 1, dvs. sådana som är prioriterade att åtgärda för att uppnå miljömålet Giftfri miljö, har hittills undersökts. Arbetet bedöms behöva fortgå till och med 2012 och förväntas resultera i åtminstone tio undersökta objekt i risklass 1. SGU föreslår att arbetet med att åtgärda de prioriterade objekten påbörjas redan under 2009, för att kunna utnyttja den kompetens som byggts upp vid myndigheten.
SGU föreslås få i uppdrag att företräda staten som verksamhetsutövare där det idag saknas en myndighet som kan fullgöra den uppgiften. Åtgärder ska vidtas i den omfattning som följer av lagstiftningen och genomförandet samordnas med det av Naturvårdsverket administrerade bidragssystemet.
SGU föreslår att regeringen beaktar möjligheten att ge SGU i uppdrag att även hantera de föroreningar som antingen kan relateras till myndigheter som idag inte bedriver förorenande miljöfarlig verksamhet eller som är belägna på fastigheter där staten inte har rådighet. Detta kan ske samordnat med de objekt som förorenats av en statlig organisation som inte längre finns kvar och för vilka det här presenteras en plan för åtgärder. SGU:s bedömning är att det, med utgångspunkt från vad som framgår av länsstyrelsernas rapportering till Naturvårdsverket i november 2007, kan röra sig om färre än tio objekt i riskklass 1.
SGU föreslår också att regeringen beaktar möjligheten att SGU en kombinerad roll som företrädare för staten som verksamhetsutövare och som huvudman för åtgärdsprojekt när bidrag tas i anspråk.
Sammanfattning av Statskontorets rapport ”Vrak och ägarlösa båtar”
Sammanfattning
Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att utreda vem som bör ha rätt eller skyldighet att omhänderta, sanera och flytta skeppsvrak och ägarlösa båtar. Enligt Statskontoret kan problem förorsakade av sådana objekt delas in i tre huvudgrupper:
- Hinder för sjöfarten i allmänna farleder. Detta handlar främst om relativt stora fartyg i professionell drift.
- Miljöfaror, främst till följd av risk för utsläpp av olika slag. Det rör sig i huvudsak om relativt stora fartyg, använda i professionell sjöfart.
- Nedskräpning m.m. Här handlar det oftast om förhållandevis små fartyg, från fritidsbåtar upp till skutor, pråmar o.d.
Hinderfallet
Om sjöfartens framdrift i en allmän farled hindras av ett sjunket fartyg har Sjöfartsverket sedan länge rätt att vidta nödvändiga åtgärder. Däremot saknas i dag regler för att undanröja hinder förorsakade av funktionsdugliga, men uppenbarligen övergivna, fartyg, eller av kringflytande gods.
Miljöfallet
Till följd av bl.a. tilltagande rost kan sjunkna fartyg utgöra en potentiell fara för miljön, främst genom risk för utsläpp av olika slag. Faktiska utsläpp åtgärdas av Kustbevakningens miljöräddningstjänst, oavsett om de kommer från nyligen förlista fartyg eller vrak. Däremot har ingen myndighet i dag ett uttalat ansvar för att sanera vrak i syfte att förebygga eventuella framtida utsläpp. Dagens kunskap om omfattningen av problemet med miljöfarliga vrak är otillräcklig – avseende såväl antal enskilda fall som vrakens skick och eventuell kvarvarande olja e.d. För att kunna avgöra vilka åtgärder som eventuellt behöver vidtas från samhällets sida för att lösa problemet, är det väsentligt att förbättra kunskapsläget.
Nedskräpningsfallet
Detta fall handlar i första hand om vrak och båtar som är nedskräpande i miljöbalkens mening, dvs. de är att betrakta som avfall som har placerats utomhus på en plats som allmänheten har tillträde eller insyn till. Det kan dock även handla om ”nedskräpningsliknande” problem, dvs. exempelvis fullt funktionsdugliga, men uppenbarligen övergivna, båtar som blir liggande under lång tid och som upplevs som störande. Enligt Statskontoret finns det skäl att söka förbättra kunskapsläget om förekomsten av nedskräpande och ”nedskräpningsliknande” vrak och båtar. Det är väsentligt att även söka förebygga uppkomsten av nya fall av nedskräpande vrak och båtar. Att närmare analysera vilka åtgärder detta bör handla om har vi bedömt ligga utanför uppdraget.
Remissinstanserna – Statskontorets rapport ”Vrak och ägarlösa båtar”
Riksrevisionen, Miljööverdomstolen, Svea hovrätt, Stockholms tingsrätt, Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen, Kammarrätten i Stockholm, Länsrätten i Östergötland, Åklagarmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Kommerskollegium, Försvarsmakten, Statens Räddningsverk, Kustbevakningen, Ekonomistyrningsverket (ESV), Kammarkollegiet, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Uppsala län, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Gotlands län, Länsstyrelsen i Blekinge län, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Länsstyrelsen i Norrbottens län, Naturvårdsverket, Kemikalieinspektionen, Sjöfartsverket, Konkurrensverket, Verket för näringslivsutveckling (NUTEK), Arbetsmiljöverket, Stockholms kommun, Värmdö kommun, Uppsala kommun, Nyköpings kommun, Kalmar kommun, Gotlands kommun, Landskrona kommun, Malmö kommun, Halmstad kommun, Göteborg kommun, Gävle kommun, Sundsvalls kommun, Luleå kommun, Sveriges kommuner och landsting (SKL), Svenska Naturskyddsföreningen, Svenskt Näringsliv, Tjänstemännens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Näringslivets Regelnämnd (NNR), Sveriges Redareförening, Avfall Sverige, Greenpeace, Håll Sverige rent, Kommunförbundet i Stockholms län (KSL), Återvinningsindustrierna
Lagrådsremissens lagförslag
Förslag till lag om ändring i miljöbalken
Härigenom föreskrivs att 33 kap. miljöbalken ska upphöra att gälla vid utgången av 2009.
Lagrådets yttrande
Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2009-05-12
Närvarande: F.d. justitierådet Bo Svensson, f.d. regeringsrådet Leif
Lindstam och regeringsrådet Karin Almgren.
Miljöbalkens försäkringar
Enligt en lagrådsremiss den 7 maj 2009 (Miljödepartementet) har regeringen beslutat att inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring i miljöbalken.
Förslaget har inför Lagrådet föredragits av departementssekreteraren Karin Sparrman.
Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
Miljödepartementet
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 maj 2009
Närvarande: Statsministern Reinfeldt, ordförande, och statsråden Odell, Ask, Husmark Pehrsson, Leijonborg, Larsson, Torstensson, Carlgren, Hägglund, Borg, Malmström, Sabuni, Billström, Adelsohn Liljeroth, Tolgfors.
Föredragande: Carlgren
Regeringen beslutar proposition 2008/09:217 Miljöbalkens försäkringar och avhjälpande av förorenade områden m.m.
Rättsdatablad
Författningsrubrik Bestämmelser som
inför, ändrar, upphäver eller upprepar ett normgivningsbemyndigande
Celexnummer för bakomliggande EGregler
Lag om ändring i miljöbalken
33 kap. 1 §