SOU 1975:51

Bostadsförsörjning och bostadsbidrag : slutbetänkande

Till Statsrådet och chefen för bostadsdepartementet

Detta betänkande lämnas gemensamt av boende- och bostadsfinansie- ringsutredningarna. I anslutning till betänkandet publiceras samtidigt en volym bilagor SOU 197552.

Ordförande i de båda utredningarna är riksdagsledamot Per Berg- man. Ledamöter i boendeutredningen är riksdagsledamöterna Alvar Andersson, [var Nordberg, Bo Turesson och Ola Ullsten samt direktör Sten Källenius, direktör Gunnar Leo, direktör Olle Lindström, länsråd Maj-Britt Sandlund och förbundsordförande Erik Svensson. Ledamöteri bostadsfinansieringsutredningen är riksdagsledamöterna Birgitta Dahl, Kjell A Mattsson, Ivar Nordberg, Bo Turesson och Ola Ullsten, fd riksdagsledamot Einar Henningsson samt direktör Arne Näverfelt och förbundsordförande Erik Svensson.

Betänkandet behandlar bostadsförsörjningen inför 1980-talet, ökat hyresgästinflytande och förbättrade bostadsbidrag. Den senare frågan har beretts av en arbetsgrupp inom utredningen bestående av Birgitta Dahl, ordförande, Alvar Andersson och Ola Ullsten och närmast ansvarig för den delen av sekretariatsarbetet har varit Sven Åke Andersson.

Reservationer har lämnats, gemensamt av Alvar Andersson och Kjell A Mattsson, gemensamt av Arne Näverfelt, Sten Källenius och Bo Turesson med instämmande i viss fråga av Alvar Andersson och Kjell A Mattsson och med instämmande i annan fråga av Ola Ullsten, av Erik Svensson, av Bo Turesson och av Ola Ullsten. Särskilda yttranden har lämnats gemensamt av Alvar Andersson, Kjell A Mattsson och Ola Ullsten samt av Bo Turesson.

Utredningarna har härmed avslutat sitt arbete.

Stockholm ijuli 1975 Per Bergman

Alvar Andersson Birgitta Dahl Einar Henningsson Sten Källenius Gunnar Leo Olle Lindström Kjell A Mattsson Ivar Nordberg Arne Näverfelt Maj-Britt Sandlund Erik Svensson Bo Turesson Ola Ullsten

/Esbjörn Olsson

Innehåll Sammanfattning ................................. Kapitel] Urredningsarbetel ......................... 1.1 Direktiv, tilläggsdirektiv. uppdrag .................. 1.1.1 Direktiv för boendeutredningen .............. 1.1.2 Direktiv för bostadsfinansieringsutredningen ...... 1.1.3 Övriga uppdrag från regeringen ............... 1.2 Arbetsformer m rn ............................ 1.2.1 Utredningarnas sammansättning .............. 1.2.2 Samarbete mellan de båda utredningarna m m ..... 1.3 Redovisning av arbetet m m ...................... 1.3.1 Betänkanden .......................... 1.3.2 Promemorior m m ....................... 1.3.3 Remissyttranden ........................ Kapitel 2 Bostadspolitiken inför 1980—talet ............... 2.1 Några utgångspunkter .......................... 2.1.1 Riksdagsbeslutet 1974 .................... 2.1.2 Bostadsmarknadsläget .................... 2.1.3 Bostadsstandard ........................ 2.1.4 Miljö och segregationsproblcm .............. 2.2 Mål för bostadspolitiken ........................ 2.2.1 Allmän inriktning ....................... 2.2.2 Den sociala och fysiska miljön ............... —' Social miljö och verksamheter ............. Fysisk miljö ......................... » Lägenheter .......................... Utrymmesstandard ..................... 2.2.3 Fördelningsfrågor ....................... ** Bostadsbidrag ........................ Likvärdiga ekonomiska villkor för olika upplåtelse— former ............................. 2.2.4 De boendes inflytande .................... 2.2.5 Bostadsproduktionen ..................... 2.3 Bostadspolitiska medel ......................... 2.3.1 Nuvarande medel och ansvarsfördelning ......... 2.3.2 Behov av reformer .......................

19

35 35 35 38 38 39 39 40 40 40 41 43

45 45 45 46 46 47 48 48 49 49 50 51 51 52 52

52 53 53 54 54 56

Kapitel 3 Bostadsmiljö ............................. 3.1 Bostadsmiljön i ett vidgat perspektiv 3.2 Något om utvecklingen under efterkrigstiden

3.2.1 3.2.2

Sociala 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7

Planeringssituationen

Något om produktionsteknikens betydelse för bo— stadsmiljön ............................ — Bakgrund

Flerfamiljshus Småhus

— Några kommentarer Bostadsmiljön i normer och stadsplanetävlingar . . . . — Inledning

Hustyper — normer m m

Hustyper i stadsplanetävlingar

Gångavstånd

— Trafiksystem — normer m m

— Trafiksystem i stadsplanetävlingar ........... Friytor och landskap — normer m m Friytor och landskap i stadsplanetävlingar ...... Grannskapsenheten — normer m m

— Grannskapsenheten i stadsplanetävlingar ....... aspekter på bostadsmiljön

Inledning

Sociala kontakter och social förankring ......... Bebyggelsens skala m rn

Familjestruktur m m

Flyttningar ............................ Några bostadssociala problem

Hur skall social otrygghet och isolering kunna avhjäl— pas?

Verksamheter

3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5

Inledning Typer av verksamheter Ansvarsfördelning

Något om kommunal planering av verksamheter Förutsättningar för verksamheter Fysiska förutsättningar

— Personella förutsättningar _ Ekonomiska förutsättningar ...............

Ortsbundna bostadsvillkor Några gruppers situation 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.6.4

Pensionärer Förvärvsarbetande kvinnor Några kommentarer

Kunskap och bostadsutformning ................... 3.7.1 3.7.2

Inledning Bostadssociologins framväxt och inriktning

59

62 62

65 65 65 66 67 67 67 69 69 69 70 70 70 71 72 74 75 75 77 80 81 83 84

88 88 88 90 91 91 93

3.7.3 Synpunkter på boendeforskningen 3.7.4 Något om sättet att beskriva planer för fysisk miljö 3.7.5 Några synpunkter på normer — Sektorsbundna normer Några effekter av normer ................. — Normer för fysisk planering

Kapitel 4 Bostadssegregatlon ......................... 115 4.1 Bakgrund 4.2 Begreppsbestämning ........................... 116 4.3 Uppgifter om segregation 4.3.1 Betänkandet Solidarisk bostadspolitik 4.3.2 Några undersökningar ..................... 118 4.3.3 Kommentarer Segregationens orsaker Segregationens effekter ......................... 4.5.1 Några värderingar 4.5.2 Effekter av ålderssegregation 4.5.3 Effekter av socioekonomisk segregation _ Vilka människor påverkas mest? — Är effekterna mer negativa i vissa typer av segrege- rade bostadsområden än andra? —— Hur påverkas kontaktmönstret av segregation? 4.5.4 Effekter av etnisk segregation Kommentarer 4.6.1 Möjligheter till beskrivning 4.6.2 Orsaker och verkningar .................... 4.6.3 Avslutande synpunkter ....................

Kapitel 5 Lägenheter och hushåll — nuläge och förändringar 5.1 Inledning 5.2 Förhållanden år 1975 5.2.1 5.2.2 Hus och lägenheter — Kalkylförutsättningar — Antal lägenheter är 1975 och fördelningen på hustyp — Genomsnittlig lägenhetsstorlek och beståndets för- delning på lägenhetstyper — Lägenheternas utrustningsstandard Bostadspriser och upplåtelseformer ............ Lägenheter upplåtna med hyresrätt Lägenheter upplåtna med bostadsrätt ......... Lägenheter upplåtna med äganderätt Hushållens bostadsstandard

Antal hushåll och hushållsstrukturen

Hushållsstrukturen i flerfamiljshus och småhus

— Utrymmesstandard och trångboddhet

— Olika hushållstypers utrymmesstandard Fördelningen mellan olika hushållstyper ....... 153 Modernitet

— Bostadsutgit't ......................... 155

5.3 Förändringar i behov och anspråk på lägenheter ......... 157 5.3.1 5.3.2 5.3.3

Inledning Befolkningsförändringar

Antal hushåll

— Bakgrund och antaganden

Nettotillskott av hushåll

Hushållstyper

Ålder och storleksfördelning _ Barnfamiljer Anspråk på lägenhetsbeståndet ...............

— Antal lägenheter

Utrustningsstandard

_ Genomsnittlig utrymmesstandard * Synpunkter på trångboddhet och fördelning av utrymme

me _ Lägenhetstyper Upplåtelseformer och hustyper ............. 175

5.4 Förändringar av lägenhetsbeståndet ................. 177 5.4.1 5.4.2 5.4.3

5.5

Förändringarnas allmänna riktning Förändring av nuvarande bestånd

Nybyggnad och ombyggnad ................. Antal lägenheter

Antal rumsenheter

Kapitel 6 Goda bostäder och allsidig hushållssammansa'ttning

overva'ganden och förslag 6.1 Bostadsmiljön inför 1980-talet

6.1.1 6.1.2

6.1.3 6.1.4

6.1.5

En helhetssyn på boendet Nya förutsättningar och krav inför 1980—talet

— Hushållsstrukturen m m

Familjen och barnen — Pensionärer och handikappade

Är bostadssegregation ofrånkomlig?

Sociala kontakter och gemensamma miljöer — och medel inför 1980-talet

Avslutande kommentarer

Lägenheter och bostadsstandard 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4

Aktuella tendenser i utvecklingen Utrustningsstandarden Utrymmesstandard och produktionsinriktning Bostadsbyggandets omfattning ...............

6.3 Kommunala åtgärder för bostadsförsörjningen .......... 197 6.3.1 Kommunens roll bakgrund 6.3.2 Lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bo- stadsförsörjningens främjande m m 6.3.3 Allmänna överväganden krav på kommunen 6.3.4 Kommunens styrmedel 6.3.5 Ny lag om bostadsförsörjningen m rn allmän mo- tivering * Ny eller ändrad lag Lagens syfte _ Samverkan mellan kommuner — Kommunens ekonomiska insatser * Bostadsförsörjningsprogram och bostadssocial in-

ventering — Kommunens information _ Övriga frågor .........................

Kostnadsfördelning'sfrågor m m _ Bakgrund _ Begreppshestämning m rn Avgränsningar — Kommentarer Överväganden Fysisk planering och byggnadslov 6.4.1 Byggnadslagstiftningen — Byggnadslagen (BL) * Byggnadsstadgan (BS) 6.4.2 Pågående översyn av byggnadslagstiftningen 6.4.3 Allmänna överväganden 6.4.4 Allmän föreskrift om planläggning — förslag 6.4.5 Sociala krav, möjligheter att inrymma verksamheter m m " förslag .......................... 6.4.6 Byggnadslovsprövning: lägenhetsfördelning m m förslag .......... Finansieringsfrågor m m 6.5.1 lngångsvärde och låneunderlag vid ombyggnad ' Riksdagsbehandling ' Nuvarande beräkningsprinciper ............. Nuvarande beräkningsmetoder Beskattningsfrågor . Vissa ekonomiska förutsättningar för förvärv och ombyggnad av bostadshus överväganden och förslag — Finansiering och beskattning 6.5.2 Sammanslagning av hostadslägenheter lnledning Bostadslån för ombyggnad -— Styrning genom bostadsfinansieringsförordningen . -— Bidrag för lägenhetssammanslagningar

— Låneunderlag vid nybyggnad 6.5.3 Fysisk miljö

— Tomt och grundberedning

— Finplanering och tomtutrustning ............ 6.5.4 Låneunderlag och pantvärde A allmänt

— Bakgrund

— Överväganden Skydd mot vräkning ........................... 6.6.1 Allmänna överväganden 6.6.2 Nuvarande ordning m m 6.6.3 Ökat skydd mot avhysning vid betalningsförsummelse Anvisnings- och företrädesrätt till bostäder och lokaler 6.7.1 Kort om bakgrunden

Direktiv m m

De kommunala bostadsförmedlingarna

— Kommuns bostadsanvisningsrätt som följd av stat—

liga lånebestämmelser m m ................

6.7.2 Allmänna överväganden

Vissa statliga initiativ — De kommunala bostadsförmedlingarnas roll — Några frågor vid anvisning av bostad

Inriktning av åtgärder 6.7.3 Bostadslägenheter överväganden och förslag 6.7.4 Lokaler överväganden

Kapitel 7 Några frågor om inflytande i boendet 7.1 7.2 7.3

Våra utgångspunkter ........................... Avgränsningar Lagreglerade former för hyresgästinflytande 7.3.1 Individuellt inflytande 7.3.2 Kollektivt inflytande — Upprustning och ombyggnad Miljöförbättring ....................... — Tvångsförvaltning ...................... — Gemensamhetsanläggning Hyresregleringslagen — Hyreslagen Något om insyn och information i fråga om bostadsförvalt- ning 7.4.1 Inledning 7.4.2 Förutsättningar för olika fastighetsägare 7.4.3 Jämförelse med förhållandena på arbetsmarknaden 7.4.4 Överväganden .......................... Ökat hyresgästinflytande överväganden och förslag ..... 7.5.1 Bakgrund — Hyresgäströrelsen — Förhandlingssystemet — Reformer under senare är m m

247 249 249 250 251 253 255 259

261 261 263 265 265 266 266 267 267 267 268 268

272

7.5.2 Upprustning till lägsta godtagbara standard ....... Gällande förhållanden — Överväganden och förslag Upprustning över lägsta godtagbara standard ...... 277 Gällande förhållanden — Överväganden och förslag Åtgärders utförande ...................... 282 Tidpunkt för åtgärders utförande Rätt att påverka åtgärder som hyresvärd utför i bostadslägenhet Fastighetsägares informationsskyldighet ......... 285 Gällande förhållanden — Överväganden och förslag Ändrade beslutsformer i allmännyttiga bostadsföretag 7.6.1 Bakgrund och tidigare ställningstaganden 7.6.2 Avgränsningar .......................... 288 7.6.3 Företagsformer — Aktiebolag Stiftelse Vissa allmänna förutsättningar Decentraliserat besluts- och verksamhetsansvar Delegation av beslutanderätt i aktiebolag Delegation av beslutanderätt i stiftelse Försöksverksamhet m m Några utvecklingslinjer Områdesstyrelse ....................... 297 — Kvartersråd — Kommentarer Övertagande av saneringsmogna hyreshus i vissa fall m m 7.7.1 Uppdraget — Direktiv — Riksdagsbehandling m ni av frågor med anknytning till utredningarnas uppdrag

Saneringsplaneringen — kommunernas roll — Omodernt och halvmodernt bostadsbestånd

Bostadssaneringsprogram

_ Fysisk planering ....................... — Bostadssaneringslagen m m

— Förköpslag, expropriationslag m m

— Markförvärvslån och tomträttslån

Förvärv och ombyggnad i bostadsrättsform

— Ägar-form — allmänt

—- Bostadsrättslagen —— allmänt

— Beskattning av bostadsrättsförening .......... 307 Statliga bostadslån - — Förbättringslån Andra 1ånef0rmer

SOU 1975:51 Bidrag m m som kan utgå isamband med ombygg-

.. Bostadsrättsföreningsbildning .............. 310

4 Förvärv

Förvärvspris

— Kvarvarande hyresgäster _ Ombyggnad — modernitetsgrad ............. 311

- Lägenhetsfördelning

Vissa andra ägarformer än bostadsrättsföreningar . . . 312

— Handelsbolag ......................... 312 —- Samäganderätt ........................ 312

Vissa utländska ägarformer

A Allmänt

., Finland

— Förbundsrepu bliken Tyskland

.- Frankrike

Överväganden och förslag

_. Hyresgästers övertagande av saneringsmogna hyres- hus _, allmänt

— Hyresgästers övertagande under förutsättning att ingångsvärdet inräknas i låneunderlaget vid om- byggnad Hyresgästers övertagande under förutsättning att låneunderlaget beräknas enligt oförändrade regler vid ombyggnad

— Behov av ändrade ägarformer — Lägsta godtagbara standard för bostadsrättslägen-

Kapitel 8 Bostadsbidragens utveckling och nuvarande regler 8.1 Bostadsanskaffningslån och familjebidrag 8.2 Familjebostadsbidrag och trekronorsbidrag ............ 8.3 Bostadstillägg till barnfamiljer och hushåll utan barn 8.4 Kommunalt bostadstillägg till pensionärer 8.5 Kommunalt bostadstillägg till handikappade 8.6 Nuvarande regler

8.6.1 Bostadstillägg till barnfamiljer och hushåll titan barn

4 Allmänt ,_ Målgrupper * Administration m m , Bidragsregler och belopp m m .............. Bostadstillägg till pensionärer ................

__ Målgrupper

Bidragsregler och belopp m m ..............

_. Bestämning av bidragsberättigande bostadskostnad. 332 * Bostadskostnadsfördelning ................ 333

Övriga bestämmelser .................... 333 ., lnkomstprövning Administration m m 8.0.3 Bostadstillägg till handikappade ., Allmänt ' Bostadsvillkor .. Bidragsstorlek m rn ..................... - Administration m m

Kapitel 9 Boende— och inkomstförhållanden för hushåll med ha- stadsbidrag ..................................... 337 9.1 Omfattning och kostnader för olika stödformer ......... 337 9.1.1 Bostadstillägg till barnfamiljer och hushåll utan barn . 337 9.1.2 Kommunala bostadstillägg till pensionärer 9.1.3 Kommunala bostadstillägg till handikappade ...... 338 Barnfamiljer och hushåll utan barn 9.2.1 Barnfamiljer Antal bidragstagare och utveckling —— Familjetyp * Boendeform —— Utrymmesstandard Inkomster * Bostadspris .- Utgående bidragsbelopp 9.2.2 Hushåll utan barn Omfattning .......................... 343 , Boendeform -— Inkomster Bostadspris Utgående hidragsbelopp Pensionärer ................................. 9.3.1 Antal bidragstagare och utveckling 9.3.2 Alderspensionärer Åldersfördelning _. Familjetyp Boendeförhållanden , Inkomster Bostadspriser ......................... Utgående bidragsbelopp

9.3.3 Övriga personer med folkpension Åldersfördelning Familjetyp * Boendeförhållanden — Inkomster

Sambandet inkomst

bostadstillägg

9.4.1 En allmän beskrivning 9.4.2 Olika hushållsgruppers bostadskonsumtion

Kapitel 10 Effekter av nuvarande bostadsbidrag och vissa förut- sättningar för förändringar 10.1 Dagens mål för bostadsbidragen 10.l.l Bostadstillägg till barnfamiljer och hushåll utan barn . 357 10.1.2 Bostadstillägg till pensionärer ................ 358 10.1.3 Bostadstillägg till handikappade 10.2 Hur fungerar bostadsbidragen mot uppställda mål? 10.2.1 Inledning 10.2.2 Bostadstillägg till barnfamiljer Barnantal och hushållstyp Inkomster ........................... — Bidragsbelopp — Tilläggens bostadspolitiska effekt ............ 10.2.3 Bostadstillägg till hushåll utan barn ............ 361 10.2.4 Bostadstillägg till pensionärer ................ 361 10.2.5 Bostadstillägg till handikappade 362 10.3 Problem inom de olika bostadsbidragssystemen ......... 362 10.3.1 Ansvariga organ ......................... 362 10.3.2 Administrativa rutiner 10.3.3 Inkomstprövningen — Inkomsten som mätare av ekonomisk bärkraft lnkomstens aktualitet Effekter av sammanläggning av inkomster ...... 10.3.4 Beräkningen av den bidragsgrundande bostadskostna-

10.3.5 Åldersgränser 10.3.6 Sammanboendebegreppet 10.3.7 Samordningen mellan de olika formerna av bostads- tillägg Vissa förutsättningar för förändringar av bostadsbidragen 10.4.1 Framtida befolkningsutveckling och utveckling av hushållstyper 10.4.2 Framtida inkomst— och boendeförhållanden för olika hushållsgrupper ......................... 10.4.3 Ekonomisk bärkraft —— Hushållens storlek och sammansättning — Disponibel inkomst — Hyresbetalningsförmåga —— Bedömningar av betalningsförmågans framtida ut- veckling

Kapitel 1 l Förbättrade bostadsbidrag överväganden och förslag. 377 1 1.1 Motiv och principer för bostadsbidrag 11.1.1 Allmänt syfte 11.1.2 Bostadspolitiskt syfte ..................... 11.1.3 Utformning 11.2 Utformning av bostadsbidrag 1121 Inledning

1 1.2.2 Beskattade bostadsbidrag .................. 382 Bakgrund ........................... 382 Överväganden och beräkningar ............. 384 — Sammanfattande synpunkter Bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn . 392 lnledning — Utformning av bostadsbidragssystemet ........ 394 Justeringar i grundsystemet ............... 397 Övre hyresgränser ...... ' ................ 400 — Reducering av bostadsbidragen m m ......... 403 Bidragsbelopp Övriga frågor ......................... 405 Bostadsbidrag till pensionärer — Inledning Utjämning av beloppen — Likartade regler i övrigt .................. 411 Rätt för vissa foikpensionärer att få bostadsbidrag

till hushåll utan barn .................... 412 Särskilda frågor ......................... 417 — Åldersgränser för bostadsbidrag Reducering av bostadsbidrag p g a för stor bostad . 419 Bostadsbidrag till handikappade — Bostadsbidrag till barn som vårdas på institutioner. 422 — Utvecklingsstörda ungdomar över 17 år Bostadsbidrag till föräldrar som inte har barnet

stadigvarande hos sig .................... 423 — Sammanboende

11.3 Inkomstprövning m m 11.3.1 Allmän bakgrund ........................ 427 11.3.2 Tidigare utredningar ...................... 428 11.3.3 Olika möjligheter till inkomstprövning .......... 430 1 Ett inkomstbegrepp inom beskattningens ram . . 430 — 2 En självdeklarerad framtida inkomst 3 Den sjukpenninggrundade inkomsten 1 1.3.4 Överväganden och förslag 11.3.5 Särskilda frågor ......................... 436 1 1.4 Administration och ansökningsförfarande m m 11.4.1 Inledning ............................. 438 11.4.2 Förenklat ansökningsförfarande — Blanketter 11.4.3 Omprövning under året .................... Månadsvis ändring av löpande bostadsbidrag . . . . 443 Anpassning av bostadsbidraget till ökade bostadsut- gifter 11.4.4 Retroaktivitet m m — Minimibelopp 11.4.5 Förmögenhet — Nuvarande regler

—- Höjning av förmögenhetsgränsen ............ 446 Förslag ............................. 447 —— Förbättrade kontrollmöjligheter Bostadsutgiftsberäkning Nuvarande regler —» Samordning av reglerna Ansvarigt organ ......................... 451 —- Bakgrund _. Nuvarande system _- Skäl för och emot en överföring till försäkringskas- 453 —— Tillsynsmyndighct, bcsvärsortlning ........... 455 — Kostnader 456 —- Personalfrågor 456 ,- Förslag ............................. 456 11.5 Kostnader för och genomförande av föreslagna åtgärder . . . 457 11.5.1 Nuvarande totalkostnader och fördelning mellan stat och kommun 457 11.5.2 Kostnadsökningar på grund av våra förslag 458 11.5.3 Övergångskostnader 459 1 1.5.4 459 1 1.5.5 459 1 1.5.6 460

461 477 Bilaga 1 Barn och bostadsmiljö (Jämförelse av skilda undersök-

ningars resultat beträffande effekter för barn av bostads- områdens fysiska utformning)

Bilaga 2 Pensionärernas hälsotillstånd och psykiska status ..... Bilaga 3 Användning av faktoranalys för beskrivning av vissa bostadsförhällanden -- exempel

Bilaga 4 Några hypoteser om segregalionsbefrämjande faktorer

Bilaga 5 Förslag till lag om bostadsförsör/ningen m in samt kom- mentarer

Bilaga 6 Förslag till förordning om bostadsförsör/ningsprograrn och bostadssocial inventering samt kommentarer ..... Bilaga 7 .Ändring i byggnadsstadgan Bilaga 8 Ändring i bostadsfinansierirzgsjörm'dningen Bilaga 9 Statliga bidrag till lägenhetssammanslagning ........ Bilaga 10 Förslag till lag om upplåtelse av bostadslägenhet [ vissa fall samt kommentarer Bilaga 1 l Ändring i bostadssaneringslagen m m Bilaga 12 Ändring i hyreslagen

Bilaga 13 Ändring i bostadsrättslagen Bilaga 14 Krav på standard vid bostadsrättsupplåtelse Bilaga 15 Förslag till förordning om bostadsbidrag mm samt kommentarer Bilaga 16 Lagändring om bostadsbidrag till folkpensionär samt kommentarer

Sammanfattning

Utgångspunkter

Bostadspolitiken skall inte bara handla om lägenheter och hushållens möjligheter att efterfråga en viss lägenhetsstandard. Den måste också omfatta den yttre miljön och de sociala förhållandena i ett bostads- område.

Inför 1980-talet är en helhetssyn på bostaden angelägen. De flesta lägenheter är moderna och utrymmesstandarden har höjts. Stora skillnader i bostadsstandard mellan olika hushåll finns likväl kvar. Det finns stora skillnader ifråga om fysisk miljö och service mellan olika bostadsområden liksom klara tendenser till social skiktning, med olika befolkningsgrupper i skilda bostadsområden. Denna situation är i hög grad en följd av utvecklingen på andra samhällsområden. Åtgärder inom bostadspolitiken för att skapa goda bostadsförhållanden och motverka segregation behöver därför kompletteras med andra åtgärder, tex inom familje-, inkomst- och skattepolitiken.

Vi behandlade bostadspriser och finansiering i betänkandena Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:17, 18 och 32). Ett nytt bostadsfinansierings- system infördes genom beslut av riksdagen år 1974. Också andra väsentliga förutsättningar för utredningsarbetet gavs genom riksdags- beslut år 1974 med anledning av regeringens proposition 1974:150 om riktlinjer för bostadspolitiken m m.

I boendeutredningens första betänkande, Bostäder 1974—76 (SOU 1973:50), föreslogs bla vissa kortsiktiga åtgärder som främst syftade till att begränsa beskattningens effekter på hushållens bostadskostnader och på produktionsinriktningen. Behovet av lägenhetsreserv och problem vid ett felaktigt fördelat eller för stort utbud av lägenheter behandlades i det för båda utredningarna gemensamma betänkandet Lägenhetsreserv (SOU 197457). I ett likaledes gemensamt betänkande (SOU 1975:12) behand- lades frågan om totalfinansiering inom bostadssektorn från bostads- politiska synpunkter.

I detta betänkande behandlar vi aspekter på bostadsförsörjningen inför 1980-talet, ett ökat hyresgästinflytande och förbättrade bostadsbidrag.

Förhållanden år 1975

Bostadssituationen i dag skiljer sig i grunden från den långvariga perioden av marknadsmässig bostadsbrist. Tillgången på lägenheter är i stort sett god i förhållande till efterfrågan. Produktionskapaciteten är tillräcklig för att tillgodose efterfrågan av nya bostäder. Bostadsproblemen är nu annorlunda än tidigare.

Trots stora förbättringar av lägenheternas utrustning och hushållens utrymmesstandard under den senaste femårsperioden kvarstår betydande brister. Omkring 15% av lägenheterna saknar således eget bad eller dusch. Mellan 5 och 10 % av hushållen har ett så litet bostadsutrymme att det bor mer än två personer per rum, kök och vardagsrum oräknade (den s k trångboddhetsnormen II).

Det finns också hushåll med så liten betalningsförmåga att de inte kan efterfråga de bättre bostäderna ens med stöd av bostadstillägg. Vi anser att en av de angelägnaste uppgifterna för bostadspolitiken är att förbättra bostadsförhållandena för dessa hushåll.

Den fysiska och sociala miljön är otillfredsställande i många bostads- områden. Detta beror bl a på ensidig sammansättning av bostadsbestånd och befolkning och brist på kontaktskapande verksamheter och social omsorg för såväl barn som vuxna.

Bostadsförsörj ningen inför 1980-talet

Utnyttjande av nuvarande bestånd

Av de bostäder som finns idag kommer inemot 95 % räknat i antal rumsenheter att användas även om tio år. De svarar då för omkring 80 % av det totala utbudet. [ ett tioårigt perspektiv måste således anspråken på bostäder till stor del tillgodoses inom nu befintliga bostadsområden och genom förändringar av dessa. Vi anser att insatser för att förbättra fysisk och social miljö är nödvändiga. Det är därvid viktigt att beslut iolika organ och i olika frågor verkar i samma riktning.

Hushåll och familjesituation

Befolkningen och antalet hushåll kommer att öka långsamt. Hushållens sammansättning förändras däremot avsevärt.

Barnfamiljer och pensionärshushåll beräknas vid mitten av 1980-talet vardera omfatta omkring 30 % av hushållen. De förstnämnda beräknas innefatta ungefär halva befolkningen och de senare 20 %. Antalet hushåll med endast en och två medlemmar ökar starkt, främst på grund av förändringar i befolkningens åldersfördelning.

Familjens situation kommer under de närmaste åren sannolikt att påverkas främst av fortsatt ökat förvärvsarbete bland kvinnorna samt av andra förhållanden som verkar för jämställdhet mellan män och kvinnor.

Det finns bostadsmiljöer som inte tillgodoser de krav kvinnorna/ barnen/familjerna har rätt att ställa. Det innebär att barnens behov av goda levnadsvillkor eftersätts och att kvinnornas förvärvsarbete försvåras. Sådana miljöer måste därför förändras. Först när både kvinnor och män har reell valmöjlighet kan deras ställning på arbetsmarknaden bedömas mer förutsättningslöst. För att vi skall kunna komma därhän krävs bl a gemensamma anordningar som kompletterar den enskilda bostads- lägenheten.

Den förändrade föräldrarollen och familjens situation över huvud taget har hittills beaktats alltför litet i samhällsbyggandet. Det gäller inte endast barnomsorg utan även trafikplanering, arbetsplatslokalisering o d.

Bostadssegregation och social miljö

Bostadssegregation innebär att det finns påtagliga skillnader mellan olika bostadsområden i fråga om befolkningens sammansättning. Vi skiljer mellan olika typer av segregation. Dessa är dock inte oberoende av varandra: ålderssegregatz'on, socioekonomisk segregation (efter exempel- vis inkomst, utbildning) och etnisk segregation (som följd av invandrarnas bosättningsmönster).

I boendeutredningens direktiv anges att det är en angelägen bostads- politisk uppgift att främja en allsidig hushållssammansättning i olika bostadsområden. Två skäl härtill anförs. Dels medför en skiktning av befolkningen risk för att olika befolkningsgrupper isoleras från varandra, vilket kan minska förståelsen dem emellan. Dels skapar en allsidig hushållssammansättning förutsättningar för ett jämnare utnyttjande av service av olika slag.

Vi anser att det är nödvändigt med insatser för att motverka orsakerna till och effekterna av segregation också för att barnen skall få en god uppväxtmiljö.

Bostadspolitiska åtgärder kan avlägsna hinder mot och öka förutsättningarna för allsidig hushållssammansättning. De kan dock inte skapa någon garanti för att inte segregation likväl uppkommer och inte heller ensamma bidra till en attitydförändring. Förståelse mellan grupper kan inte åstadkommas om inte levnadsvillkoren samtidigt blir mer lika. För detta krävs genomgripande åtgärder.

Åtgärder inom bostadspolitiken som kan bidra till en allsidig befolk- ningssammansättning kan avse bla pris- och bostadskostnadsförutsätt- ningar, kvalitetsförbättringar i vissa bostadsområden, ändrad lägenhets- sammansättning samt ekonomiska och formella möjligheter för hushållen att få tillgång till goda bostäder.

De bostadssociala problemen sammanhänger till en del med att verksamheter och social omsorg i bostadsområdena inte ger det stöd som individer och hushåll är beroende av. Dessutom är många människor beroende av att det i bostadsområdet finns fungerande sociala kontakter. I åtskilliga fall kan brister i bostadsmiljöerna hänföras till den gemen- samma delen av boendet. Det som finns utanför lägenhetens fyra väggar fungerar alltså inte tillfredsställande. Det finns en risk att det nu byggs

bostadsområden som huvudsakligen passar för familjer med en hemarbe- tande och med ekonomiska resurser att kompensera bristande gemensam- ma anordningar. Det är inför 1980-talet ytterst angeläget att uppmärk- samma dessa frågor.

Även om betydelsen av den fysiska utformningen inte får överskattas bör boendeforskningen inriktas på att försöka utröna vilka faktorer som medverkar till att bostadsområdena blir ”kontaktvänliga” samt händelse- och upplevelserika. Därvid bör även bebyggelsens skala, i vilken vi innefattar utbyggnadstakt o d, beaktas.

Boendedemokrati i vid bemärkelse ger de boende möjligheter att påverka sin miljö. Detta är i sig värdefullt och bör även ge förutsättningar för att utveckla ett socialt samspel.

Bostadsstandard och bostadsproduktion

Möjligheterna att få bort de omoderna och halvmoderna lägenheterna ter sig allmänt gynnsamma. Vi kan dock inte bortse från att det finns områden med stort antal lägenheter av låg standard i centralt belägna flerfamiljshus och ett utspritt bestånd av omoderna småhus som kan vålla särskilda problem.

De ekonomiska och legala förutsättningarna att modernisera äldre lägenheter har förbättrats under senare år genom ökat finansieringsstöd och genom tillkomsten av bostadssaneringslagen. Lägenheter med låg utrustningsstandard kräver alltjämt stor uppmärksamhet i den kommu- nala planeringen. En upprustning av lägenheterna behöver ofta följas av en förbättring av bostadsmiljön i övrigt.

Både befolkningsförändringar och ekonomiska faktorer talar för en fortsatt ökning av den gemensnittliga utrymmesstandarden. Problemet att tillgodose utrymmesbehovet kommer i ökande grad att bestå i att påverka fördelningen mellan hushållen så att inte vissa grupper släpar efter i utvecklingen.

Vi föreslår att den långsiktiga planeringen inriktas på en sådan sammansättning av bostadsbeståndet, att varje hushåll kan erhålla en lägenhet med kök och vardagsrum samt rum för föräldrar och eget rum för varje barn och annan hushållsmedlem.

För att uppnå detta mål för utrymmesstandarden och samtidigt åstadkomma förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i bostadsområdena krävs att lägenheternas storleksfördelning förändras i stora delar av det befintliga beståndet av flerfamiljshus. Det krävs Vidare att nyproduktionen inriktas på genomsnittligt relativt stora lägenheter och på en varierad sammansättning i varje bostadsområde.

En konsekvens av målsättningen för utrymmesstandarden är att lägenheter för varaktigt boende bör omfatta minst två bostadsrum. Nybyggnad av enrumslägenheter bör således förekomma endast om det behövs genomgångsbostäder för ensamboende.

Vi anser det angeläget att husen byggs på ett sätt som möjliggör förändringar av lägenhetssammansättningen. Ansträngningar bör inriktas på att vid såväl nybyggnad som ombyggnad underlätta en framtida

sammanslagning av de minsta lägenhetstyperna. För mindre småhus bör finnas möjlighet till tillbyggnad.

Det är ännu för tidigt att bedöma hur de bostadspolitiska besluten år 1974 kommer att påverka efterfrågan och utbud samt fördelningen mellan olika upplåtelseformer. Osäkerhet råder också om i hur hög grad faktorer såsom inflation eller den tidigare bristsituationen har påverkat produktionsinriktningen.

Planeringen och nyproduktionen synes i stort vara inriktad på att tillgodose en aktuell efterfrågan. Liten hänsyn tas till behovet av komplettering och förändring av bostadsområden, exempelvis genom ändrad lägenhetsfördelning, byggande av lokaler och andra förhållanden som kan bidra till en allsidigare sammansättning av befolkningen och en rikare miljö. Dessa frågor skall i första hand behandlasi den kommunala planeringen. Åtgärder som bör prövas är att förtäta befintliga äldre små- husområden genom att där bygga hyres- och bostadsrättslägenheter och att vid varje nyexploatering bygga lägenheter av olika storlek och med olika upplåtelseformer.

Vi anger en nyproduktion av omkring 75 000 lägenheter eller 375 000 rumsenheter i genomsnitt per år som riktpunkt på lång sikt vid planering av bostadsförsörjningsåtgärder på riksnivå. Modernisering av äldre lägen- heter, delvis i samband med sammanslagningar, uppskattar vi till 25 000—30 000 årligen. Vi anser det angeläget att bostadsområden med stor andel smålägenheter förändras genom sammanslagning av lägenheter.

Ny lag för bostadsförsörjningen

Allmänna riktlinjer bör gälla för hur kommunens verksamhet inom bostadsförsörjningen skall bedrivas. Vi anser att det finns anledning att i lagstiftning formulera några krav som bör ställas på kommunen. Dessa krav går längre än de skyldigheter som enligt bostadsförsörjningslagen nu gäller för kommunen.

Kommunen skall ha ansvaret för en god bostadsförsörjning. Den skall därvid verka för

att kommunens invånare och bostadssökande får tillgång till en ändamåls- enlig bostadslägenhet och en i övrigt god bostadsmiljö, att förutsättningar för allsidig hushållssammansättning skapas i kommu- nens olika delar.

För att främja bostadsförsörjningen skall kommunen också samråda med andra kommuner, som ingår i samma bostadsförsörjningsområde.

Dessa uppgifter innebär en viss förändring av kommunens ansvar. Förslaget innebär att det i lagstiftning slås fast att det lokala ansvaret för bostadsförsörjningen ligger hos kommunen. Detta ansvar har ipraktiken godtagits i det övervägande antalet kommuner.

Vi föreslår också att statsmakterna anger vissa allmänna metoder som kommunerna skall tillämpa för att uppfylla bostadsförsörjningens krav. Kommunens skyldigheter kan sammanfattas på följande sätt.

Kommunen skall svara för

att bostadsförsörjningsprogram upprättas, att bostadssociala inventeringar genomförs, att kommunens invånare informeras om bostadsförsörjningen i kommunen.

Bostadsförsörjningsprogram är avsett att utgöra ett planeringsinstru— ment med en vidare inriktning än nuvarande bostadsbyggnadsprogram och bostadssaneringsprogram.

Mot bakgrund av kommunens allmänna bedömning av bostadsförsörj- ningsläget skall, starkt sammanfattat, programmet ange de investeringar inom bostadssektorn som kommunen anser bör genomföras under den följande femårsperioden.

De investeringar som kommer i fråga kan avse komplettering och förändring av befintliga bostadsmiljöer, ombyggnad eller nybyggnad av lokaler för att erbjuda bättre förutsättningar för service och verksam- heter, förändring av den fysiska miljön mm samt ombyggnad och nybyggnad av bostadslägenheter. Genom att sammanföra nuvarande bostadsbyggnadsprogram och bostadssaneringsprogram och vidga inne- börden markeras den helhetssyn som vi anser bör prägla kommunens insatser för bostadsförsörjningen.

Vi vill understryka betydelsen av att alla investeringsplaner kan sammanfattas för kommundel eller bostadsområde. Detta är nödvändigt för att en realistisk bedömning av vilka åtgärder som krävs för att undanröja brister i ett bostadsormåde skall kunna göras.

Eftersom bostadsförsörjningsprogrammet enligt vår uppfattning bör spela en central roll i kommunens bostadspolitik bör det föreläggas kommunfullma'ktige för beslut. Det bör vara en viktig del av kommunens planering, samordnat med planeringen för andra sektorer. Genom att bostadsförsörjningsprogram behandlas av fullmäktige markeras också att bostadsfrågan bör ges en förankring i den lokala politiska debatten.

Vi föreslår att bostadssocial inventering skall genomföras av bostadsförhållanden och sociala förhållanden. Därvid skall studeras både bostadsområdets egenskaper, den fysiska och sociala miljön. service och verksamheter, och olika individers möjligheter att utnyttja bostadsmiljön.

Väsentligt är att bostadssocial inventering anknyts till bostadsområdet som enhet. Den måste grundas på en helhetssyn på boendet och en ambition att studera förutsättningar, problem och möjligheter i bostads- området och inte bindas till traditionella gränser mellan olika organs kompetensområden. Erfarenheter och kunskaper måste tas till vara hos de boende och hos dem som är verksammai bostadsområdena, anställda hos kommuner och bostadsföretag, ideella föreningar m fl. På kort sikt är det särskilt angeläget att två olika typer av bostadsområden inventeras. Områden som förändrats genom ny- eller ombyggnad behöver inventeras något år efter färdigställandet för att göra det möjligt att kartlägga förtjänster och brister i planering och genom- förande. Områden som har blivit problemområden i olika avseenden behöver också prioriteras vid inventering, för att bristerna skall kunna undanröjas. På längre sikt bör inventeringen självfallet inte förbehållas här angivna områden utan ge en bild av bostadsförhållandena i

kommunens samtliga delar.

Vi föreslår att kommunens informationsskyldighet vidgas. Informatio- nen bör allmänt avse bostadsförsörjningen i kommunen samt möjligheter— na för bostadssökande att erhålla bostadslägenhet. Information om bostadsförhållandena bör föras ut till kommuninvånarna för att möjlig- göra och stimulera till diskussion. Information och diskussion utgör en självklar grund för att kommunen skall kunna fylla sin roll i bostadsför- sörjningen och för att den kommunala demokratin skall fungera.

Fördelning av exploateringskostnader m m

Sättet att täcka kostnader för exploatering och för nyttjande av kommunala anläggningar har betydelse för bostadspriserna och för bostadsbyggandets inriktning. Kostnadsbelastningen kan t ex bli olika för olika bebyggelsetyper.

Avgiftsprinciperna torde komma att belysas vid den pågående över- synen av byggnadslagstiftningen. Eftersom de har betydelse bla för finansieringsunderlaget vid statlig belåning föreslår vi att de bör under- sökas också med hänsyn därtill. Det torde vara en uppgift för bostadsstyrelsen att bedriva sådant utrednings- och utvecklingsarbete i samarbete med främst planverket och kommunerna.

Ändringar i byggnadslagstiftningen

Som en konsekvens av förslaget om ny bostadsförsörjningslag bör byggnadslagstiftningen anpassas, så att den bättre tillgodoser innebörden i den nya lagen. Vi föreslår därför vissa ändringar ibyggnadsstadgan. De innebär att planläggning skall möjliggöra en god social miljö och att bostadsförsörjningens krav skall tillgodoses. Vid beslut om byggnadslov skall också bl a lägenhetsfördelningen kunna prövas.

Finansieringsfrågor m m

I syfte att underlätta sanering föreslår vi att det s k ingångsvärdet för flerfamiljshus som skall byggas om skall inräknas i låneunderlaget för bostadslån till ombyggnad.

För att skapa förutsättningar för en allsidig befolkningssammansätt- ning i bostadsområdena och för att tillgodose långsiktiga behov av större lägenheter anser vi att sammanslagning av smålägenheter bör stimuleras. Vi föreslår därför dels att bostadslån till ombyggnad skall kunna utgå även vid sammanslagning av moderna lägenheter, dels ett särskilt statligt bidrag.

Bidraget föreslås utgå med 10 000 kronor för varje lägenhet om minst 3 rum och kök, som tillkommer genom sammanslagning av mindre lägenheter. Både utvidgningen av långivningen och bidragsgivningen bör tills vidare vara tidsbegränsade.

En långsiktigt riktig lösning är givetvis att bostadshusen byggs på

sådant sätt att framtida lägenhetsförändringar underlättas. Vi föreslår att reglerna för beräkning av låneunderlag ändras på sådant sätt att de särskilda kostnaderna för förberedelse av ändrad lägenhetsindelning inryms i låneunderlaget.

För att de finansiella möjligheterna att skapa bla friytor och trafiklösningar av god standard skall bli bättre utnyttjade föreslår vi att bostadsstyrelsens information om belåning av tomt- och grundbered- ningskostnader intensifieras.

I syfte att skapa möjligheter till en bättre utformning av den yttre miljön föreslår vi att tilläggen för finplanering och tomtutrustning fördubblas i den statliga bostadslångivningen. Detta innebär att tillägg för finplanering bör göras med 30 kr per m2 friyta, dock högst 6 000 kr per lägenhet. Tillägget för tomtutrustning bör utgå med 20 kr per m2 våningsyta, dock högst med 2 000 kronor per lägenhet.

De nuvarande rutinerna för utbetalning av statliga lån gör det svårt att avvakta de boendes synpunkter på exempelvis inköp av lekutrustning m rn. Vi föreslår därför att utbetalningsrutinerna för de statliga lånen ändras så att delar av belopp för finplanering och tomtutrustning kan utbetalas i efterhand. Härigenom ges de boende möjligheter att påverka användningen av dessa medel.

Helt nya och väsentligt ändrade förutsättningar för finansiering tillkom genom riksdagsbeslut hösten 1974 om s k kommunalt markvillkor och föreskrift om konkurrens vid upphandling som villkor för statliga bostadslån i vissa fall. Vi föreslår därför att frågan prövas om att använda produktionskostnaden som låneunderlag/pantvärde.

Skydd mot vräkning

För att bidra till att undvika vräkning som följd av betalningsförsum- melse föreslår vi att kommunens socialnämnd skall underrättas när hyresrätten är förverkad av detta skäl. Genom förslaget kan kommunen reagera tidigt och hjälpa hyresgästen att återvinna hyresrätten.

Anvisning av bostadslägenhet

Kommun kan genom tillämpning av bestämmelser i bostadsfinansierings- förordningen anvisa bostadshyresgäst till lägenhet i hus som uppförts med stöd av statligt bostadslån. Vi anser att denna möjlighet är värdefull men otillräcklig. Vi föreslår att kommuns anvisningsrätt utvidgas genom särskild lagstiftning som ger kommun möjlighet att anvisa hyres— och bostadsrättslägenhet till hushåll.

Inflytande för de boende

Ökat hyresgästin flytande

Hyresgästernas lagstadgade inflytande har ökat under senare är framför allt genom bostadspolitiska beslut under hösten 1974. Bl a fick hyresgäst—

förening möjlighet att motsätta sig 5 k lyxsanering och kräva upprust- ning till lägsta godtagbara standard. Samtidigt fick hyresgäst rätt att måla, tapetsera m m i sin lägenhet.

Avvägningen mellan individuellt och kollektivt inflytande, mellan lagstiftning och frivilliga överenskommelser samt av hur hyresgästkollek- tivet skall representeras är centrala frågor när former för ökat inflytande för hyresgästerna diskuteras.

Vår grundläggande utgångspunkt är att individernas självständiga bestämmanderätt skall begränsas till den egna lägenheten och att inflytandet över frågor som exempelvis berör flera lägenheter, ett hus eller ett bostadsområde skall utövas gemensamt av hyresgästerna genom hyresgästorganisation.

Genom föreskrift i bostadssaneringslagen har samhället angivit vissa minimikrav som gäller lägenheterna. Vi anser det vara en naturlig följd av vårt allmänna synsätt, att hyresgästen skall ha möjlighet att i sin lägenhet kräva lägst den standardnivå, som i lag angivits som den lägsta godtagbara. Vi föreslår att enskild hyresgäst för sin egen lägenhet ges rätt att i likhet med kommun och hyresgästorganisation ansöka om åläggande för fastighetsägare att genomföra upprustning till lägsta godtagbara standard.

Utredningarna har vidare funnit skäl att föreslå ökade möjligheter för hyresgästerna att få upprustning utöver lägsta godtagbara standard. Av praktiska skäl bör ett sådant inflytande endast avse åtgärd som inte kräver byggnadslov. Inflytandet kan avse både en enskild bostadslägenhet och bostadsfastigheten som helhet. Hyresnämnd skall kunna fatta beslut i frågan. Enskild hyresgäst bör få inflytande över sin bostadslägenhet. Det kan röra sig om tex komplettering av skåputrustning och byte av kyl- och frysskåp. Hyresgästorganisation skall kunna yrka förbättring av gemensamma angelägenheter. Det kan gälla förändring av den yttre miljön, plantering, lekplatser m m eller huset, komplettering av tvättstuga e d.

Vi föreslår också att i hyreslagen slås fast att det i princip är hyresgästen som avgör vilka färger och material som skall användas i lägenheten när denna skall repareras eller upprustas.

Vi föreslår att en regel införs i hyreslagen som föreskriver skyldighet för hyresvärd att tillhandahålla debiteringsunderlaget i fråga om ersättning för värme, varmvatten, elström o d.

Beslutsformer i allmännyttiga bostadsföretag

Vi tar upp denna fråga för att försöka stimulera till diskussion och försöksverksamhet och lämna anvisning om i vilka avseenden regeländ- ringar erfordras.

Allmännyttiga bostadsföretag är organiserade antingen som aktiebolag eller som stiftelser. För aktiebolagen gäller aktiebolagslagen och bolagsordning för varje företag. Stiftelser förvaltas i regel efter stadgar som fastställts av kommunen. De allmännyttiga bostadsstiftelserna

tillämpar ofta i stort sett samma ansvars- och arbetsfördelning som aktiebolagen. Den i kommunalval visade politiska opinionen ger en "direkt återverkan i styrelsen för ett allmännyttigt bostadsföretag. Regelmässigt tillämpas den proportionalitet som blir följden av kommunfullmäktiges sammansättning.

En överflyttning av vissa beslutsfunktioner från den ”centrala” nivån inom företaget till olika bostadsområden kan ske på olika sätt. Två alternativa former skisseras.

En politiskt sammansatt områdesstyrelse väljs, antingen av kommu— nens fullmäktige eller det allmännyttiga bostadsföretagets styrelse. Med områdesstyrelse betonas att den politiska ställningen i kommunen skall ge utslag också på bostadsområdets beslutsnivå. Ansvarslinjerna hålls inom företagets ram men för en mer omfattande ändring av beslutsfunktionerna erfordras lagstiftning.

Bostadsföretagets styrelse delegerar till områdesstyrelsen vissa uppgif- ter och beslutsfunktioner rörande bostadsområdet.

Alternativt kan ett kvartersråd väljas av hyresgästerna i ett bostadsområde. Härmed avses ett råd eller en kommitté med uppgift att handlägga vissa för hyresgästerna i området gemensamma frågor.

Med kvartersråd betonas hyresgästernas direktrepresentation. Delega- tion av beslutsrätten innebär att ansvaret kvarligger hos styrelse och verkställande ledning. En mer omfattande förändring härvidlag förut- sätter bl a en ändrad organisation av företagen.

Olika utvecklingsmöjligheter är möjliga. Erfarenheter kan hämtas från pågående försöksverksamhet. En tanke har framförts på en föreningsbild- ning för boendet v ett Bo-konsum. Föreningen skulle stå öppen för alla med liten eller ingen insatsavgift. Hyresgästerna skulle i förening överta vissa beslut och utnyttja de gemensamt ägda bostäderna utan att fördela bostadskapitalet på andelar som kan säljas eller köpas.

Hyresgästers övertagande av saneringsmogna hyreshus

Om hyresgäster övertar hus vid ombyggnad bör detta ske i linje med mål som uttryckts i kommunens bostadsförsörjningsprogram.

Det kommunala inflytandet garanteras om det saneringsmogna huset byggs om med stöd av statliga lån, bl a som en följd av bostadsfinansieringsförordningens markvillkor. Vi förutsätter att en bostadsrättsförening bildas om hyresgästerna övertar huset.

Några större praktiska hinder för ett övertagande torde inte föreligga om utredningarnas förslag om låneunderlag vid ombyggnad vinner beaktande. Förblir låneunderlagsberäkningen vid ombyggnad oförändrad, kan ett övertagande ändå bli möjligt under förutsättning att kommunen bedömer att ett sådant är förenligt med saneringsintentionerna. Om kommunen köper en fastighet och upplåter marken med tomträtt till de boende underlättas finansieringen väsentligt. Kommunen kan nämligen få statliga tomträttslån för ändamålet.

Bostadssaneringslagens regler om lägsta godtagbara standard gäller inte fastigheter där bostadslägenheterna uteslutande är upplåtna med bostads-

rätt. Standardkravet bör inte kunna kringgås genom att bostadsrätts- föreningar övertar omoderna och halvmoderna hus. Detta kan förhindras antingen genom en förändring av bostadsrättslagen eller genom att bostadssaneringslagens tillämpningsområde vidgas. Ny lagstiftning bör dock endast omfatta bostadsrättsföreningar som bildas framdeles och kommunen bör ha ansvaret för att kraven på standard uppfylls.

Förbättrade bostadsbidrag

Nuvarande förhållanden

För närvarande finns tre system för det individuella bostadsstödet: statligt och statskommunalt bostadstillägg till barnfamiljer och hushåll utan barn, kommunalt bostadstillägg till folkpensionärer och kommunalt bostadstillägg till handikappade. Bidragssystemen har tillkommit vid olika tidpunkter och haft delvis olika syften. Detta har inneburit att bidragen kommit att få väsentligt olika utformning. Det är tex stora skillnader mellan systemen när det gäller bidragsbeloppens storlek, sättet för inkomstprövning och bostadskostnadsberäkning.

I december 1974 hade 522 000 barnfamiljer bostadstillägg, dvs ungefär hälften av alla barnfamiljer. Bostadstillägg utgick vid samma tid till knappt 60 000 hushåll utan barn. Antalet folkpensionärer med kommu» nala bostadstillägg var under år 1974 ca 700000. Omkring 3000 handikappade erhöll kommunalt bostadstillägg.

Bostadstilläggen har verksamt bidragit till att hushåll med låga inkomster har kunnat förbättra sin bostadsstandard i ungefär samma takt som andra hushåll. Det finns dock inte några tecken på att standardskillnaderna skulle ha minskat mera påtagligt mellan de ekonomiskt sämre ställda hushållen och de med högre inkomster. Alltjämt finns också en del hushåll som är trångbodda. För barnfamiljerna är orsakerna härtill till övervägande del ekonomiska. Nästan alla hushåll som är trångbodda har bostadstillägg. Bostadstilläggen har alltså inte varit tillräckliga för att hushåll med pressad ekonomi väsentligt skall kunna förbättra sin bostadssituation.

Flertalet hushåll har uppnått en högre utrymmesstandard än den som uppsattes som mål för bostadsplaneringen år 1966 (norm ll). De flesta hushåll med bostadstillägg har en svag ekonomi och tycks inte vara benägna att använda en inkomstökning främst till att förbättra sin bostadsstandard. De som har högre inkomster har emellertid möjlighet till sådana förbättringar. Risk finns därför att skillnaderna i bostadsstandard mellan ekonomiskt olika starka hushåll kommer att öka.

Reformbehov Vi anser att de övergripande syftena med bostadsbidrag bör vara

att öka bostadsstödet till hushåll med låga inkomster, att medverka till en utjämning i boendeförhållanden genom att möjlig-

göra för hushåll med begränsad ekonomisk bärkraft att ytterligare öka sin utrymmesstandard, att motverka segregation i boendet.

Mot bakgrund av dessa mål och de nuvarande bidragens effekter föreslår vi flera reformer.

Reformer behövs också av tekniska skäl och för att på sikt kunna samordna de olika systemen. Vi anser att ett fram tida mål är att skapa ett enda bostadsbidragssystem som skulle omfatta alla bidragsberättigade hushåll. Detta skulle skapa bättre förutsättningar för rättvisa mellan olika grupper och bli enklare. Utvecklingen mot ett enda bidragssystem försvåras emellertid av nuvarande skillnader mellan de olika systemen och problem inom dessa. En samordning kräver genomgripande förändringar, som måste ske i etapper. De förslag som vi lägger fram skall ses som en första etapp.

Bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn

Vi föreslår att bostadsbidragens storlek liksom nu beräknas med utgångspunkt i bostadsutgiften, antalet barn i hushållet samt hushållets inkomst. Enligt vårt förslag skall bidraget täcka 80 % av bostadspriset upp till en övre hyresgräns som varierar med hushållets storlek. De övre hyresgränserna föreslås höjda jämfört med nu. De nuvarande nedre hyresgränserna tas bort. Per barn utgår ett bidrag på 900 kr per år, vilket är detsamma som nu.

En reducering av bidragen skall ske med i princip l4 % av inkomsten. Detta innebär att bidragen sjunker vid stigande inkomst. Under en inkomstgräns på 10 000 kr är reduceringen av bidragen dock konstant, 1 400 kr. Detta sammanhänger med att mycket låga inkomster ger osäker information om ekonomisk bärkraft. Reduceringen föreslås öka från 14 % till 20 % vid en inkomst av 50 000 kr för barnfamiljer och 33 000 kr för hushåll utan barn. Vi har funnit bla följande fördelar med det föreslagna systemet

ökningen av bidragen skulle i hög grad tillfalla hushåll med låga inkomster; väsentliga förstärkningar sker även för mellaninkomst- grupperna, ' —— den stimulerande effekten att skaffa bättre bostäder ökar, det särskilda bostadsbidrag till låginkomsttagare som nu lämnas i vissa kommuner skulle kunna slopas eller minskas, bidragssystemet blir relativt enkelt och enhetligt och underlättar en ev framtida samordning med bostadsbidragen till folkpensionärer.

Bostadsbidragen blir enligt vårt förslag högre än nuvarande bostadstillägg för flertalet hushåll. Vissa grupper, högst fem procent av samtliga, skulle dock kunna få lägre bidrag. För att undvika detta föreslår vi vissa undantag från de allmänna principerna för systemet.

För ensamstående med barn föreslår vi således att reduceringen av bidragen inledningsvis sker med 10 % i stället för 14 % av inkomsten för

inkomster under 26 000 kr och med 14 % för inkomster däröver. En höjning skall ske med en procentenhet per år till dess att procenttalet uppgår till 14. Vi föreslår vidare att bidragets storlek för barnfamiljer alltid skall beräknas som om hyran är minst 400 kr per månad. Vid tidpunkten för genomförande av våra förslag kommer dock antalet familjer med hyror under 400 kr att vara mycket litet.

Vi föreslår ändrad åldersgräns för bidragen till barnfamiljer. Bidrag skall kunna utgå för barn upp till 18 år oavsett om de hemmaboende ungdomarna studerar eller arbetar. För utvecklingsstörda ungdomar skall bidrag i vissa fall kunna utgå även efter det att de fyllt 18 år. Viföreslär vidare att den lägsta åldersgränsen sänks från 20 till 18 år för hushåll utan barn.

Vi föreslår att den nuvarande regeln om att bostadsbidrag skall reduceras på grund av för stor bostad tas bort.

Vi anser det angeläget att bostadsbidragen i största utsträckning tar hänsyn till de särskilda bostadsbehov som olika handikapp föranleder och föreslår en anpassning av den övre hyresgränsen med hänsyn härtill. Vi föreslår också en generösare bedömning när det gäller bostadsbidrag till barn som vårdas utom hemmet.

För att underlätta kontakterna mellan barn och föräldrar i det fall de inte stadigvarande bor tillsammans bör dispens kunna lämnas ifråga om rätten till bostadsbidrag. Avsikten är att göra det möjligt för exempelvis en frånskild att ha så stor bostad att barnen kan bo hos denne under vissa perioder.

Sammanboende man och kvinna bör jämställas med makar om de inte kan styrka att de inte har någon hushållsgemenskap.

Det är svårt att få ett rättvisande och administrativt enkelt mått på olika hushålls ekonomiska bärkraft. Frågan har prövats vid flera tidigare tillfällen. Vi har inte funnit någon form för inkomstprövning som bättre fyller kraven än nuvarande regler. Ett tillförlitligt mått på ekonomisk bärkraft behövs inom många områden. Det skulle kunna ligga till grund för en rättvis beskattning, för olika former av bidrag och avgifter m m. Vi finner det därför angeläget att frågan om enhetlig inkomstprövning av olika sociala förmåner och bidrag får en övergripande lösning.

Vårt förslag till ny konstruktion för bostadsbidragen innebär förbättringar för flertalet. Detta möjliggör att utgående studiestöd, såväl bidrag som återbetalningspliktiga delar, och stipendier räknas samman med ev övriga inkomster vid prövningen av rätt till bostadsbidrag utan att några försämringar uppkommer för flertalet studerande.

Vi har prövat möjligheterna att beskatta bostadsbidragen. Det är emellertid svårt att med nuvarande skattesystem åstadkomma de önskvärda bostadspolitiska effekterna varför vi avstyrker en sådan lösning. Skatteutredningen har att från övergripande synpunkter ta upp frågan om beskattning av bostadsbidragen"

Administration m in

Vi föreslår förenklingar i bidragssystemet. Detta får verkan både för dem som får bostadsbidrag och administrativt. För hushåll som redan har bidrag skall inte någon årlig ansökan behövas utan omprövning görs automatiskt med hjälp av tillgängliga uppgifter. Endast sökande som inte redan har bostadsbidrag skall behöva lämna ansökan.

Vi föreslår att alla ändringar i bostadsbidragen under bidragsåret i fortsättningen sker månadsvis i stället för kvartalsvis som nu vanligtvis sker.

Bidragen bör i största möjliga utsträckning vara anpassade till den aktuella bostadsutgiften. Vi föreslår därför att bostadsbidraget obligato- riskt höjs på grund av ökad bostadsutgift under året när det gäller hyres- och bostadsrättslägenhet. Om bostadsbidraget för egna hem skall anpassas till höjd utgift under året bör liksom hittills bero på kommunens beslut.

Vi föreslår vidare att bostadsbidrag inte skall utgå för längre tid tillbaka än tre månader. Retroaktiviteten bör dock inte i något fall gälla över ett årsskifte. _

Mot bakgrund främst av de höjda fastighetstaxeringsvärdena bör gränsen ändras för när förmögenhet påverkar bidragets storlek. Vi föreslår att förmögenhetsgränserna höjs från 50 000 kr till 75 000 kr.

Bostadsbidrag till folkpensionärer

De kommunala bostadstilläggen till folkpensionärer skiljer sig väsentligt mellan olika kommuner. Detta upplevs som en orättvisa och starka krav har framförts om en utjämning av bidragen. Vi finner det angeläget att pensionärer behandlas likartat, oberoende av i vilken kommun de är bosatta. Därför föreslår vi att bostadsbidrag till folkpensionärer oreduce- rat skall utgå med minst 400 kr per månad under förutsättning att bostadsutgiften verkligen uppgår till lägst detta belopp.

Vidare föreslår vi att folkpensionärer skall kunna få del av bostads- bidraget till hushåll utan barn i de fall detta skulle utgå med högre belopp än bostadsbidraget till folkpensionärer.

Riksförsäkringsverket föreslås få i uppdrag att pröva sina anvisningari syfte att få till stånd mer enhetliga bidragsregler för de kommunala bostadsbidragen.

Ansvarigt organ m rn

Vi finner att betydande skäl talar för att administrationen av bostadsbidragen till barnfamiljer och hushåll utan barn överförs till försäkringskassorna. Avgörande är vår önskan att på sikt skapa ett gemensamt bidragssystem. Detta underlättas av att administrationen sker gemensamt. Formerna för en överflyttning får studeras vidare. Enligt vår bedömning kan en förändring inte bli aktuell förrän tidigast år 1980. Åtskilliga regler är olika i de båda bostadsbidragssystemen. Största

möjliga samordning bör enligt vår mening komma till stånd. Vi föreslår därför att ansvariga myndigheter, bostadsstyrelsen och riksförsäkrings- verket, får i uppdrag att försöka genomföra en samordning, bl a beträffande beräkningen av bostadsutgiften.

Kostnader och genomförande av föreslagna åtgärder

Av de nuvarande kostnaderna för bostadstilläggen på ca 3 miljarder kr svarar staten för ca 45 % och kommunerna för 55 %. Av bostadsstödet till barnfamiljer och hushåll utan barn bekostar, staten 81 % och kommunerna 19 %.

Våra förslag till förbättrade bostadsbidrag till barnfamiljer och hushåll utan barn beräknas öka kostnaderna med ca 500 mkr. För bostadsbidragen till pensionärer, som betalas av kommunerna, innebär våra förslag en kostnadsökning på ca 325 mkr. Till detta kommer vissa övergångskostnader.

Det bör ankomma på kommunalekonomiska utredningen att behandla frågan om fördelningen mellan stat och kommun av de kostnadsökningar som kan föranledas av våra förslag. 1 avvaktan på en mera långsiktig lösning av kostnadsfördelningen mellan stat och kommun, vilken skulle innefatta även bostadsbidragen, anser vi emellertid att provisoriska åtgärder bör vidtas i finansieringsfrågan.

Vi finner det angeläget att genomförandet av våra förslag kommer till stånd snarast möjligt. Därför föreslår vi att huvuddelen av de nya reglerna skall tillämpas fr o m bidragsåret 1977, dvs första gången i samband med ansökningarna hösten 1976.

Utredningsarbetet

l.l Direktiv, tilläggsdirektiv, uppdrag

Boendeutredningen tillkallades av chefen för dåvarande inrikesdeparte- mentet efter bemyndigande av Kungl Maj:t den 6 november 1970 (In 1970236). Bostadsfinansieringsutredningen tillkallades den 24 augusti 1972 (In l972:03).

1.1 .l Direktiv för boendeutredningen

För perioden 1965—74 ställde statsmakterna upp ett produktionspro— gram om en miljon bostadslägenheter. Boendeutredningen tillsattes när drygt hälften av programperioden hade gått. Man såg fram emot en situation med balans på bostadsmarknaden. Därmed skulle bostadspoliti- ken komma att ställas inför delvis nya uppgifter samtidigt som man hade att räkna med att produktionen skulle behöva ges en annan inriktning än tidigare.

I direktiven ges inledningsvis en kort beskrivning av mål och medel för bostadsförsörjningen under efterkrigstiden och av de resultat som upp- nåtts. Därefter understryks att det grundläggande målet för bostadspoli- tiken skall stå fast, att ge alla människor tillgång till en sund, rymlig, Välplanerad och ändamålsenligt utrustad bostad till rimligt pris. Men ett i så allmänna ordalag beskrivet mål måste ständigt preciseras med utgångspunkt i förändringar av konsumenternas anspråk och behov, i ändrade levnadsvanor och i den tekniska utvecklingen. Konkretiseringen påverkas också av ändrade resurser. Därför måste en bedömning av det framtida bostadsbyggandet "innefatta en prövning av frågan om konkre- tiseringen av de bostadspolitiska målen, medlen för deras förverkligande och deras inverkan på bostadsbyggnadsbehovet. Av grundläggande betydelse för förverkligandet av målen är samhällets möjligheter att genom bl a aktiv markpolitik, bostadslångivning och selektivt bostadsstöd styra bostadsproduktionens och bostadsförvaltningens sociala inrikt- ning”.

Mot denna bakgrund fick utredningen i uppdrag att göra en bedöm- ning av bostadsbyggandets omfattning och inriktning under tiden fram till mitten av 1980-talet och att göra de bostadspolitiska överväganden som härvid aktualiserades. I direktiven gjordes bl a hänvisning till den då

pågående saneringsutredningen och till 1970 års folk- och bostadsräk- ning. Bedömningarna av bostadsbyggnadsbehovet borde ske mot bak- grund av bostadskonsumenternas vilja och förmåga att betala för bostad av viss standard, varvid en översyn borde göras av stödåtgärderna inom bostadspolitikens ram.

] direktiven anfördes vidare:

Det ställs i dag allt starkare krav på en god närmiljö, dvs miljön närmast bostaden. Bostad och närmiljö bildar en funktionell enhet. Det betonas alltmer att denna totala boendemiljö bör utformas på ett sådant sätt att den bidrar till att utjämna levnadsvillkoren mellan människor samt att den ger trygghet för de boende och ökade möjligheter till kontakt människor emellan. Den ökande andelen småhushäll har accen- tuerat dessa krav. Den del av närmiljön som utgörs av anordningar för service i form av- tjänster samt möjligheter till gemenskap och kontakt åt de boende utreds f n av servicekommitteti.

Det finns idag tendenser till skiktning av bostadsområdena efter de boendes ålder, familjestruktur, inkomst mm. Detta gäller särskilt de större städerna. Skiktningen slår i viss mån igenom i sammansättningen av förskole- och skolklasser och andra grupper, för vilka bostadsområdet utgör rekryteringsunderlag. Detta medför risk för att olika befolknings- grupper isoleras från varandra, vilket i sin tur kan minska förståelsen dem emellan. Det måste därför vara en angelägen bostadspolitisk uppgift att främja en allsidig hushållssammansättning i bostadsområdena.

En allsidig hushållssammansättning medför dessutom ett jämnare utnyttjande av anläggningar och service i bostadsområdena både i det dagliga utnyttjandet och sett över en längre tidsperiod. Skälen för en jämnare ålders- och befolkningsstruktur i våra bostadsområden är alltså även samhällsekonomiska. Vidare kan en lämplig kombination av bostä- der och arbetsplatser skapa ökat underlag för serviceanordningar.

Av betydelse i detta sammanhang är de kommunala bostadsförmed- lingarnas möjligheter att medverka till en sådan hushållssammansättning. De sakkunniga bör söka bilda sig en uppfattning om vilka svårigheter förmedlingarna möter i en verksamhet med detta syfte och föreslå de åtgärder som kan vara ägnade att underlätta deras arbete. Statsutskottet har i ett av årets riksdag godkänt utlåtande (SU 1970150, rskr 152) föreslagit att en översyn görs av de normkrav staten ställer som förutsätt— ning för länsbostadsnämnds beslut om bostadsförmedling som villkor för bostadslån. I detta sammanhang bör enligt utskottets mening prövas även möjligheterna att som lånevillkor eller eljest kunna stadga påföljd iform av återkrav av det statliga bostadslånet för sådan låntagare som utan skälig anledning vägrar acceptera av den kommunala förmedlingen anvisad bostadssökande. De sakkunniga bör såsom ett led i denna del av Utredningsarbetet göra den av riksdagen önskade översynen och pröv— ningen.

En grundläggande förutsättning för att en mera allsidig sammansätt- ning i bostadsområdena skall kunna åstadkommas är att standardskill- nader mellan olika områden jämnas ut. De många små lägenheterna från 1930- och 1940-talen är en av de faktorer som skapar problem idetta sammanhang. Frågan om hur de totala bostadsinvesteringarna skall fördelas mellan nybyggnad och modernisering, olika hustyper, bostäder och bostadskomplement, miljökomponenter i nyare och äldre bostads- områden etc är därför väsentlig. De sakkunniga bör undersöka hur en avvägning mellan dessa olika sektorer bör göras för att en allsidig boendestruktur bäst skall främjas.

För att sådana avvägningar skall kunna göras behöver informationen

förbättras beträffande investeringsvolym, finansieringsvägar m m för oli— ka byggnadssektorer. De sakkunniga bör undersöka möjligheterna att tillgodose detta informationsbehov. »

Fördelningen mellan skatt, hyra och avgifter vid finansiering av exploateringsanläggningar och olika miljökomponenter har stor betydelse för möjligheterna att åstadkomma en boendemiljö avpassad efter vars och ens behov och därmed också för hushållssammansättningen i bostadsom- rådena. De sakkunniga bör studera konsekvenserna av skilda fördelnings- principer mot bakgrunden av målet om en allsidig hushållssammansätt- ning i bostadsområdena.

Genom tilläggsdirektiv den 5 juni 1973 fick boendeutredningen även uppdraget att behandla frågan om de boendes inflytande vid bostadssane— ring. Efter en redogörelse för de möjligheter till inflytande som de boende då hade vid olika upplåtelseformer och efter att ha betonat vikten av en utveckling mot ökat medinflytande anför departements- chefen följande:

Frågor rörande medinflytande i saneringsverksamheten uppkommer redan i samband med kommunens planering i saneringsprogrammen. Programmen syftar till att ge kommunerna underlag för att styra genomförandet av saneringen i tiden och rummet. Möjligheterna till medinflytande från de boendes sida i detta stadium av saneringsprocessen bör undersökas. En rimlig utgångspunkt härvidlag är att de boende som berörs av en planerad sanering på ett tidigt stadium informeras härom och får tillfälle att yttra sig beträffande de planerade åtgärderna. Utredningen bör också överväga på vilket sätt hyresgästerna i en fastighet skall kunna påverka kommunen att vidta planeringsåtgärder beträffande fastigheten.

Som jag betonade i prop. 197312] finns det skäl att beakta de boendes intressen både när det gäller att bedöma eventuella önskemål från fastighetsägaren att göra avkall på en allmänt lägsta standard och när de planerade åtgärderna framstår som onödigt omfattande och dyrbara. Dessa hyresgästintressen måste emellertid vägas mot samhällets mål för saneringen samt tekniska och ekonomiska omständigheter. Det kan endast i begränsad utsträckning komma i fråga att beakta individuella önskemål i samband med en sanering. Ett viktigt problem i samman- hanget som bör övervägas är därför hur hyresgästernas gemensamma uppfattning och medinflytande skall komma till uttryck och hur dessa hyresgästintressen skall vägas mot andra intressen. Möjligheterna att knyta an till de organisationsformer som finns inom ramen för hyresgäst- rörelsen bör härvid prövas.

Genom bostadssaneringslagen, som träder i kraft den 1 januari 1974, får samhället möjligheter att förelägga en fastighetsägare att rusta upp en bristfällig fastighet till viss standard och kvalitet, en s k lägsta godtagbar standard. Om fastighetsägaren inte rättar sig efter föreläggandet skall vissa tvångsmedel och slutligen inlösen kunna användas. Möjligheterna att hindra fastighetsägaren att genomföra en mycket kostsam eller eljest onödig ombyggnad är däremot begränsade. Mot denna bakgrund bör övervägas vilka möjligheter och medel som behövs att hindra sådan saneringsverksamhet som inte är förenlig med samhällets bostadspolitiska strävanden och de boendes intressen.

Under utredningsarbetet bör beaktas de uttalanden som civilutskottet i sina betänkanden l973zl9 och 20 har gjort i fråga om hyresgästernas ställning i samband med bostadssanering.

De frågor jag hittills behandlat har huvudsakligen gällt hyresgästernas möjligheter att öva inflytande på den saneringsverksamhet som berör

dem. Den kooperativa ägandeformen ger somjag förut nämnt de boende det nödvändiga inflytandet i detta sammanhang. Det kan därefter vara möjligt att i vissa fall åstadkomma ett ökat inflytande för hyresgästerna i samband med sanering genom en övergång till kooperativ ägandeform. Utredningen bör pröva lämpligheten och förutsättningarna för en sådan ordning med utgångspunkt i att de lånemöjligheter och stödformer som tillkommer bostadsrättsföreningar i allmänhet blir tillämpliga även i dessa fall.

1.1.2 Direktiv för bostadsfinansieringsutredningen

År 1972 beslöt regeringen att låta göra en mer genomgripande översyn av bostadsfinansieringssystemet.

Riktlinjerna för ett sådant arbete drogs upp i direktiven för bostadsfi- nansieringsutredningen. Alternativa vägar anvisades. Utredningen gavs också i uppdrag att pröva frågan om totalfinansiering inom bostads- sektorn.

Bostadsfinansieringsutredningen ersatte den i boendeutredningens di- rektiv omnämnda paritetslåneutredningen, vars uppgift var begränsad och huvudsakligen avsåg en teknisk översyn av lånesystemet, de s k paritetslånen. Till paritetslåneutredningen inkomna och inom utredning- en upprättade handlingar överlämnades till bostadsfinansieringsutred- ningen.

1.1.3 Övriga uppdrag från regeringen

Med anledning av riksdagens beslut (prop. 1971 11, bil 13, CU 12, rskr 92) förordnade Kungl Maj :t den 7 maj 1971 att till boendeutredningen skulle överlämnas motion nr 1165 angående lånegränsen för lån till koopera- tivt bostadsföretag jämte civilutskottets betänkande nr 12 för övervä- gande. Lånegränsen för kooperativa bostadsföretag ändrades senare efter förslag i proposition 1971 :140.

Den 25 maj 1973 uppdrog Kungl Maj:t åt boendeutredningen att överväga frågan om kapitalvinster vid försäljning av statsbelånade småhus i vissa fall. Uppdraget var föranlett av beslut av riksdagen med anledning av motion 1973i324 (rskr 208).

Med anledning av riksdagens beslut (prop. l974:l, bil 14, CU 14, rskr 87) förordnade Kungl Maj:t den 10 maj 1974 att motion 346 om åtgärder i syfte att skydda konsumentintressen på bostadsmarknaden jämte civilutskottets betänkande 14 i denna del skulle överlämnas till boendeutredningen för övervägande.

Med anledning av riksdagens beslut (prop 1974:150, CU 36, rskr 372) erinrade Kungl Maj :t den 20 december 1974 boendeutredningen om vad civilutskottet anfört beträffande formerna för utövande av ett hyresgäst- inflytande samt överlämnade motionerna 1902, yrkande 9, 1904, yrkande 4 och 1907, yrkande E 1.

Med anledning av riksdagens beslut (prop 1974:150, CU 36 rskr 372) uppdrog regeringen den 31 januari 1975 åt bostadsfinansieringsutredning- en att beträffande räntesubventioner för vissa privatfinansierade bostads-

hus beakta vad som i reservationen nr 19 till civilutskottets betänkande anförts angående värdet av att problemets karaktär och omfattning

klarläggs.

Den 24 april 1975 förordnade regeringen med anledning av riksdagens beslut (prop 197521, bil 14, CU 7, rskr 61 ) att motionerna 39, 654, 965, 966, 1755 och 1801 skulle överlämnas till boende- och bostadsfinansie- ringsutredningarna. Samtliga berörde frågor med anknytning till bostads-

tilläggen. Genom skrivelse den 31 oktober 1974 överlämnades till boendeutred-

ningen, efter förordnande av chefen för bostadsdepartementet, en fram- ställning från Hyresgästföreningen i Stor-Stockholm, Kungsholmsavdel- ningen och Norrmalmsavdelningen, med krav på specifikation av hyres- avier rn m för att vara tillgänglig vid fullgörandet av utredningens uppdrag.

Utredningarna har därutöver mottagit ett antal skrivelser från organisa— tioner och enskilda.

1.2 Arbetsformer m m

1.2.1 Utredningarnas sammansättning

Ordförande i boendeutredningen har varit riksdagsledamot Per Berg- man. Övriga ledamöter har alltsedan utredningens tillkomst varit riksdags- ledamöterna Alvar Andersson, Ivar Nordberg, Bo Turesson och Ola Ullsten samt direktörerna Sten Källenius, Gunnar Leo och Olle Lind- ström, länsråd Maj-Britt Sandlund och förbundsordförande Erik Svens- son.

Att som experter biträda utredningen tillkallades den 9 februari 1971 avdelningsdirektör Ralph Johansson (to m den 30 september 1973), den 13 december 1971 fil kand Linnéa Gillwik (to m den 31 mars 1974), den 15 december 1972 pol mag Björn I Ohlson (to in den 30 september 1974), den 21 januari 1974 byrådirektör Marianne Elg, riksdagsledamot förbundsjurist Stig Gustafsson och universitetslektor Göran Lindberg, den 7 augusti 1974 bostadsdomare Lars Göran Åsbring, den 1 december 1974 sekreterare Marie-Louise Ek och byråchef Göran Smedmark samt den 17 mars 1975 hovrättsassessor Jim Josefsson.

Som huvudsekreterare åt utredningen har sedan den 1 juli 1972 tjänstgjort Esbjörn Olsson. Som sekreterare har medverkat departements— sekreterare Sven Åke Andersson (fro m den 1 december 1974), Ingrid Dalen (fr o rn den 9 februari 1971 ), avdelningsdirektör Ralph Johansson (fr o m den 1 oktober 1973), fil kand Björn Karlberg (fr o m den 30 april 1971 to m den 30 september 1973), kommunalrådssekreterare lngemar Reimer (fro m den 1 december 1974) och civilekonom Karin Wiklund (fr o rn den 6juli 1973).

Ordförande i bostadsfinansieringsutredningen har varit riksdagsleda— mot Per Bergman. Övriga ledamöter har varit riksdagsledamöterna Bir- gitta Dahl, Kjell A Mattsson, Ivar Nordberg, Bo Turesson och Ola Ullsten,

f d riksdagsledamot Einar Henningsson, direktör Arne Näverfelt och förbundsordförande Erik Svensson.

Att som experter biträda utredningen tillkallades den 15 december 1972 Sven Åke Andersson och Esbjörn Olsson samt den 21 januari 1974 byråchef Magnus Elison och hovrättsassessor Lars Uno Didön.

Sekreterare åt utredningen var under tiden 15 december 1972—30 september 1974 pol mag Björn I Ohlson. Som biträdande sekreterare har sedan den 1 oktober 1973 tjänstgjort fil kand Björn Karlberg.

Experterna har medverkat i olika utsträckning och under olika delar av utredningsarbetet. Experterna Gillwik och Josefsson har varit knutna till sekretariatet på heltid.

1.2.2 Samarbetet mellan de båda utredningarna m m

I ett tidigare betänkande, Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:17) redogjorde vi för de former under vilka arbetet inom de båda utred- ningarna hade bedrivits. Också därefter har utredningarna arbetat med gemensamma sammanträden och ett gemensamt sekreteriat. Samtliga betänkanden, förutom boendeutredningens första, har utarbetats av utredningarna gemensamt.

Boendeutredningen har haft inalles 49 sammanträden och bostadsfi- nansieringsutredningen 43 — det övervägande flertalet har varit gemen- samma för båda utredningarna.

1 det för utredningarna gemensamma sekretariatet som letts av Esbjörn Olsson har med uppgifter som assistenter tjänstgjort Anita Bergkvist (from den 1 februari 1973, tjänstledig sedan december 1974), Eva Karayel (fro rn den 1 april 1973 tom den 11 maj 1975) samt Alice Fahlström (fr o rn den 28 april 1975).

Bostadsbidragsfrågor har beretts i en särskild arbetsgrupp, gemensam för de båda utredningarna. I gruppen har ingått Birgitta Dahl, tillika ordförande, samt Alvar Andersson och Ola Ullsten. Sekreterare åt arbetsgruppen har varit Sven Åke Andersson och Ingemar Reimer. Också experterna Ek och Smedmark har varit knutna till gruppen. De har deltagit endast i denna del av utredningsarbetet.

Arbetsgruppen har sammanträtt 15 gånger samt avlagt besök i Hjo, Göteborg, Luleå och Botkyrka och där sammanträffat med representan— ter för förmedlingsorgan, socialnämnd och försäkringskassa.

1.3 Redovisning av arbetet m m

1.3.1 Betänkanden

I oktober 1973 överlämnade boendeutredningen betänkandet Bostäder 1974—76 (SOU 1973150). I detta aktualiserades åtgärder av övergångs— karaktär för att snabbt påverka bostadsproduktionens inriktning mot bakgrund av vissa effekter av bostadsbeskattningen.

Den 15 november samma år fick boende- och bostadsfinansieringsut-

redningarna i uppdrag av statsrådet Carlsson att redovisa förslag i vissa huvudfrågor under våren 1974. Detta skedde i betänkandena Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:17, 18 och 32).

Ijuli 1974 överlämnades betänkandet Lägenhetsreserv (SOU 1974157). I detta tog vi upp olika aspekter på de problem som skapas av alltför många eller fel fördelade outhyrda lägenheter.

I början av innevarande år slutredovisade vi vårt uppdrag om totalfi- nansiering. Det skedde i betänkandet Totalfinansiering (SOU 1975112).

1.3.2 Promemorior m m

Som underlag för utredningens arbete * förutom befintlig bostadsstati— stik m rn -— har vissa promemorior och rapporter framställts på utred- ningens uppdrag. Bl a har statistiska centralbyrån genomfört en under- sökning om bostadsutgifter och bostadsförhållanden i småhus. Undersök- ningen genomfördes i samarbete med bostadsskattekommittén som också svarade för en del av kostnaden. Bostadsstyrelsen och riksförsäkrings- verket har medverkat med att framställa statistik och bostadstilläggen. Ett antal av dessa rapporter har publicerats.

I SOU 1973:50 publicerades bl a:

Bilaga [ Inkomst, bostadskostnad och bostadsstandard, av professor Per Holm och fil kand Jan R Gustafsson. Bilaga 2 Prisnivåer och prisrörelser för en- och tvåfamiljsfastigheter. Bilagan hade utarbetats av professor Erik Carlegrim och civ ing Lennart Torstensson.

Bilaga 3 Bostadsförsörjning — ett socialt och ekonomiskt fördelnings- problem. Promemorian hade utarbetats av docent Ants Nuder.

Bilaga 4 Granskning av boendepreferensundersökningar. Promemorian hade utarbetats av fil kand Stefan Dahlgren.

1 SOU 197411 8 publicerades bla:

Bilaga I Statens stöd till bostadsfinansieringen allmän återblick och dagsläget. Promemorian hade utarbetats av experten Magnus Elison.

Bilaga 2 Byggnadslån och bottenlån. Promemorian hade utarbetats av direktör Mats Rönnberg.

Bilaga 6 Utjämningslån förutsättningar, konstruktion och följdfrå- gor. Promemorian hade utarbetats av experten Esbjörn Olsson.

Bilaga ll Inkomstelasticiteter med underlag från FoB 70. Beräk- ningarna utfördes inom statistiska centralbyrån.

Bilaga 12 Bostadsområdets utformning och de boende. En undersök- ning i Göteborg. Undersökningen leddes av experten Linnéa Gillwik, som också utarbetat rapporten. Bilaga 13 Bebyggelseskala och andra miljöfaktorer. Promemorian hade utarbetats av fil kand Stefan Dahlgren i kontakt med experten Göran

Lindberg. Bilaga 15 Svensk boendeforskning. En bibliografi. Sammanställningen

utfördes av institutionen för byggnadsfunktionslära, Lunds tekniska högskola.

1 en särskild volym bilagor till detta betänkande (SOU 1975:52) finns ett antal promemorior och rapporter redovisade:

Bilaga A Småhusundersökningen. Bilagan innehåller en redogörelse för uppläggningen och resultaten från den tidigare nämnda undersökningen om bostadsutgifter och bostadsförhållanden för ägarlägenheter i enfa- miljshus. Redogörelsen har utarbetats inom utredningarnas sekretariat under medverkan av experten Marianne Elg.

BilagaB Ortsbundna bostadsvillkor. Promemorian har utarbetats av expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU).

Bilaga C De kommunala bostadsbyggnadsprogrammen. Promemorian har utarbetats av avdelningsdirektör K—G Palmer.

Bilaga D Begränsningar i fastighetsägares möjlighet att förfoga över sin fasta egendom m m. Promemorian har utarbetats av experten Lars Göran Åsbring.

Bilaga]? Ägarlägenheter i några länder. Promemorian har utarbetats inom sekretariatet under medverkan av fd byråchef Just Gustavsson och byrådirektör Marika af Winklerfelt.

BilagaF Hushåll med bostadstillägg. Rapporten har utarbetats av byrådirektör Jan—Erik Fahlander.

Bilaga G Bostadsbidrag i några länder. Promemorian har utarbetats av byrådirektör Marika af Winklerfelt.

Bilaga H Normerade kalkyler över olika hushålls betalningsförmåga. Promemorian har utarbetats inorn sekretariatet.

Inom utredningarnas sekretariat har vidare utarbetats en promemoria med titeln Hushållsstrukturen på två lokala bostadsmarknader. Avsikten var att den skulle ingå som bilaga 10 1 SOU 1974:18. Leveransen av det statistiska underlaget försenades dock. varför redogörelsen i stället överlämnades till bostadsdepartementet istencilform den 6ju1i 1974.

I december 1974 anordnade utredningarna ett tvådagars seminarium om bostadsmiljö. Till detta inbjöds forskare och planerare samt statliga verk och utredningar med anknytning till frågor om bostadsmiljö. Avsikten med seminariet var att få en ingående belysning av några aspekter på bostadsmiljön inför det fortsatta utredningsarbetet. De uppsatser som utarbetades till seminariet samt ett referat av diskussionen

har sammanställts i en särskild rapport. Dessutom har professor Harald Swedner vid Lunds Universitet och lektor Göte Rudvall vid lärarhögskolan i Malmö på vårt uppdrag låtit göra en utvärdering av viss forskning rörande sociala processer och bostadsmil- jön. Deras arbete har redovisats i en särskilt rapport.

Därutöver har ett antal personer utom sekretariatet engagerats vid olika tillfällen och medarbetat med promemorior o d.

1 skrivelse den 18 juli 1975 till bostadsdepartementet har vi redovisat vissa uppgifter om antalet bostadslägenheter utan statligt finansierings- stöd.

Bostadsfinansieringsutredningen anordnade våren 1973 ett antal hearings med organisationer. En sammanställning av dessa gjordes i utredningens PM nr 5.

1.3.3 Remissyttranden

Boende— och bostadsfinansieringsutredningarna har den 7 april 1975 avgett yttrande till riksdagens lagutskott över motion 197511138 an- gående formerna för förvaltning av flerfamiljshus och motion nr 1975: 300, yrkande 1, om författningsändringar i syfte att möjliggöra ett direkt ägande av lägenhet i flerfamiljshus.

Utredningarna har avgett yttranden också över ett stort antal statliga utredningar m m. En sammanställning häröver lämnas nedan.

Datum Remiss fran Ärende för yttrande

Boendeutredningen

1971-12-29 l—"inansdep. Bostadsbcsk attningsutredningens betän- * kande (Ds Fi 1971214): Bostadsbeskatt- ning 1972—01—31 lnrikesdep. Saneringsutredningens betänkanden (SOU 1971 :64 och 65): Sanering 1 och 11

1972—01-31 lnrikesdep. Delegationens för bostadsfinansiering promemoria (Ds ln 1971:17): Lokalbyg- gandet i samband med den statliga bo- stadslångivningen

1972—05-03 Justitiedep. PM (Ds Ju 19725) med förslag till ändringari hyreslagstiftningen m m 1972—07-11 lnrikesdep. Arbetsgruppen för låginkomstfrågor: PM (1972-04-17) med förslag till åt- gärder i fråga om hushåll som har de sämsta boendeförhållandena

1972-07-1 1 lnrikesdep. Handikapputredningcns betänkande (SOU l972z30): Bostadsanpassningsbi— drag 1972-09-22 Statsrådet 1-"amiljepolitiska kommitténs betänkande Odhnoff (SOU 1972234): l—"amiljestöd

1972—09-22 lnrikesdep. PM (Ds ln l972:16) angående ändring av kungörelsen (1967:558) om tillämp- ning av svensk standard inom viss byggnadsverksamhet. 1972—09-22 lnrikesdep. Bostadsstyrelsens anslagsframställning för budgetåret 1973/74 1 vad avser bostadsbyggnadsplanens konstruktion

1972-09-22 lnrikesdep. Byggkonkurrensutredningens betänkande (SOU 1972:40): Konkurrens i bostads- byggandet

1972-10-27 l-lörsvarsdep. 1969 års skyddsrumsutrednings betän- , kande (SOU l972:50): Skyddsrum

1972-10-27 Socialdep. 1968 års barnstugeutrednings betänkan— den (SOU 1972:26 och 27): Förskolan del 1 och 2

Datum Remiss från för yttrande

Statsråds- beredningen

1973-04—02

1973-04-02 Statens planverk

1973-05—08 Bostadsstyrelsen

1973-10-02 lnrikesdep.

1973-10—02 lnrikesdep.

1974-06-11 Bostadsdep.

1974-07—03 Bostadsdep.

1974—09-1 3 Justitiedep.

1974-10-23 Socialdep.

1974-10-23 Arbetsmark-

nadsdep.

1975-02-17 Kommunikations-

de p. Bastadsn'nansieringsutredningen

1973-07-12 lnrikesdep.

1973-11-16 lnrikesdep.

1974-02—07 finansdep.

U tredningarna gemensamt 1973—10-02 lnrikesdep.

1973-10—02 Civildep.

1973—1 1-16 lnrikesdep.

1974-06-11 Finansdep.

1974-09—19 lförsvarsdep.

Ärende

Arbetsgruppens för framtidsforskning betänkande (SOU 1972159): Att välja framtid

Rapport 24 ”Bostadens grannskap. Råd och anvisningar för planering" Tekniska byråns ”Förslag till bostadsnormer, etapp 1" Bostadsstyrelsens anslagsframställning för budgetåret 1974/75 i vad avser frågan om belåning av småhus Servicekommitténs betänkande (SOU 1973r24): Boendeservice 7

Bostadstilläggsgruppens betänkande (Ds B 1974zl): Bostadstillägg — inkomst- prövning och administration

Bygglagutredningens betänkande (SOU 1974:21): Markanvändning och byggande

PM (Ds JU 1974:6) om ändring i för- köpslagen (19672868)

1968 års barnstugeutrednings betän- kande (SOU 1974:42): Barns fritid Invandrarutredningens betänkande (SOU 1974 :69): lnvandrarutredningen 3 Trafikbullerutrcdningens betänkanden (SOU 1974260 och 61): Vägtrafikbuller

Bostadsstyrelsens utredning och för- slag (1973-05-10) angående omför- delning av tomträttsavgäld Boendeutredningens betänkande (1973 :50): Bostäder 1974—76

Utredningens om den kreditpolitiska lagstiftningen betänkande (Ds l-"i 197412): Kreditpolitiska medel

Saneringsutredningens betänkande (SOU 1973:27): Sanering lll

PM (Ds C 197311) med förslag till pro- visorisk rivningsrcglering enligt byggnadslagstiftningen

Delegationens för bostadsfinansiering promemoria (Ds ln 1973zl4): Ekonomiska ramar för det statligt stödda bostads- byggandet

Bostadsskattekommitténs betänkande (SOU 1974:16): Neutral bostadsbe- skattning

PM (Ds l-"ö 1974:5) om skyddsrummens finansiering

2. Bostadspolitiken inför 1980—talet

2.1. Nagra utgångspunkter

2.1.1. Riksdagsbeslutet 1974

Sedan utredningarna avlämnat betänkandet Solidarisk bostadspolitik har riksdagen 1974 med anledning av regeringens proposition 1974:150 beslutat om en rad bostadspolitiska åtgärder främst avseende finansiering, hyreslagstiftning och markpolitik.

Finansieringsreformen syftade bl a till att ge bättre förutsättningar för att hålla nere hyresnivån. Vidare minskades de effekter på den enskildes ekonomi och den styrning av bostadsefterfrågan, som uppkommer på grund av att inkomstskattens storlek är beroende av om lägenheten ägs av innehavaren eller är upplåten med hyres- eller bostadsrätt.

Ändringarna i hyreslagstiftningen innebär ett markerat fastläggande av att hyrans storlek i de enskilda fallen skall bestämmas av lägenhetens bostadsvårde och att de allmännyttiga företagen ges ett avgörande inflytande på hyresnivån i stort. Vidare vidgades hyresgästernas rätt att vidta åtgärder i lägenheten.

De markpolitiska besluten, slutligen, innebär att kommunernas infly- tande på ny- och ombyggnad förstärks och att förutsättningarna för konkurrens i produktionsledet ökar.

Genom besluten år 1974 har prisförutsättningarna för bostäder fastlagts för en tid framåt. Riksdagen underströk vidare den grundläggan- de syn på bostaden som sedan länge har varit ledande för bostadspoli- tiken. Den kommer främst till uttryck i uttalandet att tillgången till en god bostad i god miljö är en social rättighet och att samhällets åtgärder främst bör syfta till att stödja de svagare gruppernas bostadsförsörjning.

Uttalandena 1974 ger också uttryck för en helhetssyn på lägenheter och omgivning. Den innebär att åtgärder för att garantera tillgången på bra lägenheter och för att göra en god bostad ekonomiskt tillgänglig för alla människor inte kan ses som något isolerat. De måste samordnas med åtgärder som avser såväl den fysiska miljön i stort som de sociala förhållandena i bostadsområdet. Ett väsentligt problem är därvid att skapa fysiska och ekonomiska förutsättningar för en allsidig befolknings- sammansättning i bostadsområdena.

2.1 .2 Bostadsmarknadslaget

Utredningarnas arbete påbörjades vid en tidpunkt då läget på bostads- marknaden var ovanligt labilt och svårbedömt. Det präglades av omslag från bostadsbrist till balans och på vissa orter uppkom ett marknads- mässigt överskott på nybyggda hyres- och bostadsrättslägenheter. Efter- som förändringen uppkom i samband med ett starkt konjunkturomslag var det mycket svårt att avgöra om den var en konjunkturföreteelse eller uttryck för en långsiktig förändring.

Det är nu uppenbart att vi, med undantag för ett fåtal starkt expanderande orter, har uppnått en bostadssituaion som igrunden skiljer sig från den långvariga perioden av marknadsmässig bostadsbrist. Till- gången på lägenheter är i stort sett god i förhållande till efterfrågan och produktionskapaciteten tillräcklig för att tillgodose tillväxten. Bostads- produktionen har minskat avsevärt i antal nybyggda lägenheter. Volym- mässigt, uttryckt exempelvis i total ny- och ombyggnad av rumsenheter eller iinvesteringsbelopp, ligger produktionen däremot alltjämt på en hög nivå.

Balansproblemen består nu till stor del i att det befintliga bostadsbe- ståndet inte kan tillgodose de fortlöpande förändringarna i hushållens anspråk. Svårigheter av denna karaktär kan alltid väntas uppkomma i mer eller mindre utpräglad form på grund av bostädernas långa användnings- tid. Att fortlöpande förändra bostadsbestånd och miljö kan därför betraktas som permanenta bostadspolitiska problem.

2. 1 .3 Bostadsstandard

Det finns alltjämt hushåll med så svag betalningsförmåga att de inte kan efterfråga de bättre bostäderna ens med stöd av bostadstillägg. Att förbättra bostadsförhållandena för dessa hushåll betraktar vi som en av de angelägnaste uppgifterna för bostadspolitiken.

Flertalet hushåll har dock numera nått en god standard. Vi uppskattar således år 1975 andelen omoderna eller halvmoderna lägenheter till högst 15 procent. Antalet boende i dessa" torde vara betydligt mindre än 1 miljon, varav flertalet i halvmoderna lägenheter. Motsvarande antal var för 10 är sedan över 2 miljoner och flertalet av dessa bodde då i omoderna lägenheter. '

Antalet trångbodda hushåll, enligt normen mer än två personer per rum utöver kök och vardagsrum, kan nu uppskattas till mellan 5 och 10 procent av samtliga eller storleksordningen en kvarts miljon. För 10 år sedan var motsvarande tal 25 procent och omkring 700000. Antalet personer i de trångbodda hushållen är dock alltjämt betydande, uppskatt- ningsvis mellan 700 000 och 900 000.

Även om bostadsstandarden förbättrats avsevärt kvarstår således fortfarande stora brister i form av dålig lägenhetsutrustning och trångboddhet. Dessa innebär betydande behov av att förändra bostads- beståndet. Skall förutsättningar skapas för en höjning av utrymmesstan- darden för alla hushåll utöver nuvarande trångboddhetsnorm ökar behovet av förändringar ytterligare.

Redan nu är utrymmesstandarden genomsnittligt förhållandevis hög och som vi närmare utvecklar i kapitel 5 talar såväl" demografiska som ekonomiska faktorer för en fortsatt stark förbättring. Problemen består därför inte på samma sätt som tidigare i att stimulera till en allmän förbättring. Det gäller främst att påverka fördelningen och att därvid sätta målen för dem som behöver ett riktat stöd till bostadsförsörjningen så högt, att standardskillnaderna mellan olika hushållsgrupper kan begränsas. Vi ser detta som ett jämlikhetsproblem och som en väg att motverka segregation.

2.1.4. Miljö— och segregatiunsproblem

Förändringen av den fysiska och sociala miljön kan inte beskrivas på samma enkla sätt, som förändringen av bostadsstandarden i övrigt. De senaste decennierna har dock för de större tätorternas del kännetecknats av en utveckling mot större samlade bebyggelseenheter vid nyexploate- ring. Detta har gett möjligheter till exempelvis mer samlade grönområden och trafiklösningar som i hög grad har förbättrat säkerheten. I stort sett har olika former av samhällsservice och kommersiell service byggts ut i bättre anslutning till bostadsbyggandet än tidigare, men samtidigt koncentrerats till stora enheter.

Till miljöfaktorer som orsakat problem i de senare decenniernas utveckling torde bla få räknas de stora avstånden mellan arbetsplatser och bostäder på många orter. Vidare kan nämnas den snabba utbyggna- den av stora områden som ensidigt antingen består av flerfamiljshus där lägenheterna upplåts med hyres- eller bostadsrätt eller av småhus som upplåts med äganderätt. De olika områdena ger olika förutsättningar för befolkningssammansättningen. Stora skillnader mellan nyare och äldre områden har uppkommit ifråga om befolkningens åldersfördelning vilket medfört sociala och ekonomiska problem.

På sina håll vidtas nu åtgärder för att bryta denna utveckling. Vanligare synes det dock vara att nybyggnad av stora områden med hyres- och bostadsrättslägenheter i flerfamiljshus har ersatts med byggande av till ytan större områden med enbart ägarlägenheter i småhus, ofta tried sämre närservice och med sämre kollektivtrafik. Skillnaden mellan flerfamiljshus och småhusområden har dessutom skärpts, på grund av att smålägenheter alltmer koncentrerats till de förstnämnda och stora lägen- heter till de sistnämnda.

Miljöproblemen är inte bara en följd av bostadsområdens fysiska egenskaper utan är i grunden vittgående sociala problem. Koncentratio- nen av problem till vissa områden och förekomst av segregation är emellertid i hög grad beroende av fysiska förutsättningar.

Det sistnämnda gäller inte minst om de förutsättningar för befolk- ningens sammansättning som ges av bostadsbeståndets fördelning på olika typer av hus och lägenheter och på upplåtelseformer. Vi anser att ensidigheten i dessa avseenden är ett av de väsentligaste miljöproblemen särskilt i större tätorter. De äldre områdena fyller ofta mycket dåligt de anspråk som måste

ställas om området skall fungera för alla typer av hushåll. Vi kan alltså inte betrakta miljöfrågorna som något begränsat problem för endast vissa bostadsområden och framför allt inte som begränsat till de nyare områden och de typer av problem som har väckt mest uppmärksamheti debatten under senare år.

Problem i den sociala miljön sammanhänger ofta med brister i fråga om verksamheter och service av olika slag i bostadsområdena. Vi vill här särskilt peka på barnomsorgens betydelse. Att förbättra barnfamiljernas bostadsmiljö har varit ett viktigt syfte för bostadspolitiken. Detta får inte begränsas till att lägenheterna och den yttre miljön skall tillgodose barnens behov. Även tillgången på daghem, förskolor och fritidshem måste betraktas som en viktig fråga för bostadspolitiken och har ökat i betydelse på grund av ökat förvärvsarbete bland kvinnor.

Miljöproblemen är i ännu högre grad än de traditionella bostadsfrågor- na av olika lokal karaktär och lösningarna blir därför väsentligen beroende av kommunala åtgärder. De åtgärder som kan komma ifråga ligger också i många fall utanför den traditionella bostadspolitiken. Våra synpunkter på dessa frågor måste därför till stor del bli av mer principiell karaktär. Vi vill dock understryka att just förändringen av själva bostadsbeståndet ofta kan ha grundläggande betydelse för lösning av miljöproblemen i stort.

Väsentliga förutsättningar för att sådana förändringar skall kunna genomföras är bl a att hushåll med svag betalningsförmåga får bättre möjligheter att efterfråga goda bostäder och att de ekonomiska villkoren för innehav av olika slags bostäder blir likvärdiga. Vi betraktar det också som ett grundläggande krav att de som bor i lägenheterna skall ha ett inflytande på förändringar och på sina bostadsförhållanden i stort, oavsett i vilken form de disponerar lägenheten.

2.2. Mål för bostadspolitiken

2.2.1. Allmän inriktning

Mot den allmänna bakgrund vi har tecknat kan de uppgifter som vi anser vara mest väsentliga för bostadspolitiken Linder den närmaste tioårsperio- den sammmanfattas på följande sätt

att förbättra bostadsmiljön med avseende på såväl fysiska förhållanden som socialt innehåll och att därigenom bryta segregationstendenser, att ge barnfamiljer och andra hushåll med svag betalningsförmåga bättre förutsättningar att efterfråga rymliga och välutrustade lägenheter och att därigenom åstadkomma en jämnare fördelning av bostadsstandar- den, att ge hyresgäster större inflytande på sin egen bostadssituation, att göra de ekonomiska villkoren för bostadsinnehav likvärdiga, oavsett i vilken form bostaden disponeras,

att bibehålla en bostadsmarknad med tillräckligt utbud av lägenheter till skäliga priser.

Vi begränsar den följande måldiskussionen och våra förslag till de ovannämnda områdena och hänvisar i övrigt till riksdagsbeslutet år 1974 och betänkandet Solidarisk bostadspolitik.

2.2.2. Den sociala och f_"vsiska miljön

Bostadspolitiken skall grundas på en helhetssyn som beaktar inte bara själva lägenheterna och hushållens möjligheter att efterfråga en viss lägenhetsstandard. Den måste också avse den yttre miljö och de sociala förhållanden som uppkommer i ett bostadsområde, delvis som en följd av bostadsbeståndets sammansättning. Bostadspolitiken skall således främja en utveckling av bostadsmiljöer som präglas av mångsidigt socialt liv och ger förutsättningar för kontakter mellan människor i olika levnadssitua— tioner.

Inom ett och samma bostadsområde bör bostäder kunna erbjudas åt både små och stora hushåll och åt både barnfamiljer, ungdomar och äldre. Likaså bör hushåll som på grund av skillnader i inkomst, arbetsförhållanden eller social ställning lever under olika betingelser kunna finna bostäder inom ett och samma område. Bostadsmiljön skall vara sådan att fysiska, sociala eller psykiska handikapp inte utgör hinder för att bo i visst område.

För att uppnå dessa generella mål krävs stora förändringar i befintliga bostadsområden, bla ifråga om bostadsbeståndets sammansättning. Till sin art och omfattning kan sådana förändringar inte beskrivas generellt, utan kommer att bli bestämda av lokala förhållanden. Det går inte heller att ange en tidpunkt vid vilken vissa förhållanden skall ha uppnåtts. Målen förutsätter en fortlöpande anpassning av bostadsmiljön till förändrade behov. Detta innebär också att det alltid kommer att föreligga avvägningsproblem mellan å ena sidan att bevara traditionell miljö, som kan vara ensidig men ofta värderas högt av dem som redan bor i ett visst område, och å andra sidan att förändra den på ett sådant sätt att den kan tillgodose andra än dem som redan bor i området eller tillgodose nya anspråk.

Vi skall i det följande punktvis behandla olika delmål för bostads- miljön dels avseende den sociala och fysiska miljön istort, dels avseende bostadsbeståndet. Utan lokal anknytning måste även dessa delmål bli allmänt hållna. På kommunal nivå bör de kunna tjäna som riktpunkter vid beskrivning och analys av bostadsområden och som grund för konkreta handlingsprogram.

Social miljö och verksamheter

Varje bostadsområde skall ha tillgång till service i sådan omfattning att inte vissa grupper, tex barnfamiljer eller åldringar blir utestängda från vissa områden, på grund av att de inte kan tillgodose angelägna behov av

service. Samhällsservicen skall främst vara inriktad på att underlätta förvärvs— arbete för föräldrar med barn, att tillgodose behov av omsorg, undervisning och sysselsättning för barn och ungdom samt att i övrigt tillgodose personer med svaga egna resurser, t ex pensionärer som tillbringar nästan hela sin tid i bostadsområdet, har behov av kontakter med andra och har ett med åldern tilltagande behov av personlig omsorg.

Många områden präglas nu av ensidighet och servicebehoven är därför mycket olika. På kort sikt kan det därför vara nödvändigt att åtgärder i ett bostadsområde huvudsakligen inriktas på en viss befolkningsgrupp, tex yngre barnfamiljer, ungdomar eller ensamma äldre personer. Vi anser att åtgärder som syftar till förbättring för svaga grupper som redan bor i ett område bör komma i första hand även om det därigenom i vissa fall kan ta längre tid att åstadkomma en differentierad service i området. Det är dock angeläget att man prövar lösningar som bryter kategoriseringen på så sätt att en och samma institution, verksamhet eller personalgrupp kan fylla flera funktioner, t ex för både barn och äldre.

Servicebehoven kommer även på lång sikt att vara olika i olika bostadsområden på grund av bla geografiskt läge, bebyggelsens täthet och form och marknadsekonomiska effekter. De kommer också att inom ett visst område förändras med tiden på grund av både befolkningsför- ändringar och förändrade anspråk. Behovet måste därför fortlöpande omprövas och tillgången till både privat och offentlig service anpassas till dem som bor i området.

I syfte att motverka segregation bör kommuner, bostadsföretag och organisationer som har inflytande vid upplåtelse av lägenheter eller fastigheter verka för att nya upplåtelser bidrar till en varierad samman— sättning av befolkningen i området. De förhållanden som det därvid kan vara angeläget att beakta är exempelvis fördelningen efter ålder, inkomst eller etniskt ursprung. Alla former av diskriminering måste förhindras.

Förändringar av lägenheterna skall samordnas med omvandling av den yttre miljön och serviceutbudet på ett sådant sätt att målet om allsidig befolkningsfördelning främjas.

Fysisk miljö

Markdispositionen i stort inom ett bostadsförsörjningsområde, dvs lokaliseringen av olika tätorter och bebyggelseområden samt fördelning av arbetstillfällen, service, kommunikationer o d, ger de grundläggande förutsättningarna för social och fysisk miljö inom varje bostadsområde.

Planeringen av markanvändningen bör utgå ifrån att den permanenta bostaden är en centralpunkt för hushållet från vilken i regel flera hushållsmedlemmar skall nå arbetsplatser, skolor, olika former av allmän och privat service 0 (1. En väsentlig utgångspunkt bör vara att underlätta för både kvinnor och män att ha förvärvsarbete. Det är angeläget att detta beaktas inte bara i bebyggelseplaneringen utan också genom en god kollektiv trafik. Inom varje bostadsområde skall den yttre miljön ha sådan kvalitet i

fråga om bostadskomplement som tillgodoser olika hushållstyper och åldersgrupper samt ifråga om trafiksäkerhet, framkomlighet, orienterbar- het och störningsfrihet att området blir tillgängligt för alla människor.

Den fysiska miljön skall fortlöpande anpassas så att behov av social omvårdnad och för de boende gemensamma verksamheter tillgodoses. Syftet att tillgodose sådana gemensamma behov bör betraktas som ett lika viktigt skäl för att ändra befintliga byggnader eller dispositionen av marken, som t ex syftet att förbättra själva lägenheterna.

Bostadsbebyggelse skall utformas på ett varierat sätt och så att tillgångar i form av befintlig vegetation och topografi o d tillvaratas.

Bebyggelsen såväl av bostäder som i övrigt skall utformas och kompletteras på ett sådant sätt att en uppdelning i områden med högt resp lågt anseende motverkas.

Lägenheter

Skillnaderna mellan lägenheter ifråga om komfort, hygienisk och teknisk utrustning och underhåll skall vara måttliga. Allmänt bör den standard som nu är vanlig i nybyggda hus betraktas som en riktpunkt för hela beståndet. Den lägre standard som kan godtas enligt bostadssanerings- lagen bör betraktas som en nedre gräns, då förutsättningarna för modernisering är mindre goda. Vi vill betona att denna lägsta standard— nivå bör höjas med tiden. Strävandena att ytterligare förbättra lägen- heternas kvalitet bör utgå ifrån att både män och kvinnor i regel är förvärvsarbetande. Förbättringar bör därför främst inriktas på att göra lägenheterna mer lättskötta genom t ex utveckling av bättre material och genom utformningen av inredning och utrymmen.

Lägenheter av olika storlek skall kunna erbjudas i olika upplåtelsefor- mer och hustyper. Detta är en av de grundläggande förutsättningarna för att ge alla människor verkliga valmöjligheter.

Inom ett bostadsområde bör lägenheternas storleksfördelning vara sådan att både större och mindre hushålls utrymmesbehov kan tillgodo- ses. Koncentration av små eller stora lägenheter till ett visst område skall således undvikas. Detta mål anser vi vara väsentligt för såväl äldre som nya bostadsområden. Det förutsätter genomgripande förändringar av det befintliga beståndet som måste ses på mycket lång sikt. De måste dock förberedas i den närmaste tidens planering.

Utrymmesstandard

Bostadsbeståndet bör på längre sikt ges sådan sammansättning att varje hushåll kan erhålla lägenhet med kök och vardagsrum samt rum för föräldrar och eget rum för varje barn och annan hushållsmedlem. Ivissa hushåll finns behov av sovrum för varje vuxen.

Den minsta lägenhetstypen blir enligt denna målsättning två rum och kök.

2.2.3 [fördelningsfrågor

] Solidarisk bostadspolitik framhöll vi två typer av fördelningsproblem i bostadsförsörjningen. Det ena avser priser och andra villkor för upplåtelse av bostäder oavsett vem som bor i dem, det andra avser olika hushålls möjlighet att efterfråga bostäder. De två fördelningsproblemen bör lösas med olika bostadspolitiska medel.

Prisproblemen behandlade vi utförligt i Solidarisk bostadspolitik och tar nu endast upp vissa aspekter på dem.

Frågan om bostadsbidrag till vissa hushåll behandlar vi i senare delen av detta betänkande. Här sammanfattar vi endast det allmänna syftet.

Bostadsbidrag

I 1974 års bostadspolitiska beslut uttalade regering och riksdag att de bostadspolitiska åtgärderna framför allt bör syfta till att stödja de svagare gruppernas position.

Med svaga grupper avser vi dem som har svårt att skaffa sig bra bostäder på grund av låg inkomst eller stor försörjningsbörda eller som av andra skäl har svårt att hävda sig i konkurrensen om bostäder.

Låg inkomst, stor försörjningsbörda och handikapp som medför särskilda krav på bostaden skall kompenseras med hjälp av bostadsbidrag som sänker hushållets bostadsutgift.

Bostadsbidragen skall allmänt inriktas på

att ge alla familjer med barn möjlighet att bo i rymliga lägenheter som ger förutsättningar för en god uppväxtmiljö, att ge alla vuxna utan barn och med låga inkomster möjlighet till en god bostadsstandard oavsett vilken typ av hushåll de tillhör, att begränsa de skillnader i bostadsstandard som beror av olika inkomst och betalningsförmåga och att fortlöpande förbättra bostadsstandar- den för svaga grupper så att de inte släpar efter bättre ställda grupper vid den fortgående förbättringen av bostadsstandarden, att möjliggöra för handikappade att ha en bostad som är anpassad till deras särskilda behov, att göra det möjligt för pensionärer att bo i egna lägenheter.

Likvärdiga ekonomiska villkor för olika upplåtelseformer

I Solidarisk bostadspolitik betonade vi starkt att likvärdiga bostäder skall betinga lika priser oavsett upplåtelseform och yttre omständigheter i övrigt. En nästan enhällig remissopinion anslöt sig till denna uppfattning.

Likvärdiga ekonomiska villkor för olika former av bostadsinnehav är en grundläggande förutsättning för att motverka social och ekonomisk segregation.

Vi tar inte här upp skattefrågor som på olika sätt påverkar de ekonomiska villkoren för bostadsinnehav. De har tidigare behandlats i Solidarisk bostadspolitik och i yttrande över bostadsskattekommitténs

förslag. Vi vill dock framhålla att beskattningen vid köp och upprustning eller ombyggnad av bostadshus ger olika förutsättningar för olika företagsformer. Vi föreslår att dessa frågor överses.

2.2.4. De boendes inflytande

Kommun skall fortlöpande på ett lättillgängligt sätt lämna information om inventeringar, utredningar och planer rörande bostadsförsörjningen. Avsikten skall vara att underlätta för organisationer och enskilda att bedöma bostadsfrågorna och därmed möjliggöra och stimulera till diskussion. En sådan breddad debatt är en förutsättning för att kommunen på ett riktigt sätt skall kunna fylla sin roll i bostadsförsörj- ningen.

Behovet av ökat inflytande som avser den egna lägenheten eller fastigheten gäller hyresgäster. Deras rättsliga ställning bör stärkas så att graden av inflytande på den egna bostadssituationen blir mindre bero- ende av upplåtelseformen.

Den enskilde hyresgästen har redan rätt att vidta förändringar inom lägenheten som inte försämrar möjligheterna att hyra ut den till annan.

Denna rätt bör vidgas så att de som bor i en lägenhet får ett väsentligt inflytande på hur lägenheten underhålls och på förändringar av den.

De som bor inom en viss fastighet eller förvaltningsenhet bör likaså gemensamt ha ett direkt inflytande på skötsel och förändringar av byggnader och övrigt som hör till fastigheten eller enheten.

Beslut av fastighetsägare eller förvaltare av hyreslägenheter, som avser underhåll, ombyggnad eller förändring av lägenheter, byggnader eller omgivning eller avser verksamheter inom förvaltningsenheten, bör föregås av samråd med hyresgäster eller förening av hyresgäster.

Inflytandet för hyresgästerna bör på sikt ökas ytterligare. Den försöksverksamhet som pågår inom allmännyttiga företag kommer att ge vissa erfarenheter. De allmännyttiga bostadsföretagen erbjuder unika möjligheter till förändring, eftersom äganderätten ligger hos kommunen. Ägarförhållandena är i dagens samhälle avgörande för beslutsformen. Överflyttning av besluten till en nivå där de boende kan engagera sig aktivt kräver förändring av företagens organisation.

2.2.5. Bostadsproduktionen

Under 1960-talet var ett av de viktigaste målen för bostadspolitiken att uppnå en stor nyproduktion, räknat iantal lägenheter. Nyproduktionens storlek var underordnad den övergripande målsättningen, att avskaffa bostadsbristen. I den situation som förelåg kom dock själva antalet nybyggda lägenheter att bli en väsentlig politisk fråga. Bakgrunden till den omfattande diskussionen om just produktionsvolymen var bl a nödvändigheten att ständigt hävda bostadsbyggandets krav i konkurrens med andra investeringsbehov. Väsentligt var också att det i början gällde

att bygga upp en produktionsapparat och förbättra den kommunala planeringen.

Att bostadsproduktionen skall vara tillräcklig för att medge en god bostadsförsörjning utan de bristproblem som kännetecknade perioden 1945—70 är ett mål som kvarstår oförändrat. Vi bedömer att en nyproduktion av omkring 75 000 lägenheter per år tills vidare bör vara en riktpunkt för långsiktig planering på riksnivå. Planeringsnivån bör efter hand omprövas och inte betraktas som ett produktionsprogram.

Förbättringen av bostadsförhållandena är i växande grad beroende av ombyggnad av lägenheter och komplettering med i första hand barn- stugor men också andra investeringar i både nya och gamla bostads- områden. Att fastställa ett produktionsprogram uttryckt enbart iantal nybyggda lägenheter är av dessa skäl inte lämpligt.

Inriktningen av nyproduktion och ombyggnad på olika lägenhetstyper, hustyper och upplåtelseformer måste bedömas med hänsyn till målen

att åstadkomma ett differentierat bostadsbestånd i olika områden, att på lång sikt tillgodose de bostadspolitiska målen för en god utrymmesstandard, att tillgodose de växande anspråk som bestäms av befolkningsutveckling och ekonomiska faktorer.

Lägenhetsfördelningen måste bestämmas med hänsyn till önskvärda förändringar i hela beståndet och således inte innebära att nya områden byggs med enbart stora lägenheter, medan strukturen i det äldre beståndet bevaras.

2.3. Bostadspolitiska medel

2.3.1. Nuvarande medel och ansvarsfördelning

Någon entydig och invändningsfri avgränsning av vad som kan hänföras till bostadspolitiska medel kan knappast åstadkommas. Vi har i detta sammanhang inte heller behov av någon sådan och har inte anledning att göra någon detaljgenomgång av olika områden. Som en bakgrund till den följande diskussionen av reformbehov anser vi det dock angeläget att erinra om några huvuddrag då det gäller bostadspolitiska medel och fördelningen av ansvaret för bostadsförsörjningen.

Ansvaret för bostadspolitiken är delat mellan staten och kommunerna. Denna ansvarsfördelning innebär i första hand att staten genom medver- kan i finansieringen till väsentlig de] ger förutsättningarna för hyror och andra bostadspriser i en stor del av beståndet. Såväl byggnadslagstiftning som finansieringsregler ställer krav på utformningen vid ny- och ombyggnad.

Statens medverkan har inte alltid inneburit en garanti för att finansiella och andra förutsättningar ställts till förfogande i den omfatt- ning som kommunerna har önskat. Under långa perioder har kredittill- gång eller andra faktorer begränsat bostadsinvesteringarnas omfattning.

Ansvaret för genomförande av de bostadspolitiska intentionerna ligger väsentligen hos kommunerna.

Detta kommer till uttryck främst genom det kommunala ansvaret för bebyggelseplanering och investeringar i allmänna anläggningar, gator o d, men också i direkt bostadsbyggande och förvaltning genom kommunägda företag. Kommunernas handlingsfrihet är dock begränsad, eftersom huvuddelen av bostadsbeståndet ägs av privata personer och av enskilda och kooperativa företag, som också svarar för en stor del av nyproduk- tion och ombyggnad.

Den här i korthet skisserade ansvarsfördelningen har satt sin prägel på utformningen av de bostadspolitiska medlen. Den statliga finansieringen ger grundläggande ekonomiska förutsättningar. Den står öppen för alla kategorier av byggherrar och ägare, men ger kommunerna ett starkt inflytande. ] övrigt kan de nuvarande medlen grupperas på sådana som ger kommunerna skyldigheter, stimulans eller rättigheter att i olika avseenden påverka bostadsförsörjningen.

Kommunens skyldigheter och allmänna rätt att använda kommunala medel för att främja bostadsförsörjningen regleras i lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m m. Lagen ger skyldighet för kommun att planera bostadsbyggandet genom bostads- byggnadsprogram, att förmedla statliga lån och bidrag samt att lämna viss information och i vissa fall anordna bostadsförmedling. Något allmänt stadgande om kommunens ansvar för bostadsförsörjningen finns däremot inte.

Bostadssaneringslagen (1973r53l) innebär också en skyldighet för kommunen att bevaka förändringarna i det saneringsmogna beståndet av hyreslägenheter och att vid behov ta initiativ till åtgärder.

Medel som stimulerar kommunerna att engagera sig i bostadsförsörj- ningen är främst bostadsfinansieringsförordningens bestämmelser om kommunala, allmännyttiga bostadsföretag, statsbidragen för bostads- tillägg åt vissa hushåll samt statslånen till förvärv av mark för bostadsbe- byggelse och till upplåtelse av sådan mark med tomträtt. Lånebestämmel- serna för kooperativa företag med kommunal insyn avser också att främja förvaltning som inte baseras på fastighetsägarens vinstintresse.

Införande av statsbidragen till bostadstillägg åt barnfamiljer år 1969 innebar en förändring av tidigare fördelning mellan staten och kommu- nerna. Familjebostadsbidragen, som ersattes med bostadstilläggen, var helt statliga.

Förändringen innebar alltså en ökad stimulans för kommunerna att ekonomiskt medverka i bostadsförsörjningen. Huvudlinjen vid utform- ningen av de bostadspolitiska medlen har eljest varit att staten svarat för såväl finansiella insatser som kostnader för subventioner, frånsett bostadstillägg i anknytning till folkpension och till vissa handikappade. Utvecklingen efter år 1969 har dock delvis inneburit en återgång mot tidigare fördelning. Staten har övertagit en allt större del av kostnaderna för statskommunala bostadstillägg, men då omfattningen av dessa samtidigt har ökat starkt har ändock kommunernas utgifter ökat.

Det nyssnämnda undantaget ifråga om ansvaret för bostadsbidrag till

hushåll, dvs kommunala bostadstillägg till folkpensionärer, måste ses mot bakgrund av att bidragsformen tillkom som ett led i folkpensioneringen och inte med något uttalat bostadspolitiskt syfte. Bidragsformen har dock utvecklats på ett sätt som gett den bostadspolitisk betydelse.

Den markpolitiska lagstiftningen ger kommunerna förköpsrätt till mark i vissa fall (den sk förköpslagen). Likaså kan de medges rätt till expropriation för att tillgodose markbehov för bostadsbebyggelse. Det markvillkor som infördes i bostadsfinansieringsförordningen år 1974 innebär, bortsett från vissa övergångsbestämmelser, att bostadslån i regel skall utgå endast om marken har upplåtits av kommunen. Denna förändring ger på längre sikt kommunerna ett starkt ökat inflytande på markförsörjningen för bostäder.

De allmännyttiga företagen, lånebestämmelserna och de markpolitiska medlen ger kommunen vidsträckta möjligheter att utöva ett direkt inflytande på nybyggnad och ombyggnad, som är finansierad med statliga lån. Bostadsfinansieringsförordningen uppställer också en rad krav på lägenheter och miljö som villkor för län. Om kommun så beslutar kan även ställas krav på att lägenheterna skall förmedlas av kommunalt organ.

Då det gäller befintliga bostäder är nyttjande och förändringar väsentligen beroende av ägarens åtgärder. Kommunens möjligheter att öva inflytande är av annan karaktär och blir av praktiska och ekonomiska skäl i regel svagare än vid nybyggnad.

Möjligheterna att direkt ingripa i fastighetsägares förfogande över befintliga lägenheter finns — frånsett åtgärder enligt byggnadslagstiftning, hälsovårdsstadga o d endast i speciella fall, enligt bostadssaneringslagen och vid vanhävd.

Rättsförhållandet mellan fastighetsägare och hyresgäster är reglerat i tolfte kapitlet av jordabalken (hyreslagen). Detta är att betrakta som ett bostadspolitiskt instrument, som bl a ger hyresgäster besittningsskydd, rätt till prövning av hyra och hyresvillkor samt rätt att göra mindre förändringar i lägenheten. Kommunerna torde på sikt kunna utöva ett indirekt inflytande på hyresnivån med hjälp av de allmännyttiga företagens prissättning, men har inget direkt inflytande på hyresavtal.

2.3.2. Behov av reformer

Vi har i det föregående framhållit att förbättring av bostadsmiljön och motverkande av segregation är väsentliga bostadspolitiska uppgifter för den närmaste framtiden. Som andra viktiga uppgifter har vi framhållit att ge hushåll med svaga egna resurser bättre möjligheter att skaffa sig goda bostäder och att öka hyresgästernas inflytande på sin egen bostadssitua- tion.

Vår allmänna syn på bostadsförsörjningen grundas på att lägenheter och hus samt bostadsområdenas fysiska och sociala miljö skall ses i ett sammanhang. Det gäller därvid att beakta hela bostadsbeståndet och inte bara ny- eller ombyggnader. Från ekonomisk synpunkt kan intresset inte begränsas till frågor om bostadens pris och olika gruppers behov av bostadsbidrag, utan avser också skatter och andra villkor för bostads-

innehav samt bostadsförsörjningens betydelse för såväl kommunernas som hushållens ekonomi i vidare bemärkelse.

Lösning av miljö— och segregationsproblem är väsentligen beroende av kommunala åtgärder men också av åtgärder inom bostadsföretagen. De mål som vi har ställt upp i det föregående förutsätter förändringar av bostadsbeståndet bl a med avseende på lägenheternas storleksfördelning. Förverkligande av målen kan vidare kräva åtgärder för att initiera och möjliggöra verksamheter för en bättre social miljö. Andra åtgärder kan avse att förbättra utemiljön eller att direkt påverka befolkningssamman- sättningen i ett bostadsområde genom att ge vissa hushåll företräde till lediga lägenheter.

Om intentionerna i dessa avseenden skall kunna förverkligas krävs i första hand att kommunerna har ett starkt inflytande och ett ansvar för bostadsförsörjningen i stort. Kommunernas roll framstår således på sikt som ännu betydelsefullare än tidigare.

Verksamhet som syftar till att motverka segregation och till att förbättra bostadsmiljön måste grundas på en ingående kännedom om bostadsförhållanden och levnadsvillkor i olika delar av kommunen. Det behövs en långsiktig verksamhetsplanering som inte bara avser byggande. Vi anser att detta kräver en reformering av lagstiftningen med syfte att klarare ange kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen och kraven på planeringen.

För att skapa förutsättningar för en allsidig befolkningssammansätt- ning i bostadsområdena krävs, som vi tidigare har framhållit, stora förändringar av lägenheternas storleksfördelning i vissa befintliga bostads- områden. På lång sikt torde i och för sig inriktningen av hushållens efterfrågan verka för sådana förändringar. Dessa bör då också kunna genomföras med stöd av bostadslån till ombyggnad.

Vi måste räkna med att förändringar som enbart bestäms av efterfrågan sker under stor tröghet och att marknadskrafterna verkari riktning mot tilltagande segrcgation.

Områden med stor andel smålägenheter kan ha ett attraktivt läge som bidrar till att upprätthålla en efterfrågan på lägenheterna. Såväl sådana faktorer som en förhållandevis hög hyra per kvadratmeter bidrar till att sammanläggning av lägenheter på kort sikt inte framstår som lönsam. De praktiska svårigheterna bl a med omflyttning torde också medverka till att lägenhetssammanläggningar i syfte att skapa förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i ett område bedöms som ogynnsam- ma. Vi anser därför att de bör stimuleras och förslår särskilda bidrag.

Allmänt bör eftersträvas att kommunernas möjligheter att påverka eller själva genomföra förändringar i befintliga bostadsområden förstärks. Vi föreslår nu endast mindre förändringar av gällande regler i syfte att underlätta kommunala åtgärder. Det kan dock antas att kommunerna i ökad omfattning får behov av att förvärva fastigheter och att anspråken på deras finansiella resurser därigenom ökar på längre sikt.

Att ge hushåll med svag betalningsförmåga bättre förutsättningar att tillgodose sitt bostadsbehov kräver en reformering av de nuvarande systemen för bostadstillägg. En sådan reform är motiverad även av mer

tekniska skäl och med hänsyn till behov av att samordna de nuvarande systemen. Främst ser vi dock frågan om bostadsbidrag till vissa hushåll som ett fördelningsproblem. Detta har sin grund i dels den ojämna fördelningen av inkomster och försörjningsansvar, dels det med barn- antalet ökande utrymmesbehovet.

Behovet av bostadsbidrag skall också ses i relation till målet att förändra den sociala miljön och bidra till en allsidig befolkningssamman- sättning i bostadsområdena. För att påverka utvecklingen i en sådan riktning krävs att barnfamiljer och andra hushåll med svag betalningsför- måga får ett stöd som gör det möjligt för dem att efterfråga bostäder även i områden som är attraktiva för hushåll med bättre egna resurser.

Att öka de boendes inflytande på sin egen bostadssituation kräver allmänt en vidgad information och en öppen attityd, som ger underlag för debatt och ställningstaganden.

Vi uppfattar information i syfte att underlätta en sådan debatt som så viktig, att den bör åläggas kommun som en skyldighet. Samma krav böri princip gälla statliga myndigheter som handlägger bostadsfrågor.

Att öka hyresgästers inflytande på frågor som rör den egna lägenheten eller fastigheten är en fråga om att förändra förhållandena mellan fastighetsägare och hyresgäst. Till en del medför detta behov av reformer av lagstiftningen i syfte att ytterligare stärka hyresgästernas ställning.

Hyresgästinflytande bör dock inte enbart ses som lagstiftningsproblem. Det är i hög grad en fråga om samarbete mellan hyresvärdar och hyresgäster och mellan deras organisationer. Olika former av avtalsupp- görelser kan i många fall vara en bättre väg än lagstiftning.

Förutsättningarna för att utvidga hyresgästernas inflytande och att finna lämpliga former är olika, beroende på om hyresvärden är ett allmännyttigt företag eller en enskild fastighetsägare. Av bland annat detta skäl betraktar vi ett utvidgat hyresgästinflytande också i hög grad som en fråga om att långsiktigt ändra attityder till boendet.

3. Bostadsmiljö

3.1. Bostadsmiljön i ett vidgat perspektiv

Bostaden utgörs inte enbart av den enskilda lägenheten. Huset, kontak- terna med grannar, omgivningen, vad omgivningen erbjuder av möjlighe- ter till social trygghet och rekreation är väsentligt. Olika människor har skilda behov. Bostädernas utformning samt service och verksamhet i bostadsområdena skall bidra till att ge lika förutsättningar för alla, unga och gamla, män och kvinnor. För att kunna åstadkomma goda bostäder krävs alltså en uttalad helhetssyn.

På detta sätt karakteriserade vi bostadsbegreppet i betänkandet Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:17 s 73).

I den av boendeutredningen initierade sk göteborgsundersökningen (SOU 1974:18 5123) avsågs med bostadsmiljö såväl lägenheten som omgivningen utanför den. Omgivningen avgränsades till att omfatta allt som finns inom de boendes räckvidd. Räckvidden är det område, som kan nås till fots och som de som bor i området förmår överblicka och känner sig hemma i.

I begreppet bostad ingår således både lägenheten och den yttre omgivningen. Lägenheter och bostadsmiljö bildar en funktionell enhet. Av praktiska skäl skiljer vi fortsättningsvis mellan de enskilda bostadslä- genheterna och bostadsmiljön i övrigt.

En exakt och entydig avgränsning av ett bostadsområde är ofta svår att göra. Det är emellertid viktigt att man i den praktiska planeringen gör en avgränsning för att kunna diskutera ett bostadsområdes sammansättning och kvalitéer i olika avsenden.

Med bostadsmiljö avser vi såväl den fysislm miljön — bostadshus, friytor, gemensamhetsanläggningar — som den sociala miljön, dvs de människor som bor i bostadsområdet och de kontakter som kan utvecklas mellan dem inom den fysiska ramen. Till bostadsmiljön räknar vi också verksamheter av olika slag. Förutom offentlig och privat service utgörs verksamheterna av de spontana eller organiserade aktiviteter som de boende engagerar sig i inom området.

Bostaden kan inte ses isolerad, oberoende av hur den är belägen i förhållande till arbetsplatser, rekreationsanläggningar o d inom en stad eller en ort. Olika levnadsvillkor uppstår på grund av bostadens läge och avståndet till olika mål, med hänsyn tagen till tidsåtgång, transportsätt och bekvämlighet.

Dessa olika faktorer i bostadsmiljön påverkar de boende i hög grad, olika mycket beroende på deras villkor i övrigt. Vi anser det nödvändigt att man tar hänsyn till samspelet mellan bostadsförhållandena och människornas situation i övrigt i bostadsplaneringen. Vi anser vidare att samhällets bostadsförsörjningsåtgärder bör syfta till att utjämna de skillnader i möjligheter att uppleva en god bostadsmiljö som beror på att människorna har olika ekonomiska, fysiska, psykiska och politiska resurser.

Hur bostadsmiljön uppfattas beror i hög grad på de boendes möjligheter att själva bestämma eller fatta beslut om lägenheter och omgivning. Sättet att utforma, producera och förvalta bostäder påverkar dessa möjligheter och får därigenom betydelse för den känslomässiga upplevelsen av bostaden.

Att anlägga en helhetssyn på boendet är inte något nytt. Bostadssoci— ala utredningen framhöll i första delen av sitt slutbetänkande (SOU 1945163) den utomordentliga betydelsen av kollektiva anordningar för hushållsservice, av daghem, fritidssysselsättningar och föreningsliv. Tankegångarna utvecklades närmare i betänkandets bilaga Ett planmäs- sigt samhällsbyggande av Uno Åhrén. Bostadsförsörjningsfrågorna place- ras där in i ett samhällssammanhang och i förhållande till olika orters näringslivsstruktur och fysiska struktur. Invånarna i ett bostadsområde ses i ett totalperspektiv, där deras livsvillkor belyses med hänsyn till förhållandet till arbetet och ställningen i produktionen, till bostadsortens befolkningsstruktur med tanke på könsfördelning, det förändrade inne- hållet i de sociala relationerna och avståndet till beslutsfattare och myndigheter.

Författaren framhåller, att den mänskliga välfärden bör vara samhälls- byggandets mål. Den människotyp, som framstår som eftersträvansvärt ideal, karakteriseras av att vara aktivt intresserad av gemensamma angelägenheter, ha förmåga av eget kritiskt tänkande isådana frågor och vara inställd på samarbete med andra människor för att åstadkomma reformer:

Kort sagt att gynna bildandet av en demokratisk människotyp, för vilken friheten och självständigheten kombineras med social ansvars- känsla. ...vår tids stadskultur bjuder visserligen människorna rika möjligheter till omväxling, mångsidig erfarenhet, bildning, nöjen osv. Men den har även, och mest framträdande i storstäderna, lett till vad man kallat massmänniskotypen, som är 'fri' och ”självständig” i den meningen att vara befriad från de band som gruppsamhörigheten pålägger, men som är desorienterad och djupt passiv gentemot den sociala verkligheten. (SOU 1945:63, s 614)

Det finns, trettio år senare, anledning att diskutera både valet av utgångspunkter och uttryckssätt. Vi __vill för vår del framhålla att samhällsbyggandet och bostadsförsörjningen är betydelsefulla för hur våra resurser fördelas och kan utnyttjas av olika människor.

Samma år som detta betänkande från bostadssociala utredningen publicerades, gjorde 1941 års befolkningsutredning en framställning till chefen för socialdepartementet om en allsidig prövning av hela problem—

komplexet med lokaler för gemensamma ändamål som komplement till bostäderna. Den bostadskollektiva kommittén tillsattes år 1948.

Kommittén diskuterade denna fråga principiellt och värdemässigt Och analyserade den med en helhetssyn på bebyggelseplaneringen. Även beträffande hemmens situation anlades en helhetssyn mot bakgrund av de förändrade produktionsförhållandena i samhället och de förändrade värderingar som bestämmer relationerna mellan de enskilda, familjen och samhället.

Man hänvisade till grannskapsplaneringens program och principer, som sedan mitten av l940-talet varit av väsentlig betydelse för svensk stadsplanepraxis och framhöll, att dessa principer i hög grad blivit vägledande för samhällsplaneringen.

Teorierna om grannskapsenhetens stimulerande inverkan på den sociala miljön hade emellertid enligt kommittén spelat en underordnad roll som argument. [ stället hade enheterna betraktats från funktionell synpunkt som lämpligt befolkningsunderlag för olika institutioner och kommersiella anläggningar. Med hjälp av en sådan funktionell disposition hade svenskt stadsbyggande sökt en utgångspunkt för det arkitektoniska stadsbyggnadsarbetet.

Man har sagt sig, att kan det inom en sådan ”grannskapsenhet” uppstå något av den "vikänsla" man eftersträvat är det en vinst f— blir det inte så finns i alla fall de funktionella fördelarna hos en välorganiserad stadsdel. (SOU 1956 :32)

Kommittén framhöll också, att

brist på planlagd mark och brist på fackmän för det brådskande planeringsarbetet har på många håll resulterat i schematism och av tidsbrist framtvungna, ofullgångna lösningar. De har givit upphov till en tämligen stark kritik.

i sin diskussion av kritiken mot ”sovstadsmiljön" framhöll kommittén att det vore rimligt anta en tämligen lång period under vilken miljön stabiliserades. Man framhöll de bostadskollektiva åtgärdernas betydelse för snabbare och bättre anpassning i nya bostadsområden. Samtidigt anlade man en dynamisk syn på dessa åtgärder och framhöll, att de ej borde läsas i alltför fasta former.

I stället bör man eftersträva, att dessa uppgifter löses på ett för varje fall lämpligt och smidigt sätt och fortlöpande bevakas i samverkan mellan samhälle, förvaltande bostadsföretag och de boende själva.

Kommittén ville sätta familjen i centrum av bostadspolitiken. Man såg framför sig en utåtriktad och samhällsintresserad familj och de kollektiva anordningarna skulle öppna nya vägar för den sociala utjämningen.

Vi har här redovisat dessa tidigare bostadsutredningar dels därför att de båda arbetat under en tid av stark kritik mot den nyproducerade bostadsmiljön, en kritik som har likheter med dagens, dels därför att de båda anlagt ett helhetsperspektiv på boendet vad beträffar bebyggelsepla— nering och individens livssituation.

Sedan lång tid tillbaka finns statistiska uppgifter om lägenheter och

hushåll. Däremot finns inget allmänt vedertaget system för beskrivning av bostadsmiljön i övrigt. 1 det följande tar vi upp ett antal aspekter som är betydelsefulla för beskrivning och förståelse av bostadsmiljön. Vi belyser således de värderingar, som kommit till uttryck i normer och stadsplane- tåvlingar samt produktionsteknikens betydelse. Dessutom diskuterar vi forskningens inriktning samt den problemuppfattning som kommer till uttryck i sättet att beskriva planer för fysisk miljö.

Ytterligare en utgångspunkt för diskussionen är att vi ser bostadsmil— jön fysisk och social miljö samt verksamheter — tillsammans med medbestämmande som viktiga resurser för individens och familjens livssituation. Många av dagens bostadsmiljöer fungerar otillfredsställande. De riskerar att utgöra hinder för individernas utveckling och för samspelet mellan människorna i ett bostadsområde. Detta behandlas i avsnitt 3.3 och 34 samt i kapitel 4, som behandlar bostadssegregation.

I avsnitt 3.5 och bilaga B i SOU l975:52 lämnas redogörelse för ortsbundna bostadsvillkor. Det är ett försök att belysa regionala skillnader och en ytterligare exemplifiering av att bostaden inte kan ses som en isolerad del av samhället i övrigt.

1 olika delar av detta betänkande behandlas fördelningsfrågor — hur bostadsutrymme, bostadskostnader, kvaliteter i bostadsmiljön och infly- tande är fördelat mellan olika grupper. Trots förbättringar i många avseenden för merparten, kvarstår stora skillnader mellan dem som, enkelt uttryckt, bor bäst och dem som bor sämst. Om man ser varje bostadsmarknadsområde för sig har otvivelaktigt de i ekonomiskt hänseende sämst ställda grupperna de sämsta bostadsförhållandena. Vi avser därvid inte endast kvaliteten på själva lägenheterna utan anlägger den vidare synen på bostadsbegreppet. Jämför man regioner är slutsatsen inte lika klar. Orter med låg inkomstnivå och en gammal bostadstradition kan ha lika bra bostadsförhållanden som orter med hög inkomstnivå.

En jämlikhetssyn måste med nödvändighet gälla fler egenskaper än ekonomiska förutsättningar. Den måste även avse dem som är fysiskt, socialt, intellektuellt eller psykiskt handikappade. Många av dem som tidigare bott på avskilda institutioner kommer att bo i bostadsområdena, antingen i vanliga lägenheter eller gruppvis i speciellt utformade lägenheter. De behöver olika serviceanläggningar som bör förläggas så att de är tillgängliga även för övriga som bor i grannskapet, t ex. dagcentra för pensionärer och psykiskt utvecklingsstörda. Allt detta ställer nya krav både på den fysiska och den sociala miljön i bostadsområdena.

Att se bostadsmiljön i ett vidgat perspektiv innebär slutligen att den skall ge förutsättningar förjämställdhet mellan män och kvinnor.

3.2. Något om utvecklingen under efterkrigstiden

3.2.1. Planeringssituationen

Utformningen av och debatten om bostadsmiljön måste ses mot bakgrund av den efterfråge- och planeringssituation som har förelegat under senare decennier.

Efter ett nästan totalt sammanbrott åren omkring 1940 kom bostads- byggandet åter igång några år in på 1940—talet med hjälp av statligt finansieringsstöd. Nyproduktionen nådde efter årtiondets mitt en högre nivå än under slutet av 1930-talet, eller omkring 58 000 lägenheter per år. Den skars sedan ned kraftigt på grund av inflation och behov av att åstadkomma balans i varuutbyte och betalningar gentemot andra länder. Att lösa allmänna samhällsekonomiska problem ansågs således i detta läge böra gå före att tillgodose bostadsförsörjningen. Minskande produktioni förening med starkt ökat bostadsbehov och efterfrågan medförde en svår bostadsbrist i tätorterna.

Från ett bottenläge år 1951, då endast omkring 40 000 lägenheter färdigställdes, ökade nyproduktionen. Ökningen fortsatte med ett fåtal avbrott under tjugo år fram till år 1970, då 110 000 lägenheter färdigställdes. Först in på 1960-talet synes dock produktionen ha nått en nivå som motsvarade efterfrågan av nybyggda lägenheter. Detta gjorde det lättare att få tag i eller byta bostad. I en stor del av de större tätorterna synes denna situation dock ha börjat uppkomma först efter mitten av årtiondet.

Under en stor del av den period som har beskrivits rådde brist på byggnadsmaterial, arbetskraft eller kapital. Bostadsbyggandets omfatt- ning avgjordes med hjälp av olika statliga regleringar bl a för att komma till rätta med kapacitetsproblemen. Åtgärder av annat slag, bl a finansie- ringsstöd, var därtill nödvändiga för att möjliggöra en bostadsproduktion anpassad till de mest påtagliga behoven.

l kommunerna innebar utvecklingen av bostadsbyggandet starkt ökade anspråk på markförsörjning och kommunala investeringar. Kommunernas roll för bostadsförsörjningen hade starkt betonats av bostadssociala utredningen, som avslutade sitt arbete är 1947. I lagen (1947:523) om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande m m (bostads- försörjningslagen) fastslogs vissa uppgifter för kommunerna, bl a avseen- de bostadsplanering.

Problemen inom kommunerna var av flera slag. Dels gällde det att över huvud taget få fram stadsplaner, förvärva mark, fördela den mellan byggherrar och lösa fastighetsbildningsfrågor. Dels skulle olika led i byggprocessen samordnas såsom gatu- och ledningsbyggande, byggande av bostäder och byggande av lokaler för affärer, skolor o d. Brister i dessa avseenden innebar ofta förseningar och utgjorde särskilt i flera större kommuner ett hinder för det önskade bostadsbyggandet långt in på 1960-talet. Planeringen måste ofta genomföras under stark tidspress.

Den pressade planeringssituationen var dock inte bara en följd av ett stort behov av ökat bostadsbyggande. Utvecklingen inom andra sektorer bilismens utveckling kan nämnas som ett exempel _, ställde också ökande krav på planeringen och på både kommunala och statliga investeringar.

Planeringsläget medförde att synen på kommunernas planering av bostadsförsörjningen ändrades. Efter tillkomsten av bostadsförsörjnings- lagen är 1947 hade större kommuner skyldighet att upprätta bostadsför- sörjningsplaner. Dessa skulle bl a innefatta bedömningar av bostadsbeho-

vets utveckling på lång sikt och behovet av bostadsbyggande. [ stor utsträckning genomfördes också utredningar och prognoser i syfte att belysa detta, men däremot med några undantag mot slutet av 1950-talet — inte konkreta planer för genomförande av åtgärder. Erfarenheterna av brister i produktionsprocessen ledde emellertid till att bostadsstyrelsen tog initiativ till en försöksverksamhet, som var inriktad på att åstadkomma en bättre planering och samordning av markförsörjning och byggande. En försöksverksamhet på länsplanet initierades av bostadsbyggnadsutredningen. År 1962 utfärdades en ny tillämpningskungörelse till 1947 års lag. Denna innebar skyldighet för flertalet kommuner att årligen upprätta bostadsbyggnadsprogram. Dessa fick formen av en rullande långtidsplanering. De var till en början helt inriktade på att bedöma behov av och tämligen detaljerat klarlägga de lokala förutsättningarna för nybyggnad av bostäder.

Planeringsläget förbättrades allmänt under senare delen av 1960—talet såväl i fråga om bebyggelseplaneringen enligt byggnadslagen som i fråga om den särskilda planeringen av bostadsbyggandet. En allmän uppbygg- nad av kommunernas förvaltning och planeringsresurser ägde rum under 1950- och l960-talen. En faktor av väsentlig betydelse var att en betydande ökning skedde av kommunernas markinnehav. Bristen på mark utgjorde i flertalet kommuner inte längre samma begränsning för bostadsbyggandet som tidigare.

Under hela den långa bristperioden förelåg en stor efterfrågan på i stort sett alla nybyggda lägenheter oavsett storlek, upplåtelseform eller hustyp. Efterfrågan av små och medelstora hyreslägenheter var dock särskilt stark. De grupper som flyttade till dessa var främst nybildade hushåll, som tidigare inte haft egen lägenhet, och hushåll från det äldre beståndet av smålägenheter. Utvecklingen under 1950—talet och en bit in på det följande årtiondet innebar till stor del en uppflyttning från äldre tiders familjebostäder _ lägenheter om ett till två rum och kök med låg utrustningsstandard, till nybyggda lägenheter om två till tre rum och kök.

Denna efterfrågan kom givetvis att prägla planering och produktionsin- riktning. Man kan dock iaktta en samtidig bostadspolitisk styrning. Denna bestod främst i att de nybyggda lägenheternas storlek inte helt anpassades till den efterfrågan på smålägenheter som kom till uttryck i ansökningar vid bostadsförmedlingarna. Produktionen inriktades med tyngdpunkten först på lägenheter om två och senare tre rum och kök.

Inriktningen av efterfrågan innebar också att nyproduktionen domine- rades av flerfamiljshus. Utvecklingen av planerings— och produktionstek- nik kom främst att knytas till dessa. Nyproduktionen av småhus ökade visserligen jämförelsevis snabbare än av lägenheter i flerfamiljshus Linder hela bostadsbyggandets uppgångsperiod, tabell 351. På grund av sitt stora antal utgjorde emellertid de senare det största planeringsproblemet. Deras antal ökade från ca 39 000 som årsgenomsnitt 1951,,55 till 73 000 per år under perioden 1966—70.

Tabell 3:1 Nybyggnad av lägenheter i småhus och flerfamiljshus i femårsperioder 1951—74

Hustyp 1951 551956 601961 651966 701971 74

] 000 lägenheter per år Totalt 50,3 64,2 82,9 102,9 98,5 Sinahus 11,5 17,1 23,9 30,1 39,8 l—"lcrfamiljshus 38,8 41,1 59,0 72,9 58,7

[ndextal Totalt 100 128 165 205 196 Småhus 100 149 208 261 346 Flerfamiljshus 100 121 152 188 151

Andel smä/lus [ % 23 27 29 29 47

3.2.2. Något om produktionsteknikens betydelse för bostadsmiljön Bakgrund

Efterkrigstidens bostadsproduktion kännetecknas av förenkling av tradi- tionella hus. Bostadsbristen framtvingade en sträng hushållning med resurser. Produktionstekniken blev ett medel i denna hushållning. Den blev därmed bristanpassad. En konsekvens av detta var att det fanns små möjligheter att utveckla alternativ till traditionell gestaltning av hus och yttre miljöer.

Flerfamiljshus

Valet av byggmateriel i flerfamiljshus har alltid bestämts av krav på brandsäkerhet, hållfasthet och ljudisolering. Därför har man använt tunga jord— och stenmaterial i flerfamiljshus. Länge måste man dock använda trä i bjälklag, vilket hade nackdelar, främst från brandsynpunkt. Tekniken att armera betong gjorde det så småningom möjligt att bygga brandsäkra bjälklag. Betongen fick också fler användningsområden. Betongtekniken ställde lägre krav på arbetskrafttillgång och specialkun- nande än traditionellt byggande. Formgjutning kunde ersätta tex murning av väggar, vilket kräver mycket arbetskraft.

Utvecklingen har också haft negativa konsekvenser. Gjutna byggnads- delar är mycket svåra att ändra. Det är bl a svårt att ta hål ioch ta bort gjutna betongväggar och att byta ut ingjutna installationskanaler. Lägenhetslösningarna blir därför statiska. Det ärt o m svårt att sätta upp en tavla på en betongvägg.

Gjutningstekniken utnyttjas bäst för stora och plana byggnadsdelar med rätvinklig form. Samma formelement kan då användas många gånger. Detta har medfört att byggnader sammansätts av stora, enkla och likformiga eller identiska delar i allt större utsträckning. Bristen på variation skapar livlösa ytor i både stor och liten skala. Materialets hårdhet och tyngd kan också ge byggnadsdelar och byggnadskroppar ett brutalt intryck.

Man har också strävat efter att åstadkomma stora sammanhängande

produktionsenheter och en hög produktionstakt, bla för att få avkast- ning på de investeringar produktionstekniken kräver. Upprepningen inom de stora enheterna förstärker det mekaniska intryck som varje enskild byggnad kan ge och resulterar lätt i en opersonlig och monoton bebyggelse. Byggandet i stora serier har haft kostnadsfördelar som inneburit att förnyelse i liten skala varit ogynnsam. Produktionstekniken vid ombyggnad har utvecklats förhållandevis litet. Rivning och nybygg- nad har därför haft fördelar framför ombyggnad.

Rationell serieproduktion ställer särskilda krav på markdispositionen på byggplatsen. Hanteringen av stora bygg- eller formelement är utrymmeskrävande. Inredningsenheter och andra byggdelar kan behöva lagras på byggplatsen. Inom byggplatsen transporteras byggmaterial av kranar. Transporttekniken begränsar möjligheterna till en mjuk inplacering av husen i terrängen. Kranarnas storlek och begränsade möjligheter till förflyttning i sidled och i kuperad terräng medför också att man ofta måste göra relativt stora ingrepp i naturmarken för att åstadkomma transportleder. Produktionstekniken har därför bidragit till att man skapat avröjda friytor och genomfört omfattande planspräng- ningar och schaktningar. Det är svårt att ersätta förstörd vegetation, inte minst från ekonomisk synpunkt. Efter ingreppen blir ofta den nya vegetationen tunn och terrängen maskinmässigt rätlinjig. Tydliga rester av sprängningsarbeten kan kvarstå i form av konstlat avhuggna och från" leksynpunkt inte sällan farliga bergsformationer. Produktionstekniken kan därför resultera i områden där såväl byggnader, vegetation som terräng ger ett sterilt intryck. I vårt klimat tar det lång tid innan växtligheten kan ge mjuk inramning till hus och gator och tåla slitage från lekande barn och andra som rör sig ute.

Småhus

Utvecklingen av produktionstekniken för småhus har delvis avvikit från den utveckling som beskrivits ovan. Krav på brandsäkerhet, hållfasthet och ljudisolering har inte varit lika framträdande. Därför har det varit möjligt att använda trä i många byggnadsdelar. Visserligen har man utnyttjat tegel i stor utsträckning, men detta har i huvudsak använts till att kläda in bärande delar av trä.

Bla för att underlätta transporter har man efter hand utvecklat mycket lätta småhuskonstruktioner med tunna skal och skelett av trä och med lätta utfyllnadsmaterial. Byggnaderna har sammansatts av stora och enkla delar, bla för att undvika arbete på byggplatsen. Ytterst har utvecklingen lett till en förtillverkning av nära nog hela bostadshus. Förtillverkningen har inte sällan skett i anslutning till träindustrier, vilket påverkat produktionsteknikens utveckling.

Förtillverkade element kan inte anpassas efter särskilda lokala eller individuella önskemål. Enbart ett annat tapetval än det av producenten planerade kan medföra stora kostnader. Utvecklingen mot stora, avance- i rat sammanfogade, lätta byggnadsdelar har också inneburit att man ) försvårat ändringar under brukningstiden. De spröda skeletten och

skivkonstruktionerna gör det svårt att ta hål i och flytta väggar. De tunna konstruktionerna är också känsliga för skador och fel vilket påverkar livslängden hos stommen och därmed livslängden för hela byggnaden. Förtillverkade och platsbyggda småhus har i stor utsträckning utvecklats parallellt.

Den stora småhusefterfrågan har förstärkt de negativa dragen i den utveckling som berörts ovan. Man har bl a rationaliserat småhusproduk- tionen genom en snabb utbyggnad av stora områden. Inte sällan har en stor mängd identiska hus upprepats i täta rader. Byggandet har ofta skett på plan mark, inte minst av hänsyn till produktionstekniska förutsätt- ningar. Planheten i terrängen har förstärkt de standardiserade byggnader- nas mekaniska uttryck.

Några kommentarer

Det finns en strävan till internationalisering av byggmarknaden. Den gäller material och inredningsenheter men också byggdelar, hus och produktionssystem. Svenska byggföretag har med viss framgång tagit upp exportverksamhet. En ökad exportverksamhet kan medföra ökad anpass- ning av produktionen till utländska förhållanden. Å andra sidan har den sociala inriktningen av bostadsbyggandet i Sverige i kombination med en utvecklad produktionsteknik och nyproduktion framstått som positiv för många länder. Det internationella beroendet kan få en negativ återverkan på produktionstekniken om inte effekterna av byggmarknadens interna- tionalisering uppmärksammas.

3.2.3. Bostadsmiljön [ normer och sladsplanetävlingar

Inledning

En belysning av vilka förutsättningar och idéer som gällt för utformning- en av bostadsmiljöerna under de senaste decennierna kan göras på många olika sätt. Som komplettering till redogörelsen av planeringssituationeni föregående avsnitt redogör vi här för utvecklingen med utgångspunkt i de värderingar som kommit till uttryck i stadsplanetävlingar och normer under perioden 1945—1974.

Åren närmast efter andra världskriget kännetecknades av en förvissning om att man genom utformningen av bostadsområdet kunde skapa en god social miljö. 1 en kritisk recension av en stadsplanetävling gjorde Carl-Fredrik Ahlberg år 1949 en preciserad uppräkning av ett antal fysiska egenskaper, som han ansåg borde utgöra det sociala programmet för ett nytt bostadsområde. Detta ”sociala program" citeras nedan därför att det utan tvekan bildat skola för svensk stadsplanering.

Den stadsbyggnadspolitiska och sociala målsättningen är sällan på förhand given i så precisa former, att icke planförfattarens uppfattning blir bestämmande inom rätt vida gränser för den sociala standard, som kännetecknar hans plan. Denna är således ett uttryck inte bara för hans tekniska kunnande och formskapande förmåga utan även för hans sociala och politiska inställning.

För sin del skulle anmälaren i korthet vilja formulera det sociala programmet för ett nytt bostadsområde på följande sätt:

Enfamiljshus i form av villor eller radhus är en eftersträvansvärd bostadsform för familjer med barn. Hyresbebyggelse för familjehushåll bör där den icke kan få formen av verkliga kollektivhus endast undantagsvis vara mer än tre våningar hög. För småhushåll kan däremot höghus vara en god lösning. Soltillgången i lägenheterna måste vara god. Varje lägenhet på mer än två rumsenheter ( rum eller kök) bör ha fönster i två varandra motstående fasader.

Bebyggelsen skall vara måttfull i skalan. Den bör grupperas så, att den bjuder en lugn miljö av en viss slutenhet och med lämpliga lekplatser för de minsta barnen i direkt anslutning till husen, så att mödrarna kan se till småbarnen från lägenheternas fönster. God solbelysning och lä mot blåsten är viktiga krav för dessa uterum.

En relativt tät gruppering av husen är icke ur vägen. Där marken icke behöver utnyttjas så hårt, torde det i regel vara bättre att skapa stora sammanhängande friytor kring eller inom en enhet av i övrigt väl samlad bebyggelse än att sprida ut husen på stora inbördes avstånd.

En gruppering av bebyggelsen i små stadsdelsenheter, var och en samlad kring en lekplats för de något större barnen, lekskola och livsmedelsbutiker, bör eftersträvas. Storleken på en sådan grupp torde med nuvarande institutionstyper bli ca 1 500 ä 2 500 invånare. Denna enhet skall till sin karaktär först och främst vara en lämplig miljö för barnen. Ett antal sådana enheter grupperas lämpligen kring en skola och ett stadscentrum med kommersiella och kulturella gemensamhetsanlägg- ningar. Ett inslag i bostadsstadsdelarna av företag med icke störande produktiv verksamhet, hantverk och småindustri, bör eftersträvas. I en större stad bör stadsdelscentra vara så rikt utrustade som möjligt. 1 en medelstor stad torde i regel det för hela staden gemensamma centrum vara tillräckligt: där blir i ytterområdena uppdelningen i småenheter ochi skoldistrikt det väsentliga.

Trafiksystemet bör vara så uppbyggt, att bostädernas förbindelse med lekplats och livsmedelsbutiker sker på rena bostadsgator och särskilda gångvägar i riktning utifrån och inåt. Fordonstrafiken från bostäderna bör däremot så långt möjligt föras inifrån och utåt till ”matargator” utanför stadsdelsenheten. Matargatorna får inte ha direkta tomtutsläpp. Även till skolorna och till stadsdelscentra bör gångtrafiken kunna gå ostörd av större gatutrafik. Passage av intern gångtrafik över matargator- na är icke önskvärd men får accepteras på därför utbildade punkter. Större trafikleder bör däremot ligga helt utanför stadsdelsenheterna (skoldistrikten).

Avstånden från bostäder till gemensamhetsanläggningar och hållplats för de kollektiva trafikmedlen får icke bli för stora, högst 800 å 900 meter, för hyreshusbebyggelse dock ej mer än 400 å 500 meter. Hållplatserna bör vara anslutna till centrumbildningarna.

(Byggmästaren 1949, Österängen, Jönköping)

Dessa fysiska begrepp grannskapsenhetens storlek och utrustning, trafiksystemet, gångavstånden, hustypen, friytorna samt landskapet — har under 1950- och 1960-talen i varierande grad stått i centrum för diskussionen om lämplig utformning av bostadsområden. De ekonomiska och tekniska förutsättningar, som rätt vid olika tidpunkter, har påverkat begreppens konkreta innehåll.

I det följande görs en översikt över utvecklingen av innehållet i dessa begrepp samt normer som påverkat begreppens innehåll. Begreppet norm används här som en samlande beteckning såväl för bindande föreskrifter som för råd och anvisningar.

Hustyper ,. normer m m Vägledande för utformning av hustyper har bl a varit:

De olika årgångarna av God Bostad — Bo i småhus. Bostadsstyrelsen 1962

— Höga eller låga hus, SOU 1967:30. Försök med lägre koncentrerade bebyggelseformer förordades.

Se även avsnitt 3.2.3 om produktionsteknik.

Hustyper [ stadsplanetävlingar

Trevånings lamellhus har dominerat bostadsbyggandet under 1950- och 1960-ta1en. De högre bostadshus, som förekommit i produktionen, har häftigt kritiserats i debatten. Även trevånings lamellhuset har ofta kritiserats för de likformiga områden det givit till resultat. Redan i mitten av 1950-talet börjar tvåvånings lamellhus diskuteras som en lösning på trevåningshusets tristess i stadsplanetävlingar. I mitten av l960-ta1et fanns goda planlösningar och metoder för grundläggning och förtillverk— ning speciellt anpassade till det källarlösa tvåvåningshuset.

Tekniken medgav emellertid inte variation och även tvåvåningslamell- hus ordnades i långa rader, parallellställda i nord-sydlig eller öst-västlig riktning. Ur prisnämndens motiv för inköp av tävlingsförslag (Växjö 1955) kan följande återges, som är typiskt för inställningen till hustypsvalet decennier framöver:

På ett logiskt sätt tillämpas systemet (standardelement av större format) med hänsynstagande till byggmetod och grundelement. Sålunda är huskropparna förlagda i samma längdriktning för underlättande av lyftkranarnas spårdragning, elementtillverkning på byggplatsen m m.

Enfamiljshus i radhuslängor tenderar under 1970-talet att bli den dominerande hustypen. I en nordisk idétävling om stadsplan för Valstaområdet i Märsta (1962) lämnades bla två förslag, som enligt prisnämnden kom att framstå som ytterligheter och varandras motpoler, men som ”måste betraktas som värdefulla bidrag i den ideologiska debatten”. I det ena förslaget var all bebyggelse samlad i två stora husblock i tolv våningar och av ca 800 meters längd. Alla bilar var inrymda i två överdäckade parkeringsanläggningar. I det andra förslaget täcktes nästan hela tävlingsområdet med tät bebyggelse av individuella bostäder i en våning, var och en med sitt privata garage. Prisnämnden ansåg att det koncentrerade förslaget gav fördelar för den kommunal— ekonomiska investeringen genom ett fåtal gator och ledningar och att det utspridda förslaget gav kommunalekonomiska fördelar för skötseln; då den fördelades på de enskilda småhusägarna.

Gångavstånd

De avstånd som angavs i den tidigare refererade planeringsideologien har accepterats under 1950-, 1960 och 1970-talen. 500 meter har satts som avstånd för flerfamiljshus. Hushåll som bor i småhus har ansetts kunna

tolerera det dubbla avståndet. Avståndet torde främst ha dikterats av detaljhandelns önskan om koncentrerad bebyggelse närmast centrum.

Trafiksystem — normer m m Vägledande för planeringen har bl a varit:

Byggnadsstyrelsens Parkeringsnormer 1960. Utfärdade till vägledning vid uppskattning av de av olika byggnader och anläggningar alstrade parkeringsbehoven. — Parkering, betänkande av parkeringskommittén, SOU 1968:18. — Statens planverk och statens vägverk: Riktlinjer för stadsplanering med hänsyn till trafiksäkerhet. Scaft. 1968. — Statens planverk: Riktlinjer för bebyggelseplanering med hänsyn till bilplatsbehov. Del 1 1968 och del 2 1969.

Trafiksystem istadsplaneta'vlingar

Trafiksystemets ordnande är den av de här diskuterade faktorerna, som utan tvekan tilldragit sig störst intresse i bostadsplaneringen. År 1952 skrev Sune Lindström om en idétävling avseende stadsplan för Kallersta- området i Linköping:

Man måste söka konstruera samhällen, så att motortrafiken får möjlighet till hög hastighet och smidig körning, medan gående och lekande får vägar och platser, skyddade för bilar och motorcyklar.

Under hela den studerade perioden omnämns regelbundet trafiklös— ningen i prisnämndernas utlåtande. ”Enkla och rediga” lösningar och radikala differentieringar av gång- och körtrafik framhålls som föredöm- liga. Ett utlåtande av prisnämnden för den nordiska idétävlingen om Valstaområdet (Märsta 1962) kan ses som ett typiskt exempel på planerarnas inställning till trafiksystemet:

Trivseln i ett nutida bostadsområde är i hög grad beroende av relationen bostäder — bilar, och det får därför räknas ha varit en särskilt viktig uppgift för de tävlande att visa ekonomiskt tillfredsställande lösningar av detta speciella miljöproblem.

De lösningar som föreslås i tävlingsbidragen har successivt blivit dyrare genom tekniskt alltmer påkostade parkeringsanordningar.

Friytor och landskap —— normer m m

Medvetenheten om friytornas och så småningom också om vegetationens betydelse för bostadsmiljön avspeglas i de olika upplagorna av God bostad. l föregångaren till God bostad, meddelanden från statens byggnadslånebyrå år 1942, nämndes utemiljön inte annat än i en bisats. Det är viktigt att ”skänka bostaden en behaglig omgivning”. 1 God bostad 1954 har utemiljön fått ett litet avsnitt i slutet av skriften och i det anges att ”behandlingen av terrängen och vegetationen är betydelsefull” både när det gäller att utnyttja de naturliga förutsättningarna och att

”omskapa genom planeringsarbete och upplanteringar”. I God bostad 1960 och 1964, som i stort sett är likalydande, har uterummet getts en markant ökad tyngd både i omfång och innehåll. Uterummet ges bl a funktionen av ett ”trädgårdsrum” där "grönområdet och planteringarna förmedlar årstidens växlingar och ger bostadsområdet skönhet och behag . . . Grönområdet är flerfamiljshusets kompensation för småhusets egna trädgård.”

God bostad redovisar således ett idéinnehåll för friytorna. I viss motsats till God bostad står handboken Bygg som betonar vegetationens praktiska funktion som vindskydd, insynsskydd och som hinder. (Bygg är en handbok för planerare och byggare som utges på Byggmästarens förlag.)

I God bostad 1964 finns också dimensoneringsanvisningar för lekplat- ser. År 1970 kom en statlig utredning, Barns utemiljö, (SOU 197011). Betänkandet behandlar lekutrymmen, dvs ytor och utrustning särskilt planerade för lek. Riktlinjer för verksamhetens inriktning för den fysiska planeringen och för lekutrymmenas utformning och utrustning anvisas. Betänkandet innehåller också mål för verksamheten. Bl a anges följande:

Det primära målet är att stimulera barns utelek och göra utevistelsen upplevelserik, utvecklande och meningsfull utan att inkräkta på barnets självständighet, leklust och rekreativa behov.

År 1971 utgav statens naturvårdsverk och statens institut för bygg- nadsforskning en idéskrift Planering för friluftsliv. Även i denna skrift formulerades ett övergripande mål för verksamheten ”att kommunen bör ge lika möjligheter till friluftsliv åt kommunens alla invånare”. Om bostadsområdets friytor framhölls bl a, att ytorna borde utformas så att de spontant inbjöd till enkla friluftsaktiviteter och successivt kunde förändras och anpassas till de boendes önskemål. År 1975 publicerades statens planverks informationsskrift Natur mellan hus, Rapport 32 — 1975 i samverkan med statens naturvårdsverk och bostadsstyrelsen.

Friytor och landskap i stadsplanetävlingar

Stora sammanhängande friytor, löd tesen i planerarens sociala program år 1949 samt uterum för småbarnen med lä och sol och ett från lägenheten övervakande modersöga. Varför friytorna skulle vara stora och samlade och vad invånarna skulle uppleva hos dem eller företa sig där framhölls inte. En förklaring till tillkomsten av begreppet sammanhängande friytor gav Sune Lindström (Byggmästaren 1952). Han framhöll nödvändigheten med det välgörande lugnet i bostadsområdena. Det skulle man få

genom att föra in en vårdad och vacker natur . . . Ett öppet parkfält, en vacker dalgång mitt i bostadsområdet har blivit ett ledmotiv i den nya plantypen . . . Pastoralen gör sitt intåg. Och den har kommit rullande in på automobilens gummihjul. Ty det är bilen och dess konsekvens, trafikens utifrånmatning till bostadsområdena, som lämnar ängen kvar i centrum.

Samtidigt framstod som en idealisk modell för uterummen ”gårdar

som omväxlande är helt lugna och omväxlande har en viss trafik och parkeringar.” Prisnämndens yttrande år 1957 för bostadsområdet Sätra i Gävle kan ses som typiskt för de riktlinjer som gällde för planeringen under 1950- och 1960-talen.

Friområdena bör antingen givas stor usträckning och få bilda natur- områden eller, om de får mindre utsträckning, avsättas och utformas för särskilda ändamål: sport, idrott, lek, nöjen, promenad. Däremot bör man undvika splittring av friområdena i många små eller halvstora grönom— råden”.

En ny aspekt förs in i tävlingsuppgifter för bostadsområdet Esperanza i Landskrona ( 1963), där det i uppgiften särskilt ingår att ägna stor omsorg åt förgårdarna. Det vinnande förslaget, som också genomförts, utgör ett intressant exempel på att planeraren genom förgårdarnas utformning velat ge en möjlighet för uppkomst av spontana sociala kontakter.

Grannskapsenheten — normer m m

Grannskapsenhetens storlek har i planeringspraxis sammanfallit med upptagningsområdet för en skola (fn låg- och mellanstadierna). Ett skolområde med 5 000 invånare togs redan på 1950-talet som utgångs— punkt för en lämplig enhet för livsmedelshandeln. Enligt praxis har två konkurrerande företag samlokaliserats. För dagligvaruhandel utöver livsmedel har detaljhandeln eftersträvat befolkningsunderlag på minst 10 000 invånare.

Gemensamma, icke-kommersiella anläggningar har uppförts ivarieran— de utsträckning. Det finns stora skillnader i fråga om omfattning och innehåll både inom en kommuns olika bebyggelseområden och mellan

olika kommuner. Olikheterna kan förklaras av olika värderingar av dessa frågor, av finansiella möjligheter, av de speciella problem som legat i den sektoriella planeringen samt i viss mån av skillnader i de lokala förutsättningarna. Genom att bostadslångivningen till servicelokaler vidgats och fördelningen av lån numera sker genom en gemensam ram för bostäder och servicelokaler har väsentliga förbättringar åstadkommits.

Skolan framstod redan från början som den centrala kollektiva anordningen inom grannskapsplaneringen. Eftersom den är en obligato— risk kommunal angelägenhet och genom normer för klasstorlekar samt föreskrifter om visst minimiavstånd mellan bostad och skola har den varit styrande för stadsplaners utformning.

Att utnyttja skollokaler för andra kollektiva verksamheter inom bostadsområdet, så som de i avsnitt 3.1 nämnda bostadsutredningarna föreställde sig, har däremot stött på svårigheter.

Av skolöverstyrelsen utgivna anvisningar för skolbyggnader har funnits sedan år 1944. Bostadslångivningen har från den ljuli 1973 wdgats till att omfatta vissa lokaler, som ingår i skoldelen av sk integrerade serviceanläggningar. På sina håll har de organisatoriska förutsättningarna att utnyttja lokaler för olika ändamål avsevärt förbättrats. Det återstår ännu mycket att pröva och utvärdera i fråga om de boendes kontakter

med skolan, möjligheter att utnyttja dess lokaler och till lokalerna knuten fritidsverksamhet. Verksamheten måste anpassas till skilda boendekategoriers olika erfarenheter och värderingar.

Bibliotek är en annan gemensam nyttighet som drivs av kommunen. Enligt anvisningar från skolöverstyrelsen bör en biblioteksfilial finnasi bostadsområden med 5 000 invånare. Biblioteksfilialernas verksamhet utgör i många orter ett intressant exempel på flexibilitet och öppenhet hos en institution. Deras betydelse som socialt och kulturellt samlande punkt inom grannskapsenheterna är där väl omvittnad.

Utbyggnad av daghem och fritidshem till full behovstäckning och av den allmänna förskolan framstår i dag som de mest angelägna komple- menten till bostäderna. 1968 års barnstugeutredning har presenterat ett omfattande utredningsmaterial när det gäller de olika verksamheternas innehåll. Försöksverksamhet för att genomföra programmets innehåll i dess olika delar pågår. De övergripande mål för förskolan som utredning— en redovisat i betänkandet Förskolan (SOU l972z26) stämmer väl med den människosyn som bostadssociala utredningen anlade redan år 1946. — Förskolan bör sträva efter att i samarbete med föräldrarna ge varje barn bästa möjliga betingelser att rikt och mångsidigt utveckla sina känslo— och tankemässiga tillgångar. Förskolan kan därigenom lägga grunden till att barnet utvecklas till en öppen, hänsynsfull människa med förmåga till inlevelse och till samverkan med andra, i stånd att komma fram till egna omdömen och problemlösningar. Förskolan bör hos barnet lägga grunden till en vilja att söka och använda kunskap för att förbättra såväl egna som andras levnadsvill- kor. (SOU 1972:26, s 63)

Anvisningar från socialstyrelsen för lokalutformningen för barnstugor har funnits sedan år 1963.

Till stöd för landstingens och kommunernas planering av hälsovård, sjukvård och sociala verksamheter har under 1970-talet tillkommit av socialstyrelsen samt sjukvårdens och socialvårdens planering- och rationa- liseringsinstitut (SPRl) utarbetade program.

Samlingslokaler för fritidsverksamhet har varit en eftersatt del av den kollektiva utrustningen inom grannskapsenheten. Detta gäller finansie- ring, organisation och förvaltning. Även innehållet har, i synnerhet när ett område varit relativt nytt, ofta varit dåligt anpassat till behoven.

Nya regler för finansiering av allmänna samlingslokaler gäller från den ljanuari 1974.

Statens planverk lämnade år 1974 till bostadsdepartementet ett förslag till råd och anvisningar för planering av bostadens grannskap. I dessa behandlas bla planeringsförutsättningar och olika krav för friytor för lek och utevistelse, grundskola, barnstugor, fritidslokaler, varudistribution och tjänster samt trafik. De är avsedda att utgöra underlag för länsstyrelsens plangranskning genom att för vissa mätbara egenskaper, t ex gångavstånd, precisera den standard som skall godtas.

Grannskapsenheren i stadsplanetävlingar

Frågor, som sammanhänger med grannskapsenheten, såsom lämplig storlek, socialt innehåll eller lokaler återkommer sällan i stadsplanetäv- lingar under 1950- och 1960-talen. Någon gång omnämns i tävlingspro— grammet att ”vissa av skolans lokaler torde komma att användas av allmänheten”.

I en stadsplanetävling år 1973 (Vårpinge, Lund) ingick emellertid en särskild bedömning av sociala frågor. Bedömningen gjordes av professor Carin Boalt som ingick i tävlingsjuryn. Vi anser, att hon i redovisningen av sina utgångspunkter gett en värdefull beskrivning av problemen. Vi återger därför i det följande hennes granskning.

Granskningen ska avse i vad mån utformning och organisation av bebyggelsen ger goda förutsättningar för en ur social aspekt tillfredsstäl- lande boendemiljö.

Detta innebär många slag av problem

det är svårt att klart definiera vad som inrymmes i ”Sociala" aspekter den teoretiska och erfarenhetsmässiga bakgrunden för bedömningar av denna art är svag. Man måste arbeta med osäkra antaganden rörande faktoreri fysisk miljö som kan ha effekter på socialt beteende förslagen innehåller i växlande grad beskrivning av de mål med social innebörd som förslagsställarna velat uppnå och förslagen presenteras med mycket varierande detaljeringsgrad. Detta försvårar granskningen av planerna för bebyggelsen där man önskar granska vilka medel som valts för att realisera målen det år vanskligt att försöka renodla sociala aspekter. Så tex har självfallet den kostnad som olika typer av bebyggelse kan innebära synnerligen stark inverkan på människornas möjligheter att utnyttja bostad och område.

De föreställningar man i dag har beträffande socialt önskvärda förhållanden i bebyggelsen innebär bl a

— boendemöjligheter ska ges för människor av olika slag (med hänsyn till ålder, hushållstyp, sysselsättning, fysisk och psykisk hälsa etc) inom samma områden den enskilde ska ha stor valfrihet ifråga om bostadsform människorna ska ha möjlighet att påverka sin omgivning bebyggelsen ska ge förutsättningar för förändringar och anpassning till framtida behov av krav såväl i fråga om enskild bostad som gemensamma anordningar möjligheter till sociala upplevelser, kontakter och gemenskap med andra ska väl avvägas mot behov av isolering och privat liv människorna ska kunna identifiera sig med omgivningen. Den ska vara fattbar och väl strukturerad den fysiska omgivningen ska erbjuda möjligheter för de aktiviteter som människorna vill ägna sig åt ' speciellt de som ger utlopp för kreativitet och personlighetsutveckling.

Faktorer, som knyter sig till bebyggelsens utformning som kan ha betydelse för realiserande av sociala mål av den ovan angivna typen är

— utbyggnadstakt. Snabb utbyggnad av stora enheter ger försämrade möjligheter för identifikation, gemenskap och medinflytande för de boende — varierat utbud av hus— och lägenhetstyper inom samma område ger

förutsättningar för integration mellan olika slag av boende placering och antal bostäder i enheter påverkar förutsättningarna för kontakter och gemenskap utbud av gemensamma utrymmen — utom- och inomhus påverkar aktivitetsmöjligheter och möjligheter för gemenskap avstånd och tillgänglighet till olika slag av utbud påverkar utnyttjande— möjligheter möjligheter att förändra miljön utom- och inomhus ger dels förutsättningar för aktivt intresse för de boende, dels för anpassning till skiftande förhållanden administration och ansvarsfördelning i fråga om bebyggelsens olika inslag kan ha mycket stor betydelse för det sociala livet.

Första pris tilldelades ett förslag som i sin motivering bl a diskuterar arkitektens yrkesroll. En del av motiveringen återges här därför att det representerar en utveckling av synen på planerarens yrkesroll i förhållan- de till den av oss inledningsvis återgivna rolluppfattningen från år 1949.

Den illusion som det varit svårast att bli av med är föreställningen om arkitekten som den som löser snart sagt alla sociala problem.

Genom ”den goda arkitekturen", varmed menas syntesen mellan ett ställningstagande till byggandets sociala innehåll och en tolkning av den nya konstens och teknikens arkitektoniska möjligheter, behärskade funktionalismens arkitekt (till följd av egen utnämning) en av de allra väsentligaste faktorerna i människans sociala frigörelse -— den fysiska omgivningen — och därmed den viktigaste faktorn, bostaden och den fysiska miljön i vidaste mening.

Vad var orsaken till att denna strålande intuition, denna ”rationella” strävan mot målet, förfelade sitt mål den mänskliga frigörelsen?

En av förklaringarna finns kanske i det förmynderskap som låg gömt bakom de falska föreställningarna om arbetsmetodens rationalitet och objektivitet. Ty vem skulle tolka betingelserna för verkligheten och vem skulle kartlägga de behov som skulle tillgodoses arkitekten. En otacksam uppgift i betraktande av att 3 000 års filosoferande inte kunnat klara av detta. Behoven blev i arkitektens händer lika rationella som accepterandet av den teknologiska verkligheten blev totalt. (Mogens Brandt, Jan Hansen, Per Kruse, Gösta Knudsen och Per Marstrand, i fri översättning.)

3.3. Sociala aspekter på bostadsmiljön

3.3.1 Inledning Med social miljö i ett bostadsområde avser vi två förhållanden.

Det ena är befolkningssammansättningen inom ett område, tex socialgruppernas fördelning eller förekomst av etniska grupper. Vi behandlar detta ikapitel 4 Bostadssegregation.

Det andra är områdets sociala struktur. I detta begrepp kan man lägga in flera olika saker, t ex

— kontakter mellan de boende

individernas och hushållens ömsesidiga beroende av varandra

— normer och värderingar som de boende upplever mer eller mindre tydligt och som påverkar deras beteende individernas känslor av anonymitet och isolering eller motsatsen — hemkänsla och trygghet.

Hur den sociala miljön utvecklas är beroende bl a av levnadsvillkor, tex ekonomi. arbete, fritid. Det är också en fråga om hur händelserik miljön är och om det finns någon social och kulturell tradition.

Ett sätt att åskådliggöra detta kan vara att föreställa sig ett nybyggt bostadsområde med flerfamiljshus eller småhus 4 som ligger avskilt från annan bebyggelse, och jämföra detta i de avseenden vi här räknat upp med en stadsdel med samma slags hus men som är ett par, tre årtionden äldre.

En i debatten återkommande och för oss viktig fråga är om och hur den fysiska utformningen påverkar den sociala miljön. Flera statliga utredningar, bl a SIA-, barnstuge-, invandrar— och socialutredningen, har nyligen behandlat olika delar av den sociala miljön. Deras granskning har skett med utgångspunkt inte minst i de brister som föreligger för olika befolkningsgrupper och i vissa typer av bostadsområden. En samlad värdering av dessa utredningars arbete saknas ännu. Det ärinte heller vår uppgift att göra en sådan bedömning. Vi skall snarare komplettera med synpunkter i anslutning till bostadsförsörjningen. Därmed lämnas ytterli— gare underlag för en samlad syn på dessa frågor.

Enligt våra direktiv har vi främst att behandla de förutsättningar som ges av den fysiska miljön. Direktiven betonar tex vikten av att bostadsmiljöerna utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att utjämna skillnader i levnadsvillkor, skapar trygghet och ökar möjligheterna till kontakt de boende emellan. Med hänvisning till vår tidigare redovisade helhetssyn är det emellertid svårt att begränsa uppgiften till den fysiska miljöns negativa eller positiva förutsättningar. I bostadsområdena åter- finns nämligen alla de problem som människor för med sig från olika bakgrundsmiljöer och verksamheter.

Den fysiska miljön bör inte beskrivas isolerat. Hur den upplevs och används är betydelsefullt för bostadsförhållandena och för hur dessa utvecklas för olika hushållsgrupper. Den fysiska miljön — stadsplaneut- formningen, hushöjden, kvaliteten på lekplatserna m m kan inte ensam skapa sociala problem och inte heller ensam lindra sådana problem. Däremot ger den fysiska utformningen av ett bostadsområde eller en stadsdel den yttre ramen för det sociala liv som kommer att utvecklas där. Eller omvänt. Den sociala miljön kan vara sådan att människor känner delaktighet i och ansvar för hur området utvecklas. Den inbjuder till påverkan av t ex lekplatser och trafiksituationen. Det kan också vara så, att sociala problem inom området påverkar den fysiska miljön i negativ riktning, t ex i form av skadegörelse.

Det finns liten kunskap om sambandet mellan fysisk miljö och levnadsbetingelserna i stort. Dock har t ex fysiologiska och säkerhetsmäs- siga aspekter på den byggda miljön sedan länge tagits till vara. Bostadsbeståndets betydelse (bla priser, lägenhetsstorlekar) för olika hushållstyper har vi belyst i föregående betänkanden och återkommer till också i detta. Samspelet mellan individ och omgivning följer däremot inte någotenhetligt, registrerbart mönster. Undersökningar har tex visat att det kan föreligga stora skillnader i individernas och hushållens sociala kontaktmönsteri bostadsmiljöer som har likartad utformning.

Vi behandlar inledningsvis några av de generella förutsättningarna för den sociala miljön i bostadsområdena. Det är bl a det sociala kontaktnä- tet, familjestruktur och flyttningar. Därefter diskuteras några av de bostadssociala problem som främst återfinns i vad som debattmässigt brukar betecknas som problemområden.

Det finns anledning räkna med att det även i andra områden kan finnas boendeproblem. Vi avser här tex områden där många av kvinnorna för närvarande är hemarbetande. En del av dem känner sig isolerade och anser sig därför inte kunna ge barnen tillräckligt stöd och stimulans. När allt fler kvinnor börjar förvärvsarbeta, ökar riskerna för isolering hos dem som finns kvar i bostadsområdena. De exempel vi här har nämnt kan förekomma alldeles oavsett om husen är höga eller låga, ligger tätt eller glest. i all synnerhet om kvinnan inte haft reell möjlighet att välja mellan att förvärvsarbeta och att sköta hem och barn.

Å andra sidan kan det tex i områden med ägda småhus som i dag upplevs positiva p ga markkontakt, låga hus, möjlighet till påverkan av miljön etc i framtiden uppkomma sociala problem, som överväger dessa fördelar. Det kan tex vara svårt att komplettera områdena med barnstugor och fritidslokaler av olika slag.

3.3.2. Sociala kontakter och social förankring

Hur människorna inom ett område förhåller sig till varandra om de känner varandra väl, ytligt eller inte alls-och om de känner ett ömsesidigt beroende av varandra påverkar upplevelsen av boendet, av bostadsmil- jön.

Skillnaderna i kontaktmönster mellan en modern förort i Stockholm, Vårberg, och en arbetarstadsdel på 1920-talet, Reimersholme, framgår tydligt i Åke Dauns bok Förortsliv (Lund, 1974, s 220 ff). Vi redogör nedan kortfattat för de yttre villkor som var styrande för reimersholms— bornas sociala liv. Uppräkningen kan tjäna som illustration till de förändringar i detta avseende som inträffat under de senaste femtio åren. Förhållandena på mindre orter kan i vissa avseenden fortfarande likna dem som gällde för Reimersholme på 1920-talet.

Vi vill först som sist understryka att vi med detta exempel inte i något avseende tar ställning för de bostadsförhållanden och levnadsförhållanden i övrigt som rådde på 1920—talet. Vi använder endast jämförelsen för att belysa hur betingelserna för det sociala samspelet mellan de boende generellt sett har förändrats.

1. Liten befolkning

Med sina 750 invånare 1920 var Reimersholme ungefär tiondelen så stort som Vårberg. l Vårberg kunde befolkningsstorleken uppfattas som en ”legitim” förevändning att undvika närmare grannkontakter. Detta var omöjligt på Reimersholme.

2. Låg bostadsstandard

Trångboddheten medverkade till att man ojämförligt oftare än i

Vårberg vistades utomhus. Samma effekt hade avsaknaden av vatten och avlopp, vedeldningen, avträdena utomhus, mangelbodarna, badhu- sen, likaså trädgårdslanden och veckotvätten vid stränderna.

. Liten omflyttning

Således existerade knappast någonting liknande den i Vårberg före— kommande inställningen att det inte var lönt att upprätta kontakter, eftersom man inom kort skulle flytta — eller för att grannarna förmodades göra det. På Reimersholme var befolkningstalet dessutom

tillräckligt litet för att varje inflyttning . . . skulle ägnas aktiv uppmärksamhet och nykomlingar introduceras på ett eller annat sätt.

. Socialt enhetlig befolkning

På Reimersholme var alla mer eller mindre fattiga Den sociala enhetligheten gällde inte bara samhällsklass utan delvis också syssel- sättning. ...var också överensstämmelsen i fritidssysselsättningar större än i Vårberg med dess socialt blandade befolkning Den oklarhet som fanns bland vårbergsborna om den närmaste grannens allmänna inställning och levnadsbakgrund motsvarades på Reimers- holme av en stor säkerhet i att tolka grannarnas intentioner och förväntningar.

. Variationsrik omgivning och innehållsrik historia

Det lokala språket hade sin grund i den kollektivt betonade samhällsordningen, som var så olik det lösa nätverk, vilket utmärker Vårberg De historiska kunskaperna, minnena, sägnerna mm bildade en erfarenhetsgemenskap, som medverkade till att göra Reimersholme till en sammanhållande verklighet för befolkningen.

. Likheter i tidsdisponeringen

. .åtskilliga arbetare tjänstgjorde vid samma arbetsställe, vilket betyd— de att de hade mer eller mindre gemensamma tider . . . man hade inte extraknäck på kvällarna, vilket förekom i Vårberg. Inte heller gjorde man några tjänsteresor, gick i aftonskolor eller hade några andra regelbundna åtaganden utanför Reimersholme eftersom det var grannarna som utgjorde det närmaste umgänget hade man tid att träffa dem även på vardagskvällarna. [ Vårberg var nästan allt sällskapsliv koncentrerat till veckosluten.

. Klar arbetsfördelning mellan könen

[ en äldre tids industrisamhälle var könsrollerna ännu mer åtskilda än vad som senare blivit fallet. Det hade sin grund i arbetsfördelningen. Mannen ansvarade för familjens försörjning och kvinnans plats var hemmet . . . I sådana samhällen tenderar denna tudelning i arbetslivet att också motsvaras av en könsåtskillnad på fritiden.

. Grannskapsaktiviteter och gemensamma händelser

. . . de kollektiva arrangemangen på Reimersholme (var) mycket mera allmänt engagerande än de gårdsfester, syjuntor rn ni som förekom i Vårberg Gemenskapssysslor hade på Reimersholme ingen avgörande betydelse för grannkontakterna När Vårbergs Forum ordnade sina stormöten i centrumhallen . . . skedde det för att skapa grannkontakter, som inte fanns förut. Men då Reimersholmsbor firade

midsommar eller ordnade höstfest var dessa händelser bara handlings- mässiga varianter av en gemenskap som redan förut var förankrad i en speciell typ av samhälle.

Många bostadsområden kännetecknas av att kontakterna är få och ytliga. Det kan också vara så att man visserligen känner och har kontakt med flera grannar, men dessa har inbördes inget gemensamt. Detta anser vi är en viktig förutsättning för bedömningen av den sociala miljön. Vi går inte närmare in på orsakerna till denna utveckling utan nöjer oss med uppräkningen ovan — förhållanden som torde vara väl kända för många.

Rita Liljeström mfl har nyligen publicerat en intervjuundersökning (Sex Roles in Transition. Svenska Institutet. Stockholm 1975) som avser 32 kvinnor och 30 män på tre mindre orter i Kristianstads län. Dessa personer har på ett eller annat sätt anknytning till försöksverksamhet med kvinnor i mansdominerade jobb. Undersökningen visar att ungefär hälften av familjerna ägnar sin fritid åt samvaro i familjen. I den andra hälften har makarna övervägande åtskild fritid. Det innebär antingen att mannen inte har någon fritid alls eller tillbringar den utom familjen. Åtskild fritid innebär att kvinnan tar hand om barnen och i vissa fall umgås med sin egen släkt. Flera kvinnor kände sig påtagligt isolerade.

Utredarna kommer till följande slutsats, vilket visar likhet med Vårbergsfamiljerna i fråga om kontaktmönstret.

De sociala kontakterna kring familjerna är mycket glesare än vi väntat oss med hänsyn till att det var fråga om små orter och majoriteten av familjerna hade vuxit upp i trakten.

Svagt utvecklade kontakter inom området behöver inte betyda att hushållen eller individerna rent allmänt är dåligt socialt förankrade, dvs att de inte har några fasta relationer till andra människor. Många lever i familj, umgås med många människor, känner gemenskap med sina arbetskamrater, deltar i föreningsliv etc. Vårbergsborna hade en hög grad av social förankring, men förlade sitt umgängesliv i stor utsträckning utanför bostadsområdet. Det allvarliga är emellertid att det kan finnas minoriteter i sådana områden som far illa av att inte ha nära kontakter inom området. Sådana områden kan komma att utgöra riskmiljöer både med avseende på skador på människor och den byggda miljön. Ett exempel är hastigt utbyggda områden dit många inflyttat från avlägsna orter.

Att vi lägger så stor vikt vid kontaktmönstret beror på att ett fungerande socialt nätverk som inte stöter ut avvikande personer (det kräver bl a att det inte finns för många inom ett område), kan ses som ett stöd för personer som har sociala svårigheter. Vissa grupper är mer beroende än andra av att det finns ett socialt samspel mellan de boende. Bland dessa kan nämnas ensamföräldrar som lever på socialhjälp på grund av brist på arbete eller otillräcklig barnomsorg. Det gäller även invandrar- kvinnor som bättre än nu behöver inlemmas i en social gemenskap inom bostadsområdet. Dessa bor ofta i nybyggda områden med flerfamiljshus. Där är förutsättningarna för kontakter mellan de boende ofta ogynnsam- ma. Detta beror inte minst på att omflyttningsfrekvensen är stor.

Ett fungerande kontaktnät skulle också kunna vara ett stöd för dem som annars har svårt att träda in i en sådan gemenskap. Denna senare aspekt är inte minst väsentlig när en strävan är att låta människor som tidigare bott på institutioner, tex fängelser, mentalsjukhus, alkoholist— anstalter, få sin rehabilitering i vanliga bostäder. Man kan emellertid i detta sammanhang inte bortse ifrån motsatsen, dvs att en stark sammanhållning mellan de boende kan utestänga ett icke önskvärt hushåll eller en individ från den sociala gemenskapen med försök att förhindra inflyttning av sådana som man uppfattar som avvikande från gruppen.

Att kontakterna inom ett bostadsområde är ytliga och få kan ses även ur ett annat perspektiv. Det finns en strävan till att de boende skall delta i att påverka den egna bostadsmiljön. Detta kan utveckla solidariteten mellan de boende samt ansvarskänslan för bostadsområdet. Det kan vara svårt att nå därhän om kontaktmöjligheterna är få. Vi har här » isat att ett tätt socialt nätverk av olika skäl har små möjligheter att utbildas inom bostadsområdet. Där ett sådant kontaktnät finns idag, kommer det sannolikt att förändras. Denna fråga måste därför ägnas stor uppmärk- samhet inför framtiden.

3.3.3 Bebyggelsens skala m in

Som förklaring till bostadssociala problem och till skillnader i den sociala miljön mellan förr och nu och mellan nyare och äldre bebyggelse brukar framhållas att miljön i nybyggda bostadsområden är händelsefattig; att husen och husgrupperingarna ger intryck av monotoni; att områdena är stora och snabbt utbyggda; att det av förklarliga skäl inte finns någon tradition de nya områdena är historielösa.

[ Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:18, s 13:1—13135) ingår en promemoria med titeln Bebyggelseskala och andra miljöfaktorer utarbe— tad av Stefan Dahlgren. Det är en sammanställning av resultat från svenska undersökningar som på ett eller annat sätt berör detta ämne.

Skalan delas upp på tre områden: husens utformning, den sociala omgivningen samt omgivningens ålder och utbyggnadstakt. Det är således inte enbart den fysiska miljön som avses. En av slutsatserna av genomgången är nämligen att det är omöjligt att hänföra attityder och beteenden som trivsel, kontakter, barnaktiviteter etc enbart till den fysiska, "hårda” miljön.

Möjligheterna till generalisering av vad denna jämförande studie leder fram till är emellertid små, bl a på grund av den deskriptiva inriktning undersökningarna har.

Vidare är det svårt att i sådana undersökningar fånga in vilket anseende och vilken tradition ett område har, något som har betydelse för trivsel, flyttningsvilja o d. Detta brukar benämnas symbolegenskaper hos miljön.

1 promemorian görs följande sammanfattning:

Inom var och en av dessa huvudgrupper (husens utformning, den sociala omgivningen och omgivningens ålder) har undersökningar refere- rats, vilka i huvudsak pekat på negativa konsekvenser av storskaliga

miljöer. Sådana karakteriseras av höga hus, många människor inom en begränsad yta, koncentration av verksamheter till få punkter och brist på sådana inom större delen av bostadsområdesytan, en sned social fördelning beträffande ålder eller sociala grupper samt en snabb utbyggnadstakt av områdena. Det har inte varit möjligt att på basis av föreliggande undersökningar ange några gränsvärden för ”stor" respektive ”liten” skala.

Bebyggelsens skala har varit flitigt diskuterad under senare år. Vid bedömningen av de konstaterade negativa konsekvenserna av storskaliga miljöer måste emellertid erinras om den planeringssituation och de stadsbyggnadsideal som varit rådande under efterkrigstiden. I den vida bemärkelse som vi gett begreppet kan emellertid skalan ses som en av förklaringarna till de bostadssociala problemen på dagens bostadsmark- nad.

Takten i bostadsbyggandet inför 1980-talet kommer enligt tillgängliga prognoser att vara avsevärt lägre än under den senaste 10-årsperioden. Därmed är en viktig förutsättning för minskade ”skalproblem” given. Om därtill storstadstillväxten även fortsättningsvis tenderar att mattas av och satsningarna på en mer spridd regional utveckling ger resultat, skapas ytterligare några gynnsamma förhållanden. Viktigt är också att de bostadssociala problemen är uppmärksammade av många kommuner. Därmed ges möjlighet till att förebygga sådana problem.

Även små bebyggelsegrupper behöver emellertid uppmärksammas. Det är omöjligt att ange ett absolut antal lägenheter eller en viss bebyggd areal som är idealisk för alla de aspekter som man bör lägga på bebyggelsen. Alltför små bebyggelseenheter som de boende identifierar sig med gör det tex svårt för barn att få lekkamrater ivarierande åldrar och för vuxna att få respekt för sitt privatliv och innebär också svårigheter att få tillräckligt underlag för fungerande service.

Ytterligare forskning är därför nödvändig. Den bör inte endast omfatta konsekvenser som sammanhänger med stor eller liten skala, utan även orsakerna till sådana problem. Därvid bör också studier göras som tar sikte på att direkt jämföra olika bebyggelsemiljöer. Inte minst det som vi tidigare benämnt symbolegenskaper hos miljön behöver närmare utfors- kas.

3.3.4 Familjestruktur m m

1 den i avsnitt 3.1 citerade uppsatsen av Uno Åhrén beskrevs anonymi- teten och isoleringen hos många vuxna, bla som en följd av ändrade produktionsförhållanden. Familjen som en arbetsenhet och en social enhet upplöses. Arbetsuppgifter inom familjen, exempelvis matlagning, städning och tvätt har förenklats. Olika tjänster kan köpas. Samhället har påtagit sig ett ökat trygghetsansvar vid sjukdom, arbetslöshet mm. Samtidigt ökar familjens betydelse som fast punkt för individerna. Makarnas inbördes beroende ökar. Antalet informella kontakter minskar. Allt detta förstärks av rörligheten mellan olika arbetsplatser och orter, befolkningskoncentrationen och den känsla av otrygghet som kan

uppkomma till följd härav. Många vuxna lever i sociala miljöer som är helt annorlunda än de som de växte upp i. Det kan vara en av orsakerna till bristande kunskap om och engagemang i tex hur bostadsmiljön fungerar. Vi bör inte utgå från en bild av verkligheten som är föråldrad eller en idealiserande uppfattning om familjeliv och hemförhållanden som inte stämmer överens med vad barnet upplever i sitt eget hem.

Dagens familjer är små. År 1975 består nära 60 % (1,9 milj) av samtliga hushåll av endast en eller två personer. Ungefär hälften av dessa är enpersonshushåll. Detta påverkar både möjligheterna till och behovet av sociala kontakter utanför familjen. Små familjer ger färre kontaktmöjlig— heter med dem som bor i grannskapet än stora familjer. Den sociala miljön i bostadsområden påverkas således av familjernas storlek.

Hushållssammansättningen har vidare betydelse. Det är numera säll— synt att mer än två generationer, dvs föräldrar och barn, bor tillsammans. Inneboendesystemet har också nästan helt försvunnit. Detta påverkar t ex barnens relation till andra vuxna än föräldrarna. Även hushållen med barn, omkring en tredjedel av samtliga, är små. År 1970 hade 46 % ett barn, 37 % två barn och 17 % tre eller flera barn.

Barnafödandet har förskjutits mot yngre åldrar och är koncentrerat till äktenskapets fem till tio första år. Förhållandevis få barn föds numera av kvinnor över trettio år. Föräldraskapet tenderar att sammanfalla med den period i livet då man ännu utbildar sig eller är i början av sin yrkesverksamhet. Unga föräldrar har då sällan funnit en bostadsstandard som de kommer att uppnå vid medelåldern. Trångboddhet är mycket vanligare i barnfamiljer än i andra typer av hushåll. Omsorgerna om barnen är mest krävande medan de ekonomiska resurserna och erfaren- heterna är som minst.

Som mått på hur familjen kan bidra till sina medlemmars tillfredsstäl- lelse anger Rita Liljeström (Uppväxtvillkor, Uddevalla 1974, s 76) i vilken utsträckning vuxna familjemedlemmar kan kombinera roller inom fyra funktionsområden med varandra:

— att kunna ägna sig åt sina barn som föräldrar

— att kunna utöva ett yrkesarbete — att kunna delta i föreningsliv och politiskt arbete att ha tillgång till egen tid.

Möjligheterna för familjemedlemmarna att kunna kombinera olika funktioner/roller är i dagens läge ofta små. Ensamföräldrarm har särskilt svårt att klara detta. Det beror inte minst på att olika verksamheter är geografiskt åtskilda, åtminstone i de större orterna och särskilt märkbart i storstäderna. Vidare ligger områden för bostäder, arbetsplatser och kommersiella anläggningar långt från varandra. Dessutom är områdena stora. Att kunna förflytta sig smidigt är en nödvändig förutsättning för att dessa olika roller familjeroll, yrkesroll, fritidsroll, förenings- eller politiska roller skall kunna kombineras.

En annan aspekt på de betingelser som gäller för familjer., är att varje individ under sin livstid upplever ett antal faser som avlöser varandra. De innebär ofta flyttningar till en annan bostad inom en ort eller till en

annan ort. Rita Liljeström (Uppväxtvillkor, s 54) har beskrivit faserna på följande sätt.

. Barndom i uppväxtfamilj . Successiv frigörelse från föräldrarna . De unga tu . Egen familj ismåbarnsperioden . Successiv frigörelse från barnen . "Det tomma boet” . Änka/Änkling. (Det innebär ofta beroende av samhället och barnen när man är gammal eller sjuk.)

xlOXSJI-D-UJIQI—l

Varje fasövergång betyder omställning och övergångarna innebär speciella riskperioder i en människas liv. Troligen har denna aspekt på flyttningar beaktats alltför litet. Det kan vara förklarligt, när insatserna främst gått ut på att skaffa tak över huvudet åt dem som inte hade egen bostad.

Det är nödvändigt att ha kunskap om vad som kännetecknar familjelivet i dagens samhälle och hur familjen fungerar i olika slags miljöer, för att förstå hur den sociala miljön utvecklas. Vi har ovan pekat på att varken bostadsmiljön eller arbetsförhållandena för närvarande ger de nödvändiga förutsättningarna för att ge barnen en trygg och personlighetsutvecklande uppväxt och för att de vuxna familjemedlem- marna skall kunna kombinera olika roller.

Det är vidare viktigt att politiken på olika delområden drar åt samma håll. Detta är inte minst viktigt, när det blir vanligare att både mannen och kvinnan förvärvsarbetar och när enförälderfamiljerna ökar i antal. Bostadspolitiken har t ex hittills i hög grad utgått från att det är vanligast att familjerna endast har en förvärvsarbetande. Utbildnings- och arbets- marknadspolitiken har däremot sökt skapa förutsättningar för tvåförsör- jarfamiljen.

3.3.5. Flyttningar

Flyttningarna brukar framhållas som en av orsakerna till sociala problem i bostadsområdena. År 1974 registrerades 788 000 flyttningar över församlingsgränserna (inkl utrikesflyttningar) och 605 000 inom försam- lingsgränserna. Antalet personer som flyttat är något färre, eftersom en och samma person kan ha flyttat flera gånger under året. Med viss förenkling kan man säga att ungefär var sjätte person eller 17 % av totalbefolkningen flyttat under året.

Vissa åldersgrupper flyttar oftare än andra, tex unga ogifta män och kvinnor. Likaså varierar omfattningen av flyttningarna inom olika delar av bostadsbeståndet. Vissa uppgifter om det senare framgår av bostads- och hyresundersökningen (BHU) 1973.

1 flerfamiljshus byggda åren 1966—1970 bodde år 1973 endast ungefär hälften kvar av dem som flyttade in under byggnadsperioden. Nära en fjärdedel hade flyttat in under år 1973. Detta kan jämföras med atti flerfamiljshus som byggts före 1951 endast 13% hade bytt lägenhet under året och i hus byggda 1951—1960 endast 14 %. Skillnaderna kan

84 Bostadsmiljö sou1975:51 delvis förklaras med att i nyare hus bor yngre människor. Den yngre befolkningen är särskilt rörlig var den än bor.

Oavsett om flyttningarna är orsakade av ändrat bostadsbehov eller ändrade arbetsförhållanden, innebär de omställnings- och anpassningskrav för samtliga familjemedlemmar. Om de vuxna känner vantrivsel eller främlingskap i den nya miljön blir denna känsla förmedlad till barnen. Till skillnad från dem som flyttar mer frivilligt upplever de som tvingas flytta från hemorten, tex på grund av att det inte finns arbete där. sin situation på den nya bostadsorten i många avseenden svårare än de som har möjlighet att välja.

En aktuell forskningsrapport (rapport 22 från expertgruppen för utredningsverksamhet i arbetsmarknadsfrågor utarbetad av Eva Hedman) belyser bostadssituationen för dem som flyttat med ekonomiskt bidrag från arbetsmarknadsstyrelsen. Rapporten ingår i projektet Geografisk rörlighet — sociala och ekonomiska effekter. Undersökningen visar att de flyttare som tillhörde socialgrupp 111 fick sämre bostad än de som tillhörde socialgrupp II. Detta gällde både i storstadsområdena och utanför dessa. Vidare var andelen hushåll i socialgrupp II som efter flyttningen ägde sin bostad eller hade förstahandskontrakt betydligt större än i socialgrupp III. Drygt 60 % av de senare bodde således med andrahands- eller tjänstebostadskontrakt, inneboende eller i övrigt provisoriskt, exempelvis i baracker. I detta sammanhang kan nämnas att utredningen (C 1972101) rörande miljöproblem i vissa industriområden m m (UMI) har i uppdrag att belysa bostads- och servicefrågor för anläggningsarbetare som arbetar med utbyggnad av stora industriområden av det slag som skett i Värö, Lysekil och Forsmark. I ett delbetänkande Etablering av miljöstörande industri (SOU 1975:44) lämnas bl a förslag till åtgärder för en förbättrad bostads- och servicesituation för byggnads- och montagearbetare vid sådana storarbetsplatser. Kommunerna föreslås ta ett ökat ansvar när det gäller planering av hela bostadsförsörjningen, dvs inkluderande tillfällig bosätt- ning vid etablering av storindustri. Det innebär bl a att de flyttbara bostädernas lokalisering bör ske inom ramen för den kommunala planeringen. I en kommunal översiktsplan kan anges, förutom lokali- sering av områden för sådana bostäder, lämpligt serviceinnehåll och

etapputbyggnad. Kommuner som kommer ifråga för sådan etablering har ofta inte

tidigare erfarenheter från olika typer av industriuppbyggnader. Därför krävs ett ökat och kontinuerligt arbete med dessa frågor av myndigheter- na, främst arbetsmarknadsstyrelsen. Det är också önskvärt att engagera andra organisationer, såsom kommunförbundet och byggnadsarbetareför- bundet.

3.3.6. Några bostadssociala problem

Vi har i tidigare betänkanden beskrivit och redogör även i detta för hur bostadsstandarden ifråga om utrymme och utrustning är fördelad på

olika hushållstyper. Vi har då bl a konstaterat att trångboddheten bland barnfamiljer fortfarande är relativt hög högre ju fler barn familjen har och högre i flerfamiljshus än i småhus.

Trångboddhet är negativt, både för relationerna mellan familjemedlem- marna och för en positiv personlighetsutveckling, inte minst för barnen. Att höja utrymmesstandarden för hushåll som i dag bor trångt ser vi därför som en viktig bostadspolitisk åtgärd inför 1980-talet. Vi behandlar detta i kapitel 2, 6 och 11.

Sociala problem förekommer ofta i bostadsområden med dåliga lägenheter eller av i övrigt låg kvalitet. År 1968 bodde mindre än hälften av socialhjälpstagarhushållen i Stockholms innerstad modernt jämfört med drygt två tredjedelar av samtliga som bodde i innerstaden. Andelen socialhjälpstagare var större i de helt omoderna fastigheterna än i de halvmoderna.

Vilka slutsater kan då dras av detta? Att vissa människor inte har något annat bostadsalternativ? Att de av någon subtil anledning föredrar usla bostäder framför moderna? Eller är det de omoderna bostäderna som alstrar de sociala problemen? Frågorna åskådliggör oklarheten om sambandet mellan fysisk och social miljö. Vi har inte kunnat finna några forskningsresultat som entydigt besvarar frågor av denna karaktär. Citaten nedan illustrerar detta.

Under 50- och 60-talen korn fastigheterna i kv Östergård i Malmö alltmer att användas som bostäder åt personer, som hade sociala problem. Det gällde hushåll som på grund av sociala skäl nödvändigtvis måste beredas bostad, men som inte stått tillräckligt lång tid i bostadskö för att anses berättigade till en modern bostad, eller som på grund av misskötsamhet inte accepterades av privata hyresvärdar. Bostadsbristen var svår under denna period, vilket ledde till att bostadsförmedlingen tvingades att huvudsakligen anvisa de ”problemfria” bostadssökandena till privata fastighetsägare, för att få good-will hos dem. På detta sätt kunde man i större utsträckning få privatbyggda lägenheter till förmed- ling. Socialt utslagna hade svårt att få bostäder. Kommunens egna fastigheter blev då lösningen på deras bostadsproblem. Dessa fastigheter kom på så sätt att få en mycket hög andel hyresgäster med sociala problem.

Då en del av Malmö kommuns sämsta bostadsbestånd revs under 60-talet flyttades hyresgästerna därifrån i stor utsträckning till Östergård. Mot slutet av 60-talet hade området förslummats till den grad att det var ökänt i vida kretsar. För hyresgästerna innebar detta bla att de inte kunde uppge var de bodde om de sökte anställning, då de i så fall inte fick något arbete. Taxi kom ofta inte på beställningar därifrån. Nästan dagligen var det däremot polisutryckningar till kvarteret, och småbränder förekom ofta. Upp emot 50 % av invånarna var alkoholiserade och deras oregelbundna liv, högljuddhet och bråk präglade kvarterets dagliga liv.

Ur prcmemoria om boendeproblem av Harald Swedner m fl (Boende- utredningen 1975).

I den sociala miljön verkar så kallade områdeseffekter eller mil- jöeffekter. Miljöns karaktär, hur den än är, har därför betydelse för de enskilda personerna och deras sätt att uppfatta sig själva och andra. 1 en undersökning av kriminalitetens utbredning i olika stadsdelar i Stock- holm (SOU 1972:76) påvisas detta. Författaren konstaterade att ”försö- ken att reducera områdesskillnaderna till produkter av individuella

samband misslyckats och att strukturella effekter, en verkan av områdets sammansättning gör sig gällande”. Koncentrationen av ogynnsamma faktorer leder till starkare utslag för vissa områden än de individuella sambanden låter vänta. Vissa områden utgör riskmiljöer. Det torde här röra sig om en kombinerad effekt av fysiska och sociala faktorer, som kan förstärka gruppers problem och som motverkar en reell bearbetning av de individuella problemen.

Till miljöeffekterna hör bla att ett område blir stämplat som en dålig miljö. Detta förstärker de boendes upplevelse av sin situation. Omgivning- en visar på olika sätt en negativ inställning till dem som lever där. De som har råd och initiativkraft flyttar och människor med sociala problem flyttar in. ”Behovet” av poliser och vakthundar ökar. Urvalet av lärare till skolor och daghem blir sämre.

Ur Social miljöplanering Sociala aspekter på planeringen av lokala miljöer, en ännu ej publicerad skrift från socialstyrelsen.

Det finns särskild anledning att just nu uppehålla sig vid den situation som råder för dem som bor i socialt belastade, fysiskt nedslitna bostadsmiljöer. Upprustning, ombyggnad eller rivning av 160 000 halv— och 60000 omoderna lägenheter i flerfamiljshus inom den närmaste tioårsperioden förestår. I dessa lägenheter bor uppskattningsvis 300 000 personer.

Referatet om Östergård antydde svåra yttringar av förslumning. Det är troligt att sådana problem återfinns på de flesta orter med undermålig tätortsbebyggelse — i enstaka hus, i vissa kvarter eller stadsdelar.

De senaste åren har ett nytt mönster för sociala bostadsproblem uppträtt. I goda bostäder, i områden med hög standard, åtminstone i teknisk bemärkelse, finns det människor som lever under otillfredsställan- de förhållanden. Detta skulle kunna tolkas så att något givet svar på frågan om orsakssambandet mellan fysisk och social miljö knappast finns. Även ekonomiska faktorer — bostadspriser, inkomst- och arbetsförhållan- den — och institutionella förhållanden på bostadsmarknaden, spelar stor roll.

De sociala problemen i de båda typerna av bostadsområden är delvis lika, delvis olika. De villkor under vilka många människor lever, kännetecknas sannolikt i båda fallen av oregelbundet arbete, sjukdom, sociala handikapp o d.

Vad beträffar arbete är det sannolikt så, att det för en del är lättare att få sin utkomst när de bor i centrala (saneringsmogna) delar av staden än i perifert belägna, nybyggda bostadsområden. I det förra fallet kan man förhållandevis enkelt skaffa sig korttidsjobb, tex hamnarbete, städning. Behovet av fast arbete ökar, om och när man flyttar ut från denna miljö, vilket kan vara svårt att realisera. Denna fråga behöver studeras närmare, både i forskning och vid planeringen av sanering. Den torde visserligen beröra endast en liten del av dem som i samband med sanering kommer att flytta till helt nya bostadsområden, men vi anser den ändå värd att beakta.

Vidare kan kontaktnåtet fungera förhållandevis bättre i det äldre bostadsbeståndet än i det nya. Bl a Östergårdsstudien har visat att först i det allra sista stadiet av förslumningsprocessen blev den sociala otrygg- heten så stor att människor kände sig hotade.

I sådana nybyggda bostadsområden, där det råder anonymitet, uppkommer en rädsla som i sin tur lätt frammanar en formell social kontroll med negativa inslag. Eftersom man inte känner varandra, känner man inte människan bakom en viss handling. Handlingen rycks därmed ur sitt sociala sammanhang. De boendes ömsesidiga kontroll ersätts av att man påkallar någon form av ”ordningsmakt”. Detta drabbar främst dem som är i minoritet och dem som inte kan kompensera avsaknaden av social gemenskap inom området på annat sätt.

Ett annat påtagligt problem i vissa områden är s k negativ stämpling. Det har alltid varit så att vissa bostadstyper och vissa bostadsområden haft bättre anseende än andra, både till följd av egenskaper hos dem som bott i områdena och egenskaper hos bostäderna och omgivningen. Stämpling har hittills företrädesvis drabbat nybyggda områden eller kvarter med flerfamiljshus. Orsakerna till detta kan vara flera. Att företeelsen drabbat områden med tät bebyggelse, eftersläpande service, snabb inflyttning och sociala problem, som dessutom varit föremål för stor uppmärksamhet från massmedia, är knappast en tillfällighet.

Det är allvarligt att stämplingen tenderar hålla i sig, långt efter det att många av de påtalade bristerna avhjälpts. Socialarbetare och anställda på bostadsförmedlingar har vitsordat vilka negativa verkningar denna kvar— dröjande effekt har för dem som bor i området.

På olika håll har genomförts undersökningar och analyser av bostads- områden som uppfattats som problemfyllda. Formen för publicering av resultaten av sådana undersökningar behöver övervägas. Därvid bör också risken för en negativ stämpling av ett bostadsområde beaktas.

Några exempel på olika sätt att hantera informationen ges av följande båda undersökningar. [ samarbete med socialförvaltningen i Helsingborg har en jämförande studie gjorts av två relativt lika bostadsområden i Helsingborg (Björn Blomberg m fl En bostadssociologisk studie i Helsing- borg — Drottninghög och Fredriksdal. Helsingborg 1973). Det ena området kännetecknades av större trivsel och bättre grannrelationer än det andra. Det berodde enligt författarna bl a på skillnader i hur de bostadssökande tilldelats bostäder i respektive område och på skillnader i den sociala sammansättningen av befolkningen.

Myndigheterna valde att vänta med publiceringen av rapporten tills man efter grundlig beredning i kommunala organ hunnit utarbeta program för förbättring i det område som hade problem. Man ville således vänta så länge att intresset för de åtgärder som skulle föreslås kunde tänlas motverka de negativa effekterna av publiceringen av rapporten.

I Östergårdsprojektet valde forskarna och socialarbetarna att redan i samband med publiceringen av sin rapport lämna en öppen redovisning av hur man nisslyckats med att åstadkomma en stabil och allsidig befolkningsammansättning i området.

Harald Swedner mfl kommenterar dessa båda tillvägagångssätt på följande sät' (ur ovan nämnda promemoria om boendeproblem):

] Helsingborgsfallet blir åtgärdsprogrammet framför allt myndigheter- nas egen plin för förbättringar, även om ett visst samarbete skett med

hyresgästföreningen, men man slipper att förstärka stämplingseffekten genom tidig negativ publicitet vid presentation av undersökningsresulta- ten.

I Östergårdsfailet får man större möjligheter att utarbeta åtgärdspro- i gram i nära samarbete med invånarna och kan starkare engagera dessa — i och eventuellt vissa opinionsbildande grupper inom pressen och i politiska organisationer — för förbättringar inom området, men samtidigt finns riskerna för stämplingseffekter, som kan bli bestående lång tid efter det att de förhållanden som skapat den negativa stämpeln blivit förändrade.

En viktig fråga när det gäller att motverka den negativa stämpling som förekommer av vissa bostadsområden är därför, hur information om positiva förändringar som sker inom områdena skall kunna nå ut med samma genomslagskraft som tidigare sensationsbetonade och kanske ibland överdrivna eller felaktiga beskrivningar av förhållandena.

Om den här typen av undersökningar genomförs regelbundet, bör därmed ett förbättrat underlag ges för planering och konstruktiv debatt. Detta kommer förhoppningsvis att minska det ibland något sensationsbe- tonade intresse som massmedia ofta ägnat dessa bostadsområden.

3.3.7. Hur skall social otrygghet och isolering kunna avhjälpas?

Ett väl fungerande socialt samspel mellan de boende kan inte utvecklas om de upplever otrygghet i sin bostadssituation eller känner sig påtvingat isolerade från andra människor. Även om några enkla orsakssamband mellan fysisk utformning och social miljö inte finns, krävs åtgärder som direkt eller indirekt har anknytning till bostadspolitiken.

De traditionella bostadspolitiska åtgärderna, t ex bostadsbidrag för att ge möjlighet till höjd utrymmesstandard för hushåll med stor försörj- ningsbörda, behöver kompletteras. Vi tar i detta betänkande bl a upp följande.

— Ombyggnad av dåliga lägenheter och förbättringar av den fysiska miljön i bostadsområden behöver kompletteras med också andra åtgärder som ger förutsättningar för en förbättring av den sociala miljön (behandlas närmare i kapitel 6). — Vi har anledning att räkna med att de sociala kontakterna inom många bostadsområden även i framtiden kommer att vara få och ytliga. Därför behöver förutsättningar skapas för en social gemenskap i bostadsområdena. Ett sätt är att motivera de boende till och skapa former för påverkan och inflytande över bostadsförhållandena och bostadsmiljön (behandlas närmare i kapitel 6 och 7).

3.4. Verksamheter 3.4.1 Inledning

Frågor om verksamheter i bostadsområden hör ofta formellt hemma inom andra områden än bostadspolitiken. Som framgått av vad vi skrivit såväl i betänkandet Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:17) som i det inledande avsnittet av detta kapitel betraktar vi dock olika slag av

verksamheter som väsentliga delar av bostadsmiljön. Vi vill därför ta upp några aspekter med utgångspunkt i den helhetssyn som vi vill anlägga på boendet.

Verksamheter i bostadsområden har olika syften:

— praktiska, som erbjuder vardagstjänster åt de boende stödjande och hjälpande, trygghetsskapande — stimulerande och personlighetsutvecklande

kontaktfrämjande.

Dessa syften kan ha olika inbördes angelägenhet för olika grupper av boende. Men det är nödvändigt att tillgodose dem alla för att ett bostadsområde skall erbjuda goda levnadsbetingelser för alla människor. Detta är i sin tur en grundläggande förutsättning för att en allsidig hushållsstruktur skall komma till stånd.

Hittills har främst de praktiska och de stödjande och hjälpande syftena betonats. Också vi vill understryka vikten av att bostadsområdena utrustas med verksamheter med sådant syfte. De behövs för att underlätta för vuxna att kombinera arbetsroll och föräldraroll med möjligheter att delta i föreningsliv och politiskt arbete. Verksamheter behövs också för att bereda barn och ungdom goda uppväxtmöjligheter liksom för att skapa trygghet för gamla, handikappade och sjuka och öka deras möjligheter att bo i öppna boendeformer.

Men vi ser också alla slag av verksamheter som trådar i ett kontaktnät. Gemensamt för alla verksamheter är att de medverkar till och i de flesta fall förutsätter nära kontakter.

Vi har tidigare nämnt att många människor idag har en smal bas för sociala kontakter. De är mer skyddslösa än andra. Risken för utstötning är stor för en del av dem. Familjen är ofta liten och man bor skild från släkt och vänner. Man saknar en arbetsgemenskap eller har sådana arbetsvillkor, som verkar hindrande för kontakter.

Mot denna bakgrund ser vi det som utomordentligt angeläget att på olika sätt främja uppbyggnaden av ett finmaskigt socialt kontaktnät med bostadsområdet som utgångspunkt. Ett sådant nät kan bidra till att människors behov av stöd och hjälp blir upptäckta och att samhällets socialvåriande åtgärder ges den förebyggande inriktning som är en allmän strävan. De som bäst behöver hjälp är i regel de mest kontaktlösa. En aldrig så väl organiserad uppsökande verksamhet från kommunernas sida kan inte ersätta den positiva kontroll, som följer av ett medmänskligt intresse.

Vi ser följaktligen verksamheterna i bostadsområdet som grundläggan- de förutsättningar både för praktiskt inriktad hjälp och omvårdnad och för att ett så finmaskigt kontaktnät skall kunna knytas att det när även de mest isolerade i vårt samhälle. De är också nödvändiga för att den ökade integrationen av olika grupper av handikappade skall ge de rehabiliteringsresultat som förväntas. -

Verksrmheter ger därutöver ett innehåll i bostadsområdet av allmänt uppleveliemässig art. Även de människor som inte deltar i en aktivitet eller utnyttjar ett visst serviceutbud iakttar dem och det sociala liv som

' Grannsamarbetc i Fagersjö, del 2, IAN Rap- port nr 72.

de alstrar och vet att de finns.

Delvis samma funktion har de verksamheter som sker på arbetsplatser utanför den direkt bostadsanknutna sektorn. Inte minst för barnens sociala träning är kontakten med arbetsliv viktig. Det finns vidare erfarenheter1 som visar att det är positivt att människor som bor i ett område också arbetar där. De kan ta på sig uppgiften att utveckla sociala relationer inom området. Även om vi i det följande inte närmare berör denna problematik vill vi understryka att vi ser stora värden i en integration av arbetsplatser och bostäder, både för dem som vill och kan yrkesarbeta, och för alla andra som är bundna till bostaden och dess omedelbara närhet under stora delar av dygnet.

Sammanfattningsvis kan alltså sägas att verksamheter i ett bostadsom- råde enligt vårt synsätt har en grundläggande betydelse för människornas livsvillkor och att de därigenom kan bli viktiga instrument i samhällets jämlikhetsfrämjande politik.

3.4.2. Typer av verksamheter

Servicekommittén förankrade sitt arbete i en definition av begreppet boendeservice, som vi finner användbar som beskrivning av stora och viktiga delar av det som kan hänföras till verksamheteri bostadsområden. Kommittén räknade till boendeservice följande (Boendeservice 7, SOU 197224, 5 23):

— omsorg om barn, åldringar, handikappade, sjuka fritidsservice och kulturdistribution

varudistribution och expeditiva tjänster

» mathållning

— bostadsvård

tvätt och klädvård.

Till verksamheter som har eller bör ha anknytning till bostadsområdet räknar vi därutöver allmän information och rådgivande service från samhällets sida, utbildning, såväl ungdomsutbildningen som vuxenutbild- ningen, samt kommunikationer.

Alla dessa verksamheter karakteriseras av att de är organiserade, vanligtvis på initiativ av andra än dem som bor i ett visst bostadsområde. Mycket sällan är de medvetet inriktade på att främja kontakter över ålders- och klassgränser.

Därutöver uppkommer spontant en lång rad aktiviteter av tillfällig eller mer varaktig natur, vilka vi också räknar in i uttrycket verksamheter. Bland barnen är sådana vanliga. Bland vuxna är det oftast ett gemensamt intresse eller ett problem som behöver lösas som ger anledning till aktiviteterna. Vissa får efter en tid en mer organiserad form och det organisatoriska ansvaret för deras fortbestånd läggs i många fall över på en förening eller på något kommunalt organ. Vi har tidigare nämnt att sociologiska undersökningar har visat att spontana kontakter lättast fördjupas när en intressegemenskap föreligger.

Vi vill i sammanhanget understryka att vi ser de spontant uppkomna

aktiviteterna som viktiga embryon till ett socialt kontaktnät. Kontinuite- ten och kvaliteten i verksamheterna, främst de som har karaktär av omvårdnad, måste dock garanteras av samhälleliga organ.

3.4.3. Ansvarsfördelning

Redan servicekommittén konstaterade att det är en lång rad organ som har ett ansvar för att verksamheter kommer till stånd i bostadsområdena. Det övergripande ansvaret har kommunerna. Genom planläggning och genom att iordningställa och tillhandahålla lokaler m rn formar kommu- nen den fysiska ramen för medborgarnas aktiviteter och ger därigenom

i !

viktiga förutsättningar och/eller restriktioner för de bostadsmiljöanknut— na verksamheternas utveckling. Redan i den översiktliga planeringen fattas beslut som påverkar utformningen av de enskilda bostadsområde- na, inte minst genom att där görs en avvägning mellan stora samlade och decentraliserade resurser. Också kommunikationsnätets utformning be- stäms på övergripande nivå liksom markens användning i stora drag. Beslut om uppdelning av mark i särskilda bostadsområden och arbets- platsområden fattas sålunda i den översiktliga planeringen.

Kommunerna är därutöver huvudmän för flera av de verksamheter som är aktuella, huvudsakligen i fråga om den sociala omvårdnaden och skolan. En del kommuner, främst de större, ansvarar också för transportservice.

Också stat och landsting ansvarar för verksamheter inom bostadsområ- dena. På det statliga planet har flera departement och myndigheter arbetsuppgifter som kan hänföras till begreppet boendeservice. Lands- tingen svarar för delar av åldrings- och handikappsomvårdnaden liksom för hälso- och sjukvården i dess helhet.

Det finns ett rikt differentierat föreningsliv, inte minst för ungdom. Föreningarna har erfarna ledare och ideellt förankrade verksamheter som har goda förutsättningar att vinna människors intresse. De har dock bl a på grund av för små resurser inte lyckats föra ut sina verksamheter på bostadsområdesnivå i tillräcklig utsträckning. Svårigheterna har varit särskilt stora, när det gällt nybyggda bostadsområden.

På kommersiell basis drivs olika slag av service och fritidsaktiviteter av privata och kooperativa företag.

Denna uppräkning visar svårigheterna att samla resurser för att entydigt främja uppställda mål inriktade på bostadsmiljön. [ vilken utsträckning svårigheterna kan övervinnas beror i hög grad på kommuner- nas vilja och förmåga och på de maktmedel och ekonomiska resurser som de förfogar över.

3.4.4. Något om kommunal planering av verksamheter

Den kommunala planeringen har hittills kännetecknats av en stark specialisering. Kommunens styrelse har dock ansvaret för ledning och samordning av de olika verksamheterna. Fysisk och ekonomisk planering samt verksamhetsplanering är emellertid ofta skilda åt. Varje förvaltning

planerar för sitt ansvarsområde. Den sociala planeringen är föga utveck- lad. Det saknas såväl kunskaper om samband mellan sociala förhållanden och faktorer som kan hänföras till den fysiska miljön som användbara planeringsbegrepp baserade på sådan kunskap. En samordning i tiden mellan bostadsbyggnadsåtgärder och verksamheter har visat sig svår att åstadkomma.

Olägenheterna med detta är lätta att inse. Vår beskrivning i föregående avsnitt om social miljö har tydligt visat på behovet av att anpassa och samordna resurser, inte minst kommunens egna, efter behoven i varje enskilt bostadsområde.

Behovet av att anpassa serviceutbud mm till varje bostadsområdes särskilda behov står i ett visst motsatsförhållande till önskan att främja en allsidig boendestruktur. Vi är medvetna om denna intressekonflikt, men menar att de boendes akuta behov i det korta perspektivet måste tillmätas den avgörande betydelsen. Vi anser också att bostadsområden med problem måste prioriteras vid resursfördelningen. I ett längre perspektiv måste emellertid eftersträvas att varje förändring i ett områdes struktur, i form av ändrad lägenhetssammansättning eller genom anvis- ning av lägenheter till hushåll som är underrepresenterade i området, följs av service och övriga verksamheter med inriktning på de nya boendegrup- pernas behov.

Samordningsproblemen är med säkerhet allvarligare i de större kommunerna än i de mindre. Snabbt expanderande kommuner möter större svårigheter än andra.

Både inom lagstiftning och inom administration pågår för närvarande genomgripande reformarbete vad gäller ekonomisk, social och fysisk planering. Intresset för att utveckla förbättrade planeringsrutiner är också stort och sådant arbete pågår på riks-, läns— och lokalplanet. Svenska kommunförbundet arbetar med att utveckla modeller och metoder för kommunal planering, vilka syftar till att ge de förtroendevalda bättre möjligheter att på ett övergripande plan styra verksamheten. I skriften Kommunplanering (Kommunförbundet 1974) säger förbundet bl a (s 7) att detta bör ske genom att man anger mål, riktlinjer och metoder för den kommunala verksamheten. Där utvecklas en modell, vars grundtanke är att alla former av kommunal planering skall samordnas och inriktas mot gemensamma mål. I skriften understryks också det angelägna i att planeringen bygger på en geografisk indelning av kommunen, så att serviceutbudet kan anpassas till de lokala behoven.

Socialutredningen har i betänkandet Socialvården. Mål och medel (SOU 1974139) framhållit vikten av att sociala mål får bilda underlag för kommunernas planering. Utredningen anser att de socialvårdande orga- nen bör spela en viktig roll i detta arbete. De bör tillföra planeringspro- cessen kunskap, ta initiativ, direkt medverka i planeringen och aktivera medborgargrupper till insatser för att påverka sin situation. Underlaget för detta arbete finns, menar utredningen, i socialvårdens teoretiska kunskap och praktiska erfarenhet av problemen. En viktig förutsättning för att sociala aspekter skall kunna påverka samhällsplaneringen är att den är tillräckligt långsiktig och att den berör de viktiga förutsättningarna

för de sociala förhållandena.

Socialutredningen ser sådana verksamheter i bostadsområden som här nämnts som viktiga medel att främja jämlikhet och att åstadkomma trygghet för medborgarna.

Inom socialstyrelsen pågår fn ett försök att utveckla metoder för att ta tillvara de socialvårdande organens erfarenheter i den kommunala planeringen. Referensgrupper, i vilka ingår praktiskt verksamma socialar- betare, är knutna till projektet. Vidare medverkar bl a representanter för kommunförbundet.

Fysiska förutsättningar

Verksamheter kräver ytor. Flertalet kräver också lokaler. Därigenom blir de en angelägenhet också för bostadspolitiken i dess mer traditionella mening.

För nya bostadsområden kan redan i planarbetet mark avsättas som ger tillräckligt utrymme för de verksamheter som skall försiggå där. I äldre områden uppstår däremot ofta svårigheter att föra in nya verksamheter. Detta är en problematik som ständigt kommer att vara aktuell, eftersom anspråken på miljön förändras över tiden och har ett nära samband med samhällsutvecklingen i stort. Möjligheten att senare komplettera och förändra befintlig miljö måste därför i största möjliga utsträckning beaktas i planarbetet.

En lugnare takt i bostadsbyggandet i framtiden kan förhoppningsvis medföra att problemen blir måttliga. Det bör rimligen kunna öka möjligheterna att i större utsträckning än hittills ge byggandet formen av förändringar i och kompletteringar av befintlig bebyggelse. Reservkapa- citet hos den service och de verksamheter i övrigt som finns i området bör då i vissa fall kunna utnyttjas.

Det ojämna kapacitetsutnyttjande som beror på sned åldersfördelning torde likaledes bättre kunna bemästras vid en lugnare takt i byggandet.

Möjligheter finns för närvarande att med statliga lån finansiera praktiskt taget allt som har med den fysiska ramen för verksamheteri bostadsområden att göra. Räntebidrag kan emellertid utgå endast för vissa mindre utrymmen, bl a fritids- och samlingslokaler i direkt anslutning till en mindre grupp bostäder och med en yta på i regel högst 200 ml. För vissa utrymmen, främst skolor och barnstugor, utgår statliga investeringsbidrag. För närvarande är det dock inte möjligt att med statliga lån finansiera ombyggnader av utrymmen för att få till stånd lokaler för skilda aktiviteter, om inte ombyggnaden ifråga har samband med en modernisering av bostadshuset.

För miljöförbättrande åtgärder i bostadsområden finns fr o rn den 1 juli 1975 bidrag att tillgå, som kan utnyttjas bla för ”anordnande av mindre lokaler för hobbyverksamhet eller kompletterande anordningar för boendeservice, förbättring av otillfredsställande utemiljöer isyfte att tillgodose barns lekbehov samt de boendes behov av rekreation, motion,

3.4.5. Förutsättningar för verksamheter

samvaro eller andra fritidsaktiviteter” (förordningen (l975:129) om bidrag av statsmedel till förbättring av boendemiljöer).

Bidragen är avsedda i första hand för bostadsområden medl svårigheter att få avsättning för lägenheterna. Bidrag utgår med högst 50% av kostnaden, och högst 1000 kronor, eller om särskilda skäl föreligger * 2 000 kronor för varje lägenhet som berörs av åtgärden. Före den 1 juli 1975 fanns dessutom medel avsatta i statsbudgeten för särskilda insatser i i syfte att åstadkomma en barnvänlig miljö. 1

Personella förutsättningar

Många verksamheter kräver tillgång till personal. Kapaciteten i utbild- ningen av vissa personalkategorier kan i sådana sammanhang lägga hinder i vägen för en i övrigt önskvärd utbyggnad eller leda till lösningar som med hänsyn till verksamhetens kvalitet inte är tillfredsställande. Detta är dock frågor som inte ligger inom bostadspolitikens ansvarsområde.

Vi vill emellertid peka på den problematik som är förknippad med att vissa bostadsområden i konkurrensen om begränsade personalresurser blir lågt prioriterade. Det är i regel bostadsområden med en lång rad svårigheter också i andra avseenden. Ofta har de stora barnkullar och 1 många av de vuxna har låga inkomster.

Ekonomiska förutsättningar

Vi har i det föregående kortfattat redogjort för de möjligheter att finansiera investeringar för bostadsområdesanknutna verksamheter som staten skapar genom lån och bidrag. En allmän erfarenhet är att det är väsentligt svårare att klara driftkostnaderna än investeringarna.

Olika huvudmän har ansvar för driften av det vi hänför till bostadsom— rådesanknutna verksamheter. Därför blir de ekonomiska förutsättningar- na ganska olika för olika verksamheter.

Kommunerna är, som vi tidigare har nämnt, huvudmän för stora delar i av det som kan hänföras till begreppet boendeservice och för skolan, ofta i också för kommunikationerna inom kommunen. Därför blir deras prioriteringar av avgörande betydelse för vilka resurser som kommer att föras ut på bostadsområdesnivå och för fördelningen områdena emellan. Avgiftssättningen har också stor inverkan på vilka som får del av servicen.

Staten stöder ekonomiskt vissa delar av den kommunala boendeser— vicen, såsom den sociala hemhjälpen och förskoleverksamheten samt delar av den övriga barnomsorgen, och likaså såväl ungdomsutbildningen som den kommunala vuxenutbildningen. Det statliga stödet till skolornas elevvårdande verksamhet används av kommunerna iökande utsträckning till förebyggande insatser med inriktning på verksamheteri bostadsområ- dena. Färdtjänsten för gamla och handikappade erhåller sedan en tid tillbaka statsbidrag.

Ett problem i den kommunala behandlingen av boendeservicefrågorna är att de ofta blir föremål för prioriteringar så att säga på marginalen. Stora delar av kommunens åtaganden är bundna för lång tid, bla genom

dryga investeringskostnader. Så är i mindre utsträckning fallet beträffan- de boendeservicen. Den är därför lättare att öka eller minska och på så sätt anpassa till aktuella resurser. Desto angelägnare ser vi det därför att boendeservicen blir föremål för överväganden i kommunens övergripande planering och för en samlad uppmärksamhet från kommunstyrelsens och kommunfullmäktiges sida.

Kommunernas ekonomiska resurser är, trots skatteutjämningsbidraget, olika stora. Detta är en av anledningarna till att utbudet av verksamheter är ojämnt fördelat över landet.

Föreningslivet bland barn och ungdom stöds ekonomiskt av såväl stat som kommun. Verksamheten bland vuxna bygger däremot i stor utsträckning på medlemsavgifter och medlemmarnas egna insatser i övrigt.

Den kommersiella servicen tillhandahålles givetvis på marknadsmässiga villkor.

Med den grundsyn vi har på frågan om boendemiljön som ett instrument att främja jämlikheten i levnadsvillkor anser vi det angeläget att verksamheter i bostadsområden står till de boendes förfogande utan ekonomiska hinder. I den mån avgifter används måste de alltså göras så låga att de inte utestänger de grupper av boende som har små valmöjligheter, därför att deras ekonomi är pressad eller att de har liten fritid eller grupper som tex på grund av handikapp har svårt att lämna bostadsområdet.

3.5. Ortsbundna bostadsvillkor

Expertgruppen för regional utredningsverksamhet (ERU) har på vårt uppdrag redovisat vissa aspekter på de ortsbundna bostadsvillkoren. Deras redogörelse publiceras som bilaga B till detta betänkande (SOU l975:52). Större delen av här redovisade uppgifter är hämtade ur denna bilaga.

1 dag bor mer än 6,5 miljoner människor i tätorter och 1,5 miljon i glesbygd. Tätortsbefolkningens andel har ökat kontinuerligt sedan slutet av 1800-talet. Den hade nått upp till ungefär 50 % av hela befolkningen är 1930 och utgjorde år 1970 ungefär fyra femtedelar. Under de senaste 20 åren är det främst orter med 10 000—100 000 invånare som ökat. Starkast har expansionen varit i de största orternas omland.

Näringslivets struktur och utveckling är, vid sidan om befolkningstill- växten, den viktigaste förklaringen till dagens bosättningsmönster. Den lokala arbetsmarknadens egenskaper bestämmer i hög grad var de förvärvsarbetande och deras familjer bosätter sig. Dock har bilismens utveckling medfört att avstånden från bostad till arbetsplats har ökat. Begreppen tätort och glesbygd är därför inte längre helt entydiga, när det gäller att bedöma urbaniseringens fortgång.

Den urbanisering, som pågått under hela 1900-talet, har medfört ett stort antal flyttningar mellan skilda bostadsförsörjningsområden. Flytt- ningarna beror framför allt på byte av arbete samt på inträde på arbetsmarknaden. Främst är det yngre människor som flyttar. Detta har

medfört att ålderssammansättningen blivit olika i olika delar av landet. Utflyttningsområden har fått en hög andel äldre människor och inflyttningsorter många yngre och en stor andel barn. Servicebehovet blir därmed ojämnt fördelat över landet. De kommunala resurserna blir olika hårt ansträngda.

ERU gör bedömningen att takten kommer att avta i den koncentration som skett av befolkningen till områden, som funktionellt har stort samband med storstäderna. Det framtida bosättningsmönstret kommer

att bli relativt likt det vi har i dag. Bostaden är den fasta punkten för hushållsmedlemmarnas aktiviteter. Från den skall de kunna nå arbetsplatser, skolor, serviceanläggningar och fritidsanordningar. Bostadens värde som baspunkt bestäms därför bl a av omgivningens utbud av nyttigheter och av möjligheten att nå dessa. Bebyggelsens belägenhet och de färdmedel, som hushållen förfogar över, blir således viktiga bestämningsfaktorer för människornas levnadsvillkor.

Olika tätortsstrukturer ger olika förutsättningar att tillgodose anspråk på arbetsplatser, service och friluftsliv. Det finns klara målkonflikter dem emellan. I små orter liksom i glesbygden är det förhållandevis lätt att tillgodose önskemål om närhet till natur och Strövområden, frihet från luftföroreningar och buller. Däremot blir avstånden med nödvändighet långa till flera andra nyttigheter. Tillgången på arbetstillfällen blir sämre. En förutsättning för att nå arbete och service kan vara att hushållet disponerar bil.

Större orter ger bättre förutsättningar att inom bekvämt avstånd ha tillgång till såväl arbetsplatser som service. Däremot är det svårare att erbjuda människorna närhet till stora sammanhängande friytor och strövområden. Utbyggnad med låg exploateringsgrad medför emellertid stora avstånd. Bebyggelse i stora orters ytterområden kan bl a ifråga om tillgång till arbete och beroende av privata bilresor få problem som påminner om glesbygd och småorter.

Med den arbetsfördelning som alltjämt råder i de flesta familjer är det främst kvinnornas villkor som påverkas av de skilda tätortsstrukturernas möjligheter och begränsningar. Vanligtvis finns det endast en bil i ett hushåll. Den används i regel av mannen. Hustrun blir hänvisad till kollektiva färdmedel. På en liten ort begränsas därmed hennes möjlighe- ter högst avsevärt i förhållande till mannens. Antalet arbetsplatser inom räckhåll är litet för henne. Det tar längre tid att nå service.

Också barnens villkor påverkas i hög grad av ortens struktur. En större ort ger vanligtvis större närhet till skolor, daghem och andra gemensam- hetsanordningar. Möjligheterna att knyta kamratkontakter blir större liksom möjligheterna att umgås med skolkamrater också på fritiden. Å andra sidan begränsar i många fall den yttre miljöns utformning barnens aktivitetsmöjligheter. På den mindre orten finns ofta naturområden nära bostaden. Där kan barnen agera ganska fritt och få rika tillfällen till friluftsaktivitet och kroppsträning. Vissa mindre orter erbjuder också en innehållsrik miljö genom att uppdelningen mellan bostäder, arbetsplatser, service, naturområden o d inte drivits lika långt som i de större tätorternas bostadsområden.

Såväl kvinnornas som barnens möjligheter påverkas vidare av tillgången på daghems— och fritidshemsplatser. I dag är tillgången på kommunal barnomsorg mycket ojämn. Förutsättningarna hänger samman med ortens storlek. Men tillgången beror därutöver av kommunens ambitioner och resurser. Bara på några få platser i landet har mer än vart tionde barn i åldern 0—6 år en daghemsplats. Dit hör Stockholm, Malmö, Borås, Örebro och Uppsala. Platser på fritidshem för barn i åldern 7—14 år förekommer alltjämt i mycket liten utsträckning. Det högsta antalet, ca 15 platser per 1 000 barn, finns i Stockholm, Göteborg och Malmö samt i de mest tätbefolkade områdena i Mälardalen och i Jönköping/Nässjö samt Norrköping/Linköping.

ERU har konstaterat att det finns ett klart samband mellan lokalt befolkningsunderlag och förvärvsintensitet. Det gäller både för den vuxna befolkningen som helhet och för kvinnorna. Det krävs en viss befolk- ningskoncentration för att tillgodose kraven på en differentierad arbets- marknad. Samma konsekvens har kraven på kvalificerad service. ERU har funnit att ett lokalt befolkningsunderlag på ca 100 000 invånare ger de bästa förutsättningarna i dessa avseenden. Från andra utgångspunkter kan såväl större som mindre befolkningsunderlag ge fördelar.

Trots de vitt skilda förutsättningar för den dagliga livsföringen som olika ortstyper ger, har ERU tyckt sig kunna lägga fast att det inte finns några större skillnader i det dagliga aktivitetsmönstret mellan dem som bor i orter av olika typer. Det gäller i varje fall om man undantar de tre storstadsregionerna. Människor uträttar serviceärenden och deltar i fritidsaktiviteter i ungefär lika stor omfattning i mindre orter som i medelstora. Konstaterandet gäller dock endast genomsnittligt sett. Däremot föreligger stora skillnader mellan olika människor. Främst kan de återföras till skillnader i transportresurser. De bilburna har större valmöjligheter och bättre tillgång till arbete, service, fritidsområden etc än de billösa.

Det går knappast att bedöma om skillnaderna i förutsättningar för bra bostadsförhållanden är större mellan olika orter än mellan olika bostadsområden inom en ort eller ett bostadsförsörjningsområde.

3.6. Några gruppers situation

Bostadsområdets utformning och sociala innehåll betyder mest för dem som är mest bundna till området. Därför tar vi upp några frågor om situationen för barn och pensionärer. Andra statliga utredningar, bla barnmiljöutredningen (S 197308) och pensionärsundersökningen (S 1974106), har till uppgift att allsidigt belysa dessas situation. Tidigare har bla barnstugeutredningen, SIA-utredningen och servicekommittén behandlat olika aspekter. Vi tari detta avsnitt också upp de förvärvsarbe- tande kvinnornas situation. Sammantaget ställer dessa grupper krav på bostadsmiljön och samhällsplaneringen som ännu är dåligt tillgodosedda.

3.6.1. Barn

”Så länge vi inte gör ett gott liv för de vuxna, kan vi inte skapa ett gott liv för barnen." Ur diskussionen på ett seminarium om bostadsmiljö

(Rapport. Boendeutredningen 1975). Skillnader i föräldrarnas inkomster och försörjningsbörda får effekter

för barnen. Trångboddheten har främst ekonomiska orsaker.

Barnhushållen är mer trångbodda i flerfamiljshus än i småhus. Den genomsnittliga lägenhetsytan i småhus som byggts under senare år är närmare 50 m2 större än i flerfamiljshus. I äldre flerfamiljshus är trångboddheten större än i nybyggda.

De bostadspolitiska åtgärderna har fördelningseffekter som i stor utsträckning kommer barnhushållen till del. Stora skillnader kvarstår likväl. Föräldrarnas situation på arbetsplatsen anställningstrygghet, arbetsuppgifter, arbetstider, hälsorisker, hur de blir bemötta och vilken handlingsfrihet de har i arbetet, deras kulturella och politiska aktivitet — påverkar också barnen. Vi anser att det är viktigt att hålla detta i minnet när frågor om barn diskuteras, inte minst om barn och bostadsmiljö.

Barn och bostadsmiljö har i debatten i stor utsträckning reducerats till en fråga om barn och hustyp. Är småhus bäst för barnen? Blir barnen aggressiva, om de bor i höga hus?

Det oklara orsakssamband, som generellt gäller mellan fysisk utform- ning och individens välfärd i vid mening, gäller även barnen och den fysiska miljö som omger dem. Vissa samband mellan tex hushöjd och lekbeteende har visserligen konstaterats, vilket vi kommer att beröra närmare nedan. Men för att få en någorlunda nyanserad och verklighets- trogen bild av barnens situation måste t ex föräldrarnas situation, kommunens barnomsorg, inslaget av verksamheter och sammansättningen av befolkningen i bostadsområdet också beaktas. Vi behandlar detta även iandra delar av detta kapitel och i kapitel 4 Bostadssegregation.

På motsvarande sätt som när det gäller trångboddhet är det främst barn till ensamstående föräldrar och låginkomsttagare som möts av svårigheter som är en följd av otillräcklig och otillfredsställande barnom- sorg. Den kommunala verksamheten har dock byggts ut förhållandevis snabbt. År 1974 fanns drygt 60000 barn inskrivna på daghem. Ca 50 000 vårdades hos kommunal dagbarnvårdare. Totalt fanns det emellertid över 400 000 barn under skolåldern vars mödrar förvärvsarbe- tade. Av dessa var 225 000 barn till mödrar som arbetade halvtid eller mera. Det fanns vidare 200000 lågstadiebarn med tillsynsbehov men bara 18 000 fritidshemsplatser.

På boendeutredningens uppdrag har Linnéa Gillwik, tidigare expert inom utredningen, skrivit en uppsats med titeln Barn och bostadsmiljö Jämförelse av skilda undersökningars resultat beträffande effekter för barn av bostadsområdens fysiska utformning. (Seminarium om bostads— miljö. Rapport. Boendeutredningen 1975). Ett 20-tal undersökningar, de. flesta svenska och tillkomna åren 1958—74, har studerats.

Uppsatsens syfte var att sammanställa och i någon mån analysera vad olika forskare funnit vara direkta, konkreta och mätbara effekter för

barn av bostadsområdets utformning. Huruvida resultaten kan tolkas så, att den ena eller andra utformningen bäst tillgodoser barnens behov och främjar deras utveckling kan inte avgöras. Syftet var inte heller att utröna om utformningen är av större eller mindre vikt för barnen än andra delar av miljön, såsom verksamheter eller social struktur. Det bör också noteras att merparten av de studerade undersökningarna i likhet med stora delar av svensk boendeforskning är beskrivande och saknar förankring i teoribildning av utvecklingspsykologisk art.

Linnéa Gillwik sammanfattar sinjämförande studie på följande sätt:

De undersökningar som behandlats i denna uppsats visar, att bostads- områdets utformning har en väsentlig betydelse för barnens lek. Utformningen har visats kunna påverka följande: utelektiden, tillsynsmöj— ligheterna, möjligheten för barnen att passera in och ut, åldern då barnen börjar utelek på egen hand, föräldrarnas ängslan för barnen, barnens val av plats för lek, utnyttjandet av olika ytor såsom lekplatser, naturmark och övriga ytor, barnens aktivitetsmönster, frekvensen barnolycksfall i trafiken, sammansättningen av ålders— och könsgrupper utomhus, de vuxnas deltagande i barnens lek, interaktionen mellan barnen, möjligen vissa emotionella och sociala beteenden hos barnen samt kontaktmöjlig- heterna mellan vuxna i bostadsområden.

I bilaga I sammanfattas resultaten i summarisk form. Barn behöver för sin personlighetsutveckling bla möjligheter till träning av sin kropp och sina sinnen, få språklig stimulans och möjligheter att skapa sig en egen identitet. Identitetsutvecklingen förutsätter att barnen får samverka med andra människor. De behöver kontakter med både barn och vuxna, både män och kvinnor. De behöver lära känna människor i olika roller, som yrkesarbetande, föräldrar, samhällsmedborgare. Bostadsmiljön i vid mening ger väsentliga betingel- ser för barnens utveckling. Ju allsidigare den är, desto gynnsammare är förutsättningarna för att barnen skall utvecklas till harmoniska vuxna. En händelsefattig och monoton bostadsmiljö och en ensidig sammansättning av de boende ökar risken för att viktiga delar av barnens utveckling hämmas. Barn med handikapp och invandrarbarn är särskilt beroende av hur omgivningen fungerar.

Barnmiljöutredningen har bl a till uppgift att belysa barnens levnads- villkor. Därvid skall också studeras hur dessa påverkas av de villkor som de vuxna lever under. På uppdrag av denna utredning har en rapport utarbetats med titeln Barnen och den fysiska miljön (SOU l975z36). Författarna, som anlägger en vid syn på miljöbegreppet och särskilt betonar konsekvenserna av ”den totala miljöns omvandling”, slår fast följande:

— Barn lever avskilda från viktiga verksamhetsområden och miljötyper. — Barn lever avskilda från andra ålderskategorier och kulturmönster. — Barn lever i påtvingad kontakt med ett stort antaljämnåriga. — Barn lever på grund av miljöbyten under uppväxttiden i ett osäkert förhållande till omgivningen. Barn lever i miljöer, som de saknar rätt och möjlighet att påverka.

Barnen vistas ute mera än vuxna. 4—9-åringarna är den grupp som är utomhus mest. De träffar andra barn och leker med dem. Men om barnens inbördes täta kontakter och deras kunskap om bostadsområdet inte har någon motsvarighet hos de vuxna, kan detta leda till spänningar och konflikter. Det kan också vara så att, även om barnen är tillsammans, deras relationer till varandra därmed inte behöver vara speciellt utveckla- de. I en undersökning som gäller Rosengård i Malmö kunde man observera en påtaglig ålders-, köns- och nationalitetssegregation i barnens grupperingar då de lekte.

Barnen har överhuvudtaget få kontakter med vuxna och ofta svårt att få utlopp för sin aktivitet i konstruktiva former — eller på ett sätt som uppfattas som ordnat av de kringboende vuxna. Detta kommer bl a till uttryck i Vi har en idé, (En bok från socialstyrelsen, Uddevalla 1975). Den innehåller dokumentation av 106 projekt som utgör försöksverksam- het med fritidsaktiviteter för barn, företrädesvis 7—12-åringar, i samarbe- te med statliga organ och kommunförbundet.

Barn har behov av organiserad fritidsverksamhet. Inte något projekt har misslyckats därför att det kommit för få barn. Däremot har många projekt tvingats sänka sina kvalitativa ambitioner därför att barnen strömmat till i oanad mängd. I flera projekt har alla barn i de aktuella åldrarna som bott på orten deltagit i fritidsverksamheten.

Beträffande vuxenkontakter redovisas följande:

...föräldrarna kan engageras i barnens fritidsverksamheter om föräldra- kontakt och föräldramedverkan planeras in i verksamheten från början och om fritidsledarna får tid avsatt för föräldrakontakt.

Många föräldrar, bostadsförvaltare, socialarbetare, forskare och barnen själva har konstaterat att många bostadsmiljöer fungerar dåligt för barnen. Det gäller både höga och låga hus, tät och gles bebyggelse. Det beror till en del på att kunskapen om behov av lek- och friytor, behov av solljus och skydd för vind 0 d och de normer som finns inte alltid beaktas i planering och genomförande.

3.6.2. Pensionärer

I slutet av år 1975 är ca 1 250 000 personer 65 år eller äldre. De utgör ungefär 14% av befolkningen. I glesbygden är andelen högre än i tätorter. I mer än vart fjärde hushåll *i riket bor personer i denna åldersgrupp. Personer som är 75 år eller äldre utgör i dag nära 500 000 (37 %) av hela gruppen ålderspensionärer.

För personer i åldern 65 år och däröver använder vi i fortsättningen benämningen ålderspensionärer, eftersom den allmänna pensionsåldern kommer att sänkas från 67 till 65 år den 1 juli 1976. Omkring 70 % av ålderspensionärerna har i stort sett bara sin folkpension att leva av. Hälften av alla ålderspensionärer erhåller kommunalt bostadstillägg. Deras marginaler för utgifter vid sidan om de mest nödvändiga är alltså mycket små.

Antalet personer med förtidspension är ca 300 000. Av förtidspen-

sionärerna var ijanuari 1974 22 % under 50 år, 29 % mellan 50 och 60 år och 49 % i åldern 60—66 år.

Uppgifter om pensionärernas bostadsförhållanden för hela riket finns inte från senare tidpunkt än hösten 1970 (FoB). Ikapitel 9 lämnar vi en redovisning härom i samband med en beskrivning av bostadstilläggens utformning. Vi återger några av uppgifterna också i detta sammanhang och kompletterar dem på vissa punkter. Den information som vi har om pensionärernas bostadsförhållanden gäller nästan enbart ålderspensionä- rerna. Om förtidspensionärernas bostadsförhållanden finns få statistiska uppgifter.

960 000, 87 %, av de äldre hade egna lägenheter eller bodde tillsammans med make. Av de övriga bodde 80 000 hos barn eller andra släktingar. Omkring en tredjedel av de äldre bodde helt ensamma och omkring hälften delade hushåll med maken eller annan person.

Trångboddhet förekommer relativt sällan, vilket sammanhänger med att hushållen är små.

Av samtliga ålderspensionärer bodde 19 % omodernt, flertalet i småhus. Älderspensionärerna bor i lägenheter med genomsnittligt sett sämre utrustningsstandard än befolkningen i stort. Särskilt i glesbygden bor många ensamma gamla fortfarande i helt omoderna småhus.

På kommunala ålderdomshem fanns vid slutet av år 1973 60000 platser. 2 800 av dem användes för långvarigt sjuka, för vilka landstinget har vårdansvaret. På privata ålderdomshem fanns mellan 2 000 och 3 000 vårdplatser. Få ålderdomshem har byggts under de senaste åren.

I stället för ålderdomshem inrättas numera i växande utsträckning s k servicehus för äldre och handikappade. Till dem kan statliga bostadslån utgå, men däremot inte till ålderdomshemmen.

I ett servicehus har pensionären eget kontrakt på sin lägenhet, egna möbler och kan leva helt självständigt. Servicen består normalt av reception, tillgång till personal dygnet om, social hemhjälp, matservering samt hobby- och samlingslokaler. I vissa fall finns dessutom fot- och hårvård, läkarmottagning, motionslokaler. I många fall har lägenheter inretts också för gravt handikappade. Service och verksamheter är ofta tillgängliga även för de pensionärer som inte bor i själva anläggningen, s k dagcenter. Mera sällan är den däremot öppen för andra än pensionärer. Det finns även exempel på att man disponerat ett eller flera våningsplan eller trappuppgångar i ett vanligt bostadshus som servicebo- städer för äldre eller handikappade.

Erfarenheterna från både de särskilda servicehusen och servicelägenhe— ter insprängda i vanliga hyreshus är genomgående positiva.

Också till pensionärer som bor i vanliga bostadshus tillhandahåller kommunerna olika former av service. De är viktiga förutsättningar för möjligheten att bo kvar i egna lägenheter. Skillnaderna i servicestandard mellan kommunerna är emellertid stora.

År 1973 fick över 300 000 äldre och handikappade social hemhjälp. Variationer fanns mellan 79 och 548 hjälpta per 1 000 invånare i åldern 67 år och däröver. Det genomsnittliga antalet arbetstimmar under året per hjälpt person varierade mellan 49 och 403.

1 Till väsentliga delar är uppgifterna i det följande hämtade ur skriften Boendeformer för pen- sionärer (Uddevalla 1975). Ytterligare upp- gifter fmns i bilaga 2.

Att åldras innebär bl a att rörelseförmågan avtar. Psykologiska faktorer är också viktiga att beakta när det gäller äldre människor. Deras personlighet påverkas på olika sätt av åldrandet.1 Men väl så betydelsefullt för deras personlighetsutveckling är de attityder som de möter i sin omgivning. Är dessa negativa ser de äldre lätt negativt på sig själva. De reagerar då med olika försvarsmekanismer. En vanlig sådan är att isolera sig.

Det är svårt att åstadkomma en social miljö, i vilken de äldre kan bibehålla sin identitet och känna sig harmoniska i vetskap om att deras sociala roll alltjämt är betydelsefull. I äldre bostadsbebyggelse kan det sociala kontaktnätet ofta vara väl utvecklat. I en undersökning av förhållandena i flerfamiljshus, byggda före 1921, (Byggforskningen, Rapport R 13:1975, Linnéa Gillwik, Sociala aspekter på bostadssanering) visas att nära vartannat hushåll umgicks med någon granne. De sociala kontakterna representerar ett värde som det är angeläget att slå vakt om inför saneringen.

Vikten av att äldre människor får möjligheter att knyta nya vänskaps- band som ersätter dem som går förlorade, när man lämnar arbetslivet och när anhöriga och vänner går bort måste vidare beaktas, inte minst i bostadsplaneringen. Det finns forskningsresultat som visar att vänskap bland äldre människor lättare uppstår om de har åldersgelikar i sin närhet. Äldre människor har fler nära vänner, när det finns många andra i samma ålder i bostadsområdet än när där finns få äldre. Fil dr Lars Torhstam vid sociologiska institutionen, Uppsala universitet, har härav dragit följande slutsats:

Med ovanstående resonemang som bakgrund kan den rekommenda- tionen formuleras, att om målet är att skapa bästa förutsättningar för att äldre människor skall kunna bilda vänskapsrelationer, så skall detta ske genom att planera för en tillräckligt hög andel åldersgelikari bostadsom- rådet. Det är alltså fel att konstruera bostadsområden med enstaka insprängda pensionärslägenheter, men det är också fel att skapa helt åldershomogena anläggningar vid sidan av övriga bostadsområden. Målet bör vara att inom ramen för vanliga, relativt centrala, bostadsområden planera för tillräckligt hög andel av äldre människor. Detta skulle t ex kunna ske genom att samtliga lägenheter på visst våningsplan i ett bostadsområde specialinreds och reserveras för äldre. Till de bostadsom- råden som anordnats på detta sätt kan också vissa centrala serviceanlägg-

ningar anslutas. (s 73—74).

Behovet av att beakta bostadsmiljöns inverkan på identitets- och personlighetsutveckling torde vara minst lika angeläget när det gäller förtidspensionärerna som när det gäller de äldre. Det förefaller tom sannolikt att risken för en personlighetsnedbrytning skulle vara ännu större för dem, eftersom de på grund av omgivningens tryck och förväntningar ständigt blir påminda om sin avvikande sociala roll.

Förskolebarnen och pensionärerna är de grupper av befolkningen som har den största fritiden. Som fritid har räknats den tid som återstår sedan tid för sömn och hygien, för arbete och arbetsresor (inkl skolarbete) samt för inköp, fortbildning m ni har räknats bort. Pensionärernas fritid har i en undersökning utförd i Göteborg beräknats till 10 timmar per dygn,

medan den stora gruppen av personer i åldern 20—66 år har i genomsnitt 3 timmars tid att disponera för fritidsaktiviteter. Detta gäller fritiden under måndag—fredag. Under veckosluten finns det inga större skillnader mellan åldersgrupperna.

Entydiga erfarenheter talar för nödvändigheten av att pensionärer, yngre såväl som äldre, bereds möjligheter till en aktiv och meningsfull fritid. Vissa försök med förberedelser för inträdet i pensionsåldern har gjorts på några håll i Sverige. Det sker i regel i studiecirkelform. Liknande verksamhet finns i andra länder, bl a i Norge. Man trycker starkt på de nya sociala roller, som de pensionerade kan ta på sig genom att de disponerar sin tid mer fritt än andra. Bla understryks deras möjligheter

att fungera som kontaktpunkter för släktingar, vänner och grannar.

3.6.3. Förvärvsarbetande kvinnor

Det statistiska materialet till detta avsnitt är hämtat ur Equality is the goal av Elisabet Sandberg (Svenska institutet 1975). Rapporten har utarbetats med anledning av FN:s internationella kvinnoår 1975.

År 1974 var i genomsnitt 1 520 000 (65 %) sysselsatta av totalt 2 340 000 kvinnor i åldern 20—64 år enligt arbetskraftsundersökningar- nas definition (statistiska centralbyrån). Framför allt småbarnsmödrarnas förvärvsarbete har ökat starkt under de senaste åren. År 1965 var 37 % av dessa sysselsatta mot 57 % år 1974. Antalet hemarbetande (ej förvärvs- arbetande) har mellan samma år sjunkit med 300 000.

Den senast tillgängliga prognosen innebär att nära 100 000 fler kvinnor beräknas förvärvsarbeta år 1980 jämfört med år 1974. Ökningen väntas bli särskilt stor bland småbarnsmödrarna. Arbetskraften år 1980 beräknas bestå av 2,3 milj män och 1,8 milj kvinnor. Den förväntade utvecklingen framgår också av figur 3.1.

Kvinnorna har i stor utsträckning ett litet antal lågt värderade och lågt betalda yrken. Ca 80 % av alla sysselsatta kvinnor återfinns i elva s k ”kvinnoyrken” (affärsbiträden, husligt arbete, hälso- och sjukvård, kontorsarbete, städning o d). Även arbetstiden avviker från männens. Av ca 650000 personer, som arbetade mindre än 20 tim i veckan, var 600 000 kvinnor (37 % av samtliga sysselsatta kvinnor). Kvinnorna har således en svagare anknytning till arbetsmarknaden än männen.

Det finns emellertid stora regionala skillnader. Södra Sverige och storstadsområdena har högre andel förvärvsarbetande kvinnor än övriga landet. Förvärvsintensiteten för kvinnor har visat sig ha samband med hur många människor som bor inom den lokala arbetsmarknaden. Ju större ort, desto högre kvinnlig förvärvsintensitet.

62 % av alla barn i åldern 0—17 år hade år 1974 mödrar som var förvärvsarbetande enligt arbetskraftsundersökningarna. Två tredjedelar av barnen hade mödrar som arbetade halvtid eller mera.

De förvärvsarbetande kvinnornas, främst mödrarnas, pressade situation är väl känd. Ensamstående mödrar är en särskilt utsatt grupp. Till de praktiska svårigheterna med barnomsorgen kommer ett beroende av kollektiva transportmedel och service av olika slag.

Figur 3.1 Relativa arbetskraftstal för män, kvinnor med barn under 7 år och alla kvinnor 1 965—1974 samt enligt prognos till 1980. Åldrama 20—64 år. Källa: Equality is the goal av Elisabet Sandberg.

kvinnor

kvinnor med barn under 7 år

10— DTI—l—I—WW—I I I |_— | T I 1965 68 70 72 74 76 78 80

Kvinnorna disponerar bil i lägre grad än männen. Det innebär att de i större utsträckning än männen är hänvisade till arbeten som ligger i närheten av bostaden. Enligt en trafikundersökning i Storstockholm år 1971 hade heltidsarbetande gifta kvinnor i genomsnitt betydligt kortare arbetsresor än sina män. Ändå tog resan lika lång tid för dem, beroende på att kvinnorna reste med buss och tåg och männen med bil. Enligt samma undersökning promenerade en fjärdedel av de heltidsarbetande kvinnorna och en tredjedel av de deltidsarbetande till sitt arbete.

Åtgärder för att underlätta hushållsarbetet har diskuterats ända sedan 1930-talet. De har under de gångna decennierna bl a med bostadssocio- logisk forskning som grund främst varit inriktade på att ge de enskilda lägenheterna sådan planlösning och utrustning att hemarbetet kunnat bli lättare. Därutöver hari princip endast tvättstuga i anslutning till bostaden uppställts som krav. Kollektivhus och servicehus med matserveringar, samlingslokaler, daghem etc har under samma period diskuterats mer eller mindre livligt. Sådana anläggningar har emellertid realiserats i mycket liten omfattning.

Intresset för servicefrågorna har varit stort sedan mitten av 1960-talet. Krav på matservering, tvätt- och städservice, reception o (1 har bl a ställts mot bakgrund av kvinnornas ökade förvärvsarbete och setts som en fråga

om jämställdhet mellan könen. Resultatet har blivit ganska magert.

Detta kan tyckas förvånande. Under den period då den kvinnliga förvärvsfrekvensen ökat mycket starkt har, trots livlig debatt och utredningsverksamhet, få resultat visats i form av praktiska lösningar. Snarare har vissa delar av servicen uttunnats.

Vissa bostadsförvaltande företag har emellertid varit lyhörda för opinionen och inrättat receptioner. Till dessa är knutna ett varierande antal servicefunktioner, t ex gästrum, varumottagning, tillsyn av lägenhe- ter vid bortovaro, korttidstillsyn av barn, tvättinlämning etc. Någon samlad utvärdering av hur receptionerna fungerar, vilka behov de fyller, avgiftssättning o (1 finns ej.

Åtgärder för att underlätta hushållsarbetet har således främst gällt själva lägenheterna och utrustningen i dessa. Samtidigt har rationalise- ringssträvanden med krav på ökat underlag för samhällelig och kommersi- ell service, t ex bank, post, försäkringskassa o d samt butiker och fastighetsservice inneburit en successiv minskning av den typen av service i bostadsområdena.

Det normala mönstret i framtiden torde bli att både kvinnor och män förvärvsarbetar sedan de slutat sina studier. De kommer att göra kortare eller längre avbrott när barnen är små, för studier, för föreningsarbete o (1. De förändrade förutsättningarna måste beaktas i bostadsförsörjning- en och i samhällsplaneringen i stort.

3.6.4. Några kommentarer

De traditionella bostadspolitiska medlen, t ex finansieringsstöd och bostadsbidrag, har bidragit till att förbättra levnadsvillkoren för de sämst ställda grupperna. Nya insatser erfordras för att bostädernas utformning skall bli sådan att alla grupper kan få goda bostadsförhållanden. En god bostadsmiljö kan emellertid inte garanteras enbart genom statliga åtgärder, men sådana erfordras som stöd. Varje bostadsområde har sina förutsättningar. Detta ställer kraven på bostadsföretag och kommuner att utnyttja och fördela resurserna så att bostadsmiljön fungerar för alla.

3.7. Kunskap och bostadsutformning

3.7.1. Inledning

Vid ett försök till beskrivning av hur bostadsmiljöer fungerar och varför de ser ut som de gör, är det naturligt att ställa sig frågor av typen:

Hur har boendeforskningen växt fram? Vilken inriktning har den? -— Hur är den teoretiskt och metodologiskt uppbyggd? Hur förmedlas den kunskap som forskningen samlar in? — Hur verkar normer?

Vi kommer att något belysa dessa frågeställningar bl a med hjälp av material som vi tidigare publicerat. I bilaga till Solidarisk bostadspolitik

(SOU 1974:18, 1511—152151) redovisade vi en bibliografi över svensk boendeforskning som var utförd på vårt uppdrag av institutionen för byggnadsfunktionslära vid Lunds tekniska högskola. (Den finns även utgiven som en byggforskningsrapport R43zl974.)

Sammanställningen omfattar totalt 331 rapporter, utredningar och undersökningar. Den blev klar i ett sådant utredningsskede att vi inte hann göra någon analys i samband med publiceringen. Vi har nu översiktligt granskat innehållet i de i bibliografin upptagna verken. Med ledning härav diskuterar vi inriktningen i den svenska beteendevetenskap- liga forskning, som berör boendet.

På ett seminarium om bostadsmiljö som vi anordnade den 2—3 december 1974 ingick en diskussion över ämnet Kunskap och bostadsut- formning, ur vilken vi även hämtat material för vår framställning. (Seminarium om bostadsmiljö. Rapport. Boendeutredningen 1975.)

3.7.2. Bostadssociologins framväxt och inriktning

Någon samlad redogörelse för hur den empiriska bostadsforskningen växt fram, finns inte. Vi citerar därför från nämnda seminarium ett referat av ett anförande av Lennart Holm, som själv tagit aktiv del i utvecklingen under hela efterkrigsperioden.

Man började inte med grannskapside'n i dess helhet, utan starten skedde från familjen och lägenhetsutformningen. På Svenska Slöjdföre- ningens och SAR:s initiativ gjordes bostadsundersökningar som någorlun- da systematiskt byggde på fältstudier och som belyste den svenska normalfamiljens utnyttjande av bostaden och dess komplement. Detta fick så småningom som resultat att Hemmens forskningsinstitut bildades. HFI redovisade en undersökning som hette Mor och barn från morgon till kväll, som Carin Boalt och Gösta Carlsson hade gjort. Den var grunden till den bostadsvane- och bostadsvärderingsforskning som sedermera gjordes. Samtidigt bedrevs en forskning av motsvarande art i Norge och Danmark.

Så småningom gjordes större och mer systematiska undersökningar under 1950-talet. De gjordes i HFlzs och bostadsstyrelsens regi. De avsåg några Stockholmsområden, Gustavsberg, Örebro rn fl. Alltmer kom man in på frågan om bostadens samband med bostadskomplementen och den yttre miljön, och hushållens situation och dess beroende av den fysiska utrustningen. Det går inte att studera den yttre miljön utan att känna till hushållet självt och dess arbetssituation.

1960-talet kännetecknades av att institutioner och verk, tex de sociologiska institutionerna och universiteten, statens institut för bygg- nadsforskning och arkitekturskolorna, kom till och att det handfasta kunskapsinsamlandet upphörde. Samtidigt kom den forskningsmetodik som tidigare varit förhärskande och som kännetecknades av en i överförd bemärkelse naturvetenskaplig inriktning att sättas ifråga. I stället fördes en diskussion om värderingar och mål som inte hade en sådan konkretion att den gick att arbeta vidare på. Som exempel nämnde Lennart Holm att tidigare togs stickprov på hur lägenheterna var beskaffade och hur de användes, vilket nu upphörde. Den delvis mycket mödosamma och

dyrbara forskningsmetodik som tidigare användes kom delvis i vanrykte i och med tillkomsten av dessa institutioner. Han ansåg att metoderna som användes under 1950- och 1960-talen mycket väl skulle kunna överflyt- tas till 1970- och 1980-talen jämsides med nya former.

De undersökningar som blivit resultatet av denna forskning finns redovisade i den bibliografi som vi inledningsvis omnämnde. Dess 331 arbeten har tillkommit under perioden 1930—1973.

Boendet har i bibliografin definierats så att det omfattar såväl lägenheter med dess biutrymmen som den yttre närmiljön med till denna direkt anknutna bostadskomplement. Forskningens kvalitet eller relevans framgår inte av bibliografin.

Forskningsprojekten har i bibliografin klassats på fem nivåer. 115 av 331 projekt hänförs till inrednings-, lägenhets- eller byggnadsnivå, 106 hänförs till stadsdelsnivå och 110 till övergripande nivå. Huvuddelen av samtliga projekt behandlar ”normalfamiljen”. Projekt hänförliga till de båda senare nivåerna är av intresse för oss i detta sammanhang.

Av de 106 studierna på stadsdelsnivå kan 38 sägas ge informationer om hur invånarna har det i sina bostadsområden. Här har då inräknats sådana studier som behandlar markplanering och utomhusaktiviteter, lek och lekplatser, fritid och fritidsanordningar, service och serviceanläggningar, social kontakt, segregation, socialt samspel samt bostadspreferenser. Dessa 38 undersökningar är med några få undantag empiriska studier utan teoretisk ram och utgörs av observationer av beteende eller av ytliga intervjuer med de boende. Undersökningarna tar i allmänhet upp en viss isolerad aspekt, tex utnyttjandet av viss anordning och behandlar inte hela den omgivande miljöns betydelse. Studierna avser visst eller vissa bestämda bostadsområden. De innehåller i ringa utsträckning några slutsatser, orsaksanalyser eller förklaringar till ett iakttaget beteende. Frågan Varför? ställs inte.

Tre av studierna innehåller en mer analytisk ansats. I bibliografin är de numrerade 196, 211 och 219. De utgörs av en licentiatavhandling och en forskningsrapport från en pedagogisk institution och en forskningsrap- port från en sociologisk institution.

Av de 1 10 projekten som klassats på övergripande nivå kan 42 sägas ge informationer om hur invånarna har det i sina bostadsområden. Endast 8 av dessa 42 kan anses vara i någon mening analytiska och grupperar sig efter utgivning på följande sätt. Numren är bibliografins beteckningar.

bok 228 byggforskningsrapport 233 3-betygsuppsats från

sociologisk institution 306 rapporter från peda-

gogisk institution 280, 287, 303 uppsats från social-

högskola 284

meddelande från social- styrelsen 326

Samtliga arbeten som här betecknats som analytiska har, på något undantag när, tillkommit under 1970-talet. Av bibliografins titlar är således den övervägande delen hänförliga till projekt av utredande karaktär och saknar någon form av teoribildning.

Huvuddelen av den fria grundforskningen bedrivs traditionellt på universitet och högskolor. Man kunde därför förvänta sig att teorier om vad boendet betyder för människor skulle utvecklas vid universitetens beteendevetenskapliga institutioner.

Av de totalt 331 titlarna kommer 61 från sociologisk eller pedagogisk institution. Av dessa utgörs 40 av 3-betygsuppsatser, 17 har haft licentiander eller licentiater som medarbetare och 4 är doktorsavhand- lingar.

Ett annat sätt att indela arbetena från dessa båda slag av institutioner är att bedöma dem efter forskningsinriktning. 48 är rent deskriptiva utredningar, ofta gjorda efter beställning, 8 kan karakteriseras som metodprövande, 3 som rent teoretiska medan 2 har en viss grad av teoretisk karaktär.

Inget av de totalt 216 projekt, som kan tänkas ge informationer om människornas situation i bostadsområden, kommer från en psykologisk institution.

Med hänsyn till att den övervägande delen av arbetena är 3-betygsupp- satser är det inte förvånande att de är teorilösa och av endast utredande karaktär. Resurserna för beteendevetenskaplig forskning har varit och är sma.

3.7.3. Synpunkter på boendeforskningen

Edmund Dahlström är den sociolog som i Sverige först arbetade med planeringsproblem. I en artikel i Plan 1949:2 ”Lokal samhällsplanering och sociologisk forskning” ger han synpunkter på sociologins roll i stadsplaneringen. Vi har i avsnitt 3.2.2 återgivit hur de bostadspolitiska målen speglats i stadsplanetävlingar. I sin artikel ser Dahlström sociolo— gens uppgift bl a som att klarlägga den

vetenskapligt metodiska uppfattningen av planeringens innebörd och rensa bort en massa systematiska oklarheter, ofta i form av slagord med estetisk syftning och litterära fraser, som understundom insmyger sig i planeringsresonemang . . .

Vi behöver klargöra för oss innebörden av sådana frågor såsom: Vad l betyder värderingar? Vad innebär sak och värdepremisser? Vad menar vi med funktionalistisk planering? Vilka kriterier har vi på att behov föreligger av vissa anordningar? Och hur kan vi mäta dessa behov? . . . En viktig uppgift är att söka klarlägga, i samarbete med vederbörande experter, de estetiska och arkitektoniska teoriernas innebörd med avseende på de teorier och värderingar rörande sociala förhållanden, som där förutsätts. Vad menar man med ”vila och rörelse” i stadsbilden, med en ”levande" eller ”organisk” miljö, med en ”dionysisk” arkitektur?

Dahlström slutar sin artikel med att framhålla:

Det behövs således en ökad och mera mångsidig forskning av våra samhällen. Den socialgeografiska forskningen i vårt land har inlett översiktliga undersökningar av samhällen ur vissa geografiska synpunkter.

Vi är mogna för en beskrivning av våra samhällen som syftar längre, till att även ta med psykologiska och sociologiska variabler. Det är ett väldigt program som därvid antyds. Ett program som kräver ett omfattande teamwork mellan forskare av olika slag och mellan forskare och planerare. Vill man se hur ett samarbete av det förra slaget, dvs mellan samhällsvetare och psykologer av olika slag, tagit sig ut vid undersökning- ar av enskilda samhällen kan man gå till de i den amerikanska sociologiska litteraturen behandlade ”community studies" som de utvecklats under sista decenniet.

De undersökningar som Dahlström argumenterade för har aldrig kommit att utföras, varken av honom själv eller någon annan.

I de två stora undersökningar inom bebyggelsesociologin, som Dahl- ström själv utförde, Trivsel i söderort (1951) och Barnfamiljer i höghus och trevåningshus i Vällingby (1957) övertog han helt de problemformu- leringar som planerarna givit honom och använde inga sociologiska teorier. Efter år 1957 har Dahlström ägnat sig åt arbetslivssociologi. Han har dock med sina nämnda två stora undersökningar bildat skola och varit förebild för många av de i bibliografin upptagna arbetena.

De skissartade tankar Dahlström framförde för mer än ett kvartssekel sedan om angelägna forskningsuppgifter inom bebyggelsesociologin anser vi alltjämt är aktuella och angelägna.

Vi har här belyst behovet av en kraftig insats i fråga om beteendeveten- skaplig forskning. I denna bör nya teoretiska och metodiska ansatser prövas i syfte att vinna kunskap om och ökad förståelse av människors livssituation och vad boendet spelar för roll i denna. De rapporter som under senare år kommit från socialarbetare på fältet har pekat på problemen — beteendevetenskaplig forskning bör bidra till att klargöra samband och analysera orsaker.

Program för boendeforskning har på senare tid skisserats i olika former. Statens råd för byggnadsforskning presenterade år 1973 en programskrift Forskning om människa — närmiljö. Enligt författarna skall den emellertid mer betraktas som ett underlag för diskussion än som en programskrift i egentlig mening. Efter att bl a ha påtalat att kunskaper och forskningsansatser måste hämtas från olika fält, exempelvis socialpsy- kologi och socialantropologi, framhålls: ”Forskning om människa — närmiljö som ännu inte bundit sig vid etablerade studier bör kunna göra ett pionjärarbete genom att djärvt pröva skilda ansatser.”

Också statens planverk och socialstyrelsen har i olika sammanhang engagerat sig i frågor om samspelet mellan de boende och den omgivande miljön. Se bl a Boendemiljö — sociala mål och fysisk planering (byggforskningsrapport R 38:1974) och Social miljöplanering - Sociala aspekter på planeringen av lokala miljöer (socialstyrelsen, ännu ej publicerad).

Inom bostadsdepartementet har inrättats en expertgrupp för forskning om fysisk planering och bebyggelse. Bland expertgruppens huvuduppgif- ter är problemformulering inom olika forskningsområden och initiering och prioritering av forskningsinsatser. Expertgruppen är avsedd att kunna utvecklas till ett organ för att systematiskt kanalisera forskningsönskemål bl a från det offentliga utredningsväsendet.

3.7.4. Något om sättet att beskriva planer för fysisk miljö

Kunskap och bostadsutformning är inte enbart en fråga om forskning. Det är i hög grad fråga om att i ord beskriva den kunskap och de idéer som skall ligga till grund för förslag om fysiska planer.

Resultatet — planerna —— måste också kunna beskrivas på ett begripligt sätt. Detta gäller inte enbart den formella situation som planen reglerar utan kanske i ännu högre grad värderingarna bakom och konsekvenserna av planförslaget. Det är detta, tillsammans med kartor, modeller och kalkyler, som bör bilda underlag för politiska beslut.

Om de i samhället allmänt omfattade målen om demokrati och jämlikhet skall kunna tillämpas även för bostadsmiljön krävs således bl a en utveckling av beskrivningssystemet för de fysiska planerna.

Kommunala fysiska planer utarbetas för närvarande ofta på tre nivåer eller detaljeringsgrader. Dessa nivåer är

— kommunomfattande planer (generalplaner) — planer för ett område som i vissa avseenden är lämpligt att studera i ett sammanhang (områdesplaner, dispositionsplaner) — detaljplaner (stadsplaner och byggnadsplaner); detaljplanen omfattar en produktionsenhet som är aktuell för genomförande.

De ovan angivna plantyperna överensstämmer emellertid inte med de planinstitut som regleras i byggnadslagstiftningen, byggnadslagen (1947:385) och byggnadsstadgan (19591612). För kommunerna omfattar dessa generalplan och detaljplan (stadsplan eller byggnadsplan). Gemen- samt för flera kommuner kan regionplan upprättas.

På de tre plannivåerna griper översiktliga och detaljerade synsätt in i varandra. Planerna påverkar ömsesidigt varandra. Arbetet på en översikts- plan medför ofta ett mer detaljerat studium av ett delområde. Upprättan- det av en detaljplan innebär att hänsyn måste tas till dess konsekvenser för kringliggande områden och för stadsbygden i stort.

Ofta utarbetas planer på de olika nivåerna parallellt. På de översiktliga nivåerna fattas beslut om tunga och långsiktiga investeringar som med svårighet kan omprövas på detaljerade nivåer. Insyn iplaneringens tidiga faser och i de successiva ställningstagandena är därför betydelsefull för inflytande även över bostadsmiljön.

Detaljplanen utgör den plannivå, där den planerade bostadsmiljön kan beskrivas mest åskådligt och konkret. Enligt gällande lag består detalj- planen dels av en karta, dels av en handling med bestämmelser för byggandet, s k stadsplanebestämmelser. Förslag till detaljplan som överlämnats för antagande eller fastställelse skall också åtföljas av en beskrivning av förslaget med erforderlig motivering.

Beskrivningarna till under senare år fastställda stadsplaner för bostads- bebyggelse saknar ofta den i lag föreskrivna motiveringen till planen. Sociala och ekonomiska konsekvenser beskrivs inte heller. Tyngdpunkten i beskrivningen av bostadsbebyggelsen ligger i en beskrivning av planen som ett transportsystem med biltrafik, parkeringsanläggningar och gångvägssystem utförligt behandlade. Beskrivningen sker i tekniska

termer och utan angivande av förutsättningar, möjliga lösningar, värde- ringar och konsekvenser av föreslagen lösning. Den valda lösningen redovisas som något ofrånkomligt och Opåverkbart. Miljöns utformningi övrigt beskrivs med samma vaga estetiska formuleringar, som enligt vad vi framhållit i avsnitt 3.2 karakteriserar uttalanden och bedömningar i stadsplanetävlingar. Inverkan på naturmiljön eller störningar behandlas knapphändigt och utan värderingar av olika möjligheter. Att viss bostadsbebyggelse blir utsatt för störande trafikbuller redovisas t ex inte som en svaghet i planen som skulle kunna undvikas, utan som en nödvändig effekt som kan motverkas med treglasfönster. I likhet med förhållandet i stadsplanetävlingarna karakteriseras också planbeskriv— ningarna av brist på inlevelse i de människors situation som skall bo och leva i området. För dem blir emellertid den miljö som åstadkommes genom planen en väsentlig del av och förutsättning för levnadsvillkoren.

Beskrivningar till områdesplaner för bostadsbebyggelse har likartade brister som stadsplanebeskrivningarna. Planens sociala konsekvenser redovisas inte. Påverkan på eller tillvaratagande av naturmiljön samt motverkande av störningar beskrivs inte klart. Framställningen är inte problemorienterad och anger inte heller ställningstaganden för hur problemen skall kunna lösas. Planen redovisar ofta ett program för vald standard i form av service, friytor och trafik. Trafiken har därvid en dominerande ställning i förhållande till andra anordningar. Service och friytor anges bara i ytstorlekar och avstånd.

I generalplaner, den mest översiktliga kommunala planeringsnivån, beskrivs bostadsproduktionen mätt i antal rumsenheter eller lägenheter. För bostadsbyggandet eller bostadsförsörjningen beskrivs sällan eftersträ- vade kvaliteter i miljön. Även planer som leder till en förstärkning av skillnader i kvaliteten på kommunens olika bostadsområden innehåller allmänna, vaga formuleringar som t ex att planen utgår från gemensamma sociala grundvärderingar.

Sammanfattningsvis anser vi, att den verbala beskrivningen av en plan är ett viktigt hjälpmedel för att den skall kunna tolkas och diskuteras av kommunens invånare och politiker. I bostadsförsörjningen är den fysiska planeringen ett av medlen för att åstadkomma demokrati ochjämlikhet. Beskrivningen bör redogöra för de mål man vill uppnå för den föreslagna bebyggelsen och planförslagets sociala och ekonomiska verkningar.

Man bör också kunna beskriva befintlig naturmiljö såsom landskap, växtlighet, markbeskaffenhet, yt- och grundvattenförhållanden, klimat- förhållanden m m samt hur dessa beståndsdelar i naturmiljön påverkas av eller tas tillvara i bebyggelsen. Befintliga eller genom bebyggelsen åstadkomna störande faktorer och hur dessa bemöts bör också kunna beskrivas, t ex buller, vatten- och luftföroreningar.

Vilka kvaliteter som kan uppnås såväl när det gäller att tillvarata naturmiljön som att minska störningar måste redovisas — detsamma gäller de sociala effekterna. Vi anser det vara väsentligt för ett ställningstagande hos kommunernas beslutande organ om den planerade bebyggelsen kan komma att öka eller minska kvalitetsskillnader mellan kommunens olika bebyggelsområden. Särskilt väsentligt förefaller det oss att vara att ställa

dessa kvalitetsaspekter i relation till en bedömning av de olika kommun- invånarnas personliga och ekonomiska resurser.

Också bygglagutredningen (Markanvändning och byggande, SOU 1974:21) har betonat att informationsgivningens form har betydelse för hur medborgarinflytande i bebyggelseprocessen skall kunna utformas och tillvaratas.

Vi anser att de förhållanden vi här har pekat på är en av förutsättning- arna för att målen för bostadspolitiken skall kunna förverkligas. Vi anser vidare att de enskilda kommunerna bör pröva olika ansatser för att klarare än vad som nu är fallet redovisa sina bostadspolitiska mål. Hur dessa skall förverkligas uttrycks inte minst i fysiska planer på olika nivåer. Ett utvecklingsarbete på central nivå i myndighetsregi och boendeforskning kommer att kunna ge successiva bidrag som besluts- underlag och kan i vissa fall komma att fastläggas som krav eller normer.

3.7.5. Na'gra synpunkter på normer

Sektorsbundna normer

De verksamheter som bör finnas i bostadens närhet har i olika hög grad påverkat den fysiska planeringen. Skolans krav har tex fått stor genomslagskraft som underlag för planeringen, medan däremot fritids- verksamheten beaktats i förhållandevis liten grad. Normer för skolbygg- nader fanns redan år 1944. Skolans lokalisering har åtminstone i de expanderande tätorterna också blivit styrande för stadsplaneutformning- en och för bebyggelsestrukturen istort. Detta förhållande kan lättast förklaras av att skolans intressen har företrätts av en väl utvecklad sektorsplanering, såväl centralt som lokalt. Denna specialinriktade plane- ring har utvecklats inom sina egna ramar med en naturlig, om än givetvis inte eftersträvad, begränsning av perspektiven. Detta kan ha bidragit till att det länge varit svårt att få skolverksamheten att bli betraktad som en för grannskapets invånare gemensam angelägenhet. Skolans lokaler var också något som exklusivt förbehölls den skolbundna undervisningen. En förändring av attityderna är dock nu märkbar. Som bla redovisats av servicekommittén byggs nu många skollokaler på sådant sätt att de kan utnyttjas för en integrerad verksamhet i samarbete mellan skolförvalt- ning, socialförvaltning, fritidsverksamhet, föreningar m m. Också SIA-ut- redningen har i sitt betänkande Skolans arbetsmiljö (SOU 1974253) behandlat vissa synpunkter på skolans roll i bostadsområdet. Trafiksystemet är den av de ovan diskuterade sektoriella aspekterna som tilldragit sig störst intresse i stads- och bostadsplanering. Den i det föregående redovisade genomgången av planbeskrivningar tyder också på att planer för bostadsbebyggelse ofta setts enbart som en fråga att ordna ett trafiksystem. Detta står i relief mot det magra intresse som man i allmänhet ägnat åt att vidareutveckla den redan år 1942 införda anvisningen att "skänka bostaden en behaglig omgivning”.

Att trafiksystemet varit ett så dominerande problem kan förklaras av att kravet på planeringen att anvisa uppställningsplatser för ett ständigt

växande antal personbilar varit mycket påträngande. På motsvarande sätt har konflikten mellan den snabba biltrafiken å ena sidan och lekande barn och gående å den andra sidan varit påtaglig. De 5 k SCAFT-normer- na kom år 1968 men torde redan tidigare ha påverkat praxis.

Några effekter av normer

Det sektorsbundna planeringsmönstret har givetvis många förklaringar. I vår kultur ingår ett stort intresse för tekniska och ekonomiska frågor. Utvecklingen befästs i byggande av trafikapparater, hus osv. Människors känslomässiga upplevelser och sociala kontakter väcker inte intresse i samma utsträckning. De tekniska anspråken låter sig också beskrivas i mätbara och exakta termer. Vi har utvecklat en teknik för att staka ut gränser mellan fastigheter sedan årtusenden. För de sociala aspekterna finns inte beskrivningssystem som är allmänt tillgängliga eller erkända av gemene man.

Om den totalsyn som vi i det föregående argumenterat för skall kunna bli möjlig att tillämpa i praktiken måste det tekniska och ekonomiska synsättet kompletteras med sociala aspekter. Det endimensionella synsätt som ofta återfinns både i normer och anvisningar, stadsplanetävlingar och planbeskrivningar kan verka hindrande.

Tekniskt kan en tillämpning av generella normer leda till att planen blir schematisk och statisk. Man anstränger sig inte att lösa de särskilda problem som återfinns i varje planområde. Man bortser också från möjligheten att anvisa flexibla lösningar som kan anpassas till i framtiden förändrade förutsättningar. Vissa funktioner som på ett enkelt sätt låter sig konkretiseras blir överbetonade. Svårigheten att i en norm uttrycka kvaliteter i verbal form kan leda till en överbetoning av mätbara faktorer. Tillgänglighet kan uppfattas enbart som avståndet i meter från bostadshu- sets entré och lekplatskvalitet som kvadratmeter yta. Just lekplatserna i moderna bostadsområden kan ses som ett exempel där normeringen ofta misslyckats med att leda till ett gott resultat. De enkla kraven på tillgänglighet och ytstorlek har i genomförandet kommit att skymma

andra väsentliga krav på utformningen. Det finns alltför många exempel på att lekplatser ligger i husens slagskugga eller i blåshål mellan huskroppar. Vidare har man inte alls beaktat hur och var barn leker och vilka lekar och lekmaterial och sociala kontakter som är av betydelse för deras personlighetsutveckling.

Auktoritärt kan normerna verka så att de förtrycker kommunala eller andra lokala initiativ. Det kommunala planeringsansvaret med särskilda program för varje bostadsområdes utformning och med försök att integrera olika verksamheter och anpassa den nya bebyggelsen till befintliga områden och naturmiljö kan försvåras av normens generella synsätt. Detta kan förstärkas av att olika normanvisningar kan återföras till förvaltningsorganens sektoriella uppbyggnad.

Psykologiskt kan normerna verka så att planerare och politiker känner sig fritagna från ansvar. En tillämpning av normerna verkar rättfärdigan- de. Normen innebär i sådant fall att verkligheten reduceras och

understryker det tekniska synsättet. Underförstått uppkommer ett avståndstagande till de människor som skall leva i bostadsområdet. Detta avståndstagande präglar i hög grad stadsplanebeskrivningar, något som vi påpekat i det föregående. Normerna kan också komma att motverka att nya idéer utvecklas. De ger heller inget utrymme för de boende att utöva inflytande över och förändra sin egen miljö.

Normer för fysisk planering

Statens planverk arbetar sedan några år med anvisningar för planeringen av de fysiska förutsättningarna för bostadsmiljön, bostadens grann- skap. Anvisningarna behandlar den service liksom de anläggningar och utrymmen för de boendes aktiviteter som bör kunna nås till fots från bostaden. Planverket framhåller bl a följande:

Det som är tillgängligt inom gångavstånd och innehållet i den närmaste omgivningen av bostaden bostadens grannskap — är av stor betydelse för att uppnå en god boendemiljö och avgörande för de många människor -— såväl barn som vuxna som tillbringar större delen av sin dag inom detta begränsade område. Men även med tanke på att många förvärvsar- betande har en knappt tillmätt fritid liksom det angelägna i att minska resbehovet i en tid då behovet att hushålla med energiresurserna blir allt påtagligare är det viktigt att de boende inom gångavstånd från bostaden kan ha tillgång till ett minimum av service och aktivitetsmöjligheter.

Vi vill för vår del i och för sig instämma i dessa grundläggande tankegångar. Vi har emellertid i remissyttrande år 1973 över en tidigare version av planverkets anvisningsskrift uttalat våra farhågor mot anvis- ningarnas utformning i olika avseenden.

Med stöd av våra föregående resonemang och vår genomgång av hur normerna mer allmänt synes ha verkat i bostadsbyggandet under de senare decennierna vill vi nu därför anföra följande.

Det finns givetvis ett påtagligt behov av vissa slag av normer. Varje projektering bör utgå från ett visst gemensamt kunskapsunderlag, ett antal fasta regler. Således behövs normer för brandskydd, hygieniska förhållanden osv.

Det föreligger dock betydande svårigheter att i normer uttrycka program för verksamheter eller vissa kvaliteter i bostadsområden. Centrala anvisningar måste i dessa avseenden bli hjälpmedel och inte hinder för ett vettigt resultat. Det finns också viss risk för att normernas karaktär av minimikrav leder till att få försöker vidga ambitionerna till att omfatta något utöver det fastlagt nödvändiga. För att normerna skall kunna bli bra hjälpmedel krävs att metoder utvecklas för att mer innehållsrikt beskriva normkraven.

Normer är sällan ideala mer än vid en speciell tidpunkt. Det räcker inte med en tillämpning av normer. Dessa måste utvecklas och kompletteras. För detta krävs en stor medvetenhet om planeringsfrågor både hos en vid krets av kommunalpolitiker och hos de boende själva. Några av våra förslag i kapitel 6 kan sannolikt utgöra en av utgångspunkterna för utformning och förändring av normer i de fall sådana är erforderliga.

4. Bostadssegregation

4.1. Bakgrund

Direktiven till boendeutredningen innehåller uppdrag till utredningen att uppmärksamma frågan om befolkningssammansättningen i bostadsområ- dena. Utgångspunkten bör därvid vara en strävan mot allsidig hushålls- sammansättning som ett medel att nå sociala mål, dvs samverkan och kontakt mellan människor från olika befolkningsgrupper. Vidare pekar direktiven på att en sådan hushållssammansättning bidrar till ett jämnare resursutnyttjande.

Hur befolkningen är fördelad mellan de olika delarna av en kommun är en viktig förutsättning inte enbart för det sociala livet inom själva bostadsområdet. Rekryteringen till daghem, lekskolor, skolor och arbets- platser påverkas och därmed den sociala miljön där. Inte endast nyttjandet av serviceanordningar av olika slag påverkas utan även fördelningen av dessa inom en kommuns olika delar. Inom ett lokalt bostadsförsörjningsområde som består av flera kommuner kan olikheter i bebyggelseplanering och -utveckling leda till skillnader i befolkningssam- mansättningen mellan kommunerna. Förutom att detta får effekter på de sociala förhållandena, kan också negativa följder uppstå för en del kommuners ekonomi. Detta i sin tur påverkar i hög grad t ex kommunal- skatten och möjligheterna att ge kommunal service.

Sammansättningen av befolkningen i bostadsområdena är således inte enbart en bostadspolitisk fråga. Den måste behandlas med utgångspunkt i i hur samhället i dess helhet bör fungera och hur livsvillkoren för » individerna, främst de resurssvaga, skall kunna förändras och förbättras.

Motsatsen till allsidig befolkningssammansättning är ensidig — eller med ett ofta använt ord segregation.

Städer var även i äldre tid socialt uppdelade i viss utsträckning. Utvecklingen har närmast inneburit att fördelningen på samhällsklasseri bostadsområdena nu är mindre extrem än tidigare. Detta sammanhänger med att hela den ekonomiska strukturen har förändrats. Däremot är dagens bostadsområden mycket större och har byggts på kortare tid än förr. Det bidrar till att ålderssegregation blir mer kännbar. Områdena kan också inom sig rymma segregationsproblem som sammanhänger med ekonomiska förhållanden. Vi har under det senaste årtiondet sett en ökande skillnad mellan flerfamiljshus— och småhusområden.

Även de nybyggda bostadsområdena på l940- och l950-talen var stora, men betecknades inte som ekonomiskt eller socialt segregerade vid inflyttningen. Bostadsbristen brukar anges som en av förklaringarna till detta, liksom man nu kan beteckna det ökade spelrummet för marknads- mekanismer som en av orsakerna till segregation.

Skiktning i boendet har således förekommit sedan lång tid. En medveten strävan i den moderna bostadspolitiken har varit att allmänt höja bostadsstandarden och särskilt att höja utrymmesstandarden för barnfamiljer. Detta har medfört att standardskillnader mellan olika delar av bostadsbeståndet och mellan befolkningsgrupper i viss utsträckning har minskat, men innebär i och för sig inte att befolkningens fördelning på bostadsområden utjämnats.

Effekterna av de bostadspolitiska åtgärderna och bostadssegregationen har ägnats ett växlande och under senare tid växande intresse. Sambandet mellan bostädernas och befolkningens ålder, som leder till en utpräglad ålderssegregation i bostadsområden med homogen bebyggelse, har stude— rats sedan länge i flera kommuner. Inte förrän i slutet av 1960-talet uppkom emellertid en diskussion om segregationen som innebar att den blev uppmärksammad som socialt problem. Debatten gällde till att börja med frågan om den ensidiga sammansättningen av elever i vissa skolor. Nu gäller den mera allmänt följderna av inriktningen av bostadsproduk- tionen under de senaste åren: små lägenheter i flerfamiljshus upplåtna med hyres- och bostadsrätt och stora lägenheter i småhus med äganderätt samt att bostäder med olika egenskaper, t ex i fråga om pris, lägenhets- storlekar, hustyp och upplåtelseform ligger geografiskt skilda från varandra.

4.2. Begreppsbestämning

Bostadssegregation innebär att det finns påtagliga skillnader i fråga om befolkningens sammansättning mellan olika delar av ett bostadsförsörj- ningsområde, t ex en kommun.

Det finns framför allt skäl att skilja mellan

ålderssegregation

— socioekonomisk segregation (exempelvis inkomst, utbildning etc) — etnisk segregation (invandrarnas bosättningsmönster uppmärksammas i flera sammanhang, inte minst i samband med att skolsegregationen diskuteras).

Uppdelningen mellan åldersmässig, socioekonomisk och etnisk segrega- tion motiveras både av vad som orsakat Skiktningen och dess konsekven- ser men är i viss mån en förenkling. De angivna förhållandena är inte oberoende av varandra.

Något absolut mått på graden av allsidighet i befolkningssammansätt- ningen kan inte anges. Det kan endast bli fråga om jämförelser av typen ”stora eller små skillnader” mellan områden eller i förhållande till ett

genomsnitt. För att på ett meningsfullt sätt kunna beskriva och jämföra befolk-

ningssammansättningen områdesvis krävs en geografisk avgränsning av ”bostadsområdet”. Målet om allsidig hushållssammansättning kan efter- strävas på olika nivåer: i kvarteret, i upptagningsområdet för förskola eller för låg— och mellanstadieskola etc. En praktisk svårighet är att man ofta får bygga mätningarna på den statistik som står till buds och som avser sådana geografiska områden som man i den kommunala planeringen anser ändamålsenliga av andra skäl än segregationsstudier.

Ytterligare en precisering behöver göras. Vi behandlar här endast hur befolkningen är fördelad inom en kommuns olika delar. Skillnader mellan områden i fråga om förekomst av arbetsplatser, service, friområ- den etc, vilket brukar benämnas sektorisering, kan vara antingen orsak till eller en följd av segregation. Vi behandlar sådana skillnader endast när de uppkommit som en följd av bostadssegregationen. Det gäller att klarlägga om denna ger effekter som man inte skulle ha haft om befolkningsfördel- ningen varit mer jämn, vilka dessa effekter är och i vilka områden de förekommer.

4.3. Uppgifter om segregation

4.3.1. Betänkandet Solidarisk bostadspolitik

Vi analyserade sambandet mellan hushåll och bostäder i olika avseenden i Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:17) med ledning av FoB 70 och vår egen småhusundersökning (SOU 197411 8, bilaga 7, se även SOU 1975152, bilaga A).

Uppgifterna avsåg hela riket och kan därmed inte tolkas som annat än generella drag. Segregationen måste, med den betydelse vi här gett begreppet, i det konkreta fallet alltid återföras till förhållandena inom en stadsdel eller inom ett bostadsområde.

Följande iakttagelser är av betydelse i sammanhanget.

- .Iu yngre bostäderna är, desto yngre är hushållen och större är antalet barn. Starkast markerat är detta i de nyaste småhusen, där inte mindre än 43 % av alla personer år 1970 var yngre än 18 år. Praktiskt taget inga var 65 år eller äldre. — Bostadsutrymmet och bostadsutgifterna ökar i de högre inkomstlägena med ökande inkomst.

— Trångboddheten är nästan helt en konsekvens av brister i ekonomiska resurser, p g a att försörjningsbördan är stor i förhållande till inkomst— erna.

—- Hushåll i dåliga lägenheter har också vanligen små ekonomiska resurser; de dåliga lägenheterna är dessutom i allmänhet små.

, Hushållens ekonomiska möjligheter att välja hustyp är begränsade ' därför att hustypsvalet i stort sett också bestämmer val av upplåtelse- form och lägenhetsstorlek.

Inkomstökningar påverkar hushållens bostadskostnader olika, beroen- de på upplåtelseform. Bostadstilläggen minskar alltid med ökande

inkomst medan skattereduktionen för småhusägare ökar med ökande inkomst, särskilt i inkomstlägen där bostadstillägg upphört att utgå.

Av den redovisning som vi lämnade i Solidarisk bostadspolitik framgår således att ekonomiska skillnader mellan hushållen och hushållens benägenhet att bo kvar i lägenheterna medverkar till att segregation uppkommer. Att flytta till en ny bostad innebär för de flesta att de avser att binda sig för denna under längre tid. Att flytta till en bostad med högre pris blir ett lättare val för de grupper i samhället som redan har goda inkomster och möjlighet att förutse inkomstutvecklingen än vad som är fallet för andra grupper.

4.3.2. Några undersökningar

I en promemoria som överlämnats till bostadsdepartementet (Hushålls- strukturen på två lokala bostadsmarknader) har vi studerat Stor-Göteborg och Norrköpings kommunblock med ledning av FoB 70-material. Data om befolkning, hushåll och bostäder har tagits fram för områden som avgränsats så att de ungefär motsvarar upptagningsområdet för en låg- och mellanstadieskola (2 OOO—3 000 hushåll).

Resultaten visar bl a att lägenhetsfördelningen har stor betydelse för hushållsfördelningen i ett bostadsområde. Mer än hälften av Stor-Göte- borgs 254 bostadsområden kan sägas ha ett homogent bostadsutbud, dvs är likartade med avseende på bebyggelsens ålder, hustyp, modernitet, ägarekategori och upplåtelseform. Detta påverkar bosättningsmönstret ytterligare i segregerande riktning. Det beror bl a på att bostadspriser och åtkomlighet — möjligheterna att hyra alternativt kunna köpa en bostad _ varierar avsevärt för bostäder med dessa olika egenskaper.

Höginkomst- och låginkomstområden skiljer sig åt främst med avseen- de på sitt läge i regionen.

Mot bakgrund av sambanden mellan å ena sidan de boendes ålder och hushållens storlek och å andra sidan hushållens storlek och lägenheternas storlek framkommer av undersökningen bl a

— att områden med stor andel större lägenheter har förhållandevis hög andel barn; relativt många vuxna under 45 är; få ålderspensionärer, — att områden med stor andel mindre lägenheter har förhållandevis hög andel ålderspensionärer; ganska många personer i åldern 45—66 är; få barn. i

Lägenhetssammansättningen ger således en stor del av förklaringen till ålderssammansättningen bland dem som bor i området. Beaktas också bebyggelsens ålder kompletteras bilden. 1 områden med stor andel äldre , lägenheter bor fler äldre personer än som motiveras av lägenhetssamman- sättningen. I nyare områden gäller det motsvarande förhållandet för yngre personer. l

Lägenhetssammansättningen har även en viss inverkan på den inkomst- * struktur ett område uppvisar. Sambandet mellan inkomst och bostadsut- 1 rymme är sedan länge väl känt (se även avsnitt 5.2). I områden med ' många små lägenheter finns därför mycket få höginkomsttagare, medan

antalet låginkomsttagare är ganska stort. Områden med hög andel större lägenheter eller med en differentierad lägenhetsstruktur uppvisar däremot stora olikheter sinsemellan.

I bilaga 12 till Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:18) redovisas en undersökning som utredningarna låtit utföra i syfte att belysa den fysiska miljöns betydelse bl a för befolkningssammansättningen med titeln Bostadsområdets utformning och de boende; En undersökning i Göte- borg. Undersökningen omfattar åtta nybyggda bostadsområden i Göte- borg höghus-, låghus- och småhusområden och bygger på en intervjuundersökning, observationer samt bearbetning av offentligt statis— tiskt material.

Undersökningen avsåg att pröva om bebyggelsens form i sig själv påverkar boendenyttan. De studerade områdena har olika befolknings- struktur — är segregerade — såväl i fråga om hushållstyper som i fråga om hushållens inkomster. Andelen barnfamiljer skiljer sig mellan områdena, vilket i sin tur ger skillnader i åldersfördelningen. Hushållssammansätt- ningen kan helt förklaras av lägenhetssammansättningen. Att barnfamil- jerna skulle föredra småhusområden av annan orsak än lägenheternas storlek har inte kunnat konstateras.

I Social kartering av Uppsala (Uppsala kommuns planeringskontor 1974. Stencil.) görs en beskrivning av befolkningssammansättningen i demografiskt, ekonomiskt och socialt avseende samt befolkningssamman- sättningens samband med egenskaper hos lägenheterna i olika bostadsom- råden. Uppsalaundersökningens resultat överensstämmer i stor utsträck- ning med resultaten i de ovan refererade undersökningarna. Det framgår bl a att

befolkningens ålder samvarierar kraftigt med bostadsområdets ålder — de yngsta bostadsområdena har den största andelen barnfamiljer, medan äldre stadsdelar har lägre andel -— det föreligger ett starkt samband mellan inkomstnivå och bebyggelsens ålder. [ de yngre bostadsområdena har hushållen högre inkomster än i de äldre. Detta beror i sin tur på att yngre människor har högre inkomster än pensionärer — den högsta andelen trångbodda hushåll finns i äldre flerfamiljshusom- råden och i några av de yngre flerfamiljshusområdena - flerfamiljshusområdena har den högsta andelen socialhjälpstagare; tydliga skillnader föreligger inom dessa områden mellan upplåtelsefor- merna bostadsrätt och hyresrätt.

Även andra förhållandevis lätt registrerbara förhållanden har beaktats, t ex barnavårdsingripanden, nykterhetsärenden och arbetslöshet.

De samband mellan bostadsbeståndet och egenskaper hos hushållen som uppsalaundersökningen visar är inte unika för uppsalaförhållanden, utan torde gälla för de flesta orter med ett varierat bostadsbestånd.

En ansats till sambandsanalys görs vidare i undersökningen. Många av de demografiska och socioekonomiska förhållandena samvarierar kraftigt med bebyggelsetyp, upplåtelseform och bebyggelsens ålder. Några har större betydelse än andra vid beskrivningen av bosättningsmönstret och

som ”förklaring” till bostadssegregationen. Den sk faktoranalys som använts redovisas kortfattat i bilaga 3.

4.3.3. Kommentarer

Bostadsutbudet _ bostädernas ålder, lägenhetssammansättning, pris etc, har behandlats förhållandevis litet i de studier av bostadssegrega- tion som blivit mest uppmärksammade i debatten hittills. Vi har därför velat erinra om de slutsatser som drogs i Solidarisk bostadspolitik. Följande förhållanden bildar bakgrund till vår fortsatta behandling av segregationsfrågan.

Det finns en stark önskan hos familjer att bo kvar i samma lägenhet eller åtminstone samma bostadsområde när de väl har funnit en bostadsform som passar dem. Detta gäller både under barnens skoltid och senare, då föräldrarna ofta även efter sin yrkesverksamma tid vill bo kvar i lägenheter som de skaffat då familjen var större. Detta medför att det bor fler äldre människor i småhusområden än man skulle vänta med hänsyn till att lägenheterna där mestadels är stora och hushållen vanligen består av högst två personer. En sned lägenhetsfördelning i ett bostadsområde, vilken inte förändras, leder obevekligt till segregation. — En segregation som uppstår vid den första inflyttningen till ett nytt område har en benägenhet att bevaras och förstärkas.

4.4. Segregationens orsaker

Bostadssegregation är resultatet av processer som pågått under lång tid. Vi har redan berört betydelsen av bostadsbeståndets sammansättning (lägenhetsstorlekar, upplåtelseformer, priser). Befolkningstillväxten och strukturella förändringar är andra viktiga faktorer. Ytterligare en grund- läggande faktor är att finna i förhållanden som lockar eller stöter bort olika befolkningskategorier eller inbjuder till och möjliggör kvarboende i regioner eller bostadsområden.

Göran Lindberg har med ledning av empiriskt material, som avsåg Malmö i mitten på 1960-talet, och en litteraturgenomgång studerat, enkelt uttryckt, sambandet mellan samhällsklass och bosättning (Urbana processer.Studier i social ekologi. Lund 1971). Han understryker att de hypoteser om faktorer som befrämjar segregation och som redovisas i bilaga 4 ”i sin tur på olika sätt är kopplade till rådande samhällsförhållan— den på mikro- och makroplanet”. Hushållen försöker givetvis skaffa sig en bostad av sådan storlek, kvalitet och pris som passar deras ekonomi. Inkomstfördelning och hyrespolitik i vid bemärkelse är därför av grundläggande betydelse för segregationsprocesserna.

Harald Swedner m fl har i en promemoria (Boendeutredningen 1975) gjort en likartad sammanställning av motiv som hushållen tar hänsyn till när de väljer bostad, utöver det grundläggande — att de skaffat och försöker behålla en bostad som passar hushållets storlek och betalnings-

förmåga. Dessa motiv är: Arbetsplats-, fritids-, service-, grannskaps-, stöd-, traditions- och subkulturmotiven samt specifika motiv som t ex trädgård och torrt klimat.

I den tidigare refererade göteborgsundersökningen anser sig hushållen i olika hög grad ha haft möjlighet att välja mellan olika bostadsalternativ.

De minsta möjligheterna anser sig de som bor i höghus ha haft; de största möjligheterna de som bor i småhus med äganderätt. De som upplevt att de inte haft valmöjlighet, har oftare än andra fått lägenheten genom bostadsförmedlingen. Majoriteten av hushållen i samtliga områden har skaffat lägenheten genom privata initiativ.

Två typer av restriktioner synes ha förelegat vid bostadsvalet, dels faktiska (bristande betalningsförmåga, bristande möjligheter att bli accepterade som låntagare alternativt som hyresgäster i privatägda hyreshus), dels subjektiva (krav som de boende själva sätter upp genom sin bedömning av nytta i förhållande till uppoffring). För hushåll som inte varit underkastade faktiska restriktioner synes den fysiska miljön ha varit en avgörande faktor vid bostadsvalet. Därvid framkom att höga hus var föga attraktiva, liksom ett av låghusområdena, som karakteriserades av uppsplittrade friytor, utplånad naturmark, insynsbesvär. I denna undersökning har det således framkommit att den fysiska miljöns utformning sannolikt i sig är en av de bidragande orsakerna till segregation efter inkomst.

Ett försök till sammanfattning av orsakerna till bostadssegregation kan kortfattat göras på följande sätt. Eftersom sammanfattningen sker i punktform ger den inte upplysning om samtliga de processer som leder till bostadssegregation och under vilka den utvecklas.

A Samhällets ekonomiska utveckling och den politik som förs beträffan- de inkomsternas fördelning, utbildning, sysselsättning samt lokalisering och storlek av olika slags arbetsplatser är grundläggande för segrega- tionen. Dessa faktorer gör sig gällande på olika sätt på lokal nivå resp riks- eller regionalnivå. Bosättningsmönstret påverkas av de egenskaper hos hushållet som sammanhänger med dess storlek, hushållsmedlemmarnas ålder, deras resurser och värderingar. De yttre lokala betingelserna för bosättningen ges av hur bostadsbe- ståndet är beskaffat: antalet bostäder, deras ålder och kvalitet, lägenhetsstorlekar, hustyper, priser, upplåtelseformer, fördelningen av olika bostäder mellan och inom olika bostadsområden, ägarförhållan- dena, utformningen av bostadsmiljön, serviceutbudet, reseavstånd, transportmöjligheter etc. Bostadssegregation med avseende på de boendes ålder har starkt samband med bostädernas ålder och med lägenhetssammansättningen.

Bostadssegregation med avseende på hushållens sociala bakgrund och ekonomiska resurser kan förklaras med att stora ekonomiska och andra skillnader föreligger hos befolkningen. Effekten av detta förstärks eller försvagas av hur bostadsmiljön uppfattas vid bostads- valet.

4.5. Segregationens effekter 4.5.1 Na'gra värderingar

Boendeutredningens direktiv ger uttryck för uppfattningen att en skiktning av befolkningen medför risk för att olika befolkningsgrupper isoleras från varandra. Det kan minska förståelsen mellan dem. Främst torde barnen påverkas.

En del anser att en allsidig hushållssammansättning kan försvåra kontakterna inom ett bostadsområde. Olika samhällsklasser antas ha olika kontaktmönster. Personer i samma samhällsklass eller tillhörande samma socioekonomiska skikt kan därför genom att bo tillsammans verka för förbättrade levnadsvillkor.

Exempel på olika sätt att värdera eller bedöma effekterna av hur befolk- ningssammansättningen är, ges av följande korta satser.

l.Bostadsintegration mellan samhällsklasser, utan att en långtgående ekonomisk utjämning samtidigt kommer till stånd, leder till kyligare och ovänligare relationer i bostadsområdena.

2. Enbart bostadsintegration mellan samhällsklasser leder till en spridning av de livsstilar som är förhärskande i medelklassen, men förändrari grunden inte något vad gäller levnadsvillkoren för människor i andra samhällsklasser.

3. Bostadsintegration leder till en utjämning mellan klasskulturer och ökad solidaritet mellan människor.

4. Bostadsintegration leder till större social rörlighet bla genom att skolmiljön blir lika för alla.

5. Åldersmässig integration leder till att servicebehovet fördelas jämnare och därmed till ett bättre resursutnyttjande.

Hypoteserna ovan utgår från olika värderingar. Det finns i dag inte något säkert empiriskt underlag för att bedöma om hypoteserna 1—4 kan verifieras.

Nedan behandlas några olika aspekter på de frågeställningar som aktualiserats. Det är emellertid svårt att helt kunna avgränsa effekterna av att skilda befolkningsgrupper bor i olika delar av ett avgränsat område från andra förhållanden som påverkar den sociala miljön i bostadsområ- dena. Det gäller tex bebyggelsens skala, geografisk fördelning av olika aktiviteter (s k sektorisering), en trafikapparat som avgränsar bostads- områdena från varandra, möjligheterna för de boende att påverka bostadsmiljön etc.

4.5.2. Effekter av ålderssegregation

Ett iögonfallande resultat av ålderssegregation är att behov och utnyttjan- de av samhällsservice är ojämnt fördelat i geografiskt avseende. Män- niskor i olika åldrar har olika servicebehov. En extrem åldersfördelning vid inflyttningen i ett bostadsområde innebär därför att efterfrågan av olika typer av samhällsservice fördelas ojämnt över tiden.

Själva omfattningen av behovet av service och underhåll kan också

påverkas. I områden med stor andel unga barnfamiljer är ofta barnom- sorgsbehovet större än utbudet. Detta kan bla leda till psykiska störningar och andra problem hos de barn som inte får en tillfredsställan- de omvårdnad. Bristerna i tex barnomsorg kan visserligen i många fall vara lika stora _ relativt sett — i områden med få barn. Koncentrationen av ett stort antal barn till ett område skärper dock problemen. Den sociala miljö som barnen möter blir ofta extrem. I ett senare skede kan också stora ungdomskullar under en kort period i ett bostadsområde medföra nedslitning och konflikter som inte hade uppkommit om åldrarna varit mer spridda.

Effekterna kan också vara av socialpsykologisk art. Eftersom äldre människor i mycket liten utsträckning bor i nybyggda bostadsområden ger den sociala miljö, som barnen möter där, en alltför begränsad erfarenhet. Denna kan leda till främlingskap mot gamla människor. På samma sätt kan de äldres förståelse för barnen minska.

4.5.3. Effekter av socioekonomisk segregation

Effekterna av socioekonomisk segregation belyses med utgångspunkt i tre frågor som vi anser vara särskilt betydelsefulla i detta sammanhang.

— Vilka människor påverkas mest av att befolkningen i ett bostadsområ- de är ensidigt sammansatt? Är effekterna mer negativa i vissa typer av segregerade områden än i andra?

— Hur påverkas kontaktmönstret av segregation?

Vi behandlar frågorna var för sig. Upprepningar är svåra att helt undvika, eftersom de olika angreppssätten avser att belysa en och samma sak, nämligen segregationens effekter.

Vilka människor påverkas mest?

Människorna påverkas olika i hög grad beroende på hur lång tid de vistas i bostaden. Ytterligheterna därvidlag kan utgöras av å ena sidan en person som förvärvsarbetar utanför bostadsområdet och även tillbringar en stor del av sin fritid på annat håll och å andra sidan tex en förtidspensionerad handikappad person som är starkt bunden till det egna bostadsområdet.

Barnen och deras vårdare är nästan helt hänvisade till det egna bostadsområdets sociala miljö. Barnen är i hög grad beroende av sina vårdare och påverkas därför starkt av hur de vuxna upplever sin situation . i bostadsområdet. Samma grundinställning till önskvärdheten av en allsidig hushållssammansättning i barnens uppväxtmiljö, som uttrycks i boendeutredningens direktiv, uttalas också i läroplan för grundskolan (Lgr 69), övervägandena om den allmänna förskolan samt i betänkandena Barns fritid (SOU 1974:42) och Skolans arbetsmiljö (SOU 1974153). Nedan citeras (s 221—223) ett referat om skolsegregationsstudier ur

forskningsrapporten Social segregation i grundskolan (preliminär version, Lunds universitet, sociologiska institutionen feb 1975).

I den svenska utbildningspolitiken har man under detta århundrande varit medveten om betydelsen av elevernas sociala bakgrund för val av olika utbildningslinjer, och forskning har länge bedrivits som verifierar det faktum att den sociala hembakgrunden är och har varit av avgörande betydelse för elevernas val av utbildning (och yrke), såväl när det gäller den obligatoriska skolan som när det gäller högre utbildning.

Emellertid har forskningen i liten utsträckning behandlat frågan hur socialt olika skolmiljöer påverkar elever med samma sociala bakgrund. Efter intryck från förhållandena i USA påbörjade Harald Swedner i slutet av 1960—talet en kartläggning av uppdelningen av eleverna inom skolani Malmö med utgångspunkt från deras socioekonomiska bakgrund. Resul- tatet av denna kartläggning — som hade målsmans yrke som mått på socioekonomisk status — visade så stora skillnader i social sammansätt- ning mellan rektorsområdena, mellan skolor inom samma rektorsområde och mellan parallellklasser inom samma skola, att man med fog kunde tala om social segregation. Med utgångspunkt från dessa erfarenheter genomförde Gun Attner och Annelis Sisask (1969) en pilotstudie av åtta skolklasser i Malmö för att studera effekten av den sociala segregationen med tonvikten på lågstatuseleverna och med avseende på studiepresta- tion, elevernas kontakter med andra socioekonomiska skikt samt deras sociala perception. De skillnader mellan klasser med olika sociala sammansättning som framkom i denna studie visar att lågstatusbarn i högstatusklasser har högre medelbetyg i vissa ämnen än lågstatusbarn i lågstatusklasser. Beträffande kunskaper om olika sociala grupper fram- kommer att högstatusbarn i högstatusklasser något oftare har bättre kunskaper än de som går i lågstatusklasser samt att lågstatusbarn i högstatusklasser mycket oftare har bättre kunskaper än de som går i lågstatusklass. En specialanalys visade att barn från klasser med utländska barn hade större kunskaper om jugoslavernas situation i Malmö än barn från klasser utan utländska barn.

Vid projektet ”Ungdom i Göteborg” (vid pedagogiska institutionen vid Göteborgs universitet) har Bengt-Erik Andersson, Mats Ekholm och Monica Hallborg (1970) utfört en kartläggning av den socioekonomiska strukturen inom Göteborgs skolor (samt i sju landsortsskolor). Man finner i Göteborg en social segregation likartad den i Malmö. Inom Göteborgsprojektet har man också studerat effekten av segregationen - på ett urval av 70 klasser — vad avser studieval, skolmotivation och intresse för skolämnena. Undersökningen visar bl a att såväl högstatusele- ver som lågstatuselever i högstatusklasser i större utsträckning fortsätter i gymnasiet och visar ett större intresse för teoretiska ämnen än elever som går i lågstatusklasser. Vidare känner sig elever som går i socialt ”främmande” klass mindre säkra i sina studieval.

Monica Hallborg har med utgångspunkt från vissa data gjort fördjupa- de effektstudier och analyser. Klassens sociala miljö har ställts i relation till elevernas självuppfattning, attityder mot skola, hem och kamrater, skoltrivsel, skolprestation samt studie- och yrkesplaner. Dessa analyser redovisar bl a att högstatuselever i högstatusklasser och lågstatuselever i lågstatusklasser visar en större säkerhet i självuppfattning och självvärde- ring, att de har bättre provresultat och oftare väljer teoretiska linjer. I medianstatusklasser upplever eleverna skolan mera positivt än i övriga klasser.

Vid ett annat projekt (vid Lärarhögskolan i Stockholm) — Västman— landsundersökningen — belyser Ljung mfl (1970) också effekten av social segregation när det gäller skoltrivsel, skolprestation och linjeval.

Inom Örebroprojektet vid psykologiska institutionen vid Stockholms universitet har Anna Nygren (1970) genomfört en kartläggning av en kommuns skolors socioekonomiska struktur; man har här tagit målsmans utbildning som utgångspunkt i stället för yrke. Man fann även här skillnader, men inte lika markerade somi Göteborg och Malmö. Effekten av segregationen har också studerats inom detta projekt. Anna Nygren fann därvid en svag tendens till sämre elevprestation ju större andel av klasskamraterna som kom från hem med låg utbildningsnivå.

Anders Dunér (Örebroprojektet, 1972) studerade effekten med hänsyn till studieaspiration, intelligens, prestation, yrkesvärderingar, linjeval och kamraters och föräldrars betydelse för dessa samt inställning till olika yrkesskategorier. De viktigaste resultaten är att högstatuselever i lågsta- tusklasser sänker sina utbildningsaspirationer, medan lågstatuselever i högstatusklasser höjer sina. För den förstnämnda elevkategorin gäller denna tendens även elevernas planer för framtiden (efter avslutad obligatorisk skolgång); högstatuselever i lågstatusklasser sänker alltså sina ambitoner, men det gäller ej för lågstatuselever i högstatusklasser.

Sammanfattningsvis kan man säga att kartläggningen av den rådande socioekonomiska segregationen i skolan har visat en mer markerad segregation i de största kommunerna än i de övriga. Segregationen avtar med kommunens storlek. Beträffande effekten av denna segregation har också framkommit att elever som befinner sig i minoritet vad beträffar social hembakgrund ! oavsett om det avser elever från socialgrupp I eller 111 i vissa avseenden påverkas av majoriteten. Detta gäller främst linjeval inom den obligatoriska skolan och planerna efter avslutad obligatorisk skola.

Skolsegregationen är främst en följd av bostadssegregationen. Även lokaliseringen av skolor, hur upptagningsområdena avgränsas och hur rekryteringen sker vid sammansättningen av skolklasserna har emellertid betydelse. Förskolebarnen — i barnstugor eller i bostäderna påverkas i likhet med skolbarnen av den sociala miljön i bostadsområdena. Forskningen har beträffande förskolebarnen inte särskilt mycket uppe- hållit sig vid just denna fråga. Med säkerhet kan dock resultaten från skolstudierna vad avser sambandet mellan social differentiering och attityder, förståelse för och kunskap om hur människor - barn och vuxna — med olika bakgrund lever, antas gälla även för dessa barn.

Är effekterna mer negativa [ vissa typer av segregerade bostadsområden än andra?

Svaret på den frågan är ja, om hänsyn tas till mer synbara och påtagliga effekter.

1 den allmänna debatten är det således nästan uteslutande förhållan- dena isådana områden som kännetecknas av små resurser hos individer- na/hushållen som uppmärksammas. För närvarande är detta liktydigt med nybyggda områden med flerfamiljshus, istor utsträckning förvaltade av kommunala bostadsföretag samt omoderna, ofta centralt belägna bostadskvarter, på gränsen till slum.

Områden med stor andel resurssvaga hushåll medför att sociala och andra problem förekommer i högre grad än i andra områden. Det förhållandet att bostadslösa eller hushåll med usla bostäder erbjuds moderna, välutrustade lägenheter kan alltså verka segregerande i nya

bostadsområden — en effekt som inte varit förutsedd. Förhållandena är hittills mest uppmärksammade i de större städerna.

Brita lungen m fl vid sociologiska institutionen i Göteborg har gjort en undersökning av journalmaterial om socialvården i en nybyggd förort till Göteborg. Rapporten är ännu inte publicerad men följande preliminära resultat belyser väl hur situationen ter sig för hushåll med extremt låga inkomster i ett sådant bostadsområde.

Under åren 1970, 1971 och 1972 var en femtedel av medelbefolk- ningen i stadsdelen beroende av socialhjälp (702 hushåll i november 1971). Hälften av dessa hushåll hade en kvinna som hushållsföreståndare. Hushållen hade en otrygg inkomst- och arbetssituation med låg lön och ett otillfredsställande försäkringsskydd. För ungefär hälften av individer- na avlöstes perioder av arbete av perioder av arbetslöshet, sjukdom, hemarbete, omskolning o d. De levde med andra ord under mycket skiftande och svåröverblickbara förhållanden.

De hade otrygga boendeförhållanden. Vid mättillfället hade de bott i stadsdelen i medeltal ett och ett halvt år. Dessförinnan hade nästan vart tionde hushåll hotats med vräkning eller vräkts från sin tidigare bostad. Hotet om vräkning var ständigt överhängande. Nära en femtedel av hushållen hade hotats med vräkning eller vräkts från den vid undersök- ningstillfället aktuella bostaden. Många hade någon gång bytt bostad inom stadsdelen. Detta innebär att nära hälften av hushållen upplevt en påtaglig form av otrygghet i boendet.

En segregation som yttrar sig på detta sätt leder ofrånkomligt till sociala störningar av olika slag, stämpling av bostadsområdet och en instabilitet som är särskilt ogynnsam för barnen. I och med detta söker sig övriga hushåll ifrån området, varigenom en process inleds som förstärker de negativa verkningarna.

Detta kan tyckas vara ett drastiskt exempel. Vi vet emellertid att på många håll i landet har, om inte hela stadsdelar, så delar av stadsdelar, kvarter eller vissa hus genomgått en liknande utveckling. Företeelsen är säkerligen inte ny och vi vet inte om förhållandena har förbättrats eller försämrats. Det är emellertid tillräckligt att konstatera att sådana förhållanden förekommer och att de gäller inte endast de allra största städerna.

En annan typ av negativa effekter av socioekonomisk segregation är försämrad service, kvantitativt eller kvalitativt sett.

Av en miljöinvetering som landstinget i Stockholms län utfört framgår att andelen behöriga lärare i låg— och mellanstadiet (de undersökta grundskolenivåerna) är betydligt högre i de norra delarna av länet, som även har högre inkomster, än i de södra delarna. Detta gäller även om Stockholms kommun, som ligger över länsgenomsnittet, frånräknas. Vidare är antalet privata läkare och tandläkare högre i förhållande till folkmängden i de norra regiondelarna än i de södra. Vid denna jämförelse bortses från Stockholms innerstad, som har den högsta läkar- och tandläkartätheten.

En undersökning i Malmö visar att det kommersiella serviceutbudet varierar, relativt sett, mellan olika delar av staden som har ungefär samma

läge i förhållande till city men med olika medelinkomst per hushåll. Skillnaderna är särskilt markanta för specialbutikerna, som är avsevärt vanligare i höginkomstområdena än i övriga områden.

Ur en mer generell synvinkel bör emellertid även de effekter som uppkommer i segregerade ”fina” bostadsområden uppmärksammas. De har i mycket liten utsträckning blivit undersökta i de avseenden vi behandlar här. Dessa områden kännetecknas ofta av låg flyttningsfre- kvens och av att själva lägenheterna är stora och har hög standard. Servicestandarden skiftar, men eftersom hushållen har höga inkomster har de större möjligheter att kompensera eventuella brister i serviceut- budet än hushåll med lägre inkomster i andra bostadsområden. En annan kompensation kan utgöras av bra läge i förhållande till friområden, arbetsplatser och/eller stadskärnan.

I sådana bostadsområden som av ett eller annat skäl upplevs som attraktiva startas en förstärkningsprocess i likhet med den som beskrivits ovan, men i motsatt riktning. På grund av husens och/eller bostadsrätter- nas ökande pris skiktas inflyttarna genom att allt högre kontantinsatser och inkomster krävs. För hyreslägenheter utvecklas ett likartat mönster. Man kan inte bortse från att det förekommer en handel med hyreskon- trakt även om det är förbjudet att kräva särskild ekonomisk ersättning vid upplåtelse eller överlåtelse av bostadslägenhet. Även bortsett från om sådana transaktioner förekommer eller inte är det sannolikt så att en attraktiv lägenhet får en hyresgäst som haft resurser att vänta och välja. Hyresvärden har dessutom vissa möjligheter att själv avgöra till vem han hyr ut. Särskilt attraktiva lägenheter förmedlas också till väsentlig del genom privata släkt- och vänkontakter. Områdets högstatusprofil för- stärks.

Det finns en risk att barn som växer upp i en sådan miljö får en bristande social träning. Att sådana områden bebos av hushåll med goda ekonomiska resurser är heller ingen garanti för att inte hemarbetande kvinnor även där kan känna sig isolerade. Vidare finns ungdomsproblem av olika slag. Kommunala myndigheter, läkare och forskare har den senaste tiden börjat uppmärksamma sådana sociala problem, företrädesvis i nybyggda småhusområden som ligger långt från service och arbets- platser. Det finns emellertid skäl att anta att effekterna av segregationen är mindre påtagliga för dem som bor i attraktiva bostadsområden än i områden med stor andel resurssvaga hushåll.

Hur paverkas kontaktmönstret av segregation?

En förutsättning för den önskvärda förståelsen mellan dem som bor i ett bostadsområde, grannskap eller kvarter är, att kontakt etableras och vidmakthålls — men inte vilken kontakt som helst. Att människor utnyttjar tex service av olika slag och därmed kommer i kontakt med dem som arbetar med sådana verksamheter innebär ett beroende som knyts till funktioner och inte till individer. Det är emellertid behovet av social kontakt att ge och ta emot förståelse och uppskattning — som vi anser betyder mest. Det innebär att kontakterna skall vara sådana att det

ömsesidiga beroendet omfattar en rad mänskliga behov.

Samhället svarar nu för en hel del av de uppgifter som individen tidigare själv fick lösa. Därvid skapades ett inbördes beroende inom en liten grupps ram familjemedlemmar eller grannar hjälpte varandra. Flyttningar gör det svårt att skapa varaktiga grannrelationer. Också andra drag i utvecklingen medför att ett nytt slag av sociala kontakter uppstår. Individerna bygger i sina olika roller upp olika kontaktnät - som medlem i en familj i ett kontaktnät; som yrkesarbetande i ett annat; som föreningsmedlem kanske i flera. Därtill kommer gruppen vänner som är ett utvalt antal individer.

En slutsats som kan dras av detta är att grannskapets, bostadsmiljöns, roll för kontaktfunktionen successivt håller på att minska, åtminstone för en del av de vuxna.

Men det finns andra synsätt. Exempel på detta kan starkt förenklat uttryckas på följande sätt (ur Rita Liljeström Uppväxtvillkor, 5 210-21 1. Uddevalla 1974).

Självkänsla, jaguppfattning, skapas inom den egna gruppen och när den egna gruppen jämförs med andra. Den överkompenseras i vissa miljöer och underkompenseras i andra. För barnet har familjen och närmiljön störst betydelse.

Grannskapet och bostadsområdet bildar barnets sociala verklighet. Vad händer om barnet då tillhör en minoritet iett integrerat bostadsområde? Det känner sig ”annorlunda” och känslan av olikhet kan ge upphov till självtvivel och osäkerhet.

Likhet ger trygghet. Men det finns en risk att en segregation som på det individ-psykologiska planet måhända minskar spänningarna, skjuter över dem till att gälla konflikter mellan grupper och samhällsklasser.

Några aspekter på kontaktmönstret kan sammanfattas på följande sätt.

Förändringarna i samhället medverkar till att bostadsområdets kon— taktskapande betydelse för den vuxna, aktiva delen av befolkningen minskar och att sammansättningen av de boende därmed inte spelar lika stor roll som tidigare. För barnen däremot, som är mest påverkbara, har grannskapet utomordentligt stor social betydelse. _ Diskussionen om grannkontakter i litteraturen och i undersökningar av olika slag har i stor utsträckning gällt vilka åtgärder som behöver vidtas inom den fysiska planeringens ram för att underlätta möjlighe- terna till kontakt. I vår göteborgsundersökning fann vi att bebyggel- sens utformning påverkar förutsättningarna för boendekontakter, hindrande eller främjande. I undersökningen studerades frekvensen av olika kontakter, var och hur de företogs. Undersökningen visar att ”skådeplatsen” för det grundläggande igenkännandet är geografiskt sett mycket liten, t ex trapplan, loftgång, entré, entrégata. Avgörande är hur många människor som träffas och hur ofta — inom denna relevanta enhet. .

Den fysiska utformningen är emellertid inte avgörande för hur kontakter uppstår och vidmakthålls. Betydelsefullare är hur befolk- ningen är sammansatt och hur det ömsesidiga beroendet gestaltar sig

mellan individerna.

4.5.4. Effekter av etnisk segregation

Invandrarfrågan har nyligen behandlats av invandrarutredningen. Under- laget för vad vi här anför har vi bla hämtat från dess betänkande lnvandrarutredningen 3 (SOU l974:69) och utredningar som Harald Swedner m fl gjort på invandrarutredningens uppdrag.

Invandrare bör inte särbehandlas i förhållande till svenskar när det

gäller rätt till bostad, bostadssociala förmåner o d. Som bostadsmark- naden fungerar för närvarande innebär detta emellertid att invandrarna hänvisas till den del av bostadsbeståndet som är mest tillgänglig -— nybyggda resp omoderna lägenheter upplåtna med hyresrätt, eftersom de sällan har pengar till kontantinsatser. Eftersom invandringen i stort sett följer växlingarna i konjunkturen, uppkommer periodvis en koncentra- tion till vissa bostadsområden. Detta förstärks i och med att landsmän dras till varandra, bl a för att praktiska frågor kring bostad och arbete därmed kan lösas lättare. ' Vi kommer här att kort beröra några aspekter på den komplicerade fråga som sammanhänger med invandrarnas bosättningsmönster. Självfal- let är ytterligheter alltid av ondo, vare sig det är fråga om ett stort antal invandrare i ett visst område eller att enskilda invandrarhushåll bor långt ifrån landsmän.

Landsmän som bor inom samma bostadsområde kan, som nämnts, hjälpa varandra. Vidare kan landsmän bevara sitt språk och sin kultur i den nya miljön. Detta verkar underlättande för dem som av olika skäl tänker återvända till hemlandet. Det kan enligt forskningsrön och erfarenheter från främst skolhåll på senare tid även underlätta anpass- ningen till svenska förhållanden.

lnvandrarkoncentrationer uppträder ofta i bostadsområden som är socioekonomiskt segregerade med stor andel låginkomsttagare. Det innebär ytterligare en ökning av de problem, som är vanliga i skolor, där många av eleverna kommer från familjer med svåra sociala förhållanden. lnvandrarbarnens sociala och kulturella bakgrund är ofta betydligt stabilare än många av de svenska barnens. Medan många av de senare dras med ekonomiska, sociala och kulturella anpassningsproblem, brottas invandrarbarnen främst med språkligt—kulturella problem. Båda grupper- nas anpassning till samhället försvåras allvarligt i denna situation. Det finns dessutom stor risk för att konflikter dem emellan växer fram.

, Svenskarna har ofta svårt att känna sig hemma i områden där många , invandrare bor. De som har möjlighet flyttar därifrån, något som , ytterligare förstärker den etniska och socioekonomiska segregationen. ' Det finns skäl att anta att åtgärder för att motverka den socioekono- ( miska segregationens effekter och deras uppkomst även kommer att leda till att nackdelarna med den etniska segregationen lindras.

4.6. Kommentarer 4.6.1 Möjligheter till beskrivning

Det vore i och för sig önskvärt att för praktisk planering närmare kunna precisera begreppen segregation och integration, dvs ensidighet respektive allsidighet i hushållssammansättningen. Det är emellertid tveksamt om det är möjligt eller ens önskvärt att centralt formulera en ”integrations- norm”, bland annat därför att förutsättningarna skiftar avsevärt mellan och inom regioner och kommuner.

Vi har pekat på efter vilka egenskaper Skiktningen bör studeras. Dessa är, något förenklat, ålder, socioekonomiska förhållanden och etnisk härkomst. Några av de ovan anförda exemplen visar att det med tillgängligt material hos kommunerna går att göra enkla beskrivningar av sådana socioekonomiska förhållanden som är av intresse för ett studium av bostadssegregationen.

Det geografiska området måste avgränsas. Våra exempel ovan har medvetet valts för att belysa bostadssegregationen på olika nivåer: inomregionalt för Stor-Stockholm; sektorsvis för Malmö kommun; upptagningsområden för skolor i Göteborg, Malmö, Norrköping, Örebro m fl kommuner; bostadsområden i Göteborg; statistikområden eller motsvarande 1 Uppsala.

Valet av geografisk avgränsning får ankomma på vad det är som skall beskrivas eller behandlas i det konkreta fallet. Från våra utgångspunkter är det naturligt att diskutera bostadsområdesnivån. Socialt samspel mellan de boende samt egenskaper hos området i fråga om utbud och efterfrågan av service 0 d behöver relateras till "bostadsområdet".

Vi har i avsnitt 3.1 lämnat en definition av begreppet bostadsmiljö, som i geografiskt avseende utgörs av bostaden och den del av dess omgivning som kan nås till fots. Ett bostadsområde kan vara både större och mindre än enligt en sådan avgränsning. Med bostadsområde kan man i dagligt tal avse en mindre stadsdel, men också en ort eller en gata. Den fysiska miljön, t ex homogen bebyggelse, trafikleder, topografi, har därvid betydelse, likaså hur bebyggelsen historiskt har vuxit fram.

Vid praktisk mätning blir man delvis beroende av den områdesindel- ning som kommunerna gör i fråga om statistikinsamling för sina olika slag av planeringsbehov. Indelningen torde i allmänhet vara väl anpassad till naturliga bostadsområden.

Med utgångspunkt i uppgifter om de skilda bostadsområdena bör en jämförande analys göras mellan varje enskilt bostadsområde och kom- mungenomsnittet, mellan bostadsområden samt mellan större delar inom kommunen. Om det ingår flera kommuner inom ett lokalt bostadsför- sörjningsområde, bör skillnaden mellan dessa uppmärksammas kontinuer- ligt. Det förefaller naturligt att länsmyndigheterna, förutom kommuner— na själva, följer dessa frågor. Det är inte minst viktigt med tanke på sådana kommuner som i sin helhet har en ensidig sammansättning av hushåll.

Först när bostadssegregation kontinuerligt blir föremål för kommuner- nas och läns— och landstingsorganens uppmärksamhet, kan några föränd-

ringar ske. För beskrivning av förhållandena erfordras inte något särskilt raffinerat vare sig i fråga om teori eller metoder. Med beskrivningar av faktiska förhållanden kommer också frågeställningarna i dagen och sannolikt även förslag till lösningar.

4.6.2. Orsaker och verkningar

Vi har i avsnitt 4.4 pekat på olika slag av orsaker till bostadssegregatio- nen: lägenhetsbeståndet, befolkningstillväxten, strukturella förändringar i samhället samt val- och urvalsmekanismer av olika slag. De sistnämnda orsakas i sin tur både av skillnader i resurser och värderingar mellan olika individer.

En analys av segregation måste i det enskilda fallet bygga på lokala förhållanden. Det är då nödvändigt att ha kunskap om de allmänna förutsättningar som råder för bostadsmarknaden i stort.

Standarden i fråga om lägenheternas utrustning och utrymme har höjts avsevärt för flertalet hushåll. Som vi påpekar i avsnittet 5.2 har emellertid knappast någon utjämning skett mellan hushåll som har olika resurser. Det finns ett starkt samband mellan inkomst och utrymmesstandard. Hushåll med god ekonomi kan hålla sig med bostäder som medger en utrymmesstandard långt utöver gränsen för trångboddhet. Bostaden värderas högt av den enskilde och när ekonomin tillåter det, väljer hushållen en större bostad. Lägenhetssammansättningens betydelse är således uppenbar. Det finns flera drag i de senaste årtiondenas utveckling på bostadsmarknaden som verkar i segregerande riktning. Några exempel.

— Små lägenheter i produktionen av flerfamiljshus; stora lägenheter i småhusen.

— Pris- och kostnadsförhållandena i bostäder som byggts under olika är och i olika förvaltningsformer ger tröskeleffekter och styr flyttnings- rörelserna.

— Uppkomsten av en marknad för s k gruppbyggda småhus, dvs småhus som uppförs i relativt stora och homogena områden. — Omslaget från bostadsbrist till en situation med tomma lägenheter på några få år — tomma lägenheter som ofta är koncentrerade till vissa bosradsområden. Under den stora bostadsbristen fördelades bostäder— na efter kö, till skillnad från vad som numera är vanligt. Köns sammansättning var sådan att i stort sett alla hushållsgrupper förekom i slumpmässig ordning.

Vi avstår från att närmare beröra den andra gruppen av orsaker: de strukturella förändringarna samhället genomgått under den senaste femticårsperioden. Under denna period har merparten av vårt nuvarande bostadsbestånd tillkommit. Möjligen skulle tidsgränsen sättas ännu längre tillbaka för att fånga in faktorer som är styrande förutsättningar ännu idag. Vi har emellertid inte haft anledning att göra en sådan tillbakablick. Det innebär inte att vi anser att samhällsförändringar som t ex närings- livets branschutveckling, kommunikationsväsendet, tillväxt resp tillbaka- gång ev vissa ortstyper och landsdelar samt invandringens omfattning är

betydelselösa i detta sammanhang. Sådana förändringar är viktiga för segregationens uppkomst lika väl som för tex inkomstfördelning, förvärvsfrekvens för män resp kvinnor och krav på offentlig service, faktorer som i sin tur påverkar bostadsefterfrågan och bostadsval. I avsnitt 3.5 samt i bilaga B belyser vi skillnader mellan orter i fråga om hushållens levnadsvillkor, skillnader som kan sägas vara effekter av sådana strukturella förändringar som vi här berört.

Val- och urvalsmekanismer går givetvis inte att frikoppla från lägenhetsbeståndet och dess egenskaper och från förändringarna i stort i samhället. Vi vill särskilt peka på två förhållanden på dagens bostads- marknad. Det finns på många orter disponibla lägenheter i nyare flerfamiljshus och småhus. I kombination med påtagliga pris— och kvalitetsskillnader ger detta underlag för selektionsmekanismer. Möjlig- heten att välja mellan olika bostadsalternativ skiljer sig vidare mellan olika hushåll. En koncentration av boende som har haft små valmöjlig- heter i vissa bostadsområden verkar segregerande och ger dåliga förutsätt- ingar för ett fungerande socialt liv.

4.6.3. A vslutande synpunkter

En fråga som ofta ställs är: har segregationen ökat eller minskat på senare år? Svaret blir helt beroende av vilka värderingar man har för bedömningen och vilket tidsperspektiv man betraktar. På en bostads- marknad som i övrigt fungerar relativt väl är det emellertid särskilt två yttringar av bostadssegregation som med rätta har blivit mycket uppmärksammade. De är exempel på vad som kan kallas'hårdsegregation.

Segregation i form av stor andel resurssvaga hushåll i vissa bostadsom— råden ger upphov till sociala störningar och försämrad service, kvantita- tivt och kvalitativt. Dessa hushåll har haft liten valfrihet vid bostadsvalet en effekt som förstärks av att de som upplåter bostäder ställer villkor på vem som skall erbjudas bostad. Om invandrarkoncentrationen är stor i sådana områden, förstärks de sociala konflikterna. I bostadsområden med i och för sig bra lägenheter, rimlig lägenhetsfördelning och i övrigt acceptabla förutsättningar uppkommer således en fysisk och social förslitning. De som kan, flyttar därifrån. Området blir än mer instabilt. En ond cirkel är igång, om inte motåtgärder sätts in i form av satsningar på den fysiska och sociala miljön och på verksamheter av olika slag.

I 5 k fina bostadsområden förbättras å andra sidan områdets anseende successivt. Goda yttre förutsättningar, t ex i form av bra läge eller vacker utsikt — faktorer som bidragit till ett ursprungligen gott anseende bidrar till attraktiviteten. Värdestegring på småhus och förmedling av ledigblivna hyreslägenheter, som i stor utsträckning sker genom informel- la kontakter, skiktar gruppen köpare och hyresgäster. Detta behöver inte i och för sig innebära att en djupare social gemenskap mellan de boende uppstår. Det sociala samspelet karakteriseras emellertid av förhållandevis få konflikter.

Vi anser att båda dessa typer av segregation från samhällssynpunkt är lika negativa. De senast beskrivna bostadsområdena ger t ex dem som bor

där bristande förutsättningar för inblick och inlevelse i andra gruppers levnadsförhållanden och bristande kunskaper om samhället i stort. Den ojämlikhet som är en följd av skillnader i inkomster och förmögenhet förstärks i själva boendet.

Detta behöver angripas både som en fråga om inkomst- och förmögen- hetsfördelning och som ett bostadspolitiskt problem. Det förra får ses på mycket lång sikt — någon radikal utjämning av inkomsterna har inte skett under efterkrigstiden.

De mål för en allsidig hushållssammansättning som uttrycks i boendeut- redningens direktiv är att skapa förutsättningar för förståelse mellan olika befolkningsgrupper och för ett jämnare utnyttjande av service av olika slag. Bortsett från att det krävs långtgående fördelningspolitiska föränd- ringar för att en sådan integration skall uppkomma, finns det skäl att ifrågasätta om förståelse mellan grupper kan åstadkommas om inte samtidigt levnadsvillkoren blir mer lika, i första hand genom förbättringar för de sämst ställda. Att enbart bo tillsammans samtidigt som det finns stora skillnader i ekonomiska och politiska resurser, i fritid, i försörj- ningsbörda, i arbetsmiljö bidrar inte med säkerhet till en attitydföränd— ring mot ökad förståelse — åtminstone inte mellan vuxna. Däremot har skolsegregationsstudierna visat att barns attityder kan påverkas — skolbarn som är i minoritet inom en klass påverkas t ex av majoriteten vid linjeval och yrkesval.

För att likvärdiga levnadsbetingelser skall åstadkommas för alla grupper erfordras åtgärder av genomgripande slag. Om det skall vara möjligt att erhålla allsidig hushållssammansättning i bostadsområdena krävs dessutom riktade åtgärder till de sämst ställda grupperna.

Också åtgärder inom bostadspolitikens ram behöver vidtas för att motverka en utveckling mot bostadssegregation. Det kan ske i form av ändrade pris- och bostadskostnadsförutsättningar, kvalitetsförbättringari vissa bostadsområden, ändrad lägenhetssammansättning, översyn av den ekonomiska och formella tillgängligheten för vissa hushållsgrupper till de olika upplåtelseformerna o d. Kommunens bostadsförsörjningsåtgärder, den fysiska och ekonomiska planeringen och genomförandet, måste inriktas på att skapa likvärdiga bostadsmiljöer. De bostadspolitiska aspekterna behandlas ytterligare i kapitel 6. De bostadspolitiska åtgärderna kan öka förutsättningarna för och avlägsna fysiska hinder mot allsidig hushållssammansättning. Sådana åtgärder kan dock aldrig skapa någon garanti för att inte segregation ändock uppkommer av andra orsaker.

5 Lägenheter och hushåll nuläge och

förändringar

5.1. Inledning

Vi betonar ofta att bostadsförhållandena i hög grad är beroende av byggnadernas långa livslängd. De bostäder som byggs av en generation måste användas också av de närmast följande och bestämmer delvis dessas bostadsstandard. Större förändringar tar därför mycket lång tid att ge- nomföra.

De faktiska bostadsförhållandena kan möjligen tyckas tala emot dessa påståenden. År 1970 bodde således halva befolkningen i lägenheter som var högst 20 år gamla. Ungefär tre fjärdedelar hade bostäder som tillkommit efter 1930, alltså efter det moderna stadsbyggandets genom- brott.

Uppgifterna måste ses mot bakgrund av den omdaning av samhällsför- hållandena och den förändring av bosättningsmönstret som har ägt rum under de senaste 3—4 decennierna. Urbaniseringen och den tekniska utvecklingen har ändrat arbetsförhållandena och de materiella resurserna har ökat snabbt. Detta har på ett avgörande sätt förändrat familjesituatio- nen och hushållsbildningen. Demografiska faktorer såsom ökande livs- längd och variationer i födelsetalen mellan olika perioder har också haft stor betydelse. Bostadspolitiken och socialpolitiken har i huvudsak tillkommit under samma tid och gett andra förutsättningar för bostads- försörjningen än under tidigare perioder.

Urbaniseringen som vi berör något i avsnitt 3.5 innebar att tätorternas folkmängd ökade mellan åren 1945 och 19701970 med omkring 2,5 miljoner medan folkmängden i glesbygder minskade med drygt 1 miljon. Denna förskjutning av befolkningen har givetvis starkt bidragit till behovet av nya lägenheter i tätorterna samtidigt som antalet äldre i , glesbygder minskat.

Den ekonomiska standardhöjningen kan uttryckas med att hushållsin- komsten för tex en tvåbarnsfamilj synes ha ungefär tredubblats i fast penningvärde på 25—30 år. Detta har skett samtidigt med att en stor del av kostnaderna för barnens utbildning och konsumtion har överförts från den privata till den gemensamma sektorn.

Ett väsentligt inslag i den ekonomiska utvecklingen är att vi under 1940-talet uppnådde i huvudsak full sysselsättning och därefter har haft endast korta perioder med större arbetslöshet. Det relativa antalet förvärvsarbetande har ökat bland kvinnor.

Den ekonomiska utvecklingen har emellertid också präglats av stark inflation som medfört stora påfrestningar för bostadsförsörjningen. Infla- tionen har inneburit att nyproduktionen kommit i ett svårt konkurrens- läge i förhållande till det äldre beståndet. Utformningen av bostadspoliti- ken har i hög grad påverkats av dessa problem.

Betydelsen av förändringar i befolkningens sammansättning och i hushållsbildningen kan sammanfattande belysas av att antalet lägenheter mellan åren 1945 och 1970 ökade med 51 % medan folkmängden ökade med endast 21 %. Denna stora differens förklaras av två faktorer. Folkmängden i de hushållsbildande åldrarna över 20 år har relativt sett ökat mer än totalfolkmängden. Tillväxten har varit särskilt stor i högre åldrar där en stor del av antalet personer har egna lägenheter. Samtidigt har hushållsbildningen relativt sett ökat i alla åldrar. Barn flyttar tidigare än förr från föräldrahemmet och inneboendesystemet har praktiskt taget upphört.

Förändringarna i befolkningens sammansättning har haft olika stor betydelse under olika perioder. Den vuxna befolkningen ökade mest under 1960-talet och relativt starkt även under 1940-talet, med drygt 60 000 respektive drygt 40 000 personer om året. Under l950-talet var ökningen svag, liksom under den hittills förflutna delen av 1970-talet.

Förändringarna i befolkningens sammansättning och hushållsbildning har medfört att hushållen blivit i genomsnitt allt mindre, en minskning från 315 till omkring 250 personer per 100 hushåll under de senaste 30 åren. Till stor del förklaras detta av att antalet äldre hushåll har ökat. Dessa är små och har genomsnittligt förhållandevis stort bostadsutrymme per person. Förändringen av åldersfördelning och hushållsstorlek har tillsammans med den ökade ekonomiska standarden och bostadspolitiska åtgärder resulterat i en stark ökning av utrymmesstandarden. Antalet rumsenheter i bostadsbeståndet har således mellan åren 1945 och 1975 ökat med omkring 6,5 miljoner, dvs i stort sett fördubblats medan folkmängden ökat med 1,5 miljoner.

I vissa avseenden kan vi vänta oss att utvecklingsdrag av samma karaktär som vi har skildrat kommer att bestå även under följande årtionde. Det gäller främst förändringar av befolkningens åldersfördelning och ekonomiska faktorer, som bidrar till ökad efterfrågan på bostadsut- rymme. I andra avseenden kan man förutse en annan utveckling än tidigare. Urbaniseringsprocessen får en annan karaktär, vilket har betydelse för förändringarna i bosättningsmönstret i stort. Viktigare torde dock vara att tillväxten av antalet hushåll totalt sett väntas bli svagare och att bostadsproblemen inte i samma grad som tidigare kan lösas genom nybyggnad.

Som vi inledningsvis påpekade har vi nu ett mycket stort bestånd av bostäder med lång återstående användningstid. Det ligger i orter som i huvudsak kan antas komma att bevara sin nuvarande struktur. En väsentlig uppgift blir därför att omforma detta bestånd så att det passar en ny generation och tillgodoser de anspråk vi vill ställa från bostadspoli- tiska utgångspunkter.

5.2. Förhållanden år 1975

5.2.1. Källor

Den senaste folk— och bostadsräkningen (FoB) gjordes hösten 1970. Därför måste en belysning av bostadsförhållandena fem år senare utgå från uppgifter som i vissa avseenden är inaktuella. Vi har försökt att uppskatta utvecklingen under perioden efter 1970. För detta ändamål har vi använt dels vissa statistiska undersökningar, främst uppgifter om lägenhetsproduktionen och de årliga bostads- och hyresundersökningarna (BHU), dels information av mera allmän karaktär. Vi har också gjort vissa jämförelser med utvecklingen under närmast föregående femårsperiod med utgångspunkt i uppgifter från FoB 65 och 70 samt i statistiska cen- tralbyråns (SCB) undersökning av avgången av lägenheter mellan 1965 och 1970.

Beskrivningen i det följande är avsedd att belysa situationen vid slutet av år 1975. Med hänsyn till det delvis bräckliga underlaget för våra antaganden kan beskrivningen givetvis inte göra anspråk på att vara exakt.

5.2.2. Hus och lägenheter Kalkyl förutsättningar

Våra kalkyler utgår från FoB 7015 uppgifter om lägenhetsbeståndets storlek och sammansättning. Till beståndet enligt FoB 70 har lagts nyproduktionen under månaderna november—december 1970 samt åren 1971—1975 och fråndragits en beräknad avgång av lägenheter under samma period.

Ett viss tillskott av lägenheter har skett också på annat sätt än genom nybyggande. Bla har fritidsbostäder blivit permanenta bostäder och lägenheter som använts som kontor och liknande återgått till att utnyttjas för bostadsändamål. Det saknas underlag för att bedöma hur många lägenheter som har tillkommit på sådant sätt. Med säkerhet är dock antalet litet. Vi har därför avstått från att införa detta tillskott i våra kalkyler.

Ökningen av antalet lägenheter, fördelningen på hustyper m in som följd av nyproduktion är känd åren 1970—74 och kan uppskattas med god säkerhet även för år 1975. Antalet färdigställda lägenheter är känti * sin helhet to rn 1974 och även för de första månaderna av år 1975. Dessutom finns uppgifter om pågående bostadsbyggande. Med hjälp av | dessa kan färdigställandet uppskattas med god precision också för den återstående delen av perioden. ', Ovissheten är däremot större om avgången av lägenheter. BHU, som ,i omfattar hyres- och bostadsrättslägenheter i flerfamiljshus, ger viss j vägledning för ett antagande om avgången i denna del av beståndet. För småhusens del finns inga senare uppgifter om avgången än från perioden 1965—1970.

Våra kalkyler utgår från följande:

Tabell 5.1 Orsakerna till avgång av lägenheter mellan åren 1965 och 1970

Avgångsorsak Procentuell fördelning

Flerfamiljs- hus

Småhus

Rivning eller planerad rivning 19 56 Sammanslagning 27 20 Övergång till annan användning än som permanent bostad 43 20 därav som fritidsbostad 35 3 Övergivande 8 3 Okänd anledning 3 1 Summa 100 100

— för småhus byggda före år 1966 antas samma relativa nettoavgång mellan åren 1970 och 1975 som mellan åren 1965 och 1970. Någon avgång antas inte ha skett i hus byggda efter år 1965. — för övriga hus antas en årlig nettoavgång av samma relativa storlek som framkommer med ledning av uppgifter från BHU 69 och 73.

Avgång kan ske av flera olika anledningar: lägenheter kan rivas, mindre lägenheter kan slås samman till större, lägenheter kan användas för annat ändamål än permanent bostad (t ex för kontorsändamål eller som fritidsbostäder), lägenheter överges i vissa fall. Orsakerna till avgången mellan åren 1965 och 1970 redovisas i tabell 5.1.

Av de drygt 200 000 lägenheter som försvann mellan åren 1965 och 1970 fanns 60 % i småhus. Drygt hälften av dessa småhuslägenheter låg i glesbygd.

Antal lägenheter är 1975 och fördelningen pa' hustyp

Nyproduktionen under perioden november 1970—december 1975 kan beräknas till 470 000 lägenheter. Detta innebär en viss minskning, med 2 %, i förhållande till föregående femårsperiod.

Nettotillskottet är betydligt lägre på grund av den avgång som har skett. Det torde ligga mellan 250 000 och 300 000 lägenheter. Beståndet vid slutet av år 1975 kan därför beräknas omfatta närmare 3,5 milj lägen— heter, se tabell 5. 2. ;

Tabell 5.2 Lägenhetsbeståndets omfattning och fördelning på hustyper åren 1970 och 1975. 1 OOO-tal lägenheter

Småhus Övriga hus Samtliga Bcständ år 1970 (FoB 70) 1 340 1 840 3 180 Nyproducerade 1971—1975 samt nov.—dec. 1970 210 260 470 Avgångna 1971—1975 samt nov.—dec. 1970 70 120 190 Bestånd år 1975 1480 1980 3 460

Drygt 40 % av lägenheterna finns i småhus, vilket är ungefär samma andel som 1970. Den kraftiga ökningen av andelen nybyggda småhus— lägenheter under senare år har ännu inte hunnit ge något särskilt tydligt utslag i beståndet som helhet. Däremot torde andelen småhus inom de större tätorterna ha ökat med någon procentenhet. Praktiskt taget hela tillskottet av småhuslägenheter har nämligen skett där, under det att avgången i stor utsträckning skett i glesbygden.

Den angivna nettoökningen är ungefär lika stor som under den föregående femårsperioden. Eftersom nyproduktionen av lägenheter ge- nomsnittligt sett har legat på en något lägre nivå på 1970-talet än under senare hälften av 1960—talet, är det förhållandevis höga nettotillskottet en konsekvens av att vi räknat med en något lägre avgång. Skillnaden de två femårsperioderna emellan är dock så liten, att den ligger inom den osäkerhetsmarginal som kalkyler av detta slag med nödvändighet medför.

Vi vill lämna några kommentarer till resultatet mot bakgrund av uppgifterna i tabell 5.1 om avgången under den föregående femårsperio- den.

Avgången genom rivningar torde ha varit lägre under perioden 1971— 1975 än under femårsperioden dessförinnan. Tillgängliga uppgifter tyder på detta. Rivningar sker som följd av ändrad markanvändning eller när förbättring inte kan komma ifråga — det senare därför att huset är gammalt och i dålig kondition eller så beläget att det är svårt att använda som permanent bostad. [ glesbygden förekommer det att hus överges utan att det omedelbart rivs. De förbättrade möjligheterna att bygga om dåliga lägenheter med statliga lån talar för att benägenheten att riva kan ha minskat. De kan dock knappast ha haft någon större inverkan på utvecklingen under första hälften av 1970-talet.

Sammanslagningar av lägenheteri småhus sker genom att tvåfamiljshus förändras till bostad för ett hushåll. Detta kan kräva ombyggnad men också ske utan några större förändringar av lägenheterna. Antalet lägen- heter i tVåfamiljshus utgjorde år 1970 inte mer än 6% av samtliga bostadslägenheter.

l flerfamiljshusen torde sammanslagningar i allmänhet göras i anslut- ning till annan ombyggnad eller förbättring. De nyssnämnda förbättrade möjligheterna att finansiera ombyggnad med hjälp av statliga lån talar för att sammanslagningarna kan ha ökat. Ökningen är dock hittills med säkerhet mycket liten. Under de kommande åren torde däremot samman- slagningar få ökad betydelse. I de flerfamiljshus, för vilka statliga lån för ombyggnad beviljades under perioden juli 1973—februari 1974, beräkna- des antalet lägenheter minska med ca 10 % efter ombyggnaden. Det bör framhållas att avgången här mäts i antal lägenheter. Någon större förändring sker sällan i fråga om antalet rumsenheter eller golvyta men utrymmet för bostadsändamål disponeras på ett annat sätt.

En ökande ombyggnadsverksamhet kan också medföra att fler lägen- heter än tidigare evakueras. Detta har registrerats som avgång i våra kalkyler. Sådana lägenheter återkommer emellertid i beståndet, när upprustningen är avslutad.

Vissa bostäder får en annan användning. För småhusen sker detta

vanligtvis genom att de blir fritidsbostäder. Denna typ av avgång varierar mellan olika delar av landet. Det finns inte något som talar för att en större förändring inträffat sedan perioden 1965—1970.

Ett antal bostadslägenheter i flerfamiljshus förvandlades under 1960- talet till kontor och liknande. Sannolikt är att detta blivit mindre vanligt under 1970-talet, bl a som följd av konjunkturutvecklingen. Det är också , känt att tillgången på kontorslokaler i de större orternas centralare delar ] är god i dag. ;

Våra kalkyler pekar på att avgångens fördelning mellan småhus och ! flerfamiljshus kan ha ändrats sedan 1960-talets senare hälft. Som ovan angivits föll då 60 % av avgången på småhusen. Under perioden 1970— | 1975 tycks förhållandena bli ungefär de omvända med en större avgångi ; flerfamiljshusen. Av det ovan anförda framgår dock att uppgifterna är mycket osäkra. !

t 1

Genomsnittlig lägenhetsstorlek och beståndets fördelning på lägenhetstyper

Som ovan nämnts färdigställs färre lägenheter under perioden 1971— , 1975 än under femårsperioden dessförinnan. Antalet har sjunkit under 1 perioden från 104 000 år 1970 till drygt 85 000 år 1974. En ytterligare minskning kan väntas under innevarande år. I Produktionen mätt i antal rumsenheter har förändrats på ett delvis 4 annat sätt. Mellan åren 1970 och 1971 minskade antalet färdigställda l rumsenheter men ökade därefter åter under ett par år. Mellan åren 1973 och 1974 sjönk antalet på nytt och en ytterligare nedgång är att vänta för år 1975, tabell 5.3. Förklaringen till att antalet rumsenheter inte visar samma kontinuerliga och snabba nedgång som antalet lägenheter liggeri att lägenheternas storlek ändrades samtidigt som produktionen av småhus I ökade. Detta har vi utförligt belyst i tidigare betänkanden (SOU 1973:50 och 1974:17). Den utveckling som vi beskrivit i dessa betänkanden har I fortsatt. i De lägenheter som har avgått ur beståndet har enligt de bedömningar ; vi gjort, bl a med ledning av uppgifterna i BHU, mestadels varit små. En i stor del av dem saknade kök eller bestod av ett rum och kök. [ Tillskottet av stora lägenheter och avgången av små har höjt den ! genomsnittliga lägenhetsstorleken. Våra beräkningar tyder på att antalet

Tabell 5.3 Antal lägenheter och rumsenheter i nyproduktionen åren 1966—1975.

År 1 OOO-tal 1 OOO-tal lägenheter rumsenheter

1966—70 (genomsnitt per år) 103 398 1971 107 408 1972 104 409 1973 97 414 1974 85 381 1975 beräknat 75 360

Tabe115.4 Lägenhetsfördelningen i småhus och övriga hus åren 1965, 1970 och 1975.

Lägenhetstyp Procentuell andel lägenheter i

småhus övriga hus samtliga hus 1965 1970 1975 1965 1970 1975 1965 1970 1975 1 rk el mindre 9 6 3 35 29 26 23 19 16 2 rk 21 16 12 34 34 35 29 27 25 3 rk 28 26 23 22 26 28 25 26 26 4 rk 23 27 30 6 8 8 14 16 18 5 rk el större 17 25 32 3 3 3 9 12 15 Summa 100 100 100 100 100 100 100 100 100

rumsenheter ökar med 13 % under åren 1970—1975, vilket är något mindre än under föregående femårsperiod. Ökningen torde bli ungefär dubbelt så stor i småhusen som i flerfamiljshusen.

En fortsatt förskjutning mot större lägenheter har naturligtvis blivit följden av inriktningen av nyproduktion och ombyggnad under den aktuella perioden. Den kan dock inte antas vara väsentligt annorlunda än under föregående femårsperiod, som framgår av tabell 5.4. Som helhet betraktat har beståndets förändringar inneburit att förutsättningarna att förbättra hushållens utrymmesstandard ökat avsevärt. Det är emellertid uppenbart att de hushåll som önskar eller behöver större lägenheter än tre rum och kök i huvudsak måste rikta sin efterfrågan mot småhus för att få behovet tillgodosett. Det i stort sett motsatta förhållandet gäller för de hushåll som önskar mindre lägenheter. Större delen av dessa finns i flerfamiljshus. Den enda lägenhetstyp som någorlunda ofta förekommer i båda hustyperna är tre rum och kök. Antalet nybyggda lägenheter av den storleken i småhus är dock litet.

Småhuslägenheter är med få undantag upplåtna med äganderätt och lägenheter i flerfamiljshus med hyres— eller bostadsrätt.

Det är bara de allra minsta lägenheterna som beräknas minska i antal mellan åren 1970 och 1975. Den utvecklingen påbörjades långt tillbaka i tiden. Alla övriga lägenhetstyper torde komma att öka i antal. Detta gäller således även lägenheter på två rum och kök, som minskar relativt sett. Den största ökningen uppvisar lägenheter om fem eller flera rum och 1 Med '."Odcfn avses lä— » kök. Dessa lägenheter torde komma att öka med mer än en tredjedel eller genhet l kvalitetsgrupp 112 enl |"0B. * med nära 150 000. De finns praktiskt taget helt och hållet i småhus och Med halvmodem avses ; upplåts med äganderätt. lagenhet 1 kvalttctsgrupp

3 enl FoB, dvs med val. ten, avlopp, centralvärme och wc utan dusch eller. bad.

. . _ . _ . ., Med omode n avs 1"- Uppgifter 1 BHU Visar att en stor del av de flerfamiljshuslagenheter som genhet i kvalitretsgruesjga

försvunnit ur beståndet sedan år 1970 varit omoderna eller halvmo- 4—7 enl FoB, dvs lägen- derna.l Med ledning av erfarenheter från tidigare perioder har vi antagit hiit ngdm'llåt9m EMC"

e . a 0 __ o _ (! er a OC sa sa nar att detta även gäller avgangen 1 smahusen. Avgangen bor alltsa ha mmskat

vatten/avlopp eller cen- det bristfälliga beståndet avsevärt. tralvärme eller wc.

lägenheternas utrustningsstandard

Tabell 5.5 Lägenhetsbeståndets fördelning i kvalitetshänseende år 1970 och upp- skattad fördelning år 1975 År 1970 År 1975 [ OOO-tal 1 OOO-tal lägenheter % lägenheter % Småhus Moderna 950 72 1 200 82 Halvmoderna 120 9 115 8 ”Omoderna 250 19 145 10 Ovriga hus Moderna 1 505 82 1 760 89 Halvmoderna 200 11 160 8 Omoderna 135 7 60 3

En avgång av lägenheter med otillfredsställande standard och en hög nyproduktion har naturligtvis avsevärt ökat antalet lägenheter med god utrustning. Härtill kommer att en hel del äldre lägenheter har byggts om. Kalkyler över ombyggnadsverksamhetens effekter bygger på ett ganska l osäkert underlag. En löpande statistik över ombyggnader saknas ännu. 1

Vår bedömning är att 20 000—25 000 lägenheter i flerfamiljshus och 1 drygt 70000 lägenheter i småhus har moderniserats under perioden 1 1970—1975. Det är en betydande ökning för flerfamiljshusens del och en l viss tillbakagång vad gäller småhusen i jämförelse med närmast före- I gående femårsperiod.

Vid slutet av år 1975 kommer det att finnas kvar mellan 450 000 och 500 000 omoderna eller halvmoderna lägenheter. Mer än hälften av dem finns i småhus. Av lägenheter som försvinner under femårsperioden t o rn 1975 torde flertalet vara omoderna. Minskningen av de omoderna lägenheterna torde ha skett i snabbare takt än för de halvmoderna. Tabell 5.5 ger en sammanfattning av lägenhetsbeståndets uppskattade fördelning i kvalitetshänseende vid slutet av år 1975.

Vi vill avslutningsvis understryka att det sätt på vilket lägenhetsbe- ' ståndets kvalitet redovisas statistiskt är mycket grovt. Åtskilliga brister ! kan komma att döljas härigenom. Även bland de moderna lägenheterna finns sådana som behöver förbättras i väsentlig grad. Bostadsmiljöns egenskaper finns inte alls registrerade. Det är uppenbart att där förekom- mer brister som kan vara lika allvarliga som låg utrustningsstandard i själva lägenheten. Det måste också betonas att här inte berörts det ombyggnadsbehov som följer av en strävan att öka allsidigheten i lägenhetssammansät'tningen.

5.2.3. Bostadspriser och upplåtelseformer

I Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:17) beskrev vi prisstrukturen på bostadsmarknaden som helhet och på dess olika delmarknader. Såväl regionala skillnader som skillnader mellan upplåtelseformerna berördes. Beskrivningen är i sina huvuddrag alltjämt aktuell och skall därför inte upprepas här. Eftersom det nu finns tillgång till senare uppgifter än de

som åberopas i SOU 1974:17 skall vi något belysa prisförändringarna under senare år. Underlaget är hämtat från BHU. Den senaste undersök- ningen avser förhållandena år 1973. Sedan dess har bostadspriserna dock stigit åtskilligt.

Förutom de lägenheter som nämns i det följande finns ett antal, uppskattningsvis ca 5 % av samtliga, som är upplåtna i andra hand m m.

Lägenheter upplåtna med hyresrätt

Ungefär 45 % av bostadsbeståndet är lägenheter upplåtna med hyresrätt. Dessa finns huvudsakligen i flerfamiljshus belägna i tätorter. Antalet hyreslägenheter i en årsproduktion har minskat under 1970—talet, från drygt 60 000 år 1970 till ca 30 000 år 1974.

Hyran inkl bränsle för en genomsnittslägenhet låg år 1973 på knappt 5 000 kr och hade ökat med 36% sedan år 1969. Förändringen är påverkad såväl av förändringar i beståndets regionala fördelning som av förändringar av lägenheternas storlek och kvalitet. Som jämförelse kan nämnas att konsumentprisindex under motsvarande period ökade med 34 %.

Hyresnivån är olika i olika delar av landet. Den är högre i Stor-Stock- holm och Stor-Göteborg än i övriga regioner. Någon nämnvärd förändring av den regionala spridningen har inte inträffat under senare år, tabell 5.6. Också i nyproduktionen finns regionala prisskillnader av motsvarande slag.

Tabell 5.6 Medelhyra åren 1969 och 1973 för lägenheter av olika storlek i olika

regioner Lägenhetstyp Medelhyra, Index år 1973 kr/år (1969=100) Region 1969 1973 2 rk Stor-Stockholm 3 700 4 900 133 Stor—Göteborg 3 500 4 800 137 Övriga kommuner >50 000 inv 3 300 4 400” 134 SSO 000 inv 3 200 4 300” 134 3 rk , Stor-Stockholm 5 400 7 000 131 ; Stor—Göteborg 5 100 6 700 129 '. Övriga kommuner >50 000 inv 4 800 6 100” 128 _ QSO 000 inv 4 500 5 900” 130 4 rk | Stor-Stockholm 6 700 8 500 127 Stor—Göteborg 6 400 8 000 124 Övriga kommuner >50 000 inv 5 900 7 400a 125 QSO 000 inv 5 500 7 0000 127

a Avser övriga kommuner med resp >75 000 och €75 000 invånare.

Det kan noteras att de mindre lägenheternas pris genomsnittligt har ökat snabbare än de störres. Förändringen förklaras till största delen av att många små och dåligt utrustade lägenheter rivits och andra modernise— rats. Utjämningen medför emellertid att hyresökningen blir mindre än tidigare för de hushåll som vill förbättra sin utrymmesstandard.

Bland de äldsta lägenheterna har en hel del moderniserats. Fyra års nyproduktion har kommit till. Genomsnittshyran för samtliga lägenheter av en viss storlek, t ex 2 rk, har därför stigit mer än genomsnittshyran för lägenheter av samma storlek från en viss byggnadsperiod.

På en lokal bostadsmarknad varierar hyrorna, förutom med kvalitet och storlek, också med byggnadsåret. Yngre lägenheter är dyrare än äldre. Huruvida detta är ett uttryck för s k hyressplittring i den meningen att lägenheter som från konsumentens synpunkt är likvärdiga betingar olika pris kan dock inte bedömas enbart med utgångspunkt ide uppgifter som finns i BHU. Konsumenterna värderar givetvis också andra egenska- per i bostaden än antalet rum och förekomsten av ett antal utrustnings- detaljer. En betydelsefull faktor bland flera är bostadens läge i förhållan- de till arbetsplatser och service. Byggnadsåret kan på åtskilliga orter i grova drag ge anvisning om läget: de yngre lägenheterna är vanligtvis mindre centralt belägna inom en region än de äldre. Eftersom priset för yngre lägenheter är högre än för äldre, förstärks intrycket av att en prissplittring föreligger. Som tabell 5.7 visar har dock skillnaderna i pris minskat något från år 1969 till år 1973. Tabellen visar också att det finns regionala variationer även i detta avseende.

Tabell 5.7 Relativa hyror för lägenheter om 2 och 3 rk från olika byggnads- perioder. lndextal, byggnadsår 1941—1950 = 100

Lägenlietsstorlek Stor- Stor- Hela Stockholm Göteborg riket Byggnadsår 1969 1973 1969 1973 1969 1973 2 rk 1941—1950 100 100 100 100 100 100 1951—1960 123 117 124 120 121 117 1961—1965 154 136 144 136 143 134 1966—1970 185” 168 179” 159 169” 155 1971—1972 — 161 164 — 157 197317 _ 164 _ 181 _ 167 3 rk 1941—1950 100 100 100 100 100 100 1951-1960 123 117 117 112 120 116 1961—1965 149 138 135 127 138 129 1966—1970 178” 157 1660 150 162” 148 1971—1972 156 — 151 — 149 1973b — 159 _ 168 _ 155

(: Åren 1966—1968. b Avser inflyttningshyran.

Lägenheter upplåtna med bostadsrätt

Knappt 15 % av alla lägenheter upplåts med bostadsrätt. De flesta finns i flerfamiljshus i tätorter. Under de senaste åren har produktionen av lägenheter med bostadsrätt minskat kraftigt. År 1970 färdigställdes drygt 17 000 sådana lägenheter, är 1973 knappt 10 000. Bostadsrättslägenheter har till skillnad från hyreslägenheter både ett förvärvspris och ett löpande pris, årsavgiften till bostadsrättsföreningen. För nybyggda lägenheter är förvärvspriset lika med grundavgiften. Överlå— telsepriserna för bostadsrättslägenheter bestäms i övrigt huvudsakligen av marknadsmässiga villkor. Den genomsnittliga årsavgiften för en bostadsrättslägenhet var år 1969 3 700 kr och år 1973 4 600 kr. Ökningen var 24 %. Den var alltså lägre för dessa lägenheter än för hyreslägenheterna under motsvarande period. Utvecklingen av bostadsrättsavgifterna är inte direkt jämförbar med hyresutvecklingen. Att de förstnämnda ökat svagare beror till en del på att lägenheterna är yngre och därför inte behövt moderniseras i samma utsträckning som hyreslägenheterna. Bostadsrättshavare svarar också i viss utsträckning själva för lägenheternas underhåll och standardhöjning. På samma sätt som för hyreslägenheter finns regionala prisskillnader för bostadsrättslägenheter. Priserna är högst i Stor-Stockholm och Stor- Göteborg såväl i det äldre beståndet som i nyproduktionen. Prisskillnaderna mellan bostadsrättslägenheter av olika storlek har minskat. De mindre lägenheternas pris har ökat mer än de störres i likhet med vad som konstaterades för hyreslägenheter.

Tabell 5.8 Genomsnittlig årsavgift 1969 och 1973 för bostadsrättslägenheter av olika storlek i olika regioner

lägenhetstyp Genomsnittlig lndex år 1973 årsavgift, (1969=100) kr/år

Region 1969 1973

2 rk

Stor-Stockholm 3400 4 200 125 Stor-Göteborg 3 400 4 300 125 , Övriga kommuner l >50 000 inv 3 100 3 900 126 * $O 000 inv 3 300 4 000 121 3 rk Stor—Stockholm 5 000 6 100 123 Stor-Göteborg 4 800 5 800 121 ; Övriga kommuner * >50 000 inv 4 500 5 5000 122 - $O 000 inv 4 300 5 200” 121 *- 4 rk : Stor-Stockholm 6 300 7 500 120 l Stor-Göteborg 6 100 7 300 120 | Ovriga kommuner >50 000 inv 5 500 6 600(1 120 $O 000 inv 5 400 6 400”

Avser övriga kommuner med resp >75 000 och €75 000 invånare.

Tabell 5.9 Relativa årsavgifter för bostadsrättslägenheter om 2 och 3 rk från olika byggnadsperioder. Indextal, byggnadsår l94l-l950=l00

Stor- Stor- Hela Stockholm Göteborg riket

1969

Lägenhetsstorlek

1969 1973 1969 1973

Byggnadsår 2 rk

1941_1950 100 100 100 100 100 100 1951—1960 134 126 125 122 126 121 1961—1965 141 139 148 138 146 138 1966_1970 179[1 178 178” 171 176(1 173 1971—1972 _ 188 _ 176 _ 180 1973b _ 186 _ 205 _ 207 3rk

1941—1950 100 100 100 100 100 100 1951—1960 135 131 109 105 124 120 1961—1965 158 154 125 116 141 132 1966—1970 197” 193 155(1 144 173(1 166 1971_1972 _ 194 _ 150 _ 172 1973!) _ 203 _ 164 _ 187

a Åren l966el968. b Avser årsavgiften vid inflyttningen.

!

| i l | I tabell 5.8 redovisas uppgifter för bostadsrättslägenheterna av motsva- | rande slag som presenterades för hyreslägenheterna i tabell 5.6. Vid en i jämförelse mellan de två tabellerna bör hållas i minnet, förutom skillna- derna i bostadsbeståndets ålder, att ränta på eget insatt kapital inte medräknats i årsavgiften för bostadsrättslägenheterna.

När det gäller lägenheter upplåtna med bostadsrätt är det inte möjligt att tala om en prissplittring i samma mening som när det gäller hyresrättslägenheter. De skillnader i årsavgifter som finns mellan från konsumentsynpunkt likvärdiga lägenheter kapitaliseras och kommer till reellt uttryck i överlåtelsepriserna. Tyvärr saknas det statistik över överlåtelsepriser som skulle kunna belysa läget och förändringar inom i olika delar av beståndet. i

De löpande årsavgifterna för olika årgångar av bostadsrättslägenheter uppvisar, som framgår av tabell 5.9, större skillnader än priserna för | hyreslägenheter. Någon utjämning tycks heller inte ha skett mellan åren i 1969 och 1973. De förhållandevis stora skillnaderna i årsavgifter skapar i ' förening med lägesfördelar förutsättningar för kapitalöverföringar till de tidigare bostadsrättshavarna i samband med överlåtelser av äldre lägen- heter.

Lägenheter uppla'tna med äganderätt

Ca 35 % av alla lägenheter bebos av hushåll som själva äger sin bostad. Lägenheterna är nästan uteslutande belägna i småhus.

Prisstrukturen inom denna del av beståndet belystes i SOU 1974:17 med preliminära uppgifter ur vår egen småhusundersökning. De avsåg förhållandena år 1972. Några aktuellare uppgifter än dessa finns inte att

tillgå. Vi hänvisar därför till vårt tidigare betänkande och en utförligare redogörelse för småhusundersökningens uppläggning och resultat som lämnas i bilaga A till detta betänkande (SOU 1975:52).

5.2.4. Hushållens bostadsstandard

I avsnitt 5.2.2 redovisar vi att antalet relativt stora lägenheter har ökat avsevärt och att beståndet av omoderna lägenheter torde ha reducerats ganska kraftigt. Vi skall i det följande försöka belysa hur denna totala standardhöjning kan ha fördelats mellan olika kategorier av hushåll. l Dessutom återger vi några data som beskriver hushållsstrukturen i olika

delar av beståndet. [ likhet med de föregående avsnitten är den huvudsak- liga källan för analysen BHU och FoB. Vissa jämförelser görs med vår småhusundersökning.

Antal hushåll och hushållsstrukturen

l Folkökningen under den första delen av 1970-talet har varit betydligt mindre än tidigare. Under åren 1970—1974 ökade således den vuxna befolkningen — 20 år och äldre — med endast omkring 20 000 årligen jämfört omkring 60 000 personer under 1960-talet.

Den mindre folkökningen är en följd av olika faktorer. Födelseöver— skottet är litet på grund av åldersfördelningen, som även långsiktigt medför en endast svag ökning. Dessutom har 1960-talets stora överskott i flyttningarna till och från andra länder sjunkit kraftigt och några år förbytts i underskott. Under några år i slutet av 1960-talet kompensera- des en nedåtgående naturlig folkökning i yngre hushållsbildande åldrar av stora invandringsöverskott.

Dessa förhållanden bidrog tillsammans med förändringar i de inrikes flyttningarna till att bostadsmarknadsläget snabbt förändrades. Avveck- lingen av bostadsbristen torde därvid bla ha inneburit att ett tidigare uppdämt lägenhetsbehov tillgodosågs, varigenom hushållskvoterna sanno- likt ökat starkt.

] betänkandet Bostäder 1974—76 (SOU 1973150) redovisades kalkyler över hushållsutvecklingen fram till år 1975, vilka i huvudsak bygger på de här redovisade förutsättningarna. Vi har inte funnit anledning att nu revidera dem.

Kalkylerna ger till resultat en hushållsökning under femårsperioden

, 1970—1975 på i runda tal 210 000 och det totala antalet hushåll skulle * därmed komma att uppgå till omkring 3,3 milj år 1975. Skillnaden mel-

lan antalet lägenheter enligt avsnitt 5.2.2, 3,5 milj, och antalet hushåll

l blir alltså av storleksordningen 200 000. Endast en mindre del av dessa är

outnyttjade. Större delen är upplåtna till personer som inte är mantals- skrivna på dem eller står tillfälligt tomma på grund av förestående repara- tioner. Antalet lägenheter i denna grupp skulle enligt våra kalkyler ha ökat med ca 80 000 mellan åren 1970 och 1975. Denna skattning är mycket osäker men de uppgifter som finns om antalet outnyttjade lägen- heter i BHU 1973 och om antalet outhyrda lägenheter i senare årgångar

Tabell 5.10 Hushållens fördelning efter antalet boende 1970 (enl FoB) och 1975 (beräknad)

1975

1970

3 260

Samtliga hushåll, 1 OOO-tal 3 050

Därav i % bestående av

1 person 25 27 2 personer 30 31 3 personer 19 18 4 personer 16 15 5 el fler personer 10 9

av hus tyder på att en sådan ökning i varje fall inte är orimlig. Osäkerhets- marginalen i båda riktningarna är dock åtminstone något tiotusental lä- genheter.

Ökningen av hushållsantalet är en följd av såväl befolkningsföränd- ringar som ökad hushållsbildning. De två faktorerna samverkar på sådant sätt att andelen småhushåll, bestående av en eller två personer, ökar och övriga hushållstyper minskar. Den genomsnittliga hushållsstorleken har alltså fortsatt att minska. 1 tabell 5.10 redovisas en uppskattad fördelning av hushållen år 1975 efter antalet boende. Beräkningarna har gjorts på samma sätt som beskrivs i avsnittet 5.3.4. Som jämförelse återges motsvarande fördelning år 1970.

Hushållsstmkturen [ flerfamiljshus och småhus

Den olikartade lägenhetssammansättningen i småhusen och i flerfamiljs— husen medför att hushåll i olika delar av beståndet har olika sammansätt- ning. Småhus och flerfamiljshus byggs vanligtvis i olika områden. Detta finns också utförligt redovisat i ett föregående betänkande (SOU 1974:17).

Andelen enpersonshushåll i flerfamiljshusbeståndet har ökat med fem procentenheter från år 1969 till år 1973 och gifta par utan barn med fyra procentenheter. De större hushållen har minskat inte bara relativt sett utan också i antal räknat. Förändringen i flerfamiljshusen är större än den beräknade relativa förändringen av hushållens storleksfördelning i hela beståndet, tabell 5.11. Det synes alltså sannolikt att skillnaden i hushålls—

Tabell 5.11 Procentuell andel hushåll av olika typ åren 1969 och 1973 i beståndet av flerfamiljshus. Källa: BHU

Hushållstyp Procentucll andel hushåll 1969 1973

Enpersonshushåll 32 37 Endast makar 22 26 Makar med barn under 18 år 24 21

En vuxen med barn under 18 år 5 5

Övriga hushåll 16 11

Summa 100 100

Tabell 5.12 Procentuell andel hushåll med olika antal barn under 18 år 1970 och 1972 i småhusi Stor-Stockholm Källa: F08 70 och småhusundersökningen 1972

Hushåll med antal barn under 18 år Procentuell andel hushåll

1970 1972

0 48 46 1 19 18 ; 2 22 25 , 3 eller tlcr 11 11 i Summa 100 100

struktur mellan flerfamiljshus och småhus har ökat. Hushåll med barn flyttar till småhus och lägenheterna i flerfamiljshusen övertas av mindre, barnlösa hushåll. Större lägenheter byggs som ovan påpekats huvudsak- ligen i småhus.

Småhusen har fått ta emot allt fler av de större hushållen, främst hushåll med två eller flera barn. Förändringen är särskilt påtaglig i de större tätorterna. Utvecklingen under en tvåårsperiod i Stor-Stockholm belyses i tabell 5.12.

Den här beskrivna utvecklingen är en fortsättning av trenden från 1960-talet, men den synes ha gått snabbare efter år 1970 än tidigare. Den får givetvis stora konsekvenser både när det gäller de sociala förhållan- dena och behovet av service iolika delar av kommunerna.

Utrymmesstandard och trångboddhet

De större lägenheterna och mindre hushållen ger förutsättningar för en höjd utrymmesstandard. Hur standardökningen fördelas mellan olika hushåll blir avgörande för i vilken takt trångboddheten kan avvecklas och om skillnaderna i utrymmesstandard kan minskas mellan hushåll av olika storlek och med olika ekonomiska resurser.

Av samtliga hushåll i småhus var 9 % trångbodda år 1970 mot 20 % i flerfamiljshusen. 1 småhusen uppgick boendetätheten genomsnittligt till 64 personer per 100 rumsenheter (rum eller kök) och i flerfamiljshusen till 73 personer per 100 rumsenheter.

1 flerfamiljshusbeståndet minskade trångboddheten från 22 % år 1969 till 13 % fyra år Senare. Boendetätheten minskade under samma period från i genomsnitt 74 till 66 personer per 100 rumsenheter. Denna minskning är ungefär lika stor som under 1960-talets senare hälft. Till *, stor del beror den på ökningen av andelen mindre hushåll. ; För småhusens del finns endast begränsad information om utveck- lingen efter år 1970. Småhusundersökningen, som belyser förhållandena år 1972, avser endast de egentliga egnahemmen. Tvåfamiljshus, bostads- hus på jordbruksfastighet m m ingår alltså inte i undersökningen. 1 de småhus som vår undersökning berör var trångboddheten år 1972 endast 3 % och boendetätlieten uppgick till 61 personer per 100 rumsenheter.

% trångbodda hushåll

90— 801 70 01 el

50'1 Figur 5.1 Trångboddhet i 40] flerfamiljshus år 1973 Makar med 3+ barn bland några hushålls- 30— typer. Källa: BHU 73. 20J Eftersom klassmitten [ Makar med 1 barn den lägsta och högsta 10" Endast makar inkomstklassen inte är Makar med 2 barn känd är lutningen på ' 1 En vuxen med 1+ kurvans första och sista 10 20 30 40 50 60 barn del inte helt säker. Disponibel inkomst, 1000-tal kr

! |

Sammanfattningsvis torde andelen trångbodda hushåll år 1975 ligga ' mellan 5 och 10 % i hela beståndet.

Att trångboddheten, så som den mäts i dag, genomsnittligt har sjunkit till en låg nivå säger emellertid inte att bostadsbeståndet är jämnare fördelat än tidigare. Sättet att ange trångboddhet är också starkt tidsbundet. Det är uppenbart att det finns ett starkt samband mellan inkomst och utrymmesstandard. Hushåll i goda ekonomiska omständig- heter håller sig med bostäder, vilkas storlek medger en utrymmesstandard långt utöver gränsen för trångboddhet. Bostaden värderas alltså högt av , den enskilde, och när ekonomin medger det, väljer hushållen en större | bostad. |

Som ovan framhållits finns trångbodda hushåll huvudsakligen i fler- | familjshusen. Detta är naturligt med hänsyn till lägenhetssammansätt- ningen i dessa. Styrande för hushållens fördelning på lägenhetstyper och hustyper är också till väsentlig del deras ekonomiska förutsättningar, ! figur 5.1. '

Största antalet trångbodda hushåll består av två eller tre personer. Bland tvåpersonshushållen finns många pensionärshushåll. Liksom tidiga— re år det dock flerbarnsfamiljerna som oftast är trångbodda. Ensam- stående med barn har förbättrat sin utrymmesstandard mycket markant de senaste åren och är sällan trångbodda.

Olika hushållstypers utrymmesstandard

Hur lägenhetsbeståndet utnyttjas av hushåll av olika storlek kan belysas med tabell 5.13.

Tabell 5.13 Lägenheter av olika storlek i tierfamiljshus år 1973 och i småhus år 1970 procentuellt fördelade efter antal boende Källa: BHU 73 och FoB 70

Procentuell andel lägenheter bebodda av nedanstående antal personer

1 2 3

l—lustyp

4 el ller

Flerfamiljshus

högst 1 rk 82 16 2 0 W 2 rk 36 45 14 5 * 3 rk 11 34 28 26 4 rk 8 22 25 44

Småhus 2 rk 31 41 16 11 l 3 rk 14 38 23 25 i 4 rk 7 25 24 44 i 5 rk och större 5 17 20 58

Antal re per lägenhet & Makar med 3+ barn Makar med 2 barn Enpersonshushåll Makar med 1 barn Makar utan barn 4.1 3- i Figur 5.2 Antal rums- i enheter per lägenhet för i olika hushållstyper med ' olika disponibel inkomst är 1973. Flerfamiljshus. Källa: BH U. Eftersom klassmitten i 2 den lägsta och högsta % inkamstklassen inte är ' ' ' ' ' T känd är lutningen på 10 20 30 40 50 60 kurvans första och sista

Disponibel inkomst, 1000—tal kr del inte helt säker.

Alltjämt finns stora skillnader både mellan olika hushållstyper och mellan hushåll av samma storlek. Boendetätheten ökar med hushållets storlek. År 1973 disponerade i flerfamiljshusen varje person 1,24 rums— enheter (rum och kök) i hushåll med två föräldrar och ett barn men i hushåll med tre eller flera barn bara 0,86 rumsenheter.

Pensionärshushåll har i genomsnitt större lägenheter än yngre hushåll, när inkomsten är densamma. |

Hushåll med lägre inkomster har genomsnittligt sett mindre lägenheter än hushåll med högre inkomster. Sambandet mellan inkomst och utrym— me har vi också belyst i avsnittet 6.6 i Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974:17). Det finns nu möjligheter att redovisa något aktuellare uppgif- ter än för ett år sedan. Dessa avser emellertid endast förhållandena i flerfamiljshus år 1973. Figur 5.2 ger en sammanfattande bild av samban- det mellan inkomst och utrymmesstandard i denna del av bostadsbestån— det. Bilden överensstämmer i stora drag med den som lämnades i nyssnämnda betänkande.

Antal re per lägenhet 7 _| Makar med 3+ barn Makar med 2 barn GJ Makar med 1 barn | Makar utan barn | (Ht-64 år) I i 5 _ , Figur 5.3 Antal rums- enheter per lägenhet för olika hushållstyper med olika äisponibel inkomst år 1972. Småhus. Källa: Småhusundersök- ningen är 1972. Eftersom klassmitten i 4 _ den lägsta och högsta % inkomstklassen inte är . 1 1 . T . känd är lutningen på 10 20 30 40 50 60

kurvans första och sista del inte helt säker, Disponibel inkomst, 1000-tal kr

# Vid en och samma inkomst disponerar det större hushållet genomsnitt- ligt sett fler rum än det mindre.

-— Sambandet mellan inkomst och bostadsutrymme är starkast för den fjärdedel av hushållen som har de högsta inkomsterna och den bästa utrymmesstandarden. För ensamstående och makar utan barn är dock sambandet mera jämnt fördelat över hela inkomstskalan.

Att sambandet mellan inkomst och utrymme är svagt i de inkomst- skikt där större delen av hushållen befinner sig torde bero på bostads— tilläggen. De gör en standardhöjning upp till en viss nivå billig för hushållen men en höjning därutöver kostsam.

För småhusen återfinns samma mönster beträffande de olika hus- hållstypemas utrymmesstandard, figur 5. 3. Vid given inkomst är dock ut- rymmesstandarden högre i småhusen än i flerfamiljshusen. Sambandet mellan inkomst och utrymme tycks också vara starkare i de vanligaste inkomstlägena. Vid denna jämförelse bör dock hållas i minnet att den disponibla inkomsten är högre för hushållen i småhus än i flerfamiljshus. Vidare kan regionala olikheter försvåra möjligheterna till en direkt jämförelse.

Fördelningen mellan olika hushållstyper

Mellan åren 1969 och 1973 har enpersonshushåll och enförälderfamiljer i flerfamiljshusen höjt sin utrymmesstandard väsentligt. Bland tvåförälder- familjerna har ökningen inom denna del av beståndet varit mycket måttlig och väsentligt lägre än den som skedde för motsvarande hushålls— grupper mellan åren 1965 och 1970 sett för hela bostadsbeståndet. Makar utan barn uppvisar den svagaste ökningen, tabell 5.14.

Barnfamiljer med låga inkomster har i flerfamiljshusbeståndet ökat sitt utrymme mer än övriga barnfamiljer. Men detta innebär inte nödvän- digtvis att det sker en utjämning mellan hushåll med olika stora inkomster. Hushåll med högre inkomster torde nämligen öka sitt bostads- utrymme genom att köpa småhus. Denna standardförändring kommer inte till uttryck ifigur 5.4 som återger förhållandena enbart i lägenheter upplåtna med hyres- eller bostadsrätt i flerfamiljshus åren 1969 och 1973.

Tabell 5.14 Ökning i antal rumsenheter per 100 boende mellan åren 1969 och 1973 för några hushållstyper. Källa: BHU

Hushållstyp Förändring i %

linpersonshushåll Endast makar

Makar med 1 barn Makar med 2 barn Makar med 3 eller fler barn En vuxen med barn

++++++ coax-txta—

Antal re per 100 boende

160—

150—

1404

Makar med 1 barn

130 03 Md

120* 1973 110—1 100-

1973 1969

90J Figur 5.4 A ntal rums- Makar med 3+ barn enheter er 100 hoend P 80] 01 Md 03

åren 1969 och 1973 vid olika inkomster (]nkoms- 70 1973 ten år 1969 omräknad till 1973 års penningvärde). 60- 1969 01

Flerfamiljshus. i i l

Källa: BH U. Eftersom klassmitten i 50 den lägsta och högsta inkomstklassen inte är | I 1 | I | känd är lutningen på 10 20 30 40 50 60 kurvans första och sista del inte helt säker. Disponibel inkomst, 1000—tal kr

Uppgifterna tyder på att de ekonomiskt starkaste och de svagaste grupperna har ökat sitt bostadsutrymme mer än mellangrupperna. Bakom dessa förändringar ligger sannolikt både förändringar av bostadstillägg, en ökad betydelse av skatte-effekterna och en ändrad produktionsinriktning. Totalt sett kan man inte konstatera att någon utjämning skett.

Bristen på större lägenheter i andra upplåtelseformer än äganderätt försvårar för många hushåll att höja sin utrymmesstandard.

Modernitet

De omoderna och halvmoderna lägenheterna har minskat i snabb takt de senaste åren. De är förhållandevis små. [ dessa lägenheter bor till största * delen småhushåll — åtskilliga har låga inkomster. Barnfamiljer bor numera sällan i dessa lägenheter. Ensamstående unga förekommer där—

emot ofta.

När det gäller småhusen är olikheterna mellan regionerna stora. [ de större kommunerna är det numera ytterligt ovanligt att lägenheterna saknar moderna bekvämligheter. Närmare 90% av de omoderna och halvmoderna lägenheterna i egnahem låg 1972 i kommuner med mindre än 50000 invånare. Enligt småhusundersökningen var omkring två tredjedelar av hushållen i dessa lägenheter pensionärshushåll.

Bostadsutgi ft

Som tidigare nämnts är hushållets storlek och inkomst av betydelse vid dess val av lägenhet. Större hushåll har alltså, genomsnittligt sett, större lägenheter än mindre hushåll. Med en större lägenhet följer som regel ett högre pris. Detta avspeglar sig ifigur 5.5 som återger den genomsnittliga hyran/årsavgiften för hushåll av olika storlek i olika inkomstlägen. Kur- vorna ligger tydligt skiktade över varandra.

Anmärkningsvärt är det höga pris som barnfamiljer med låga inkomster får betala för sin bostad. Trots en lägre utrymmesstandard betingar deras , bostäder priser som är lika höga som de som betalas av hushåll med förhållandevis höga inkomster. Uppgifterna bygger visserligen på ett litet antal observationer och är därför ganska osäkra. Men de ger ändå en i antydan om de svårigheter som många unga hushåll och hushåll med låg ekonomisk bärkraft får vidkännas. De anvisas lägenheter i det nyaste och dyraste bostadsbeståndet. Bostadstilläggen kompenserar dem visserligen till viss del för det högre pris de får betala för sin bostad,figur 5.6. Lägre inkomster och höga boendekostnader bland hushåll i nyare lägenheter får dock till resultat att utrymmet för annan konsumtion än bostad är lägre för dem än för de hushåll som bor i det något äldre beståndet, tabell 5.15.

Genomsnittlig hyra/ avgift, 1000-tal kr Makar med

8— 3+ barn

03 Makar med 2 barn 03

Makar med 01 Md 03 1 barn

5- Md Makar utan

01 barn 03 (Ht-64 år)

Md Enpersons- 4— hushåll 01 (er4 år)

Md

' Figur 5.5 Genomsnittlig 31 01 Md 03 hyra/årsavgift år I 9 73 för några hushållstyper med olika sammanräknad inkomst. Flerfamiljshus.

ZJ Källa: BHU 73. * ? Eftersom klassmitten i den lägsta och högsta [_ inkomstklassen inte är 'I I | | F l |__ _. .. . ., 10 20 30 40 50 60 70 kand ar lutningen pa

kurvans första och sista Sammanräknad inkomst, 1000-tal kr del inte helt säker.

Genomsnittlig hyra/ avgift 1973, 1000-tal kr Makar med 1 barn

brutto

_ _ _ _ efter avdrag av SKBT

10_ 20 30 40 Genomsnittlig hyra/ avgift 1973, 1000-tal kr Makar med 2 barn

10 20 30 45 50 60 70 Genomsnittlig hyra/ avgift 1973, 1000-tal kr Makar med 3+ barn

hyra /årsavgift är 19 73 (brutto och efter avdrag 7 av statskonununalt bo- stadstillägg) för makar 6 _ ..... med resp 1. 2 och 3 eller xx » * '

N_____—__f

fler barn. Flerfamiljshus. 5 Källa: BHU 73. Eftersom klassmitten i 4 den lägsta och högsta inkomstklassen inte är känd är lutningen på 10 28— 3'0 4,0 50 60 70 kurvans första och sista del inte helt säker. Sammanräknad inkomst, 1000-tal kr

l 1 | 9 Figur 5. 6 Genomsnittlig 8 l i l i

Genom bostadstilläggen minskas också skillnaden i bostadsutgift för hushåll av olika storlek. Exempelvis betalade år 1973 familjer med ett resp tre eller flera barn och en inkomst på drygt 30 000 kr ungefär samma hyra när det statskommunala bostadstillägget var frånräknat, trots att det förstnämnda hushållet disponerade en mindre lägenhet än det senare.

Tabell 5.15 Genomsnittlig disponibel inkomst”, genomsnittligt årligt konsumtions- utrymme exkl. bostadsutgift per person samt antalet rumsenheter per 100 personer i Stor—Stockholm är 1973

Hushallstyp Genomsnitt— Gcnomsnitt- Antal re/ lägenhetens lig dispo— ligt årligt 100 pers byggnadsår nibel in- konsumtions—

komst, kr utrymme per * person, kr

Makar med 1 barn

1951—1960 39 400 11200 133 197171972 31900 8200 135 Makar med 3 el ller barn

1951, 1960 40 400 6 400 87 1971—1972 34400 5400 93

Disponibel inkomst = sammanräknad inkomst minus inbetald preliminär skatt (inkl. fyllnadsinbetalning) plus barnbidrag och statligt bostadstillägg.

De kommunala bostadstilläggen till pensionärer reducerar, som synes av figur 5. 7, bostadsutgiften mycket kraftigt för hushåll i de lägsta in- komstklasserna. Men de hade år 1973 effekt endast i ett smalt inkomst- skikt. inom vilket dock praktiskt taget alla ensamstående ålderspensionä- rer i flerfamiljshusen tycks ligga och åtminstone hälften av makarna.

Både figur 5.6 och 5.7 visar att sambandet mellan inkomst och bostadsutgift är svagt i de vanligaste inkomstlägena. Detta förhållande styrker vad vi tidigare sagt, att bostadstilläggen genom sin nuvarande konstruktion och storlek främjar en standardhöjning upp till en viss nivå. Den har nu nåtts av de allra flesta hushåll. Nivån därutöver efterfrågas däremot främst av hushåll med högre inkomster, vilka inte uppbär bostadstillägg.

5.3 Förändringar i behov och anspråk på lägenheter

5.3.1 Inledning

Behovet av att förändra bostadsbeståndet måste bedömas långsiktigt. Underlag för sådana bedömningar är dels beräkningar som belyser förändringar av befolkning och hushåll samt tendenser i fråga om olika hushållsgruppers anspråk på bostäder, dels vissa givna bostadspolitiska förutsättningar.

Den grundsyn på bostadspolitiken och de målfrågor, som vi har behandlat i kapitel 2, ger väsentliga utgångspunkter för bedömningarna. Tillgång till en god bostad i en god miljö är en social rättighet. Detta måste tolkas så att de enskilda hushållen oavsett inkomst och övriga egna resurser skall tillförsäkras en bostad som uppfyller vissa allmänna krav på kvalitet och utrymme. Anspråken på att förändra bostadsbeståndet måste därför bedömas med hänsyn till bostadspolitiska intentioner och kan inte ses som enbart ett marknadsproblem.

Behovet av att förändra bostadsbeståndet påverkas ihög grad av att vi på lång sikt vill åstadkomma förändringar som med avseende på

Genomsnittlig hyra/ avgift 1973, 1000-tal kr Enpersonshushåll Hf 65— år ge 81 7— a_i 5— 44 ' _ 3_ 01 II brutto gäll _ — — — netto 24 , I 1— l | | 1 r— '1 | 10 20 30 40 50 60 70

avgift 1973, 1000-tal kr Makar utan barn Hf 65— år 9—

81

7-1

Figur 5. 7 Genomsnittlig _] It yra/årsavgi' ft år 1973 5 M 03 (brutto och efter avdrag d

av kommunalt bostads- 4_ 01 x' _ brutto tillägg till folkpension) för _| I ensamstående och makar 3 , — _ — ' netto 65-år. Flerfamiljshus. /

Källa: BHU 73. 21 / Eftersom klassmitten i J ' den lägsta och högsta 1 inkomstklassen inte är

känd är lutningen på -— , .,. T..— ,_ _ kurvans första och sista 10 20 30 40 50 60 70 de! inte helt säker. Sammanräknad inkomst, 1000-tal kr

Genomsnittlig hyra/ | 1

beståndets sammansättning ger förutsättningar för en allsidig befolknings- sammansättning i bostadsområdena. Detta ställer krav på förändringar av även det moderna beståndet och påverkar inriktningen av moderniserings- verksamheten.

De tidsbundna bedömningarna i det följande avser år 1985 och förändringar under perioden 1976—85 eller i vissa fall hela femtonårs- perioden 1971—85. Till dessa tidpunkter knyts beräkningar som avser . t ex befolkning, hushållsstruktur och bostadsstandard i stort. Tidsangivel-

sen har betydelse för planering och ställningstaganden till olika åtgärder med långsiktiga verkningar.

En tioårsperiod är lång med hänsyn till osäkerheten ialla bedömning- ar, men för genomförande av större förändringar i bostadsbestånd och miljö är det en allt för kort tid. Större delen av de bostäder som måste utnyttjas vid slutet av perioden finns redan och en inte obetydlig del av hushållen kan under hela perioden antas bo i en och samma lägenhet. Deras bostadsförhållanden förändras dock genom att hushållen själva förändras.

Att förändra nuvarande bostadsområden i riktning mot större allsidig- het torde ta lång tid. Såväl demografiska som ekonomiska faktorer verkar således i riktning mot tilltagande ensidighet i befolkningssammansättning- en. Förändringar av beståndet måste också anpassas till den omflyttning som förekommer i områdena och genomföras med försiktighet. De mål som ställs upp i fråga om bostadsbeståndets sammansättning i olika områden kan därför inte relateras till någon bestämd tidpunkt utan anger endast en inriktning.

5.3.2 Befolkningsforändringar

Statistiska centralbyrån har beräknat folkmängden i hela riket åren 1975—2000 fördelad på kön och åldersklasser enligt olika antaganden om utrikes flyttningar. (Information i prognosfrågor 197417 samt ej publice- rade råtabeller). Beräkningarna har gjorts dels med antagandet att resultatet av flyttningar till och från utlandet blir 10, dels med ett * antagande om nettoimmigration av 5 000 personer under 1975 och l 10 000 personer årligen därefter. 1 Under de angivna förutsättningarna beräknas folkökningen under den närmaste tioårsperioden bli svag, i genomsnitt omkring 12 000 resp 24 000 personer årligen. Antalet personer i åldrarna mellan 20 och 30 år, där nybildningen av hushåll är stor, beräknas minska. Åldersförskjut- ningarna medför i övrigt en stark tillväxt av åldersklassen 30—44 år och av antalet personer i pensionsåldern. Tabell 5.16 och 5.1 7.

Tabell 5.16 Beräknad folkmängd vid slutet av aren 1975, 1980 och 1985. [ OOO-tal personer År Hela folkmängden Åldrarna över 19 år

; Nettoimmigration Nettoimmigration

; 0 10 OOO/år 0 10 OOO/år 1975 8191 8196 5 960 5 963 1980 8 273 8 334 6 035 6 078

8436 6210

Tabell 5.17 Beräknad förändring av folkmängden i olika åldersklasser 1966—75 och [976—85 1 OOGtal personer

Åldersklasser 1966—75 1976-1985

Nettoimmigration

0

0—19 6 — 46 — 7 20—29 112 92 — 47 30—44 99 252 283 45—64 —116 —162 —155 65— 248 173 174 Totalt 430 120 240 20— 424 166 247

Folkökningen visar en avtagande tendens mellan de två femårsperioder- na 1976—80 och 1981—85 enligt båda immigrationsantagandena. Ålders- fördelningen medför dock att ökningen i åldrarna över 20 år blir något större under den senare femårsperioden, vilket kan innebära en mindre i förstärkning av underlaget för hushållsbildning. ;

Resultaten av nu föreliggande befolkningsprognoser avviker inte i : högre grad från tidigare, frånsett att antaganden om utrikes flyttningar har skiftat något mellan olika prognostidpunkter. Det bestående om— dömet är alltså att befolkningsutvecklingen fram till mitten av 1980-talet kan förväntas ge ett svagare underlag för ökning av antalet hushåll och lägenheter än tidigare.

Förändringarna i befolkningens åldersfördelning kan antas påverka inriktningen av bostadsefterfrågan. Tillväxten sker dels i åldersklasser där hushållen hunnit stabiliseras och har goda förutsättningar för att efterfråga bättre bostäder _ åldrarna 30—44 år och dels i de högsta åldrarna, som till stor del bor kvar i sina lägenheter. Inom åldersklassen 65 år och däröver sker en förskjutning uppåt iåldersfördelningen, vilket ökar behovet av bostäder som är speciellt utformade med hänsyn till aldringarnas behov och samtidigt ställer krav på en anpassning av den yttre miljön. Antalet personer i åldern över 65 år beräknas öka med omkring 170 000 till drygt 1 400 000 år 1985. Av denna ökning består mer än 130 000 av personer i åldrarna 75 år och därutöver som totalt beräknas uppgå till omkring 600 000 år 1985.

5.3.3 Antal hushåll

Bakgrund och antaganden

Antalet bostadshushåll ökade under 1960-talet med igenomsnitt 47 000 per år. Drygt hälften av denna tillväxt kan förklaras av att folkmängden ökade och att befolkningens åldersfördelning förändrades. Återstoden är en följd av att det relativa antalet personer med eget hushåll, hushålls- kvoten, ökade i alla åldersklasser. |

Som framhölls i boendeutredningens första betänkande (SOU

Tabell 5.18 Hushållsföreståndare i % av folkmängden (hushållskvoter) i olika åldersklasser av män och kvinnor 1960—1970

Åldersklasser Hushållskvot i%

Män” Kvinnor

1960 1965 1970 1960 1970

15—19 1 1 2 2 2 3 20424 21 25 30 8 10 17 25—29 63 68 71 8 11 16 30—34 79 82 84 8 9 13 35—44 87 88 89 10 11 12 45—54 91 91 92 15 15 16 55—64 92 92 93 26 26 26 65— 85 87 88 45 47 49

a [ hushåll med gifta samboende räknas mannen som hushållsföreståndare.

1973150) är förändringen av hushållsbildningen under senare hälften av 1960-talet svår att analysera med hjälp av enbart uppgifterna i de senaste folk- och bostadsräkningarna. Orsaken härtill är att sambandet mellan civilståndsfördelning och familje- och hushållsbildning, som tidigare synes ha varit relativt stabilt, förändrades mot slutet av 1960-talet. Giftermåls- frekvensen minskade, men detta synes ha kompenserats av ökat samboende utan äktenskap. På grund av dessa förhållanden är hushålls- kvoterna för olika civilstånd 1970 inte jämförbara med uppgifter för 1965 eller tidigare år.

* *Bortser man från civilståndsfördelningen och studerar hushållskvoter- na för män och kvinnor i olika åldersklasser visar utvecklingen under senare hälften av 1970-talet inte någon påfallande avvikelse från tidigare trend. Tabell 5.18.

Förändringen av hushållskvoterna innebar under 1960-talet främst att en 1 större del av folkmängden blev ensamboende samt att andelen hushålls- , föreståndare med barn ökade i yngre åldrar av både kvinnor och män. 1 Både sjunkande ålder för familjebildning och ”hushållssprängning” i den meningen att allt fler ensamstående övergick från att bo hos föräldrar eller som inneboende till att ha egen lägenhet bidrog till ökningen. En viktig faktor var även den ökande andelen ensamboende personer i pensionsåldern.

Boendeutredningen redovisade i SOU l973z50 vissa beräkningar av hushållsbildningen under 1970-talet. I dessa antogs bl a att hushållskvo- terna skulle komma att öka starkt under den första hälften av årtiondet bl a på grund av förbättrad tillgång på bostäder. Några uppgifter om den faktiska utvecklingen under åren 1971—75 finns ännu inte. Uppskatt- l ningarna av nettotillskottet av lägenheter tyder dock inte på att hushållsbildningen i avgörande grad har avvikit från den beräknade. I kalkylerna för perioden 1976—85 utgår vi därför från den nivå för hushållskvoterna 1975 som tidigare har antagits. Det bör dock understry- kas att detta innebär en avsevärd osäkerhet ifråga om utgångsläget.

Tabell 5.19 Antagna hushållskvoter i % 1985

Ålder

Män

Kvinnor

A A

20—24 38 41 45 22 28 30 25—29 75 81 85 17 22 22 30—34 87 90 95 13 14 14 35—44 91 92 95 12 14 14 45—64 94 94 95 21 23 23 65— 89 92 93 51 57 58

Vi befinner oss troligen nu i ett brytningsläge ifråga om hushållskvo— ternas förändring. I stora befolkningsgrupper torde hushållsbildningen snart uppnå eller redan ha nått ett mättnadsläge. Det är därför vanskligare än tidigare att bedöma framtida förändringar.

För att belysa den kvantitativa betydelsen av förändrade hushållskvo- ter har vi gjort följande tre antaganden, som siffermässigt framgår av tabell 5.1 9. A. Samma hushållskvoter som 1975. B. Ökning av hushållskvoterna efter 1975 med utgångspunkt i förändring- arna under 1960-talet. C. ”Maximal hushållssplittring”, vilket antagits innebära att 95—97 % av befolkningen från 30 år tillhör hushållstyperna ”föräldrar eller en förälder och barn”, ”makar eller samboende utan barn” eller ”enpersonshushåll”. Det relativa antalet personer som iolika åldrar är gifta eller samboende antas förbli oförändrat.

Nettotillskott av hushåll

Kombination av de alternativa befolkningsprognoserna och olika antagan- den om hushållskvoterna ger en vid marginal ifråga om nettotillskottet av hushåll 1976—85. Utan nettoimmigration och utan ökning av hushålls- kvoterna blir ökningen endast 10 000 per år medan den med den antagna nettoimmigrationen och den största ökningen av hushållskvoterna uppgår till 43 000 per år.

De olika antagandena om befolkningsutveckling påverkar resultaten betydligt mindre än antagandena om hushållskvoternas förändring. Variationerna i hushållstillväxt på grund av befolkningsfaktorn ligger på nivån 5 000 hushåll per år, medan skillnaderna mellan de olika antagandena om hushållskvoterna är ungefär tre gånger så stor.

Kalkylerna illustrerar den osäkerhetsgrad som karaktäriserar alla bedömningar av hushållsantalet. Tillväxten är mycket liten i förhållande till det totala beståndet. En relativt sett liten förändring som berör hela beståndet ger därför mycket stort utslag på nettotillskottet av hushåll.

Som underlag för den fortsatta framställningen har vi valt att räkna !

med det beräknade hushållstillskottet vid en nettoimmigration av 10 000 personer per år och hushållskvoter enligt alternativ B. Nettotillskottet av hushåll beräknas i denna kalkyl till ca 30 000 i genomsnitt per år och det totala antalet hushåll 1985 till 3 570 000. Vid angivande av förändringar i absoluta tal bör man räkna med en osäkerhetsmarginal av storleksord- ningen minst 110 000 per år.

5.3.4 Hushållstyper Ålder och storleksfördelning

Hushållsmedlemmarnas ålder och hushållets storlek är faktorer med avgörande betydelse för hushållets bostadsbehov och likaså för behovet av bostadspolitiska åtgärder till stöd åt särskilda grupper av hushåll. Hur befolkningen förändras och fördelas på olika typer av hushåll får därför väsentlig betydelse för anspråken på bostäder inte bara då det gäller antalet lägenheter utan i än högre grad i fråga om bostadsbeståndets sammansättning och tillgång till olika komplement i bostadsmiljön.

Antalet boende i de individuella hushållen vid olika tidpunkter kan ses som ett åldersbundet förlopp, vad man brukar kalla familjecykeln. Hushållsbildningen börjar med utflyttning från föräldrahemmet till eget hushåll som ensamboende eller tillsammans med andra omkring 20-års- åldern förr ofta som inneboende — egen familjebildning med ökande barnantal till omkring 40-årsåldern och senare åter minskning av antalet personer i hushållet. Vilka hushållstyper som kommer att öka eller minska under en viss tid blir alltså beroende av hur befolkningens åldersfördelning förändras. Mönstret för hushållsbildningen förändras dock från tid till tid också på grund av ekonomiska faktorer.

De förändringar som har inträffat under senare decennier har inneburit att ungdomar flyttar tidigare från föräldrahemmet och bildar självständi- ga hushåll ensamma eller tillsammans med andra i stället för att vara inneboende. Vidare har åldern för familjebildning sänkts och den period då familjen har barn hemma har krympts. Följden har blivit ett ökande antal hushåll totalt sett i förhållande till folkmängden — ökade hushållskvoter samt en tillväxt av det relativa antalet små hushåll delsi de yngsta åldrarna, under 25 är, dels i åldrarna från 45—50 år och uppåt. Att antalet pensionärshushåll har ökat starkt beror också till stor del på den ökande livslängden och på att pensionärerna fått ekonomiska möjligheter att bo kvar i egna lägenheter.

I de åldrar då hushållen har barn som inte är självförsörjande har hushållsstorleken inte förändrats i högre grad under 1960-talet. Föränd- ringen har främst skett i högre åldrar på grund av barnens tidigare utflyttning och på grund av att såväl inneboendesystemet som samboen- de mellan flera generationer nästan har upphört. Antalet boende var 1970 för hushållsföreståndare i 20-årsåldern i genomsnitt något mer än 2, och ökar till omkring 3,4 i 40-årsåldern för att sedan minska snabbt.

Utvecklingen av den genomsnittliga hushållsstorleken i olika åldersklas- ser har beräknats genom extrapolering på ett sådant sätt att antalet

Boende per hushåll

Figur 5. 8 Genomsnittlig x hushållsstorlek :" olika '— 1985 åldersklasser av hushålls- föreståndare åren 1 96 0 och 1 970 samt beräkning 1 | |- 1 —| f- | _» år 1985. 20 40 60 Hfzs ålder

boende totalt överensstämmer med den prognoserade folkmängden och antalet hushåll. Resultaten visar en fortsatt betydande minskning av den genomsnittliga hushållsstorleken i åldrarna från omkring 40 år och uppåt. Figur 5. 8.

Det genomsnittliga antalet boende för samtliga hushåll var 2,59 är 1970, vilket är det lägsta värde som är känt i något land. Genomsnittet uppskattas ha minskat till knappt 2,50 boende per hushåll 1975 och går enligt beräkningen ner ytterligare till omkring 2,35 är 1985.

Att uppskatta hur hushållens fördelning på storleksgrupper kan komma att förändras är vanskligare än att skatta genomsnitt för vissa åldersklasser. En sådan fördelning har emellertid gjorts för olika åldersklasser av hushållsföreståndare med ledning av uppgifter om hushållen i de tre senaste folk- och bostadsräkningarna. Resultaten torde

Tabell 5.20 Hushållens storlekfördelning åren 1960 och 1970 samt beräkning för år 1985

Boende per hushåll Faktisk Beräknad fördelning fördelning 1960 1970 1985

1 20 25 32 2 27 30 32 3 22 19 17 4 18 16 12 5+ 13 10 7

100 100 100

med rätt stor säkerhet ange de tendenser man har att räkna med. Den ökning av det relativa antalet småhushåll som har fortgått åtminstone sedan år 1945, då vi hade den första riksomfattande bostadsräkningen, beräknas fortsätta. Hushåll med en eller två medlem- mar utgjorde 55 % av samtliga 1970 och beräknas öka till nära 65 %. Antalet hushåll i vardera av dessa grupper beräknas överstiga 1,1 miljon 1985. Alla andra storleksgrupper av hushåll beräknas minska såväl andelsmässigt som i absoluta tal. Tabell 5.20. _ Det mest påfallande i den beräknade utvecklingen är den stora ökningen av antalet småhushåll i åldern 65 år och däröver. Antalet en-

1000—tal hushåll

1 000

; 600 J 1

WWW/% //////////////////////////////////ÅWI

5257////////////////// &?WMW

85 1 2 3 4 5+

N! 0 00 01

Boende per hushåll _ . Figur 5. 9 Antal hus/tall

Hf 45_ 4 = av olika storlek efter 6 ar husliållsjöreståndarens

[: ,. 65— år ålder år 1970 samt be- räknat antal år 1985.

Hf —29 år

W " 30—44 år

och tvåpersonshushåll i dessa åldrar var 1970 omkring 650 000 och uppskattas öka till inemot 1 miljon. Mer än vart fjärde hushåll skulle komma att bestå av antingen en ensam ålderspensionär eller av makar, som i flertalet fall båda är i pensionsåldern.

Antalet hushåll med tre eller flera medlemmar beräknas öka i ålderklassen 30—44 år, förbli i stort sett oförändrat i yngre åldrar och minska starkt i äldre åldersklasser av hushållsföreståndare. Figur 5. 9.

Barnfamiljer

Antalet hushåll med hemmaboende barn under 18 år var 1,1 miljon år 1970 och beräknas inte komma att förändras i högre grad. Enligt befolkningsprognosen beräknas även antalet personer i åldrarna under 18 år förbli nästan oförändrat, omkring 2,0 miljoner. Man kan därför inte heller förvänta några större förskjutningar i familjernas fördelning efter barnantal.

Förskjutningarna i åldersavseende kan för föräldrarna i barnfamiljer beräknas bli desamma som för hushåll med minst tre medlemmar. Antalet familjer med föräldrar i åldern 30—44 år kan alltså beräknas öka, medan antalet minskar i högre åldrar och beräknas bli i stort sett oförändrat i åldrarna under 30 år. Man synes alltså kunna räkna med att ! den grupp av barnfamiljer som har stort behov av service och i många fall bostadsbidrag på grund av att barnen är små och hushållen nyetablerade knappast ökar. Däremot kan naturligtvis behovet av samhällsservice, främst daghem, ändock komma att öka på grund av ökande andel förvärvsarbetande föräldrar.

En hushållsgrupp som har ökat starkt är hushåll med en förälder. Gruppen är inte särskilt redovisad i någon statistik, men torde i huvudsak motsvara hushåll som i bostadsräkningarna består av en vuxen och ett eller flera barn. Antalet sådana hushåll var 1970 nära 80 000 och hade ungefär fördubblats under 1960-talet. Enligt BHU 73 var motsvarande antal enbart i liyres- och bostadsrättslägenheterna, dvs ungefär halva bostadsbeståndet, 76 000 vid slutet av 1973, vilket tyder på en avsevärd ökning även efter 1970.

Tillväxten av hushållsgruppen är inte enbart en följd av att antalet enföräldersfamiljer har ökat utan torde till stor del bero på att sådana & familjer tidigare saknade egen bostad i stor utsträckning. Ökningen är % alltså delvis ett uttryck för förbättrade bostadsförhållanden. Hushålls- gruppen synes dock nu omfatta omkring 10 % av samtliga barnfamiljer och kan antas öka ytterligare.

5.3.5 Anspråk på lägenhetsbeståndet Antal lägenheter

Antalet lägenheter måste totalt öka så att i första hand behovet på grund av ökat antal hushåll kan tillgodoses. På riksnivå har vi i föregående avsnitt räknat med att hushållsantalet ökar med endast omkring en

procent per år, storleksordningen 30 000 lägenheter. Eftersom behoven i verkligheten skall tillgodoses på ett stort antal lokala bostadsmarknader säger dock tillväxten på riksnivå inte så mycket om byggnadsbehoven. Antalet bebodda lägenheter kan komma att minska i vissa områden och behöva ökas starkt i andra. Vi återkommer härtill i avsnitt 5 :4.

Reserven av lediga lägenheter är ojämt fördelad både mellan olika bostadsförsörjningsområden och inom dessa, men vi kan anta att den totalt sett har ungefär den storlek som kan anses önskvärd på längre sikt, omkring 2 % av beståndet. Vi räknar därför inte med någon förändring. Huruvida andra faktorer, såsom att vissa hushåll har två lägenheter, kommer att öka eller minska lägenhetsbehovet kan knappast bedömas. Vi räknar därför med att antalet lägenheter inte behöver öka mer än antalet hushåll.

Utrustningsstandard

De mål ifråga om lägenheternas utrustningsstandard som vi har formule- rat i kapitel 2 kan i korthet uttryckas så att alla hushåll bör kunna ställa anspråk på lägenheter som nu i dagligt tal betecknas som moderna. Det innebär att ett bestånd av 450 000—500 000 omoderna eller halvmoder- na lägenheter bör moderniseras eller ersättas.

Det finns knappast skäl att mer i detalj försöka ange anspråken på utrustningsstandarden. Som har framhållits i kapitel 2 bör vad som nu i saneringslagen betecknas som lägsta godtagbara standard kunna betraktas som en undre gräns då förutsättningarna för modernisering är mindre goda. I allmänhet bör dock även äldre lägenheter tillgodose samma anspråk på komfort som nyproduktionen under senare år.

Å andra sidan finns det från bostadspolitiska synpunkter inte skäl att stödja en utveckling mot ytterligare ökning av utrustningen i själva lägenheterna vid nybyggnad eller modernisering. Med den standard som vi nu har uppnått i dessa avseenden är det främst angeläget att tillvarata erfarenheterna för att nå lösningar som gör lägenheterna lättskötta och begränsar underhållskostnaderna. Det ekonomiska utrymmet för ytterli- gare standardhöjning bör i första hand inriktas på att utveckla och förbättra sådant som är gemensamt för dem som bor i huset eller bostadsområdet.

Genomsnittlig utrymmesstandard

Den genomsnittliga utrymmesstandarden kan enklast uttryckas som antalet bebodda rumsenheter per person. Mätt på detta sätt ökade utrymmesstandarden från mitten av 1940-talet i en accelererande takt fram till år 1970. Tillväxten beräknas därefter ha fortgått i ungefär samma snabba takt som under slutet av 1960-talet dvs med omkring 2 % per år. Antalet rumsenheter per 100 personer kan nu uppskattas till drygt 160 och hela det utnyttjade bostadsbeståndet till 13,4 miljoner rumsenheter.

En överslagsmässig prognos kan göras genom att man helt enkelt

Re per person

.1

Figur 5.10 Antal rums- enheter per 100 perso- 0 1 | > ner. Trend/tamskrivning. 1945 60 1985 år

extrapolerar en konstaterad trend för den genomsnittliga utrymmesstan- darden. Väljer man den absoluta ökningen under den senaste tioårsperio- den som underlag blir tillväxten 31 enheter per 100 personer under en tioårsperiod. Tar man i stället den absoluta ökningen under de senaste 30 åren blir talet 20 enheter per 100 personer. Vi får vid en sådan extrapolering genomsnitten 192 och 182 rumsenheter per 100 personer år 1985. Figur 5:10.

Bostadsbeståndet skulle enligt denna trendframskrivning behöva öka med 2.1—3.0 miljoner rumsenheter mellan åren 1975 och 1985, förutsatt att folkmängden ökar enligt antagandet med nettoimmigration. Resulta- tet kan jämföras med den beräknade ökningen av bostadsbeståndet de senaste 10 åren. Den har uppskattats till 3,4 miljoner rumsenheter, vari ingår ökning av antalet obebodda lägenheter. !

Överslagskalkylen illustrerar i första hand att en liten förändring av i bostadsutrymmet per person ger ett mycket stort utslag i nettotillskottet av rumsenheter under en period. I exemplet en differens på omkring 40 %. Vi kan också dra slutsatsen att en svag ökning av befolkningen och antalet hushåll inte utesluter att det kan behövas en stark ökning av antalet rumsenheter i bostadsbeståndet på grund av ökande utrymmes- standard.

Genomsnittstal i antal rumsenheter för samtliga hushåll ger naturligtvis ingen förklaring till inträffade förändringar.

Vi vet emellertid att bostadsutrymmet per person varierar med hushållets ålder, storlek och inkomst. Med ett par exempel skall vi idet

Re per Re per person hushåll &

Figur 5. ]] Genomsnitt— ligt antal rumsenheter per hushåll i olika åldersklas— ser av hushållsförestån- dare åren 1960 och 1 970 samt beräkning år ] 985.

Figur 5. 12 Genomsnitt- 1 [igt antal rumsenheter per _ person i olika åldersklas- % ser av hushållsförestån- O 1 20

1 | | | 1 | 1 | . | | T—o— dare åren 1 96 0, 1965 och 20 40 60 40 60 1970 samt beräkning år Hfzs ålder Hfzs ålder 1985.

F.—

Figur 5.l] Figur 5. 12

följande belysa vad en extrapolering av tidigare utveckling för olika födelseårsklasser och storleksklasser av hushåll kan innebära för den totala tillväxten.

De unga hushållen har genomsnittligt små lägenheter, men de som vari åldern 20424 är 1970 bodde dock avsevärt rymligare än samma l åldersklass 10 år tidigare. När hushållen blir större ökar också lägenheter- nas storlek. Både hushållens och lägenheternas storlek når ett maximum då innehavarna är i 40-årsåldern. Utrymmet per person minskar därför rätt måttligt under familjens tillväxtperiod och ökar sedan snabbt då antalet hushållsmedlemmar minskar. Efter SO-årsåldern bor hushållen i stort sett kvar i den lägenhetsstorlek som de har uppnått och utrymmet per person ökar starkt på grund av minskande hushållsstorlek.

Förändringen av utrymmesstandarden i ålders- och födelseårsklasser under 1960-talet har använts som underlag för en framskrivning till 1985. ] åldrarna upp till 50 år antas den årliga ökningen av antalet rumsenheter per hushåll bli lika stor som under 1960-talet. De som 1970 var 40 år eller äldre och alltså 1985 är över 54 år antas ha lika stora lägenheter vid båda tidpunkterna. En avgång av hushåll med i genomsnitt små lägenheter sker i de högsta åldrarna. Figur 5.11 och 5.12.

Samma typ av extrapolering har gjorts med hushållen fördelade efter storlek. Antalet rumsenheter per person i olika storleksklasser av hushåll har årligen ökats med samma absoluta antal som under 1960-talet. Figur 5.13.

Figur 5.13 Antal rums- enheter per person i oli- ka storleksklasser av hus- håll åren I 945, I 96 0 och 1 9 70 samt beräkning år I 985.

Re per person

4 5+ Boende per hushåll

De två framskrivningarna ger till resultat en genomsnittlig utrymmes- standard för samtliga hushåll av i det närmaste 2.0 respektive 1.83 rumsenheter per person.

Den större ökningen vid framskrivning efter ålder förklaras främst av att de krympande hushållen antas bo kvar i lika stora lägenheter som år 1970. De får därigenom en god utrymmesstandard, i genomsnitt mer än ett bostadsrum per person.

Man kan uttrycka utvecklingstendensen så, att den största ökningen av utrymmesbehovet skulle uppkomma inte genom att hushåll flyttar till

allt större lägenheter utan genom att medelålders och äldre hushåll helt enkelt bor kvar i sina lägenheter och får alltmer utrymme per person. Delvis är det en följd av att 1950- och 1960-talets utrymmesförbättring för barnfamiljerna slår igenom ihögre åldrar.

Synpunkter på trångboddhet och fördelning av utrymme

Enligt den definition som tillämpades från mitten av 1940-talet förekom- mer trångboddhet nu endast i undantagsfall och den är på god väg att avvecklas även enligt den definition som tillkom vid mitten av 1960-talet. Vi har uppskattat att 5—10% av hushållen nu är trångbodda i den sistnämnda meningen, dvs att antalet personer är mer än två per rum,

frånsett kök och vardagsrum.

Den tillväxt i det totala behovet av bostadsutrymme som skulle uppkomma genom att trångbodda hushåll flyttas upp till större lägenhe- ter är obetydlig i jämförelse med andra faktorer som påverkar anspråken på bostadsutrymme. Om man tar hänsyn till förändringarna ihushållens storlek kan man räkna med att en sådan uppflyttning motsvarar en ökningen av antalet rumsenheter per person med omkring 2 %. Detta kan jämföras med de ovan redovisade framskrivningarna som resulterar i en ökning av antalet rumsenheter per person med 12—20 %. Den faktiska

i ökningen under den senaste tioårsperioden kan uppskattas till minst

20 %. Trångboddhetsavvecklingen synes därför nu i ännu högre grad än tidigare vara ett fördelningsproblem, som i relativt ringa grad påverkar den totala tillväxten. Denna bestäms främst av hur mycket anspråken på

l utrymme ökar utöver trångboddhetsgränsen. 1 Det mål för utrymmesstandarden på längre sikt, som vi formulerat i j kapitel 2, ställer större krav på förändring av bostadsbeståndet. Det är l dock inte heller i detta fall i första hand ett tillväxtproblem, utan främst * en fråga om att förändra lägenheternas storleksfördelning och förbättra , särskilt de större barnfamiljernas möjligheter att efterfråga större lägenheter. För att uppnå den angivna utrymmesstandarden, som innebär bl a att lägenheter bör bestå av minst två rum och att alla barn bör kunna få ett eget rum, skulle således behövas en särskilt stor förbättring dels för flerbarnsfamiljer och dels för ensamboende, som nu i stor utsträckning bor i enrumslägenheter.

Redan nu har uppskattningsvis mellan två tredjedelar och tre fjärdede- lar av hushållen en utrymmesstandard som minst motsvarar de nyssnämn- da anspråken. I egnahemmen är den mycket allmän och hade enligt småhusundersökningen år 1972 uppnåtts av inemot 90 % av familjer med 1—2 barn och av mer än hälften av flerbarnsfamiljerna. I hyres- och bostadsrättslägenheterna var motsvarande andelar år 1973 endast om- kring 45 och 10 %. Skillnaderna är givetvis delvis en följd av olikheter i inkomster och priser, men också ett uttryck för beståndets sammansätt— ning. Endast en liten del av barnfamiljerna i flerfamiljshus har över huvud taget möjlighet att på kort sikt uppnå en högre utrymmesstandard, eftersom utbudet av stora lägenheter är så litet.

På grund av den stora andelen enrumslägenheter i beståndet är det

knappast möjligt att uppnå tvårumsstandarden för alla hushåll på så kort tid som 10 år. 1 flerfamiljshusen uppgår således enrumslägenheterna till inemot en fjärdedel av beståndet och i vissa större tätorter är andelen ännu högre. Skillnaderna mellan orter innebär givetvis att förutsättningar- na för att avveckla trångboddhet och uppnå en högre utrymmesstandard för hushållen i allmänhet skiftar från ort till ort. Det bör emellertid också uppmärksammas att antalet enrumslägenhe- ter sedan länge har minskat och att en relativt stor del av dem, minst 10—15 %, redan nu utnyttjas för tillfälligt boende, som komplement till annan lägenhet eller är outnyttjade. Vi har vidare i avsnitt 5.2 konstaterat att mer än 80 % av dem bebos av endast en person. På litet längre sikt synes således ett definitivt övergivande av enrumsstandarden för mer varaktigt boende inte vara något orealistiskt bostadspolitiskt mål. Det synes dessutom helt överensstämma med de allmänna tendenserna i hushållens efterfrågan.

En lägenhetsstorlek för familjer, som åtminstone medger ett rum för föräldrar och för vart och ett av barnen eller andra personer ihushållet, framstår inte som något högt utrymmesanspråk om man jämför med den nuvarande utrymmesstandarden i småhus. Att de faktiska önskemålen om utrymme ligger på en sådan nivå och ofta betydligt högre hos dem I som har ekonomiska möjligheter att välja framgår också av den aktuella inriktningen av småhusproduktionen. Från bostadspolitisk synpunkt | synes problemet på sikt inte bestå i att allmänt stimulera till ökad utrymmesstandard. Det är främst fråga om att motverka ytterligare ökning av standardskillnaderna genom att ge även hushåll med otillräckli- ga egna resurser möjlighet att komma upp till en bättre nivå.

Det går inte att ange en tidpunkt då i stort sett alla hushåll kan ha uppnått minst det bostadsutrymme som vi har angett som ett långsiktigt mål. Planeringen bör dock inriktas på en sådan högre anspråksnivå. Inte minst gäller detta vid förändringar inom det nuvarande bostadsbeståndet. Samma nivå bör då också vara riktpunkt vid utformning av bostadsbidrag åt hushåll med otillräcklig betalningsförmåga. Det finns eljest en risk för att dessa hushåll kommer att släpa efter i standardutvecklingen, Om de | inte på kort sikt kan efterfråga större lägenheter försvåras dessutom den | på lång sikt önskvärda förändringen av beståndet. !

I

Sammanfattande bedömning av anspråk på utrymme

Förutsättningarna för fortsatt ökning av utrymmet per person är mycket olika för skilda grupper av hushåll. För de krympande hushållen kan den fortgå mer eller mindre automatiskt inom det befintliga beståndet och är inte så känslig för pris- och inkomstförändringar. De som kommer uppi pensionsåldern är i växande omfattning inlemmade i ATP-systemet och får inte så stor inkomstminskning som äldre årsklasser av pensionärer. För dessa grupper kan en betydande ökning av bostadsutrymmet betraktas som ett tämligen säkert antagande. 1 tätorter bor flertalet i flerfamiljshus och endast en liten del av dessa hushåll har så stora i lägenheter att de av bekvämlighetsskäl kan väntas flytta till mindre.

Flyttningar från småhus till mindre och bekvämare lägenheter är däremot en faktor som kan dämpa ökningen av utrymmet per person. Detta har inte beaktats vid den framskrivning som gjorts för olika åldersklasser.

De yngre och rörligare hushållen har en annan valsituation eftersom standardökning förutsätter flyttningar. Till stor del måste dessa gå till nybyggda eller ombyggda bostäder, eftersom tillgången på tillräckligt stora lägenheter i det befintliga bostadsbeståndet är knapp. De som finns och kan bli lediga ligger till stor del i småhus och kräver kapitalinsatser.

Efterfrågan är för barnfamiljer troligen i betydligt högre grad än för krympande hushåll känslig för inkomst- och prisförändringar. Bostads- tilläggen är dock utformade så, att hushållen själva betalar endast en mindre del av en prisökning, vilket har stor betydelse i denna hushållsgrupp. Vi föreslår också ytterligare förbättringar som ökar de svagare hushållens möjligheter att efterfråga större lägenheter.

Den period som vi har utgått ifrån vid framskrivningarna karaktärise- rades i stort av att realinkomster och privat konsumtion ökade avsevärt. Detta gav underlag för ökad bostadskonsumtion inte bara i fråga om utrymme. Perioden präglades också till omkring år 1970 av bostadsbrist och av prisförhållanden som torde ha bidragit till att minska rörligheten på bostadsmarknaden. Hyrorna ökade mer än priserna i genomsnitt.

Hushållens disponibla realinkomster kan antas öka även under den kommande tioårsperioden om än i svagare takt än tidigare. Till en del sker en sådan ökning som följd av ökande förvärvsarbete bland kvinnor, vilket särskilt torde påverka barnfamiljernas efterfrågan på rymligare bostäder.

Det finns knappast nu skäl att räkna med sämre förutsättningar ifråga om pris- och inkomstutvecklingen än under den senaste tioårsperioden. Fortsatt stark inflation innebär dock stora risker för olika prisutveckling för olika årgångar av lägenheter och för olika upplåtelseformer. Sådana störningar kan få svåra återverkningar på fördelningen av standardhöj- ningen och de försämrar — som vi framhöll iSolidarisk bostadspolitik möjligheterna att ge olika hushållsgrupper likvärdiga förutsättningar för bostadsförsörjningen. Det är däremot mindre sannolikt att den genom- snittliga tillväxten av utrymmesefterfrågan påverkas väsentligt.

Resultaten av de olika framskrivningarna ger en ökning av bostadsut- rymmet per person som varierar mellan 12 och 22 % på 10 år. Skillnaden ger som vi tidigare har framhållit mycket stort utslag på nettotillskottet av rumsenheter. Det varierar mellan 2,1 miljoner och 3,4 miljoner om man tar med samtliga alternativ. Den relativa ökningen är dock inte ens i det högsta alternativet större än under de senaste 10—15 åren. Under 1960-talet ökade således antalet rumsenheter per person med 21 % och för perioden 1965—75 kan den uppskattas till minst lika mycket.

De kalkyler som har gjorts med fördelning på storleksklasser resp ålders— klasser av hushåll ger till resultat en genomsnittlig utrymmesstandard som i varje grupp ligger avsevärt över den nuvarande gränsen för trångboddhet och även överskrider det högre mål för utrymmesstandarden som vi har diskuterat i det föregående. Givetvis innebär inte detta att utvecklingen mer eller mindre automatiskt går emot en god utrymmesstandard för alla.

Att uppnå detta mål är ett fördelningsproblem. Det kräver också att bostadsbeståndets fördelning på lägenhetstyper förändras.

Lägenhetstyper

En ökning av den genomsnittliga utrymmesstandarden till den nivå som framskrivningsresultaten visar, 1.83 resp 2.0 rumsenheter per person, innebär att lägenheternas genomsnittsstorlek skulle behöva öka från omkring 3.95 rumsenheter år 1975 till omkring 4.2 resp 4.6 om 10 år. Den faktiska ökningen under den senaste tioårsperioden kan uppskattas till knappt 0.4 rumsenheter per hushåll.

Att på riksnivå beräkna vilka förändringar av lägenheternas storleksför- delning som behövs för att dels åstadkomma en viss genomsnittlig storlek, dels en avveckling av trångboddhet är givetvis ytterst vanskligt. Allmänt kan dock konstateras, att det i båda fallen skulle krävas en betydande ökning av den relativa andelen av alla lägenhetstyper från tre rum och kök och uppåt. Lägenheter om högst två rum och kök skulle ! behöva minska inte bara relativt sett från nuvarande omkring 40 % till storleksordningen 20—30 % — utan också i absoluta tal.

Förändringarna av lägenheternas storleksfördelning har sedan länge gått i den riktning som vi här har antytt. Andelen lägenheter om högst 1 två rum och kök har minskat från ungefär 50 % år 1965 till uppskatt- ningsvis 40 % år 1975.

Man kan dra slutsatsen att förskjutningen i lägenheternas storleksför- delning bör fortgå i minst samma takt som hittills. Eftersom den totala ökningen av lägenhetsbeståndet blir svagare än förut innebär detta ökade anspråk på förändringar i det befintliga beståndet.

Behovet av att förändra lägenheternas storleksfördelning varierar i hög grad mellan olika orter och måste givetvis bedömas lokalt. Det som vi främst ser som ett problem är dock inte att förändra lägenhetsutbudet totalt sett inom ett bostadsmarknadsområde. Detta skulle i och för sig på många håll kunna åstadkommas genom att nyproduktionen inriktas på så stora lägenheter som möjligt, medan det äldre beståndet förändras endast I efterhand som det blir nerslitet. En sådan utveckling kan dock leda till att den ensidiga sammansättningen av bostadsbestånd och befolkningi olika bostadsområden blir ännu mer utpräglad än nu.

Om vi skall nå målet att alla bostadsområden skall kunna tillgodose ? anspråk från alla typer av hushåll, måste de ökade anspråken på utrymme : kunna tillgodoses även i nu befintliga bostadsområden. Beståndet måste i så fall förändras på ett genomgripande sätt genom ombyggnad eller kompletterande nybyggnad. De praktiska möjligheterna är därvid oftast begränsade till komplettering med mindre lägenheter inom eller i anslutning till befintliga småhusområden respektive lägenhetssammanslag- ningar och kompletterande nybyggnad av större lägenheter i områden med flerfamiljshus.

Upplåtelseformer och hustyper

Bostadsbeståndets fördelning på upplåtelseformer och hustyper år — även om man bortser från jord- och skogsbrukets bebyggelse — starkt ortsbunden. Det relativa antalet lägenheter i enfamiljshus som ägs av hushållen minskar i stort sett med ökande ortsstorlek, men varierar också i rätt hög grad inom varje storleksklass av tätorter och synes vara påverkad av ortens näringskaraktär och inomregionala samband mellan olika tätorter, men också av lokala traditioner.

Likaså finner man skillnader i fördelning mellan hyresrätt och bostadsrätt, som i huvudsak torde kunna förklaras endast av lokalt bestämda produktionsförhållanden, olika markägareförhållanden, kom- munernas politik 0 (1.

De regionala skillnaderna gör att det vid analyser på riksnivå blir svårt att finna några förklaringar till den fördelning av hushållen på småhus och flerfamiljshus eller på lägenheter med äganderätt, bostadsrätt och hyresrätt som föreligger vid en viss tidpunkt eller till förändringar under en period.

Det som står fullt klart är dock att andelen hushåll i småhus ökar med hushållets storlek och barnantal. Likaså att flerbarnsfamiljer i ökad omfattning har bosatt sig i småhus under 1960-talet. 1 tätorterna ökade det relativa antalet hushåll i småhus bland familjer med minst två barn från 38 till 47 % medan beståndets sammansättning totalt var oföränd- rad. Se följande tablå.

Tätorter med minst 2 000 invånare Andel (%) hushåll i småhus

1960 1970 0 barn 30 28 1 barn 32 34 , 2 + barn 38 47 Samtliga 32 32

Studerar man olika orter eller regioner finner man också ett visst samband mellan inkomst och andelen hushåll ismåhus. Inom ett brett skikt, omfattande mellan hälften och tre fjärdedelar av hushållen är småhusandelen nästan densamma i alla inkomstklasser, men sedan ökar den inom det översta inkomstskiktet. I Stor-Stockholm visar uppgifter för 1970 att andelen av makar med minst fem hushållsmedlemmar som bodde i småhus var oförändrad, omkring 33 %, upp till inkomsten 50 000 kronor. Därefter ökar andelen till 38% vid inkomster över 60000 kronor.

Småhusundersökningen (bilaga A) bekräftar de allmänna slutsatser som kan dras av folk- och bostadsräkningsuppgifter. Den visar mycket påtagliga regionala skillnader inte bara ifråga om andelen hushåll i enfamiljshus med äganderätt utan också ifråga om hushållens samman- sättning, inkomster och bostadsutgifter. Framför allt avviker gruppen av kommuner med mindre än 50 000 invånare från Stockholms— och

Göteborgsområdena och gruppen av övriga större kommuner. De tre sistnämnda visar inbördes mer likartade förhållanden.

I de större kommunerna har småhusägarna avsevärt högre inkomster än hushåll i hyres- och bostadsrättslägenheter och särskilt synes detta gälla barnfamiljer. Medianvärdet av sammanräknad inkomst för makar med barn i Stor-Stockholm var således 67 000 kronor år 1972 enligt småhusundersökningen, medan det för hushåll i hyres- och bostadsrätts- lägenheter var 53 000 kronor år 1973. Uppgifterna tyder pa att inkomstnivån har större betydelse för valet av upplåtelseform och hustyp i de största bostadsförsörjningsområdena än i landet i övrigt. 1 de mindre och medelstora kommunerna upp till 50 000 invånare är enfamiljshus med äganderätt en vanlig bostadsform för alla hushållstyper utom de allra minsta. För större kommuner finner man en starkare koncentration av enfamiljshusen till barnfamiljer och till högre inkomstklasser,

En uppgift av intresse för framtidsbedömningar är den låga omsätt- ningen i småhusbeståndet. Hälften av dem som bodde i hus byggda senast 1950 hade bott där sedan 1940-talet eller tidigare, alltså minst 32 år då undersökningen gjordes. Nära 80 % av dem som ägde hus byggda under 1950-talet hade också förvärvat dessa under samma årtionde.

Småhusägarna bor alltså genomsnittligt kvar länge i sina hus och får en ökande utrymmesstandard allteftersom antalet familjemedlemmar minskar. Man kan också konstatera att anpassningen mellan hushållsstor- lek och lägenhetsstorlek inte är lika påtaglig som i hyres- och bostads- rättslägenheter. Det beror delvis på kvarboende, men också på in- komsten. [ hyres- och bostadsrättslägenheter synes antalet hushållsmed- lemmar ha avgörande betydelse för hur stor bostad hushållet har. För dem som äger enfamiljshus synes däremot inkomsten betyda mer än antalet hushållsmedlemmar vid valet av lägenhetsstorlek.

De grundläggande ekonomiska skillnaderna mellan olika upplåtelsefor- mer har diskuterats ingående i tidigare betänkanden och skall inte beröras närmare här. För nybyggda hus innebär den 1974 beslutade finansierings- reformen att den lägre inkomstbeskattningen vid ägande är avsedd att kompenseras via finansieringen.

Vi kan särskilja åtminstone fyra grupper av faktorer som med nu rådande förutsättningar kan antas påverka hushållens efterfrågan på bostäder i olika upplåtelseformer och hustyper under den närmaste framtiden.

Miljöfaktorer såsom störningsfrihet, tillgång till privat markområde, bebyggelsetäthet, avstånd och tillgång till service 0 d.

Demografiska faktorer — utvecklingen av olika åldersgrupper och hushållstyper.

Förvaltningsfaktorer graden av inflytande över den egna bostaden, bekvämligheten för hushållet.

Ekonomiska faktorer såsom inkomstutveckling, beskattning, priser för byggande eller förvärv och för nyttjande (hyra, avgifter, löpande utgifter).

Det går knappast att dra några bestämda slutsatser om hur de nämnda faktorerna på längre sikt påverkar hushållens efterfrågan på lägenheter i

olika upplåtelseformer och hustyper. Det bör dock uppmärksammas att vissa faktorer i första hand torde påverka valet av hustyp det gäller främst miljöfaktorer medan andra påverkar valet av upplåtelseform exempelvis ekonomiska faktorer och graden av inflytande. En faktor av stor betydelse är inflationen och hur hushållen bedömer verkningarna av denna.

5.4 Förändringar av lägenhetsbeståndet

5.4.1 Förändringamas allmänna riktning

Kalkyler som avser att belysa nettoförändringar i den totala stocken av hushåll eller bostäder ger under alla förhållanden ett osäkert underlag för bedömningar av hur lägenhetsbeståndet bör förändras genom ombyggna— der och nybyggnad. I synnerhet gäller detta under ett omställningsskede som det nuvarande. Allmänt kan vi dock dra följande slutsatser.

I jämförelse med de senaste decennierna har vi på riksnivå att räkna med en svagare tillväxt i behovet av lägenheter. Behovet av utrymme kan däremot även i fortsättningen komma att öka starkt på grund av såväl befolkningsförändringar som ekonomiska orsaker.

En svag tillväxt av antalet lägenheter kombinerad med ökande behov av utrymme medför att anspråken på förändringar i det befintliga bostadsbeståndet blir stora. Främst gäller detta lägenheternas storleksför- delning. Om antalet smålägenheter inte minskas kan utrymmesanspråken knappast tillgodoses.

Alltjämt återstår ett avsevärt bestånd av lägenheter med låg utrust- ningsstandard, uppskattningsvis inemot en halv miljon. Dessa måste moderniseras eller ersättas. Det bristfälliga beståndet utgörs till en del av småhus som är ensligt belägna och därför kan väntas avgå, när den nuvarande innehavaren lämnar dem. I flerfamiljshusen består det kvarva- rande bristfälliga beståndet till största delen av halvmoderna smålägenhe- ter och moderniseringsbehovet är där ofta förenat med ett behov av att slå ihop lägenheter. Avgången av småhus med låg standard kan antas bli av samma karaktär som tidigare och främst vara lokaliserad till glesbygd, medan det för flerfamiljshusen kan väntas en förskjutning av modernise- ringen mot bättre lägenheter än tidigare och ökad avgång genom sammanslagningar. De helt omoderna lägenheterna i flerfamiljshus är numera kvantitativt ett mindre problem och utgör uppskattningsvis mellan en femtedel och en fjärdedel av samtliga omoderna och halvmoderna lägenheter.

Även om utvecklingstendenserna i huvudsak karakteriseras av en svag tillväxt i befolkning och lägenhetsbehov kommer det givetvis att finnas regioner med en stark tillväxt och andra med en svag ökning eller tillbakagång. Med relativt få undantag synes man dock ha att räkna med en lugnare utvecklingstakt än under 1960-talet. Särskilt i de folkrikare regionerna kan detta antas medföra att miljöproblemen vid nyexploate- ring skiftar karaktär på grund av att krav på att åstadkomma stora

tillskott på kort tid inte blir lika vanliga som tidigare.

I fråga om inriktningen av ny- och ombyggnadsverksamheten på olika upplåtelseformer samt hus- och lägenhetstyper har en förskjitning i efterfrågeinriktningen större betydelse än den allmänna tillväxttakten. Vi kan inte nu bedöma om de senare årens tendenser med en stor efterfrågan på nybyggda småhus med äganderätt blir bestående under en längre tid. Kommunernas planering är dock enligt bostadsbyggnadspro- grammen inriktad på en sådan utveckling under de närmaste åren

Eftersom den totala tillväxten i lägenhetsbehovet är svag (an den nuvarande inriktningen lokalt komma att medföra att efterfrågan på lägenheter i flerfamiljshus ökar mycket svagt eller rent av _ninskar. Utrymmet för nyproduktion av sådana bostäder som bl a behövs i syfte att åstadkomma ett differentierat utbud i nya områden, kan således helt bli beroende av i vilken omfattning lägenheter avgår i det befintliga beståndet bl a genom sammanslagningar. Det är uppenbart att denna typ av balansproblem kräver ökad uppmärksamhet och intensifierad plane- ring i kommunerna och att åtgärder som syftar till att förändra det befintliga beståndet kan komma att få allt större betydelse.

5.4.2 Förändring av nuvarande bestånd

l i

1 Vi har i det föregående uppskattat behovet av att öka lägenhetsantalet i i hela riket till storleksordningen 20 000—40 000 lägenheter i genomsnitt per år. Därvid har förutsatts att det inte behövs någon ytterligare ökning av lägenhetsreserven. Antalet lägenheter som av olika skäl tillfälligt är undandragna från bostadsmarknaden, användes endast för tillfälligt boende eller disponeras av hushåll med mer än en lägenhet antas inte heller komma att öka.

Nyproduktionen skall utöver ökningen av lägenhetsantalet kompensera avgången i det befintliga beståndet. Under 1960-talet var denna netto 35 000—40 000 lägenheter årligen och kan under första hälften av 1970-talet antas ha legat på ungefär samma nivå.

De faktorer som tidigare har varit avgörande för lägenhetsargångens storlek kan även framdeles väntas få stor betydelse. Främst giller det småhus som ligger utanför normalt pendlingsavstånd till arbetsplatser. De , bebos till stor del av äldre människor och överges eller blir fritidsbostä— der, då innehavaren avlider eller inte längre kan bo kvar. Enligt avgångsundersökningarna i samband med de senaste folk- och bostadsräk- ningarna var denna avgång under 1960-talet 10 000—12 000 lägenheter per år och visade en viss ökning mellan de båda femårsperioderna. Den består till största delen av omoderna småhus, men en förskjutning mot bättre hus synes ha skett efterhand som det äldre beståndet har rustats upp.

Åldersfördelningen av hushållen på glesbygden och i många mindre tätorter talar för att friställningen av lägenheter kan väntas fortsätta och det är inte uteslutet att den ökar, även om den egentliga utflyttningen i de förvärvsarbetande åldrarna avtar. Vi har därför i kalkylerna tagit upp denna avgångspost till samma antal som under sista hälften av 1960-talet,

dvs 12 000 lägenheter per år, varav tre fjärdedelar antas tillhöra kvalitetsgrupperna1 3—7.

Avgången genom att lägenheter tas i anspråk för annat än bostadsända- mål såsom kontor o (1 är en mindre post, som synes ha förhållit sig relativt stabil, på en nivå av 4 OOO—6 000 lägenheter årligen. Detsamma gäller avgången genom rivning, som enligt de ovannämnda avgångsunder- sökningarna och den årliga rivningsstatistiken kan uppskattas till omkring 10 000 lägenheter om året sedan mitten av 1960-talet.

En stor del av rivningarna sker utan samband med nybyggnad av bostäder. Enligt de uppgifter om ändamålet med rivning som anges i rivningsstatistiken har således endast omkring hälften av lägenheterna rivits i syfte att bygga nya bostäder på tomten. Omkring 30 procent har avgått på mark som tagits i anspråk för annan byggnad, trafikled o d. medan ändamålet inte bestämts eller var okänt för ca 20 procent.

Även om planeringen inriktas på att förbättra bostadsbeståndet i första hand genom ombyggnad, måste man räkna med att rivning i viss omfattning blir ofrånkomlig både av stadsplaneskäl och för att en del hus är i så dåligt skick att de inte kan byggas om. Det sistnämnda torde bland annat gälla en inte obetydlig del av det bestånd av lägenheter i kvalitetsgrupperna 4—7, uppskattat till 60 000, som finns kvar i flerfamiljshusen.

Avgång genom rivning och övergång till annat ändamål än bostad antas bli av ungefär samma omfattning som tidigare, eller tillsammans omkring 15 000 lägenheter per år. Av denna avgång uppskattas 60 procent bestå av lägenheter i kvalitetsgrupperna 3—7.

I antalet rumsenheter uppskattas den ovan diskuterade avgången till i genomsnitt 85 000 per år, vilket motsvarar omkring 0,6 procent av bostadsbeståndet. Antalet omoderna och halvmoderna lägenheter skulle enligt antagandena minska med mindre än 200 000 under en tioårspe- riod, och det skulle återstå ett moderniseringsbehov omfattande omkring en kvarts miljon lägenheter.

Sammanslagning av lägenheter medför volymmässigt inte någon minskning av bostadsbeståndet och är alltså inte en avgång i samma mening som de tidigare diskuterade posterna. Sammanslagningarna påverkar dock behovet av nybyggnad både i antal lägenheter och med hänsyn till produktionens sammansättning. Avgången genom samman- slagningar utgjorde under senare hälften av 1960-talet ungefär 50 000 lägenheter, varav drygt 30 000 avsåg ändring av tvåfamiljshus till enfamiljshus. Uppgifterna i bostads- och hyresundersökningarna tyder på att lägenhetssammanslagningari flerfamiljshus har ökat i omfattning efter 1970, medan uppgifter om småhusen saknas.

Enligt de mål som vi har diskuterat för förändring av bostadsbeståndet i syfte att förbättra bostadsmiljön och motverka segregation skulle sammanslagning av lägenheter behöva ske i mycket stor omfattning. I flerfamiljshus framstår sammanslagningar som önskvärda i minst tre fjärdedelar av alla moderniseringsfall och därutöver skulle behövas en omfattande sammanläggning även av moderna lägenheter.

Erfarenheterna av de senaste årens ökade modernisering har visat att

1 Se not 5 141.

kombination av upprustning och sammanslagning av lägenheter ofta stöter på stort motstånd av flera orsaker. Sammanläggning av lägenheter kräver en mer omfattande planering och projektering vid ombyggnader. De medför konflikter med önskemålet att ingreppen skall vara så små som möjligt och att hushållen skall kunna bo kvar eller flytta tillbaka efter ombyggnad. Erfarenheterna av planmässiga förändringar av lägenhe- ternas storleksfördelning är ännu mycket begränsade. Exempel från Stockholm visar att en noggrann projektering gjort det möjligt att starkt minska andelen smålägenheter varigenom lägenhetsantalet i samband med modernisering minskat till hälften. Det torde dock inte vara möjligt att mer allmänt åstadkomma så stora förändringar i samband med moderni- sering.

Räknar man med att lägenhetsantalet vid moderniseringar reduceras med ungefär en tredjedel kan en total modernisering av flerfamiljshusen uppskattas medföra en avgång av storleksordningen 50 000—60 000 lägenheter, utslaget på 10 är alltså 5 OOO—6 000 om året.

Utöver sammanslagningar vid modernisering av flerfamiljshus torde man även framdeles ha att räkna med ändring av tvåfamiljshus. Eftersom detta bestånd nu omfattar mindre än 200 000 lägenheter av vilka en stor ! del i moderna hus får dock denna faktor mindre betydelse än tidigare. , Avgången synes högst kunna uppskattas till 2 OOO—3 000 lägenheter om * året, eller knappt hälften så mycket som under 1960-talet. !

En lägenhetsavgång av den här diskuterade omfattningen skulle, liksom , har varit fallet under de närmast förflutna årtiondena, medföra en ] betydande minskning av tätorternas stora bestånd av smålägenheter. För 1

l ;

enrumslägenheter kan det röra sig om en minskning med 10—1 5 procent, till största delen i det halvmoderna och omoderna beståndet. Förändring- en utgör ett relativt litet bidrag i förhållande till den omdaning som skulle behövas för att åstadkomma ett väl differentierat bestånd i befintliga bostadsområden och för att nå en tvårumsstandard som grund för varaktigt boende. I—Iärför krävs sammanslagning av moderna lägenhe- ter i stor omfattning.

Såvitt man kan bedöma av tillgänglig statistik har sammanslagning av moderna lägenheter i flerfamiljshus hittills förekommit i obetydlig omfattning. Det kan för närvarande inte antas röra sig om mer än ett par tusen lägenheter om året. De tendenser i efterfrågan på utrymme som 5] vi har diskuterat talar i och för sig för att efterfrågeinn'ktningen på lång l sikt kommer att stimulera till större förändringar på grund av att det kan bli svårare att få avsättning för de minsta lägenheterna. Vi måste dock räkna med stor tröghet ifråga om sådana förändringar. Det kan inte heller antas att det spontant sker förändringar som områdesvis leder till ett mer differentierat bestånd.

Vi föreslår nedan (kapitel 6) ett stimulansbidrag i syfte att öka omfattningen av lägenhetssammanslagningar i flerfamiljshusen. Som en målsättning har vi därför antagit att dessa kan komma att öka till ett genomsnitt av 10 000 lägenheter om året för hela perioden 1976—85. Det är visserligen ett litet antal i förhållande till det nuvarande beståndet av omkring 300 000 moderna enrumslägenheter och över en halv miljon

moderna tvårumslägenheter i tätorternas flerfamiljshus, men torde ändock kräva stora insatser av kommunal planering.

Antagandena om förändring av det nuvarande beståndet innebär totalt en minskning av lägenhetsantalet med 45 000 i genomsnitt per år. De sammanfattas i följande tablå:

Avgångsorsak Antal i genomsnitt per år Lägenheter Därav i Rums- kvalitets— enheter grupp 3—7 Övergivande och ändring till fritidsbostäder o d 12 000 9 000 46 000 Rivning och övergång till annat ändamål 15 000 9 000 40 000 Sammanslagning av lägenheter Modernisering i flerfamiljs- hus och ändring av två- familjshus 8 000 7 000 — Kvalitetsgrupp 1—2 i

flerfamiljshus 10 000 — Summa 45 000 25 000 86 000

5.4.3 Nybyggnad och ombyggnad Antal lägenheter

Med de antaganden vi har gjort varierar nybyggnadsbehovet mellan 65 000 och 85 000 lägenheter i genomsnitt per år, dvs en betydligt lägre nivå än de senaste 10 åren (i genomsnitt omkring 98 000 lägenheter) och även lägre än enligt de bedömningar som tidigare har gjorts för senare delen av 1970—talet. Avvikelsen i sistnämnda avseende är till stor del en följd av att tidigare bedömningar — bl & boendeutredningens i SOU l973z50 — som en målsättning har räknat med att hela det omoderna och halvmoderna beståndet borde ersättas eller moderniseras under 1970- talet.

Resultaten kan jämföras med kommunernas bostadsbyggnadsprogram och de bedömningar som länsbostadsnämnderna gör av dessa. På grundval av programmen för perioden 1974—78 angav länsbostadsnämnderna en genomsnittlig årlig produktion under perioden av 65 800 lägenheter. De uppgifter som föreligger för programomgången 1975—79 tyder på en stabilisering av kommunernas planeringsnivå.

Det återstående moderniseringsbehovet kan uppskattas till 200 000—250 000 lägenheter, utslaget på en tioårsperiod alltså 20 000—25 000 lägenheter per år. Drygt hälften av dessa är småhus.

Antal rumsenheter

I framskrivningarna av utrymmesstandarden (avsnitt 5.3.4) varierade nettotillskottet av rumsenheter mellan 210 000 och 340 000 per år. Med

de antaganden som har gjorts om avgången skulle detta kräva en nyproduktion av i runt tal 300000 respektive 430000 rumsenheter. Uppgifterna kan jämföras med den faktiska produktionen under de nio åren 1966—74, i genomsnitt 400 000 rumsenheter och 382 000 under år 1974. Antalet rumsenheter per lägenhet (utom specialbostäder) var i genomsnitt omkring 4,0 fram till år 1972 och har sedan ökat till 4,5 år 1974.

Antar vi att den faktiska nyproduktionen uppgår till 75 000 lägenheter i genomsnitt per år, dvs medeltalet av de uppskattade gränsvärdena, skulle den genomsnittliga lägenhetsstorleken uppgå till 4,0 respektive 5,7 rumsenheter per lägenhet enligt de två framskrivningarna av utrymmes- standarden. Resultaten kan _ om lägenhetsantalet betraktas som givet — anses vara ytterligheter. De tyder dock på att lägenheterna i nyproduktio- nen bör vara relativt stora för att de ökande anspråken på utrymme skall kunna tillgodoses.

Behovet av stora lägenheter i nyproduktionen, genomsnittligt betydligt större än i beståndet, uppkommer trots att vi har räknat med en betydande förändring också genom sammanslagningar. Detta pekar på ett | av de mest svårbemästrade planeringsproblemen. %

l !

Bostadspolitiskt eftersträvar vi att uppnå en differentierad samman- sättning av beståndet i olika bostadsområden, vilket innebär att den genomsnittliga lägenhetsstorleken i ett nybyggt område inte bör avvika mer väsentligt från genomsnittet för hela bostadsmarknadsområdet. Samtidigt vill vi underlätta en förbättring av utrymmesstandarden för vissa hushållsgrupper och tillgodose efterfrågan även för dem som har stora anspråk på utrymme. Detta kräver tillskott av stora lägenheter och medför risk för ensidighet.

Den möjlighet som finns att bemästra problemet är i första hand en planmässig inriktning på att fortlöpande förändra befintliga områden ge— nom såväl ombyggnad som kompletterande nybyggnad. Vid nyexploatering kan problemen minskas genom att en rörlighet planeras in redan från bör- jan i form av flexibla planlösningar av husen och möjlighet till framtida l kompletteringsbebyggelse. l

5.5 Bostadsinvesteringar

Med investering i nybyggnad av bostäder avses i nationalräkenskaperna de investeringar som under ett år läggs ner för nybyggnad av bostadshus samt för bostadslägenheter i ”icke-bostadshus”. lnvesteringari tomtmark och exploatering ingår ej och inte heller kapitaliserad tomträttsavgäld eller anslutningsavgifter.

Ombyggnadsinvesteringar avser till- och ombyggnad av lägenheter som genom ombyggnaden får fullt modern utrustningsstandard.

Investeringsuppgifterna i nationalräkenskaperna avser således i fråga om såväl nybyggnad som ombyggnad ett tämligen snävt begränsat bostadsbegrepp. Lokaler för tex barnstugor eller fritidsverksamhet kan ingå i bostadsinvesteringarna om de ligger i själva bostadshusen, men kan i andra fall hänföras till en annan investeringssektor. Ombyggnad av ett hus

genom att ändra lägenheter till lokaler eller genom sammanslagning av moderna lägenheter är enligt definitionen inte heller en bostadsinveste- ring. Investeringar som avser att förbättra den yttre miljön kan i vissa fall vara att hänföra till exploateringsarbeten eller kommunala investeringar, medan de i andra fall torde kunna ingå i investeringarna i bostadshus.

Med nuvarande skillnader mellan hustyper blir investeringen i nybygg- nad i hög grad beroende inte bara av antalet lägenheter och deras genomsnittliga storlek, utan också av fördelningen mellan småhus och flerfamiljshus. Investeringen per rumsenhet synes således enligt national- räkenskaperna, mätt igenomsnitt för en femårsperiod, ha varit omkring 17 % högre för småhus än för flerfamiljshus.

Betydelsen av produktionsinriktning respektive produktionsvolym under förutsättning att ovannämnda förhållanden blir bestående kan illustreras med ett par exempel. Antalet nybyggda lägenheter antas uppgå till 75 000 respektive 70 000 per år med en genomsnittsstorlek av 5,0 rumsenheter. Småhusandelen antas uppgå till 60 respektive 50 %. Ökningen av utrymmet per lägenhet har i ena fallet fördelats proportio- nellt på hustyperna jämfört med 1974 års produktion. Antalet rumsen- heter per lägenhet var då 5,64 i småhus och 3,14 i flerfamiljshus. I det andra fallet har den helt lagts på flerfamiljshusen, medan småhusen minskats något. Vi får då resultaten i följande tablå.

Antal Investering, milj kr rums— i 1973 års priser enheter per 75 000 70 000 lägenhet lägenheter lägenheter

60 % småhus 6,13 40 % llerfam hus 3,32 10 220 9 525

50 % småhus 5,5 50 % flerfam hus 4 5 9 920 9 260 )

Förskjutningarna i produktionsinriktningen motsvarar en förändring i de totala nybyggnadsinvesteringarna med ungefär 3 % vid en given produktionsvolym, medan en förändring av produktionsvolymen med 5 000 lägenheter påverkar investeringarna med ungefär 7 %.

De faktiska investeringarna i nybyggnad var år 1973 ca 10 800 miljoner kronor. I exemplen ovan ligger de vid den större produktionen 5 respektive 8 % under denna nivå och vid den mindre produktionen 12 respektive 14 % under.

Investeringar i ombyggnad utgör enligt nationalräkenskaperna knappt en tiondel av de totala bostadsinvesteringarna. Om- eller tillbyggnad i den mening som begreppet använts i nationalräkenskaperna dvs modernise- ring, skulle enligt våra kalkyler långsiktigt inte komma att öka om man fördelar moderniseringen över en tioårsperiod. På kortare sikt kan den däremot tänkas öka och även medföra större investering per lägenhet på grund av ökat antal sammanslagningar. På längre sikt övergår verksamhe- ten allt mer till att avse modernt utrustade lägenheter och andra typer av

förändringar än förbättring av själva lägenheterna. Även om den relativa ökningem av ombyggnadsinvesteringarna kan bli stor blir effekten på de totala investeringarna förhållandevis svag jämförd med förändring av nyproduktionens storlek och inriktning. Ombyggnad av den omfattning vi har diskuterat synes således knappast från investeringssynpunkt kunna utgöra något avgörande problem.

Vi har ingen anledning att här göra någon investeringsprognos eller att gå närmare in på produktivitetsförändringar eller kvalitetsförändringar, som kan påverka investeringsnivån. Sammanfattningsvis kan vi dock konstatera, att vi endast vid en produktion som motsvarar de högsta antagandena om utrymme per person och en hög småhusandel kan räkna med en svag ökning av de egentliga bostadsinvesteringarna. Övriga alternativ talar för en nästan oförändrad nivå eller en minskning, som dock på grund av ökande ombyggnad kan bli betydligt svagare än nedgången i nyproduktion.

Man synes också kunna dra slutsatsen att en förändring av bostads- byggandet i den riktning som vi anser angelägen, dvs mot ändringar av befintligt bestånd i större omfattning och mot en minskning av skillnaderna mellan olika bostadsområden och mellan småhus och flerfamiljshus, troligen medför en sänkning av investeringsnivån jämfört med nuvarande produktionsinriktning.

En förbättring av bostadsmiljön medför ökade anspråk på andra investeringar än egentligt bostadsbyggande. Till stor del rör det sig om investeringar som finansieras med bostadslån eller tomträttslån, tex. lokalbyggande och exploateringsarbeten. Det bör därför uppmärksammas att behovet av statlig medverkan i finansiering kan komma att öka även om bostadsinvesteringarna i inskränkt bemärkelse minskar.

Hur förbättring av bostadsmiljön totalt kan komma att påverka investeringsbehoven har inte kunnat bedömas. Det bör dock understrykas att andra sektorer, såsom byggande av daghem, fritidshem och andra lokaler för social omvårdnad utgör relativt små investeringssektorer jämförda med det egentliga bostadsbyggandet. Om investeringsutrymme, som kan uppkomma på grund av att investeringar i bostadshus utvecklas svagare än tidigare, utnyttjas inom andra delar av bostadsmiljön, torde således insatserna där kunna bli betydande.

6 Goda bostäder och allsidig hushållssam-

mansättning — överväganden och förslag

6.1 Bostadsmiljön inför 1980-talet

6.1.1 En helhetssyn på boendet

Inledningsvis vill vi ånyo slå fast den helhetssyn på boendet som vi utförligt redogjort för i avsnitt 3.1 och som vi uttryckte i betänkandet Solidarisk bostadspolitik på följande sätt (SOU 1974:17 s 73):

Bostaden utgörs inte enbart av den enskilda lägenheten. Huset, kontakterna med grannar, omgivningen, vad omgivningen erbjuder av ; möjligheter till social trygghet och rekreation är väsentligt. Olika % människor har skilda behov. Bostädernas utformning samt service och l

verksamhet i bostadsområdena skall bidra till att ge lika förutsättningar för alla, unga och gamla, män och kvinnor.

Inför 1980-talet anser vi att det är viktigare än någonsin att ha denna utgångSpunkt för ögonen.

En av anledningarna är, att de tendenser till skiktning i boendet som brukar betecknas segregation inte endast är en bostadspolitisk fråga utan i hög grad en konsekvens av utvecklingen på andra samhällsom- råden. Åtgärder inom bostadssektorn behöver därför kompletteras med andra åtgärder, t ex inom familje-, inkomst— och skattepolitiken.

Samhället kommer att vidta ytterligare åtgärder för att möjliggöra kvinnornas förvärvsarbete och öka insatserna för fritids- och kulturpolitik liksom för social omvårdnad. Beslut av regering och riksdag om barn- omsorg, kulturpolitik och utbildningspolitik får direkta konsekvenser för hur bostadsområdena kommer att fungera.

Kommunerna har en betydelsefull roll i fråga om planering och genomförande av statsmakternas övergripande beslut, som rör boendet. Den helhetssyn som vi fäster så stor vikt vid är därför angelägen inte minst i kommunernas arbete. Kommunens ansvar för bostadsförsörj- ningen är en central utgångspunkt för våra förslag, avsnitt 6.3.

Anspriken på förändringar av bostadsbestånd och miljö måste ses mot bakgrund av att en mycket stor del av bostadsförsörjningen vid mitten av 1980-talet måste tillgodoses inom nu befintliga bostadsområden. Av de bostäder som nu finns, kan vi således räkna med att inemot 95 % räknat i antal rumsenheter kommer att användas även om 10 år. De kommer att svara för omkring 80 % av det totala utbudet.

En grundläggande förutsättning för bostadsförsörjningen, sedd i ett tioårigt perspektiv, är således att anspråken måste tillgodoses inom nu befintliga bostadsområden och genom förändringar av dessa. Därvid är det särskilt viktigt att beslut i olika organ och i olika frågor verkar i samma riktning. Det gäller inte minst vid insatser för att förbättra fysisk och social miljö i bostadsområden som behöver kompenseras för brister av olika slag.

6.1.2 Nya förutsättningar och krav inför 1980-talet

Hushållsstrukturen m m

Hushållens storlek och sammansättning kommer vid mitten av 1980-talet att vara förändrade i förhållande till nu. Genomsnittligt kan vi räkna med att omkring 30% av alla bostadslägenheter kommer att innehas av familjer med en eller två föräldrar och barn under 18 år. Dessa familjer kan antas innefatta ungefär halva befolkningen. Bostadsförsörjningen för familjer med barn och ungdomar framstår alltså även framdeles som den kvantitativt största uppgiften, om man ser till antalet människor som berörs.

Pensionärshushållen kan liksom barnfamiljerna år 1985 uppskattas inneha omkring 30 % av lägenheterna. I dessa antas omkring 20 % av befolkningen bo. Åldersfördelningen i gruppen förskjuts uppåt och en ökande del av pensionärerna kan antas bo ensamma.

Den återstående delen av hushållen, omkring 40 % och omfattande omkring 30 % av befolkningen, kan till övervägande delen beräknas vara små hushåll med ensamboende och makar eller två samboende som dominerande grupper. De består av ungdomar, en mindre grupp som bor ensamma under större delen av sitt vuxna liv och av krympande hushåll med medlemmar från 45—50-årsåldern upp till pensionsåldern. Det är alltså grupper med starkt skiftande bostadsbehov.

Man kan inte bortse från att nya hushållsbildningar, storfamiljer o d, kan ställa krav på särskild bostadsutformning. Det hävdas i debatten att sådana nya boendeformer möter hinder i den fysiska utformningen av bostadsbeståndet och i administrativa regler vid bostadsupplåtelse. Det är emellertid inte sannolikt att det kommer att bildas något större antal sådana nya hushåll under en tioårsperiod.

Den här skisserade sammansättningen av befolkning och hushåll kan liksom nu väntas skilja sig väsentligt mellan olika bostadsförsörjnings- områden. Det relativa antalet barnfamiljer är i regel större än genom- snittet i områden som nyligen har haft eller har en stark expansion, medan andelen pensionärer är större i områden med stagnerande eller minskande befolkning. Ett ökande behov av bostäder för pensionärer är dock en faktor att räkna med i alla bostadsförsörjningsområden. Likaså kan vissa allmänna drag i förändringen av levnadsförhållandena, som vi berör i fortsättningen, antas ha stor allmängiltighet.

Anspråken på bostadsmiljön kommer även att påverkas av olika

ekonomiska faktorer.

Hushållens konsumtion av varor och tjänster kan enligt de ekonomiska bedömningar, som nu finns, antas öka med i genomsnitt 2—3 procent årligen. Anspråken på tjänster som måste tillgodoses av stat och kommun kan antas komma att öka särskilt starkt. Delvis sammanhänger detta med befolkningsförändringarna och avser exempelvis vårdsektorn, men också andra sektorer berörs, såsom allmän omsorg om barn, utbildning, inte minst av vuxna, fritidsverksamheter och kollektiv trafik.

Familjen och barnen

Familjens situation kommer under de närmaste åren sannolikt att påverkas främst av fortsatt ökat förvärvsarbete bland kvinnorna samt andra förhållanden som verkar för jämställdhet mellan män och kvinnor.

Bostadsmiljöer som inte tillgodoser de krav kvinnorna/barnen/familjer- na har rätt att ställa, innebär att barnens behov av goda levnadsvillkor eftersätts och kan utgöra ett hinder för kvinnornas förvärvsarbete och måste därför förändras. Först när både kvinnor och män har reell valmöjlighet kan deras ställning på arbetsmarknaden bedömas mer förutsättningslöst. För att vi skall komma därhän, krävs bl a olika former av kollektiva komplement till den enskilda bostadslägenheten.

Om en utbyggnad med inriktning mot full behovstäckning år 1985 kommer till stånd när det gäller daghem och fritidshem skulle den utveckling vi närmare redogjort för i kapitel 3 kunna förverkligas. Vidare skulle de otillfredsställande lösningar av barnomsorgen, som många familjer tvingats tillgripa och som bidragit till att skapa sociala problem i bostadsområdena, kunna avhjälpas.

En förkortning av den dagliga arbetstiden diskuteras för närvarande. Om en sådan genomförs, kommer boendet att i vid bemärkelse påverkas och den sociala miljön, aktiviteterna i bostadsområdet m m förändras. Det är väsentligt att såväl lokaliseringen av bostäder och arbetsplatser som trafikplaneringen sker på ett sådant sätt att den eventuella förkortningen av arbetstiden inte behöver förbrukas på ökad tid för arbetsresor.

Åtgärder som gör familjens situation lättare — exempelvis ökad tid för samvaro mellan föräldrar och barn och en god barnomsorg — kommer automatiskt barnen till del. Det är också nödvändigt med insatser för att komma tillrätta med orsakerna till och effekterna av segregationen — både den socioekonomiska och den åldersmässiga — för att barnen skall få en bättre uppväxtmiljö.

Det finns belägg för att olika utformningar av den fysiska miljön inverkar på barnens lek och allmänna utveckling. Kunskapen om detta är i dag ganska stor, men tas inte tillvara i önskad utsträckning, varken i planering eller genomförande. Därför finns ett stort behov av att följa upp färdigställda projekt i dessa avseenden samt av erfarenhetsåterföring.

Även den sociala miljön kommer att påverkas av förändringar i familj och samhälle. Allt färre småbarn kommer att under normal arbetstid vistas i bostaden och på lekplatser i närheten av denna. Skolbarnen

kommer att i stor utsträckning sysselsättas och få tillsyn i organiserade former under den lektionsfria delen av dagen. Andelen barn som saknar tillsyn och fritidssysselsättning kommer därmed att minska. Däremot blir barnstugor och fritidslokaler med anställd personal reguljära inslag i bostadsbebyggelsen.

Det är viktigt att skapa sådana samvaro- och samverkansformer och att utforma ytor och anläggningar för lek och utevistelse så att det inte uppstår några skarpa gränser mellan barn i barnstugor eller organiserad fritidsverksamhet och barn i hemmiljö. Detsamma gäller mellan persona— len och de hemmavarande vuxna. Det kan gälla kvinnor som av olika skäl inte går ut i förvärvsarbete och pensionärer, både yngre och äldre. Risken är annars stor att den känsla av isolering som i dag finns hos många som är knutna till bostadsområdena befästs och att nya former av kontaktlös- het och vantrivsel uppträder.

Den förändrade föräldrarollen och familjens situation överhuvudtaget har hittills alltför litet beaktats i samhällsbyggandet. Det gäller inte endast barnomsorgen utan även trafikplanering, arbetsplatslokalisering o (1. Det kan bero på två saker. Uppmärksamheten har av förklarliga skäl varit inriktad på att avhjälpa den akuta bostadsbristen. Vidare har förändringarna i samhället gått så snabbt att någon samlad kunskap om konsekvenserna för familjerna och hushållen inte tagits fram förrän under de senaste åren. Detta har skett inte minst i samband med att barnens situation och jämställdhetsfrågorna diskuterats.

Vi anser att det är angeläget för bostadsproducenter, förvaltare och kommuner att med hjälp av boendeforskningen försöka omsätta den ändrade familjesituationen till planeringsförutsättningar inför framtiden. Exempel på förhållanden som måste beaktas är:

små familjer — kvinnligt förvärvsarbete — olika samlevnadsformer

— tidsbrist som gör det svårt för föräldrar att kombinera olika roller — förändrade könsroller

— barns behov av kontakt med andra barn och med andra vuxna än föräldrarna

— även far- och morföräldrar är ofta bundna av förvärvsarbete eller bor på annat håll och kan inte som förr ta hand om barnbarn eller i övrigt vara ett stöd

— känsla av isolering och hemlöshet i förhållande till grannskapet hos många vuxna.

I en beskrivning av familjens situation som utgångspunkt för föränd- ringar av bostadsmiljön inför 1980-talet måste även beaktas att valmöjlig- heterna på bostadsmarknaden är mycket skiftande för olika hushåll. Vi kan konstatera att den ojämlikhet i fråga om resurser och möjligheter som generellt råder mellan individer och hushåll blir särskilt märkbar i en flyttningssituation — mer märkbar ju mer akut eller påtvingad flyttningen är. Hushåll som i olika avseenden har små resurser hänvisas i stor utsträckning till vissa delar av bostadsbeståndet. De har framför allt svårt

att ta fram den kontantinsats som erfordras för att skaffa en bostadsrätts- lägenhet eller köpa ett småhus.

Vi anser att åtgärder för att åstadkomma en god kvalitet i en kommuns hela bostadsbestånd kan ses som medel att stödja de grupper som vid en flyttning har de minsta valmöjligheterna. I det följande föreslår vi åtgärder för att kompensera brister i vissa bostadsområden samt för att öka möjligheterna för kommunen att i vissa fall anvisa bostadssökande lägenheter hos hyresvärdar och bostadsrättsföreningar.

Utbyggnad av omsorg av barn, sjuka och gamla, fritidsaktiviteter m m kräver tillgång till lokaler och mark. Stora ingrepp i den fysiska miljön kan behöva göras. Tillsammans med bostadssaneringen kommer detta att sätta sin prägel på miljöomvandlingen under den kommande tioårsperio- den.

Vi föreslår i avsnitt 6.4 en komplettering av byggnadsstadgan som innebär att bostadsförsörjningens krav i samband med planläggning och byggnadslovsprövning särskilt understryks. Vidare diskuterar vi i avsnitt 6. 7 möjligheten för kommunerna att få tillgång till vissa lokaler.

Pensionärer och handikappade

Antalet ålderspensionärer kommer att öka under senare delen av 1970-talet och under 1980-talet. En språngartad ökning sker nästa år när den allmänna pensionsåldern sänks från 67 till 65 år. Samtidigt införs— rörlig pensionsålder, vars effekter vi ännu inte vet något om. Inom gruppen ålderspensionärer sker också en förskjutning mot högre åldrar.

Det kommer att finnas både en stor grupp ålderspensionärer, som fortfarande är vitala och intresserade av allehanda aktiviteter, och många som behöver ett stort mått av omvårdnad och omtanke.

Fler kommer troligen att pensioneras i yngre åldrar. Antalet förtids- pensionärer antas ändå bli oförändrat som följd av en lägre och rörlig gräns för ålderspensionering. Även bland dem som har förtidspension kommer behoven att vara olika; en del behöver mycken omvårdnad och stöd, andra är i stånd att klara sig på egen hand.

Alla pensionärer har gott om fritid. Deras förbättrade ekonomiska situation ger dem möjligheter att själva välja hur de vill använda den i den mån deras hälsa tillåter. Om de tillbringar den i bostadsområdet eller inte beror bla av vad där bjuds. De mindre aktiva, de äldsta och de svårt handikappade har begränsade möjligheter att själva välja och blir främst hänvisade till verksamhet i bostadens närhet.

Många sjukas och handikappades behov av hjälp och tillsyn är svåra att tillgodose med den egna familjens resurser.

Allt fler av dem som i dag bor på institutioner kommer att ges möjligheter att flytta ut i öppna boendeformer. De institutioner som likväl behövs, görs mindre och mer hemlika och läggs in i den vanliga

bostadsbebyggelsen. De grupper vi här har nämnt ställer krav på lägenheterna och den

fysiska miljöns utformning och på verksamheter av olika slag. Lägenheter och bostadsmiljön i övrigt måste bringas att uppfylla dessa krav. Det

måste vara lätt att hitta i bostadsområdet. Tempot måste nedbringasi trafiken. Personaltätheten i samhällsservice och kommersiell service måste vara så stor att även de äldre och de handikappade kan utnyttja den själva. Ett alternativ är att speciella tjänster i form av färdtjänst och hemservice byggs ut i ökande takt.

En utbyggd omsorg från samhällets sida kommer att behövas för att tillgodose dessa människors behov av omvårdnad. Kommunernas upp- sökande verksamhet måste intensifieras för att behoven skall bli upptäckta i tid. Det kommer att krävas möjligheter till meningsfull sysselsättning för många i bostädernas närhet.

Samhällets serviceåtgärder kommer att i framtiden få allt större betydelse för människornas levnadsvillkor. För pensionärer och handi- kappade är detta särskilt uttalat. Det är därför oroande att skillnaderna i serviceutbud i dag är så stora kommunerna emellan.

De äldre och de handikappade ärinte enbart i behov av omvårdnad. De kan ha tid att ägna sig åt bostadsområdet, prata med grannarna eller engagera sig djupare i olika aktiviteter. De representerar en tillgång som det är angeläget att tillvarata. De gemensamma omsorgsformerna i bostadsområdena bör möjliggöra kontakter mellan områdets alla invåna- re. Pensionärerna kan därvid få en meningsfull sysselsättning. Även övergången till pensioneringen kan underlättas.

Socialministern har nyligen tillkallat en sakkunnig för att göra en undersökning angående åldringsvården rn rn. I direktiven framhålls att det ökande antalet åldringar ställer stora krav på vårdinsatser och olika former av serviceåtgärder och att det är angeläget att "samhället medverkar till att underlätta övergången och anpassningen till livet som pensionär. De äldres tillvaro måste få ett sådant innehåll att pensions- tiden blir meningsfull och positiv. Utredningens arbete kan leda till åtgärder som också förbättrar bostadsmiljön.

6.1.3 Är bostadssegregation ofrånkomlig?

Segregationsfrågan behandlas närmare i kapitel 4. Vi uppfattar segrega— tion som ett samhällsproblem som får återverkningar på de flesta områden. Som vi inledningsvis redan antytt, behöver vitt skilda slag av åtgärder vidtas för att komma till rätta med orsakerna till och verkningarna av hushållsskiktning — skiktningar efter ålder, inkomst, social bakgrund och födelseland. Detta innebär att krafttag måste tas också inom den traditionella bostadspolitiska ramen. Dessa kan vara av fördelningspolitisk karaktär, tex i form av statligt kreditstöd och bostadsbidrag, eller hänga samman med planering och markanvändning, utformning av bostadsmiljön i stort och lägenhetssammansättning.

I bilaga 4 har vi kort återgivit några hypoteser om vad som främjar segregation. Vi kommer nedan att redovisa vår syn på bostadssegrega— tionen med utgångspunkt i den sammanställningen.

Den första gruppen av hypoteser betonar individens rationella val. Om bostadsutbudet betingar olika priser i olika delar av en kommun och betalningsförmågan varierar mellan olika typer av hushåll, uppkommer

segregation — detta kan benämnas marknadsprincipen. Detsamma gäller om hushållen konsekvent i första hand försöker flytta till närliggande områden eller till områden som gränsar till arbetsplatserna.

Av dessa faktorer anser vi marknadsprincipen väga särskilt tungt. Prisskillnader, exempelvis mellan upplåtelseformer och bostäder som byggts under olika är, är därvid av stor betydelse. Vi har i tidigare betänkanden och även iavsnitt 5.2 i detta betänkande redovisat uppgifter om prisstruktur m rn. Efterfrågan påverkas förutom av prisförhållanden bl a av hur hushållen uppfattar den framtida pris— och kostnadsutveck- lingen. En fortsatt hög inflationstakt driver lätt upp förväntningar om framtida fördelar av ägda bostäder och påverkar prisnivån för dessa ytterligare uppåt. Vi har också i tidigare betänkanden, framförallt i Solidarisk bostadspolitik SOU 1974:17, redovisat vikten av att bostäder erbjuds alla hushåll på likvärdiga ekonomiska villkor. Att under inflato- riska förhållanden ge förutsättningar för likvärdiga priser på bostadsmark— naden utan omfördelning från nyttjare till ägare är därför en viktig bostadspolitisk uppgift.

Eftersom vi tidigare behandlat prisförhållanden och kostnadsförutsätt- ningar för bostäder i stort, återkommer vi inte till den frågan i detta betänkande. Däremot tar vi i kapitel 11 upp förslag till förbättrade bostadsbidrag i avsikt att minska skillnaderna mellan hushåll som har olika inkomster och olika försörjningsbörda.

För övrigt bör erinras om att riksdagens bostadspolitiska beslut år 1974 avsåg att komma till rätta med det största och det mest uppmärksammade prisskillnadsproblemet, nämligen skillnaden mellan hyres— och bostadsrättslägenheter å ena sidan och ägda bostäder å den andra. Beslutet får effekt i huvudsak för nyproducerade bostäder. Hur efterfrågemönstret påverkas därav går inte att nu bedöma.

Andra hypoteser lägger tonvikten vid att individen väljer bostad utifrån sina värderingar — bostadsvalet beror på den sociala situationen. Olika samhällsklasser har olika värderingar. Därmed uppkommer ett bosättningsmönster som påverkats av skillnaderna i värderingsgrunder. Vidare kan det vara så att man vill ”flytta upp sig”, dvs inte enbart få bättre bostad utan även ”fina” grannar eller — om man befinner sig i minoritet i ett område — flytta bort från området av just den anledningen. Det senare uppges vara ett av problemen i de områden som för närvarande har tomma lägenheter.

Huruvida utjämningen i resurser och värderingar mellan samhälls- klasserna går fort eller sakta kan endast bedömas utifrån subjektiva värderingar. Om sådan utjämning sker mer allmänt skulle det tala för att hushållen väljer alltmer lika och segregationen av den anledningen eventuellt skulle minska. Detta är emellertid ett mycket teoretiskt resonemang. Inom överskådlig tid torde bostadsmarknaden kännetecknas av att valmöjligheterna skiftar mycket mellan olika grupper av bostads- sökande.

Den tredje gruppen av hypoteser benämns förmedlings-, ägar- och planeringsprinciperna. De kan sägas påverka utformningen av hus och bostadsområden, de regler efter vilka bostäderna upplåts till de bostads-

sökande etc. En påverkan av dessa förhållanden är möjlig inom bostadspolitikens ram. Flera av våra förslag i detta kapitel är avsedda att minska Skiktningen i olika bostadsområden efter ålder, inkomst etc. Kommunens ansvar för bostadsförsörjningen föreslås bli lagfäst.

Avslutningsvis anges som en av hypoteserna den s k informella kontaktprincipen — att ledigblivna lägenheter efterfrågas av släkt och vänner. Även om sådana förhållanden kan bidra till segregation är de sannolikt av mindre betydelse än övriga som redovisats ovan.

Genomgången ger anvisning om att bostadssegregation kan uppkomma av fler skäl än dem som brukar framhållas i den allmänna debatten. Inte desto mindre anser vi att avsevärda ingrepp kan göras i segregationspro- cessen, om kommunen använder sina nuvarande och av oss föreslagna medel. De segregerande krafterna är emellertid mycket starka. Föränd- ringar tar lång tid att genomföra. Därför måste åtgärder som på lång sikt ger förutsättningar att bryta segregationen prioriteras högt.

6.1.4 Sociala kontakter och gemensamma miljöer — mål och medel inför 1 980-talet

De bostadssociala problemen sammanhänger med att verksamheter rn rn inte ger det stöd som individer och hushåll är beroende av. Dessutom drabbas vissa grupper av att det ofta inte finns ett fungerande socialt kontaktnät i bostadsområdena. I åtskilliga fall har vi således kunnat härleda brister i bostadsmiljöerna till den gemensamma delen av boendet. Dvs det som finns utanför lägenhetens fyra väggar fungerar inte tillfredsställande.

Denna fråga har diskuterats sedan 1930-talet. Den har behandlats i statliga utredningar vid flera tillfällen. Intresset har gällt komplement till bostaden som tex matserveringar, tvättstugor, barnstugor samt fritids- lokaler av olika slag. Motivet har varit dels av ideologisk art, dels setts från en mer praktisk utgångspunkt. Sådana kollektiva anordningar skulle å ena sidan kunna främja en social utjämning mellan samhällsklasserna, å andra sidan vara en förutsättning för och konsekvens av samhällsutveck- lingen.

Det är inför 1980—talet angeläget att diskutera denna fråga i båda de avseenden vi här nämnt. Det beror inte minst på utvecklingen mot småhusbebyggelse som i vissa fall är så planerad att den varken i nuläget eller i framtiden har förutsättningar att bli en god bostadsmiljö. Det finns en risk att dessa områden huvudsakligen passar för hushåll som har ekonomiska resurser att kompensera sig för bristande gemensamma anordningar. Det innebär att de som bor i sådana miljöer i dag och ej har sådana resurser ofta lever under pressade förhållanden. Vidare är många utestängda från denna bostadsform överhuvud taget.

Innehållet i den gemensamma delen av boendet skiftar över tiden. Därför kan en entvdig, för alltid given definition vara svår att göra. Det är emellertid viktigt att den gemensamma miljön diskuteras kontinuerligt, alltifrån tvättstugelösningar till planeringen av bostadsbebyggelsen i stort. För att skapa en gemenskap inom bostadsområdena krävs många slag

av åtgärder. Även om den fysiska utformningen inte får överskattas bör boendeforskningen inriktas på att försöka utröna vilka faktorer som medverkar till att bostadsmiljöerna blir ”kontaktvänliga” samt händelse— och upplevelserika. Därvid bör även bebyggelsens skala, i vilken vi innefattar utbyggnadstakt o d, beaktas. Boendedemokrati i vid bemär- kelse ger de boende möjligheten att påverka sin miljö. Detta är något positivt i sig men bör även ge ett fungerande socialt samspel möjlighet att utvecklas. Vi lämnar i kapitel 7 överväganden och förslag till ökat inflytande för hyresgästerna.

Såväl uppgifter som former för samverkan mellan de boende, mellan de boende och olika personalgrupper i bostadsområdena samt mellan de olika personalkategorierna behöver utvecklas. Vi ser således detta inte enbart som en fråga om inflytande utan som medel att skapa ett socialt kontaktnät inom bostadsområdena. Utan ett sådant kontaktnät finns det risk att bostadssociala problem förstärks. Detta drabbar främst de grupper som är oprivilegierade i olika avseenden.

6.1.5 Avslutande kommentarer

I kapitel 3 behandlar vi aspekter på bostadsmiljön såsom dessa kommit till uttryck i normer och stadsplanetävlingar under de senaste

— decennierna. Ovan har vi redogjort för nya förutsättningar och krav inför

l 1980-talet.

: Av diskussionen framgår, att vissa frågeställningar haft en mycket stark ' genomslagskraft. Andra frågor åter har inte ägnats någon större uppmärk- samhet. Detta har motverkat en helhetssyn på bostadsmiljön.

Vissa grundläggande krav måste fastläggas centralt. Normer kan bl a behövas för att tillförsäkra de svagare grupperna ett stöd. Standardskill- naderna mellan olika bostadsområden eller kommuner kan eljest bli alltför stora. De allmänna kunskaper och erfarenheter som förvärvats måste också finnas samlade och presenterade i koncentrerad form. Gentemot detta kan hävdas att koncentration och precisering inbjuder till osjälvständig upprepning. Använda felaktigt kan således normer komma att motverka en utveckling mot bättre bostadsmiljöer.

I avsnitt 3.7 har vi närmare belyst detta dilemma. Vår slutsats är att målen för bostadsförsörjningen bör läggas fast genom beslut av regering och riksdag i det syftet lägger vi fram lagförslag i detta kapitel. Några förslag till ytterligare detaljkrav är vi nu inte beredda att presentera. Det ligger i sakens natur att en—successiv utveckling, utbyte, förändring och komplettering av anvisningar och normer kommer att ske genom beslut av de statliga myndigheterna.

6.2 Lägenheter och bostadsstandard

6.2.1 Aktuella tendenser i utvecklingen

Den aktuella utvecklingen av bostadsstandarden karakteriseras av en ökning av utrymmesstandarden samtidigt som antalet lägenheter med låg

kvalitet reduceras genom ombyggnader och avgång ur det äldre be— ståndet. Förbättringen av utrymmesstandarden blir dock ojämnt fördelad på grund av att nästan alla stora lägenheter tillkommer i småhus med äganderätt. I nybyggda flerfamiljshus minskar den genomsnittliga lägen- hetsstorleken.

Tillväxten i efterfrågan på lägenheter är avtagande, vilket lett till en betydande nedgång i påbörjande av nybyggnader. Ombyggnader som innebär att lägenheter ändrar kvalitetsgrupp eller slås ihop synes öka, men omfattningen av verksamheten är otillräckligt statistiskt belyst, varför omdömet är osäkert.

Under år 1975 kan antalet påbörjade lägenheter väntas sjunka till en nivå omkring 65 000, varav mer än 60 procent är lägenheter i småhus, huvudsakligen avsedda att upplåtas med äganderätt. Delvis är den låga nivån år 1975 en följd av en tillfällig stark ökning av igångsättningen under de sista månaderna 1974. Kommunernas planering för de närmaste åren tyder på en produktionsnivå som knappast överstiger 70 000 lägenheter och med oförändrad hög småhusandel.

Den nuvarande produktionsinriktningen och planeringen står inte till alla delar i överensstämmelse med de allmänna mål för bostadsförsörj- ningen som vi har formulerat. Småhus och flerfamiljshus är i regel förlagda till olika bostadsområden och domineras av äganderätt respek- tive hyres- och bostadsrätt. Skillnaden mellan hustyper och upplåtelse- former ifråga om lägenheternas storleksfördelning tenderar att öka. Ombyggnader av flerfamiljshus är visserligen en motverkande faktor, men den nuvarande produktionsinriktningen synes ändock leda mot ökande segregation. På grund av de långa planeringstiderna måste man räkna med att det tar flera år att bryta dessa tendenser.

6.2.2 Utmstningsstandarden

Vi har räknat med en avgång av omkring 25000 omoderna eller halvmoderna lägenheter per år på grund av övergivande, rivning och andra avgångsorsaker samt med modernisering av omkring 25 000—30 000 lägenheter i genomsnitt per år. Detta skulle innebära att hela det omoderna och halvmoderna beståndet ersätts eller moderniseras under den närmaste tioårsperioden.

Den beräknade avgången och moderniseringen av äldre lägenheter är mindre än den faktiska under 1960-talet. Från produktionssynpunkt synes förutsättningarna att förverkliga det uppställda målet ifråga om utrustningsstandarden på de flesta håll i landet kunna bedömas som gynnsamma. Såväl ökning av realinkomsterna som bostadsbidragen och de genom det nya finansieringssystemet ändrade prisförutsättningarna bidrar till en förskjutning av efterfrågan mot bättre lägenheter.

Även om möjligheterna att helt avveckla det omoderna och halv- moderna lägenhetsbeståndet allmänt ter sig gynnsamma kan vi inte bortse ifrån att det finns områden med särskilda problem. Det gäller dels större tätorter med stort antal lägenheter av låg standard i centralt belägna flerfamiljshus, dels ett utspritt bestånd av omoderna småhus. I det förra

fallet kan det krävas insatser som från lokal synpunkt är stora och innebär svårlösta kostnads- och stadsplaneproblem. De omoderna små— husen ägs till stor del av äldre personer som i många fall inte själva kan ta initiativ till förbättringar. Båda dessa typer av problem kräver i första hand insatser av kommunerna för att kunna lösas.

De ekonomiska och legala förutsättningarna att modernisera äldre lägenheter har förbättrats under senare år genom ökat finansieringsstöd och genom tillkomsten av bostadssaneringslagen. Lägenheter med låg utrustningsstandard kräver alltjämt stor uppmärksamhet i den kommu- nala planeringen. En upprustning av lägenheterna behöver ofta följas av en förbättring av bostadsmiljön i övrigt. Vi lämnar också några förslag till bidrag och ändrade finansieringsregler för att underlätta en långsiktig omvandling.

Förbättringar av utrustningsstandarden i nyproduktionen bör främst inriktas på att öka lägenheternas funktionsvärde utan mer kostnads- höjande åtgärder. Det kan bla ske genom teknisk utveckling och ett bättre anpassat val av material och ytbehandling samt genom en väl studerad utformning av inredning och utrymmen. Därutöver bör, av bostadssociala skäl, förekommande tendenser till generellt sämre utrust- ning i flerfamiljshus än i småhus motverkas.

6.2.3 Utrymmesstandard och produktionsinriktning

Såväl demografiska som ekonomiska faktorer talar för en fortsatt ökning av den genomsnittliga utrymmesstandarden. Från bostadspolitisk syn- punkt räknar vi med att problemet att tillgodose utrymmesbehovet i ökande grad kommer att bestå i att påverka fördelningen mellan hushållen så att inte vissa grupper kommer att släpa efter i utvecklingen.

Som en allmän riktpunkt föreslår vi att den långsiktiga planeringen inriktas på en sådan sammansättning av bostadsbeståndet, att varje hushåll kan erhålla lägenhet med kök och vardagsrum samt rum för föräldrar och eget rum för varje barn och annan hushållsmedlem.

För att uppnå detta mål för utrymmesstandarden och samtidigt åstadkomma förutsättningar för en allsidig befolkningssammansättning i bostadsområdena krävs att lägenheternas storleksfördelning förändras i stora delar av det befintliga beståndet av flerfamiljshus. Det krävs vidare att nyproduktionen inriktas på genomsnittligt relativt stora lägenheter och på att åstadkomma en differentierad sammansättning i varje bostads- område.

I varje bostadsförsörjningsområde i regel kommun eller större enhet — måste inriktningen av nyproduktionen bestämmas med hänsyn till det befintliga beståndets sammansättning samt behov av och förutsättningar för ombyggnad i olika bostadsområden. Någon siffermässig precisering av fördelningen mellan ombyggnad och nybyggnad eller av lägenheternas storleksfördelning i ombyggda och nybyggda hus kan därför inte göras. På riksnivå har vi dock uppskattat att det, under förutsättning av en omfattande avgång och sammanslagning av smålägenheter, skulle behövas en genomsnittlig lägenhetsstorlek av omkring 5,0 rumsenheter 4 rum

och kök — i nyproduktionen. Motsvarande överväganden på lokal nivå kan dock ge väsentligt andra resultat.

En konsekvens av målsättningen ifråga om utrymmesstandarden är att lägenheter som avses för varaktigt boende bör omfatta minst två bostadsrum. Nybyggnad av enrumslägenheter bör således på längre sikt förekomma endast om det i nya bostadsområden behövs ett utbud av 1 bostäder som under kortare tid utnyttjas av ensamboende. [

Bostadspolitiska åtgärder syftar bla till att påverka efterfrågan i i riktning mot långsiktiga mål. Trots detta uppkommer ofta en konflikt * mellan de långsiktiga målen och de kortsiktiga bedömningar, som påverkar produktionsinriktningen. Vi anser det därför angeläget att bygga husen på ett sätt som möjliggör förändringar av lägenhetssammansätt- ningen. I första hand bör ansträngningarna inriktas på att vid såväl nybyggnad som ombyggnad underlätta en framtida sammanslagning av de minsta lägenhetstyperna. För mindre småhus bör finnas möjlighet till tillbyggnad.

Vi har tidigare framhållit, att den nuvarande inriktningen av nyproduk- tionen inte överensstämmer med långsiktiga mål ifråga om beståndets sammansättning områdesvis. Den ger inte heller _ annat än iundantags- fall möjlighet att välja mellan olika upplåtelseformer och hustyper för lägenhet av en viss storlek.

Det är ännu för tidigt att bedöma i vad mån de bostadspolitiska besluten år 1974 kommer att påverka konkurrensförhållandena mellan olika upplåtelseformer och därmed efterfrågan och utbud. Vi kan inte heller bedöma i hur hög grad tillfälliga faktorer, såsom stark inflation eller den tidigare bristsituationen, har påverkat produktionsinriktningen. Planeringen synes dock för närvarande i hög grad vara inriktad på att tillgodose en aktuell efterfrågan och beaktar knappast möjligheter till framtida förändringar. Sådana kan medföra behov av att komplettera områdena med avseende på beståndets sammansättning, tillgång till lokaler eller andra fysiska förhållanden som kan bidra till en allsidigare sammansättning av befolkningen och en rikare miljö.

De aktuella problemen måste i första hand angripas iden kommunala planeringen. Åtgärder som bör prövas är att förtäta befintliga äldre småhusområden genom att där bygga hyres- och bostadsrättslägenheter och att vid nyexploatering bygga lägenheter med olika upplåtelseformer samt olika hustyper och lägenhetstyper i samma område.

6.2.4 Bostadsbyggandets omfattning

Vi anser att man som riktpunkt på lång sikt vid planering av bostadsför- sörjningsåtgärder på riksnivå bör räkna med en nyproduktion av i genomsnitt per är omkring 75 000 lägenheter omfattande 375 000 rumsenheter. Modernisering av äldre lägenheter, delvis i samband med sammanslagningar, uppskattar vi till 25 000—30 000 årligen. Vi anser det angeläget att lägenhetsfördelningen i bostadsområden med stor andel smålägenheter förändras genom sammanslagning av även moderna lägen- heter. Omfattningen av sådana ombyggnader förutsätts på längre sikt bli

av mycket stor betydelse för nyproduktionens omfattning.

Den angivna byggnadsvolymen bör betraktas som utgångspunkt för en rullande planering och omprövas med några års intervall.

Det är angeläget att utvecklingen av planeringen och faktisk ny- och ombyggnad följs noga. För närvarande tenderar nyproduktionen att sjunka väsentligt under den nivå vi har angett på lång sikt. Awikelsen ligger inom den marginal som vi måste räkna med på grund av allmän osäkerhet och kortsiktiga växlingar. Vi kan dock inte bortse från risken av att produktionen i allt för hög grad influeras av kortsiktiga bedöm- ningar och minskar så starkt att en bristsituation uppkommer. Vi torde dock numera ha en relativt god indikator på detta genom de återkom- mande mätningarna av antalet outnyttjade lägenheter i beståndet.

Sammanslagning av lägenheter kan först på sikt antas öka mer väsentligt. De stimulansbidrag som vi föreslår torde ha stor betydelse för utvecklingen men måste verka under något år innan effekten kan bedömas. Av bl a detta skäl torde man få räkna med att planering och byggande kommer att ställas inför stora krav på förändringar under en avsevärd tid framåt. Det synes exempelvis sannolikt att ombyggnadsverk- samheten under större delen av 1970—talet huvudsakligen kommer att avse det halvmoderna och omoderna beståndet, för att senare koncentre- ras till yngre hus med andra typer av problem.

6.3 Kommunala åtgärder för bostadsförsörjningen 6.3.1 Kommunens roll — bakgrund

Stat och kommun samverkar inom många olika områden. Statsmakterna anger ramarna för kommunens verksamhet i lagstiftning samt genom att anvisa finansieringsmöjligheter och lämna bidrag. De fastlägger således de allmänna intentionerna. För verkställighet förutsätts samverkan och växelverkan mellan statliga och kommunala åtgärder. När den statliga bostadspolitiken växte fram under 1930- och 1940-talen byggde den på förutsättningen av en aktiv medverkan från kommunerna. Vissa kommuner hade redan då en väl utvecklad bostadspolitik.

Riktlinjerna för fördelningen av det bostadspolitiska ansvaret mellan stat och kommun angavs av bostadssociala utredningen. I första delen av sitt slutbetänkande (SOU 1945:63) föreslog utredningen bla att det skulle vara en skyldighet för större stadssamhällen att upprätta planer för bostadsförsörjningen. Som en grundläggande förutsättning angavs att kommunens bostadspolitiska aktivitet skulle bedrivas i planmässiga och fasta former. I den andra delen av slutbetänkandet (SOU 1947:26) utvecklade utredningen ytterligare kommunens uppgifter i planeringen, medverkan vid den statliga låne- och bidragsgivningen, skyldighet att vidta åtgärder för att förbättra bostadsförsörjningen m m. Utredningen fastslog ”bostadsförsörjningens karaktär av kommunal angelägenhet”.

I den lagstiftning som följde efter första delen av bostadssociala utredningens slutbetänkande angavs kommunens rättigheter och skyldig— heter, lagen (1947:523) om kommunala åtgärder för bostadsförsörjning-

ens främjande m m (se också följande avsnitt 6.3.2).

Kommunernas inflytande och ansvar för bostadsfrågorna har ökat efter hand. De kommunala ekonomiska insatserna för bostadsförsörjning- en är mycket stora. Knappast något byggande eller andra bostadsförsörj- ningsåtgärder kan vidtas utan kommunens medverkan. Bostadsförsörj- ningen har därför en central plats i kommunens planering och spelar en stor kommunalpolitisk roll. Det ligger också i kommunens eget intresse att medverka till en god bostadsförsörjning. Detta är och har varit ett viktigt sätt att främja kommunens utveckling och tillgodose kommunin- vånarnas behov.

Kommunernas möjligheter och skyldigheter att verka för bostadsför- sörjningen finns reglerade i olika författningar. Kommunens väsentligaste medel är de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen, den fysiska planeringen, markförsörjningen, handläggningen av frågor om statliga lån och bidrag, det direkta stödet till hushåll i form av statskommunala bostadstillägg till barnfamiljer m fl och kommunala bostadstillägg till folkpensionärer. Kommunen är huvudman för en stor del av service och olika verksamheter i bostadsområdena. Den har dessutom ett ägareansvar för allmännyttiga bostadsföretag.

6.3.2 Lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörj- ningens fra'mjande m m

I proposition 19471259 lade regeringen fram förslag till lag om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande. De rättigheter och skyldigheter för kommunen som enligt propositionen borde lagfästas indelades på följande sätt:

— rätt att anslå medel för förbättring av bostadsförhållandena inom kommunen, — skyldighet att biträda vid den statliga låne- och bidragsgivningen för bostadspolitiska ändamål, — skyldighet att vidta åtgärder för förbättring av bostadsförhållandena inom kommunen.

Kommunens ansvar för bostadsförsörjningen markerades klart i pro- positionen (3 ?) lagförslaget):

. åligger det kommun att till främjande av bostadsförsörjningen inom kommunen vidtaga alla de åtgärder i fråga om planläggning av byggnadsproduktionen, initiativtagande till bildandet av allmännyttiga bostadsföretag och ledning av bostadsproduktionen, som erfordras för att åstadkomma en tillfredsställande tillgång på fullvärdiga bostäder inom kommunen.

Vid riksdagsbehandlingen (2LU 1947153) konstaterades att skyldighe- ten för kommunen att svara för en tillfredsställande tillgång på bostäder var den viktigaste nyheten och lagförslagets centrala beStämmelse, se citatet ovan. Andra lagutskottet tvekade inte att ”bestämt uttala sig för att ifrågavarande uppgift pålägges kommunerna”. Utskottet anförde emellertid att vissa hinder då förelåg att lagfästa åläggandet och hänvisade

bl a till pågående arbete inom markutredningen angående exporpriations- grunder. Det slutliga resultatet, lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande m m (kallas i fortsättning- en bostadsförsöriningslagen), kom därmed inte att innehålla det citerade stadgandet ur regeringsförslaget.

I bostadsförsörjningslagen begränsades kommunens skyldigheter, för- utom att biträda vid den statliga låne- och bidragshanteringen, till att upprätta bostadsförsörjningsplan. Den senare skyldigheten avsåg kommu- ner med mer än 10 000 invånare och kunde efter regeringsbeslut utsträckas till snabbt expanderande andra kommuner. Särskild kungörel- se (194721011) utfärdades för tillämpningen av lagen. Planerna skulle avse en period på tio år, innehålla riktlinjer för bostadsproduktionens omfattning och inriktning samt ange fördelning på ny- och ombyggnad och behovet av nya detaljplaner m rn.

Bostadsförsörjningsplanerna fick inte den tillämpning som föreslagits av bostadssociala utredningen och som förutsattes vid regerings— och riksdagsbesluten år 1947. Skälen härtill kan bla vara att den statliga byggnadsregleringen verkade hämmande på långsiktig kommunal plane- ring och att centrala initiativ och anvisningar var otillräckliga. År 1961 föreslog emellertid bostadsstyrelsen att planerna för kommunernas verksamhet inom bostadsbyggandet skulle sammanfattas i kommunala bostadsbyggnadsprogram (KBP). Någon ändring av bostadsförsörjningsla- gen vidtogs inte men regeringen utfärdade en ny tillämpningskungörelse, kungörelsen (l962:655) angående kommunala bostadsbyggnadsprogram.

Tidsperspektivet för bostadsbyggnadsprogrammen gjordes kortare, fem år. Vidare ströks tidigare hänvisning till samordning med samhällsplane- ringen enligt byggnadslagen. Regeringen föreskrev i vilka kommuner bostadsbyggnadsprogram skulle upprättas. Programverksamheten angavs vara av försökskaraktär. _

Både bostadsförsörjningslagen och kungörelsen om KBP har ändrats vid olika tillfällen.

Genom ändring i bostadsförsörjningslagen år 1959 gavs kommun rätt att bedriva verksamhet i annan kommun, förutsatt att den senare lämnat medgivande till detta (den sk lex Bollmora). Ändringen föranleddes närmast av behovet för kommun i stockholmsregionen att verka över kommungränserna. En större kommuns resurser kunde därmed utnyttjas i en mindre, ingående i samma bostadsförsörjningsområde.

Vid ändring av bostadsförsörjningslagen år 1967 borttogs den formella skillnaden mellan lagen och 1962 års kungörelse. Skyldigheten att upprätta bostadsbyggnadsprogram lagfästes med fullmakt för regeringen att avgöra i vilka kommuner skyldigheten skulle fullgöras. Denna ändring innebar närmast att en förut tillämpad ordning ytterligare befästes. Av större betydelse var att i bostadsförsörjningslagen infördes skyldighet för kommunen att samla alla tillgängliga uppgifter om bostadsförsörjningen i kommunen. På grundval av detta material skulle bostadssökande på begäran få information om möjligheterna att få bostad i kommunen och uppgifter om bostadslägenheternas läge, standard, kostnad m m. Informa- tionsbehovet hade framhållits både av 1962 års bostadsförmedlingsutred-

ning (Gemensam bostadsförmedling, SOU 196515] och Kommunal bostadsförmedling SOU 1967:1) och bostadsbyggnadsutredningen (Höjd bostadsstandard, SOU 1965132). Vidare gavs regeringen fullmakt att förordna om avgiftsfri kommunal bostadsförmedling, en bestämmelse som tidigare fanns i hyresregleringslagen. Vidare föreskrevs att gemensam bostadsförmedling skall handhas i kommunalförbund.

Bostadsförsörjningslagen kompletterades år 1973. Kommun eller kom- munalförbund för gemensam bostadsförmedling gavs rätt att besluta att den bostadssökande skall medverka till att den hyres- eller bostadsrätts- lägenhet som han lämnar för den nya bostaden överlåtes på annan bostadssökande som bostadsförmedlingen anvisar.

Sistnämnda år ändrades också kungörelsen om KBP. Väsentligast var att ett bostadssaneringsprogram skall redovisas särskilt i bostadsbyggnads- programmet, om bostadsstyrelsen ej föreskrivit annat. Kungörelsen hari övrigt också ändrats åren 1967 och 1971.

Slutligen bör nämnas att bostadsförsörjningslagens rubrik genom beslut i år (proposition 1975115, CU l975z7) getts tillägget m m. Anledningen härtill var att kommunens medverkan vid statlig låne- och bidragsgivning vidgas till att gälla allt statligt stöd till bostäder och lokaler inom bostadsområde (exempelvis för energibesparande åtgärder). Änd- ringen av bostadsförsörjningslagen föranleddes också av den nya rege- ringsformen samt av i budgetpropositionen framlagt förslag om eftergift av hyresförlustlån ivissa fall.

6.3.3 Allmänna överväganden — krav på kommunen

De allmänna målen för bostadsförsörjningen bör enligt vår uppfattning framdeles anges genom lagstiftning.

Som vi framhåller på flera ställen i detta betänkande fäster vi en mycket stor vikt vid att olika bostadsförsörjningsåtgärder genomförs så att alla kan erhålla i vid mening goda bostadsförhållanden och att bostadssegregation motverkas. Viktiga förutsättningar för detta ges direkt eller indirekt av olika kommunala beslut. Utformningen av bostadslägen- heterna och bostadsmiljön i övrigt avgörs ytterst genom beslut av kommuner och byggherrar. Det är således inte möjligt att nå malen enbart med hjälp av statliga insatser i form av finansieringsstöd, bidrag e d eller föreskrifter som lämnas i samband därmed.

Det är betydelsefullt att vissa allmänna riktlinjer finns för hur kommunens verksamhet inom bostadsförsörjningen skall bedrivas. Vi anser att det finns anledning att i lagstiftning formulera några krav som bör ställas på kommunen. Dessa krav går längre än de skyldigheter som enligt bostadsförsörjningslagen nu gäller för kommunen.

Kommunen skall ha ansvaret för en god bostadsförsörjning. Den skall därvid verka för

att kommunens invånare och bostadssökande får tillgång till en ända- målsenlig bostadslägenhet och en i övrigt god bostadsmiljö,

att förutsättningar för allsidig hushållssammansättning skapas i kommu- nens olika delar.

För att främja bostadsförsörjningen skall kommunen också samråda med andra kommuner, som ingår i samma bostadsförsörjningsområde.

Dessa uppgifter innebär en viss förändring och formell ökning av kommunens ansvar. Förslaget om att de allmänna kraven intas i lagstiftning innebär att det klart slås fast att det lokala ansvaret för bostadsförsörjningen ligger hos kommunen. Detta ansvar har i praktiken godtagits i det övervägandet antalet kommuner sedan förhållandevis lång tid.

Enligt vår uppfattning bör också statsmakterna ange vissa allmänna metoder för kommunen i syfte att uppfylla bostadsförsörjningens krav. Detta är redan befäst i gällande regler. Eftersom regeringens möjligheter att meddela föreskrifter för kommunerna är begränsade bör de väsentliga planeringsåtgärderna och informationsskyldigheten föreskrivas i lag. Vårt förslag kan sammanfattas på följande sätt.

Kommunen skall svara för

att bostadsförsörjningsprogram upprättas (en vidgning och formell sam- ordning av nuvarande bostadsbyggnadsprogram och saneringspro- gram). att bostadssociala inventeringar genomförs, att kommunens invånare informeras om bostadsförsörjningen i kommu- nen.

Även dessa förändringar innebär i huvudsak en direkt utveckling av gällande förhållanden. Vi utvecklar motiven och de sakliga och formella förändringar iavsnitt 6.3.5.

6.3.4 Kommunens styrmedel

Olika kommunala åtgärder bör samordnas för att uppfylla de i den föreslagna lagstiftningen angivna syftena för kommunens bostadsförsörj- ning. Såvitt vi kan bedöma står inte målen för bostadsförsörjningen i motsättning till andra mål för kommunens verksamhet, fastlagda i lag eller utvecklade genom praxis. Det är en annan fråga att ekonomiska svårigheter m fl restriktioner påverkar den takt med vilken åtgärder kan vidtas.

Olil'a kommunala verksamhetsområden berörs därmed — utöver dem som angivits i föregående avsnitt vilka är direkt knutna till bostadsförsörj- ningen

Bla bör kommunens handläggning av den fysiska planeringen och byggnadslovprövningen starkt påverkas av ställda krav på bostadsförsörj- ninger.. Dessa frågor behandlas ytterligare iavsnitt 6.4.

Kommunens politik ifråga om taxor och avgifter för exploateringsan- ordningar och fortlöpande försörjning av vatten, el m rn får, eftersom de direkt påverkar fastighetsomkostnaderna, också en indirekt påverkan på bostadsförsörjningen i stort. Den frågan kommenteras nedan i avsnitt

6. 3. 6.

Övriga väsentliga medel i kommunens bostadspolitik, t ex markförvärv, formen för markupplåtelse och fördelning, behandlas inte i detta sammanhang. I denna fråga kan för övrigt erinras om att statsmakterna under hösten 1974 fattat beslut om att till den statliga bostadslångivning- en knyta vissa villkor rörande mark.

6.3.5 Ny lag om bostadsförsörjningen m m — allmän motivering

Ny eller ändrad lag

Våra förslag är av den omfattning att vi finner det befogat att ersätta lagen (1947:523) om kommunala åtgärder för bostadsförsörjningens främjande m m med en ny lag, bilaga 5.

Utan ändring i sak bör följande föras från bostadsförsörjningslagen till den nya lagen: bestämmelserna om kommunens skyldighet att medverka vid statlig lån- och bidragsgivning för bostadsförsörjningsändamål eller vid statligt stöd till annan åtgärd inom bostadsområde (jfr prop 1975115), kommunens rätt att täcka förlust i vissa allmännyttiga bostadsföretag, föreskrifterna om bostadsförmedling i kommun eller för flera kommuner gemensamt samt möjligheten till viss anvisningsrätt i samband med kommunal bostadsförmedling.

Även den nuvarande kungörelsen (l962:655) angående kommunala bostadsbyggnadsprogram bör ersättas med ny förordning om bostadsför- sörjningsprogram och bostadssocial inventering, bilaga 6.

Lagens syfte

Bostad används i lagförslaget som sammanfattande benämning för bostadslägenhet och bostadsmiljön i övrigt.

Med bostadslägenhet avses här och i den följande framställningen bostad som är avsedd för permanent bruk, möjlig att nyttjas under längre tid av ett och samma hushåll. Vår bestämning är således en annan än vad som avses med bostadslägenhet i 12 kap jordabalken och omfattar lägenheter som upplåts med hyres-, bostads— eller äganderätt. I begreppet bostadslägenhet inräknas inte fritidsbostäder, hotellrum och motsvaran- de. I detta bostadslägenhetsbegrepp ingår däremot också bostäder av speciell karaktär, vilka utnyttjas av ett och samma hushåll endast under kortare tid, såsom studentbostäder. Med hänsyn till ortens förhållanden och invånarnas behov kan bostäder erfordras för korttidsupplåtelse, även om det inte framstår som någon i alla avseenden ändamålsenlig lösning.

I lagen skall inledningsvis slås fast att det är kommunen som lokalt har ansvaret för bostadsförsörjningen.

En skyldighet för kommunen att svara för bostadsförsörjningen kan inte anses vara primärt begränsad till kommunens invånare till de i kommunen redan bosatta. Även de som flyttar in till kommunen och övriga bostadssökande har rätt att ställa krav på lämplig bostad. Detta skall givetvis inte tolkas som en absolut skyldighet för kommunen att med kort varsel anvisa lämplig bostad till alla hushåll som anger önskemål härom. Avgörande är att kommunen har och bör känna ansvaret för

bostadsförsörjningen och att den därvid skall verka för att erbjuda goda bostadsförhållanden både för kommuninvånare och inflyttare. Det är en från allmänna bostadsförsörjningssynpunkter viktig målsättning att det finns ett visst lägenhetsutbud disponibelt för flyttning inom eller till kommunen. Se också vårt betänkande Lägenhetsreserv (SOU 197457). Det finns således knappast anledning att precisera eller särskilt utpeka vilka grupper och kategorier som bostadsförsörjningskravet skall omfatta.

Kommunens verksamhet är i huvudsak bunden till den egna kommu- nens geografiska område. Dock bör kommun — i enlighet med vad som nu gäller — ha möjlighet att genomföra bostadsförsörjningsåtgärder inom annan kommuns område, förutsatt att denna lämnat sitt medgivande till detta.

Ansvaret för bostadsförsörjningen innebär också att kommunen skall bedriva uppsökande verksamhet, dvs söka upp hushåll med särskilt dåliga bostadsförhållanden och ge upplysningar om möjligheterna till bättre bostad. Sådan verksamhet förekommer redan nu i viss omfattning. Det kommunala ansvaret för bostadsförsörjningen kan emellertid inte i alla avseenden anses vara absolut. Exempelvis kan staten genom allmänt övergripande åtgärder eller genom beslut i speciella fall i praktiken begränsa kommunens handlingsfrihet.

Andra svårigheter kan uppkomma om exempelvis kommun som följd av näringslivets investeringsplanering lockas eller under vilseledande föreställningar felbedömer behovet av bostadsinvesteringar. Åtskilliga erfarenheter finns redovisade i detta avseende. Kommunens möjligheter att påverka de enskilda företagens investeringar är ipraktiken utomor- dentligt begränsade. En viss försöksverksamhet med samråd och informa- tion rörande företagsinvesteringar förekommer dock på länsstyrelsenivå.

Det är viktigt att kommunen har tillgång till och själv kan bedöma information om förändringar av sysselsättningen. Ett kontinuerligt informationsutbyte kan förutsättas ske mellan länsmyndigheter och kommuner. Värderingen av informationen är inte minst väsentlig. Har exempelvis en industri inför en nyetablering eller utbyggnad ställt bestämda krav på bostäder bör kommunen till företaget kunna återföra ett visst ekonomiskt risktagande. Vill å andra sidan kommunen erbjuda ett visst lägenhetsutbud utöver det normalt erforderliga för att möjliggöra en snabb inflyttning har den därmed iklätt sig ett påtagligt ekonomiskt ansvar för detta.

De ovan angivna kommentarerna om kommunens ansvar förändrar inte den principiella innebörden av föreslagen lagstiftning. En sådan bör först och främst anvisa målen för kommunens bostadsförsörjning. Det liggeri sakens natur att det inte kommer att vara möjligt att på objektiva grunder avgöra om målsättningen nås. Det förhållandet att intentionerna för kcmmunens verksamhet anges bör vara tillräckligt vägledande. Inom den vida ramen kan den kommunala demokratiska beslutsprocessen verka. Kommunens bostadspolitiska ambitioner kan ge god effekt, förutsatt att erforderliga styrmedel står till dess förfogande.

Huiuvida staten skall kunna genomföra tvångsingripanden mot kom- munen om denna inte fullgör lagens krav är enligt vår uppfattning av

underordnad betydelse. Vi kan i denna fråga enklast citera bostadssociala utredningen i andra delen av dess slutbetänkande. Utredningen föreslog också, som redovisats ovan, en markering av kommunens ansvar. Den konstaterade först att med svårigheten att konkret precisera innebörden av en sådan allmän bestämmelse följer att denna kan utgöra grund för förelägganden gentemot kommunen ”endast i fall av uppenbar vanvård av de bostadspolitiska angelägenheterna”. Därefter avrundar utredningen: ”Värdet av den föreslagna bestämmelsen skulle enligt utredningens mening icke främst ligga på denna negativa sida utan på den positiva i att fastslå bostadsförsörjningens karaktär av kommunal angelägenhet”.

En annan central utgångspunkt för lagen är att kommunen skall verka för att envar tillförsäkras goda bostadsförhållanden samt ge förutsätt- ningar för en allsidig sammansättning av befolkningen i kommunens bostadsområden.

Som krav på bostadslägenhet anges att den skall vara rymlig, väl utrustad och ändamålsenlig. En motsvarande formulering återfinns i departementschefens uttalande i proposition l967:lOO: ”sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder av god kvalitet” — ett ställningstagande som lämnades utan erinran vid riksdagens behand- ling av propositionen.

Det förefaller olämpligt att i en lag av denna karaktär gå längre i precisering av vad som är en god bostadslägenhet. Det ligger i öppen dag att krav och behov förändras med tiden. I vissa avseenden har samhället anledning att ställa minimikrav, vilket kan göras i särskild lagstiftning, exempelvis bostadssaneringslagen (2 b 5 med krav på lägsta godtagbara standard) och hälsovårdsstadgan. Vi anför i detta betänkande att denna lägsta standardnivå bör höjas med tiden.

Ett krav på god bostadsmiljö kan inte heller anges annat än i generella termer. Här bör närmast erinras om att utredningarna vill se begreppet bostadsmiljö som en sammanfattande beteckning för

fysisk miljö (hus och husgruppering, ytor och anordningar utomhus, vegetation m m), verksamheter (både samhällsservice och annan verksamhet, såsom trafikförsörjning, barnomsorg och kulturell aktivitet och i traditionell mening kommersiell service, såsom butiker), social miljö (befolkningssammansättningen, individernas och hushål- lens kontakter och ömsesidiga beroende av varandra, normer och värderingar som påverkar deras beteende m m).

Vad som är god bostadsmiljö kommer att förändras med tiden. Medan det nu är i lag befäst vad som är att betrakta som lägsta godtagbara standard för bostadslägenhet, saknas den preciseringen för bostadsmiljön i övrigt.

Vi är heller inte beredda att nu föreslå några normer eller minimikrav för bostadsmiljön. Minimigränser kan knappast i sig ge tillräckliga förutsättningar för en god bostadsmiljö. Endast vissa egenskaper är för närvarande mätbara i vedertagen mening. Vi anser därför att lagfästa regler lätt skulle ge slagsida åt vissa delar av den fysiska utformningen,

tex gångavstånd och kvadratmeter markutrymme. Därvid skulle andra kvaliteter som sammanhänger med upplevelsen av den fysiska miljön riskera att tonas ned eller beskrivas i alltför generella termer, exempelvis i fråga om variation, möjlighet till igenkännande och estetisk utformning. Härtill kommer att de sociala aspekterna torde vara väl så väsentliga som den yttre utformningen. Det inbördes sambandet mellan fysisk miljö och sociala förhållanden är komplicerat och något entydigt orsakssamband finns inte. I fråga om de sociala aspekterna tillkommer att vissa svårigheter till mätning och precisering föreligger. Över huvud taget kan lämpligheten att formulera en lägsta ”social” nivå ifrågasättas. Ett exempel: Trångboddhet kan motverkas genom att hushållen stimuleras att bo rymligt och genom att beståndet förändras i riktning mot större lägenheter; endast i extrema fall och med starka skäl bör man emellertid ingripa mot ett hushåll som bor trångt.

Bostadsmiljön i ett område förändras, alldeles oavsett om några riktade åtgärder genomförs eller inte. Detta sker bla genom förändringar av befolkningen. För att skapa eller vidmakthålla en god bostadsmiljö räcker det inte med att det yttre skalet uppfattas som bra, vackert eller ändamålsenligt. Kontakterna mellan de boende, aktivitet och verksamhet är minst lika betydelsefullt. En mycket liten del av bostadsbeståndet påverkas genom nybyggnad. De befintliga bostadsområdena måste tas till vara utvecklas och förändras — så att de erbjuder en god bostadsmiljö. Vi föreslår alltså att ansvaret härför i första hand skall åvila kommunen.

Bostadspolitiken skall bidra till goda och likvärdiga levnadsbetingelser. Detta ställningstagande och kravet på goda bostadslägenheter och bostadsmiljöer åt envar bildar bakgrund till kravet på kommunen att skapa förutsättningar för allsidig hushållssammansättning i kommunens bostadsområden. Vissa av de medel som kommunen kan utnyttja i detta syfte regleras i den föreslagna lagstiftningen.

Begreppet bostadsområde har inte någon entydig definition. Det torde emellertid i den kommunala verksamheten inte föreligga några stora svårigheter att urskilja de områden som utgör geografiska enheter. Karakteristiska drag kan gälla trafikförsörjning, underlaget för butik, barnstuga, skola 0 d.

Uttrycket allsidig hushållssammansättning får ses som motsats till ensidig. De aspekter som framförallt avses gäller åldersfördelning, hushållens storlek samt sociala bakgrund och ekonomiska förhållanden. För att förutsättningar för allsidig hushållssammansättning skall föreligga krävs som ett minimum att inte någon befolkningsgrupp i praktiken är * förhindrad att bosätta sig i ett bostadsområde. Kommunens ansträngning-

ar skall också aktivt inriktas på att styra utvecklingen därhän, att det i varje bostadsområde finns ett sådant utbud av bostadslägenheter och sådana förutsättningar i bostadsmiljön i övrigt att alla hushållsgrupper kan finna en fullgod bostad. Åtgärderna kan självklart inte enbart avse byggnader, mark, lägenheter eller andra fysiskt bundna förhållanden. Bostäderna skall också vara tillgängliga genom att bostadspriset är rimligt och genom att de betalningssvaga särskilt stöds. En av de viktigaste förutsättningarna för hushållssammansättningen ges

av lägenheternas storleksfördelning. Det är enkelt att konstatera att om hushåll av olika storlek skall kunna bo i ett och samma bostadsområde krävs vid en ungefär lika genomsnittlig bostadsstandard ett utbud av lägenheter av olika storlek. Detta innebär inte nödvändigtvis att småhus och flerfamiljshus skall blandas i ett och samma område. Det förhållandet att det för lägenheter byggda under senare år finns ett starkt samband mellan lägenhetsstorlek och hustyp kan inte anges som en bunden förutsättning för framtiden. Bebyggelsens utformning, hustyper, antal våningsplan, exploateringsgrad m m, måste i det enskilda fallet fastställas från ett antal relativt svårföränderliga förutsättningar, t ex vägnät, terräng och natur, markbeskaffenhet, angränsande bebyggelse, serviceförutsätt- ningar. Exempelvis måste valet av hustyper, frågan om enhetlighet och variation in in avgöras med stort hänsynstagande till de fysiska förutsätt- ningarna på platsen. Det bör däremot inte finnas hinder mot att i byggnaderna inrymma bostadslägenheter av olika storlek och lämpligt avvägt varierad utformning.

Frågan uppkommer om kravet på allsidig hushållssammansättning innebär skyldighet för kommunen att kompensera brister i förhållanden som står under statsmakternas direkta beslutsansvar. Det ligger i sakens natur att statsmakterna, då det gäller andra förutsättningar som erfordras för att kommunerna skall kunna uppfylla sina skyldigheter, håller fast vid intentionerna i lagen om bostadsförsörjningen. Skulle emellertid exem- pelvis reglerna i samband med den statliga bostadsfinansieringen medföra att en viss lägenhetstyp eller upplåtelseform är kostnadsmässigt missgyn- nad så att allsidighet försvåras, kan detta inte innebära att kommunen måste ikläda sig ett självständigt ansvar för att kompensera bristande generella förutsättningar.

Samverkan mellan kommuner

I de fall ett bostadsförsörjningsområde omfattar mer än en kommun är det väsentligt att de enskilda kommunerna samrådet och samverkar med varandra. Detta motiverar att denna fråga behandlas i lagen i anslutning till de allmänna målen för kommunens bostadspolitiska åtgärder.

I l & gällande bostadsförsörjningslag antyds en samråds- eller samver- kansmöjlighet för näraliggande kommuner. I paragrafen behandlas nämligen bostadsförsörjningsområde som begrepp: ”område, i vilket kommun ingår och som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjnings- hänseende”. Härvid anges att samverkan kan bestå av att kommun bedriver verksamhet inom annan kommuns område. Gällande lag förutser att kommuner kan ta initiativ till gemensam bostadsförmedling i ett bostadsförsörjningsområde.

Det är således inte något principiellt nytt att kommunerna inom ett bostadsförsörjningsområde samverkar med varandra. Exempelvis sker i enlighet med kungörelsen om KBP en viss samordning av de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen i vissa områden. I Stor-Stockholm har bildats kommunalförbund för gemensam bostadsförmedling. Där tilläm- pas också enhetliga regler för de statskommunala bostadstilläggen med en

utjämning av kostnaderna mellan kommunerna.

Samråd och samverkan mellan kommunerna är särskilt viktiga för att skapa likvärdiga bostadsförhållanden och ge förutsättningar för allsidig hushållssammansättning i de olika kommuner som ingår i ett gemensamt försörjningsområde. Det är angeläget att bidra till att lösa de inomregio- nala balansproblem som finns i delar av landet. Dessa finns ofta väl beskrivna men få åtgärder ha hittills kunnat vidtagas.

En annan fråga är hur kravet skall uttryckas i lag. Nuvarande bostadsförsörjningslag ger regeringen rätt att förordna om gemensam bostadsförmedling, om så erfordras som följd av omständigheterna. Vi anser det ligga något utom vårt uppdrag att föreslå ytterligare konkreta skyldigheter att samverka mellan kommuner med en motsvarande möjlighet för regeringen att ingripa med för kommunerna tvingande beslut. Enligt byggnadslagen kan regeringen ta initiativ till och förordna om att regionplan skall upprättas för att samordna flera kommuners planläggning. Enligt vår uppfattning bör i det fortsatta arbetet med översyn av byggnadslagstiftningen övervägas att formulera krav på samordnad översiktlig planering också med hänsyn till bostadsförsörj- ningen. I bostadsförsörjningslagstiftningen skulle därmed en formell begränsning kunna göras till krav på samråd mellan kommuner som ingår i gemensamt bostadsförsörjningsområde.

Förhållandevis vida möjligheter bör finnas för kommuner som på eget initiativ gemensamt vill genomföra olika bostadsförsörjningsåtgärder. Några hinder bör exempelvis inte föreligga mot att några kommuner tillsammans bildar ett allmännyttigt bostadsföretag. I det fallet krävs emellertid ändring av bostadsfinansieringsförordningen (1974:946) som bl a i detta avseende bör vara underordnad lagstiftning om bostadsförsörj- ningen.

Kommunens ekonomiska insatser

Kommunens nuvarande rätt att använda kommunala medel för bostads- försörjningen är inte enbart avhängig bostadsförsörjningslagen och kräver därför ett förtydligande. Kommunen kan både vidtaga åtgärder av förhållandevis generell natur och åtgärder som inriktas på enskilda hushåll med särskilda behov. Kommunen äger nämligen att påverka bostadsutbudet, bostadsmiljön rn fl fysiskt bundna och allmänna ekono- miska förutsättningar samt att i övrigt underlätta individens möjligheter att bo bra.

Formuleringarna avseende den enskildes möjligheter att anskaffa eller inneha en fullvärdig bostad bör göras klarare än i gällande lag. Åtgärderna måste anpassas till behoven i de enskilda fallen. För kommunen torde det i stort inte röra sig om någon större förändring i sak. Kommunen har enligt i och 12—14 %% socialhjälpslagen (19562) under vissa förutsätt- ningar skyldighet att hjälpa personer i behov av stöd. Med föreslagen utformning av bostadsförsörjningslagen anvisas en alternativ möjlighet för kommunen att också inom bostadsförsörjningens ram lämna assistans till hushåll med extraordinärt stödbehov av kortare eller längre varaktighet.

Det ankommer på kommunen att avgöra i vilka former erforderlig hjälp skall lämnas med stöd av bostadsförsörjningslagen.

Bostadsförsörjningsprogram och bostadssocial inventering

Skyldighet bör åvila kommunen att upprätta bostadsförsörjningsprogram och utföra bostadssocial inventering.

Närmare föreskrifter om bostadsförsörjningsprogram och bostadssocial inventering upptas i särskild förordning till vilken vi lämnar förslag i , bilaga 6. Denna förordning är avsedd att ersätta gällande kungörelse 1 (l962:655) angående kommunala bostadsbyggnadsprogram (KBP).

Bostadsförsörjningsprogram är avsett att utgöra ett planeringsinstru- ment med en vidare inriktning än. nuvarande bostadsbyggnadsprogram 1 och bostadssaneringsprogram. En redogörelse för de nuvarande program- , men lämnas i bilaga C (SOU 1975252). !

Mot bakgrund av kommunens allmänna bedömning skall starkt sammanfattat bostadsförsörjningsprogrammet ange de investeringar inom bostadssektorn som kommunen anser bör genomföras under den närmast

följande femårsperioden. De investeringar som kommer i fråga kan i punktform anges på följande sätt.

— Komplettering och förändring av befintliga bostadsmiljöer (härmed avses ombyggnad eller nybyggnad av lokaler för att erbjuda bättre förutsättningar för service och verksamheter, förändring av den fysiska miljön m m).

— Ombyggnad av bostadslägenheter.

Nybyggnad av bostadslägenheter.

Under närmare 15 år har bostadsbyggnadsprogram som avser nybygg- nad upprättats i ett stort antal kommuner. Därvid har erfarenheter vunnits successivt. Tekniken har utvecklats därhän att bostadsbyggnads- program utgör ett etablerat planeringsinstrument för kommunerna och ger, särskilt i fråga om bostadslägenheter, ett hyggligt informationsunder- lag för myndigheter på läns- och riksnivå. Redan gällande kungörelse om KBP anger att förutom nyproduktion och modernisering av bostäder skall också ”lokaler som utgöra servicekomplement inom bostads— områden” behandlas. Härtill skall vissa kommuner upprätta bostads- saneringsprogram som redovisas särskilt i KBP.

Genom att nuvarande bostadsbyggnadsprogram och bostadssanerings- program föreslås sammanförda till ett program samtidigt som en utvidgning sker, markeras den helhetssyn som bör prägla kommunens insatser för bostadsförsörjningen. För närvarande innehåller bostadssane- ringsprogrammen framför allt en redovisning av brister i det äldsta bostadsbeståndet och en översiktlig planering för bristernas avveckling. När sedan om- eller nybyggnad skall ske, lämnas redovisning i de vanliga bostadsbyggnadsprogrammen. Det förefaller naturligt att alla bostadsför- sörjningsåtgärder baseras på inventeringar av befintliga brister och att därför sanering inte motiverar särskilda författningsbundna planeringsfor-

mer. Visa kommuner är för närvarande undantagna från skyldigheten att redovisa särskilda bostadssaneringsprogram på grund av att antalet dåliga bostäder i dessa kommuner är jämförelsevis få. Också dessa kommuner kommer enligt vårt förslag att få redovisa brister i befintlig bebyggelse.

Kommunens åtgärder för bostadsförsörjningen skall nämligen särskilt ta sikte på att avhjälpa bristfälliga bostadsförhållanden och att skapa förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning inom bostads- områdena inom kommunen. Dessa strävanden skall vara vägledande för investeringsverksamheten. Detta innebär bl a att bostadsförsörjningspro- grammen i väsentligt högre grad än bostadsbyggnadsprogrammen måste bygga på kunskaper om hushållens bostadsförhållanden. Strävan efter allsidighet i bostadsområdena förutsätter dessutom att kommunens underlag för bostadsförsörjningsprogrammen liksom programmen i tillämpliga delar redovisas bostadsområdesvis. Exempelvis kan lägenhets- fördelningen för ett objekt som medtas i bostadsförsörjningsprogrammet inte bedömas fristående från uppgifter om lägenhetsfördelningen i övrigt iområdet eller angränsande områden.

Alla lokaler av betydelse för de boende i ett bostadsområde bör redovisas i bostadsförsörjningsprogrammen. Det kan gälla barnstugor, lokaler för fritidsverksamhet m m. Innebörden är givetvis inte att annan sektorplanering, exempelvis i fråga om barnomsorg och skolundervisning, skall ske genom bostadsförsörjningsprogrammet.

Vi vill emellertid understryka betydelsen av att alla planerade åtgärder av investeringskaraktär som avser en viss kommundel, ett bostadsområde, kan sammanfattas på den nivån. Detta är nödvändigt för att kunna göra en realistisk bedömning av erforderliga åtgärder för att undanröja brister i ett bostadsområde. Redovisningstekniken kan bli olika beroende på om lokalerna finansieras med statliga län eller inte.

Med bostadsförsörjningsprogrammens karaktär av planeringsunderlag för bostadsinvesteringar torde det vara lämpligt att programmet uttrycks dels i ekonomiska (alternativt finansiella) termer, dels i lämpliga enhetsmått (såsom m2 lägenhetsyta för nybyggnad, antal lägenheter före resp efter ombyggnad, antal daghemsplatser m m). Det redovisningsmått som skall användas behöver emellertid inte författningsregleras.

För närvarande råder inte någon genomgående överensstämmelse mellan de mått och den redovisningsteknik som används i KBP och de rambeslut med vilka statsmakterna fördelar de finansiella resurserna för bostadsförsörjningen. Vi har i annat sammanhang förordat att planering och resursfördelning uttrycks i ekonomiska termer. Därvid erhålls en omedelbar bild av hur resurserna fördelas till olika ändamål och orter. Ett sådant förfarande bör också underlätta att genomföra utbyte mellan olika slag av investeringar tex mellan ny- och ombyggnad eller mellan bostadslägenheter, lokaler och miljöförbättrande åtgärder i övrigt. Samti- digt erhålls en enkel information om finansieringsbehovet, vilket kan utvecklas till en finansieringsanvisning. Bostadsstyrelsen har fått regering- ens uppdrag att vidare behandla vissa av dessa frågor. Vi föreslår att bostadsstyrelsen dessutom får i uppdrag att utveckla metoder som gör en enkel koppling möjlig mellan riksdagens rambeslut, fördelning av ramarna

regionalt och lokalt, bostadsmyndigheternas finansiella planering och de kommunala bostadsförsörjningsprogrammen.

Även andra åtgärder än investeringar skall redovisas i bostadsförsörj- ningsprogrammen. Därmed avses t ex en redovisning av kommunalt stöd enligt bostadsförsörjningslagen, enligt vilken kommunen får ställa medel till förfogande för bostadsförsörjningen för att möjliggöra för den enskilde att anskaffa och inneha en fullvärdig bostad. Redovisningen bör också avse kommunens informations— och bostadsförmedlingsverksamhet mot bakgrund av uppgifterna att avhjälpa bristfälliga bostadsförhållanden | och att skapa förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning. Underlag och uppgifter från bostadssociala inventeringar enligt nedan kommer att successivt bredda beslutsunderlaget för bostadsförsörjnings- programmen.

Eftersom bostadsförsörjningsprogrammet enligt vår uppfattning bör spela en central roll i kommunens bostadspolitik bör det föreläggas kommunfullmäktige för beslut. Programmet är nämligen inte avsett att vara en mer eller mindre passiv registrering av redan kända förhållanden. ! Det bör spela en viktig roll i kommunens planering, samordnat med program för andra sektorer. Genom att bostadsförsörjningsprogram behandlas av fullmäktige markeras också att bostadsfrågan bör ges en förankring i den lokala politiska debatten. Bostadsförsörjningsprogram- mets centrala kommunalpolitiska betydelse markeras också genom de ändringar av byggnadsstadgan vi föreslår nedan, avsnitt 6.4.

Bostadsförsörjningsprogram skall upprättas årligen och omfatta en period om fem år. Detta ansluter helt till nu gällande ordning för bostadsbyggnadsprogram.

Det ankommer på myndighet som regeringen bestämmer att meddela närmare föreskrifter om hur bostadsförsörjningsprogrammen skall upp- rättas och redovisas.

Bostadssocial inventering använder vi som beteckning på de studier av bostadsförhållanden och sociala förhållanden i övrigt som vi föreslår skall genomföras bostadsområdesvis.

Vi kan här erinra om att socialutredningen i sitt betänkande Socialvården. Mål och medel (SOU 197439 och 40) varit inne på tankegångar av motsvarande slag. Enligt vad vi under hand inhämtat kommer också socialstyrelsen i en rapport (Social miljöplanering — Sociala aspekter på planering av lokala miljöer) att redovisa synpunkter av motsvarande principiella innebörd.

Avsikten med bostadssocial inventering är framför allt att få en vid och djup kunskap om bostadsområdena och de boende bla för att skapa ett gemensamt planeringsunderlag för olika kommunala förvaltningar, bo— stadsföretag rn fl. Väsentligt är att bostadssocial inventering anknyts till bostadsområdet som enhet. Den måste grundas på en helhetssyn på boendet och en ambition att studera förutsättningar, problem och möjligheter i bostads- området och inte bindas till traditionella gränser mellan olika institutio- ners eller kommunala organs kompetensområden.

En inventering måste därför avse mer än i och för sig viktiga, vanligen

använda och lätt tillgängliga data om trångboddhet, lägenheters utrust- ning o d. Avsikten är att inventeringen skall kunna belysa hur bostadsom- rådena fungerar. Det gäller med en enkel och på en gång vid formulering att redovisa hur människor har det i sina bostadsområden. I den kommunala förvaltningen, hos socialassistenter, barnstuge— och skolpersonal, i föreningar som är verksamma i bostadsområdena, hos bostadsföretagens anställda rn fl finns åtskillig kunskap samlad om de sociala förhållandena i bostadsområdena. För bostadssocial inventering är det inte frågan om att sammanställa konventionella statistiska uppgifter. En bostadssocial inventering kan således inte endast baseras på olika typer av registerdata. Den officiella statistiken kan dock fortlöpande ge vissa uppgifter av betydelse i detta sammanhang.

Vårt förslag till bostadsförsörjningsprogram kräver i sig ett ökat och mer differentierat kunskapsunderlag. Bostadssocial inventering är emel- lertid inte avsedd att i första hand utgöra ett hjälpmedel när det gäller att upprätta bostadsförsörjningsprogram.

Vid en kartläggning och analys är det, som redan nämnts, särskilt angeläget att redovisa hur bostadsområdet fungerar för olika hushåll och individer. Därvid skall studeras både bostadsområdets egenskaper, den fysiska och sociala miljön, service och verksamheter, och hushållens och individernas möjligheter att utnyttja bostadsmiljöns förutsättningar. Antalet daghemsplatser säger föga om hur de fördelas eller kan utnyttjas, antalet kvadratmeter lekplatsyta ger inte anvisning om användbarheten för barns och vuxnas utevistelse, förekomsten av dagligvarubutik innebär inte att den lätt kan utnyttjas av samtliga boende osv. Det nu sagda utesluter naturligtvis inte att man redan genom att känna till vissa basfakta, t ex om barnomsorg och kollektivtrafik, kan göra en god bedömning av hur ett bostadsområde fungerar i väsentliga avseenden.

En faktor av stor betydelse är också arbetsmöjligheterna inom området eller dess närhet. Arbetsplatsernas lokalisering påverkar både den fysiska miljöns utformning, den tid de vuxna disponerar för annat än arbete och arbetsresor och påverkar också med nuvarande traditioner och faktiska förutsättningar i övrigt framför allt kvinnornas möjligheter att förvärvsar- beta.

Möjlighet bör finnas att anknyta till den sektoriella planering som till följd av statsmakternas beslut bedrivs ikommunerna, t ex förskoleplane- ring. Under senare tid har också aviserats att krav kan komma att ställas på särskild kommunal plan för utbyggnad av barnomsorgen till behovs- täckning.

En väsentlig anledning till att vi föreslår en författningsreglering av kommunala bostadssociala inventeringar är att därigenom fastslås skyldig- heten för kommunen att beskriva bostadsförhållandena i vid mening och därmed ta upp problem i bostadsområdena. Det är första steget för att kunna komma till rätta med problemen. Vi avser också med inventering- arna, i likhet med vad som kommit till uttryck i vårt förslag om bostadsförsörjningsprogram, att markera en intresseförskjutning. Bostads- försörjningsansträngningarna bör i lika hög grad avse befintliga bostads- områden förändring, förbättring och utveckling av dessa — som

nyproduktion. Var tyngdpunkten i en kommuns bostadsförsörjnings- åtgärder skall ligga kommer naturligtvis att växla från kommun till kommun, beroende på lokala förhållanden. Därvid är det viktigt att inte avgränsa boendet till en funktion bland flera utan sätta in bostaden i ett större perspektiv.

På kort sikt är det särskilt angeläget att två olika typer av bostadsområden inventeras. .

—— Områden som förändrats genom ny- eller ombyggnad behöver invente- ras något år efter färdigställandet för att göra det möjligt att kartlägga förtjänster och brister i planering och genomförande. — Områden som har sådana brister, särskilt i fråga om fysisk och social miljö, att de blivit problemområden i olika avseenden, t ex beträffande kontakterna mellan människor, barnens uppväxtförhållanden, förslum- ning, tomma lägenheter m ni, behöver också prioriteras vid invente- ring, för att bristerna skall kunna undanröjas.

På längre sikt bör inventeringar självfallet inte endast förbehållas här angivna områden utan ge en täckande bild av bostadsförhållandena i kommunens olika delar. En schematisk överblick behövs emellertid på ett tidigt stadium. En sådan kan också ge anvisning om i vilken ordning olika bostadsområden bör inventeras. En kontinuerlig användning av bostads- sociala inventeringar bör ge ett väsentligt bättre planeringsunderlag för stora delar av kommunens verksamhetsfält och ökade förutsättningar för en konstruktiv debatt. Vi är medvetna om att ett offentliggörande av uppgifter om ett bostadsområde som uppfattas som ofördelaktiga kan beröra de boende illa och bidra till en s k negativ stämpling av bostadsområdet. Den aspekten finns berörd i avsnitt 3.3.6. Nu bör emellertid inte enskilda personer kunna igenkännas i en undersökning. Vår uppfattning är också att ett öppet klarläggande av fakta och eventuella problem är bättre ägnat att bidra till goda lösningar än begränsningar i redovisningen. Det krävs också en stor öppenhet för att den kommunala demokratin skall fungera bra.

En viktig fråga är vilken metod som bör användas och vilken enhetlighet som bör gälla för genomförande och redovisning av bostads- sociala inventeringar. Vi har här medvetet avstått från att i detalj beskriva vad en inventering enligt vår uppfattning bör innehålla och hur den bör genomföras. Därmed har vi också lämnat en anvisning om att centrala detaljerade föreskrifter inte utgör nödvändiga förutsättningar för arbetet. Det finns all anledning att lämna utrymme för fantasi och ambitioner hos de förtroendemän och tjänstemän som kommer att engageras i invente- ringar. Detta innebär att centrala anvisningar för bostadssocial invente- ring bör vara flexibla åtminstone under en övergångstid. När man vunnit mer omfattande erfarenheter kan man på nytt pröva hur omfattande och detaljerade föreskrifterna bör vara.

Vad som här anförts innebär givetvis inte att det skulle vara överflödigt med en central metodutveckling och samordning. Bl a bör här finnas ett rikt arbetsfält för boendeforskningen. Forskningen bör kunna bedrivas parallellt med att kommunerna genomför sitt arbete. En samordnings-

möjlighet har öppnats genom att bostadsdepartementet tillsatt en expertgrupp för forskning om fysisk planering och bebyggelse (B l974:06).

De myndigheter som i första hand torde engageras för att meddela de allmänna anvisningar som erfordras för inventeringar är bostadsstyrelsen, socialstyrelsen och statens planverk.

Vårt förslag om författningsreglering innebär formellt att inventering skall utföras vid tidpunkt som anges av statlig myndighet. Initiativ till bostadssocial inventering bör dock i normala fall tas av kommunen.

Frågan om periodicitet m ut kan också lämnas öppen i lagen och förordningen. Motsvarande gäller exempelvis i fråga om generalplan enligt byggnadslagen. Det ligger i sakens natur att även bostadssociala invente- ringar skall genomföras regelbundet. En möjlig teknik bör vara att kommunen låter genomföra inventering bostadsområde för bostadsområ- de. Kommunen bör ha inflytande över i vilket eller i vilka områden inventering skall påbörjas. Det formella avgörandet om tidpunkt och bostadsområde ligger dock på en statlig myndighet. Som vi redan nämnt är det naturligt att starten sker för områden som upplevs som problemfyllda. Inventering bör vidare utföras regelmässigt viss tid efter det att bostadsområde förändrats väsentligt genom ny- eller ombyggnad. När en inventering första gången blivit utförd i ett bostadsområde bör det vara förhållandevis enkelt att vid en senare tidpunkt aktualisera uppgif- terna och komplettera med nya iakttagelser.

Kommunens information

Den nuvarande föreskriften om kommunens informationsskyldighet om bostadsförsörjningen (gällande 25 andra stycket bostadsförsörjningsla- gen) är begränsad till att omfatta att ”på begäran underrätta bostadssö- kande” om möjligheterna att få bostad i kommunen rn m. Kommunen har därutöver en generell skyldighet att ”fortlöpande samla uppgifter om bostadsförsörjningen i kommunen”. Vi föreslår att informationsskyldig- heten uttrycks i särskild paragraf och att sakinnehållet samtidigt vidgas. Informationen avses gälla allmänt bostadsförsörjningen i kommunen samt möjligheterna för bostadssökande att erhålla bostadslägenhet.

Det förefaller lämpligt att på detta sätt markera att information om bostadsförhållandena förs ut till kommuninvånarna för att möjliggöra och stimulera till diskussion. En sådan vid information och diskussion utgör en självklar grund för att kommunen skall kunna fylla sin roll i bostadsförsörjningen och för att den kommunala demokratin skall fungera.

Vi vill här erinra om att utredningen om den kommunala demokratin i sitt betänkande Kommunal demokrati (SOU 1973141 och 42) rekom- menderar att diskussioner om de långsiktiga frågorna skall ges ökat utrymme i de beslutande organens arbete. Som exempel på en sådan fråga anger utredningen den kommunala bostadspolitiken och speciellt

bostadsmiljön.

Ett annat nytt inslag är att informationsskyldigheten gentemot bostadssökande skall gälla generellt, dvs inte enbart utlösas av att någon begär upplysningar. Detta är en naturlig följd av att en god bostad skall uppfattas som en rättighet för hushållet, och att kommunen har ansvaret för den lokala bostadsförsörjningen. Formen för informationsgivningen om tillgängliga bostäder, pris rn ni måste givetvis anpassas till förhållande- na i den enskilda kommunen. Det torde sällan vara meningsfullt med en rutinmässig skriftlig information till alla kommuninvånare. Informations- centraler, ”bostadsbutiker” m m är former som har prövats och som kan vara användbara.

När information lämnas om bostadsförhållanden är självfallet prisupp- gifter av stor betydelse. Vi använder bostadspris som ett mer adekvat sammanfattande begrepp än det ofta använda begreppet bostadskostnad och avser därmed hyra, årsavgift, årliga drift- och kapitalkostnader resp egen kapitalinsats eller överlåtelsebelopp.

Upplysning om bostadsbidrag bör lämnas i samband med information till bostadssökande. Uppgifter om bostadsbidrag bör också lämnas i samband med allmän information om denna bostadssociala stödform (se i denna fråga avsnitt 11.4).

Någon särskild reglering av formerna för informationsgivningen torde inte erfordras. Kommunerna torde ha goda möjligheter att lämna en kontinuerlig information som är avpassad till lokala förhållanden.

När det gäller information framför allt om nya bostäder har bostadsstyrelsen utfört ett utvecklingsarbete i syfte att ge underlag för en enhetlig redovisning av vissa för hushållet intressanta bostadsuppgifter.

Det ligger inom bostadsstyrelsens ansvarsområde att följa informa- tionsgivningen i kommunerna, ytterligare utveckla gemensamt informa- tionsunderlag, stimulera till erfarenhetsutbyte och i övrigt ta initiativ och kontakter för en lämplig verksamhet.

Övriga frågor

Som anfördes inledningsvis i detta avsnitt finner vi nu inte anledning att aktualisera ändring av reglerna för kommunal bostadsförmedling.

Vi väcker emellertid i ett följande avsnitt 6.6 förslag om att kommun skall få ökad praktisk möjlighet att i vissa fall biträda hushåll så att de kan behålla lämplig bostad. I avsnitt 6.7 lägger vi också fram förslag om rätt för kommunen att i vissa fall upplåta eller överlåta bostad till hushåll som kan ha svårt att tillgodose sitt bostadsbehov.

6.3.6 Kostnadsfördelningsfrågor m m Bakgrund Boendeutredningens direktiv innehåller bl a följande.

Fördelningen mellan skatt, hyra och avgifter vid finansiering av exploateringsanläggningar och olika miljökomponenter har stor betydelse för möjligheterna att åstadkomma en boendemiljö avpassad efter vars

och ens behov och därmed också för hushållssammansättningen i bostadsområdena. De sakkunniga bör studera konsekvenserna av skilda fördelningsprinciper mot bakgrunden av målet om en allsidig hushålls- sammansättning i bostadsområdena.

Direktiven behandlar i detta ämnesområde således i första hand fördelningsfrågorna — omfördelning mellan individer och mellan grupper av individer (hushåll). Den underförstådda anledningen — förutom att det alltid har ett självständigt värde att belysa vilka omfördelningar som sker i samband med bostadsförsörjningsåtgärder — är att olika avvägningar mellan skatt, hyra och avgifter kan antas ge olika effekter på bostadspris— bildning, preferenser, bostadsval m m. Därmed får också tillämpade förhållanden bl a effekter på i vilken omfattning målet om en allsidig hushållsammansättning kan nås.

I vårt betänkande Bostäder 1974—76 (SOU 1973150) tog vi kortfattat upp härmed sammanhängande frågor under rubriken Olika bostäders resursanspråk (s 75 ff). Även om syftet i SOU 1973:50 var att något belysa och ta upp diskussion om olika bostäders resursanspråk behandla— des emellertid också vissa kostnadstäcknings- och kostnadsfördelnings- frågor.

Fördelnings- och resursanspråksfrågorna är inte oberoende av varandra. Frågeområdet är komplicerat och det kan vara svårt att sammanfatta i en beskrivning som samtidigt är täckande.

Sker finansiering och kostnadstäckning genom skatter, statliga och/ eller kommunala, är effekterna av höjd skatt kända ifråga om påverkan på olika hushållsgruppers ekonomi. Effekterna på resursförbrukning, l efterfrågan m ni blir givetvis beroende på subventionens storlek.

1 Sker finansiering och kostnadstäckning genom avgifter — vilka bildar en av kostnadsförutsättningarna för hyrans storlek — kan avgifternas storlek inom en given ram fördelas efter olika grunder.

Begreppsbestämning m m

Nedan redovisas ett försök till begreppsbestämningar av vad direktiven anger.

, Med '*exploateringsanordningar och olika miljökomponenter” bör avses

— iordningställande av mark för bebyggelse, försörjning med vatten, avlopp, el, gator etc, försörjning med yt- och investeringskrävande aktiviteter, t ex lekplats, barnstuga, parkeringsplatser.

De investeringar som här avses kan närmast betecknas som stadsplane- anläggningar. De kan därmed i stor utsträckning finansieras med statliga bostadslån, huvudsakligen genom belopp för tomt- och grundbered- ningskostnader (se också avsnitt 6.5). S k generalplaneanläggningar, dvs exploateringsanordningar som berör mer än ett enskilt bostadsområde kan inte finansieras med statliga bostadslån. Dock kan statsbidrag utgåi vissa fall.

Med hyra skall avses bostadspris enligt de definitioner vi använt i föregående betänkanden, nämligen en löpande ersättning för att nyttja bostaden; vid hyresrätt hyra, vid bostadsrätt avgifter till bostadsrättsför- eningen samt vid äganderätt kostnader för kapital, underhåll och drift (för de båda senare upplåtelseformerna kan tillkomma att hushållet måste betala ett upplåtelse- eller överlåtelsepris).

Kombinationen ”hyra och avgifter” i direktiven anger att utredningen skall studera de kostnadsförutsättningar för bostadspriserna som bildas av ”exploateringsanläggningar och olika miljökomponenter”.

För att täcka finansieringsbehovet och de löpande kostnaderna kan avgifter uttas. Avgiftsformen kan vara olika för olika nyttigheter. Den varierar från kommun till kommun och ibland också inom kommunen.

Någon helt enhetlig nomenklatur synes inte existera i dessa frågor. Vi använder följande beteckningar.

Engångsavgift används för att beteckna den avgift som erläggs för viss fastighet (eller byggnad) för att denna skall få ta del av en nyttighet; den erläggs i samband med att nyttigheten färdigställs eller fastigheten bebyggs; andra förekommande beteckningar som används i olika sammanhang är bl a anslutningsavgift, anläggningsavgift, gatubyggnadskostnadsersättning, köpeskilling för tomtmark.

— Nyttjandeavgift avser en mer eller mindre kontinuerligt uttagen periodiserad avgift, oberoende av förbrukningens storlek; storleken kan vara avhängig av hustyp, förbrukarkategori e d; andra förekommande beteckningar är bl a brukningsavgift, fast avgift, abonnemangsavgift, avläsningsavgift, drift- avgift. Förbrukningsavgift avser avgift som direkt är knuten till förbrukningens storlek (antal m3 vatten, kWh rn m); förbrukningsavgifter kan vara differentierade bla med hänsyn till nyttjandeavgiftens eller förbrukningens storlek (mängdrabatt o (1).

Eftersom vi endast har att behandla bostadsaspekter torde några särskilda tolkningsproblem ej föreligga. När det gäller exempelvis industrier är ofta avgifts- och taxekonstruktionerna av sådant slag att de starkt avviker från vad som gäller för bostadssektorn.

Definitionerna är dock ej helt idealiska. Tomträttsavgäld kan anföras som ett exempel. Avgälden binds för förhållandevis långa perioder. Förbrukningens storlek i fysisk mening går i allmänhet ej heller att variera sedan byggnad väl färdigställts. Däremot kan nyttan av den ianspråktagna marken, dvs förbrukningen i mer generell mening, föränd— ras snabbt - exempelvis sammanhängande med relativa lägesförändringar. I gällande regelsystem föranleder detta ej avgiftsförändringar under löpande period.

De ibland förekommande förbrukningsavgifterna av enhetstyp kan inte

antas spela någon större roll i dessa sammanhang. Sådana avgifter påföres i vissa fall abonnenter med låg förbrukning, exempelvis för hushållsgas. Det torde saknas anledning att närmare behandla denna typ av frågor.

Som ovan angivits kan avgifter för kostnader eller investeringar fördelas efter olika grunder. I SOU l973z50 angav vi två skilda principer, fördelning efter nytta och efter kostnad. De båda fördelningsgrunderna kan lättast illustreras med hjälp av en exemplifiering från en teknisk försörjningsfråga, framdragandet av vatten- och avloppsledningar till bostadslägenhet.

Tillämpning av nyttoprincipen torde i detta sammanhang innebära ungefär följande:

Man anser att försörjningen av exempelvis vatten och avlopp till en bostadslägenhet innebär en nytta för de boende som i stort sett är konstant för alla slag av bostäder. Detta skulle ge ett mätetal för ”nytta” som är lika stort för alla lägenheter.

Mindre skillnader uppstår dock genom att större lägenheter i allmänhet har större hygienutrymmen, fler tappställen och rymmer större hushåll osv. Detta kan motivera att man schablonmässigt relaterar nyttan till lägenhetens lägenhetsyta, våningsyta, bostadsyta, antal rumsenheter eller annat motsvarande begrepp. Mätetalet för ”nyttan” blir på detta sätt beroende av lägenhetens storlek.

Med utgångspunkt i dessa nyttoresonemang debiteras sedan engångsav- gifterna för framdragande av vatten och avlopp direkt i förhållande till nyttans ”storlek”.

Eftersom denna inte låter sig mätas vi har tex ingen marknads- ekonomisk prissättning av stadsplaneanläggningar kan beloppen väljas tämligen godtyckligt, efter tradition, gissning, beslut om viss kostnads- täckning för investeringar i va-anläggningar med fördelning över olika bostäder under en begränsad tidsperiod osv. Enda restriktionen är att debiteringen inte får överstiga självkostnaden.

Tillämpningen av kostnadsprincipen torde i detta sammanhang innebä- ra följande.

Man bygger vidare på det många gånger gjorda konstaterandet att kostnaderna som förknippas med framdragande av vatten- och avlopps- ledningar jämte serviser (anslutningsanordningar vid eller inom fastighets- eller husgräns) varierar högst betydligt med exploateringsgrad, terrängbe- skaffenhet, torntindelningsförhållanden, markkostnader, hustyp mm. Den enskilda bostaden får därvid direkt bära de kostnader som sammanhänger med anläggningen.

I renodlad form skulle kostnadsprincipen då kunna innebära att man debiterar engångsavgiften lika med den kostnad, som varje enskild lägenhet orsakat för genomförande av anläggningen (härvid bortses från svårigheten att göra avgränsningar när det gäller andel av det grövre ledningsnätet, vattenreservoarer, reningsanläggninar o dyl).

Mer praktiskt torde vara att man inom ett och samma område av relativt enhetlig bebyggelse fördelar kostnaderna efter någon enkel fördelningsgrund, lägenhetsyta eller dylikt.

I kommuner där de topografiska förutsättningarna är starkt varierande

Figur 6.1 Förenklat sche- ma över sambandet mel- lan vissa investeringar Och hyra resp skatt.

kan det också vara mycket naturligt att införa någon typ av utjämning mellan områden, som färdigställts inom en begränsad tidsperiod. Därige- nom åstadkommes att exempelvis likartade hyreslägenheter belägna i olika delar av kommunen åsamkas ungefär lika stora avgifter.

Visserligen avser exemplifieringen ovan investeringar men en tillämp- ning av fördelningsgrunderna för driftskostnader kan göras med i stort samma resonemang.

Kostnaderna för finansiering och drift av ”exploateringsanordningar och olika miljökomponenter” kan således uttas på olika sätt. Av betydelse är hur kostnaderna fördelas på bostadspris resp skatt. Olika resonemang kan därefter föras på den grunden om de bostadspolitiska effekterna, exempelvis förutsättningen för allsidig hushållssammansätt- ning.

Vi använder ordet subvention för att beteckna den del av kostnaden för investering eller drift som inte täcks av avgifter. Subventionerna måste i sin tur täckas av skattemedel. En subventionerande effekt för investering kan alternativt erhållas genom att erforderliga medel hämtas från nyttjande- eller förbrukningsavgifter.

Följande förklarande illustration kan användas som hjälp vid tolkning- en av orsakssambanden, figur 6.1.

Byggherrefinansierade Kommunalt finansie— investeringar rade investeringar Drift av kommunala nyttigheter

Drifts- Engångsavgifter

kostnad /

Finansierings— förutsättningar för bostadshuset

Kapital- Nyttjande— kostnader avgifter

i/

K.Ostnadnsförutsätt- Subvention Subvention ningar for bostadshuset

Förbru knings— och nyttjandeavgifter

?

Bostadspriser Skatt

Ik

Annan påverkan, övriga kostnadsförutsättningar, förhandlingsläge, efter- frågan m m

Både exploateringsanordningar som utförs av byggherren och kommu- nen påverkar kostnaderna för bostadshuset. Byggherrens investeringar och engångsavgifter kan normalt finansieras med fastighetslån. Nyttjande- avgifter påverkar direkt de årliga kostnaderna.

I schemat finns inte inlagt möjligheten av kommunal upplåning. En sådan innebär inte att schemat förändras. Kostnaderna för upplåningen kan komma att täckas av de angivna alternativen i kombination. Varierar investeringarnas storlek uppstår andra behov av upplåning än om de är konstanta, om inte också skatten får variera.

Det bör anmärkas att bostadspriserna inte direkt är bestämda av kostnadsförutsättningarna. Dessa är dock självklart av stor betydelse för bostadsprisnivån — för de allmännyttiga bostadsföretagen skall i princip kostnader och inflytande hyror balansera för företaget betraktat som en enhet. Bostadspriserna bestäms i övrigt av förhandlingssystem och hyreslagens skälighetsprövningsregler och av marknadsförutsättningarna.

Avgränsningar

Den generella frågan om avvägning mellan bostadspris och skatt, dvs skattefinansiering för särskild långivning, hyressänkande subventioner, bostadsbidrag m fl åtgärder har vi behandlat eller behandlar i annat sammanhang.

Fortsättningsvis behandlar vi ett mer begränsat perspektiv på frågan utgående från förhållandena vid ”finansiering av exploateringsanläggning- ar och olika miljökomponenter”. Därmed är frågeområdet bundet till kommunal nivå eller bostadsområdesnivå. Därvid är vi i första hand intresserade av anläggningar som är anknutna till visst bostadsområde, dvs sådana som inte är gemensamma för kommunen i dess helhet. En riktigt klar gräns är emellertid svår att dra. Fördelningen av kostnaderna för nyttigheter som är gemensamma för kommunen påverkar visserligen inte kostnadsrelationerna mellan olika kommundelar men påverkar den allmänna bostadsprisnivån på orten och därmed konsumtionsmönster

m rn. De avgifter som kan komma ifråga när olika nyttigheter i bostadsområ-

det används är av vitt skilda slag. Ett exempel: Särskilda avgifter uttas eller kan uttas av nyttjaren vid * besök i fritidslokal, på bygglekplats etc. Täckning av återstående kostnad kan tänkas ske över hyra eller skatt. Storleken av sådana avgifter kan antas starkt påverka i vilken omfattning nyttigheterna brukas, hur och av vem. Denna typ av frågor torde dock kunna avskiljas från detta sammanhang. De sammanhänger dock givetvis starkt med hur resurserna i bostadsmiljön fördelas och utnyttjas av olika hushåll.

Vi avser emellertid att i detta sammanhang göra ytterligare en begränsning, nämligen till sådana avgifter som direkt ingår i kostnadsför— utsättningarna för bostadspriset. Därmed berörs i första hand vad som normalt kan betraktas som exploateringsanläggningar i eller i direkt anslutning till bostadsområdet, bl a gatunät, vatten-, avlopps-, el- och värmeledningar, pumpanordningar, transformatorstationer o d, mark-

arbeten, parkanläggningar och markutrustning.

Det finns förhållandevis lite material av översiktlig karaktär som täcker ämnesområdet. Under senare tid har vi berört frågan i vårt ovannämnda betänkande. Likaså lämnade bygglagutredningen i betänkandet Markan- vändning och byggande (SOU l974:21) vissa allmänna synpunkter.

På kommunal nivå finns ett stort obearbetat grundmaterial. Vi har dock inte funnit anledning gå in i detta. Den heterogena karaktären, uppgifternas mängd i förening med att de metodologiska frågorna inte är lösta har gjort att vi avstått från att försöka systematisera och redovisa nuvarande förhållanden i statistisk form.

Vi har framför allt funnit skäl att föra Vissa allmänna resonemang som underlag för fortsatt utredningsarbete i annan form. Ett sådant bör kunna föra fram till vissa överväganden till ledning för kommunernas åtgärder.

Vi vill betona att överväganden om fördelningseffekterna inte kan begränsas till att enbart gälla nybyggnadsfall, dvs det man normalt avser med begreppet exploatering. Både vid ombyggnad av befintliga hus och vid nybyggnad efter föregående rivning uppstår i princip likartade fördelningsproblem som vid nybyggnad. Möjligen uppträder de i mer maskerad form. Ett exempel: det förhållandet att befintligt gatu- och ledningsnät kan utnyttjas vid en rivning och följande nybyggnad innebär visserligen att några nya exploateringskostnader inte uppkommer, men objektet kan och bör likväl belastad med avgifter för de nyttigheter som tillfaller fastigheten eller kan utnyttjas av fastighetsägaren.

Kommentarer

Subventioner i samband med exploatering och sanering kan lämnas i olika former inte enbart i direkt form. De påverkar konsumenterna, deras föreställningar och handlande men också byggherrar och kommu- ner, byggbranschens intressenter. De gällande ekonomiska förutsättning- arna påverkar självklart valet av handlingsalternativ — val av omfattning av bostadsbyggandet och val mellan utbyggnadsalternativ. Subventioner- nas omfattning och form får effekter på bostadskonsumtionen och bostadsinvesteringarnas storlek och fördelning.

Det bör här påpekas att generella och lika subventioner för olika slags bostäder inte bör påverka konsumtionsmönstret om priskänsligheten äri stort sett lika för olika bostäder. Därmed påverkas inte heller investering- arnas inriktning. Detta gäller oavsett om subventionerna är statliga eller kommunala. Däremot påverkas — om konsumtionen överhuvud taget är priskänslig, något som gäller för bostäder — både den totala efterfrågan och investeringsnivån. Ett av de väsentliga syftena med de statliga bostadssubventionerna har just varit att stimulera till ökad bostadskon- sumtion eller höjd bostadsstandard med ett annat uttryckssätt.

Vad vi fortsättningsvis behandlar är de fall subventionerna är olika för olika slags bostäder, exempelvis för bostäder som byggts vid olika tidpunkter eller lägenheter av olika storlek eller olika hustyper.

De kommunala avgifternas återverkan på den kommunala budgeten

och deras tekniska konstruktion har vi inte anledning att gå djupare in på. För vår del är det däremot väsentligt att studera effekterna av subventionerna på bostadsförsörjningen — resursförbrukning, omfördel- ning, preferenser och investeringarnas inriktning. Verkan av subventioner som är olika stora måste ställas mot bostadspolitiska mål och ambitioner.

Överväganden

Sättet att täcka kostnaderna för olika slag av exploateringsåtgärder har betydelse för bostadsbyggandets inriktning. Vi vill särskilt peka på att olika slag av kostnadsfördelning med olika stora kommunala subventio- ner kan verka omfördelande mellan olika slag av bostäder. Att högst betydande kommunala subventioner lämnas i vissa fall bekräftas indirekt av de av länsbostadsnämnderna fastställda schablonbeloppen för tomt- och gundberedningskostnader. Dessa uppvisar nämligen stora skillnader, skillnader som är för stora för att förklaras av olika exploateringskostna- der. Bla påverkas hushållens val av bostad av de gällande priserna. Subventioner i samband med exploatering kan därför i högre eller lägre grad påverka både den totala resursförbrukningen och bostadsinvestering- ens inriktning.

Några särskilda problem av både teoretisk och praktisk natur är hur avgiftsuttag bör ske vid nyttjande av redan gjorda investeringar, t ex vid ombyggnad eller totalsanering i innerstadslägen, verkan av en med tiden ändrad gränsdragning mellan kommunen och byggherrens finansie- ringsåtaganden, avgifternas storlek som medel i en interkommunal konkurrens och effekterna av en fortgående inflation.

Vad vi särskilt finner anledning uppmärksamma är att skilda krav på kostnadstäckning för olika bebyggelsetyper, tex för småhus och flerfa- miljshus, på sikt leder till besvärliga konsekvenser. En annan viktig fråga är de legala och praktiska begränsningarna i fråga om att täcka kostnaderna vid upprustning eller omvandling i vissa förnyelseområden, exempelvis äldre villa- eller fritidshusbebyggelse i vissa tätorters omgiv- ningar.

Ett överkomligt och till större delen praktiskt problem är att kostnadsuppgifter o dyl inte finns systematiserade och samlade på ett enhetligt sätt.

Avgiftsprinciperna torde bl a komma att få viss ytterligare belysningi samband med pågående översyn av byggnadslagstiftningen.

Eftersom avgifternas storlek och fördelning är viktiga förutsättningar för bostadsprisstruktur och -nivå och också kan påverka finansieringsun- derlaget vid statlig belåning föreslår vi att frågorna därutöver tas upp för fortsatt utredning i annan form. Det torde närmast ankomma på bostadsstyrelsen att i samarbete med bla statens planverk och kommu- nerna bedriva erforderligt utvecklings- och utredningsarbete.

6.4 Fysisk planering och byggnadslov

I förslaget till ny bostadsförsörjningslag och förordning om bostadsför- sörjningsprogram och bostadssocial inventering anger vi de allmänna principer som bör vägleda kommunala bostadsförsörjningsåtgärder (av- snitt 6.3, bilagorna 5 och 6). I vissa avseenden bör nämnda författningar understödjas av andra medel med direkta rättsverkningar för att intentionerna med författningarna skall kunna fullföljas.

I detta avsnitt behandlar vi närmast medel inom byggnadslagstift- ningens ram som direkt kan påverka bostadsmiljöns utformning, lägen- hetssammansättningen vid ny- och ombyggnad och de planmässiga förutsättningarna för en ändamålsenlig utbyggnad av verksamheter.

Vi tar däremot inte upp frågan om brister i den yttre utformningen i vissa bostadsområden som byggts under senare tid (monotoni, ensidighet mm) kan hänföras till de fysiska planerna och planeringsformerna. 1 kapitel 3 lämnas några synpunkter i den frågan. Enligt vår uppfattning finns förutsättningar för en ökad omsorg om den yttre miljöutform- ningen även om i vissa fall tidigare misstag synes bli utbytta mot andra.

6.4.1 Byggnadslagstz'ftningen

Den centrala författningarna inom byggnadslagstiftningen är byggnads- lagen (1947 :385) och byggnadsstadgan (19592612).

Byggnadslagen( BL )

BL innehåller bestämmelser om marks användning för bebyggelse. Enligt l 5 skall sådan markanvändning i den omfattning som BL stadgar föregås av planläggning.

BL anvisar olika planinstitut, dels generalplan och regionplan, dels stadsplan och byggnadsplan. Av dessa planinstitut är generalplan och regionplan avsedda för översiktlig planering, medan stadsplan och bygg- nadsplan är s k detaljplaner. Byggnadsverksamhet iområde som inte ingår i detaljplan regleras genom utomplanbestämmelser.

Enligt 4é BL skall vid planläggning såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas.

Det närmaste inseendet över byggnadsverksamheten utövas enligt 7 % av byggnadsnämnd. Tillsynen inom länet av planläggningen och bygg- nadsväsendet ankommer på länsstyrelsen. Motsvarande uppgift på riks- planet tillkommer statens planverk.

Byggnadsstadgan (BS)

l BS anges allmänna bestämmelser om planläggning (9 39). Planläggning skall ske så, att den främjar en från allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område, som planen skall avse. Tillbörlig hänsyn skall tas till förhållandena inom angränsande områden samt till den allmänna sam- färdselns, det militära försvarets, civilförsvarets och andra för riket gemensamma behov. Även enskildas intressen skall tillbörligen beaktas.

12 & BS innehåller bestämmelser om stadsplan. Enligt nämnda paragrafs första moment skall vid uppgörande av stadsplan de anspråk tillgodoses, som från olika synpunkter skäligen kan ställas på en väl ordnad bebyggelse. Därvid skall tillses, att marken utnyttjas på ett ekonomiskt och i övrigt lämpligt sätt, att samfärdselns och trafiksäker- hetens krav tillbörligen beaktas, att erforderlig trygghet mot brandfara vinnes samt att hänsyn tages till de fordringar, som bör uppställas från sundhets-, skönhets-, och trevnadssynpunkt. Skälig hänsyn skall tagas till bestående äganderättsförhållanden, fastighetsgränser, servitut och andra omständigheter, som kan inverka på planens genomförande. I paragrafens andra moment föreskrives att stadsplan skall vara avfattad å karta samt att till planen hörande bestämmelser skall avfattas i särskild handling. I stadsplanebestämmelser skall, i den mån så erfordras, intagas stadganden angående reglering av planområdes bebyggande och användning i övrigt. [ lagrummet uppräknas exempel på sådana bestämmelser, bl a bestämmel- ser om kvarters eller specialområdes användning för visst ändamål och om förbud mot bebyggande av viss del av kvarter eller specialområde. Vidare nämns exempelvis byggnadssätt, antal byggnader, byggnadsplanyta och läge, byggnadens höjd och våningsantal samt antalet lägenheter som får inredas i en byggnad.

Bestämmelser om byggnadsplan finns i 13 & BS. Enligt nämnda stadgande skall byggnadsplan uppgöras så, att den tillgodoser de krav som med hänsyn till de särskilda förhållandena inom det tillämnade plan- området skäligen bör ställas på en väl ordnad bebyggelse. Särskild hänsyn skall tagas till bebyggelsens art, äganderättsförhållandena samt markägar- nas möjligheter att genomföra planen. Byggnadsplan skall vara avfattad å karta. För till planen hörande bestämmelser gäller vad som ovan sagts om stadsplanebestämmelser i tillämpliga delar.

Enligt 54 5 1 mom gäller att åtgärd som är att hänföra till nybyggnad, inte får företagas utan byggnadsnämndens lov, byggnadslov. Byggnadslov behövs även för åtgärder, som inte är att hänföra till nybyggnad, men som är av mera genomgripande slag. Byggnadslov krävs även för att byggnad eller del därav skall få tas i anspråk för väsentligen annat ändamål än de, vartill byggnaden förut varit använd eller som finnes angivet å godkänd ritning.

Enligt 55 5 1 mom skall ansökan om byggnadslov göras skriftligen hos byggnadsnämnden. Närmare bestämmelser ges i paragrafen om vad ansökan skall innehålla.

När byggnadsnämnden prövar ansökan om byggnadslov, skall nämnden enligt 56 ä 1 mom bl a se till att företaget inte strider mot BL, väglagen (19712948), lagen (19392608) om enskilda vägar, naturvårdslagen (1964:822), miljöskyddslagen (19691387), arbetarskyddslagen (l949zl), bostadssaneringslagen (19731531), BS eller föreskrifter som meddelats med stöd av dessa författningar.

6.4.2 Pågående Översyn av byggnadslagstiftningen

Byggnadslagstiftningen har nyligen behandlats av bygglagutredningen som avgivit betänkandet Markanvändning och byggande (SOU 1974:21).

F n pågår översyn av dessa frågor inom bostadsdepartementet. Enligt vad som uttalats av företrädare för departementet är någon stor, samlad reform inte att vänta, utan förslag om olika förändringar kommer successivt att föreläggas riksdagen. Vi har inte möjligheter att förutse vilka förändringar som'närmast är aktuella utan utgår därför från gällande regelsystem och förhållanden i övrigt.

Vi förutsätter att de allmänna synpunkter som vi anför i anslutning till den föreslagna bostadsförsörjningslagen beaktas som del av underlaget vid den fortsatta översynen av byggnadslagstiftningen.

6.4.3 Allmänna överväganden

Vi har ovan lämnat förslag till ny lag om bostadsförsörjningen m m. Vårt förslag går bl a ut på att kommun åläggs att svara för en god bostadsförsörjning. Kommunen skall därvid verka för att envar tillför- säkras en rymlig, väl utrustad och ändamålsenlig bostadslägenhet och en i övrigt god bostadsmiljö samt skapa förutsättningar för allsidig hushålls- sammansättning i kommunens olika delar.

Vi finner det nu befogat att aktualisera vissa förändringar av gällande byggnadslagstiftning för att understryka intentionerna med den före- slagna bostadsförsörjningslagen. Detta har också till ändamål att praktiskt understryka bostadsförsörjningens krav.

Därutöver kan noteras att i den kommunala organisationen har inte bostadsförsörjningen en sådan förankring att den rutinmässigt beaktas vid alla avgöranden inom byggnadslagstiftningens ram. Ett sådant hänsyns- tagande blir särskilt betydelsefullt när det kommunala ansvaret för en god bostadsförsörjning anges ilag.

De i det följande föreslagna ändringarna är inte av den arten att de bör påverka möjligheterna till mer genomgripande reformer framdeles.

I detta sammanhang vill vi också erinra om att bygglagutredningen i sitt ovan nämnda betänkande aktualiserade nya stadganden om bebyggel- semiljöns utformning. Under rubriken God social miljö anförde bygglag- utredningen bl a följande.

Bebyggelsemiljöns utformning har stor betydelse för det sociala liv som kommer att utvecklas. Förutsättningarna för umgänge och kontakt människor emellan liksom tex möjligheterna till avskildhet och frihet från insyn är således inte oberoende av den utformning bebyggelsen givits. Krav på bebyggelseutformning från sådana aspekter utöver dem som är förknippade med dess utrustning med olika nyttigheter, kan därför behöva finnas. . . Det synes också lämpligt att ett stadgande med dessa syften ges en allmän formulering, som ger utrymme för olika värderingar av det socialt eftersträvansvärda. Dessa värderingar förändras — inte minst därför att nya problem ständigt uppstår, problem som inte rimligen kan förutses genom precisa angivelser i en lagtext.

Vårt förslag till kompletteringar av lagstiftningen bör lämpligen införas i byggnadsstadgan, se också bilaga 7.

6.4.4 Allmän föreskrift om planläggning — förslag

Om förslaget till bostadsförsörjningslag genomförs, bör således kommuns skyldigheter i nämnda hänseende beaktas vid planläggning enligt bygg- nadslagen och byggnadsstadgan. Enligt 4 % BL skall vid planläggning såväl allmänna som enskilda intressen tillbörligen beaktas. 9 % BS föreskriver att planläggning skall ske så att den främjar en ur allmän synpunkt lämplig utveckling inom det område som planen skall avse. Tillbörlig hänsyn skall vidare tagas bl a till för riket gemensamma behov.

Prövningsgrunden ”en ur allmän synpunkt lämplig utveckling” bör innefatta att den föreslagna bostadsförsörjningslagens bestämmelser iakttas vid planläggning och att kommunens bostadsförsörjningsintentio- ner beaktas så som de kommit till uttryck i bostadsförsörjningsprogram- met. Om denna tolkning är riktig skulle därför inte finnas anledning att ändra 9 & BS. Någon oklarhet bör dock inte finnas på denna punkt. En komplettering av 9 % bör därför genomföras.

I sammanhanget kan också erinras om vilken betydelse statsmakterna vid behandlingen av annan nu aktuell fråga tillmäter den åberopade paragrafen för planläggningen. I propositionen 1975230 Energihushåll- ning m m (bilaga 2 Bostadsdepartementet, s 37 f, 5 56) föreslogs paragra- fen åndrad för att markera att vid planläggningen skall hänsyn tas till hushållningen med energi. Förslaget godtogs i detta avseende av riksdagen.

6.4.5 Sociala krav, möjligheter att inrymma verksamheter m m förslag

Av stor betydelse när det gäller bostadsförsörjningen är att det finns möjligheter att i bebyggelsen inrymma lokaler för olika verksamheter, såsom barnomsorg, eller för de boendes gemensamma behov. Detta är i nuvarande utformning i viss mån tillgodosett genom att kommun har möjlighet att genom stadsplanebestämmelser göra reservationer för förutsebara behov. Det är viktigt att planen ger möjligheter att senare inrymma verksamheter av olika slag. Detta önskemål kan dock i det enskilda fallet ofta komma i konflikt med kravet att utnyttja befintlig mark och att plan bör genomföras kort tid efter fastställelse.

I 12% BS anges bestämmelser om stadsplan. I paragrafens lmom . anges vilka anspråk som skall tillgodoses och som ”skäligen kunna ställas på en väl ordnad bebyggelse”. Därvid skall tillses att marken utnyttjas ekonomiskt och lämpligt och skälig hänsyn tas till äganderättsförhållan— den, fastighetsgränser och servitut. I övrigt apostroferas samfärdselns, trafiksäkerhetens och brandtrygghetens krav samt de fordringar som bör uppställas från ”sundhets-, skönhets— och trevnadssynpunkt”.

Frågan om en särskild hänvisning bör göras också till bostadsförsörj— ningens krav kan diskuteras bla mot bakgrund av hur de allmänna stadgandena i 9 % rörande all planläggning skall uppfattas.

Förutom stadgandena om att allmänna anspråk på en väl ordnad bebyggelse skall tillgodoses innehåller 12 % BS i övrigt hänvisningar till juridiska, tekniska och ekonomiska förhållanden samt en vag syftning till

estetiska kvaliteter och trivsel. Vi anser att uppräkningen är i hög grad ofullständig. Den bör därför kompletteras med att de sociala aspekterna, den sociala omsorgen, skall iakttas vid upprättande av stadsplan. 1 en eventuell mer genomgripande förändring av byggnadslagstiftningen förut- sätter vi att syftet med planläggning uttrycks mot bakgrund av ett socialt synsätt.

Det är en annan fråga om kommunerna åläggs planera för eller svara för en särskild verksamhet av viss omfattning — något som torde regleras i särskild ordning. Härav följer att också den fysiska planläggningen måste anpassas till dessa nya förutsättningar. Fastläggs exempelvis mininikrav för omfattningen om kommunens barnomsorgsätgärder, är det troligt att hänvisning härtill bör göras i byggnadslagstiftningen för att kraven skall beaktas vid planläggning "m m.

Planverket har nyligen redovisat förslag till råd och anvisningar för planering av bostadens grannskap. Förslaget upptar överväganden om reservationer för kommunal service och andra gemensamma behov och behandlar därvid omfattning, belägenhet, avstånd m rn.

6.4.6 Bygnadslovsprövning: lägenhetsfördelning m m — förslag

Som vi tidigare angivit är det utomordentligt angeläget att kommunen skapar förutsättningar för en allsidig hushållssammansättning bl a genom att sträva efter en varierad lägenhetsfördelning vid ny- och ombyggnad. [ bostadsförsörjningsprogrammet skall också anges lägenhetsfördelningen i de projekt som innefattas i programmet. Som vi angett ovan skall detta förhållande beaktas redan vid den allmänna bedömningen av planlägg- ningen enligt 9 5 BS med dess av oss föreslagna komplettering.

I 125 2 mom BS anges bl a att i stadsplan skall, om så erfordras, intagas stadganden om kvarters eller specialområdes användning för visst ändamål, antalet lägenheter som får inredas i en byggnad m m.

Departementschefen framhöll år 1959 att avfattningen av bestämmel- serna om reglering av antalet lägenheter i byggnad givetvis inte borde anses innefatta hinder för att angiva byggnadsrätten i kvadratmeter lägenhetsyta.

Visserligen är praxis något oklar om möjligheterna att ange lägenhets- fördelningen i detaljplan. Dock bör det vara möjligt för kommun att i stadsplan ange antal lägenheter av olika storlekar som får inrymmas i en byggnad. En sådan lägenhetsfördelning bör kunna uttryckas i det mått som är bäst anpassat till varje särskilt fall. Vad här anförts torde också gälla bestämmelser som intas i byggnadsplan. Skulle ovisshet om de formella möjligheterna likväl kvarstå, bör prövas en komplettering av 12 ä 2 mom BS. Det här anförda innebär inte att lägenhetsfördelningen bör detaljregleras i normalfall. Kommunen kan dock i vissa fall finna det befogat med en planbestämmelse som säkrar en önskvärd lägenhetsfördel- ning framför allt i samband med ombyggnad.

Det måste här betonas att planbestämmelser endast får långsam verkan eftersom redan antagna detaljplaner inte påverkas. Av större betydelse är därför att med snabb verkan påverka flertalet aktuella byggnadsföretag.

Även andra frågor än lägenhetsfördelning kan komma att särskilt behöva beaktas för att god bostadsmiljö och förutsättningar för allsidig hushållssammansättning skall erhållas.

En praktisk lösning för att markera att byggande skall ske på ett sätt som står i överensstämmelse med kommunens bostadsförsörjningspro- gram enligt bostadsförsörjningslagen är att öppna möjligheter för att som villkor för byggnadslov bla uppställa krav på viss lägenhetsfördelning eller annat krav som uttryckts i programmet.

Vid prövning av ansökan om byggnadslov, skall byggnadsnämnden enligt 56 5 1 mom se till att företaget inte strider mot BL, väglagen, m fl författningar eller föreskrifter som meddelats med stöd av dessa.

Vi anser det lämpligt att markera att kommunen vid sin prövning även skall ta hänsyn till den föreslagna lagen om bostadsförsörjningen m m. I praktiken innebär detta att prövningen bör ske mot bakgrund av gällande bostadsförsörjningsprogram. Detta har antagits av kommunens fullmäk- tige. Därför bör i nämnda lagrum anges att det företag, som avses med ansökan om byggnadslov, inte får strida mot antaget bostadsförsörjnings- program. Därigenom får byggnadsnämnden möjlighet att såsom villkor för byggnadslov föreskriva viss lägenhetsfördelning. I viss utsträckning torde byggnadsnämnden som villkor för byggnadslov också kunna utfärda annan föreskrift för att säkerställa bostadsförsörjningslagens syften med god bostadsmiljö och förutsättningar för allsidig hushållssam— mansättning — så som detta kommit till uttryck i kommunens bostads- försörjningsprogram.

6.5 Finansieringsfrågor m m

6.5.1 Ingängsvärde och låneunderlag vid ombyggnad Riksdagsbehandlingen

1 proposition 1974:150 tog departementschefen upp frågan om att låta det 5 k ingångsvärdet inräknas i låneunderlaget vid ombyggnad av flerfa- miljshus men stannade för att inte föreslå någon ändring med hänsyn till risken för stegring av fastighetspriserna. Yrkanden om att låta ingångs- värdet ingå i låneunderlaget framfördes i motionerna 1974:1907 (fp) och 1915 (m). En sådan lånemöjlighet begränsad till allmännyttiga och bo- stadskooperativa företag yrkades i motionen 1974:1906 (5). Civilutskottet anförde i denna fråga följande (CU 1974:36):

Enligt utskottets mening har vägande skäl åberopats för att låta ingångsvärdet gå in i låneunderlaget i enlighet med motionsyrkanden därom. Det av departementschefen framförda motargumentet — risken för en prisstegring — torde enligt utskottets mening ensamt inte kunna grunda ett avslag. Utskottet har därvid beaktat att, om det 3 k markvill- koret införs enligt förslaget, kommunerna kommer i en helt annan situation på köparsidan. I samma riktning verkar bostadssaneringslagen och den föreslagna ändringen i förköpslagen. Vidare torde regler därom kunna utformas på ett Sådant sätt att de även i sig motverkar en befarad höjning av fastighetspriserna.

Emellertid måste i sammanhanget beaktas, att ett sådant beslut skulle föra med sig en ökning av den prioriterade sektorn på kapitalmarknaden, en ökning vars konsekvenser och möjligheter ännu inte kan anses tillräckligt belysta. Utskottet föreslår därför att riksdagen hos Kungl Maj:t hemställer att frågan ytterligare prövas och därefter anmäls för riksdagen, eventuellt i förening med det förslag som denna prövning kan ge anledning till.

Nu varande beräkningsprinciper

En grundläggande princip för värdering i samband med Statlig långivning är att värderingen skall göras på så objektiva grunder som möjligt. Vid nybyggnad tillämpar bostadsmyndigheterna en normaliserad produk- tionskostnadsvärdering baserad på olika schablonbelopp samt orts- och tidskoefficienter.

I ett låneärende bestäms dels ett låneunderlag och dels ett pantvärde. Låneunderlaget utgör grund för beräkning av bostadslånets storlek och pantvärdet för bostadslånets placering i säkerhetshänseende.

Det råder inga principiella skillnader mellan pantvärdena för en nybyggd eller ombyggd fastighet. I båda fallen utgör pantvärdet fastighe- tens totala värde som kreditobjekt, alltså i regel värdet av mark och byggnader.

Skillnaden mellan låneunderlag och pantvärde vid nybyggnad ligger i att vissa tillägg endast får ingå i pantvärdet. För nybyggda hus utgör dessa pantvärdetillägg i regel endast en mycket liten del av pantvärdet.

Skillnaden mellan nybyggnads- och ombyggnadsbelåning liggeri beräk- ningen av låneunderlaget. Låneunderlaget vid nybyggnad motsvarar en schablonmässigt beräknad produktionskostnad (hus och mark) medan låneunderlaget vid ombyggnad utgör godkänd ombyggnadskostnad vilken inte får överstiga en schablonmässigt beräknad kostnad för att uppföra ett motsvarande nytt hus. I sistnämnda fall får sålunda inte markvärdet eller byggnadsvärdet utöver ombyggnadskostnaden medtas. Eftersom räntebidrag i huvudsak endast utgår till låneunderlag för bostäder blir följden att ombyggnader ekonomiskt sett missgynnas.

Nuvarande beräkningsmetoder

Saneringsutredningen framförde vissa synpunkter på lånesystemet vid ombyggnad i betänkandet Sanering 1 (SOU l97l:64) och föreslog en normaliserad avkastningskalkyl för beräkning av pantvärde vid ombygg- nad.

Statsmakterna har emellertid valt att även vid ombyggnad utnyttja en produktionskostnadsrelaterad metod för beräkning av pantvärde, men har föreskrivit att en avstämning av pantvärdet skall göras med en hyreskalkyl avseende första året. Härigenom erhålls en indirekt avkast- ningsvärdering, men man slipper ifrån problemet med att bestämma en långsiktig ränta, vilket skulle bli nödvändigt vid utnyttjande av sanerings- utredningens förslag.

Låneunderlaget vid ombyggnad utgörs sålunda av godkänd ombygg-

nadskostnad som dock inte får överstiga det med hjälp av nybyggnads- schablonerna beräknade värdet av motsvarande nybyggt hus (24 & bostadsfinansieringsförordningen).

Pantvärdet vid ombyggnad beräknas till en början med ledning av pantvärdet för en motsvarande nybyggd fastighet (tomt och byggnad). Därefter görs vissa reduceringar med hänsyn till om den ombyggda fastigheten har ett lägre utnyttjande än som är normalt för nybyggnader eller om tomtens utrymme eller standard företer brister i i förhållande till nybyggnadsområden. Skillnaden mellan pantvärde och låneunderlag utgör den gamla fastighetens restvärde. Detta restvärde är oberoende av förhållandena före ombyggnaden, såsom av taxeringsvärde, förräntningsvärde eller storleken av äldre län (32 & bostadsfinansierings- förordningen).

Det beräknade pantvärdet kan behöva sänkas om det inte kan förräntas av de hyror som kan komma att uttas enligt bl a kommunens bedömning. För detta ändamål uppgörs en kalkyl över kapital— och driftskostnader avseende första året, med utgångspunkt i det beräknade pantvärdet.

Är fastigheten lågt belånad före ombyggnaden kan utrymme för ytterligare belåning uppkomma i bottenlåneläge. Detta utrymme får endast tas i anspråk för ytterligare bottenkredit utöver den som följer av låneunderlaget. Härigenom kan lån erhållas till den egna insatsen. Ivissa gynnsamma fall kan även utrymme för överbeläning förekomma.

Vid mindre ombyggnader gäller i princip samma regler för pantvärde- beräkning men man har infört en spärr som hindrar överbeläning.

Som ovan nämnts görs från början en beräkning av nybyggnadsvärdet varvid hänsyn tas till förekommande brister i förhållande till nybyggna- der. Därefter görs en avstämning med hjälp av en årskostnadskalkyl. Denna leder i regel till ytterligare sänkning av det på produktionskost- nadsbasis beräknade pantvärdet. Detta beror på att vid nybyggnad utgår räntebidrag för en större del av värdet än vad som gäller vid ombyggnad. Ombyggnadspantvärdet måste då sänkas om motsvarande årskostnader skall kunna erhållas. Förhållandet belyses enklast om man jämför ett nyproducerat flerfamiljshus med ett låneunderlag för bostäder på 950 000 kr och ett pantvärde på 1 000 000 kr. En motsvarande ombyggd fastighet kan ha ett låneunderlag på 800 000 kr och ett pantvärde på i 1 000 000 kr. Eftersom marknadsränta i nybyggnadsfallet endast debite- ! ras på 50 000 kr men i ombyggnadsfallet debiteras på 200 000 kr inses ? lätt att pantvärdet i det senare fallet måste sänkas om den kalkylerade

årskostnaden skall bli densamma. 1 och för sig kan denna extra reducering kanske vara motiverad eftersom produktionskostnadsmetoden med reducering med hänsyn till brister kan leda till för höga värden. Det är ju de brister som är kostsamma att rätta till som man i regel avstår från att åtgärda och som sålunda bör belasta projektet hårdare än vad nybyggnadsschablonerna anger. Rent teoretiskt bör dessa reduceringar emellertid ske i samband med produktionskostnadsvärderingen. Görs detta på ett riktigt sätt blir reduceringen genom årskostnadskalkylen en ytterligare pålaga.

Beskattningsfrägor

Bostadsföretag (inklusive enskilda personer som äger flerfamiljshus) kan inkomstbeskattas efter två skilda metoder. Självkostnadsföretag, dvs allmännyttiga bostadsföretag och bostadsrättsföreningar, beskattas efter schablonmetod och övriga efter 5 k konventionell metod. Effekterna av de skilda beskattningsmetoderna blir olika, framför allt när det gäller avskrivning, avdrag för reparationskostnader och fondering för framtida underhåll.

I ombyggnadssammanhang är effekterna av konventionellt beskattade företags reparationsavdrag av stor betydelse. I samband med ombyggnad i godtar skattemyndigheterna en större eller mindre del av ombyggnads- kostnaderna som avdragsgilla reparationskostnader. Därtill är sedan ränte- kostnader avdragsgilla. Detta är förhållanden som kan påverka det pris som olika fastighetsägarekategorier är beredda att betala för en fastighet och som särskilt syns gynna konventionellt beskattade företag och enskilda personer som har intäkter från annan verksamhet än bostads- förvaltning.

Det är således uppenbart att enskilda fastighetsägare, företag och fysiska personer, kan utnyttja nuvarande skatteregler ifråga om avdrag och periodisering på sådant sätt att de framstår som klart gynnade i förhållande till allmännyttiga och kooperativa bostadsföretag.

Ett enkelt exempel kan illustrera detta påstående. Vi antar att ett allmännyttigt bostadsföretag och en enskild fastighetsägare (fysisk eller juridisk person) äger identiska fastigheter, bygger om dem på exakt samma sätt och till samma kostnad. Vi kan också anta att hyrorna i de båda fastigheterna efter ombyggnaden är desamma (de avvikelser som är möjliga om prövning av hyrans skälighet skett enligt 48 & hyreslagen är inte av den arten att de rubbar exemplets innebörd). Driftskostnaderna är också lika för fastigheterna. Den enskilde fastighetsägaren förutsätts ha intäkter även av annan verksamhet än den berörda fastigheten.

Exemplet är vidare idealiserat såtillvida att ombyggnadskostnaden i överensstämmer med det låneunderlag som fastställs för statlig belåning. Bottenlångivaren förutsätts inte heller lämna lån som överstiger 70 % av

ombyggnadskostnaden. Allmännyttigt Enskild fastighetsägare bostadsföretag (fysisk person eller företag) 1 Ombyggnadskostnad 100 000 100 000 Bottenlån, statligt län 100 000 85 000 Egen nominell finansiering — 15 000 Skattemässigt avdragsgill reparationskostnad (30 % av ombyggnadskostn) 30 000 Skattereduktion, återbäring (50 % skattesats) 15 000 Verklig ka pi talinsats — — Kapitalkosth (avrundat till 4 % av lånebeloppet) 4 000 3 400

Nettointäkt (hyra minus kapitalkostnad minus drifts- kostnad) per år

Om marginalskatt eller skattesats överstiger 50 % blir resultatet med de angivna förutsättningarna ett finansieringsöverskott för den enskilde fastighetsägaren. Parentetiskt kan nämnas att aktiebolagens skattesats under år 1974 var ca 64 % genomsnittligt för landet. De erlägger inkomstskatt som beräknas proportionellt. För fysiska personer bör kalkylen göras med den marginalskattesats som gäller för vederbörandes inkomster.

Ett finansieringsöverskott erhålls också för den enskilde fastighetsäga- ren om den ombyggnadskostnad som skattemässigt är avdragsgill översti- ger 30 % av den totala. Det bör nämnas att en avdragsgill andel om 30 % är lågt angiven. I praktiken torde medges väsentligt större avdrag. Det bör också anmärkas att underskott som inte kan utnyttjas ett år kan fördelas som förlustavdrag under flera. Detta innebär att företag eller enskild kan planera på sådant sätt att största möjliga skattereduktion erhålls.

För det allmännyttiga bostadsföretaget är det ointressant om ombygg- nadskostnaden är avdragsgill eller inte, helt eller delvis (avdrag medges inte). Dessa företag saknar nämligen intäkter från annan verksamhet, från vilka avdrag kan göras i skattereducerande syfte.

För de kooperativa bostadsföretagen är situationen snarlik den som gäller för de allmännyttiga bostadsföretagen. Vissa invändningar skulle kunna anföras mot exemplet ovan. Som angivits både i antagandena och i de kommentarer som lämnats omedel- bart efter tablån visar exemplet att situationen för den enskilde fastig- hetsägaren snarare är ännu mer gynnsam i praktiken. En invändning av annat slag går ut på att en beskrivning i en viss situation inte ger en rättvisande bild av förhållandena på litet längre sikt. Ett generellt problem vid en sådan analys är valet av kalkylförutsättningar. Det är uppenbart att resultatet av sådana beräkningar är mycket känsligt för skilda antaganden om inflationsutveckling, räntor och ränteförändringar, hyresutveckling och marknadsprisförändringar. Man tvingas också som kalkylförutsätt- ning ta ställning om fastigheten behålls i en ägares hand eller inte m m. Nu ger emellertid inte sådana beräkningar någon information av vikt om hur priserna för äldre fastigheter påverkas. Vad vårt exempel visar är att fastighetspriserna påverkas av de beskattningsmässiga fördelar, på kortare eller längre sikt, som fastighetsägare som beskattas enligt konventionell metod kan erhålla om de har inkomster av annan verksamhet.

Det är uppenbart att beskattningsreglerna har stor betydelse för om bostadssaneringen skall kunna genomföras på avsett sätt. Det ovan anförda ger anvisning om att nuvarande förhållanden under vissa omstän- digheter verkar uppdrivande på fastighetsprisnivån och därmed minskar möjligheterna att genomföra en bostadsomvandling på sociala grunder. Det förhållandet att allmännyttiga och kooperativa bostadsföretag vid en sammanvägning av beskattnings- och finansieringsförutsättningarna i åt- skilliga fall är handikappade i förhållande till enskilda måste uppmärk- sammas i ett vidare perspektiv.

Vissa ekonomiska förutsättningar för förvärv och ombyggnad av bostads- hus överväganden och förslag

Ovan har vi redovisat gällande regler för statlig långivning vid ombyggnad av flerfamiljshus. Liksom civilutskottet anser vi att det nu finns skäl att aktualisera förändringar. Som fördelar med att medta ingångsvärdet i låneunderlaget kan nämnas man får i princip kostnadsneutralitet mellan ny— och ombyggnad med

hänsyn till räntebidrag, — man får lånemöjlighet till viss del av kontant köpeskilling för lågt belånade fastigheter,

— man får underlag för att sanera lånebilden och möjlighet att ordna enhetslån under statslånet även vid ombyggnader.

Som svårigheter med en förändrad låneunderlagsberäkning kan nämnas — beräkningen av ingångsvärdet, särskilt vid ombyggnad av mindre

omfattning där ingångsvärdet representerar en stor del av pantvärdet, — ökade anspråk på prioriterade lånemedel för utvidgning och omplace-

ring av befintliga lån — en svårighet som inte får överdrivas eftersom det till övervägande del torde bli fråga om omplaceringar. — risken för fastighetsprisstegringar.

Framför allt av hänsyn till risken för fastighetsprisstegringar vill vi föreslå att ingångsvärdet beaktas vid ombyggnad av flerfamiljshus på så sätt att det belopp för tomt— och grundberedningskostnader som skulle ha ingått i låneunderlaget om låneärendet avsett nybyggnad också inräknas i låneunderlaget vid ombyggnad. ] detta sammanhang bör påpekas, att lägestillägg och saneringstillägg som tidigare endast ingick i pantvärdet fr o m den 1 juli 1975 inräknas i låneunderlaget.

1 fall av mindre omfattande ombyggnad bör det ingångsvärde som beaktas i låneunderlaget reduceras i förhållande till normalfallen, exem- pelvis med utgångspunkt i en genomsnittlig relation mellan ingångsvärde och ombyggnadskostnad eller pantvärde. I kombination med bostads- finansieringsförordningens markvillkor motverkas enligt vår mening fastighetsprisstegringar tillfredsställande av den valda metoden att beakta ingångsvärdet i låneunderlaget.

En översiktlig bedömning av genomsnittliga pantvärden och låneunder- lag vid ombyggnad av flerfamiljshus ger vid handen att dessa fn uppgår till ca 65 000 resp 45 000 kr per lägenhet. Vid en årlig ombyggnadsverk- samhet omfattande 10 000 lägenheter skulle den prioriterade delen av kreditmarknaden behöva omfatta ytterligare ca 150 mkr till följd av vårt förslag. Vi vill emellertid understryka, att det i det stora flertalet fall torde komma att röra sig om omplaceringar av lån.

Vi vill också erinra om vår iandra sammanhang framförda principiella inställning till prioriteringsfrågorna. Bostadsbyggandet regleras genom ramar. När ramarna fastställs skall man bl a ta hänsyn till situationen på kreditmarknaden. Kreditbrist kan således begränsa ramarnas omfattning. Denna begränsning är att föredra framför en relativt godtycklig avgräns- ning av prioriterade kreditändamål.

Finansiering och beskattning

Ovan har vi redovisat hur beskattningens effekter gynnar konventionellt beskattade fastighetsägare i förhållande till allmännyttiga och koopera- tiva bostadsföretag vid ombyggnad. Enligt vår uppfattning finns tekniska lösningar för att uppnå den önskvärda neutraliteten. Vi förutsätter, liksom skatteutskottet (SkU 1975125), att dessa frågor blir föremål för beredning inom bostadsdepartementet.

6.5.2 Sammanslagning av bostadslägenheter

Inledning

Vi har på flera ställen i detta betänkande pekat på behoven att slå samman lägenheter i bostadsbeståndet. 1 föregående avsnitt föreslår vi vissa ändringar av byggnadslagstiftningen som bla syftar till att ge kommunen möjligheter att påverka lägenhetsfördelningen vid fysisk planering och byggnadslovgivning.

Dessa förslag påverkar emellertid inte de ekonomiska förutsättningarna för lägenhetssammanslagning eller styrmedel av annat slag som kan förenas med statligt finansieringsstöd.

Bostadslån för ombyggnad

I samband med saneringsverksamheten utgår statliga lån som även kan omfatta kostnader för lägenhetssammanslagning. De grundläggande förut- sättningarna för bostadslån för ombyggnad regleras i 8 & bostadsfinansie- ringsförordningen. Där anges bl a att ombyggnaden skall medföra en väsentlig ökning av bostadsvärdet. Om det hus som byggs om fyller ett varaktigt behov krävs också nybyggnadsstandard i väsentliga avseenden.

Kravet på en väsentlig ökning av bostadsvärdet vid ombyggnad torde ha innebörden att husets och lägenheternas utrustningsstandard skall i förändras väsentligt. En ändrad lägenhetsfördelning torde däremot intei | sig innebära en väsentlig ökning av bostadsvärdet även om lägenheter slås samman så att de svarar bättre mot det långsiktiga bostadsbehovet. Sammanslagningar i ett i övrigt hyggligt och modernt hus kan därför inte * nu genomföras med stöd av bostadslån annat än i särskilda fall. De särskilda fall som avses regleras genom 9 % andra stycket bostads- l finansieringsförordningen. Bostadslån för ombyggnad kan utgå för för- ändring av lägenhetssammansättningen, således både lägenhetssamman- slagning och lägenhetsuppdelning, i bostadsområden med tomma lägen- heter. Om betydande hyresförluster kan begränsas genom en ändrad lägenhetsfördelning kan lån utgå utan hinder av regeln om bostadsvårde i 85 första stycket 1 och regeln om förlustrisk i 15 ä 2 efter beslut av regeringen.

Enligt vår uppfattning bör man öppna en ny lånemöjlighet för lägenhetssammanslagningar mot bakgrund av det dokumenterade behovet att förändra lägenhetssammansättningen i stora delar av det moderna bostadsbeståndet, i detta sammanhang framför allt i flerfamiljshus som

tillkommit före 1960-talet.

Bostadslån för ombyggnad bör således kunna utgå för lägenhets- sammanslagningar även om det inte samtidigt sker en väsentlig ökning av bostadsvärdet eller ombyggnaden leder till nybyggnadsstandard. Vi kommer nedan att föreslå att bidrag skall utgå för lägenhetssammanslag- ningar under en försöksperiod. Tills vidare bör långivningen samordnas med bidragsgivningen. Formellt bör lån för sammanslagning av lägenheter regleras genom en ny paragraf i bostadsfinansieringsförordningen, 9 b 5. Förslag till komplettering av förordningen redovisas i bilaga 8.

Styrning genom bostadsfinansieringsförordningen

Bostadsfinansieringsförordningen innehåller f n inte regler som möjliggör en direkt påverkan av lägenhetsfördelningen i ett låneobjekt.

I föregående avsnitt 6.4 föreslår vi att byggnadsnämnden, vid prövning av ansökan om byggnadslov, skall tillse att åtgärd som avses i ansök- ningen inte strider mot bla kommunens bostadsförsörjningsprogram. Eftersom byggnadslov är en förutsättning för bostadslån erfordras nu inga särskilda föreskrifter om reglering av lägenhetsfördelning i bostads- finansieringsförordningen.

Detta utesluter naturligtvis inte att bostadsmyndigheterna kan pröva lägenhetsfördelningen i ett låneärende mot bakgrund av nuvarande villkor för lån. Bla kan bestämmelserna om att bostäderna skall fylla ett varaktigt behov och att det inte skall föreligga påtaglig förlustrisk för lån innebära att även lägenhetsfördelningen bör övervägas när låneansök- ningen prövas.

Bidrag för lägenhetssammanslagningar

Det finns anledning att ifrågasätta om de lånemöjligheter för lägenhets- sammanslagningar som berörts här är tillfyllest för att stimulera samman- slagningsverksamheten i tillräckligt stor omfattning. Små lägenheter i flerfamiljshus är generellt sett outhyrda i liten utsträckning. De små lägenheter som finns i det äldre moderna beståndet är påtagligt attraktiva i det kortsiktiga perspektivet. Några fastighetsekonomiska skäl att lägga samman lägenheter föreligger därför vanligen inte.

Några säkra uppgifter om ombyggnadskostnader som hänför sig enbart till förändrad lägenhetsfördelning föreligger inte. Det ligger också i öppen dag att det kan vara mycket svårt att skilja den typen av kostnader från övriga ombyggnadskostnader. Stora skillnader kan också uppkomma mellan olika hus till följd av planlösning, den byggnadstekniska konstruk- tionen m m. Det har dock i åtskilliga fall framhållits att kostnaderna utgjort hinder mot sammanslagningar.

För att stimulera till lägenhetssammanslagningar finner vi det påkallat att tillfälligt införa ett statligt bidrag till sammanslagningar av bostadslä- genheter. Bidragsgivningen bör pågå under en treårsperiod. Om erfaren- heterna av verksamheten är positiva vid utgången av perioden bör man inte utesluta en förlängning. Bidragsbeloppet bör då anpassas efter

kostnadsutvecklingen. Bidragen bör förbehållas flerfamiljshus som är så stora att lägenhets- sammanslagningar inte leder till att husen blir en- eller tvåfamiljshus. Bidraget bör utgå i förening med bostadslån för ombyggnad. Låneunder— laget skall då självfallet reduceras med bidragsbeloppet. Enligt vår uppfattning bör lägenhetssammanslagning medföra en ökning av antalet lägenheter som är 3 rk och större. Endast åtgärder som

leder till detta resultat bör berättiga till bidrag. Det hade varit önskvärt att kunna relatera bidragsbeloppet till kostna- derna för lägenhetssammanslagningen. I det stora flertalet fall torde emellertid detta ställa sig ogörligt. Om lägenheter slås samman i samband med en omfattande ombyggnad i övrigt, något som tills vidare måste be- traktas som normalfallet, är en kostnadsseparering i praktiken omöjlig. Vi föreslår därför att bidraget bestäms till ett enhetligt belopp för varje sammanslagen lägenhet, oavsett omständigheterna i övrigt. Beloppet bör vara 10 000 kr.

1 avsnitt 5.4 har vi som en målsättning angett avgången genom sammanslagningar av moderna lägenheter till 10 000 per år för perioden 1976-85. Övrig avgång genom sammanslagningar i flerfamiljshus kan uppskattas till 6 000 per år. Målsättningen är hög och kommer sannolikt inte att kunna uppnås under 1970-talet. Vi uppskattar den totala årliga kostnaden för bidrag till ca 75 mkr under treårsperioden. Det bör då beaktas att låneunderlagen vid ombyggnad minskar med ungefär samma belopp och att således utlåningen blir ca 25 mkr mindre.

Den formella utformningen av bidragsgivningen framgår av bilaga 9.

Läneunderlag vid nybyggnad

En långsiktig riktig lösning är givetvis att bostadshusen byggs på sådant sätt att framtida förändringar är möjliga. Dagens byggteknik med lägenhetsskiljande väggar av plats-uten betong eller förtillverkade ele- ment i åtskilliga nybyggda flerfamiljshus gör förändringar svåra och dyrbara. Givetvis spelar också planlösning, vatten- och avloppsstammar, ventilationstrummor m rn stor roll för möjligheterna till senare föränd- ringar.

Vi avser nu inte i första hand ändringar av rumsindelningen o d inom lägenhetens ram, även om detta kan vara en intressant kvalitet som gör det möjligt för hushållet att ändra planlösning efter personlig smak. Vi avser framför allt möjligheten till framtida förändringar av lägenhetsin-del- ningen i huset. Termen elasticitet används ofta för detta senare.

Elasticitet kan tänkas vara ägnad att möta framtida förändringar av komsumenternas anspråk och behov. Därigenom öppnas en möjlighet att för längre tid bibehålla vissa förutsättningar för en allsidig hushållssam- mansättning. Därtill kommer utvecklingen som vi behandlat i annat sammanhang sannolikt att fortgå mot anspråk på större utrymme. Vidare kan elasticiteten vara en beredskap för andra förändringar som är svåra att förutse, såsom ändrade levnadsvanor eller nya typer av hushållsbild- ningar. Skall denna beredskap nås krävs dock att inte endast smålägenhe-

ter förbereds för sammanslagning med intilliggande lägenhet, utan även att andra möjligheter bör finnas till ändringar i lägenhetsfördelningen inom en byggnad.

Ett elastiskt byggande kan därför tänkas vara en investering, som på längre sikt ökar husets användbarhet och därmed höjer dess kreditvärde. Statiska lösningar är sannolikt enklare att genomföra och billigare i det korta perspektivet.

Krav eller rekommendationer inom detta område skulle enligt vår bedömning kunna vara väl motiverade, under beaktande av både långsik- tiga bostadssociala aspekter och mer renodlade kreditvärdesbetingade. Det är dock uppenbart att ett tekniskt underlag för krav eller rekommen- dationer beträffande elasticitet ännu saknas. Däremot är det önskvärt att ett underlag tas fram på vilket projektörer och byggherrar kan basera rationella beslut med hänsyn till konsekvenser av långsiktiga lösningar. Vi har uppmärksammat bostadsstyrelsen på denna fråga i remissyttrande år 1973 över ”Förslag till bostadsnormer” från styrelsens tekniska byrå.

_ Vi föreslår att reglerna för beräkning av låneunderlag ändras på sådant sätt att de särskilda kostnaderna för förberedelse av ändrad lägenhetsin- delning inryms i låneunderlaget. Vi-saknar möjlighet att nu beräkna hur mycket den totala ramen för statens bostadslångivning skulle behöva öka av detta skäl. Enligt vår bedömning är det inledningsvis fråga om små totala belopp. En ändring av lånereglerna får dock stor betydelse för finansiering av det enskilda projektet. Med tiden bör allt fler hus byggas med elastiska planlösningar. Därav ökande krav på utlåningens storlek torde till stor del komma att kompenseras av rationaliseringar när elasticitet blir ett reguljärt inslag vid byggande.

6.5.3 Fysisk miljö Tomt och grundberedning

Fro m är 1973 belånas kostnader för mark, trafikanläggningar, vatten- och avloppsanläggningar, elledningar, parkanläggningar, grovplanering, grundberedning samt viss administration genom ett belopp för tomt— och grundberedningskostnad i låneunderlaget. Belopp för tomt- och grund— beredningskostnad fastställs för en kommun eller kommundel av länsbo- stadsnämnden efter framställning av kommunen. Beloppen är differen- tierade efter hustyp.

Friliggande småhus hänförs till grupp 1. Övriga hus, dvs flerfamiljshus och icke friliggande småhus, ingår i grupp 2. Grupp 2 indelas i fyra klasser, A, B, C och D. För grupp 1 samt för grupp 2, klass A uttrycks beloppen (beloppet för tomt- och grundberedningskostnad samt läges- och standardtillägget) i kr/hus. För övriga klasser i grupp 2 uttrycks beloppet i kr/m2 våningsyta.

Vid införandet av grupp- och klassindelningen var syftet med klassin- delningen att i grupp 2, klass A belåna hus med mindre än två våningar, i klass B hus med två våningar men mindre än tre, i klass C hus med tre och fyra våningar och i klass D hus med fem våningar eller fler. För att markera gränserna mellan de olika klasserna används kvoterna 1,7, 2,7

resp 5 som uttryck för förhållandet mellan den totala våningsytan och normallvåningsytan i ett låneobjekt. Kvoterna har blivit helt avgörande för bedömning av klasstillhörighet medan syftet med klassindelningen, att våningsantalet skall vara avgörande härvidlag, har kommit i bakgrun- den. En effekt är att ”lånearkitektur” har uppkommit. Den tar sig uttryck i att husen ritas så att förhållandet mellan den totala våningsytan och normalvåningsytan blir något mindre än 1,7 resp 2,7.

Klassindelningens styrande inverkan genom ”lånearkitektur” synes främst bero på att de fastställda beloppen upplevs som opåverkbara och därigenom anses utgöra en av förutsättningarna för projektering i stället för att med vissa förbehåll enbart utgöra en finansieringsfaktor som är möjlig att ändra. Om det dessutom inte är paritet mellan de fastställda beloppen för de olika klasserna medför detta lätt ”lånearkitektur” för att hustypen skall passera en klassgräns mot gynnsammare belåning.

Vi förutsätter att man gör en översyn av gällande anvisningar i syfte att komma till rätta med de här anförda nackdelarna.

Vid fastställelse av belopp för tomt- och grundberedningskostnader skall länsbostadsnämnden i princip bevaka att kommunen kommer upp till en viss minimistandard för fysisk miljö. Kommunala ambitioner därutöver skall berättiga till län om merinvesteringen är rimlig i förhållan- de till resultatet. Olikheter mellan kommuner i fråga om fastställda belopp kan således både uttrycka skillnader i kostnadsläge och ambitions- nivå vid i övrigt jämförbara förutsättningar. Skillnader därutöver kan bero på att kommuner i olika hög grad avstår från att påföra byggnads- projekt exploateringskostnader som kan inrymmas i beloppet för tomt- och grundberedningskostnader. Vi anser att de nuvarande reglerna för belåning av tomt- och grund- beredningskostnader ger finansiella förutsättningar för att skapa bla friytor och trafikanläggningar av god standard. Det är dock inte klart om kommunerna i tillräckligt hög grad utnyttjat de möjligheter gällande regler för markbelåning ger i dessa avseenden. Vi föreslår därför att bostadsstyrelsens information om principerna för belåning av tomt- och grundberedningskostnader intensifieras.

Finplanering och tomtutrustning

Kostnaderna för åtgärder i syfte att skapa en god utemiljö i bostadsområ- den genom iordningställande av marken m m skall vid statlig belåning huvudsakligen täckas av tilläggen i låneunderlaget för finplanering och tomtutrustning. Finplaneringstillägget skall motsvara kostnaderna för iordningställande av tomtens planterings— och gräsytor (matjordsskikt, gräsfrö mm) och hårdgjorda ytor som inte erfordras för områdets trafikförsörjning. Plantering av träd och buskar samt skyddsåtgärder under byggnadstiden för bevarande av befintliga träd och terrängpartier ingår också i beloppet. Kostnaderna för sådana körbara cykel- och gångvägar som erfordras för områdets trafikförsörjning samt för bilupp- ställningsytor skall täckas av aktuellt schablonbelopp för tomt- och grundberedningskostnad liksom kostnader för parkanläggningar och lek-

platser utanför tomtmark.

Eftersom kostnaden för finplaneringsåtgärderna blir beroende av mängden iordningställd markyta utgår tilläggsbeloppet med f n 15 kr per m2 friyta, varmed avses sådan tomtyta som inte upptas av byggnader, vägar eller parkeringsplatser. Beloppet skall multipliceras med orts- och tidskoefficient och är maximerat till 3 000 kr/lägenhet före omräkning med koefficienter. Där ortskoefficienten understiger 1,00 görs endast omräkning med tidskoefficient.

Kostnaden för anordningar på tomten, såsom lekutrustning, soffor, staket, vindskydd, cykelställ m ni skall täckas av tilläggsbeloppet för tomtutrustning. Eftersom mängden sådan utrustning bör stå i proportion till det antal boende som utnyttjar eller betjänas av anordningarna utgår beloppet med högst 10 kr per m2 våningsyta hos byggnaderna på fastigheten inom 1000 kr per lägenhet eller dess motsvarighet betr lokaler. Beloppen, vilka även omräknas med orts- och tidskoefficienter enligt ovan, är skälighetsprövade och utgår för sådana utrustningsenheter eller anläggningar som kan förväntas vara de boende till påtaglig nytta.

Vi anser att beloppen för finplanering och tomtutrustning är alltför små för att möjliggöra en önskvärd utformning av de ändamål för vilka beloppen är avsedda. Framför allt måste det föreligga finansiella förut- sättningar att skapa en fysisk miljö som ger barnen möjligheter till meningsfulla aktiviteter. Anordningar för sådana ändamål finansieras huvudsakligen genom beloppen för finplanering och tomtutrustning. Det finns inte nu några skäl att utvidga de ändamål som beloppen avser. Däremot bör man skapa möjligheter att välja fler alternativ och bättre utföranden.

Vi föreslår därför att tilläggen för finplanering och tomtutrustning fördubblas. Detta innebär att tillägg för finplanering bör göras med 30 kr per m2 friyta, dock högst 6 000 kr per lägenhet. Tillägget för tomtutrust- ning bör utgå med 20 kr per m2 våningsyta, dock högst 2 000 kr per lägenhet.

Förslagen medför att de sammanlagda låneunderlagen ökar med högst 80 mkr per år vid aktuell produktionsvolym. Den statliga utlåningen ökar därigenom med ca 25 mkr.

From den 1 juli 1975 utgår statliga bidrag till miljöförbättrande åtgärder. I detta sammanhang förutsätts att de boende tar aktiv del i planeringen och utformningen av åtgärderna. Det är lika angeläget att de boende får påverka den yttre miljön vid nybyggnad och ombyggnad. De nuvarande rutinerna för utbetalning av statliga lån gör det svårt att avvakta de boendes synpunkter på exempelvis inköp av lekutrustning mm. Vi föreslår därför att utbetalningsrutinerna för de statliga lånen ändras så att delar av belopp för finplanering och tomtutrustning kan utbetalas i efterhand för att de boende skall få möjligheter att påverka användningen av dessa medel.

6.5.4 Läneunderlag och pantvärde allmänt

Bakgrund

Den principiella metoden för beräkning av låneunderlag och pantvärde har varit i stort sett oförändrad sedan år 1962. Ovan har redogörelse lämnats för i vilka avseenden metoden vid ombyggnad skiljer sig från den som tillämpas vid nybyggnad.

Om produktionskostnaden vid nybyggnad överstiger pantvärdet kan denna del av produktionskostnaden, den s k överkostnaden, inte finansie- ras vare sig med statligt lån eller med bottenlån. Byggherrar som har projekt med överkostnad hänvisas till att finansiera denna med relativt kortfristigt topplån eller med eget kapital. Allmännyttigt bostadsföretag kan, om kommunal borgen ställs som säkerhet för statslånet, under vissa uttryckliga förutsättningar utnyttja inteckning i statslånets förmånsrätts- läge som säkerhet för topplån avseende överkostnad.

» överkostnaderna, som de kan utläsas av låneunderlagsgruppens material, var relativt måttliga under perioden 1968—1973. Genomsnitt- ligt för hela landet varierade överkostnaderna för nybyggda flerfamiljshus i exploateringsområde mellan 0,2 och 3,1 % av pantvärdet. Överkostna- derna för gruppbyggda småhus låg under samma tid genomsnittligt något högre, mellan 3,2 och 8,2 %. De högre överkostnaderna för småhusen torde till stor del förklaras av marknadsförhällandena. De starkt stigande byggnadskostnaderna under åren 1973 och 1974 har emellertid medfört höjda överkostnader. För år 1974 uppgick de genomsnittligt till nära 4 % för såväl flerfamiljshus som småhus. . Låneunderlagsgruppens statistik baseras på uppgifter om kostnader och pantvärden m m i preliminära låneansökningar. Dessa uppgifter granskas av förmedlingsorgan och länsbostadsnämnd. Kostnadsstegringar under byggnadstiden som inte motsvaras av pantvärdehöjningar slår igenom i höjda överkostnader. Överkostnaderna enligt slutliga lånebeslut har många gånger legat väsentligt över de preliminära överkostnaderna. Denna skillnad bör emellertid utjämnas genom den metod för anpassning av låneunderlags- och pantvärdenivån till kostnadsutvecklingen inom bostadsbyggandet som numera tillämpas. Detta utesluter inte att över- kostnaderna kan vara besvärande och att metoden att bedöma överkost- nader med utgångspunkt i preliminära beslut kan ha lett till felbedöm- ningar. Man kan inte heller utesluta att alltför låga produktionskostnader i vissa fall redovisats i samband med låneansökningar.

För ombyggnad gäller en i stort sett motsvarande situation om den verkliga ombyggnadskostnaden överstiger den som låneunderlag accepte- rade.

Överväganden

Överkostnader representerar dels ett finansieringsproblem, dels ett kapitalkostnadsproblem. Första årets kapitalkostnad är ca 4 procent för den räntebidragsberättigade delen av låneunderlaget för flerfamiljshus. En överkostnad kan med nuvarande ränteläge uppskattas medföra en årlig

kapitalkostnad på mellan 10 och 16 % för den delen av produktionskost- naden.

De förutsättningar som gällde när reglerna för låneunderlag och pantvärde fastställdes har förändrats i väsentliga avseenden. Skillnaden mellan låneunderlag och pantvärde har också minskat påtagligt med tiden. Enligt våra ovan redovisade förslag skulle också förhållandena vid 4 ombyggnad komma att förändras väsentligt.

Nuvarande regler torde i avsevärd grad ha sin grund i en strävan att ; med hjälp av de statliga lånereglerna dämpa en förutsedd höjning av * produktionskostnaderna. Någon säker indikation på att detta blivit fallet i finns inte. Bostadsbyggnadssektorn är inte skild från och kan inte ! avskärmas från övrigt byggande. Detta innebär att priserna på material, löner och omkostnader i stort följer allmän inflation och påverkas därtill av konjunkturväxlingar. Förändring av finansieringsunderlagets nivå har också genomförts regelmässigt till följd av allmänna prisförändringar inom byggnadssektorn. Visserligen har de genomsnittliga överkostna- derna varit låga men detta kan inte tas till intäkt att produktionspriserna i realiteten påverkats av de statliga reglerna. I själva verket torde som nämnts ovan ha förekommit att vid låneansökningar angivits produk- tionskostnad under den verkliga för att inte begäran om statligt lån skulle avslås. I de fall upphandling skett med de statliga finansieringsreglerna som grund för att bestämma priset, exempelvis i totalentreprenadens form, kan ifrågasättas om detta alltid lett till ett långsiktigt gott resultat även om finansieringsproblemet lösts nöjaktigt.

Väsentliga förändringar av förutsättningarna för en omprövning av pantvärde/låneunderlagssystemet tillkom emellertid genom riksdags— beslut hösten 1974 om ett s k markvillkor och föreskrift om konkurrens vid upphandling som förutsättningar för statligt bostadslån i flertalet fall.

Helt nya möjligheter öppnas därmed för att under normala omständig- heter använda produktionspriset som finansieringsunderlag vid nybygg- nad. Efter en övergångstid, under vilken de nya reglerna etableras och ger effekt på byggherrars och byggmästares beteende, bör produktionskost- naden direkt kunna användas som låneunderlag vid nybyggnad. För ombyggnad bör modifiering göras endast i de avseenden som vi ovan berört i vårt förslag rörande finansiering av ingångsvärde. Vi föreslår därför att denna fråga tas upp till prövning.

Eftersom vi förutser att en ändring av detta principiella slag kan ta viss tid att genomföra har vi utformat våra förslag i avsnitten 6.5.1*6.5.3 oberoende av detta senaste övervägande.

6.6 Skydd mot vräkning

6.6.1 Allmänna överväganden

Har en hyresgäst till följd av betalningsförsummelse förverkat hyres- rätten kan han sägas upp omedelbart. Flyttar han inte godvilligt kan han

vräkas genom myndighets försorg. Vräkning är alltid en drastisk åtgärd som medför allvarliga konsekvenser för hyresgästen och hans familj. Förutom de psykiska påfrestningar som en vräkning innebär, medför den i allmänhet att hyresgästen och hans familj tvingas byta bostadsområde med allt vad detta innebär i fråga om avbrutna kontakter med grannar, ny miljö för barnen och i övrigt ändring av invanda förhållanden.

Ett uppbrott från en bostad innebär alltid en omställning. Denna kan var mer eller mindre svår beroende på hushållets situation och orsaken till flyttningen. Sker flyttningen tvångsvis blir självfallet påfrestningen sär— skilt stor.

Vi anser att vräkning bör anlitas som en sista utväg. Det är möjligt att vräkning kan vara en rationell åtgärd från fastighetsägarens utgångspunkt. Han har då gett upp hoppet om att få in hyran och vill få lägenheten disponibel för uthyrning till annan så snart som möjligt. Någon lösning på den utsatta familjens situation är däremot inte en vräkning. I ett större perspektiv kan förhållandena tvärtom riskera att försämras. Kommunen bör därför ges möjlighet att ingripa och se till att familjen får bo kvar om kommunens bedömning av de sociala förhållandena ger till resultat att vräkning inte bör ske. Någon skyldighet för kommunen att ingripa skall självfallet inte föreligga men kommunen bör regelmässigt ges denna möjlighet.

6.6.2 Nuvarande ordning m m

Hyresavtal rörande bostadslägenhet är i princip förenat med ett s k direkt besittningsskydd, som i princip innebär att hyresgästen har rätt att vid hyrestidens utgång få hyresförhållandet förlängt. Bestämmelserna om bostadshyresgästs besittningsskydd finns i 45—53 åå hyreslagen (12 kap jordabalken benämns här och i fortsättningen hyreslagen).

Besittningsskydd föreligger enligt 45 5 första stycket hyreslagen inte vid vissa slag av upplåtelser, nämligen då hyresavtal avser möblerat rum eller lägenhet för fritidsändamål och hyresförhållandet upphör innan det varat 9 månader i följd, eller då lägenhet utgör de] av upplåtarens egen bostad. Besittningsskydd föreligger inte heller om hyresrätten är för- verkad eller om för hyresavtalets ställd säkerhet försämras och hyres- gästen inte på anfordran ställer ny säkerhet med vilken hyresvärden skäligen kan nöjas.

I 46 5 första stycket p 1—10 anges olika situationer då hyresgästens besittningsskydd bryts i det enskilda fallet.

I 42 & hyreslagen anges de situationer som kan leda till att hyresrätten förverkas. Uppräkningen är uttömmande. En hyresvärd kan således inte genom förbehåll i hyresavtal bestämma ytterligare grunder för förver- kande. Enligt 42 5 första stycket p 1 är hyresrätten i princip förverkad om hyresgästen dröjer med betalning av hyra utöver två vardagar efter förfallodagen.

Om inte annat avtalats skall betalning av hyra som skall utgå i pengar erläggas senast sista vardagen före varje kalendermånads början eller, om hyran beräknas för kortare tid än en månad, senast sista vardagen före

början av den tid för vilken hyran beräknas. För bostadslägenhet som omfattar högst fyra rum, varvid kök räknas som rum, får dock den hyra som belöper på annan kalendermånad än den första betalas senast sista vardagen före månadens början även om avtal träffats om tidigare förfallodag (20 & hyreslagen).

Hyresrätten kan även förverkas om hyresgästen åsidosätter vissa andra skyldigheter enligt hyreslagen eller hyresavtalet.

När hyresrätten är förverkad, är hyresvärden berättigad att säga upp hyresgästen till avflyttning.

Om hyresrätten förverkas pga hyresgästens betalningsförsummelse, men betalning sker innan hyresvärden gjort bruk av sin rätt att säga upp avtalet, kan hyresgästen enligt 43 & hyreslagen inte därefter skiljas från lägenheten på den grunden. Om hyresrätten förverkats genom betalnings- försummelse och hyresvärden p ga därav sagt upp avtalet, har hyres- gästen möjlighet att återvinna hyresrätten. Enligt 44% första stycket hyreslagen kan hyresrätten således återvinnas genom att hyran betalas eller nedsätts hos överexekutor senast tolfte vardagen efter det att hyresgästen, i den ordning som gäller för uppsägning, delgetts underrät- telse om att han genom att betala hyran på angivet sätt äger återvinna hyresrätten. I awaktan på att hyresgästen visar sig ha fullgjort vad som behövs för att återvinna hyresrätten, får beslut om vräkning icke meddelas förrän 14 vardagar förflutit från det att hyresgästen delgetts underrättelsen.

Med stöd av 44 & tredje stycket har regeringen fastställt formulär till underrättelse som skall användas i förevarande fall (kungörelsen, 1973: 199, om underrättelse enligt 12 kap 44 & jordabalken).

Enligt 44 å andra stycket gäller inte bestämmelserna om återvinningi fall då skyldighet att flytta inträder inom kortare tid än en månad efter det att hyresrätten förverkades.

Enligt 47 å andra stycket hyreslagen är hyresgästs make i vissa situationer berättigad att få förlängning av hyresavtalet. Sådan rätt kan föreligga också när hyresrätten är förverkad. Bestämmelserna i 47 å andra stycket hyreslagen äger enligt 47 a & samma lag motsvarande tillämpning ifråga om den som enligt lagen (1973:651) om ogifta sammanboendes gemensamma bostad har rätt att vid upplösning av samlevnaden överta hyresrätten.

Lagen (l936:320) om skydd mot vräkning vid arbetskonflikter inne- håller särskilda bestämmelser som hindrar vräkning av arbetstagare från lägenhet som upplåtits åt honom på grund av hans arbetsanställning. Om arbetstagaren upphör med arbetet med anledning av konflikt, får yrkande om vräkning av denne i princip inte bifallas förrän tre månader har förflutit från det att han upphörde med arbetet. Denna skyddsregel gäller emellertid inte om arbetstagaren befinns skyldig att flytta från lägen- heten på grund av dröjsmål med betalning av hyra.

När hyresrätten har förverkats och återvinning av denna inte kan ske är hyresgästen efter uppsägning skyldig att flytta. Gör han inte det kan hyresvärden hos överexekutor begära handräckning för avhysning av hyresgästen (vräkning). Bestämmelserna om överexekutors rätt att för-

ordna om vräkning av hyresgäst finns i 192 & utsökningslagen (187731 5 l). Hyresvärden kan även utverka domstols dom eller utslag i lagsök- ningsmål med förordnande om sådan handräckning. Förordnande om vräkning verkställs av utmätningsman (kronofogdemyndighet). Vräkning får inte ske med mindre hyresgästen senast fyra dagar dessförinnan blivit underrättad av utmätningsmannen om att verkställighet begärts (193 5 första stycket utsökningslagen). Utmätningsmannen får, om förhållan- dena föranleder därtill, medge särskilt anstånd med vräkningen under högst en vecka eller, om synnerliga skäl föreligger och vissa andra förutsättningar är uppfyllda, under högst fyra veckor (193å andra stycket utsökningslagen).

F n pågår inom justitiedepartementet en översyn av utsökningslagen. Till grund för översynen ligger lagberedningens betänkande Utsöknings- balk (SOU 197322) och remissyttranden över detta. Det kan antas att en ny utsökningsbalk kommer att innehålla mera detaljerade regler om vräkning än de nuvarande.

6.6.3 Ökat skydd mot avhysning vid betalningsförsummelse

Av redogörelsen för nuvarande ordning framgår att hyresgästs försum- melse att betala hyran enligt hyresavtalet kan medföra att hyresrätten förverkas och att hyresgästen blir skyldig att flytta.

Betalningsförsummelse torde vara den vanligaste anledningen till att hyresrätten förverkas och därmed också till att vräkning sker. Det förekommer att hyresvärdar regelmässigt tar kontakt med kommunens sociala myndighet när någon hyresgäst börjar slarva med hyresbetal- ningarna.

Vräkning till följd av betalningsförsummelse torde ofta kunna und- vikas, tex genom att social myndighet träder emellan och betalar förfallen hyra. En nackdel är emellertid att myndigheterna ofta får vetskap om förhållandet på ett alltför sent stadium, nämligen när hyresrätten redan har förverkats och återvinningsmöjligheten gått för- lorad. Om hyresgästen inte själv tar kontakt med myndigheten och berättar om sin situation, får myndigheten nämligen i regel vetskap om den hotande vräkningen först genom meddelande från utmätnings— mannen. Det kan här nämnas att kronofogdemyndigheterna regelmässigt underrättar de sociala myndigheterna i kommunen om inkomna ansök- ningar om vräkning.

Vräkning kan som ovan nämnts genomföras förhållandevis snabbt. Anstånd får lämnas högst en vecka och under särskilda omständigheter högst fyra veckor.

Har hyresrätten förverkats och återvinningsmöjligheten försuttits, beror det på hyresvärdens goda vilja om betalning av förfallen hyra vid detta sena tillfälle är tillräcklig för att undvika vräkningen. I många fall får man emellertid räkna med att hyresvärden även av andra anledningar — som kanske inte i och för sig utgör grund för förverkande av hyresrätten eller medför att rätt till förlängning av hyresförhållandet inte föreligger vill bli av med en obekväm hyresgäst och därför inte återtar vråknings-

ansökan.

Vi anser att den nuvarande ordningen inte är tillfredsställande. Av skäl som angetts i det föregående bör bostadshyresgästerna så långt det är möjligt slippa att tvångsvis flytta från sin invanda bostadsmiljö. Ofta ligger det också i kommunens intresse att förhindra vräkningar. Vanligen blir det i sista hand kommunen som på ett eller annat sätt får skaffa ny bostad åt hyresgästen och hans familj. Enligt vår uppfattning bör man försöka finna en lösning som öppnar möjlighet för kommunen att hjälpa hyresgästen innan skyldigheten för denne att flytta har inträtt. En förlängning av den tidsfrist som kronofogdemyndigheten kan lämna innan vräkningen sker, är inte tillräckligt. Den kan endast ge kommunen Ökat rådrum att finna annan bostad, tillfällig eller permanent, åt den

vräkta familjen. Olika vägar kan väljas för att ge kommunen möjlighet att bevara hyresrätten åt hyresgästen. En möjlighet är att utsträcka återvinnings- fristen, tex till en månad, samt att föreskriva att underrättelse till hyresgästen enligt 44 5 första stycket hyreslagen också skall innehålla en uppmaning till denne att underrätta kommunens socialvårdande organ om uppsägningen, om han anser sig behöva hjälp för att betala skulden. Ett annat sätt är att föreskriva att återvinningsfristen enligt 44 % första stycket hyreslagen inte börjar löpa förrän underrättelse enligt samma lagrum delgetts såväl hyresgästen som kommunen.

Den förra lösningen har den nackdelen att den överlämnar åt hyres— gästen själv att ta initiativ till en förfrågan om socialhjälp. Fortfarande råder det hos många ett motstånd mot att begära sådan hjälp.

Med den senare lösningen vinner man den fördelen att kommunen får möjlighet att ta initiativ till att bevara hyresrätten. Denna lösning förordas därför. Lösningen kan genomföras genom ett tillägg till 445 första stycket hyreslagen av innebörd att återvinningsfristen i samma lagrum börjar löpa först sedan den kommun, inom vilken lägenheten är belägen, delgivits underrättelse om uppsägningen och anledningen till den. För att i görligaste mån undvika dröjsmål vid ärendets handläggning inom kommunen bör det av lagtexten framgå att kommunen i före- varande fall företräds av socialnämnden. Vi förutsätter att underrättelse till socialnämnd skall betraktas som handling i ärende rörande socialhjälp och att den som sådan är underkastad sekretess. För utformning av ändringen, se bilaga 12.

Den föreslagna ändringen i 44å hyreslagen förutsätter därtill en ändring av kungörelsen (19731199) om underrättelse enligt 12 kap 44 & jordabalken. Underrättelse till kommun bör sålunda innehålla upplysning bl a om hyresgästens namn och adress, lägenhetens belägenhet, förver— kandegrunden och hyresskuldens storlek. Något förslag till sådan kon— sekvensändring har vi emellertid inte utarbetat.

Direktiv rn m

6.7 Anvisnings— och förträdesrätt till bostäder och lokaler

6.7.1 Kort om bakgrunden

Med anknytning delvis till frågor om totalmiliön och i syfte att motverka segregerade bostadsområden föreslogs i motionerna 11657 och 111765 till 1970 års riksdag en översyn av anvisningsnormerna för kommunal bostadsförmedling samt prövning av en förordad rätt att återkräva statligt bostadslån av låntagare som utan skälig anledning vägrar acceptera bostadssökande som anvisats av den kommunala förmedlingen.

Önskemålet att i möjligaste mån undvika social skiktning i bostads- områden anknöt enligt statsutskottet (SU 1970250, rskr 152) i inte oväsentlig del till de kommunala bostadsförmedlingarnas faktiskt tillämpade anvisningsnormer och låntagarnas vilja att fullfölja normernas syften. Även enligt utskottets mening borde en översyn göras av de normkrav som staten ställer som förutsättning för länsbostadsnämnds beslut om bostadsförmedling som villkor för bostadslån. I detta samman- hang borde även prövas möjligheterna att som lånevillkor eller eljest kunna stadga påföljd enligt motionärernas intentioner.

I boendeutredningens direktiv anförs att de kommunala bostadsför- medlingarna är av betydelse för att medverka till en allsidig hushålls- sammansättning i bostadsområdena. Hänvisning görs vidare till ovan nämnda utskottsutlåtande. De sakkunniga får som ett led i den del av utredningsarbetet som aVSer bostadssegregationen i uppdrag att göra den av riksdagen önskade översynen och prövningen.

Frågorna har sedan återkommit i riksdagen vid olika tillfällen. Bl a föreslogs i motion 1971 :451 riksdagen besluta om obligatorisk kommu- nal bostadsförmedling. Liknande förslag hade enligt civilutskottet (CU 1971112) behandlats vid tidigare riksdagar och därvid avstyrkts under hänvisning bland annat till att en sådan förmedling skulle kräva en omfattande lagstiftning. Tillämpningen av denna skulle bli tungrodd och förutsätta en omfattande kontrollapparat för att bli effektiv. Andra medel borde tillgripas enligt utskottets mening. Bland annat hänvisades .till kommunernas ökade möjligheter att tillförsäkra sig anvisningsrätt. I

enlighet med utskottets förslag avslogs motionen.

De kommunala bostadsförmedlingarna

De första kommunala bostadsförmedlingarna tillkom redan före första världskriget. Under åren 1914—18 tog statsmakterna vissa initiativ till utveckling av denna verksamhet på grund av de störningar som rådde på bostadsmarknaden. I sk hyresstegringslagar intogs bestämmelser om kommunal bostadsförmedling för städer och större stadsliknande sam- hällen. Eftersom utbudet av lägenheter var litet, blev dessa initiativ inte framgångsrika. Avveckling av förmedlingsverksamheten skedde efter ganska kort tid.

I samband med den bostadsbrist som uppstod under och efter andra

världskriget aktualiserades denna fråga på nytt. Bl a intogs vissa bestäm- melser om bostadsförmedling i lagen (1942z429) om hyresreglering m m. Dessa bestämmelser saknar nu aktualitet.

I lagen (1947:523) om kommunala åtgärder till bostadsförsörjningens främjande mm (bostadsförsörjningslagen) regleras bla kommunernas åtgärder för att underlätta för de bostadssökande att skaffa en lämplig bostad.

Enligt l & äger kommun ställa medel till förfogande för att nedbringa den enskildes kostnader för anskaffande eller innehav av en fullvärdig bostad. Vid en lagändring år 1959 förtydligades paragrafen så, att den ej endast avsåg personer som redan var bosatta inom kommunen, utan även sådana som sökte bostad där.

Enligt 2 % skall kommunerna genom lämpligt organ fortlöpande samla uppgifter om bostadsförsörjningen i kommunen och på begäran under— rätta bostadssökande om möjligheterna att få bostad i kommunen, bostädernas belägenhet, storlek och utrustning, bostadskostnader samt andra förhållanden som bostadssökande behöver kännedom om. I proposi- tion 19672101 med förslag om ändringi bostadsförsörjningslagen anförde departementschefen bl a att i kommuner där bostadsförmedling är anordnad, borde verksamheten anknytas till denna. Vi behandlar frågan om kommunens informationsskyldighet och lämnar förslag till vidgad sådan skyldighet i avsnitt 6.3.

År 1967 infördes en paragraf, 4 5, i bostadsförsörjningslagen (SFS 19672309), som ersatte 10 % hyresregleringslagen. Enligt denna paragraf äger regeringen förordna att kommun skall anordna avgiftsfri bostads- förmedling. Vidare kan kommuner i område som kan anses utgöra en enhet i bostadsförsörjningshänseende åläggas att anordna en gemensam sådan förmedling och tillämpa enhetliga grunder vid anvisning av bostä- der. Om förordnande om gemensam bostadsförmedling meddelats, skall de deltagande kommunerna handha denna i kommunalförbund. (Jfr bostadsförmedlingsutredningens betänkande Gemensamma bostadsför- medlingar, SOU 196551, och Kommunal bostadsförmedling, SOU l967zl). Något förordnande om kommunal bostadsförmedling enligt denna paragraf har inte getts.

Genom ändring den 1 juli 1973 har i bostadsförsörjningslagen införts en paragraf, 5 &, enligt vilken kommunen kan uppställa som villkor för förmedling av bostad att sökanden genom att utnyttja sin bytesrätt medverkar till att tidigare innehavd lägenhet anvisas genom bostadsför- medlingen.

Vari denna medverkan skall bestå anges inte i lagen. Hyresgästens medverkan kan bestå antingen i att han själv skaffar en sk värdför- bindelse från den förutvarande hyresvärden, dvs en skriftlig utfästelse från värdens sida att hyra ut den ledigblivna lägenheten till person som anvisas av kommunen och som värden kan godta som hyresgäst, eller i att hyresgästen lämnar tjänsteman hos bostadsförmedlingen fullmakt att företräda honom i bytesärende. Enligt 35 % hyreslagen har kommunen eller i förekommande fall kommunalförbund som handhar en för två eller flera kommuner gemensam bostadsförmedling då rätt att självständigt

föra talan hos hyresnämnden om tillstånd till överlåtelse av hyresrätten.

Det bör här slås fast att en bostadsförmedling, som för talan i ett bytesärende hos hyresnämnd antingen som part enligt 35 å tredje stycket hyreslagen eller som ombud för den hyresgäst som anvisats ny bostad, inte har bättre rätt i bytesärendet än om hyresgästen själv fört talan. Att kommunen förmedlat ny bostad till den förutvarande hyresgästen är en omständighet som inte kan beaktas i tillståndsärendet.

Det finns också andra aspekter på frågan. Så länge ett hyresförhållande består — och det upphör inte bara därför att hyresgästen flyttar från lägenheten — har hyresvärden anspråk på att få hyra för lägenheten. Till dess att hyresförhållandet upphör (efter uppsägning eller överenskom- melse) eller ny hyresgäst tillträder är den tidigare hyresgästen betalnings- skyldig för hyran. ] vilken utsträckning som kommunerna i bytesärenden påtar sig det ekonomiska ansvaret efter det att hyresgästen har lämnat lägenheten är inte känt. Det finns dock anledning anta att det inte förekommer särskilt ofta. Man torde också kunna utgå från att kom- munerna inte heller vill begära att den tidigare hyresgästen skall stå för hyreskostnaden till dess att bytesfrågan är löst och kommunen fått in en ny hyresgäst i lägenheten. Detta kan dra ut på tiden genom att olika hyressökandes lämplighet prövas i hyresnämnden.

Statens hyresråd har på vår begäran gjort en förfrågan hos samtliga hyresnämnder om i vilken omfattning bostadsförmedlingarna uppträtt som sökande eller ombud för sökande i ärende angående lägenhetsbyte.

Endast vid hyresnämnderna i Stockholm och Göteborg har förekom- mit ärenden angående lägenhetsbyte i vilka bostadsförmedlingen uppträtt som sökande med stöd av 35% tredje stycket hyreslagen. Endast vid hyresnämnderna i Stockholm har bostadsförmedlingen uppträtt som ombud för sökande, dvs fall där bostadssökande hos förmedlingen förbundit sig att medverka till att förmedlingen får anvisningsrätt till den lägenhet han lämnar. (Jfr 5 & bostadsförsörjningslagen och 645 andra stycket bostadsfinansieringsförordningen. Se även nedan.)

Kommuns bostadsanvisningsrätt som följd av statliga lånebestämmelser m m

Mot bakgrund av bl a bostadsförmedlingsutredningens överväganden be- handlades, i proposition 1967 :l 00 angående riktlinjer för bostadspolitiken m m, frågan om bostadsförmedlingarnas tillgång till lägenheter. I bostads- lånekungörelsen (19671552) infördes möjligheter för kommuner att få beslut om lån meddelade under vissa förutsättningar. Dessa bestämmelser har utan ändring överförts till bostadsfinansieringsförordningen (1974: 946).

På framställning av kommun kan således länsbostadsnämnden besluta att bostadslån för hus med hyres- eller bostadsrättslägenheter kommer att beviljas och får övertas endast om lånesökanden tillförsäkrar kommunen rätt att förmedla upplåtelse av bostäderna (64 % första stycket). Vidare kan länsbostadsnämdnen på kommunens begäran besluta att lån för småhus, som skall bebos av låntagaren, kommer att beviljas endast- om

denne medverkar till att kommunen får rätt att förmedla upplåtelse av bostad, som han hyr eller innehar med bostadsrätt men lämnar i samband med inflyttningen i huset (64 å andra stycket).

Länsbostadsnämnden får föreskriva en kommunal bostadsförmedlings- rätt som villkor för lånebeslut endast under förutsättning att den kommunala bostadsförmedlingen i princip omfattar alla hus som uppförs med statliga bostadslån (65 5).

Har inte kommunen senast två månader före beräknad inflyttningsdag anvisat innehavare som ”skäligen bör godtagas” förfogar låntagaren (hyresvärden eller bostadsrättsföreningen) själv över bostaden.

Kommunerna har i förhållandevis liten utsträckning utnyttjat möjlig- heterna att kräva anvisningsrätt till bostadslägenheter som villkor för statliga lån. Förutom i storstadsområdena tillämpas denna anvisnings- möjlighet för närvarande i färre än tio kommuner.

Viss oklarhet har ansetts råda om denna rätt för kommunen att förmedla bostadslägenhet endast omfattar första upplåtelse eller också gäller när lägenhet blir ledig därefter. Uttalanden i proposition 19671100 har innebörden att kommunens förmedlingsrätt endast skulle avse första— gångsupplåtelse. I den därefter utfärdade bostadslånekungörelsen (1967: 552) anges emellertid att länsbostadsnämndens beslut omfattar både beviljande och övertagande av lån. De i sammanhanget relevanta bestäm- melserna har år 1974 överförts utan ändring från 1967 års bostadslåne- kungörelse till bostadsfinansieringsförordningen. Innebörden är således att kommunens förmedlingsrätt behålls även om fastigheten byter ägare och den nye ägaren övertar det statliga bostadslånet. Den naturliga följden härav vore att förmedlingsrätten finns kvar så länge statligt bostadslån kvarligger för fastigheten. Det är troligt att dessa oklara förhållanden bidragit till att kommunal bostadsförmedling endast i mindre omfattning omfattat äldre statsbelånade lägenheter.

Sammanfattningsvis: för att kommunen skall ha rätt att förmedla statligt belånad bostadslägenhet gäller bla, dels att kommunen bedriver bostadsförmedling, dels att länsbostadsnämnden efter framställning av kommunen i lånebeslut förordnat att kommunen skall ha sådan rätt. Rätten kan endast avse bostadshus för vilket beslut skall fattas om beviljande eller övertagande av bostadslån. En viktig förutsättning är också att den kommunala bostadsförmedlingen i princip skall omfatta samtliga hus som uppförs med bostadslån.

Några sanktionsbestämmelser mot fastighetsägare som bryter mot meddelade föreskrifter i bostadsfinansieringsförordningen finns inte, ej heller möjlighet att ändra hans beslut om vem han vill godtaga som boende. Möjligheten till prövning av tillstånd att överlåta hyreslägenhet enligt 35 % tredje stycket hyreslagen kan visserligen utnyttjas ivissa fall, t ex i samband med att en hyresgäst flyttar in i statligt belånat småhus och medverkar till att den lägenhet han lämnar får anvisas genom bostadsförmedlingen. Det bör påpekas att prövningen därmed endast indirekt och som följd av andra omständigheter kan komma att omfatta bostadslägenhet i hus som uppförts med stöd av statligt bostadslån.

% l l l

6.7.2 Allmänna Överväganden

Vi vill inledningsvis understryka att den nuvarande bostadsmarknads- situationen i många avseenden avviker från den som rådde långt fram under 1960-talet och som låg till grund för vissa överväganden om generell eller obligatorisk bostadsförmedling. Det gällde då — när efter- frågan avsevärt översteg tillgången att finna en lämplig form för fördelning av bostäder till de bostadssökande.

Situationen nu är i vissa avseenden väsentligt annorlunda. Vi lägger nedan i detta avsnitt fram förslag om anvisningsåtgärder mot en speciell bakgrund. Vi anser det likväl befogat att ytterligare rekapitulera några överväganden som gjorts i olika sammanhang.

Vissa statliga initiativ

Redan vid tillkomsten av hyresregleringslagen blev frågan om behovs- prövning på bostadsmarknaden uppmärksammad. Det fick bl a till följd att departementschefen i proposition 19422201 rörande hyresregleringen framhöll att den kommunala bostadsförmedlingen borde bedrivas så att företräde i möjligaste mån lämnades familjer med barn och dem som ämnade ingå äktenskap. Erforderliga föreskrifter borde därför intas i de kommunala instruktionerna för förmedlingsverksamheten.

Denna fråga återkom de närmaste åren därefter i form av motioner med förslag till lagstiftning om bla s k obligatorisk bostadsförmedling. Dessa yrkanden lämnades utan bifall ända till år 1951, då riksdagen ställde sig bakom kraven på en utredning. Hyresregleringskommittén erhöll detta uppdrag.

I direktiven underströks att det gällde att anordna en behovsprövning bland de bostadssökande i en eller annan form. Detta kunde reellt innebära regleringar av högst olika beskaffenhet. Med den föreslagna regleringen åsyftades givetvis inte att till någon större del avhjälpa bostadsbristen som sådan, utan endast att åstadkomma en riktigare fördelning av det bostadsbestånd som vid varje tidpunkt stod till förfogande. Hyresregleringskommittén avlämnade år 1952 betänkandet Behovsprövning på bostadsmarknaden (SOU l952z37).

Kommittén gjorde en ingående analys av konsekvenserna av om de enskildas frihet att sluta avtal om upplåtelse av bostäder inskränktes. Detta skulle få betydelse både för de bostadssökande och för dem som upplåter bostäder. I fråga om obligatorisk bostadsförmedling framhölls bla att åtskilliga fördelar därmed skulle vinnas. Härigenom skulle bl a lägenhetsbeståndet successivt bli mer effektivt utnyttjat. Flera nackdelar anfördes emellertid utöver den grundläggande — att utrymmet för enskilda initiativ inskränktes — tex svårigheter vid urvalsförfarandet, stora kostnader, möjlighet för kommunerna att förhindra inflyttning samt svårigheter att anordna ett besvärsförfarande.

Ett förslag till lagstiftning utarbetades, den s k bostadsanvisningslagen, vilken skulle avse lägenheter som nyproducerades eller eljest blev till- gängliga. Vidare diskuterade hyresregleringskommittén möjligheterna att

på frivillig väg åstadkomma en tillfredsställande fördelning av ledigblivna lägenheter. Detta byggde på tanken att påverka uthyrningspraxis hos lägenhetsupplåtarna dels genom deras intresseorganisationer, dels genom upplysning och propaganda. Kommittén stannade i sina slutliga över- väganden för denna s k frivilliglinje.

I proposition 19531151 förordade departementschefen att ett försök borde göras att komma till rätta med fördelningsfrågorna på bostadsmark- naden genom frivilliga överenskommelser med fastighetsägareorganisatio- nerna. Dessa förhandlingar resulterade i rekommendationer till dessas lokala medlemmar att tillämpa riktlinjer för lägenhetsupplätelse som var utarbetade mot bakgrund av den bristsituation som förelåg.

De kommunala bostadsförmedlingarnas roll

Utanför storstadsområdena finns kommunala bostadsförmedlingar i 100 kommuner, varav 39 finns i kommuner med mer än 30 000 invånare. Svenska kommunförbundet har på olika sätt följt bostadsförmedlings- verksamheten och rekommenderat kommunerna vissa riktlinjer bl a i PM av den 4 maj 1970 och den 30 augusti 1974. I den förra promemorian anförs i fråga om målsättningen för bostads- förmedlingen att den skall vara ett serviceorgan för den bostadssökande allmänheten men även för fastighetsägarna. Den skall lämna en allsidig information samt beakta behovet av en jämn befolkningsstruktur i nya och gamla bostadsområden. Särskild omsorg bör ägnas sökande som saknar bostad eller eljest har svåra bostadsförhållanden.

Förmedlingsarbetet bör bedrivas aktivt och anpassas till marknads- läget. Därvid anförs bla att de som inte av egen kraft kan klara bostadssituationen skall hjälpas i samråd med sociala myndigheter. För att få tillgång till lägenheter föreslås kommunerna utnyttja möjligheten till förmedlingsrätt för bostäder som finansieras med statliga lån och träffa avtal med fastighetsägare eller organisation av fastighetsägare om förmedling av både nybyggda lägenheter och s k successionslägenheter, dvs ledigblivna lägenheter i det äldre beståndet.

Det förändrade läget på bostadsmarknaden har medfört att inriktningen av bostadsförmedlingens verksamhet diskuteras i många kommuner. Kommunförbundets senare promemoria skall ses bla mot den bak- grunden. Den är avsedd att utgöra ett diskussionsunderlag vid föränd- ringar av förmedlingsverksamheten i kommunerna.

Inledningsvis anförs att den under 1960-talet rådande bristsituationen medfört att verksamheten hittills i hög utsträckning inriktats på att registrera bostadssökande och i turordning förmedla det knappa utbudet av lägenheter. Arbetet med att på ett aktivt sätt medverka till att förverkliga kommunens sociala målsättning har därmed kommit i andra hand. Den förändrade situationen borde skapa förutsättningar för en högre grad av måluppfyllelse vad gäller den sociala inriktningen.

Registrering anses kunna upphöra, åtminstone i kommuner med ett betydande lägenhetsöverskott.

Bostadsförmedlingsverksamheten bör i ökande utsträckning kunna

inriktas på information om aktuellt och planerat bostadsbyggande samt möjligheterna att erhålla eget hem eller lägenhet i olika delar av kommunen. Det kan ske genom tex en permanent bostadsutställning. Vidare bör upplysningar lämnas om var lediga lägenheter finns och vem som svarar för uthyrningen.

I promemorian anges att särskilda insatser krävs för vissa grupper av bostadssökande:

Förmedlingsverksamhet av detta slag kräver att kommunen har tillgång till lägenheter att förmedla. Möjligheterna för kommunen att skaffa sig garantier för förmedlingsrätt har tidigare berörts. För speciellt svårplace- rade fall kan kommunen skaffa bostäder för vidareuthyrning i andra hand. Det kan gälla såväl hyreslägenheter som bostadsrätter och småhus.

Många byggherrar, såväl privata som allmännyttiga, ställer ofta krav på en viss inkomst för att den bostadssökande skall godkännas som hyres- gäst. Detta förhållande som försvårar en jämn befolkningssamman- sättning i bostadsområdena måste motverkas på olika sätt.

Genom sitt ägarinflytande i de allmännyttiga bostadsföretagen har kommunerna goda möjligheter att tillförsäkra sig förmedlingsrätten till lägenheter i dessa företag. De allmännyttiga företagen bör i likhet med bostadsförmedlingen ses som ett medel att genomföra kommunens sociala målsättning för bostadsförsörjningen. Det starka sambandet mellan kommunen och företagen bör sålunda kunna utgöra en grundval för ett närmare samarbete vid anvisning av lägenheter.

Några frågor vid anvisning av bostad

Som angivits ovan spelar nu inte de generella bostadsfördelningsproble- men i de flesta kommuner samma roll som för mindre än tio år sedan.

Förändringarna på bostadsmarknaden har bla medfört att bostads- förmedlingarna haft svårigheter att förse värdarna med tillräckligt antal anvisningar med intresserade bostadssökande inom två månader före inflyttningen till nybyggda lägenheter (den tidsgräns som anges i bostads- finansieringsförordningen). Fastighetsägarna har därför i många fall successivt övertagit arbetet med att skaffa hyresgäster till nyproducerade bostadslägenheter. Detta gäller oavsett om kommunen skaffat förmed— lingsrätt enligt bostadsfinansieringsförordningen eller träffat frivilliga avtal med hyresvärdarna.

Bostadsförmedlingarna har i allmänhet endast liten tillgång till äldre lägenheter att anvisa bostadssökande. Detta kan förklara varför i vissa fall placeringen av s k sociala förturer i bostadsförmedlingarnas regi bidragit till att vissa bostadskvarter eller to m vissa hus fått ta emot ett stort antal familjer med sociala eller ekonomiska problem.

Vad vi särskilt vill uppmärksamma är således svårigheterna att anvisa bostad till vissa hushåll. Det kan gälla hushåll som av fastighetsägarna bedöms ha för svag ekonomi eller som inte anses vara önskvärda av andra skäl. Det kan emellertid även gälla hushåll utan dessa svårigheter. Det kan ibland vara svårt att finna lämpliga bostäder för dem som måste flytta inför en rivning eller ombyggnad. Rör det sig exempelvis om pensionärs- hushåll som under lång tid bott i en och samma lägenhet är skälen ofta starka för att bereda hushållet bostad i samma eller angränsande område.

Direkt uthyrning av bostadslägenheter, dvs utan att kommunen/ bostadsförmedlingen varit inkopplad, innebär ofta en effektivisering av själva uthyrningsproceduren. Förfarandet blir sannolikt ofta smidigare både för bostadssökande och hyresvärdar. Det ökar emellertid värdarnas möjligheter att gallra bland sökande som anmält sitt intresse. Det finns då uppenbara risker för att tex mångbarnsfamiljer, personer som i någon form har haft ekonomiska problem inte nödvändigtvis med hyran — och vissa invandrargrupper blir diskriminerade. j

En grundläggande förutsättning för att kommunen med stöd av |

' gällande författningar skall kunna hävda en rätt att anvisa bostad till en bostadssökande är att kommunen bedriver bostadsförmedling.

Inte ens i de fall då kommun utnyttjar sin förmedlingsrätt till nybyggda bostadslägenheter enligt bostadsfinansieringsförordningens

regler fungerar det alltid så att alla hushåll kan beredas lämplig bostad. |

Det finns nämligen, som anförts förut, inte några sanktionsmöjligheter inskrivna i bostadsfinansieringsförordningen, som kommun eller statlig myndighet kan tillgripa i de fall då fastighetsägare inte finner att han ”skäligen bör godtaga” den som anvisas av kommunen. Vi förutsätter att ; bostadsförmedlingen redan före anvisningen gjort en första bedömning av ] sökandens möjligheter att klara av hyran, att lägenhetsstorleken svarar % mot behovet etc. |

Ur ett tjänsteutlåtande från kontoret vid en av våra större bostadsför— medlingar kan följande citeras. Ärendet gällde inflyttningen till ett nytt stort bostadsområde med ett av de större byggnadsföretagen som fastig- hetsägare. Detta hade bl a inhämtat soliditetsupplysningar om de bostads- sökande.

| i

Kontoret kan icke underlåta att framhålla att byggnadsföretaget i sitt ställningstagande varit ytterligt restriktivt i sina bedömningar och att stor vikt från byggföretagets sida lagts på de betalningsanmärkningar, som kunnat konstateras. Vid de samtal, som kontoret har fört med berörda personer, har också framförts att betalningsanmärkningarna i flera fall blivit reglerade, samt att många av anmärkningarna kan ligga några år tillbaka i tiden. Flera har också framhållit, att hyran alltid gått i första hand och några anmärkningar mot sättet att sköta hyran ej förekommit hos dessa personer.

Avslutningsvis får kontoret framhålla, att det måste vara ytterst betänkligt om fastighetsägare, som uppför hus med statliga lån och på kommunens mark, vid bedömningen av sina hyresgäster skall införa så höga krav, att många bostadssökande ej har möjlighet att få den lägenhet, som de sökt. Bostadsförmedlingskontoret har ej några befogenheter eller andra möjligheter än genom förhandlingar försöka påverka hyresvärden att godkänna en bostadssökande, som rimligen enligt kontorets mening kan godtagas som hyresgäst.

De formella och praktiska möjligheterna till kommunal påverkan av flyttningarna inom det äldre bostadsbeståndet är ännu mer begränsade. Bl a är en naturlig följd av den i sig värdefulla lagstadgade bytesrätten att kommunerna och i viss mån även värdarna undandras möjlighet att påverka till vem en lägenhet uthyrs i samband med byte.

Den formella möjlighet som i vissa fall finns för kommuner att få förmedlingsrätten till äldre statligt belånade bostadslägenheter torde inte kunna utnyttjas praktiskt. Förutom de svårigheter som allmänt gäller ifråga om nybyggda lägenheter tillkommer bl a problemet för kommunen att få reda på om lägenhet blir ledig till uthyrning. Det bör här tilläggas att det i åtskilliga fall träffats frivilliga överenskommelser om samarbete mellan de kommunala bostadsförmedlingarna och vissa fastighetsägare när det gäller lediga lägenheter i beståndet.

Som ovan anförts har kommunen från och med den 1 juli 1973 enligt 5 % bostadsförsörjningslagen rätt att som villkor vid förmedling av bostad genom kommunal bostadsförmedling kräva, att successionslägenhet skall överlåtas till sökande som kommunen anvisar. Kommunen har vidare rätt att enligt 35 & tredje stycket hyreslagen få frågan prövad av hyresnämn- den och där självständigt föra talan. Någon möjlighet att föra talan genom besvär finns inte.

Enligt 35 % hyreslagen skall hyresnämnden kunna medge överlåtelse av hyresrätten (i detta fall till den av bostadsförmedlingen anvisade hyres- gästen) om det kan ske ”utan påtaglig olägenhet för vården”. Gösta Järtelius skriver härom i Hyra och Bostad (Hyresgästernas Riksförbund 1973) följande:

I huvudsak kan som påtaglig olägenhet endast åberopas antingen bristande betalningsförmåga hos byteskontrahenten eller att denne av andra skäl inte kan anses lämplig som hyresgäst i fastigheten, exempelvis på grund av familjens storlek, rörelse i bostaden, alkoholism etc. I ett fall gjordes gällande att det var en stor olägenhet för hyresvärden att hyresgästen skulle musicera i lägenheten.

Något krav på att bytet skall kunna ske utan olägenhet för annan hyresgäst har inte uppställts, tvärtom tog departementschefen avstånd från de uttalanden som Hsak (Hyreslagstiftningssakkunniga) gjort i den riktningen.

Ett påtagligt problem för närvarande — vilket vi också behandlar i kapitel 4 är tendenser till att hushåll med ekonomiska och/eller sociala problem koncentreras till särskilda bostadsområden och till särskilda byggherrar. I extremfall har kommunerna över huvud taget inte möjlighet att skaffa vissa bostadssökande en bostad på grund av vägran från hyresvärdarna.

Inriktning av åtgärder

Flera undersökningar och våra allmänna erfarenheter bekräftar att det är de som har den minsta valfriheten på bostadsmarknaden, som utgör en stor del av bostadsförmedlingarnas kundkrets. De kan inte av egen kraft ordna sin bostadsfråga. Möjligheterna att i samband med anvisning av bostad motverka bostadssegregation är givetvis begränsade. Den är resul- tat av mångåriga processer inom näringslivet och i samhället och av den ojämna resursfördelningen mellan hushållen. Anvisning av bostäder är emellertid ett av de medel som kan och enligt vår uppfattning bör användas.

Vår utgångspunkt är, som bl a redovisas i avsnitt 6.3, att kommunen skall medverka aktivt för att tillfredsställa bostadsbehovet och ge förut- sättningar för allsidig hushållssammansättning. Kommunen måste därför ha en formell och praktisk möjlighet att anvisa bostadslägenhet åt hushåll som har svårighet att lösa sin bostadsfråga. Vi avser därmed i första hand hushåll som har svårighet att bli accepterade av bostadsupplåtare, tex som följd av svag ekonomi eller tidigare betalningsförsummelser. Vi avser också hushåll som av sociala skäl, tex som följd av evakuering för ombyggnad eller rivning, bör beredas bostad av visst slag eller i visst område. I' dessa fall gäller att kommunen skall kunna agera med viss snabbhet för att nå rimliga lösningar för hushållen.

Vi har inte funnit anledning förorda att en generell bostadsförmed- lingsskyldighet införs för kommunen eller att obligatorisk förmedling av bostäder skall äga rum genom kommunalt organ. Skälen mot så genom- gripande åtgärder är mycket starka. De torde heller inte vara erforderliga för att nå de syften som vi anser vara väsentliga. Den senare tidens utveckling har, som nämnts, inneburit att kommunerna i de fall kommunal bostadsförmedling finns — förändrat verksamheten i riktning mot särskilda aktiviteter, allmän information, hjälp till vissa hushåll m m. I minskande omfattning sker en allmän förmedling av bostäder genom kommunens försorg.

En tänkbar lösning för att förbättra kommunens möjlighet att anvisa bostad är att till bostadsfinansieringsförordningen knyta påföljdsbestäm- melser. Avsikten därmed skulle vara att i praktiken minska fastighets- ägarnas möjligheter att undandra sig ett ansvar att ta emot hushåll av alla slag. Tänkbart vore exempelvis att statliga bostadslån inte utbetalades med mindre än att länsbostadsnämnden försäkrat sig om att fastighets— ägaren fullgjort vad som ankommer på honom i detta avseende. Möjlig- heten att vägra utbetalning av de statliga lånen kan emellertid endast användas för nybyggda hus eller i samband med ombyggnad.

Ett problem är också att fastighetsägarens enligt bostadsfinansierings— förordningen exklusiva rätt att avgöra vem han vill godta i så fall måste kunna underställas prövning. Ett hyresnämndsförfarand'e är tänkbart, varvid exempelvis anvisning i princip skulle godtas om den inte är till ”påtaglig olägenhet för hyresvärden”. Alternativt skulle den bostads- sökande godtas som kommunens bostadsförmedling anvisat.

Förändringar i bostadsfinansieringsförordningen av antytt slag innebär att det skulle behöva införas ett principiellt nytt inslag i denna. Med den traditionella uppbyggnad den har, skulle detta te sig jämförelsevis främmande. Eftersom det från flera utgångspunkter förefaller vara en olämplig åtgärd att säga upp de statliga lånen till omedelbar betalning när fastighetsägaren inte följer kommunens anvisningar i detta avseende, skulle en annan sanktion, tex böter, få väljas. Sådana regler finns emellertid inte i övrigt i förordningen. Eftersom vi föreslår en lösning som kan få verkan utöver de statligt belånade bostadslägenheterna, har vi inte funnit anledning föreslå någon ändring av förordningen. Vi förut- sätter dock att vid en översyn av förordningen också föreskrifterna om bostadsförmedlingsrätt görs effektivare så att syftet med dem kan säker-

ställas.

Med ändring av bostadsfinansieringsförordningen löses emellertid över- huvud taget inte frågan om att få tillgång till äldre statsbelånade bostäder och alla de lägenheter som inte är statligt belånade.

Vi anser att de nuvarande legala bestämmelserna om kommunens möjlighet att anvisa bostad behövs. Vi avser därmed 5 & bostadsförsörj- ningslagen, 355 hyreslagen och 64—66 åå bostadsfinansieringsförord— ningen. Vi anser att kommunerna, om de utnyttjar dessa bestämmelser, kan nå vissa positiva effekter. Författningsreglerna är emellertid otill— räckliga.

Vi föreslår att kommun i begränsad omfattning skall ges möjlighet att tilldela bostad åt visst hushåll i visst hus. Det bör i sådana fall ankomma på kommunen ensam att ha avgörandet över vem som skall tilldelas bostad. Väsentligt är därvid att kommunens rätt skall kunna utövas oberoende av om kommunen bedriver bostadsförmedling eller inte. Se vidare delavsnitt 6. 7.3 och bilagorna 10, 12 och 13.

Vi har vidare övervägt möjligheten att ge kommunen företrädes- eller anvisningsrätt till lokaler i vissa fall för att i dessa kunna inrymma verksamhet av betydelse för de boende iett område. Se vidare delavsnitt 6.7.4.

6.7.3 Bostadslagenheter överväganden och förslag

l | Kommun kan genom tillämpning av bestämmelser i bostadsfinansierings- j förordningen (1974:946) ha rätt att anvisa bostadshyresgäst i hus som * uppförts med stöd av statligt bostadslån. De i förordningen intagna bestämmelserna avser inte enbart nybyggda lägenheter utan förmedlings- j rätten kan även avse fall när lägenhet blir ledig efter förstagångsupplåtel- , sen. j Vi rekommenderar att de kommuner som bedriver bostadsförmedling , och som ännu inte utnyttjat dessa bestämmelser hos länsbostadsnämnden begär att sådan förmedlingsrätt skall beslutas som villkor för beviljande och övertagande av statligt bostadslån. Det krävs härvid att beslutet i princip omfattar samtliga hus som uppförs med stöd av bostadslån. Detta innebär emellertid inte att kommunen skall åta sig ett förmedlingsansvar och kommunen kommer kanske i många fall inte att anvisa bostads- sökande ens till flertalet lägenheter. Det ger dock ett ökat eftertryck åt en önskan från kommunen att anvisa bostad till hushåll som har svårt att lösa sin bostadsfråga.

Härutöver föreslår vi särskild lagstiftning. Denna är avsedd att ge kommun möjlighet att när kommunen finner det påkallat med hänsyn till bostadsförhållandena på orten och omständigheterna i det enskilda fallet — tilldela bostad som upplåts med hyres- eller bostadsrätt.

Kommunens handlande i dessa avseenden skall stå i överensstämmelse med intentionerna om att förutsättningar skall skapas för allsidig hus— hållssammansättning. Vi förutsätter därför att antalet fall i vilka kom- munen utövar sin rätt kommer att bli litet i varje enskild fastighet och att något ensidigt utnyttjande av vissa företag eller företagskategorier inte

kommer ifråga.

Huvuddragen i den föreslagna lagstiftningen är i övrigt följande. Kommunen får besluta i fråga om viss lägenhet eller viss typ av lägenhet inom del av kommunen att husägaren skall underrätta kommu- nen när lägenhet är ledig. Av denna skyldighet skall följa att han inte får teckna hyresavtal med annan än kommunen, förrän kommunen klargjort att den inte önskar disponera lägenheten.

Bostadstilldelning i de fall som kan bli aktuella får inte fördröjas genom att husägaren gör svårigheter vid förhandling om villkoren för upplåtelsen eller på annat sätt. Det är därför inte tillräckligt att ge kommun rätt att anvisa hyresgäst eller bostadsrättshavare. Kommunen måste också kunna bestämma att lägenheten skall upplåtas till den som kommunen anvisar.

En ordning som innebär att kommunen får bestämma åt vem en lägenhet skall upplåtas får inte medföra att husägaren åsamkas förlust till följd av uteblivna hyresintäkter eller avgifter genom att upplåtelse inte kan ske i avvaktan på att kommunen anvisar hyresgäst eller bostadsrätts— havare. När den lägenhet som kommunen vill disponera blir ledig bör därför kommunen i första hand bära ansvaret för ekonomiska förpliktel— ser som ett ianspråktagande av denna medför.

Ytterligare skäl talar för att kommunen skall åläggas skyldigheter vid utövandet av rätten att besluta åt vem lägenheten skall upplåtas. De bostadssökande som kommunen vill hjälpa kan nämligen i många fall förutsättas ha behov av biträde även vid överenskommelse med upplåta- ren om villkoren för upplåtelsen. Kommunen bör därför spela en aktiv roll vid upplåtelsen och utformningen av villkoren för denna.

De anförda skälen talar för att kommunens tilldelningsrätt utformas på följande sätt i en särskild lag, benämnd lag om upplåtelse av bostadslägen- het i vissa fall, bilaga 10. Bostadslägenhet som omfattas av kommunens beslut får iprincip inte hyras ut till annan än kommun. Husägaren skall underrätta kommunen när lägenheten är ledig för uthyrning. Om kommunen vill ta en viss ledigbliven lägenhet i anspråk och meddelar upplåtaren härom, skall hyresavtal beträffande lägenheten anses ha träffats mellan husägaren och kommunen på villkor som husägaren uppställt. I annat fall får lägenheten upplåtas åt annan. De hyresvillkor som gäller för upplåtelse till kommu- nen, skall på kommunens begäran prövas av hyresnämnden. Vid sådan prövning skall hyreslagens regler om hyra och andra villkor vid förläng- ning av hyresavtal äga motsvarande tillämpning.

Bestämmelserna om hyreslägenhet skall äga motsvarande tillämpningi fråga om lägenhet som uppläts med bostadsrätt. Beträffande villkoren vid sådan upplåtelse skall dock gälla att hyresnämnden på begäran av kommunen får jämka dessa, om de inte är skäliga.

Den föreslagna ordningen bör inte avse alla bostadslägenheter. I fråga om hyreslägenheter bör reglerna i princip vara tillämpliga på lägenheter som husägaren regelmässigt hyr ut för annat ändamål än fritidsändamål. Undantag bör göras för lägenheter som upplåts i andra hand, vissa tjänstebostäder m fl.

I fråga om bostadsrättslägenheter bör reglerna endast tillämpas vid upplåtelse av lägenhet med bostadsrätt, medan överlåtelse av en redan upplåten bostadsrätt bör vara undantagen. Frågan om vem som skall få övertaga en bostadsrätt är oftast beroende på det pris en förvärvare är beredd att betala. Om kommunen önskar överta en bostadsrätt, bör den vara hänvisad att konkurrera med andra spekulanter.

Vidare skulle undantag kunna vara befogat för upplåtelse av bostads- rätt som sker åt någon som deltagit i bildandet av bostadsrättsföreningen och som därefter oavbrutet varit medlem i föreningen. Detta kunde vara påkallat med hänsyn till det fallet att några personer själva tar initiativ till att bilda en bostadsrättsförening för att lösa sin bostadssituation. Om kommunen i ett sådant fall fick rätt att förvärva en bostadsrätt till lägenhet i huset skulle det kunna innebära att en person, som gått samman med andra i en grupp och kanske redan gjort ekonomiska uppoffringar, kunde bli utan lägenhet. Vi föreslår emellertid att sådant undantag inte görs. Det skulle öppna möjlighet för många bostadsrätts- föreningar att lämna lagens tillämpningsområde. Vi förutser dock att kommunen i praktiken mera sällan kommer att utöva sin rätt i fall som åsyftats ovan. Skall undantag likväl lagfästas bör det gälla de bostadsrätts- föreningar i vilkas hus få lägenheter inryms, exempelvis fem eller mindre.

Husägare som underlåter att underrätta kommun om ledig lägenhet eller som i strid mot kommuns beslut upplåter lägenhet åt annan än kommunen bör vara underkastad straffsanktion. Upplåtelseavtal som husägaren i strid mot kommunens beslut ingått med annan bör av hänsyn till den sistnämnde, som ofta får antas vara i god tro, inte drabbas av ogiltighetspåföljd. Om emellertid lägenhet hyrs ut åt annan än kommu- nen efter det att kommunen har meddelat att den önskar ta lägenheten i anspråk och upplåtelse till kommunen alltså anses ha skett, får kommu- nen dock företräde till lägenheten (jfr 7 kap 22 & första stycket jordabalken).

Sedan kommunen fått dispositionsrätten till en lägenhet bör den från fall till fall kunna avgöra i vilken form den bostadssökande bör disponera lägenheten. Antingen kan hyres- eller bostadsrätten överlåtas eller också kan upplåtelse ske i andra hand. Om kommunen väljer andrahandsupp- låtelse har den fortfarande ansvar som hyresgäst respektive bostadsrätts- havare gentemot husägaren. Kommunen skall inte behöva inhämta husägarens tillstånd för att överlåta eller hyra ut lägenheten i andra hand.

Kommunens rätt att överlåta bostadslägenhet eller upplåta denna i andra hand bör gälla oavsett om kommunen fått besittningsrätten med stöd av den föreslagna lagen eller på annat sätt.

De enskilda detaljerna i förslaget om upplåtelse av lägenhet till kommun behandlas utförligare i kommentarer till den föreslagna lagen, bilaga 10. Som följd av förslaget till ny lag krävs ändringar i hyreslagen samt i bostadsrättslagen, bilaga 12 respektive bilaga 13.

Förslaget innebär att den nu rådande avtalsfriheten vid upplåtelser av förevarande slag inskränks. Husägaren kommer, om kommun vill utöva den föreslagna rätten, inte att kunna motsätta sig att träffa avtal med kommun om upplåtelse av lägenhet. Vidare blir innehållet i

hyresavtal i viss utsträckning reglerat genom att hyreslagens regler om bruksvärdeshyra och andra hyresvillkor vid förlängning av hyresavtal görs tillämpliga redan från upplåtelsen. Skälet till detta är att hyresvärden eljest för det speciella fallet skulle kunna ställa sådana villkor vid upplåtelse eller överlåtelse, exempelvis om hyrans storlek, att kommu— nens rätt i praktiken inte kan utövas.

Vidare ställs vissa krav på villkor som skall gälla vid upplåtelse av l bostadsrätt. Rätten att vägra medlemskap i bostadsrättsförening in- j skränks och undantag från stadgeenliga skyldigheter kan förekomma för ' viss föreningsmedlem.

De föreslagna inskränkningarna i avtalsfriheten anser vi inte vara så betydande att de får bilda hinder mot den föreslagna lagstiftningen. För de grupper vi främst vill värna om kan avtalsfriheten vara av ringa värde även i ett läge då det råder god tillgång på lägenheter. Vi anser det därför motiverat att för särskilda fall göra ett så långtgående ingrepp i avtalsfri- heten som vi föreslagit.

Vi förutsätter att kommunen utövar sin rätt till upplåtelse i förhållan- devis begränsad omfattning i varje särskild bostadsrättsförening. Bostads- rättsföreningen är ett kooperativt boende grundat på förutsättningen att de boende är medlemmar i föreningen och tar ett både individuellt och , kollektivt ansvar för föreningens ekonomi och praktiska förvaltning. Ett i ' varje särskild bostadsrättsförening mera omfattande kommunalt innehav i av bostadsrätter upplåtna till uthyrning eller anvisade till icke medlem- 5 mar skulle kunna innebära minskat intresse från bostadsrättshavarnas sida ' utan någon motsvarande reell betydelse för kommunens möjligheter att [ tillgodose bostadsbehovet för särskilda hushåll.

I detta sammanhang bör också beaktas, att ett stort antal bostadsrätts- föreningar organiseras och kommer till stånd inom ramen för en koopera- tiv organisation. Medlemskap i en kooperativ förening på orten kan vara

1 1

villkor för upplåtelse av bostadsrätt i för medlemmarnas räkning upp- förda bostadsrättsprojekt. Bostadsrätterna upplåts därvid till medlem- marna i turordning efter den tid de inträtt i föreningen och uppfyllt vissa villkor för anvisning till bostadsrättslägenhet. Förhållandet har beaktats vid utformningen av villkor i samband med kommunal bostadsförmed- ling, där således kommunen från kommunal förmedling äger undantaga bostadsrättslägenheter i t ex sådana fall då visst bosparande presterats (64 och 65 55 bostadsfinansieringsförordningen). Det ligger i sakens natur att kommun för varje särskild bostadsrättsförening bör utöva sin rätt så att tilldelning kan ske till medlemmarna efter turordning i rimlig utsträck- ning.

Vi har ovan inte angivit vilket organ inom kommunen som skall kunna utöva kommunens befogenheter i enlighet med vårt förslag. Befogen- heterna bör tillkomma kommunens styrelse. Fullmäktige bör emellertid kunna besluta att annat organ än kommunstyrelsen skall utöva dessa befogenheter. Vi förutsätter att det principiellt viktiga beslutet —- för vilka fastigheter och vilka lägenheter kommunen vill utöva sin rätt — fattas av kommunens styrelse. För den handläggning som sedan erfordras inom kommunen sedan lägenhet blivit ledig torde annat organ, exempel—

vis socialnämnd eller bostadsförmedling, eller befullmäktigad tjänsteman kunna svara.

Avslutningsvis vill vi framhålla att det i praktiken sannolikt kommer att uppkomma få fall när den föreslagna lagen uttryckligen behöver åberopas eller böter utdömas. Den föreslagna lagstiftningen kommer nämligen att medverka till en önskvärd attitydförändring.

För bostäder som upplåts med äganderätt gäller särskilda förutsätt- ningar. För äldre småhus gäller frågan om och i vilken utsträckning kommunen skall medverka vid förvärv för visst hushåll. För nya grupp- byggda småhus kan kommun ställa krav på tilldelningsregler m m, framför allt i samband med markupplåtelse. Huruvida någon bestämmelse där- utöver skall knytas till bostadsfinansieringsförordningen får övervägas särskilt.

6.7.4 Lokaler — Överväganden

I den befintliga tätbebyggelsen finns behov av att kunna inrymma nya verksamheter. Det kan tex gälla lokaler för barnstugor och lokaler för pensionärernas fritidsaktiviteter. Man kan också räkna med att behovet av lokaler för vård av handikappade kommer att öka för att minska det 5 k institutionsboendet. Det innebär att man söker placera handikappade av olika slag (rörelsehindrade, psykiskt handikappade m fl), ofta flera tillsammans, i lägenheter i bostadsområdena. För att detta skall vara möjligt krävs bl a tillgång till terapi- och fritidslokaler.

När kommun vill utnyttja lokal för sådana ändamål, uppkommer olika problem. Dels kan gällande plan resa hinder mot att lokal används till tex daghem (om den aktuella byggnaden enligt fastställd stadsplan är avsedd för annat ändamål etc). Dels kan fastighetsägaren vara obenägen att upplåta lokalen för avsett ändamål eftersom han befarar trivselstör— ning, som kan inverka menligt på bostadslägenheternas bruksvärde, ökat slitage o d.

Det förra problemet kan självfallet undanröjas genom dispens från gällande stadsplanebestämmelser eller ändring av stadsplaner. Förhållan- dena i befintlig bebyggelse är ofta sådana att nybyggnad inte kan eller bör ske. Nya verksamheter måste därför inrymmas i befintliga lokaler.

Det senare problemet är mera svårlöst. Såvitt vi kan bedöma medger expropriationslagen (l972z7l9) expro- priation av nyttjanderätt till lokaler för tex barnstugor. Skulle vår tolkning härvidlag vara oriktig bör övervägas ändring i expropriations- lagen för att göra detta möjligt. Som expropriationsgrund bör införas att expropriation får ske till ändamål inom kommunens verksamhetsområde eller för att eljest möjliggöra goda bostadsförhållanden.

Skall expropriationsförfarande kunna användas praktiskt i dessa sam- manhang måste förfarandet kunna göras betydligt enklare, snabbare och billigare än vad som nu är fallet.

Som en komplettering, eftersom expropriationsförfarande för när— varande är svårt att förena med önskvärdheten att snabbt få tillgång till viss lokal, skulle andra möjligheter kunna övervägas. Det är exempelvis

tänkbart med en kommunal företrädesrätt till viss lokal eller rätt av ungefär samma slag som ovan föreslagits för bostäder. Kommun skulle då ges möjlighet att ålägga berörda fastighetsägare att till kommunen anmäla när lokaler av visst slag blir hyreslediga.

En företrädesrätt för kommun innebär att fastighetsägaren blir * tvungen att upplåta lokaler åt kommun, dvs på samma sätt som vid i expropriation. Införandet av en sådan rätt medför emellertid vissa % problem. !

För alla slag av lägenheter (bostadslägenheter och lokaler) gäller att ! hyressättningen vid upplåtelse av hyresrätt är fri, dvs hyresvärd och i hyresgäst får komma överens om hyrans storlek. Beträffande bostads- : lägenheter gäller att hyrans storlek vid förlängning av hyresavtal kan i bestämmas enligt de sk bruksvärdereglerna (48% hyreslagen). Bruks— ! värdehyran kan vid tvist fastställas av hyresnämnden. Någon motsvarande | bestämmelse för lokaler finns ej. Det bör här inskjutas att frågan om en möjlighet att pröva skäligheten av hyra för lokal enligt direktiven skall övervägas av de sakkunniga som statsrådet Lidbom nyligen bemyndigats tillkalla för att göra en översyn av hyresrätten i vissa delar (regeringens ; protokoll 1975-06-05).

Om kommun får obligatorisk rätt att hyra viss lokal uppkommer i frågan hur hyran skall bestämmas. Kan parterna komma överens om ! hyran är allt gott och väl. I motsatt fall måste uppenbarligen frågan ; underställas myndighets prövning. Det ligger då närmast till hands att låta * hyresnämnden göra denna prövning.

Det kan anföras att det skisserade systemet har stora likheter med kommunens förköpsrätt enligt förköpslagen (19671868), vilket skulle kunna utgöra ett stöd för införande av företrädesrätt för kommun till lokaler för angivet ändamål. Vid förköp övertar emellertid kommunen köparens rätt och skyldigheter enligt ett redan ingånget avtal om försäljning av fast egendom. För säljaren kan det sägas vara likgiltigt om kommun eller annan övertar hans fastighet, om han får den köpeskil- lingen han begär och försäljningen sker på de övriga villkor han uppställt.

Med en kommunal företrädesrätt till lokal i samband med överlåtelse kan större problem uppstå för den som övertagit lokalen än för köparen vid förköp. Därtill kommer att intrånget för fastighetsägaren kan antas bli större än om han tvingas upplåta en bostadslägenhet.

Såvitt vi nu kan bedöma är det för närvarande en svårframkomlig väg att införa en kommunal företrädesrätt till lokaler. Vi lägger därför inte . fram något förslag med den innebörden.

Vi har emellertid velat uppmärksamma frågan och förutsätter att de problem som vi angett kommer att beaktas vid översyn av framför allt hyreslag och expropriationslag.

7. Några frågor om inflytande i boendet

7.1. Våra utgångspunkter

Individerna kan inte i det moderna samhället isolera sig från varandra eller från samhället i övrigt. Inte någon är helt oberoende av andra. Alla behöver kontakter med andra för sin utveckling, för att kunna påverka sin egen situation och förändra samhället. Detta gäller inte minst individens möjlighet att kunna påverka sina bostadsförhållanden. Vårt inbördes beroende av varandra gäller oavsett om lägenheterna är staplade på varandra, lagda tätt bredvid varandra eller utspridda glesare. Ingen kan idag bygga sitt boende på en utpräglad självförsörjning — varken i materiellt eller socialt avseende. Individen är beroende av kollektivet. Att bo är en social funktion och gemensam nyttighet.

Boendedemokrati kan lätt uppfattas som något som enbart gäller individens möjligheter att påverka lägenheten och den närmaste omgiv- ningen. Samhällets bostadspolitik syftar emellertid till att hela bostads— beståndet hålls i gott skick och att bostäder erbjuds alla på likvärdiga villkor. Som vi konstaterat i tidigare betänkanden innebär detta att några grundläggande förutsättningar måste uppfyllas, bl a:

, att hushållens behov avgör inriktning och omfattning av bostadsin- vesteringarna riksdagens beslut uttrycker bostadsbyggandets andel av samhällets reala och finansiella resurser, — att samhället ställer krav på bostädernas utformning, utrustning och prissättning, ansträngningarna skall inriktas på att ge goda bostäder åt alla.

Vi har vid tidigare tillfälle berört det allmänna syftet med boende- demokrati. Från vårt betänkande Solidarisk bostadspolitik (SOU 1974: 17):

Ett reellt inflytande för de boende har ett värde i sig, ett värde som framstår som självklart i ett demokratiskt samhälle. I förlängningen av strävandena för ett ökat inflytande för de boende ligger därför medbestämmande i en eller annan form. Ivårt arbete med inflytandefrå- gor vill vi även, med den avgränsning som valts, gärna tänka oss en sådan utvidgning. Detta kan komma att kräva förändringar i både förvaltnings- organisation och ägarestruktur.

Att gemensamt delta i beslut om bostadsförhållanden bidrar sannolikt också till att människor tränas till de uppgifter som demokra—

tiseringssträvandena leder fram till inom andra områden av samhället. Kontakterna mellan de boende bör också stimuleras av möjligheterna att utöva inflytande. De är viktiga för att bostadsmiljön skall fungera. Bostadsområdet måste kunna erbjuda särskild stimulans till dem som är mest bundna till lägenheten och dess närmaste omgivning.

Skall ett demokratiskt boende utvecklas krävs helt naturligt förändring av lagstiftning och ägarerättigheter. I stort sett alla bostadsfrågor faller inom regelområdet ”fast egendom”. Därmed antyds också arten och vidden av de värderingar som ligger till grund för de invändningar som reses av dem som riskerar att få sina rättigheter beskurna och de tekniska

i l l l l problem som kan uppstå vid förändring av regler som har sitt ursprungi j ett annat samhälle än dagens. Vi begränsar oss emellertid här till att behandla vissa frågor om de ! boendes möjligheter att utöva inflytande över sina lägenheter och den I närmaste omgivningen, bostadsmiljön. Individens rätt att påverka sitt boende får därvid inte gå ut över andras I rätt eller faktiska möjligheter. Individens rättigheter bestäms ytterst av . vad han begär av andra. Rättigheter och skyldigheter är olika betoningar % av samma fråga. 1 En solidarisk bostadpolitik har att möta en inbyggd'spänning mellan ; individ och kollektiv. Denna bör inte underskattas — lika litet som den ! mellan starka och svaga individer. Den kan inte heller överbryggas i någon , objektiv mening. Solidariteten innebär att de svagare stöds. ! Denna allmänna bakgrund är väsentlig när reformer inom bostadspoli- tiken diskuteras. Det må gälla finansiering, bostadsbeskattning eller bostadsbidrag. Det måste beaktas när boendedemokratin skall utvecklas. Samma synsätt har också bildat bakgrund till våra ställningstaganden i betänkandet Solidarisk bostadspolitik:

Vi anser att var och en skall få möjlighet till ett verkligt inflytande över lägenheten och de förhållanden i omgivningen som närmast berör honom.

Ett ökat inflytande för de boende bör utvecklas enligt demokratiska traditioner och med stöd från organisationerna på bostadsmarknaden.

Den viktiga frågan gäller avvägningen mellan individens bestämmande— rätt och kollektivets. Ett påtagligt samband med denna avvägning gäller också avvägningen mellan intressen på kort och på lång sikt.

Det finns därvid anledning att skilja mellan de fall då bestämmande- rätten har till föremål å ena sidan en enskild lägenhet och då dess objekt , å andra sidan är hyreshuset som sådant eller dess yttre rriljö eller i förvaltningen i övrigt av dessa nyttigheter.

Våra allmänna utgångspunkter i fråga om de boendes rätt att utöva inflytande över den enskilda lägenheten resp gemensamma anläggningar eller fastigheten i övrigt angav Vi också redan i betänkandet Solidarisk bostadspolitik.

Därvid anfördes bl a

en individuell bestämmanderätt måste av naturliga skäl begränsas till t själva lägenheten,

— inflytande över gemensamma anordningar inom fastigheten förutsätter organisation av intressena från en grupp av boende. Man bör vidare göra klart för sig att ökad bestämmanderätt för hyresgästerna inte nödvändigtvis behöver begränsas till den fastighet på vilken de bor. Det kan och bör finnas utrymme för ett hyresgästinflytan- de som rör flera fastigheter. Ett sådant inflytande förutsätter samverkan mellan en större krets av hyresgäster. Den omständigheten att de fastigheter som berörs kan ha olika ägare måste ägnas uppmärksamhet.

Berörs flera fastigheter blir det ännu mer väsentligt att gruppens intressen kan kanaliseras i lämplig form.

Viktiga vidgningar av hyresgästernas rättigheter infördes genom 1974 års bostadspolitiska beslut. Dessa stod i överensstämmelse med de synpunkter som vi tidigare utvecklat i vårt ovannämnda betänkande.

Vi finner nu anledning att ange ytterligare några steg i syfte att utveckla de boendes rätt till inflytande över lägenheter och bostads- område.

7.2. Avgränsningar

Det bör inledningsvis påpekas att vi liksom tidigare inte behandlar allmänna frågor om medborgarinflytande över bostadsförsörjning och fysisk planering m m. I avsnitt 6.3 behandlas kommuns skyldighet att informera om bostadsförsörjningen i kommunen. I övrigt har frågor om medborgarinflytande i den fysiska och kommunala planeringen behand- lats av bygglagutredningen (Markanvändning och byggande, SOU 1974:21) och av utredningen om den kommunala demokratin (Informa- tion och medverkan i kommunal planering, SOU 1974250). Den senare utredningen har därtill lämnat ytterligare överväganden angående infor- mation och inflytande i vissa bostadsförsörjningsfrågor (Kommunal demokrati, SOU 1975141 och 42). Bla behandlas i de senare betän— kandena några frågor om insyn i kommunala företag.

Vi behandlar inte heller inflytandefrågorna för ägare av småhus eller bostadsrättshavare. Vi anser att det är mest angeläget att ytterligare undersöka om och i vilka former inflytandet kan öka för dem som nu har de minsta möjligheterna till påverkan, dvs hyresgästerna. Vi har vid ett tidigare tillfälle uttryckt detta som att ”var och en skall få möjligheter till ett verkligt inflytande över lägenheten och de förhållanden i omgivningen som närmast berör honom". Det gäller därtill att öka gruppen hyres- gästers rätt att påverka bostadsförhållandena i stort.

En självklar och ofrånkomlig följd av ett ökat hyresgästinflytande är att fastighetsägarnas befogenheter inskränks. Det finns anledning att pröva vilka förutsättningarna resp hindren är för ett hyresgästinflytan- de som sträcker sig längre än vad som kan nås med de metoder som nu är i bruk.

En viktig fråga gäller huruvida hyresgästerna skall ha rätt att påverka vilka nya boende som skall tas emot i ett bostadsområde. Vår inställning i

denna fråga är klar. Enskilda hyresgäster eller grupper av sådana skall inte ha rätten att vägra ett hushåll bostad eller kunna skilja hushållet från dess lägenhet. Beslutsrätten i dessa frågor tillfaller för närvarande nästan uteslutande fastighetsägaren — dock finns viss bytes- rätt för den enskilda hyresgästen. Vi har ovan i avsnitt 6.7 redovisat våra förslag till en ökad kommunal förfoganderätt i dessa avseenden.

Inflytande för hyresgäster kan utövas i olika former. Något schema- tiskt kan vi skilja mellan I — information, l samråd, ? beslut. !

De båda första nivåerna representerar en situation i vilken fastighets- ; ägaren fortfarande har det avgörande ordet. Information och samråd före beslut är dock värdefulla inslag i en utveckling mot ökat hyresgästinfly- tande. På hyresmarknaden har förhandlingssystemet med tiden ökat i betydelse. Detta representerar en form av delat eller ömsesidigt besluts- ! ansvar. Förutsättningen för resultat är att båda parter binder sig för en överenskommelse. De har därmed också ett gemensamt ansvar för effekterna av beslutet och i viss mån för dess genomförande.

Det finns skäl att erinra sig att de nuvarande förhållandena för hyresgästen, individuellt och kollektivt, är resultatet av en växelverkan mellan lagstiftning och förhandlingsarbete. Parallellen med utvecklingen på arbetsmarknaden är i dessa avseenden påtaglig även om förhållandena i I övrigt kan vara olikartade.

Vi aktualiserade i betänkandet Solidarisk bostadspolitik frågan om att införa ett kollektivavtalsrättsligt system på hyresmarknaden. Vi anförde vid det tillfället bl a följande. Parterna på hyresmarknaden har vunnit sådana erfarenheter att det skulle vara möjligt att bygga lagstiftning på dessa. Intresset hos parterna att finna lämpliga förhandlingsformer borde

kompletteras med lagstiftning. Ett skäl härför är att, även om frivilliga överenskommelser kan nås, lagstadgade rättigheter för hyresgästparten medför starkare position vid förhandlingar. För att bli effektiv måste en sådan lagstiftning innehålla sanktionsbestämmelser. Ett annat skäl kan vara att alla hyresgäster skall behandlas lika och ha lika rättigheter. Det kommer med all sannolikhet att finnas fastigheter som inte omfattas av frivilliga förhandlingsordningar.

Föremål för förhandlingsöverenskommelser kan bl a vara '

— hyressättning

— olika frågor i samband med lägenhets upplåtande —- förvaltnings- och driftsfrågor rörande omfattning och inriktning av tjänster och andra nyttigheter, regler för brukande av gemensamma nyttigheter osv förändring av lägenhet, hus och yttre miljö.

Denna fråga kan ges en mycket vid ram och förutsätta eller medföra omfattande förändringar av hyreslagstiftningen men kan alternativt begränsas till mindre genomgripande regelförändringar i dessa avseenden.

Vi har avstått från att ytterligare utveckla dessa frågor eftersom en särskild statlig utredning nyligen tillsatts med uppgift att utföra en översyn av hyresrätten ivissa delar. I dess direktiv (protokoll regeringssammanträde 1975-06—05) anges bl a att det bör övervägas om ett legalt kollektivavtals- liknande system för fastställande av hyresvillkoren bör införas i hyres- lagen. Därvid skall också prövas hur existerande frivilliga förhandlings- överenskommelser bör anpassas till ett legalt förhandlingssystem. Det anförs också att regelsystemet bör få en sådan utformning att det främjar strävandena att successivt öka de boendes inflytande över den egna lägenheten, gemensamma anläggningar i flerfamiljshus och miljön i bostadens närmaste omgivning.

Frågan om information till hyresgästerna om olika förvaltningsför- hållanden har klart samband med hur och under vilka förutsättningar förhandlingar förs mellan hyresvärd och hyresgäster. Eftersom också denna fråga kommer att falla inom ramen för den ovan nämnda utredningens arbetsuppgifter tar vi inte heller upp informationsaspek- terna till närmare behandling med ett enda undantag, se avsnitt 7.5.4.

Som bakgrund till våra förslag till ökat hyresgästinflytande lämnar vi dock en allmän redovisning av vissa informationsfrågor och av gällande förhandlingsformer, avsnitt 7.4.

Våra förslag om ökat hyresgästinflytande blir därmed begränsade till några konkret utformade nya rättigheter för hyresgäster, enskilt och gemensamt, att begära och påverka förbättring av vissa bostäder, lägenheter och fastigheter i övrigt, avsnitt 7.5. Lagförslag kompletterar vår framställning i dessa avseenden.

Vi fullföljer vidare våra intentioner från betänkandet Solidarisk bostadspolitik att redovisa något om förutsättningarna för ändrade beslutsformer i allmännyttiga bostadsföretag, avsnitt 7.6. Några egentliga förslag framläggs emellertid inte i den frågan.

Avslutningsvis behandlar vi hyresgästers möjlighet att överta hyreshus, en fråga i vilken vi fått tilläggsdirektiv, avsnitt 7. 7.

7.3. Lagreglerade former för hyresgästinflytande

7.3.1. Individuellt inflytande

Det individuella inflytandet gäller i första hand den enskilda lägenheten och avser i princip underhållsåtgärder.

Enligt 15 å andra stycket hyreslagen är hyresvärden skyldig att med skäliga tidsmellanrum ombesörja tapetsering, målning och andra sedvanli- ga reparationer med anledning av lägenhetens försämring genom ålder och bruk. Bestämmelsen är tvingande utom såvitt avser lägenhet i enfamiljshus. I vissa fall kan länsstyrelsen dock medge undantag från underhållsskyldigheten (51 & lagen 19701995 om införande av nya jordabalken).

Brister hyresvärden i sin underhållsskyldighet enligt 15 å andra stycket hyreslagen har hyresgästen enligt 16 5 första stycket samma lag rätt att

ombesörja reparationen på hyresvärdens bekostnad, sk självhjälpsrätt, samt rätt till skälig nedsättning i hyran under den tid lägenheten är i bristfälligt skick. En förutsättning för självhjälpsrätten är att hyresvärden efter anmodan underlåter att vidta erforderliga åtgärder så snart det kan ske. Hyresgästen har också rätt att i vissa fall säga upp avtalet i förtid och att få skadestånd.

I syfte att effektivisera bestämmelserna om hyresvärds skyldighet att svara för det fortlöpande underhållet av bostadslägenheter infördes genom 1974 års lagstiftning (SFS 19741820) möjlighet för hyresnämnd att på begäran av hyresgäst förelägga hyresvärd att ombesörja bl a de reparationer enligt 15 å andra stycket hyreslagen som nämnden finner påkallade (16 å andra stycket hyreslagen). Reparationsföreläggande får förenas med vite.

Samtidigt med nämnda lagändring gavs bostadshyresgästerna genom en ny bestämmelse rätt att på egen bekostnad och utan föregående samtycke av hyresvärden » utföra målning, tapetsering och därmed jämförlig åtgärd i lägenheten. Minskar lägenhetens bruksvärde genom åtgärden har hyresvärden rätt till ersättning för skadan (24aä första stycket hyreslagen). Den nya bestämmelser är tvingande utom ifråga om enfamiljshus, som inte är avsett att hyras ut varaktigt samt lägenhet som upplåtaren innehar med bostadsrätt (24 a 5 andra stycket).

7.3.2. Kollektivt inflytande

Det