SOU 1986:39

Skatteutredningar : slutbetänkande

Statsrådet och chefen

för finansdepartementet

Den 16 februari 1973 uppdrog finansministern åt sakkunniga att utreda frågor om säkerhetsåtgärder i skatteprocessen. De sakkunniga antog namnet Utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skatteprocessen (USS).

Utredningen har tidigare lämnat fem delbetänkanden, nämligen Bevissäkringslag för skatte— och avgiftsprocessen (SCU 1974: 49), Betalningssäkringslag för skatte— och avgiftsprocessen (SOU l975:lO4), Lag om preskription av skattefordringar m.m. (SOU l978:87), Preskriptionshinder vid skattebrott (SOU 1980:4) och Lag om skatteansvar (SOU 1983z23).

Utredningen lämnar nu över sitt slutbetänkande. Det innehål— ler förslag till lag om utredning för beskattning och förslag till lag om skatteintendenter och deras verksamhet.

Under arbetet med slutbetänkandet har utredningens ledamöter varit lagmannen Anders Nordenadler, ordförande, lagmannen Sten Bergh, f.d. riksdagsledamöterna Kerstin Andersson och Wilhelm Gustafsson, riksdagsledamöterna Lars Hedfors och Bruno Poromaa, f.d. riksdagsledamoten Kurt Söderström, biträ- dande länspolismästaren Gösta Welander och riksdagsledamoten Hans—Olov Westberg. Söderström har på grund av sjukdom inte

kunnat delta i slutskedet av utredningsarbetet.

Ledamöterna har biträtts av chefsjuristen Martin Erling, länsrådet Karl—Erik Nord, f.d. hovrättsrådet Claes Werdinius och regeringsrådet Sverker Widmark såsom sakkunniga samt departementsrådet Arne Baekkevold, revisorn Sven Björnesjö, avdelningsdirektören Leif Bruhn, kronofogden Arne Fall, rättschefen Johan Hirschfeldt, direktören Christer Jarenius, byråchefen Bo Johansson, länsrådet Lars Johanson och över-

åklagaren Folke Ljungwall såsom experter.

I utredningens sekretariat har ingått Werdinius samt rådman- nen Bertil Lundgren såsom sekreterare och distriktsåklagaren

Birgit Kronholm såsom biträdande sekreterare.

Reservation har avgetts av ledamöterna Kerstin Andersson och

Wilhelm Gustafsson.

Särskilda yttranden har lämnats av ledamöterna Kerstin Andersson, Sten Bergh och Wilhelm Gustafsson samt den sakkun- nige Karl—Erik Nord tillsammans med experterna Leif Bruhn, Bo

Johansson och Lars Johanson.

Stockholm i juni 1986.

Anders Nordenadler

Kerstin Andersson Sten Bergh Wilhelm Gustafsson Lars Hedfors Bruno Poromaa Gösta Welander Hans—Olov Westberg

/Bertil Lundgren

Birgit Kronholm

I N H E & A L L

SAMMANFATTNING......................................... LAGFÖRSLAG.............................................

1 U T G A N G 5 P U N K T E R _______________________________________________________

UTREDNINGSUPPDRAGET............................... Direktiven........................................ Utredningsarbetet................ ..... ............

prev .. wi—

VISSA UTMÄRKANDE DRAG HOS UTREDNINGEN I SKATTEÄRENDEN.....................................

N

RIKTLINJER FÖR EN REFORMERAD LAGSTIFTNING.........

(A)

DE VIKTIGASTE REFORMBEHOVEN....................... Inledning......................................... Okända skattskyldiga.............................. Information till den enskilde om hans ' rättigheter vid en skatteutredning, m.m........... Den ordning enligt vilka skattskyldiga och andra engageras i en utredning............. ....... 5 Skyddet för integritetskänsliga uppgifter......... .6 Skyddet för privatlivet ..... ............... .......

& &»th != (»Nr—'

Pb

Ö V E R V Ä G A N D E N 0 C H F Ö R S L A G __________________________________—____________________ H H

5 FÖRSLAGET TILL LAG OM UTREDNING FÖR BESKATTNING... 5.1 Lagens beteckning och vissa termer................ 5.2 Tillämpningsområdet............................... 5.3 Ändamålet med skatteutredningar................... 5.4 Proportionalitetsprincipen. ..... ... ...... ......... 5.5 Samverkan mellan myndigheter.... ..... ............. 5.6 Information till den enskilde ..... .... ...... ...... 5 7 Krav på dokumentation....................... ..... .

5.18

01

mmmmmmm . . . o . . xlOXU'lJäwNH

Underlaget för en utredning....................... 60 Utredningsåtgärderna.............................. 61 Personer som får engageras i en utredning......... 62 Utredningssammanträde............................. 64 Förrättningar hos skattskyldiga och andra......... 65 Vitesföreläggande................................. 68 Rörande av vittnen................................ 70 Anlitande av sakkunnig............................ 72 Skyddet för integritetskänsliga uppgifter......... 72 Frågor om beslutsnivå............................. 78 Domstolsprövning.................................. 78

PÖRSLAGET TILL LAG OM SKATTEINTENDENTER OCH DERAS VERKSAMHET............................. ..... 81 Inledande synpunkter.............................. 81 Samordnad utredning — olika modeller.............. 83 Den utredande personalens sammansättning.......... 87 Organisatoriska frågor..................... ....... 88 Sekretess och integritet.......... ..... ........... 89 Den enskildes ställning................ .......... . 91 Samordning med andra brottsutredningar............ 92

7 FÖLJDÄNDRINGAR I ANDRA LAGAR...................... 95 8 LAGFÖRSLAGENS ORGANISATORISKA OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER.... ....... .................... ....... 103 111 K 0 M M E N T A R E R T I L L L A G F ö R 5 L A G E N 9 FÖRSLAGET TILL LAG OM UTREDNING FÖR BESKATTNING... 111 10 FÖRSLAGET TILL LAG OM SKATTEINTENDENTER OCH DERAS VERKSAMHET. ....... ........... ....... . ....... 177 IV B A K G R U N D S M A T E R I A L 11 DEN PRIMÄRA UPPGIFTSSKYLDIGHETEN......... ..... .... 189 11.1 Inledning.................................. ....... 189 11.2 Underlaget för den primära uppgiftsskyldigheten... 190 11.3 Skyldigheten att anmäla sig för registrering...... 195 11.4 Skyldigheten att lämna deklaration eller motsvarande handling.................. ...... ...... 195 11.4.1 Deklarationens rättsliga karaktär... ...... 195 11.4.2 De deklarationsskyldiga.......... ..... .... 196 11.4.3 Deklarationens innehåll........ ...... ..... 200 11.4.4 Deklarationsfristerna......... ........ .... 201 11.5 Skyldigheten att lämna kontrolluppgifter..... ..... 204

12 VISSA GRUNDLÄGGANDE PRINCIPER FÖR SKATTEFÖR— VALTNINGENS UTREDNINGSVERKSAMHET, M.M............. 207 12.1 Inledning................................ ..... .... 207 12.2 De grundläggande principerna...................... 208 12.2.1 Legalitetsprincipen....................... 208 12.2.2 Opportunitetsprincipen.................... 208 12.2.3 Likhetsprincipen.......................... 209 12.2.4 Undersöknings- eller officialprincipen.... 209 12.2.5 Objektivitetsprincipen.................... 209 12.2.6 Proportionalitetsprincipen................ 210 12.2.7 Principen om partsinsyn................... 210 12.3 Skattesekretessen och samverkan mellan myndigheter....................................... 211

13 SKATTEFÖRVALTNINGENS UTREDNINGSBEFOGENHETER....... 215 13.1 Inledning......................................... 215 13.2 Föreläggande...................................... 217 13.2.1 Allmänt................................... 217 13.2.2 Föreläggande att lämna uppgift om egna förhållanden.............................. 217 13.2.3 Föreläggande att lämna uppgift om annans förhållanden... .......................... 218 13.3 Kontrollbesök..................................... 219 13.4 Revision.......................................... 219 13.5 Anlitande av sakkunnig............................ 221 13.6 vite................................. ...... ....... 222 13.7 Bevissäkring.......... ..... ....................... 223 13.8 Tvångsbesiktning............................ ...... 225 13.9 Undantagande av integritetskänsligt material från skatteutredningen............................ 227

14 FÖRVALTNINGSDOMSTOLS UTREDNINGSBEFOGENHETER....... 229 14.1 Inledning......................................... 229 14.2 Föreläggande för part att yttra sig............... 230 14.3 Föreläggande för part eller annan att komma in med handling eller föremål........................ 230 14.4 Besiktning av fastighet m.m....................... 230 14.5 Anlitande av sakkunnig................... ..... .... 231 14.6 Förhör med vittnen................................ 231

15 FÖRUNDERSÖKNING I BROTTMÅL....'.................... 233 15.1 Förundersökningens ändamål........................ 233 15.2 Inledande av förundersökning m.m.................. 234 15.3 Objektivitet, hänsyn och skyndsamhet.............. 235 15.4 Förhör och vittnesplikt........................... 236 15.5 Medverkan av sakkunnig ..... ....................... 239 15.6 Den misstänkte och hans försvar................... 239 15.7 Tvångsmedel enligt rättegångsbalken ............... 240 15.7.1 Inledning................................. 240 15.7.2 Häktning.................................. 240 15.7.3 Anhållande och gripande................... 242 15.7.4 Häktningsförhandling...................... 243

16 16.1

16.4

16.5

16.6

Reseförbud och anmälningsskyldighet....... Kroppsvisitation och kroppsbesiktning..... Kvarstad.................................. Beslag.................................... Husrannsakan..............................

PRAMFÖRDA SYNPUNKTER.............................. Inledning......................................... 16.2 Vissa motioner och riksdagsbehandlingen av dem.... 16.3 J0:s uttalanden om tillämpningen av skatte—

förvaltningens utredningsbefogenheter.............

16.3.1

16.3.2

16.3.9

Skyldigheten att dokumentera vad som tillförts en utredning och skyldigheten att kommunicera sådan dokumentation med den berörde............................... Utnyttjande av tredje man som upplys— ningskälla................................ Beslut om revision........................ Det material som skall tillhandahållas vid en revision........... ......... .. ..... Förrättningar hos enskilda......... ...... . Tillämpningen av bevissäkringslagen för skatte— och avgiftsprocessen ( 1975:1027 ).. Tidpunkten för åtalsanmälan............... Utnyttjande av förundersökningsprotokoll i revisionspromemorior.................... Anlitandet av taxeringsrevisor som sak— kunnig vid polisutredningar...............

JO om moderna efterforskningsmetoder i skatte— och kronofogdemyndigheternas verksamhet — en undersökning av laglighet och lämplighet, 1984:1.. 16.4.1 16.4.2

16.4.3 16.4.4

16.4.5

Inledning................................. Allmänna krav och förutsättningar för tvångsmedelsanvändning.................... Frågan om tvång och samtycke...... ..... ... Särskilda hänsynstaganden vid förvalt—

ningsrättsliga'intrångsbefogenheter....... Rekommendationer till 1agstiftaren........

Riksskatteverkets rapport 1983zl, Skatter och skattekontroll; Förutsättningar för en effektiv skattekontroll.................................... Skrivelser från Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund......................

RESERVATIONER..........................................

SÄRSKILDA YTTRANDEN....................................

243 245 245 247 249 251 251 251

254

254

255 257

258 258

260 260

261 261 262 262

262 263

264 265 266 266 273

275

SAMMANFATTNING

Betänkandet innehåller förslag till två nya lagar, nämligen

* lag om utredning för beskattning * lag om skatteintendenter och deras verksamhet

Lagen om utredning för beskattning ersätter ett långt större antal bestämmelser om skattemyndigheternas utredande verksam— het inom området för skatter, tullar och avgifter, som för närvarande finns i olika lagar, t.ex. taxeringslagen , lagen om mervärdeskatt, lagen om punktskatter och prisregleringsav—

gifter.

Bestämmelserna i lagen om skatteintendenter och deras verk— samhet har inte någon motsvarighet i gällande rätt. I lagen regleras hur skattebrottsutredningar och skatteutredningar som har samband med dessa skall bedrivas. Dessa utredningar skall ledas av särskilda tjänstemän inom skatteförvaltningen — skatteintendenter — som i vissa avseenden är underställda

allmän åklagare.

LAGEN OM UTREDNING FÖR BESKATTNING (UTREDNINGSLAGEN) Utredningslagen skall tillämpas vid skatteutredningar.

Lagen innehåller 10 kapitel med sammanlagt 55 paragrafer. I

lagen anges de befogenheter som skattemyndigheterna har i sin

utredande verksamhet samt skattskyldigas och andra personers

skyldigheter och rättigheter i sådana sammanhang. Däremot regleras inte deklarationsskyldigheten i fråga om olika skat— ter och avgifter och inte heller de fall, där någon självmant skall sända in s.k. kontrolluppgift till myndigheterna angå—

ende andra personers inkomstförhållanden. Utredningslagen vilar på följande grundsatser.

0 All offentlig makt skall utövas under lagarna. Myndigheter— na har alltså inte några andra befogenheter än dem som fram— går av lag. Skattemyndigheternas utredningsbefogenheter måste

därför komma till klart uttryck i lag.

0 Skattemyndigheternas uppgift är att åstadkomma en riktig och likformig beskattning. De har således att förverkliga innehållet i de av riksdagen beslutade skattelagarna och att

därvid se till att alla skattskyldiga är med i skattesyste—

met.

0. För att nå detta mål måste skattemyndigheterna ha ändamåls— enliga utredningsbefogenheter. Dessa måste utformas så att de faktorer som enligt skatteförfattningarna är av betydelse för

ett beslut om skatt kan utredas.

o Lagstiftningen om skattemyndigheternas utredningsbefogenhe— ter bör vara enhetlig och gemensam för de olika skatteslagen.

Den bör vara tydlig och lätt att överblicka.

0 När en skattemyndighet vänder sig till en enskild för att få underlag för en utredning bör denne få klart för sig vilka

rättigheter han har gentemot myndigheten.

0 Varje utredning bör genomföras så att den inte medför stör— re olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för

att uppnå ändamålet med utredningen.

0 Den enskildes skatteförhållanden bör behandlas i första

hand som en angelägenhet mellan honom och skattemyndigheten.

0 Den enskildes privatliv bör omgärdas med ett särskilt skydd

vid skatteutredningen.

o Integritetskänsliga uppgifter för den enskilde bör så långt möjligt hållas undan från en skatteutredning.

0 Allt som är av betydelse för en utredning bör genom proto— koll eller på annat sätt tillförlitligt dokumenteras.

Allmänna bestämmelser om utredningsverksamheten (2 kap.)

Ändamålet med utredningsverksamheten

Skattemyndigheternas utredningsverksamhet syftar till en riktig och likformig beskattning. Myndigheterna får utreda alla förhållanden som kan antas vara av betydelse för detta ändamål. De skall därvid se till att alla skattskyldiga är

med i skattesystemet.

Det angivna ändamålet anknyter delvis till det nuvarande innehållet 1 & taxeringslagen och ytterst till 1 kapitlet 9 6 regeringsformen som anger hur domstolar och myndigheter skall

sköta sina uppgifter.

Skattemyndigheterna skall se till att alla som är skattskyl— diga verkligen är med i skattesystemet. Myndigheterna får således ta reda på vem som sysslar med en viss skattepliktig verksamhet. Det rättsläge som uppstått genom regeringsrättens dom i det s.k. Hägglöfsmålet ändras således genom utrednings—

lagen.

Proportionalitetsprincipen

Varje utredning skall genomföras så att den inte medför stör— re olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

Proportionalitetsprincipen gäller för alla myndigheter som sköter den offentliga förvaltningen. Det har ansetts lämpligt att denna princip kommer till uttryck i lagen. Den innebär för skattemyndigheternas del bl.a. att de i sina utredningar alltid måste överväga om den enskilde skall skaffa fram ut— redningsmaterial eller om de själva hos honom skall skaffa

sig de uppgifter som behövs för ett beslut om skatt. Samverkan mellan myndigheter

Statliga och kommunala myndigheter skall på begäran av en skattemyndighet utan dröjsmål tillhandahålla de handlingar och övriga uppgifter som behövs för att klarlägga det för— hållande som utreds. Från denna skyldighet gäller vissa un— dantag som är betingade av sekretesshänsyn till rikets säker— het, rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finans—, penning— och valutapo— litik samt till post- och telehemligheten.

Bestämmelser av huvudsakligen samma innehåll finns i nuvaran—

de skatte— och avgiftsförfattningar. Information till den enskilde

När en skattemyndighet vänder sig till en enskild för att skaffa fram uppgifter, handlingar eller annat underlag från denne, skall myndigheten i princip alltid informera om vad *utredningen i första hand syftar till. Vidare skall han un— derrättas om sin rätt enligt utredningslagen att hos domstol

begära att inte behöva medverka i utredningen och att myndig—

heten inte får kräva hans medverkan om han är nära släkt med

den skattskyldige.

Denna skyldighet att informera är en nyhet liksom förbudet

att vända sig till släktingar. Krav på dokumentation

skattemyndigheterna skall under en utredning fortlöpande anteckna de åtgärder som vidtas och de uppgifter som inhämtas på annat sätt än genom en handling i den mån de är av bety— delse för ett beslut om skatt. Därvid skall den som har läm— nat en muntlig uppgift beredas tillfälle att göra erinringar mot innehållet i myndighetens anteckning av den.

Skyldigheten att dokumentera har inte någon direkt motsvarig— het i dagens skattelagstiftning. Däremot finns bestämmelser

av delvis samma innehåll i förvaltningslagen .

Skattemyndigheternas allmänna befogenheter vid en utredning (3 kap.)

Underlaget för en utredning

En skattemyndighet får under en utredning använda sig av det underlag soul behövs för att klarlägga det förhållande som utreds (grundsatsen om fri bevisprövning). Principen gäller redan i dag. En annan sak är att myndigheters möjligheter att få tillgång till utredningsmaterial begränsas av olika före— skrifter i skatteförfattningarna. Så är fallet även i utred—

ningslagen. Utredningsåtgärderna

För att få underlag för en utredning får skattemyndigheterna

l. inhämta skriftliga och muntliga uppgifter, 2. inhämta handlingar och föremål samt

3. besiktiga fast och lös egendom.

Det är dessa metoder som skattemyndigheterna — liksom hit— tills— får använda sig av för att skaffa sig kunskap i ett

ärende.

De situationer där en myndighet måste iaktta vissa föreskrif— ter när den skaffar underlag för en utredning regleras i 4—8

kapitlen utredningslagen. Personer som får engageras i en utredning

En skattemyndighet får skaffa underlag för en utredning genom att vända sig till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgång till underlag av betydelse för ändamå—

let med utredningen.

Avser utredningen en skattskyldig som är känd till namnet skall myndigheten i normalfallet först vända sig till honom

innan den vänder sig till någon annan.

Nära släktingar till den skattskyldige får inte engageras i

en utredning utom i ett speciellt undantagsfall.

Bestämmelser av detta innehåll finns inte i nuvarande skatte-

lagstiftning.

Utredningssammanträde (4 kap.)

En skattemyndighet får hålla utredningssammanträde med den skattskyldige, om det kan antas vara till fördel för utred— ningen. Även den skattskyldige har rätt att få till stånd ett sådant sammanträde när han vill lämna sina uppgifter muntli—

gen i stället för att skriva till skattemyndigheten.

För förvaltningsmyndigheter i allmänhet gäller enligt den nyligen antagna förvaltningslagen att en part skall få till— fälle att lämna uppgifter muntligt i ett ärende om myndighe— tens arbetsläge medger det. Myndigheten får också själv be— stämma om muntlig handläggning bl.a. när det kan underlätta

för den enskilde att ha med myndigheten att göra.

Den muntliga handläggningen i skatteärenden har med hänsyn till deras ofta komplicerade natur bundits i något mera ord—

nade former än som gäller förvaltningsärenden i allmänhet.

Den skattskyldiges närvaro vid ett utredningssammanträde bör vara frivillig. Något tvångsmedel såsom vite får inte använ—

das för att förmå honom att inställa sig.

Förrättningar i enskilda utrymmen och förvar (5 kap.)

Skattemyndigheterna har i dag rätt att besöka enskilda för att t.ex. gå igenom räkenskaper. Det sker som revision eller

som kontrollbesök.

En utredning som genomförs utanför myndighetens lokaler, dvs. hos någon enskild, betecknas i utredningslagen förrättning.

En förrättning får hållas för att besiktiga egendom såsom byggnader och varulager och för att granska handlingar såsom räkenskaper.

I bostadsutrymmen får handlingar granskas endast om den som berörs har begärt det eller länsrätt har lämnat tillstånd

till en förrättning. Detta är en nyhet i förhållande till vad som gäller i dag.

Tiden och platsen för en förrättning skall bestämmas efter samråd med den enskilde utom då det finns en påtaglig risk

för att ändamålet med förrättningen härigenom skulle äventy—

ras.

Möter en förrättning hinder genomförs den med handräckning av kronofogdemyndighet. Handräckning ersätter åtgärder enligt bevissäkringslagen för skatte— och avgiftsprocessen. Den

lagen avskaffas.

vitesföreläggande (6 kap.)

En skattemyndighet får — liksom i dag — förelägga vite för

att få in underlag för en utredning.

Ett vitesföreläggande får riktas endast mot den som enligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt och får avse endast sådana hand- lingar eller uppgifter om innehållet i dem. Detta innebär en

viss begränsning i förhållande till vad som gäller i dag.

Hörande av vittnen (7 kap.)

En person får höras som vittne i länsrätten, om domstolen anser att det är särskilt viktigt att han lämnar sina uppgif— ter under ed. Såväl skattemyndigheten som den skattskyldige

kan initiera ett sådant förhör.

Anlitande av sakkunnig (8 kap.)

En skattemyndighet får - liksom hittills — anlita en sakkun—

nig, om bedömningen av en fråga kräver särskild sakkunskap.

Skyddet för integritetskänsliga uppgifter (9 kap.)

Om en enskild vill slippa att till en skattemyndighet lämna uppgifter av ömtålig personlig eller ekonomisk art kan han hos länsrätten begära att myndigheten förbjuds att ta del av

intresse av att inte behöva röja uppgiften är större än myn— dighetens behov av uppgiften. Innan domstolen har avgjort frågan råder det ett automatiskt förbud för myndigheten att ta del av uppgiften. Skyddet för integritetskänsliga uppgif— ter har förstärkts i förhållande till vad som gäller i dag.

Frågor om beslutsnivå (10 kap.)

Endast chefen för en skattemyndighet eller hans närmaste man

får besluta om

utredningssammanträde, förrättning i enskilda utrymmen eller förvar, framställning om vittnesförhör,

föreläggande av vita samt

OOOOO

anlitande av sakkunnig.

LAGEN OM SKATTEINTENDENTER OCH DERAS VERKSAMHET

För närvarande gäller den ordningen när en person är miss— tänkt för ett skattebrott att åklagare och polis har hand om brottsutredningen medan skattemyndigheterna ansvarar för den

skatteutredning som har samband med brottsutredningen.

Skatteintendenter, knutna till riksskatteverket och placerde på orter där regionåklagarmyndighet finns, får uppgiften att svara för både brottsutredningen och skatteutredningen.

Under brottsutredningen har skatteintendenten ställning som undersökningsledare enligt rättegångsbalken . Han har dock att i vissa fall lämna över ledningsansvaret till åklagare, bl.a. när vissa tvångsmedel behöver tillgripas.

Vid skatteutredningen har skatteintendenten samma befogenhe— ter som en utredningsmyndighet enligt utredningslagen. Han får emellertid inte förelägga en misstänkt vite för att få

FÖRFATTNINGSFÖRSLAG

1. Förslag till

Lag om utredning för beskattning

Härigenom föreskrivs följande 1 Inledande bestämmelser

l 5 Denna lag tillämpas vid utredningar till ledning för fastställelse av skatt, tull eller avgift som avses i lagen (1908:128 5. 1) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, uppbördslagen (1953z272), taxeringslagen (l956:623), lagen (l958:295) om sjömansskatt, lagen (1968: 430) om mervärdeskatt, kupongskattelagen (1970:624) , vägtra— fikskattelagen (l973z601), tullagen (1973:670) , lagen (1982: 1006) om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen ( 1984:668 ) om upphörd av so— cialavgifter från arbetsgivare samt gåvoskatt enligt lagen (l94l:416) om arvsskatt och gåvoskatt.

Lagen tillämpas även vid utredningar till ledning för

1. beslut om taxering enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) samt

2. fastställelse av skatte— eller avgiftsbelopp som före— trädare för juridisk person är skyldig att betala enligt

77 a 5 uppbördslagen, 17 5 1 mom. lagen om sjömansskatt,

48 ä ä lagen om mervärdeskatt, 22 & lagen om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, 5 kap. 17 & lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter och 21 5 lagen om uppbörd av socialavgifter från arbetsgiva—

re.

25. Med skatt förstås i denna lag

1. skatt, tull eller avgift, som avses i 1 & första styc— ket samt 2. skatte— eller avgiftsbelopp som avses i 1 5 andra styc—

ket 2.

38. Med skattskyldig enligt denna lag avses

1. den vars betalningsansvar för skatt en utredning är avsedd att klarlägga,

2. den som enligt 47 & taxeringslagen (l956:623) har att lämna uppgifter för någon som anges i 1 samt

3. den som i ett ärende om fastighetstaxering är att anse

som ägare till fastigheten.

Med närstående till den skattskyldige förstås i denna lag den som till den skattskyldige står i ett sådant förhållande som avses i 36 kap. 3 5 första stycket rättegångsbalken .

4 5 I denna lag betecknar

utredningsmyndighet: den förvaltningsmyndighet som har att göra en utredning i ett visst ärende om skatt,

handling: framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel,

utrymme: byggnad, lokal, gård, upplagsplats och liknande

avgränsat utrymme samt förvar: skåp, låda, behållare, bankfack, väska, pärm, ku—

vert och liknande anordning, som kan tillslutas.

2 Allmänna bestämmelser om utredningsverksamheten

1 & Utredningsmydigheternas verksamhet syftar till en riktig och likformig beskattning. Myndigheterna har därvid att se till att inte någon som enligt lag är skattskyldig är okänd för dem. De får utreda alla förhållanden som kan antas vara av betydelse för detta ändamål.

Varje utredning skall genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

2 5 På utredningsmyndighetens begäran skall myndigheter utan dröjsmål lämna eller i sina utrymmen tillhandahålla de handlingar och övriga uppgifter som behövs för att klarlägga det förhållande som utreds, utom till den del för uppgiften gäller sekretess enligt 2 kap. 1 eller 2 &, 3 kap. l ä, 9 kap. 8 $ sekretesslagen (1980:100) eller en bestämmelse till vilken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna. Postverket skall utan hinder av vad nu har sagts lämna uppgifter om enskildas förbindelser med postgirorörelsen eller bank. Bestämmelserna i 3—10 kap. gäller inte i fråga om utred— ningsmyndighetens hänvändelser till andra myndigheter för att

få underlag för en utredning.

3 5 När en utredningsmyndighet vänder sig till en enskild för att få underlag för en utredning skall denne, om det inte framstår som obehövligt, underrättas om

1. vad utredningen i första hand syftar till samt

2. innehållet i 3 kap. 3 5 andra stycket andra meningen och 9 kap. 1 och 2 åå.

4 5 Vid en utredning skall i protokoll eller på annat lämpligt sätt fortlöpande antecknas de åtgärder som vidtas och de uppgifter som utredningsmyndigheten får på annat sätt än genom en handling, i den mån de är av betydelse för ett

beredas tillfälle att göra erinringar mot de antecknade upp— gifterna. Närmare bestämmelser om anteckningsskyldigheten meddelas av

regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

5 5 Den som med hjälp av automatisk databehandling för register över uppgifter som han är skyldig att bevara till ledning för beslut om skatt skall utan hinder av 7 & datala— gen (l973z289) på utredningsmyndighetens begäran lämna upp— gifter i vanlig läsbar form och uppställda på det sätt myn—

digheten anvisar. 3 Allmänna befogenheter

1 $ Utredningsmyndigheten får vid en utredning använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga det förhål-

lande som utreds.

2 5 För att få underlag får utredningsmyndigheten

1. inhämta skriftliga och muntliga uppgifter,

2. inhämta handlingar och föremål, samt

3. besiktiga fast och lös egendom och vidta de åtgärder som behövs med hänsyn till ändamålet med besiktningen.

Att myndigheten när den skaffar underlag enligt första 'stycket i vissa fall har att iaktta särskilda formföreskrif—

ter framgår av 4—8 kap.

3 $ Utredningsmyndigheten får skaffa underlag genom att vända sig till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgång till underlag som avses i l &.

Avser en utredning en skattskyldig som är känd till namnet, skall myndigheten först vända sig till honom, såvida det inte finns en påtaglig risk för att ändamålet med utredningen härigenom skulle äventyras eller saken är brådskande. Myndig— heten får vända sig till någon som är närstående till den

skattskyldige endast om denne enligt särskilda föreskrifter

är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt och dessa innehåller uppgifter om det förhållande som

utreds. 4 Utredningssammanträde

1 & Utredningsmyndigheten får i myndighetens lokaler hålla utredningssammanträde med den skattskyldige, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Sådant sammanträde skall hållas om den skattskyldige begär att muntligen få lämna uppgifter till ledning för ett beslut om skatt och detta

lämpligen bör ske vid ett sammanträde.

2 5 Den skattskyldige skall kallas till ett utredningssam— manträde inom skälig tid dessförinnan. Tiden och platsen för sammanträdet skall om möjligt bestämmas efter samråd med

honom.

3 5 En kallelse till ett utredningssammanträde skall vara skriftlig och innehålla uppgift om tiden och platsen för sammanträdet och de frågor som skall behandlas. Kallelsen skall vidare innehålla en sådan underrättelse som avses i 2 kap. 3 $ 2 och 3.

45. Har den skattskyldige ett ombud eller biträde, får

denne närvara vid utredningssammanträdet.

55. Vid ett utredningssammanträde skall utredningsmyndig— heten se till att de frågor som behandlas blir tillräckligt klarlagda samt att det inte tas upp något som saknar betydel—

se för utredningen eller som bör behandlas i en annan ord—

ning.

6 5 Vid ett utredningssammanträde skall protokoll föras.

Närmare bestämmelser om innehållet i ett protokoll meddelas

av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

7 5 Den skattskyldige har rätt till ersättning av allmänna medel för sin inställelse vid ett utredningssammanträde en—

ligt bestämmelser som regeringen meddelar. 5 Förrättningar i enskilda utrymmen och förvar

1 9 Utredningsmyndigheten får hålla förrättning i enskilda utrymmen för att besiktiga egendom och för att där granska eller annars få tillgång till handlingar. Vid en sådan för— rättning får myndigheten inhämta de muntliga uppgifter som behövs med hänsyn till ändamålet med förrättningen.

I utrymmen som kan antas utgöra bostad får en förrättning som inte avser besiktning dock hållas endast om den som be— rörs av förrättningen har begärt att handlingarna skall granskas där eller länsrätten har lämnat tillstånd till för— rättningen.

Tillstånd skall ges, om det finns grundad anledning att anta att handlingarna finns i utrymmet och l. myndigheten inte efter begäran har fått tillgång till dem eller 2. det finns en påtaglig risk för att ändamålet med utred—

ningen skulle äventyras genom en sådan begäran.

2 $ Bestämmelserna i detta kapitel gäller i tillämpliga

delar också enskilda förvar.

3 5 Tiden och platsen för en förrättning i ett enskilt utrymme skall bestämmas efter samråd med den som berörs av förrättningen, i den mån han är känd för utredningsmyndighe— ten. Han skall skriftligen underrättas om förrättningen inom skälig tid dessförinnan.

Samråd och underrättelse behöver inte ske i sådana fall då

det finns en påtaglig risk för att ändamålet med förrätt—

ningen härigenom skulle äventyras eller då saken är brådskan— de.

4 5 En underrättelse om en förrättning skall innehålla uppgift om

1. tidpunkten och platsen för förrättningens början,

2. vad förrättningen i första hand syftar till,

3. de handlingar SOK! bör hållas till handa när förrätt— ningen inleds,

4. innehållet i 9 kap. 1 och 2 Så, samt

5. namnen på förrättningsmännen.

5 5 En förrättning får inte utan särskilda skäl hållas

före klockan 8 eller efter klockan 19.

65. Förrättningsmännen skall legitimera sig när förrätt— ningen inleds. Detsamma gäller sakkunniga som deltar i för—

rättningen.

7 S Den som förfogar över utrymmen där en förrättning skall hållas bör om det är möjligt ställa arbetsplats till förrättningsmännens förfogande samt i övrigt lämna det biträ—

de som behövs för att förrättningen skall kunna hållas.

8 & Skattskyldig som skall bevara underlag enligt bokfö— ringslagen (l976:125) eller jordbruksbokföringslagen (1979: 141) är skyldig att på förrättningsmännens begäran genomföra

kassainventering.

9 & Görs uppehåll i en förrättning och lämnas handlingar som skall granskas kvar i utrymmet får utredningsmyndigheten, om det behövs för att förrättningen skall kunna fullföljas, föreskriva hur handlingarna skall handhas under uppehållet. Myndigheten får därvid genom försegling eller annan liknande

åtgärd säkerställa ändamålet med föreskriften.

10 5 Är vid en förrättning i fall som avses i 3 å andra stycket den som förfogar över de handlingar som skall grans— kas inte närvarande skall förrättningsmännen utan granskning försegla handlingarna samt lämna honom tillfälle att göra en framställning enligt 9 kap. 2 $. Kommer en sådan framställ— ning inte in inom den tid som utredningsmyndigheten har be— stämt får myndigheten bryta förseglingen och ta del av hand—

lingarna.

115. En förrättning som möter hinder genomförs med

handräckning av kronofogdemyndighet.

12 & Vid handräckning får kronofogdemyndigheten för att få tillgång till handlingar som skall granskas söka genom en— skilda utrymmen som berörs av förrättningen och, om tillträde behövs till utrymme som är tillslutet, låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat sätt.

I övrigt gäller för handräckningen bestämmelserna i 2 kap. 17 & tredje stycket utsökningsbalken samt 3 kap. l 5 första stycket, 2 5 första stycket och 3—5 55 utsökningsförordningen (1981:981) .

13 9 Vid en förrättning skall protokoll föras. Vid en förrättning som avses i 3 5 andra stycket skall i protokollet antecknas de omständigheter som utgör grund för att samråd och underrättelse inte har skett. I protokollet skall också antecknas de handlingar som utredningsmyndigheten omhändertar för granskning och vad som i övrigt förekommer vid förrätt— ningen.

Protokollet skall så snart det kan ske efter det att för— rättningen har avslutats tillställas den som berörs av den— na.

Närmare bestämmelser om innehållet i ett protokoll meddelas

av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

6. Vitesföreläggande

1 $ Utredningsmyndigheten får vid vite förelägga den, som enligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara hand— lingar till ledning för beslut om skatt, att tillhandahålla sådana handlingar och lämna uppgifter om innehållet i dessa.

2 5 Ett vitesföreläggande skall vara skriftligt och inne— hålla '

1. uppgift om det underlag som skall lämnas och den tid— punkt detta senast skall vara utredningsmyndigheten tillhanda samt

2. underrättelse som avses i 2 kap. 3 5.

3 5 Den som föreläggs vite skall erhålla skälig tid att följa föreläggandet.

4 & Ett vitesföreläggande att komma in med uppgift skall besvaras skriftligt, om inte utredningsmyndigheten medger

annat. 7 Förhör inför länsrätt

l 5 En länsrätt skall på begäran av en utredningsmyndighet eller den skattskyldige hålla förhör med annan än den skatt— skyldige, om det är av särskild vikt att en uppgift lämnas

under ed.

2 & En begäran om förhör skall vara skriftlig och innehål— la uppgift om vem som skall höras och vad förhöret skall avse samt skälen för att uppgiften skall lämnas under ed. En begä— ran skall vara åtföljd av det underlag som sökanden har till— gång till i fråga om det förhållande som skall klarläggas vid

förhöret.

35. Vid ett förhör gäller i tillämpliga delar bestämmel—

serna om förhör med vittne i mål om beskattning. 8 Sakkunnig

1 & Utredningsmyndigheten får anlita en sakkunnig, om

bedömningen av en fråga kräver särskild sakkunskap.

2 5 Den får inte vara sakkunnig som

1. till den skattskyldige eller saken intar en sådan ställ— ning att hans tillförlitlighet kan anses förringad, eller

2. till men för den skattskyldige kan antas utan lov ut— nyttja eller röja affärs- eller yrkeshemlighet som han som

sakkunnig skulle kunna få del av.

3 5 Innan någon förordnas som sakkunnig skall den skatt- skyldige i den mån han är känd till namnet lämnas tillfälle

att yttra sig över valet av sakkunnig.

4 5 Får utredningsmyndigheten sedan någon har förordnats att vara sakkunnig kännedom om något förhållande som avses i 2 5 får myndigheten förbjuda den sakkunnige att vidta åtgär- der med stöd av förordnandet under tiden intill dess frågan

om hans entledigande har avgjorts.

5 5 När en sakkunnig förordnas skall utredningsmyndigheten

underrätta denne om tillämpliga bestämmelser om sekretess.

6 5 En sakkunnig får närvara vid utredningssammanträden, förrättningar i enskilda utrymmen och förvar och vid förhör

inför domstol, om det behövs för att han skall kunna fullgöra

sitt uppdrag.

7 5 En sakkunnig skall avge ett skriftligt utlåtande. Utlåtandet skall ange de skäl och omständigheter som utgör grund för bedömningarna i utlåtandet.

8 5 Den som på tjänstens vägnar är skyldig att avge ytt— rande har rätt till ersättning endast om det är särskilt föreskrivet. Annan sakkunnig är berättigad till ersättning av allmänna medel för sitt uppdrag. Utredningsmyndigheten får bevilja förskott på sådan ersättning.

9 5 Utredningsmyndighetens beslut om anlitande av sakkunnig får överklagas av den skattskyldige genom besvär

hos länsrätten. 9 Begränsningar i utredningsmyndighetens befogenheter

1 & En länsrätt får förbjuda utredningsmyndigheten att avkräva någon uppgifter som denne inte får röja eller som är av ömtålig natur, om den skada eller det men som han eller annan skulle lida genom att de kom till myndighetens kännedom får anses större än behovet av att de blir tillgängliga för

myndigheten.

2 & Fråga om förbud enligt 1 & prövas på skriftlig fram— ställning av den till vilken utredningsmyndigheten har vänt sig för att få underlag för en utredning.

En framställning om förbud skall avslås, om inte sökanden senast den dag länsrätten bestämt har gett domstolen tillgång

till det underlag som hans framställning avser.

3 5 När en 'framställning enligt 1 5 har kommit in till länsrätten skall denna genast underrätta utredningsmyndighe—

ten om vilket underlag framställningen avser. Görs en sådan framställning hos nwndigheten skall denna genast lämna över

framställningen till länsrätten.

4 5 Har någon gjort en framställning enligt l ä och fram— står denna inte som uppenbart ogrundad får utredningsmyndig— heten inte avkräva honom uppgifter som framställningen avser innan fråga om förbud har avgjorts. Myndigheten skall utan vidare granskning försegla de handlingar som framställningen avser och som myndigheten har tillgång till och genast ställa

dessa till länsrättens förfogande. 10 Övriga bestämmelser

1 5 Skyldighet för utredningsmyndigheten att enligt denna lag utfärda kallelser, lämna skriftliga underrättelser eller andra meddelanden fullgörs genom att myndigheten sänder med— delandet i vanligt brev under mottagarens för myndigheten

senast kända adress. Ett föreläggande av vite skall dock

alltid delges.

2 5 En utredningsmyndighet får inte lämna över åt annan än den som närmast under myndighetens chef ansvarar för utred— ningen i ett ärende att besluta om

1. utredningssammanträde,

2 förrättning i enskilda utrymmen och förvar,

3 framställning om förhör inför länsrätt,

4. föreläggande av vite samt

5 anlitande av sakkunnig.

3 5 Frågor som enligt denna lag skall prövas av en läns— rätt prövas av länsrätten i det län, där utredningsmyndighe—

ten har sitt säte.

Denna lag träder i kraft .......

2. Förslag till Lag om skatteintendenter och deras verksamhet

Härigenom föreskrivs följande. Inledande bestämmelser

1 5 Med skattebrott förstås i denna lag brott enligt skat— tebrottslagen (l97lz69) samt brott enligt författning som anges i 1 å den lagen. 2 5 Hos riksskatteverket finns skatteintendenter. Skattebrottsutredningen

3 5 En skatteintendent får inleda förundersökningar angå— ende skattebrott. Har en sådan undersökning inletts av en skatteintendent gäller för honom rättegångsbalkens föreskrif-

ter om undersökningsledare.

4 5 Inleder en polismyndighet en förundersökning angående skattebrott skall skatteintendenten underrättas. Om skattein— tendenten begär det,- skall ledningen av förundersökningen

lämnas över till honom.

5 $ Leder skatteintendenten en förundersökning skall han lämna över ledningen av denna till åklagaren

1. om tvångsmedel, som endast allmän domstol eller åklaga— ren får besluta om, behöver tillgripas,

2. om åtal skall väckas inom en viss angiven tid,

3. om det inte längre finns skäl att samordna förundersök— ningen med en utredning till ledning för fastställelse av

skatt eller avgift.

6 5 När åklagaren är undersökningsledare får han utom i fall som avses i 5 Ö 3 anlita biträde av skatteintendenten. Åklagaren får utom när det föreligger något förhållande som avses i 5 5 lämna över ledningen av förundersökningen till

skatteintendenten.

7 & Åklagaren och skatteintendenten skall hålla varandra

underrättade om allt som har betydelse för förundersök—

ningen.

8 & Skatteintendenten får vid en förundersökning anlita biträde av förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter, tullar och avgifter och, när han är undersökningsle—

dare, även av polismyndigheter.

95. En underrättelse om brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 5 första stycket rättegångsbalken skall lämnas till den misstänkte i skriftlig form och innehålla uppgift om de om—

ständigheter som utgör grund för misstanken om brott.

Skatte— och avgiftsutredningen

10 å Har- en förundersökning angående skattebrott inletts skall skatteintendenten leda den utredning för fastställelse

av skatt eller avgift som förundersökningen ger anledning

till.

11 5 Skatteintendenten har vid skatte— och avgiftsutred— ningen samma befogenheter som tillkommer

1. en utredningsmyndighet enligt lagen (l900:OOO) om utred— ning för beskattning, dock att den som är misstänkt för brott som förundersökningen avser inte får föreläggas vite samt

2. ett allmänt ombud enligt lagen (l978:880) om betalnings—

säkring för skatter, tullar och avgifter.

12 & Skatteintendenten skall vid de allmänna förvaltnings— domstolarna föra den talan samt till förvaltningsmyndigheter— na i fråga om skatt, tull eller avgift anmäla de förhållan— den, som hans verksamhet ger anledning till.

13 & Läggs förundersökningen angående skattebrott ned, får skatteintendenten lämna över ledningen av skatte— och av— giftsutredningen till den förvaltningsmyndighet i fråga om skatt eller avgift, som är behörig att handlägga ärendet.

Övriga bestämmelser

14 5 En skatteintendent får sätta annan tjänsteman i sitt

ställe enligt bestämmelser som regeringen meddelar.

15 5 Närmare bestämmelser om skatteintendenternas verksam—

het och tjänstgöringsförhållanden meddelas av regeringen.

Denna lag träder i kraft .....

I UTGANGSPUNKTER 1 UTREDNINGSUPPDRAGET 1.1 Direktiven

I tilläggsdirektiv den 29 juni 1978, Dir. 1978:60, har utred— ningen fått i uppdrag bl.a. att se över reglerna om uppgifts- skyldighet och kontroll inom beskattningsområdet. I direkti— ven uttalar departementschefen bl.a. följande.

Vid översynen bör gällande kontrollföreskrifter gås igenom i syfte att åstadkomma en lagstiftning, som är enhetlig för de olika skatteslagen, lätt att överskåda, och som innehåller tydliga regler om granskningsmyndigheternas befogenheter och de enskilda medborgarnas skyldigheter och rättigheter i dessa sammanhang. Ett särskilt intresse bör ägnas åt den enskildes möjligheter att ta del av och bemöta resultatet av myndighe— ternas granskningsarbete i ett så tidigt skede som möjligt. I uppdraget ingår inte att se över bestämmelserna om olika personers skyldighet att lämna deklarationer och liknande handlingar till ledning för egen beskattning och inte heller reglerna om skyldighet för vissa personer att självmant till skattemyndigheterna ge in kontrolluppgifter till ledning för andra personers beskattning.

Översynen bör omfatta även bestämmelserna om vite och bevis- säkring. Den bör också gälla reglerna om granskningsmyndig- heternas handläggning av ärenden i vilka misstanke om brott

har uppkommit.

1.2. Utredningsarbetet

För att få underlag för sitt arbete har utredningen inter- vjuat tjänstemän vid länsstyrelser, lokala skattemyndigheter, kronofogdemyndigheter, polismyndigheter, åklagarmyndigheter, tullmyndigheter och ett av riksskatteverkets distriktskontor. Vidare har inhämtats uppgifter om utredningen i skattemål och

skattebrottmål hos länsrätterna, kammarrätterna och tingsrät—

terna .

Utredningen har studerat lagstiftningen om skatteutredningar i Danmark, Norge, Finland, förbundsrepubliken Tyskland, Frankrike och österrike och haft överläggningar med myndighe—

ter i dessa länder.

Utredningen har samrått med kommissionen mot ekonomisk brottslighet, skatteförenklingskommittén, skatteförvaltnings—

utredningen och tvångsmedelskommittén.

Vidare har utredningen haft överläggningar med Föreningen

auktoriserade revisorer, Svenska Arbetsgivareföreningen och

Svenska Revisorssamfundet.

I denna etapp av utredningsarbetet har utredningen yttrat sig över följande promemorior och betänkanden,

l. Informationsutbyte mellan myndigheter (BRÅ 1982z6), 2. Kontroll av rådgivare ( SOU 1983:4 ),

Effektivare företagsrevision (SOU 1983z36), 4. Bulvanlag ( SOU 1983:46 ),

Återvinning i konkurs (SOU 1983z60),

6. Domstolarna och deras sammansättning i mål om ekonomisk brottslighet (Ds Ju l984:l),

7. Domstolarna och eko-brotten (SOU l984:3),

8. Tvångsmedel-Anonymitet—Integritet (SOU l984:54),

9. Sammanhållen skatteförvaltning (SOU l985:20) samt

10. Multinationella företags skatteförhållanden, en förstu—

die och en tilläggspromemoria av riksdagens revisorer.

2 VISSA UTMÄRKANDE DRAG HOS UTREDNINGAR I SKATTEÄRENDEN

I varje förvaltningsförfarande ingår två huvudmoment. Det första är att det material som skall ligga till grund för ett beslut skaffas fram och ställs samman. Denna verksamhet bru— kar vanligen betecknas utredningen. Sedan denna har avslutats skall den beslutande myndigheten med ledning av materialet

och tillämpliga bestämmelser fatta beslut i saken. Besluts—

stadiet tar vid. Inte sällan går dessa moment in i varandra.

Ordet "utredning" används inte i skattelagstiftningen och sällan av skattemyndigheterna. I stället talar man om kon- troll. För mer omfattande utredningar — som helt eller delvis får genomföras hos skattskyldiga och andra — har lagStiftaren dock alltsedan mitten av 1950—talet nyttjat ordet "revi—

sion".

En förklaring till att ordet "kontroll" har använts som en samlande beteckning på skattemyndigheternas utredande verk— samhet kan vara att myndigheternas befogenheter tidigare — dvs. före 1955 års ganska genomgripande lagstiftningsreformer — var förhållandevis begränsade. I praktiken gick de för det mesta ut på siffermässiga avstämningar av uppgifter i de skattskyldigas deklarationer mot kontrolluppgifter. I viss utsträckning förekom också sådana aVStämningar mellan den skattskyldiges deklaration och hans bokföring, s.k. bokfö—

ringsgranskning.

Skattemyndigheternas utredningsbefogenheter utökades emeller— tid högst väsentligt när riksdagen antog regeringens proposi— tion l955:l60, som byggde på ett förslag från de skattelags- sakkunniga (SOU 1954z24) I samband därmed ersattes bokfö—

ringsgranskningen med taxeringsrevision.

I fråga om andra skatter och avgifter än de direkta inkomst— skatterna var skattemyndigheternas utredningsbefogenheter inte detaljreglerade och deras verksamhet saknade en lagfäst terminologi. Först under 1970—talet påbörjades en anpassning

till taxeringslagen i dessa avseenden.

Ordet "kontroll" leder tanken till s.k. siffergranskning. Det kan ha sitt berättigande när det gäller rutinmässiga avstäm- ningar av siffermaterialet i inkomna deklarationer och kon— trolluppgifter. Ordet "kontroll" utgör emellertid knappast någon adekvat beskrivning av den mer allsidiga prövning som skattemyndigheternas utredningsverksamhet innebär sedan flera

decennier tillbaka. Denna ges en mer rättvisande bild av

ordet ”utredning".

Skattemyndigheternas utredande verksamhet syftar till att skapa underlag till ledning för beslut om skatt. Har någon framställt att yrkande om ett beslut av ett visst innehåll såsom är fallet när någon avger sin deklaration, kommer ut— redningen naturligen att syfta till att fastställa om det finns förutsättningar att medge yrkandet. Är det myndigheten som initierar utredningen har den att utreda vilka olika

beslut i sak som kan vara möjliga.

Skattemyndigheten har således först att ta ställning till om den har ett tillräckligt underlag för ett beslut. Denna fråga avgörs med ledning av de skatteförfattningar som skall till-

lämpas i ärendet.

Är underlaget inte tillräckligt har myndigheten genom utred— ning att komplettera detta. För att skaffa sig underlag får myndigheten vända sig till enskilda och till andra myndig—

heter.

SOm underlag får myndigheten också använda sin kunskap om faktiska förhållanden som den kan ha skaffat t. ex. genom

syn, i sitt arkiv, genom litteratur osv.

All myndighetsutövning — och alltså även den utredande verk— samheten — styrs av hävd av vissa grundläggande principer. De utgör de hörnstenar på vilken myndigheternas arbete vilar även om de inte alla kommer till uttryck i de författningar

som myndigheterna har att följa.

All myndighetsutövning skall ha stöd i lag (legalitetsprinci- pen).

En myndighet får när den fullgör sina uppgifter inom vissa

gränser själv avgöra om och på vilket sätt den skall agera

(opportunitetsprincipen).

Lika fall skall behandlas lika, d.v.s. en myndighet skall agera på samma sätt i skilda men likartade fall (likhetsprin—

cipen).

Myndigheten bär det yttersta ansvaret för att ett ärende blir

tillfredsställande utrett (undersöknings— eller officialprin— cipen).

Myndighetsutövningen skall vara saklig och opartisk. Alla

omständigheter — även de som talar för den enskilde — skall

beaktas (objektivitetsprincipen).

En myndighets åtgärder skall till sin art och varaktighet stå

i rimlig proportion till de mål som myndigheten avser att

uppnå (proportionalitetsprincipen).

Den som är part i ett ärende har i princip rätt att få ta del av vad som har tillförts detta och han skall, innan myndig— heten fattar beslut i saken, också som huvudregel beredas

tillfälle att yttra sig över det underlag som har inhämtats

från någon annan än honom själv (principen om partsinsyn).

Det kommer således enligt undersökningsprincipen an på myn— digheten att se till att underlaget i ärendet blir så full— ständigt som behövs för ett riktigt beslut. I detta avseende skiljer sig förvaltningsmyndigheternas och förvaltningsdom— stolarnas handläggning från de allmänna domstolarnas, där

förhandlingsgrundsatsen dominerar.

Förklaringarna till att de statliga förvaltningsmyndigheterna har ålagts ett utredningsansvar är flera. Det allmänna har naturligtvis ett starkt intresse av att de lagar som angår relationerna mellan staten och medborgarna blir förverkligade enligt sitt innehåll. Detta intresse har inte samma tyngd i fråga om privaträttsliga förhållanden, eftersom dessa i stor utsträckning bestäms av överensskommelser enligt avtalsfri— hetens princip. Det är därför helt följdriktigt att ett stort ansvar för utredningen läggs på förvaltningsmyndigheterna. Detta ansvar underlättar också de enskilda medborgarnas mel— lanhavanden med det allmänna. Skulle ansvaret ligga på den enskilde skulle denne många gånger tvingas att anlita juri— diskt biträde för att inte riskera rättsförluster. I den meningen utgör undersökningsprincipen en rättssäkerhetsgaran—

ti, d.v.s. en garanti för att besluten blir materiellt rikti—

ga.

I det stora flertalet ärenden medverkar enskilda personer

under utredningsskedet i större eller mindre omfattning.

Vanligtvis engageras den enskilde parten i ärendet därför att han är myndighetens bästa kunskapskälla. Dessutom rör ärendet hans egen intressesfär. I många ärenden räcker det emellertid inte att myndigheten begränsar sina kontakter till honom. Ofta är det nödvändigt att vända sig till andra myndigheter

och till andra personer som kan lämna upplysningar i saken.

För en enskild parts del kan man säga att denne har både en rätt och en skyldighet att medverka i utredningen. Det är alltid möjligt för honom att framställa egna' yrkanden och andra önskemål samt lämna upplysningar eller åberopa annan bevisning som underlag för myndighetens beslut. Å andra sidan är han enligt skatteförfattningarna skyldig att i olika hän— seenden lämna uppgifter och annat underlag som myndigheterna

behöver för att komma fram till ett riktigt beslut om skatt.

När skattemyndigheterna använder sina utredningsbefogenheter gäller — som framhållits - av hänsyn till den enskildes intressen att myndighetens åtgärder i varje särskilt fall till sin art och varaktighet skall stå i ett rimligt förhål— lande till ändamålet med utredningen.

Den enskildes intresse av att uppgifter om hans personliga och ekonomiska förhållanden inte sprids mer än nödvändigt tillgodoses till en början genom bestämmelser om sekretess. Denna är för skattemyndigheternas del absolut, d.v.s. de får inte under några omständigheter avslöja sekretesskyddade

uppgifter för obehöriga.

Till detta kommer att den enskilde i vissa fall inte ens till skattemyndigheterna behöver lämna integritetskänsliga upp— gifter. På framställning av honom får länsrätt, om synnerliga skäl föreligger, besluta att uppgifter som omfattas av tyst- nadsplikt eller som annars är av ömtålig natur skall undantas

från utredningen.

Det som vi hittills har berört visar att skattemyndigheternas utredningsbefogenheter måste utformas efter en avvägning mellan intresset av att skattebesluten blir materiellt rikti— ga och de enskilda medborgarnas önskemål av att inte behöva utsättas för besvär och kostnader eller alltför stor insyn i privata förhållanden. Denna avvägning bestäms av de materiel- la skatteförfattningarnas innehåll men också av allmänna

värderingar i fråga om förhållandet mellan staten och medbor—

garna.

I det följande avsnittet redovisas de riktlinjer som har legat till grund för vår avvägning av dessa intressen och som har varit vägledande för oss vid utformningen av lagförsla—

gen.

3 RIKTLINJER FÖR EN REFORMERAD LAGSTIFTNING

0 All offentlig makt skall utövas under lagarna. Myndighe— terna har alltså inte några andra befogenheter än dem som framgår av lag. Skattemyndigheternas utredningsbefo— genheter måste därför komma till klart uttryck i lag.

0 Skattemyndigheternas uppgift är att åstadkomma en riktig och likformig beskattning. De har således att förverkli— ga innehållet i de av riksdagen beslutade skattelagarna och att därvid se till att alla skattskyldiga är med i skattesystemet.

0 För att nå detta mål måste skattemyndigheterna ha ända— målsenliga utredningsbefogenheter. Dessa måste utformas så att de faktorer som enligt skatteförfattningarna är

av betydelse för ett beslut om skatt kan utredas.

o Lagstiftningen om skattemyndigheternas utredningsbefo— genheter bör vara enhetlig och gemensam för de olika skatteslagen. Den bör vara tydlig och lätt att överblic— ka.

0 När en skattemyndighet vänder sig till en enskild för att få underlag för en utredning bör denne få klart för

sig vilka rättigheter han har gentemot myndigheten.

Varje utredning bör genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nöd—

vändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

Den enskildes skatteförhållanden bör behandlas i första

hand som en angelägenhet mellan honom och skattemyndig—

heten.

Den enskildes privatliv bör omgärdas med ett särskilt

skydd vid skatteutredningar.

Integritetskänsliga uppgifter för den enskilde bör så långt möjligt hållas undan från en skatteutredning.

Allt som är av betydelse för en utredning bör genom

protokoll eller på annat sätt tillförlitligt dokumente-

ras.

4 DE VIKTIGASTE REFORMBEHOVEN 4.1 Inledning

De viktigaste reformbehoven som framträder i ljuset av de

riktlinjer som vi har angett i föregående avsnitt avser

l. möjligheten att få reda på om alla som är skattskyldiga

verkligen är med i skattesystemet

2. skattemyndigheternas information till den enskilde om

dennes rättigheter vid en utredning m.m.

3. den ordning enligt vilken skattskyldiga och andra engage-

ras i en skatteutredning

4. skyddet för integritetskänsliga uppgifter samt

5. skyddet för privatlivet.

4.2 Okända skattskyldiga

Skattemyndigheternas uppgift är att åstadkomma en riktig och likformig beskattning. De har således att förverkliga inne—

hållet i de av riksdagen beslutade skattelagarna.

En likformig beskattning förutsätter bl.a. att alla som är

skattskyldiga verkligen är med i skattesystemet. En annan

ordning innebär ju att vissa skattskyldiga övervältrar sin skattebörda på andra. Detta kan givetvis inte godtas av rätt— viseskäl. Det behöver inte särskilt framhållas vilken negativ

effekt på skattemoralen en sådan ordning har.

Det bör därför vara möjligt för skattemyndigheterna att klar— lägga vem som står bakom t.ex. vissa aktieförsäljningar eller andra ekonomiska transaktioner, banktillgodohavanden eller andra förmögenhetsobjekt. Att förlita sig på att alla fullgör sina skyldigheter på grund av risken att drabbas av Skönsbe— skattning, straff eller skattetillägg är helt orealistiskt. Regeringsrättens dom den 21 april 1986 i det s.k. Hägglöfmå— let omintetgör skatteutredningar med detta syfte.

4.3 Information till den enskilde om hans rättigheter vid en skatteutredning m.m.

Förhållandet mellan skattemyndigheterna och de enskilda bör präglas av öppenhet. I de flesta fall känner den enskilde inte till sin roll och ställning i utredningsförfarandet. Han bör av skattemyndigheten när han engageras i en utredning in— formeras om vad denna i första hand går ut på och sin rätt att vägra att lämna ifrån sig integritetskänsliga uppgifter.

Regler om en sådan informationsskyldighet saknas i skatte—

lagstiftningen. 4.4 Den ordning enligt vilken skattskyldiga och andra

engageras i en utredning.

Den enskildes skatteförhållanden bör i första hand behandlas som en angelägenhet mellan skattemyndigheten och honom. Utom— stående personer bör inte i onödan engageras i utredningen. Vid de utredningar som förekommer i dag vänder sig skattemyn— digheterna till dem som enligt särskilda föreskrifter har att lämna uppgifter till ledning för ett beslut om skatt. Det är inte ovanligt att utomstående personer avkrävs uppgifter om

den skattskyldiges förhållanden innan denne tillfrågas. Skat— telagstiftningen innehåller inte några bestämmelser om någon turordning för skattemyndigheternas hänvändelser till den

skattskyldige och andra.

4.5 Skyddet för integritetskänsliga uppgifter

Uppgifter som är integritetskänsliga för den enskilde bör så långt det är möjligt hållas undan från en skatteutredning. I skatteförfattningarna finns bestämmelser som gör det möjligt för en enskild att utverka länsrättens beslut att handlingar som innehåller uppgifter av integritetskänslig natur skall undantas från granskning. Det krävs att det skall föreligga synnerliga skäl för att domstolen skall meddela ett sådant beslut. I praktiken förekommer det ytterst få mål av detta slag. Skyddet för integritetskänsliga uppgifter framstår som alltför svagt.

Även om den enskilde begär undantagande av handlingar från granskning finns det inte några bestämmelser som hindrar skattemyndigheten från att fortsätta granskningen av hand— lingarna under den tid länsrätten behandlar hans begäran. Om domstolen beslutar att undanta handlingarna från granskningen kan beslutet därför bli meningslöst, eftersom innehållet i handlingen ändå kan vara känt för myndigheten. De nuvarande bestämmelserna innebär således inte någon garanti för att in— tegritetskänsliga uppgifter inte skall komma till myndighe—

tens kännedom.

4.6 Skyddet för privatlivet

Den enskildes privatliv bör omgärdas med ett särskilt skydd vid skatteutredningar. Skattemyndigheterna har i dag möjlig- het att ingripa i hans privatliv genom revision. Revisionsbe— stämmelserna skiljer inte mellan kontorslokaler och andra

utrymmen som hör till näringsverksamhet å ena sidan och bo-

städer och liknande privata utrymmen å andra sidan. Skatte— myndigheterna får genomföra revisioner i alla dessa slags utrymmen även om de av naturliga skäl i regel genomförs i lokaler som hör till en näringsverksamhet. För närvarande skyddas inte bostäder och andra utrymmen som hör till privat—

livet mot utredningsåtgärder av detta slag.

II ÖVERVÄGANDEN OCH FÖRSLAG 5 FÖRSLAGET TILL LAG ou UTREDNING FÖR BESKATTNING 5.1 Lagens beteckning och vissa termer

Vårt förslag. Bestämmelserna om skattemyndigheternas utredan— de verksamhet samlas i en lag för så gott som alla skatter, tullar och avgifter med beteckningen "Lag om utredning för

beskattning".

Ordet "utredning" används inte i skattelagstiftningen och sällan av skattemyndigheterna. I stället talar man om kon— troll. Mer .omfattande utredningar går under beteckningen

"revision".

Vi har tidigare konstaterat att ordet ”kontroll" leder tanken till siffergranskning och att ordet alltså inte ger en ade— kvat beskrivning av den allsidiga prövning som skattemyndig— heternas utredningsverksamhet innebär. Enligt vår uppfattning ger ordet "utredning" en mer rättvisande bild av denna. La— gens rubrik bör därför innehålla ordet "utredning" i stället

för "kontroll".

Ordet "utredning" har i gängse språkbruk olika betydelser. Det kan beteckna en verksamhet som har till ändamål att skapa underlag för ett beslut. Ordet kan emellertid också användas som en sammanfattande beteckning för utredningsmaterialet. Vihar valt att använda ordet "utredning" för att beteckna den utredande verksamheten och ordet ”underlag" för utredningsma— terialet som sådant. Denna användning av ordet ”underlag" har dessutom den fördelen att den anknyter till den betydelse ordet har sedan länge i skattelagstiftningen, t.ex. deklara—

tionsunderlag.

Lagen behandlar skatte—, tull— och avgiftsmyndigheternas utredande verksamhet. Det skulle i och för sig vara naturligt att i lagen benämna dessa myndigheter just som skattemyndig- heter. Skatteförvaltningens organisation och beteckningen på de myndigheter som ingår i denna är för närvarande under omvandling. Sådana förändringar kommer att ske även i framti— den. Vi har valt att i lagen beteckna skatte—, tull— och avgiftsmyndigheterna med ordet "utredningsmyndigheter" för att göra lagen oberoende av framtida organisatoriska föränd— ringar. Vi kommer att även i den fortsatta framställningen använda denna beteckning på skatte-, tull- och avgiftsmyndig— heterna. 5.2 Tillämpningsområdet

___—___._______.__—————————-————_——————

Vårt förslag. Lagen om utredning för beskattning — i fort— sättningen betecknad utredningslagen — skall tillämpas i fråga om praktiskt taget samtliga skatter, tullar och avgif—

ter .

_________________—__—————_———————_

1 kap. 1 &

Enligt våra direktiv har vi att gå igenom gällande kontroll— föreskrifter bl.a. i syfte att åstadkomma en lagstiftning som

är enhetlig för de olika skatteslagen.

Utredningsmyndigheternas befogenheter under skatteutredningar regleras för närvarande av ett flertal författningar. Varje medelslag har i princip sina egna bestämmelser men dessa är numera i sina huvuddrag anpassade till taxeringslagens syste—

matik och uttryckssätt.

Den nuvarande splittringen på många författningar gör det svårt för både utredningsmyndigheten och den enskilde att få

klarhet i vad som gäller i olika situationer.

En enhetlig lagstiftning har ett så stort egenvärde att denna målsättning bör frångås endast om innehållet i de materiella skatteförfattningarna lägger hinder i vägen. Vid vår genom— gång av dessa har vi inte funnit några sådana hinder. Lagen bör därför omfatta alla skatter, tullar och avgifter av bety— delse från utredningssynpunkt. Av samma skäl bör lagen också tillämpas vid utredningar till ledning för fastställelse av skatte— eller avgiftsbelopp som företrädare för en juridisk

person kan bli skyldig att betala.

5.3 Andamålet med skatteutredningar

Vårt förslag. I lagen slås fast att utredningsmyndigheternas verksamhet syftar till en riktig och likformig beskattning samt att myndigheterna skall se till att alla som är skatt— skyldiga verkligen är med i skattesystemet. Vidare föreskrivs att myndigheterna får utreda alla förhållanden som kan antas

vara av betydelse för detta ändamål.

2 kap. l 5 första stycket

Lagen innehåller bestämmelser om utredningsmyndigheternas befogenheter. Utformningen av dessa befogenheter bestäms av det ändamål skatteutredningarna är aVSedda att tillgodose. Ändamålet med en skatteutredning anger också hur befogenhe— terna får användas. Detta bör därför komma till uttryck i la—

gen.

Någon bestämmelse som anger vad skattemyndigheternas utredan— de verksamhet skall ha för ändamål finns inte för alla skat— teslag. Emellertid sägs i l & taxeringslagen att taxeringarna skall ske så att de "bliva överensstämmande med skatteför— fattningarna samt i möjligaste måtto likformiga och rättvi—

sa.

När det gäller skattemyndigheternas nuvarande utredningsbefo— genheter anges endast i fråga revisionsinstitutet de ändamål för vilka befogenheten får användas. Enligt 56 & taxeringsla— gen får en taxeringsrevision äga rum hos envar deklarations—

och uppgiftsskyldig

— för kontroll av att deklarations- eller uppgiftsskyldig- het enligt den lagen riktigt och fullständigt fullgjorts

eller — för att eljest bereda beskattningsmyndighet upplysning

till ledning vid beslut om taxering eller eftertaxe—

ring.

Ändamålen anges på ett likartat sätt i revisionsbestämmelser—

na för andra skatteslag.

Skatteutredningar syftar främst till att klarlägga huruvida fattade skattebeslut är riktiga eller till att ge underlag för ett kommande skattebeslut. Genom att i lagen ange att utredningarna syftar till en riktig och likformig beskattning ger man också uttryck för de principer som skall vara vägle— dande för myndighetsutövningen. Det ankommer således på myn—

digheten, att se till att ärendena blir tillfredsställande utredda, att beakta även omständigheter som talar till den granskades förmån och att sträva efter att likartade fall behandlas lika.

En riktig och likformig beskattning förutsätter att alla som skall ingå i skattesystemet också gör det. Skatteutredningar måste därför få genomföras i syfte att klarlägga vilka som står bakom olika ekonomiska transaktioner eller förmögenhets— objekt. Även denna innebörd av en riktig beskattning bör komma till uttryck i lagen. En konsekvens av detta blir bl.a. att den utredningsåtgärd som riksskatteverket vidtog och som

prövades i det s.k. Hägglöfmålet i framtiden blir tillåten.

Det ligger i sakens natur att utredningsmyndigheterna bör få utreda de förhållanden som är av betydelse för de nu angivna

ändamålen.

5.4 Proportionalitetsprincipen

Vårt förslag. Varje utredning skall genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

2 kap. 1 å andra stycket

Mot intresset av att beskattningen blir riktig och likformig står intresset av att den sont berörs av en utredning inte åsamkas större olägenheter än vad som är nödvändigt med hän- syn till ändamålet med utredningen. Denna tanke uttrycker den s.k. proportionalitetsprincipen. Vissa bestämmelser i skatte— författningarna utgår från denna grundsats, t.ex. 56 ä 3 mom. första stycket taxeringslagen. Den ligger också bakom åtskil— liga regler som på olika sätt begränsar de skattskyldigas och

andras skyldigheter att självmant eller på skattemyndigheter- nas begäran lämna uppgifter till ledning för skattebeslut.

Principen har en så central betydelse att den bör komma till

uttryck i lagtext.

5.5 Samverkan mellan myndigheter

Vårt förslag. Statliga och kommunala myndigheter skall på en utredningsmyndighets begäran utan dröjsmål tillhandahålla de handlingar och övriga uppgifter som behövs för att klarlägga det förhållande som utreds. Från denna skyldighet gäller vissa undantag som är betingade av sekretesshänsyn till ri- kets säkerhet, rikets förhållande till annan stat eller mel— lanfolklig organisation, rikets centrala finans—, penning—

och valutapolitik samt post— och telehemligheten.

___—___—

2 kap. 2 Ö

Bestämmelser av i stort sett motsvarande innehåll finns för närvarande i 46 å taxeringslagen. I andra författningar — t.ex. i 27 5 andra stycket lagen om mervärdeskatt - hänvisas

till taxeringslagens föreskrifter i ämnet.

En bestämmelse av det innehåll som nu finns i 46 & taxerings- lagen bör föras över till utredningslagen och där komplette—

ras i ett par avseenden.

Samverkan mellan myndigheterna bör inte omfatta uppgifter som

skyddas av post— och telesekretessen, såvida det inte är

fråga om en enskilds förbindelser med postgirorörelsen eller

bank.

En utredningsmyndighet bör få inhämta handlingar och övriga uppgifter vid besök i en annan myndighets lokaler. I dessa fall behöver" inte den andra myndigheten själv skaffa fram önskat underlag. Härigenom minimeras olägenheterna för den

andra myndigheten.

5.6 Information till den enskilde

Vårt förslag. När en utredningsmyndighet vänder sig till en enskild för att skaffa fram uppgifter, handlingar eller annat underlag från denne, skall myndigheten i princip alltid in— formera om vad utredningen i första hand syftar till och om de rättigheter den enskilde har att vägra medverka i utred—

ningen.

2 kap. 3 ©

Förhållandet mellan skattemyndigheterna och den enskilde bör präglas av öppenhet och den enskilde bör känna till sin roll

och ställning i utredningsförfarandet.

De föreslagna bestämmelserna är en nyhet i förhållande till gällande rätt. De innebär att en utredningsmyndighet när den vänder sig till en enskild i princip alltid skall underrätta

honom

- om vad utredningen i första hand syftar till, dvs. främst om den avser hans eller någon annans beskatt— ning,

— om att han inte behöver medverka om utredningen gäller en nära släktings beskattning samt

— om de bestämmelser i utredningslagen — 9 kap. 1 och 2 55

— som föreskriver att en enskild hos domstol kan begära

att slippa att lämna från sig integritetskänsligt under—

lag.

Utredningsmyndighetens underrättelseskyldighet bör gälla oavsett om den vänder sig till den enskilde genom brev eller

telefon.

Vårt förslag bygger på grundsynen att skatteutredningen i princip bör bedrivas på ett sådant sätt att enskilda personer som tillfrågas alltid skall få veta vad utredningsärendet i stora drag handlar om och vilka möjligheter han har att inte behöva delta i utredningen. En skatteutredning skall natur- ligtvis bedrivas så att den enskilde förstår "spelreglerna”.

Vi har under utredningsarbetets gång övervägt huruvida infor— mationsplikten också bör omfatta andra förhållanden. Det kan t.ex. ifrågasättas om inte den enskilde kan ha ett berättigat intresse av att få veta vad som kan inträffa om han inte gör vad som begärs av honom. Det skulle således vara tänkbart att ta in en föreskrift som säger att myndigheten även bör under— rätta den enskilde om de andra åtgärder som i så fall kan vidtas mot honom, t.ex. vitesföreläggande eller en förrätt— ning hos honom. För en skattskyldig kan det också vara ange— läget att få reda på vilken inverkan hans vägran att medverka

vid en utredning kan få på beskattningen av honom.

Vi har kommit till den slutsatsen att en informationsplikt angående olika tänkbara rättsföljder i praktiken skulle bli mycket svår att uppfylla inte minst i sådana fall när en annan myndighet har att avgöra frågan. Att den enskilde under sådana förhållanden ofta skulle känna sig missledd gör inte saken bättre. Av detta skäl har vi avstått från att låta underrättelseskyldigheten omfatta eventuella rättsföljder. Inget hindrar dock att myndigheterna meddelar en enskild vad

som kan komma att hända när det inte föreligger någon tvekan

härom.

5.7 Krav på dokumentation

Vårt förslag. Utredningsmyndigheten skall under en utredning fortlöpande i protokoll eller på annat lämpligt sätt anteckna de åtgärder som vidtas och de uppgifter som inhämtas på annat sätt än genom en handling i den mån de är av betydelse för ett beslut om skatt. Därvid skall den som har lämnat muntliga uppgifter beredas tillfälle att göra erinringar mot innehål—

let i de anteckningar som myndigheten gjort.

2 kap. 45

Enligt den nyligen antagna förvaltningslagen skall uppgifter som en förvaltningsmyndighet - alltså även skattemyndigheter — får på annat sätt än genom en handling och som kan antas ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild.

Ett viktigt önskemål när det gäller dokumentationen i skatte— utredningar är att det skall vara möjligt för någon annan än den som har gjort anteckningarna i ett ärende att med ledning av dessa få en överblick över utredningens gång, snabbt kunna sätta sig in i utredningsmaterialet och göra de bedömningar

som detta ger anledning till.

Förvaltningslagens bestämmelser om anteckningsskyldighet tillgodoser i allt väsentligt detta önskemål. Vi anser emel— lertid att anteckningsskyldigheten vid skatteutredningar bör omfatta även de åtgärder som vidtas under utredningens gång. Med hänsyn till intresset av att muntliga uppgifter som läm— nas av enskilda verkligen blir återgivna på ett riktigt sätt och för att därigenom så långt möjligt säkra ett tillförlit— ligt underlag för ett beslut om skatt bör utredningsmyndighe—

ten dessutom lämna den enskilde tillfälle att korrigera even—

tuella anteckningar som har blivit oriktiga på grund av t.ex.

missuppfattningar.

Den föreslagna bestämmelsen är utformad så att den ger skat— teförvaltningen möjlighet och anledning till att närmare överväga hur dokumentationskravet skall uppfyllas i olika typer av utredningar. Vid mera omfattande utredningar kan det t.ex. vara lämpligt att använda ett stomprotokoll med bilagor medan det i enklare ärenden räcker med fortlöpande förda anteckningar. Man bör dock i alla slags skatteärenden kunna följa handläggningen genom att de åtgärder som myndigheten

vidtar antecknas.

5.8 Underlaget för en utredning

Vårt förslag. En utredningsmyndighet får under en utredning använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga

det förhållande som utreds.

3 kap. l 5

Sedan lång tid tillbaka gäller för både förvaltningsmyndighe— ter och domstolar principen om fri bevisprövning. Den innebär att de till grund för sina avgöranden får lägga alla hand— lingar, uppgifter och annat underlag som behövs för att komma fram till ett riktigt beslut. Principen är alltså avsedd att

trygga det materiellt riktiga resultatet.

I de olika skatteförfattningarna är denna princip underför— stådd. Den kommer således inte till uttryck i dessa författ— ningar. Vi har funnit det naturligt att denna viktiga princip

kodifieras i utredningslagen.

Från denna princip bör vid skatteutredningar — liksom hit— tills - göras vissa undantag med hänsyn till skyddet för integritetskänsliga uppgifter. Dessa undantag behandlas i. avsnittet 5.16.

5.9 Utredningsåtgärderna

Vårt förslag. För att få underlag för en utredning får en utredningsmyndighet

l. inhämta skriftliga och muntliga uppgifter,

2. inhämta handlingar och föremål samt

3. besiktiga fast och lös egendom.

3 kap. 2 &

I de olika skatteförfattningarna beskrivs de metoder som skattemyndigheterna får använda för att skaffa underlag för en utredning. Metoderna går under olika beteckningar t.ex. anmaning, föreläggande och besiktning. Bakon1 dessa beteck— ningar står egentligen endast följande metoder att skaffa sig

kunskap i ett ärende.

Den första är att myndigheten genom brev eller telefon in— hämtar skriftliga eller muntliga uppgifter. Den andra är att myndigheten skaffar in räkenskaper och andra handlingar eller varuprov och liknande föremål. Den tredje metoden är att myndigheten besiktigar byggnader, varulager och annan egen—

dom.

Av lagtekniska skäl anser vi det lämpligt att beskriva meto— derna på ett enklare och mer adekvat sätt än gällande lag— stiftning. Förslaget innebär i sak inte någon ändring i för—

hållande till vad som nu gäller.

Myndigheten bör iaktta särskilda formföreskrifter

1. när utredningssammanträde skall hållas,

2. när förrättning skall hållas i enskilda utrymmen eller förvar,

3. när vite föreläggs,

4. när vittne hörs inför domstol samt

5. när en sakkunnig anlitas.

5.10 Personer som får engageras i en utredning

Vårt förslag. En utredningsmyndighet får skaffa underlag för en utredning genom att vända sig till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgång till sådant underlag

som behövs för utredningen.

Avser en utredning en skattskyldig som är känd till namnet

skall myndigheten i normalfallet först vända sig till honom.

En utredningsmyndighet får inte engagera en nära anhörig till den skattskyldige i utredningen utom i ett visst angivet

fall.

3kap. 35

I skatteförfattningarna har lagstiftaren pekat ut de person— kategorier som i olika hänseenden har att på skattemyndighe— ternas begäran lämna uppgifter och annat underlag till led— ning för beslut om skatt. Mot de personer som ingår i dessa kategorier får myndigheterna i sista hand använda sig av tvångsmedel, t.ex. vite, för att förmå dem att fullgöra sina

skyldigheter.

Sedan länge anses skattemyndigheterna med stöd av undersök—

ningsprincipen, som säger att myndigheten ansvarar för att

utredningen i varje ärende blir tillräcklig för ett beslut i saken, ha rätt att också vända sig till andra personer för att få in behövliga uppgifter. Mot dessa personer får dock inte användas några tvångsmedel.

Den nuvarande ordningen bör i stort sett behållas oföränd—

rad.

Från kretsen av de personer som en myndighet bör få vända sig till för att få underlag för en utredning bör emellertid undantas nära anhöriga till den skattskyldige. Visserligen kan man många gånger utgå från att hans anhöriga har tillgång till viktiga uppgifter men integritetsskäl talar här med sådan styrka att utredningsintresset bör få stå tillbaka. Detta integritetsskydd bör dock inte gälla sådana anhöriga sonx är t.ex. arbetsgivare för eller affärspartner med den skattskyldige. I dessa fall måste ju den anhörige i likhet med alla andra som har samma ställning lämna behövliga upp- gifter för en utredning.

Den enskildes skatteförhållanden bör enligt vår mening i första hand behandlas som en angelägenhet mellan honom och utredningsmyndigheten. Av detta skäl bör myndigheten först vända sig till den skattskyldige för att få underlag för en utredning innan den vänder sig till någon annan. Härigenom skapas också en garanti för att en utredning mot en viss skattskyldig inte kan bedrivas utan att han själv känner till

det.

Från denna turordning måste dock göras två undantag. Det ena avser det fall när myndigheten på goda grunder kan utgå från att den skattskyldige skulle vidta åtgärder för att undanhål— la handlingar eller på annat sätt försvåra utredningen om

myndigheten först skulle ta kontakt med honom. Det andra

undantaget avser det fall då saken är brådskande t.ex. när

utredningen avser en skattefordran som står inför en snar

preskription.

Det ligger i sakens natur att när utredningen inte avser en

viss skattskyldig såsom t.ex. då den syftar till att klarläg-

ga vem som står bakom vissa ekonomiska transaktioner eller

förmögenhetsobjekt någon turordning inte kan följas.

5.11 Utredningssammanträde

Vårt förslag. En utredningsmyndighet får hålla utredningssam— manträde med den skattskyldige, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Den skattskyldige ges också möjlighet att få till stånd ett utredningssammanträde när han vill

lämna uppgifter muntligt i stället för att skriva till myn—

digheten.

”___—___—

4 kap.

I skatteförfattningarna finns bestämmelser om muntlig hand— läggning i fråga om taxeringsnämndernas verksamhet. En skatt— skyldig får företräda inför nämnden för att lämna muntliga

upplysningar.

För förvaltningsmyndigheter i allmänhet gäller enligt den nyligen antagna förvaltningslagen att en part skall få till— fälle att lämna uppgifter muntligt i ett ärende om myndighe— tens arbetsläge medger det. Myndigheten får också själv be— stämma om muntlig handläggning bl.a. när det kan underlätta

för den enskilde att ha med myndigheten att göra.

För skattemyndigheternas del är behovet av muntlig handlägg— ning i vissa fall särskilt framträdande. En utredning kan avee invecklade sakförhållanden. Underlaget kan bestå av

motstridiga utsagor om t.ex. innebörden av träffade avtal. Den enskildes yrkande kan behöva preciseras och myndigheten få klarhet i vad som är tvistigt i ett ärende. Myndigheten kan ha ett behov av att få en säkrare uppfattning om den skattskyldiges argumentering i faktiskt eller rättsligt hän— seende. Någon gång kan utredningarna avse så betydande belopp

att en muntlig handläggning bör ske av rättssäkerhetsskäl.

Förvaltningslagens bestämmelser om muntlig handläggning gäl- ler också för skattemyndigheterna. De får också anses vara i stort sett väl avpassade för skattemyndigheternas behov. Emellertid anser vi det lämpligt att den muntliga handlägg— ningen i skatteärenden med hänsyn till deras ofta komplicera— de natur bör bindas i något mera ordnade former än som gäller förvaltningsärenden i allmänhet. Vi föreslår därför regler om kallelse, om rätt för ombud eller biträde att närvara vid ett utredningssammanträde, om hur detta bör läggas upp samt om

protokoll och ersättning för inställelse.

Ett utredningssammanträde är ett komplement till det skrift- liga förfarandet. Vi anser därför att den -skattsky1diges närvaro bör vara frivillig och att några tvångsmedel såsom vite inte skall få användas av myndigheten för att förmå

honom att inställa sig.

5.12 Förrättningar hos skattskyldiga och andra

Vårt förslag. En utredningsmyndighet får hålla förrättning i enskilda utrymmen. Vid en förrättning får myndigheten besik— tiga byggnader, varulager, maskiner och annan egendom och ta

del av räkenskaper och liknande handlingar.

I bostäder får handlingar granskas endast om den som berörs

har begärt det eller domstol har lämnat tillstånd till det.

Tiden och platsen för en förrättning skall regelmässigt be—

stämmas efter samråd med den enskilde.

En förrättning som möter hinder får genomföras med hjälp av

kronofogdemyndighet.

Förrättningar ersätter revision, taxeringsbesök och liknande

utredningsformer. Bevissäkringslagen avskaffas.

________________________———————————

5 kap.

Mera omfattande skatteutredningar går i dag under beteck— ningen revision. Vid en revision får utredningen helt eller delvis genomföras hos den granskade. Lagen gör ingen skillnad mellan den granskades bostad och andra utrymmen men i regel genomförs en revision i kontorslokaler och andra liknande

utrymmen som hör till en näringsverksamhet.

Skattemyndigheterna avgör själva om och när en revision skall ske. Några särskilda villkor behöver alltså inte vara upp— fyllda för att myndigheterna skall få besluta om revision.

Vid en revision får myndigheten granska alla handlingar som rör verksamheten. Hos den som är skyldig att föra räkenskaper enligt bokföringslagen eller jordbruksbokföringslagen får kassainventering genomföras samt varulager, maskiner och andra inventarier besiktigas. Inom konsumtionsbeskattningen

får även viss annan egendom besiktigas.

De utredningsbefogenheter SOHI en skattemyndighet har genom möjligheten att besluta om revision bör i allt väsentligt

behållas oförändrade.

Ordet "utredning" används i utredningslagen för att beteckna den verksamhet som har till ändamål att skapa underlag för ”ett beslut om skatt. Termen "revision” har i skatteförfatt— ningarna samma innebörd. Den del av en utredning som genom- förs utanför myndighetens lokaler kan därför i fortsättningen inte betecknas som revision. Den bör av lagtekniska skäl få en egen beteckning, eftersom särskilda regler bör gälla för myndighetsutövning i enskilda utrymmen. Vi anser att ordet "förrättning" ger en adekvat beskrivning av denna myndighets—

utövning.

Vi anser att den enskildes privatliv bör omgärdas med ett särskilt skydd vid skatteutredningar. Vid förrättningar i enskilda utrymmen bör den enskildes bostad och andra utrymmen som hör till hans privatliv så lång möjligt fredas från att

utredningar genomförs där.

Skyddsintresset faller naturligtvis i de fall när den enskil— de själv begär att myndigheten skall gå igenom handlingar i hans bostad. I övriga fall bör som huvudregel gälla att myn— dighetsåtgärder i hans bostad får vidtas endast efter till—

stånd av domstol.

Tillstånd bör lämnas endast om myndigheten kan göra troligt att handlingarna verkligen finns i bostaden. Vidare bör det krävas, att den enskilde har lämnats tillfälle att skicka handlingarna till myndigheten för att härigenom slippa ett myndighetsbesök i hemmet. Dessa krav bör rimligen inte gälla de speciella fall när det finns en påtaglig risk för att handlingarna då skulle förstöras eller gömmas undan.

Det ligger i sakens natur att egendom som inte kan flyttas från platsen måste få besiktigas där den finns utan tillstånd

av domstol.

Som en konsekvens av att vi i utredningslagen har samlat alla bestämmelser om skattemyndigheternas utredningsbefogenheten och utformat dessa såsom vi tidigare har redovisat kan de fall då en myndighet möter hinder vid en förrättning regleras på ett betydligt enklare sätt än som gäller enligt bevissäk— ringslagen för skatte— och avgiftsprocessen. I dessa fall bör skattemyndigheten få vända sig till kronofogdemyndigheten för att med dess hjälp genomföra förrättningen. Regler om sådan handräckning bör i stort sett utformas efter mönster av de föreskrifter som sedan utsökningsbalkens tillkomst gäller för förrättningar av detta slag. Detta får till följd att bevis—

säkringslagen bör avskaffas.

5.13 vitesföreläggande

Vårt förslag. En utredningsmyndighet får vitesförelägga per— soner som enligt särskilda föreskrifter är skyldiga att beva— ra handlingar till ledning för det beslut om skatt, som ut— redningen avser, för att förmå dem att sända in sådana hand—

lingar eller lämna uppgifter om innehållet i dessa.

___—”___—

6 kap.

Enligt nuvarande ordning får en skattemyndighet vitesföreläg— ga en skattskyldig att lämna uppgifter om alla förhållanden av betydelse för hans beskattning. Det krävs således inte att den efterfrågade uppgiften är av det slaget att den finns i

en handling som skall bevaras till ledning för beslut om

skatt.

En anmaning till en skattskyldig att förete handlingar får förenas med vite bara då den skattskyldige är föremål för revision. Vid en sådan granskning får dessutom vite föreläg—

gas för att förmå den skattskyldige att lämna tillträde till

en lokal, där revisionen skall äga rum, och att på olika sätt

biträda granskningsmannen under revisionen.

De som driver näringsverksamhet får i princip anmanas vid vite att lämna uppgifter om de affärsförbindelser som de har haft med namngivna skattskyldiga som är näringsidkare. I fråga om inkomstskatt får sådant vitesföreläggande också avse andra kategorier namngivna skattskyldiga som räknas upp i bl.a. 39 & taxeringslagen . Ett exempel på denna senare per— songrupp utgör bankkunder enligt punkten 4 i 1 mom. av det lagrummet. Vissa personer som inte driver näringsverksamhet får också vid vite anmanas att lämna kontrolluppgifter om

särskilt angivna personers ekonomiska förhållanden.

I likhet med vad som gäller för skattskyldiga får skattemyn— digheterna infordra handlingar från en tredje man genom vi— tesföreläggande endast om denne är föremål för revision. Det är därvid också tillåtet att använda vite för att få tillträ—

de till en lokal där revisionen skall genomföras.

Vi anser att bestämmelserna om vite bör vara desamma oavsett vilket medelslag som utredningen avser. Vitet bör av rätts— säkerhetsskäl — myndighetens åtgärder bör ju vara möjliga att förutse för den enskilde — vara knutet till den enskildes skyldighet att bevara dokumentation i form av bokföring och liknande handlingar till ledning för beslut om skatt. Enligt vår uppfattning bör alltså en persons skyldighet att ha un— derlag till ledning för hans egen eller någon annans beskatt- ning styra förutsättningarna för myndigheterna att genom vite

söka förmå honom att medverka i en utredning.

För den som är skattskyldig i ett utredningsärende innebär vårt förslag en viss inskränkning i myndigheternas möjlighe— ter att använda vitesföreläggande. Det skall nämligen endast få avse att tillhandahålla handlingar som han skall bevara

till ledning för beskattning eller? att lämna uppgifter om

innehållet i sådana handlingar. Härigenonl undviks föreläg— ganden som skulle kunna tvinga den skattskyldige att argumen— tera för sin sak i stället för att — vilket är meningen med vitesföreläggande — lämna underlag av bevisteknisk natur.

Dessutom skapas ett bättre skydd för den personliga integri—

teten. Föreläggandet får ju endast avse underlag som den skattskyldige skall kunna dokumentera med skriftligt mate—

rial.

Även i fråga om tredje män kommer de föreslagna bestämmelser- na att innebära i stort sett samma inskränkningar när det gäller att vitesförelägga dem för att skaffa fram underlag till en utredning. I praktiken kommer förelägganden att kunna riktas mot näringsidkare och andra kategorier bokföringsskyl— diga samt dessutom mot dem som utan att vara bokföringsplik— tiga ändå enligt lag skall bevara anteckningar eller liknande

underlag till ledning för annans beskattning.

Vi anser slutligen att vite lämpar sig mindre väl för att förmå skattskyldiga och andra att låta skattemyndigheterna genomföra förrättningar i enskilda utrymmen. Sådana situatio-

ner bör i stället lösas genom handräckning.

5.14 Hörande av vittnen Vårt förslag. Länsrätten skall på utredningsmyndighetens eller den skattskyldiges begäran redan under en utredning

hålla vittnesförhör, om domstolen anser det vara av särskild

vikt att en uppgift lämnas under ed.

7 kap.

vittnesförhör förekommer för närvarande endast i domstol och

då vanligtvis vid muntliga förhandlingar i mål mellan två

parter. Utan samband med ett visst mål får sådana förhör hållas för framtida säkerhet, t.ex. förhör med testaments— vittnen. Det är också möjligt för en undersökningsledare att

under en brottsutredning i domstol höra ett vittne under ed.

I andra länder, t.ex. Förbundsrepubliken Tyskland, österrike och USA, får en skattemyndighet höra inte bara vittnen under

ed utan även skattskyldiga.

Under en utredning kan det inträffa situationer när det är av särskild betydelse att säkra tillförlitligheten av en viss uppgift. Utredningen kan ju stå och falla med denna uppgift. Någon kan antas ha lämnat oriktiga eller ofullständiga upp— gifter om något förhållande som endast han känner till och detta har en avgörande betydelse för utredningen. Uppgifts— lämnare som befinner sig i en lojalitetskonflikt kan behöva stöd av den förstärkta sanningsplikt som en ed innebär. I andra fall kan utredningen avse så betydande belopp att det av rättssäkerhetsskäl är angeläget att uppnå den tillförlit—

lighet hos utredningen som en ed kan ge.

En möjlighet till vittnesförhör under utredningsskedet skulle skapa en från bevissynpunkt bättre balans mellan skattefrågor som avgörs av domstol och de som beslutas av en skattemyndig— het.

Enligt vår uppfattning bör ett sådant förhör enbart få hållas i domstol. Att såsom i vissa utländska rättssystem tillåta vittnesförhör inför en skattemyndighet bör mot bakgrund av

våra rättstraditioner inte komma i fråga.

Det bör ankomma på domstolen att besluta om ett vittnesförhör skall hållas. Härigenom skapas tillräckliga rättssäkerhets- garantier för att någon inte kallas till domstolen utan att

starka skäl för hans hörande föreligger.

5.15 Anlitande av sakkunnig

Vårt förslag. En utredningsmyndighet får anlita en sakkunnig

för bedömning av frågor som kräver särskild sakkunskap.

8 kap.

Enligt skatteförfattningarna får skattemyndigheterna anlita sakkunniga vid utredning av frågor som kräver särskild sak-

kunskap.

Denna rätt bör finnas även i fortsättningen. Av rättssäker— hetsskäl föreslår vi några kompletterande bestämmelser. Dessa handlar om i vilka fall någon inte får utses till sakkunnig, om den skattskyldiges möjlighet att påverka valet av sakkun— nig och om hans rätt att överklaga ett beslut om anlitande av

en sakkunnig.

En utredningsmyndighet får använda sig av en viss persons sakkunskap utan att tillämpa bestämmelserna om sakkunnig så länge denne inte får tillgång till några uppgifter om den skattskyldiges förhållanden eller på annat sätt får insyn i

utredningen.

5.16 Skyddet för integritetskänsliga uppgifter

Vårt förslag. Länsrätten får på begäran av en enskild förbju— da utredningsmyndigheten att avkräva honom uppgifter som han

inte får röja eller som annars är av ömtålig natur.

Domstolen skall gå med på den enskildes begäran om hans intresse av att inte behöva röja uppgiften är större än myn—

dighetens behov av uppgiften.

Medan domstolen prövar frågan råder det ett automatiskt för—

bud för myndigheten_att ta del av uppgiften.

Flertalet av de skatteförfattningar, som reglerar skattemyn—

digheternas kontrollverksamhet, innehåller för närvarande bestämmelser som gör det möjligt för en enskild — en skatt— skyldig eller någon annan — att utverka länsrättens beslut

att handlingar, som innehåller uppgifter av integritetskäns— lig natur, skall undantas från granskning. För detta krävs

emellertid synnerliga skäl.

Enligt nuvarande ordning finns det inte någon lagregel som förbjuder skattemyndigheten att fortsätta granskningen av en handling, som den enskilde begär att domstolen skall ta un— dan. Skulle domstolen bevilja undantag får myndigheten ändå återge eller åberopa uppgifter som omfattas av domstolens beslut. Det får dock inte ske om myndigheten fått tillgång till handlingen genom att använda sig av en säkringsåtgärd

enligt bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen.

En länsrätts beslut får överklagas till högre instans endast i sådana fall där myndigheten fått tillgång till handlingen

med stöd av bestämelserna i bevissäkringslagen.

Vi anser det synnerligen angeläget att förbättra skyddet för integritetskänsliga uppgifter av det slag det här är frågan om. Det sker bäst genom att bygga vidare på den lagstiftning

som redan finns.

Till en början bör det föreskrivas att utredningsmyndigheten inte skall få ta del av innehållet i handlingar eller under— söka annat underlag, som omfattas av den enskildes begäran till domstolen. Undantag måste dock göras för sådana fram— ställningar som framstår som uppenbart ogrundade. Annars

skulle mindre nogräknade personer lätt kunna lamslå myndighe—

tens utredning. Vissa specialföreskrifter behövs dessutom för det fall att myndigheten skaffar sig tillgång till ett under— lag genom handräckning av kronofogdemyndighet i den enskildes frånvaro. Han måste då ges tillfälle att inom viss tid få

göra en framställning till domstolen.

Det nuvarande kravet att det skall föreligga synnerliga skäl för att domstolen skall få bifalla en framställning om undan— tagande av en handling från granskning anser vi vara alltför restriktivt för den enskilde. Det bör ersättas av en före— skrift som innebär att domstolen skall göra en avvägning mellan skattemyndigheternas behov av underlag samt den en— skildes intresse av att inte behöva avslöja ömtåliga förhål— landen. En sådan reglering ligger i linje med den lagstift— ningsteknik som används i sekretesslagen . Det är den ömtåliga uppgiften som myndigheterna inte skall få avkräva den enskil— de. Domstolen kan alltså i regel ställa själva handlingen till myndighetens förfogande sedan den känsliga uppgiften har maskerats på ett lämpligt sätt.

Slutligen anser vi att länsrättens beslut alltid skall få överklagas till högre instans. Mål av detta slag skall själv- fallet behandlas med förtur av domstolarna. Den fördröjning som kan komma att uppstå i myndighetens utredningsarbete

måste accepteras.

De av oss föreslagna bestämmelserna löser inte de integri— tetsproblem som kan uppkomma om den enskilde använder sig av ADB—teknik i sin verksamhet. Att komma med förslag av bety—

delse för skattemyndigheternas utredningar i detta avseende ingår inte i vårt uppdrag.

Vi har ändå ansett det nödvändigt att framföra vissa synpunk—

ter i frågan.

För närvarande gäller att skattemyndigheterna vid en revision har rätt att ta del av allt bevismaterial som är av betydelse för granskning av deklarations- eller annan uppgiftsskyldig— het som utredningen avser. Främst handlar det här om räken— skapshandlingar i egentlig mening enligt föreskrifterna i de två bokföringslagarna och därmed jämförliga anteckningar i fråga om inte bokföringspliktig verksamhet. Men självfallet ingår också korrespondens, protokoll, avtal och andra hand— lingar vars innehåll berör den skattepliktiga verksamheten. Skattemyndigheterna har således redan i nuläget rätt att ta del av innehållet i dataupptagningar i den mån de innehåller uppgifter som någon är skyldig att bevara till ledning för beslut om skatt.

Något som däremot är oklart enligt gällande rätt är huruvida skattetjänstemannen vid ett besök hos den enskilde har rätt att själv använda dennes dataterminal eller andra tekniska hjälpmedel för att ta del av en ADB—upptagning eller om han måste låta nöja sig med att den enskilde tillhandahåller

begärda uppgifter i vanlig läsbar form.

Enligt vår u pfattnin måste en reformerad lagstiftning ge P 9

klart besked i denna viktiga fråga.

För egen del anser vi att det inte är lämpligt att ge skatte- myndigheterna en rätt att själva ta fram datalagrade uppgif— ter genom att använda den enskildes tekniska hjälpmedel. En sådan ordning skulle nämligen innebära en alltför stor risk för att den handläggande tjänstemannen fick del av uppgifter om ömtåliga personliga eller ekonomiska förhållanden, som inte har med utredningen att göra eller som den enskilde önskar att genom domstolsprövning få undantagna från utred—

ningen.

I stället menar vi att det bör införas en föreskrift att den

som med hjälp av ADB för register över uppgifter som skall

bevaras till ledning för beslut om skatt skall vara skyldig att utan hinder av bestämmelserna i 7 & datalagen tillhanda— hålla de uppgifter som begärs av honom i vanlig läsbar form. Uppgifterna bör dessutom vara uppställda på det sätt som

myndigheten anvisar.

Vad vi nu har föreslagit skall naturligtvis inte fattas på det sättet att skattemyndigheterna i alla situationer skulle vara förhindrade att av den som använder automatisk databe— handling i sitt bokföringssystem begära att genom egna tek— niska hjälpmedel få ta del av innehållet i magnetband eller disketter. Tillåter den enskilde det uppstår i princip inga problem. Det kan ju vara ett sätt för honom att inte själv behöva göra arbetet. Om han däremot motsätter sig att själv ta fram uppgifterna eller låta myndigheten göra det, kan det bli aktuellt för myndigheten att tilltvinga sig tillgång till materialet med stöd av bestämmelserna om vite eller andra tvångsmedel. Den enskilde kan då skydda eventuella integri— tetskänsliga uppgifter i materialet genom att hos domstol påkalla prövning om undantag av sådana uppgifter från gransk— ning. Innan en sådan prövning skett får myndigheten inte ta

del av innehållet i bandet m.m.

Så länge ADB—materialet ingår i det underlag som en närings— idkare är skyldig att hålla enligt någon av de två bokfö— ringslagarna underlättas myndigheternas möjligheter att med egna tekniska hjälpmedel ta del av innehållet i magnetband och disketter av bestämmelserna i 7 & bokföringslagen och 16 & jordbruksbokföringslagen. Där föreskrivs bl.a. att den bokföringsskyldige skall ha systemdokumentation och behand— lingshistorik i den mån det behövs för att man utan svårighet i efterhand skall kunna följa och kontrollera de enskilda posternas behandling och företagna bearbetningar inom syste—

met.

Den frågan inställer sig nu om det i en reformerad lagstift— ning om skattemyndigheternas utredande verksamhet bör införas särskilda föreskrifter hur enskilda — främst skattskyldiga - skall ordna sina ADB—system utöver vad som föreskrivs i de två bokföringslagarna. I och för sig kan mer preciserade krav i detta hänseende ha fog för sig ur skattemyndigheternas synvinkel. Sådana krav har också framställts av riksskatte—

verket till statsmakterna men då tillbakavisats.

Vi anser oss inte i detta sammanhang böra överväga huruvida det bör införas noggrannare krav på hur datastyrt deklara— tionsunderlag skall vara upprättat för att på ett bättre sätt än vad som anges i bokföringslagarna anpassa ADB-tekniken

till skattemyndigheternas behov.

Slutligen vill vi i korthet beröra frågan huruvida skattemyn— digheterna under sina utredningar bör ha rätt att utan data— inspektionens tillstånd lägga upp datoriserade personregister

som ett tekniskt hjälpmedel i sitt arbete.

Att bestämmelser av sådant innehåll skulle innebära arbets— tekniska fördelar för skattemyndigheterna kan inte förnekas. Men det motivet måste vägas mot integritetsskyddet som data— lagen slår vakt om. Vi har i detta sammanhang inte funnit anledning att föreslå en bestämmelse av det slaget. Det finns dock omständigheter som talar för en ändrad ordning. Vi avser då bl.a. det förhållandet att skattemyndigheterna bedriver sina utredningar under s.k. absolut sekretess. Integritets— skyddet skulle dessutom kunna ytterligare förstärkas genom en kompletterande föreskrift att denna form av personregister — tekniska hjälpmedel under en utredning — omedelbart skulle

förstöras så snart utredningen i ärendet avslutats.

5.17 Frågor om beslutsnivå m.m.

Vårt förslag. Chefen för skattemyndigheten får lämna över ansvaret för vissa beslut under en utredning endast till den tjänsteman som närmast under honom övervakar utredningen i ärendet. Det gäller beslut om utredningssammanträde, förrätt— ning i enskilda utrymmen eller förvar, framställning om vitt—

nesförhör, föreläggande av vite samt anlitande av sakkunnig.

__________—————————————

Gällande lagbestämelser utmärks av en delvis långt driven detaljreglering av vem som får göra vad i olika kontrollsam—

manhang. Detaljregleringen är mest omfattande i taxeringsla—

gen.

Vi är av den uppfattningen att skattemyndigheternas utredande verksamhet inbegriper flera åtgärder som är av så ömtålig natur att särskilda kompetenskrav bör ställas på den tjänste— man som skall fatta beslut om sådana åtgärder. Det bör därför - liksom hittills — ske genom av riksdagen antagen lag. Den teknik som används för närvarande i t.ex. taxeringslagen far dock anses som mindre lämplig. Regleringen bör i stället ske

på det sätt som framgår av vårt förslag.

5.18 Domstolsprövning

Vårt förslag. Den skattskyldige har rätt att hos domstol — länsrätten — överklaga en utredningsmyndighets beslut att anlita en person som sakkunnig. övriga beslut kan prövas av länsrätten i den mån den enskilde begär att domstolen skall förbjuda myndigheten att avkräva honom visst material. Dess— utom blir alltid vitesföreläggande föremål för domstolspröv— ning när utredningsmyndigheten begär att vitet skall dömas

ut.

För närvarande kan en skattemyndighets beslut om en viss utredningsåtgärd — t.ex. att anmana någon med stöd av ett vitesföreläggande eller att förordna om revision hos någon - inte överklagas till domstol. Ett beslut om säkringsåtgärd enligt bevissäkringslagen för skatte— och avgiftsprocessen kan den enskilde dock överklaga till länsrätten. Han får också begära att länsrätten prövar en verkställighetsåtgärd enligt bevissäkringslagen. En utredningsåtgärd kan dessutom komma under domstolsprövning i den mån den enskilde begär att en viss handling skall undantas från granskning med stöd av bestämmelserna i 56 $ 4 mom. taxeringslagen m.fl. liknande lagrum i denna lag eller i andra författningar eller om myn— digheten hos domstolen begär att ett förelagt vite skall

dömas ut.

En utredningsåtgärd som beslutats- eller genomförts av en lägre tjänsteman hos skattemyndigheten kan naturligtvis över— prövas av en chefstjänsteman inom myndigheten eller av en högre myndighet, som har tillsyn över den beslutande myndig— hetens verksamhet. Ett skäl till en sådan överprövning kan

vara en anmälan från den enskilde.

Vi anser att beslut att förordna en sakkunnig skall få över—

klagas särskilt hos domstol. I övrigt ansluter vi oss till

gällande rätt.

Vårt förslag utvidgar den enskildes möjligheter att få dom— stolsprövning i förhållande till gällande rätt. Han har näm— ligen en i princip obetingad rätt att få länsrätten att pröva om den skall förbjuda utredningsmyndigheten att avkräva honom en viss uppgift och detta oavsett om uppgiften finns i en

handling eller kan åtkommas på något annat sätt.

När det gäller domstolsprövningen i vitesmål är rättsläget

oförändrat.

Förutsättningarna att få en överprövning av en lägre tjänste— mans eller myndigheters beslut under en skatteutredning har väsentligt förbättrats genom den nya organisation av skatte- förvaltningen som träder i kraft den 1 januari 1987. Bestäm— melserna i den nyligen antagna förvaltningslagen som ger klart besked om den enskildes möjligheter att begära ompröv— ning av förvaltningsmyndighets beslut får också betydelse i

dessa sammanhang.

6 FÖRSLAGET TILL LAG OM SKATTEINTENDENTER OCH DERAS VERKSAMHET 6.1 Inledande synpunkter

Skattebrotten intar från såväl utredningstekniska som proces- suella synpunkter en särställning i förhållande till andra brott. Frågan om brott föreligger är i hög grad avhängig av beslutet i själva beskattningsfrågan.

I ett och samma skatteärende kan flera olika frågor vara uppe till bedömning. Men inte nog därmed. Under en skattebrottsut— redning är det dessutom vanligt att misstanken rör flera brott aVSeende olika skatter och avgifter under skilda be— skattningsmyndigheters ansvarsområden. Till detta kommer att de materiella beskattningsreglerna är synnerligen många och inte så sällan invecklade. Att det därför under en skatte— brottsutrednings gång uppstår missförstånd mellan företrädare för skilda myndigheter — t.ex. skatterevisorer och åklagare/

polis — är inte särskilt anmärkningsvärt.

De mest krävande inslagen i en skattebrottsutredning ligger på det rent Iskattetekniska planet. Regelmässigt är också bevisfrågorna svårbedömda. Analyser av skriftligt material såsom räkenskaper, korrespondens, avtal och andra handlingar från såväl civilrättsliga, skatterättsliga, allmänekonomiska och redovisningstekniska synpunkter måste ofta ske. Den per—

sonal som genomför utredningen — särskilt den tjänsteman som

leder arbetet — måste således vara väl insatt inte bara i skatte— och redovisningstekniska problemställningar utan

också i näringslivets villkor ur flera olika aspekter.

Antalet mer komplicerade skattebrottmål som i dagsläget kom- mer in till tingsrätterna är förmodligen inte fler än högst ett par hundra om året. Siffran kan tyckas låg. Mätningar som under de senaste decennierna vid flera tillfällen gjorts av den totala skattebrottsligheten talar nämligen ett annat

språk.

Att antalet upptäckta och lagförda fall ändå är så litet beror nog främst på att mer djupgående skatteutredningar inte är så vanliga. Inom skatteförvaltningen går dock utvecklingen alltmer mot en planmässig kontrollverksamhet. Detta i före— ning med nyligen genomförda förenklingar av inkomstbeskatt— ningen för flertalet löntagare kommer med all sannolikhet inom en snar framtid att öka antalet djupgående skatteutred-

ningar.

Även om ökningen till en början inte blir särskilt markant så finns det anledning anta att allt fler komplicerade skatte- brottmål kommer att belasta utredningspersonalen. De resurser som redan nu satsas på främst polissidan för att bekämpa ekonomisk kriminalitet måste också beaktas i detta samman— hang. Här kan nämnas att antalet kriminalpolismän är drygt 5 000 samt att knappt 300 av dessa är specialutbildade för

utredning av ekonomiska brott, s.k. EKG—poliser.

De nu anförda omständigheterna — skattebrottens komplexitet och den väntade ökningen av svårutredda fall — ligger bakom våra förslag som syftar till en mer effektiv men även säkrare

utredningsverksamhet i ärenden där misstanke om skattebrott

har uppkommit.

6.2 Samordnad utredning

Vårt förslag. Ett antal tjänster som skatteintendent inrättas inom skatteförvaltningsn. Skatteintendentens huvuduppgift skall vara att leda Skattebrottsutredningen och den skatteut— redning som har samband därmed. Han skall i vissa avseenden

vara underställd allmän åklagare.

Vi har till en början undersökt om det går att skapa ett effektivare utredningsförfarande utan att göra några större ingrepp i den nuvarande organisationen. Frågan är med andra ord om det räcker att författningsreglera samarbetet mellan myndigheterna. En sådan reglering skulle närmast tala om vilka arbetsuppgifter som var och en av de berörda myndighe—

terna i första hand skall svara för.

Många fördelar skulle onekligen vinnas genom ett reglerat samarbete mellan myndigheterna i utredningsverksamheten. Vi anser emellertid att denna lösning inte är tillräckligt ef— fektiv. Föreskrifter om samverkan kan nämligen endast skapa en yttre ram för verksamheten som främst tar sikte på att myndigheterna håller varandra underrättade om redan vidtagna eller planerade åtgärder. De blir inte heller särskilt effek— tiva i de fall myndigheterna har olika åsikter i de frågor som kommer upp under utredningsarbetet. Den avgörande svaghe— ten med denna lösning är att den inte talar om hur utred—

ningen skall bedrivas när skilda meningar gör sig gällande.

Enligt vår mening kan verkliga förbättringar åstadkommas först om man samlar ledningen av såväl skatteutredningen som Skattebrottsutredningen hos en och samma person. En sådan ordning underlättar övergripande bedömningar av olika skatte— tekniska och bevismässiga frågor redan på utredningsplanet.

Flera olika modeller för en gemensam ledningsfunktion kan

diskuteras.

En lösning är att låta allmän åklagare — främst statsåklagare inom de regionala åklagarmyndigheterna och andra specialut— bildade åklagare — leda den gemensamma utredningen. övervä—

gande skäl talar dock mot en sådan ordning.

Till en början kan man fråga sig om antalet åklagare med tillräcklig utbildning i och/eller erfarenhet av beskatt— ningsrätt är stort nog. De arbetsuppgifter som en utrednings— ledare av denna typ skall ha kräver i första hand goda kun— skaper i materiell och processuell skattelagstiftning och även i skatterättslig praxis. För närvarande finns omkring 75—80 åklagare med särskild ekonomisk utbildning. Det kan dock sättas i fråga om de skulle hinna med uppgiften som aktiv utredningsledare med dubbla funktioner vid sidan av

övriga åligganden.

Åklagarnas insatser i skattebrottmålen bör koncentreras till den viktiga och alltmer tidskrävande processföringen vid de allmänna domstolarna. Dessutom får det rent organisations— mässigt bedömas som mindre lämpligt att låta en åklagare bära utredningsansvaret för rena beskattningsfrågor. Det skulle otvivelaktigt uppstå betydande svårigheter att administrativt

knyta honom till olika grenar av skatteförvaltningen.

Som vi ser det går det inte heller att lägga det gemensamma utredningsansvaret för skatte— och skattebrottsfrågor på någon företrädare för polismyndigheterna. Antalet tjänstemän med tillräcklig kompetens och erfarenhet är även här begrän— sat. Andra hinder — desamma som nyss redovisats för åklagar—

nas del - finns också för denna lösning.

Eftersom tyngdpunkten i utredningsförfarandet ligger på det skattetekniska planet faller det sig naturligt att låta

tjänstemän från skatteförvaltningen fungera som ledare för de gemensamma utredningarna. Administrativt bör en sådan person - i fortsättningen kallad skatteintendent — knytas till riks— skatteverket. Förutsättningarna för ett smidigt samarbete med andra myndigheter inom skatteförvaltningen är klart bättre genom en sådan organisation än vad som skulle bli fallet om befattningshavare vid åklagar— eller polismyndighet gavs

rollen som utredningsledare.

Frågan om vilken saklig kompetens skatteintendenten bör ha beror på vilka befogenheter denne skall ha och då särskilt i fråga om straffprocessuella tvångsmedel.

Det ligger nära till hands att tänka sig att skatteintenden— ten inte endast leder den gemensamma utredningen utan också för processen i allmän domstol i egenskap av särskild åklaga- re. Vi vill dock inte förorda en sådan lösning. Ett skäl liknande det som anförts mot åklagaren som gemensam utred— ningsledare — nämligen att denne måste sparas för uppgifter som processförare — kan också användas mot skatteintendenten som processförare vid sidan av uppgiften som utredningsleda— re. Han måste ju koncentrera sig på rollen att aktivt leda utredningen. Även andra skäl av främst organisatorisk natur talar mot modellen med en särskild åklagare utanför det ordi—

narie åklagarväsendets ram.

Det återstår då att diskutera organisationsformer där både

allmän åklagare och skatteintendent finns med i bilden.

En lösning kan vara att åklagaren i princip fungerar enbart som processförare utan att vara undersökningsledare, dvs. han fattar beslut om åtal och för talan i brottmålsrättegången. En ordning av detta slag ger skatteintendenten en stark ställning och innebär att han ges befogenhet att använda sig av straffprocessuella tvångsmedel. Åklagarens roll som under-

sökningsledare skulle nämligen tas över av intendenten. Na—

turligtvis kan åklagaren ändå påverka Skattebrottsutredningen — t.ex. genom att begära kompletteringar av skatteintendenten — men hans roll skjuts i bakgrunden. En skatteintendent med fullständigt utredningsansvar även på brottsidan bör själv—

fallet ha juristexamen.

En mellanlösning är att låta skatteintendenterna arbeta som

biträdande undersökningsledare under åklagaren.

Under förutsättning att skatteintendenten inte ges befogenhe— ten att anhålla misstänkta och göra häktningsframställningar till allmän domstol kan kravet på juristexamen efterges. Därmed vidgas också rekryteringsbasen. Ekonomer med väl doku— menterade kunskaper i skatterätt, redovisningsteknik och om näringslivets förhållanden i allmänhet bör då ges företräde men detta hindrar inte att även skatterättsligt väl meritera—

de jurister också kan komma i fråga.

Skall skatteintendenten fungera som biträdande förundersök— ningsledare bör han ha hög kompetens men kravet på juristexa-

men bör kunna efterges.

I sitt förhållande till åklagaren som biträdande undersök— ningsledare är han underordnad denne. Dock finns det enligt vår mening inte något hinder mot att låta skatteintendenten få besluta om s.k. reella tvångsmedel enligt rättegångsbal— ken. Han bör dessutom ha ställning som allmänt ombud enligt lagen om betalningssäkring för skatter, tullar och avgifter. Vidare bör han få besluta att hämta och kvarhålla personer för förhör. Slutligen bör han ha rätt att självständigt be— sluta om att inleda men även att lägga ned en förundersök— ning. I båda fallen bör dock åklagaren informeras och vi anser dessutom att han alltid skall överpröva ett beslut att

inte väcka åtal, s.k. nedläggningsbeslut.

Ytterligare en lösning kan vara att låta skatteintendenten få samma befogenheter och roll gentemot åklagaren som en krimi— nalpolisman har. En sådan ordning skulle emellertid omintet- göra skatteintendentens möjligheter att leda och samordna utredningarna. Något krav på juristexamen behöver naturligt-

vis inte heller ställas i detta fall.

Vår slutsats blir att den tidigare redovisade s.k. mellanlös— ningen är mest ändamålsenlig. Den skapar en god balans mellan

åklagarens och skatteintendentens arbetsuppgifter.

6.3 _Den utredande personalens sammansättning

Vårt förslag. Skatteintendenten skall ha egna utredningsmän till sitt förfogande men det huvudsakliga utredningsarbetet skall alltjämt bedrivas av tjänstemän inom skatteförvalt—

ningen och polismyndigheternas kriminalavdelningar.

Vi har under våra intervjuundersökningar fått klart för oss att Skatteförvaltningens personal deltar i förhållandevis stor utsträckning i skattebrottsutredningarna. På sina håll har främst revisorernas biträde under förundersökningarna blivit så omfattande att andra skatteutredningar har fått eftersättas. Komplicerade skattebrottmål binder således inte bara åklagare och kriminalpolismän under långa tider utan också tjänstemän inom i första hand skattemyndigheternas

revisionsenheter.

Vi anser det självklart att man även i en framtida organisa— tion med en skatteintendent som gemensam utredningsledare i huvudsak bör använda sig av samma utredningsmän som för när— varande. Det egentliga utredningsarbetet bör således även i fortsättningen bedrivas av kriminalpolismän vid bedrägeri—

och eko—rotlarna samt av kvalificerade revisorer inom skatte—

förvaltningen. Att inrätta en särskild s.k. skattepolis — såsom den tyska Steuerfahndung eller den finländska skatte— fiskalen — anser vi inte lämpligt. En sådan organisation skulle bli ett främmande inslag i vårt rättssystem. Att bygga upp en sådan polisorganisation skulle dessutom bli resurskrä— vande. Man bör i stället använda sig av de kunskaper och den erfarenhet som under det senaste decenniet har byggts upp hos främst polismyndigheterna för bekämpning av ekonomisk krimi—

nalitet.

För att höja effektiviteten vid skattebrottsutredningar utan att alltför mycket störa den planmässiga skattekontrollen anser vi att varje skatteintendent bör ha ett par kvalifice—

rade skatteutbildade utredningsmän till sitt förfogande.

Förutom den egna utredningspersonalen bör skatteintendenten

ges rätt till biträde av polis-, kronofogde— och skattemyn— digheter. 6.4 Organisatoriska frågor

Vårt förslag. Skatteintendenterna skall administrativt till— höra riksskatteverket. De bör dock stationeras på flera orter

inom riket.

Vi har kommit fram till att riksskatteverket bör vara huvud-

man för skatteintendenterna och deras utredningsmän.

Skatteintendenterna bör vara stationerade på flera orter inom riket. Ett minimikrav är att de placeras — förutom i Solna, där riksskatteverket finns — i Göteborg, Malmö och Sundsvall. dvs. på de fyra orterna där distriktskontoren nu är förlagda. Förmodligen måste ytterligare några orter komma i fråga. Att

placera ut skatteintendenter på samtliga 13 orter där de nya

regionåklagarmyndigheterna finns är också en tänkbar lösning. En så stor spridning skulle dock med all sannolikhet minska intendenternas möingheter att sköta sina uppgifter på ett rationellt sätt. Ett antal av 7—8 regionala områden bör av bl.a. organisatoriska, arbetsmässiga och kvalitativa skäl

vara att föredra.

Vi återkommer till de nu behandlade frågorna i kapitel 8.

6.5 Sekretess och integritet

Vårt förslag. För den samordnade utredningen bör gälla skat—

tesekretess.

Förslaget om samordning av skatteutredningen och brottsutred— ningen under skatteintendentens ledning bör få vissa följder

i fråga om sekretess.

I dag är de uppgifter som den skattskyldige lämnar under skatteutredningen helt skyddade (absolut sekretess). De för— hållanden som kommer fram i samband med en förundersökning

saknar detta starka skydd (relativ sekretess).

vid den mera formaliserade samverkan som vi förordar är det uppenbart att ett informationsutbyte måste få förekomma mel— lan de myndigheter som deltar i utredningsverksamheten. Så— lunda är det självklart att skattemyndigheten när så erford— ras skall lämna information till polis— och åklagarmyndighet. Skäl härför utgör bl.a. den anmälningsskyldighet som gäller för skattemyndighet vid brottsmisstanke. Även den allmänna bestämmelsen om myndighets skyldighet att i viss utsträckning lämna ut uppgift till annan myndighet som är till gagn för

dennas verksamhet utgör grund för en sådan bedömning.

De lagtekniska svårigheterna uppkommer genom att skyddet för uppgiften får en annan valör när den kommer till den motta- gande myndigheten. Mera konkret uttryckt, skatteuppgifter med fullständig sekretess kommer, när de behandlas i den verk- samhet som polis och åklagare bedriver under en förundersök—

ning, att erhålla ett svagare sekretesskydd.

Svårigheterna blir än mera framträdande vid en integrerad utredningsverksamhet. Vilken sekretessgrad skall gälla för

denna verksamhet?

Att olika regler skall gälla för skatte— resp. brottsdelen i utredningsverksamheten torde vara uteslutet inte minst med

hänsyn till den enskildes rättssäkerhet.

Man kan då fråga sig om den sekretess som råder inom skatte- förvaltningen skall utsträckas att omfatta den integrerade utredningen. En följd härav blir att Skattebrottsutredningen kommer att erhålla ett sekretesskydd som avviker från vad som

gäller för förundersökning av brott i allmänhet.

Mot denna negativa effekt skall vägas konsekvenserna av ett alternativt förslag som innebär att utredningsverksamheten i sin helhet regleras av de sekretessbestämmelser som gäller för förundersökning i brottmål. Den absoluta sekretessen skulle m.a.o. hävas i samma stund som misstanke om skatte—

brott uppkommer mot den skattskyldige.

En integrerad utredning aktualiserar frågan om vilken sekre— tess som skall gälla för denna. Enligt vår uppfattning är

förutsättningen för en fullgod skatteutredning att den skatt— skyldige kan lita på att de uppgifter han lämnat inte förs

vidare. Av detta skäl bör Skattesekretessen gälla för den

integrerade utredningen.

De tjänstemän inom polismyndigheterna som biträder i utred- ningen under skatteintendentens ledning bör enligt vår mening arbeta under s.k. absolut sekretess och således i detta av— seende jämställas med Skatteförvaltningens utredande perso— nal. Som vi ser det behövs det inga ändringar i sekretessla— gen för att markera detta förhållande. Vi vill bara påpeka, att den enskildes skydd när det gäller de s.k. gemensamma utredningarna måste iakttas. Offentlighetsintresset får anses vara tillvarataget på ett tillräckligt sätt genom att domsto— lars och myndigheters beslut inte kan sekretessbeläggas. Med andra ord bör en person som är brottsmisstänkt inte komma i ett sämre läge därför att skatterättsliga utredningsåtgärder blandas med olika förprocessuella åtgärder inom straffproces— sens ram. För detta talar också det förhållandet att det åtminstone i inledningsskedet av en utredning kan vara mycket vanskligt att avgöra om ärendet kommer att leda till åtal. Antalet förundersökningar som i nuläget läggs ned just därför

att brott inte kan styrkas är inte obetydligt.

6.6 Den enskildes ställning

Vårt förslag. En person som är misstänkt för skattebrott skall erhålla underrättelse om detta i skriftlig form. I underrättelsen skall anges vad misstanken avser och grunden

för den.

I samband med förslaget om integrerad utredning har vi funnit det angeläget att tydligare klarlägga den enskildes rättsliga ställning vid misstanke om skattebrott. Det är främst de olika reglerna för skatteutredningen resp. brottsutredningen som behöver samordnas och förtydligas. Det kan alltså i fram— tiden inte accepteras att utredningen bedrivs på ett sådant sätt att den enskilde svävar i ovisshet om vilka rättigheter han har på utredningsstadiet.

Den tidpunkt då en skatteutredning övergår till en s.k. inte— grerad utredning måste markeras på sådant sätt att den en— skilde inte kan hysa minsta tvivel om att han är misstänkt för skattebrott. Han bör delges brottsmisstanken i skriftlig form. Brottet bör i underrättelsen anges så klart att något missförstånd inte kan råda om vilket skatteslag eller vilket beskattningsår misstanken avser.

6.7 Samordning med andra brottsutredningar

Det görs ibland gällande att skattebrotten i stor utsträck— ning är förenade med annan allvarlig brottslighet och att det därför skulle vara mindre lämpligt att genomföra skatte— brottsutredningen för sig. Ett av skälen skulle vara att åklagaren då inte skulle kunna göra den fullständiga och allsidiga prövning av åtalsfrågan som är nödvändig bl.a. för att bedöma huruvida skäl föreligger för att underlåta åtal vid s.k. mängdbrottslighet. Han skulle inte heller kunna

genomföra en koncentrerad förundersökning.

Vi delar inte dessa farhågor. De kan möjligen ha betydelse i en specialprocess med särskild skatteåklagare. Våra förslag bygger emellertid inte på sådana överväganden. I vårt förslag är åklagaren med i bilden. Han har ett övergripande och slut— ligt ansvar för förundersökningen. Han fattar åtalsbesluten och han för talan i skattebrottsprocessen. Det kan i detta sammanhang framhållas att skattebrotten i allmänhet är så speciella till sin natur att de i princip bör utredas för sig

och redovisas i ett särskilt förundersökningsprotokol1.

De materiella och processuella skatterättsliga överväganden, som utgör underlag för en skattebrottsutredning av den modell som vi tänker oss påverkar inte inriktningen av andra typer av brottsutredningar. Vi har således funnit att ett förfaran— de med en koncentrerad skatte— och brottsutredning ledd av en

gemensam utredningsledare inte medför några olägenheter vid

samordning med utredningar angående annan brottslighet. Sam— ordningsproblemet är enligt vår mening en sådan organisato— risk fråga som alltid kan uppstå i samband med brottsfler—

het .

7 FÖLJDÄNDRINGAR I ANDRA LAGAR

Bestämmelserna i utredningslagen och lagen om skatteintenden— ter avses helt eller delvis ersätta regler av liknande inne—

börd i andra lagar.

Följande paragrafter föreslås bli upphävda (u) eller ändrade (ä).

Lagen (1908:128 5. 1) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter

få

15 mom. ( u )

16 mom. ( u )

Uppbördslagen (l953:272)

l9å(U)

21. Ö ( ä )

78 $ 1 mom. tredje stycket ( u ) 78 ä 2 mom. (-u )

83 5 första stycket ( ä )

85 $ 1 mom. fjärde stycket ( ä )

86 5 ( ä )

96 SOU 1986:39 Taxeringslagen (l956:623) 14 5 andra stycket ( u )

15 5 första meningen ( ä ) 31 5 2 mom. ( u )

39$(u) 4lå(u)

42 5 2 och 3 mom. andra stycket ( u ) 465(U)

49 å ( u ) 515(ä)

53 å ( ä )

56 5 ( u ) 57å(u) 585(u)

61 ä 4 mom. ( u )

129 5 3 mom. ( ä )

Lagen ( 1958:295 ) om sjömansskatt

19 & tredje och fjärde styckena ( u ) 30 5 ( ä ) 33å(ä)

Lagen ( 1968:430 ) om mervärdeskatt

19 $ 26 5 26 a 27 5 28 5 29 5 51 &

BRC-CISA:-

VVVVC

Kupongskattelagen ( 1970:624 )

NN kD-P— (010:

mzc

AA

Skattebrottslagen (l97l:69)

... m 0): n:: ,_. xi canon

Vägtrafikskattelagen ( 1973:601 )

3 9 andra stycket ( u ) 30 a 5 ( ä )

Tullagen (l973z670)

35 & tredje stycket ( u )

Fastighetstaxeringslagen ( 1979:1152 )

1739; 20 5 ( ä ) 21 å ( ä ) 23 å ( ä ) £8_kåpi

6 5 andra stycket ( u ) 7å(u) 8 € ( u ) l35(U) 14 å ( ä ) 15 Ö ( ä ) 22 5 ( ä ) 23 5 ( ä ) 24 5 ( ä )

29 30 31 32 33

CCCCCCC

35 36 37 38 39 40

C

(.0 .b cant-aaconcoasoacovaoocoagoow. AAAAAAAÅAAAÅ VVVVVVVVVVVV

CICCI:

20 kap; 55(u)

25 kap;

6 $ ( ä )

26 kap; 3 5 ( ä )

Lagen ( 1982:1006 ) om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar

18 å andra—fjärde styckena ( u ) 27 å andra stycket ( ä )

28 5 första stycket ( ä )

29 $ ( ä )

Lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter

wqmpwh»

532- ? ( 5 ( 5 ( å ( å ( 5 (

CECCCC

10 11 12 13 14 15

CCI—SGC

WMI—OSCÖOLOGW

( ( ( ( ( (

VVVVVV

C

årat- 4å(ä)

Lagen ( 1984:668 ) om uppbörd av socialavgifter från

arbetsgivare

15 & andra-tredje styckena ( u )

16 5 ( ä )

275(u) 335(ä)

50 & tredje stycket ( ä )

53 å ( ä )

Bevissäkringsla för skatte— och av ifts rocessen

( 1975:1027 ) 1—27åå(u_) De paragrafer som föreslås bli ändrade är så gott som uteslu-

tande sådana som hänvisar till paragrafer som föreslås bli

upphävda.

I fråga om förslaget att upphäva de bestämmelser som ger skattemyndigheterna rätt att genom anmaning kräva in kont— rolluppgifter från olika kategorier tredje män i fråga om namngivna skattskyldigas ekonomiska förhållanden i vissa angivna avseenden, t.ex. 39 ä 1 mom. taxeringslagen och 27 5 lagen om mervärdeskatt får vi anföra följande.

De uppgifter som avses i dessa lagrum kan inhämtas även med stöd av utredningslagen. Emellertid måste då myndigheten följa bl.a. turordningsregeln i 3 kap. 3 å andra stycket.

Enligt de angivna bestämmelserna i taxeringslagen och lagen om mervärdeskatt får en anmaning sändas ut på måfå, dvs. myndigheten kan använda anmaningen i efterforskningssyfte och behöver således inte kunna anta att den tillfrågade har något att tillföra saken. Detta strider mot de principer som bär upp utredningslagen.

Även om de nu avsedda anmaningsbestämmelserna skulle stå kvar är det tveksamt om inte turordningsregeln i utredningslagen ändå skulle gälla i fråga om anmaningar att komma in med

kontrolluppgifter.

Vi har därför inte kunnat se att det ens behövs några anma— ningsbestämmelser av detta slag vid sidan av utredningsla—

gen.

Tullmyndigheternas utredande verksamhet omfattas i och för sig inte av vårt uppdrag. vi anser ändå att utredningslagen bör få tillämpas av dem vi sidan av de bestämmelser om utred— ningsbefogenheter som finns i tullagen och andra författ—

ningar inom tullområdet.

Lagstiftningen om Skatteförvaltningens utredningsbefogenheter bör ju så långt möjligt vara enhetlig och gemensam för de olika medelslagen.

I ett avseende anser vi att tullmyndigheterna skall vara skyldiga att använda sig av utredningslagens regelsystem. Enligt vår uppfattning är de nuvarande bestämmelserna i 35 & tredje stycket tullagen , som helt anknyter till motsvarande föreskrifter i bl.a. 56 $ 4 mom. taxeringslagen , inte lämpli— ga att behålla eftersom de ger ett sämre skydd för den per— sonliga integriteten än motsvarande bestämmelser i utred— ningslagen (9 kap.). Vi föreslår alltså att bestämmelserna i 35 & tredje stycket tullagen skall upphävas och att före— skrifterna i 9 kapitlet i stället skall tillämpas av tullmyn—

digheterna.

I 16 och 17 55 Skattebrottslagen skall ordet "åklagaren"

bytas ut mot "skatteintendenten".

Det blir dessutom nödvändigt att vidta ändringar i förord— ningar som har anknytning till de tidigare förtecknade lagar— na, t.ex. taxeringsförordningen. Flertalet av dessa ändringar

är av administrativ natur.

8 LAGFÖRSLAGENS ORGANISATORISKA OCH EKONOMISKA KONSEKVENSER

Våra förslag kommer att påverka skattemyndigheternas organi— sation och arbetsformer i vissa avseenden. Främst gäller detta i fråga om sådana skatteutredningar där ndsstanke om skattebrott föreligger. Däremot blir det knappast fråga om några egentliga merkostnader för det allmänna om våra förslag

genomförs.

Lagen om utredning för beskattning (utredningslagen)

De föreslagna bestämmelserna i utredningslagen får såvitt vi kan bedöma endast smärre följder för skattemyndigheternas organisation och arbetsformer. Den huvudsakliga anledningen till detta är givetvis det av riksdagen nyligen antagna rege— ringsförslaget om en sammanhållen skatteförvaltning. Denna reform träder i kraft den 1 januari 1987 och innebär att de nuvarande skatteavdelningarna vid länsstyrelserna bryts ut därifrån för att bilda regionala myndigheter under riksskat— teverket. Under de regionala myndigheterna skall de nuvarande lokala skattemyndigheterna alltjämt fullgöra sina nuvarande

arbetsuppgifter.

För skattemyndigheterna på samtliga nivåer inom den nya orga— nisationen kommer utredningslagens bestämmelser om att bara vissa chefstjänstemän hos en skattemyndighet får besluta om

vissa mer ingripande utredningsåtgärder att medföra att ett

färre antal befattningshavare än vad som för närvarande är fallet betros med dessa uppgifter. Det gäller om sådana åt— gärder som förrättningar i enskilda utrymmen och förvar — de nuvarande taxeringsrevisionerna hos skattskyldiga och andra — och föreläggande av vite. För denna grupp av tjänstemän till- kommer dessutom att besluta om utredningssammanträde samt att

hos domstol begära vittnesförhör och att förordna sakkun-

niga.

Vidare får vårt förslag att bevissäkringslagen för skatte— och avgiftsprocessen skall ersättas av bestämmelser i utred- ningslagen om handräckning genom kronofogdemyndighet den följden att befattningen granskningsledare enligt bevissäk— ringslagen inte längre kommer att finnas inom skatteförvalt—

ningen.

I sammanhanget vill vi ta upp en angelägenhet, som vi redan tidigare behandlat i vårt delbetänkande med förslag till bevissäkringslag för skatte— och avgiftsprocessen (SOU 1975: 43). Vi framhöll där hur viktigt det var att de tjänstemän som gavs behörighet att besluta om säkringsåtgärder enligt bevissäkringslagen hade tillräcklig kompetens, erfarenhet och omdöme för dessa många gånger svårbedömda och ibland ytterst ömtåliga arbetsuppgifter. Under det därpå följande lagstift— ningsarbetet gjordes uttalanden av samma innebörd av flera remissinstanser, föredragande departementschef, lagrådet och

slutligen riksdagen.

Vi gör inte gällande att skattemyndigheterna skulle ha under— låtit att följa lagstiftarens uttalanden när de förordnat tjänstemän att helt eller delvis sköta arbetsuppgifter enligt bevissäkringslagen. Snarast talar de praktiska erfarenheterna av hur bevissäkringslagen har tillämpats för att det har skett på ett bra sätt.

Någon kritik skall således inte riktas mot skatteförvalt— ningen beträffande användningen av bevissäkringslagen. Där— emot vill vi framhålla att det är ytterst angeläget med "rätt man på rätt plats" även när det gäller andra avgöranden som en skattetjänsteman har att ta ställning till under utred— ningsskedet i ett ärende.

Det är ett känt faktum att tjänstemän som genomför skatte— utredningar ofta måste göra överväganden och fatta beslut i frågor, som innehåller svåra bedömningar från allmänjuridis- ka, skatte— och redovisningstekniska samt företagsekonomiska synpunkter. Inte minst ställs de inför en mängd s.k. bevis— tekniska problem. De måste i sitt arbete dessutom ständigt ta hänsyn till att antalet ärenden, som varje tjänsteman har att handlägga, är förhållandevis stort och att ärendena inte sällan är komplicerade. De arbetar helt enkelt under en tids— press som det för den oinvigde kan vara svårt att skapa sig

en föreställning om.

Son) vi ser det är det därför inte enbart en fråga om att sätta rätt man på rätt plats utan också att i övrigt organi— sera arbetet — vi tänker då på utredningsverksamheten — så att ledningen av utredningen i varje ärende anförtros en kompetent och erfaren tjänsteman och att denne också ges praktiska möjligheter att fungera som utredningsledare. Vi har under vårt utredningsarbete fått en känsla av att det på sina håll brister i fråga om denna typ av arbetsledning och då särskilt när det gäller utredningstekniska råd och anvis—

ningar till utredningsmännen.

Vi menar alltså att regelsystemet i utredningslagen — som i några avseenden skärper formkraven i fråga om skattemyndighe— ternas utredande verksamhet i förhållande till gällande rätt — bör leda till en mer allmän översyn hur den faktiska led— ningen av utredningen i ett ärende bör bedrivas. Det är vår

bestämda uppfattning att en förbättrad organisation på det

planet på sikt kommer att inverka på skattemyndigheternas arbetssituation i positiv riktning och att den enhetliga lagstiftningen som vi föreslår därvid kommer att upplevas som

ett stöd i arbetet.

Från ekonomiska synpunkter får utredningslagen inte några verkningar för Skatteförvaltningens del. Våra förslag i denna del kräver ju endast en viss omfördelning av arbetsuppgifter- na inom myndigheterna. Några personalförstärkningar eller andra ändringar som behöver täckas med nya anslag föreslås

inte.

Inte heller anser vi att de allmänna förvaltningsdomstolarnas nya eller delvis ändrade arbetsuppgifter enligt utrednings— lagen skall kräva några ökade anslag.

Antalet mål där skattskyldiga och andra med stöd av 9 kap. 2 & utredningslagen begär att viss uppgift skall undantas från en utredning torde inte bli särskilt stort. Det kan inte heller förmodas att skattemyndigheterna i större omfattning kommer att göra framställningar hos länsrätterna att få ge— nomföra förrättningar i utrymmen som kan antas utgöra någons

bostad.

Även om måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdom— stolarna på grund av utredningslagen inte skall underskattas, menar vi att denna ökade arbetsbelastning mer än väl konmer att uppvägas av systemet med förenklade löntagardeklaratio— ner, som börjar användas fr.o.m. 1987. Dessutom anser vi att ifall de förslag om ett omprövningsinstitut på inkomstbe- skattningens område, som skatteförenklingskommittén i nuläget arbetar med, genomförs så råder det inte någon tvekan om att de nya målgrupperna kan hanteras med lätthet inom även en i viss mån minskad domstolsorganisation.

Lagen om skatteintendenter och deras verksamhet

Vi föreslår att ett antal tjänstemän, sonx benämns skatte— intendenter, skall finnas hos riksskatteverket. Skatteinten— denterna skall ta emot de anmälningar om misstänkta skatte— brott, som för närvarande skall ges in till åklagaren enligt föreskrifterna i 17 å Skattebrottslagen . Dessutom har skatte— intendenterna att som huvuduppgift leda den gemensamma skat— te— och Skattebrottsutredningen i brottsmisstänkta fall. Därvid skall intendenterna enligt vårt förslag anlita biträde av tjänstemän inom den ordinarie skatteförvaltningen och av kriminalpolismän. Dessutom föreslås att skatteintendenterna skall ha egna utredningsmän med främst skatterättslig utbild—

ning för att skapa en större elasticitet i organisationen.

Vi anser att skatteintendenterna skall tillhöra en särskild avdelning inom riksskatteverket. Av arbetstekniska skäl måste ett visst antal stationeras på andra orter än Solna, där

riksskatteverket har sitt huvudkontor.

Vi återkommer till frågan om stationeringsorter i det följan— de sedan synpunkter på det antal tjänster, som behövs i den

nya organisationen, har lagts fram.

Det finns i nuläget omkring 80 åklagare i riket som har sär— skild utbildning avseende s.k. ekonomiska brott. Handläggning av skattebrott utgör ett dominerande inslag i deras arbets— uppgifter. I allmänhet är dessa åklagare stationerade hos de tre åklagarmyndigheterna i Stockholm, Götebog och Malmö samt hos överåklagarna i rikets 13 regionåklagarmyndigheter. Det förekommer emellertid också att andra åklagare sysslar med

skattebrott.

Det egentliga utredningsarbetet när det gäller misstänkta skattebrott sköts av kriminalpolisen. Vanligtvis fullgör

tjänstemän vid polismyndigheternas s.k. bedrägerirotlar och

s.k. EKO—poliser dessa uppgifter. Hela antalet kriminalpolis— män - dessa genomför flertalet brottsutredningar i landet — är omkring 5 000. EKG—poliserna uppgår till 300.

Enligt vårt förslag skall skatteintendenterna leda de gemen- samma utredningarna i ärenden av mer kvalificerad natur även om de — eftersom brottsanmälningarna skall riktas till dem — skall ha en allmän överblick av denna typ av brottslighet. Hur många kvalificerade brott som i nuläget årligen utreds finns det inga säkra uppgifter om. Förmodligen uppgår antalet större skattebrottmål som handläggs av tingsrätterna endast till högst ett par hundra om året. Det bör därvid uppmärksam— mas att varje mål i regel omfattar flera brott, dvs. angår

två eller flera beskattningsperioder.

Mot bakgrund av nu redovisade förhållanden anser vi att man tills vidare kan begränsa antalet skatteintendenter till omkring 30 för hela riket. De bör i princip organiseras en-

ligt följande.

En ledningsgrupp bör placeras på en särskild avdelning i riksskatteverket och omfatta högst tre särskilt kvalificerade tjänstemän. De hör till sitt förfogande ha några utrednings— män samt viss kanslipersonal. Hela antalet tjänster vid grup— pen kan med all sannolikhet hållas på nivån 10—15.

Övriga skatteintendenter — de som skall fullgöra uppgifterna ute på fältet — bör i första hand placeras i de tre största kommunerna, t.ex. åtta i Stockholm, fyra i Göteborg och tre i Malmö. Dessutom bör tre skatteintendenter vara stationerade i Sundsvall. Dessa fyra orter kan betraktas som s.k. regional-

kontor för organisationen.

Av främst geografiska skäl bör skatteintendenter stationeras i ytterligare några orter inom landet där regionåklagarmyn—

digheter finns. Det bör ske enligt följande.

953. Antal Verksamhetsområde (län) Kalmar 1 H, K, G

Vänersborg 2 P, R

Linköping 3 E, F, D

Karlstad 2 S, T, W Västerås 2 U, C

Luleå 1 BD, AC

Vi har således kommit till den slutsatsen att antalet statio- neringsorter bör begränsas så mycket som det är praktiskt möjligt med hänsyn till skatteintendenternas arbetsuppgifter. Vi menar därför att det inte är lämpligt att placera ut in— tendenterna på samtliga orter, där regionala åklagarmyndighe— ter finns. Kontor med endast en skatteintendent bör nämligen

bl.a. av arbetstekniska skäl undvikas.

Två avsteg har gjorts från denna princip. I fråga om Kalmar anser vi att den ligger förhållandevis nära Malmö men ändå på grund av de allmänna kommunikationerna kräver en tjänsteman. Denne bör dock kunna stödjas från Malmö utan alltför stora besvär. I fråga om Sundsvall har vi gjort den bedömningen att denna ort är synnerligen lämplig från kommunikationssynpunkt för resor norrut. Dock krävs det en skatteintendent i Luleå med hänsyn till de långa avstånden i norra delarna i vårt land. Att antalet ärenden, som har anknytning till skatte— intendenternas verksamhet är lågt i nordligaste Sverige bör dock understrykas.

Vi har tidigare antytt att varje skatteintendent bör ha egna utredningsmän till sitt förfogande. En eller högst två sådana befattningshavare bör komma ifråga. För hela riket handlar det alltså om ett antal tjänster i skiktet 30—60.

Skatteintendenterna och deras utredningsmän bör rekryteras inom skatteförvaltningen samt polis— och åklagarorganisatio- nen. En minskning av antalet tjänster inom dessa myndigheter bör därför kunna göras och det inte minst därför att skatte— intendenterna och deras utredningsmän kommer att ta över arbetsuppgifter från dessa myndigheter. De är alltså även beträffande denna typ av utredningsverksamhet en fråga om omorganisation av tillgängliga personal och inte en utbyggnad

av den statliga förvaltningen.

Inte heller när det gäller skatteintendenterna bedömer såle—

des vi att det handlar om annat än vissa initialkostnader för

statsverket.

III K 0 M M E N T A R E R T 1 L L L A G F ö R 3 L A G E N

9 FÖRSLAGET TILL LAG OM UTREDNING FÖR BESKATTNING

Förslaget till lag om utredning för beskattning — i fortsätt— ningen betecknad utredningslagen — innehåller sammanlagt 55 paragrafer som är fördelade på 10 kapitel. Lagen ersätter ett stort antal bestämmelser — ofta av likartat innehåll — som f.n. finns i olika skatte— och avgiftsförfattningar, t.ex. taxeringslagen, lagen om mervärdeskatt, lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter och lagen om uppbörd av socialav—

gifter från arbetsgivare.

Utredningslagen reglerar de utredningsbefogenheter som till— kommer skatteförvaltningen, dvs. skatte—, tull— och avgifts— myndigheterna — i fortsättningen benämnda utredningsmyndighe— ter.

Utredningslagen är disponerad enligt följande.

I det inledande kapitlet anges lagens tillämpningsområde och innebörden av vissa termer som förekommer i lagen»

I 2 kap. finns allmänna bestämmelser för all utredningsverk- samhet, som bedrivs av utredningsmyndigheterna.

I 3 kap. bestäms utredningsmyndigheternas allmänna befogenhe- ter att skaffa fram underlag för ett beslut om skatt, tull eller avgift. I kapitlet regleras uttömmande de åtgärder utredningsmyndigheterna får vidta för att få tillgång till underlag eller m.a.o. utredningsverksamhetens egentliga inne— håll. Bestämmelserna täcker alla utredningsåtgärder vare sig

dessa vidtas från "skrivbordet" eller hos den enskilde. De

befogenheter som behandlas i 4—8 kap. utgör särskilda befo- genheter som får tillgripas för att underlätta en utredning. I 4 kap. finns bestämmelser om utredningssammanträde.

I 5 kap. föreskrivs vad som skall gälla vid förrättningar hos

enskilda. 6 kap. innehåller regler om vitesföreläggande.

I 7 kap. ges bestämmelser om förhör med vittnen inför läns—

rätt.

I 8 kap. bestäms den ordning som skall följas när en utred- ningsmyndighet anlitar en sakkunnig.

I 9 kap. föreskrivs vissa begränsningar i utredningsmyndighe— ternas befogenheter, som är betingade av den enskildes intresse av att kunna få för honom integritetskänsliga upp—

gifter undantagna från en utredning.

Det avslutande kapitlet innehåller till en början en bestäm- melse om hur kallelser och andra meddelanden skall sändas till den enskilde. Därefter följer en bestämmelse om förbud för utredningsmyndigheten att delegera rätten att fatta vissa kvalificerade beslut enligt utredningslagen. Slutligen be— handlas i kapitlet vilken domstol som är behörig att pröva frågor som enligt lagen kan prövas av domstol.

1 INLEDANDE BESTÄMMELSER

1 $

Denna lag tillämpas vid utredningar till ledning för fast- ställelse av skatt, tull eller avgift som avses i lagen (1980:128 5. 1) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, uppbördslagen (l953:272), taxeringslagen (1956z623), lagen (1958z295) om sjömansskatt, lagen (1968: 430) om mervärdeskatt, kupongskattelagen (1970:624) , vägtra— fikskattelagen (1973:601) , tullagen (1973z670), lagen (1982: 1006) om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, lagen ( 1984:151 ) om punktskatter och prisregleringsavgifter, lagen (1984z668) om uppbörd av so— cialavgifter från arbetsgivare samt gåvoskatt enligt lagen (l941:416) om arvsskatt och gåvoskatt.

Lagen tillämpas även vid utredningar till ledning för

1. beslut om taxering enligt fastighetstaxeringslagen (1979:1152) samt

2. fastställelse av skatte— eller avgiftsbelopp som före— trädare för juridisk person är skyldig att betala enligt 77 a å uppbördslagen, 17 $ 1 mom. lagen om sjömansskatt, 48 ä ä lagen om mervärdeskatt, 22 & lagen om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, 5 kap. 17 5 lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter och 21 5 lagen om uppbörd av socialavgifter från arbetsgiva— re.

I paragrafen anges i två stycken lagens tillämpningsområde. Enligt första stycket tillämpas lagen vid utredningar till ledning för fastställelse av skatt, tull eller avgift som avses i särskilt angivna författningar och enligt andra styc— kpp vid utredningar till ledning för beslut om taxering en— ligt fastighetstaxeringslagen och beslut om solidariskt be—

talningsansvar för företrädare för juridisk person.

Ordet "utredning" har i gängse språkbruk olika betydelser. Det kan beteckna en verksamhet som har till ändamål att skapa underlag för ett beslut eller med andra ord den aktivitet som går ut på att skaffa fram och ordna det material som skall ligga till grund för beslutet. Ordet kan emellertid också

användas som en sammanfattande beteckning för utredningsmate— rialet som sådant. I lagen används ordet "utredning" för att

beteckna den utredande verksamheten medan uttrycket "under—

lag" har reserverats för utredningsmaterialet som sådant.

Såsom framgår av första stycket skall lagen således tillämpas vid den utredande verksamheten till ledning för fastställelse av skatt, tull eller avgift. Tillämpningsområdet omfattar praktiskt taget alla medelslag av någon betydelse. De beslut för vilka utredningsverksamheten är avsedd att skaffa under- lag är inte bara sådana beslut genom vilka själva skatten fastställs utan även sådana som avser underlag för beräkning

av skatt, t.ex. i fråga om de taxeringsdebiterade skatterna.

Av den innebörd ordet "fastställelse" har i lagen följer att den inte är tillämplig vid indrivning av skatt, tull eller avgift och inte heller vid rena uppbördsåtgärder, t.ex.

anstånd, jämkning av A—skatt o.d.

Till följd av definitionen i 4 5 i detta kapitel av ordet utredningsmyndighet och lagens innehåll i övrigt har förvalt— ningsdomstolar inte att tillämpa lagen i andra fall än som

särskilt anges där.

Lagen är en speciell förvaltningslag för utredningsmyndighe— terna. I frågor som lagen inte uttalar sig om har de - i likhet med andra förvaltningsmyndigheter — att tillämpa för—

valtningslagen ( 1986:223 ).

2 %

Med skatt förstås i denna lag 1. skatt, tull eller avgift, som avses i 1 5 första styc—

ket samt 2. skatte— eller avgiftsbelopp som avses i 1 å andra styc- ket.

I paragrafen anges i två punkter vad som i lagen menas med

ordet "skatt".

Enligt första punkten ryms under skattebegreppet alla de skatter, tullar och avgifter, som inbegrips i de författ— ningar som räknas upp i l & första stycket.

I begreppet skatt ingår således också i förekommande fall skatte— och avgiftstillägg samt förseningsavgift. Vidare inbegrips olika slag av avgifter som enligt de uppräknade författningarna skall erläggas vid dröjsmål med betalning av skatt.

Till skatt hänförs enligt andra punkten skatte— och avgifts— belopp som företrädare för juridisk person är skyldig att betala med stöd av bestämmelserna i 77 a & uppbördslagen. 17 & 1 mom. lagen om sjömansskatt, 48 a 5 lagen om mervärde— skatt, 22 5 lagen om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträf— fande vissa uppdragsersättningar, 5 kap. 17 & lagen om punkt— skatter och prisregleringsavgifter och 21 å lagen om uppbörd av socialavgifter för arbetsgivare.

3 5

Med skattskyldig enligt denna lag avses

1. den vars betalningsansvar för skatt en utredning är avsedd att klarlägga,

2. den som enligt 47 & taxeringslagen (l956:623) har att lämna uppgifter för någon som anges i 1 samt

3. den som i ett ärende om fastighetstaxering är att anse som ägare till fastigheten.

Med närstående till den skattsk ldi e förstås i denna lag den som till den skattskyldige star i ett sådant förhållande som avses i 36 kap. 3 5 första stycket rättegångsbalken .

I första stycket anges i tre punkter vem som enligt denna lag är att anse som skattskyldig.

I första punkten sägs att den är skattskyldig vars betal—

ningsansvar för skatt en utredning är avsedd att klarlägga.

Vem som är betalningsskyldig för en viss skatt i ett visst fall framgår av innehållet i den författning som reglerar

skatten i fråga. Alla vars betalningsansvar berörs av ett beslut på grundval av utredningen är att anse som skattskyl—

diga.

Kretsen skattskyldiga enligt denna lag bestäms ytterst med hänsyn till den eller de skatter som utredningen avser, dvs. den inriktning en utredning har i det enskilda fallet. Om en utredning går ut på att t.ex. kontrollera att skatt har bli— vit fastställd till rätt belopp med hänsyn till löneutbetal- ningarna i ett företag under en viss period är såväl arbets— givare som arbetstagare att anse som skattskyldiga. Är utred- ningen emellertid begränsad till att avse endast ett visst företags momsbeskattning blir andra företag inte att anse som skattskyldiga även om väsentliga uppgifter hämtas ur deras bokföring. Skulle det visa sig under utredningens gång att dessa uppgifter ger anledning till att utreda även de andra företagens beskattning blir dessa också skattskyldiga i la—

gens mening.

Att fastställa vem som vid en utredning är att anse som skattskyldig har betydelse för frågan om vilka personer myn-

digheten får vända sig till när den genomför en utredning.

Termen skattskyldig inkluderar enligt andra punkten den som enligt 47 & taxeringslagen har att lämna uppgifter för någon som anges i första punkten. I den paragrafen anges när en legal ställföreträdare för en skattskyldig har att fullgöra den uppgiftsskyldighet som annars åligger den skattskyldige.

För en omyndig skall denna skyldighet fullgöras av förmyndare eller god man, som har förordnats enligt 18 kap. l & föräld— rabalken, i fråga om vad förmyndaren eller den gode mannen

har under sin förvaltning.

För den som har en god man enligt 18 kap. 3 & eller 4 5 för— äldrabalken, skall uppgiftsskyldigheten fullgöras av den gode

mannen i fråga om vad han har under sin förvaltning.

För avlidna och deras dödsbon skall uppgiftsskyldigheten fullgöras av dödsbodelägare eller testamentsexekutor, som har att förvalta den dödes egendom. Har egendomen avträtts till förvaltning av boutredningsman åvilar skyldigheten i stället

denne.

Ett dödsbo som har skiftats kan i vissa fall vara uppgifts- skyldigt. I ett sådant fall åligger skyldigheten den som i tiden för skiftet har haft att förvalta boet, dvs. vanligtvis

den som i tiden för skiftet har suttit i boet.

Övriga juridiska personer företräds av vederbörande styrelse, förvaltning, sysslomän, förvaltare eller ombud med den reser— vationen, att regeringen kan förordna annat beträffande sta— ten, kommun eller någon annan sådan menighet.

Slutligen föreskrivs i tredje punkten att skattskyldig i ett ärende om fastighetstaxering är den som är att anse ägare till en fastighet vilket närmare framgår i 5 © fastighets—

taxeringslagen .

Enligt andra stycket förstås enligt denna lag med närstående till den skattskyldige den som till den skattskyldige står i ett sådant förhållande som avses i 36 kap. 3 & första stycket

rättegångsbalken .

De personer som avses i 36 kap. 3 5 första stycket rätte— gångsbalken är till en början den som är eller har varit gift med part eller är släkt med honom i rätt upp— eller nedsti— gande led. Vidare inbegrips den som med en part är i sådant svågerlag att den ene är eller har varit gift med den andres

syskon. I lagrummet nämns slutligen de som på liknande sätt

är parten närstående.

4 5

I denna lag betecknar utredningsmyndighet: den förvaltningsmyndighet som har att göra en utredning i ett visst ärende om skatt,

handling: framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel,

utrymme: byggnad, lokal, gård, upplagsplats och liknande avgränsat utrymme samt förvar: skåp, låda, behållare, bankfack, väska, pärm, ku- vert och liknande anordning, som kan tillslutas.

I paragrafen bestäms innebörden av vissa termer som förekom—

mer i lagtexten.

Med utredningsmyndighet förstås den förvaltningsmyndighet som

har att göra en utredning i ett visst ärende om skatt, dvs. med hänsyn till innehållet i 1 å, en utredning till ledning för fastställelse av skatt, tull eller avgift. Frågan om vilka myndigheter som har att tillämpa lagen och som i ett visst enskilt fall är utredningsmyndighet avgörs med ledning

av myndighetsinstruktioner och andra föreskrifter, som åläg— ger vissa myndigheter att göra utredningar till ledning för

fastställelse av skatt, tull eller avgift.

Med handling avses en framställning i skrift eller bild samt upptagning som kan uppfattas endast med något tekniskt hjälp— medel. Ordet har således samma innebörd i denna lag som i

tryckfrihetsförordningen .

Upptagningar i motsats till handlingar i traditionell mening kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med

tekniskt hjälpmedel t.ex. ljudband disketter och s.k. direkt-

minnen.

Handlingsbegreppet har fått en vid definition. Dess omfatt— ning begränsas emellertid av andra bestämmelser i lagen. Endast sådana handlingar som har ett innehåll som är av skat— temässig betydelse är enligt lagen åtkomliga vid utred—

ningar.

Innebörden av termerna utrymme och förvar anges med exempli— fierande uppräkningar. De båda begreppen avses ha i huvudsak samma innehåll som motsvarande termer i bevissäkringslagen för skatte— och avgiftsprocessen. I fråga om tolkningen av begreppet återges följande' uttalande från förarbetena till

bevissäkringslagen.

Begreppet förvar innefattar i första hand sådant förva— ringsställe, där räkenskapsmaterial och liknande doku— mentation förvaras. Eftersom bevissäkringslagen är till— lämplig också i fråga om olika former av varubeskattning nämns bland exemplen även anordningar, som är avsedda för vätska, pulver eller liknande.

Genom exemplifieringar av begreppet utrymme markeras att det skall vara fråga om rum eller platser som är avgrän— sade och har så stor yta att en person kan röra sig fritt där. Om allmänheten äger tillträde eller inte är utan betydelse för begreppsbestämningen. En parkerings— plats för motorfordon är t.ex. att anse som utrymme om den har inhägnad. I annat fall är parkeringsplatser på samma sätt som gator och torg varken förvar eller utrym— me i lagens mening.

Förvar är till en början alla anordningar, som typiskt sett utgör förvaringsanordning. En viktig begränsning utgör den omständigheten att förvaringsanordningen skall kunna tillslutas på något sätt. Utanför begreppet faller således bord, öppna hyllor och liknande anordningar. En vanlig garderob utgör i likhet med ett fristående skåp ett förvar. Arkivrum får däremot anses falla under be— greppet utrymme fastän de i regel ej är inredda för förvaring av just räkenskapsmaterial eller dylikt. Baga— geutrymmet i en personbil är givetvis ett förvar, men även personutrymme bör anses som en sådan anordning. Detsamma gäller utrymme i annat motorfordon, även om det kan vara relativt rymligt, liksom t.ex. lastrummet i en möbelbuss.

2 ALLMÄNNA BESTÄMMELSER OM UTREDNINGSVERKSAMHETEN

l 5

Utredningsmydigheternas verksamhet syftar till en riktig och likformig beskattning. Myndigheterna har därvid att se till att inte någon som enligt lag är skattskyldig är okänd för dem. De får utreda alla förhållanden som kan antas vara av betydelse för detta ändamål.

Varje utredning skall genomföras så att den inte medför större olägenhet för dem som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

I paragrafen anges det övergripande målet för utredningsmyn— digheternas verksamhet och den yttersta gränsen för deras

myndighetsutövning gentemot den enskilde.

För all myndighetsutövning gäller sedan gammalt följande grundläggande principer. En del av dessa återspeglas i para— grafen.

All myndighetsutövning skall ha stöd i lag. Myndigheten får

inte uppträda som om den hade större befogenheter än den har

(legalitetsprincipen).

Myndigheten får vid fullgörande av sina uppgifter inom vissa gränser själv avgöra om den skall ingripa och i så fall på vilket sätt (opportunitetsprincipen).

Lika fall skall behandlas lika, dvs. myndigheten skall agera på samma sätt i skilda men likartade fall (likhetsprinci—

&)-

Myndigheten har det yttersta ansvaret för att ett ärende blir tillfredsställande utrett (undersöknings— eller officialprin— cipen).

Myndighetsutövningen skall vara saklig och opartisk. Alla

omständigheter — även de som talar till förmån för den en—

skilde — skall beaktas (objektivitetsprincipen).

Myndighetens åtgärder skall till sin art och varaktighet stå

i rimlig proportion till de mål som myndigheten avser att

uppnå (proportionalitetsprincipen).

Enligt första meningen i första stycket syftar utredningsmyn— digheternas verksamhet till en riktig och likformig beskatt—

ning. Det kommer således framför allt an på den enskilda myndigheten att se till att ärendena blir tillfredsställande utredda. Även om åtskilligt utredningsmaterial flyter in genom enskildas försorg ansvarar myndigheten för att underla— get blir så fullständigt som behövs för att ett riktigt be—

slut i frågan skall kunna fattas.

Myndigheten har att i det enskilda fallet själv välja de vägar för utredningen som den finner säkrast och lättast leda till målet. Den har således att överväga i vilken mån det kan vara lämpligt att utnyttja de möjligheter till biträde från andra myndigheter som står till buds, i vilken mån det kan vara påkallat eller ändamålsenligt att anlita enskilda perso— ner, parter och andra och i vilken utsträckning saken kan klargöras genom myndighetens egna åtgärder.

Målet är att i varje enskilt fall åstadkomma den utredning som behövs för ett riktigt beslut om skatt. Genom växelverkan mellan myndighetens eget arbete och insatser utifrån kan frågeställningarna bättre klarläggas. Lika viktigt för en effektiv utredning är att myndigheten på varje stadium av handläggningen av ett utredningsärende i möjligaste mån gör klart för sig vad som är av betydelse i saken och vad som redan är utrett, så att inte överflödigt utredningsmaterial

tynger förfarandet.

Även om myndigheten har att ta till vara allmänna intressen får den inte av det skälet låta underlaget för en utredning bli ensidigt. Den bör sträva efter en allsidig överblick över alla förhållanden som har betydelse i ärendet. Däri ligger att den utredning som en myndighet genomför likaväl kan komma att vara till den enskildes fördel som till hans nackdel. Detta är en naturlig följd av att utredningen har till syfte att trygga det materiellt riktiga resultatet.

Det kan ofta vara svårt för den enskilde att få klart för sig vad som i utredningshänseende förväntas av honom i ett visst

ärende. Visserligen kan han få ledning av olika författningar

och andra rättskällor eller i de formulär med anvisningar som

ofta har arbetats ut för ärenden av den typ saken gäller. Emellertid är innehållet i författningarna ofta invecklat och praxis svåröverskådlig. Även för en juridiskt insatt person kan det ibland vara svårt att veta hur han bör gå till väga. Det är därför naturligt att myndigheterna räcker den enskilde

en hjälpande han och vägleder honom.

Det ankommer givetvis på myndigheten att avgöra när det finns behov av vägledning. Begär någon hjälp är vanligtvis saken klar. Oftast framträder emellertid behovet av vägledning endast genom att utredningsmaterial som någon skall ge in är ofullständigt på sådant sätt att det kan antas bero på bris—

tande insikt hos honom.

Enligt andra meningen har utredningsmyndigheterna i sin verk— samhet att se till att inte någon som enligt lag är skatt—

skyldig är okänd för dem.

Enligt tredje meningen får myndigheterna utreda alla förhål—

landen som kan antas vara av betydelse för detta ändamål, dvs. en riktig och likformig beskattning av alla dem som

enligt lag är skattskyldiga.

Enligt andra stycket skall varje utredning genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen.

Det är ofrånkomligt att de åtgärder som en utredningsmyndig— het vidtar för att få underlag för en utredning alltid inne— bär en viss olägenhet för den som utsätts härför. Bestämmel— sen ålägger myndigheten att så långt som möjligt beakta den

granskades berättigade intressen.

Skulle t.ex. en begäran om skriftliga uppgifter medföra oskä— liga kostnader eller andra liknande olägenheter för den mot vilken begäran riktas, skall utredningsmyndigheten själv skaffa uppgifterna från det underlag som denne har att hålla till handa.

En utredning hos en enskild bör vidare genomföras så att den inte orsakar hinder i dennes verksamhet. Myndigheten har således att avväga hans intresse av att inte bli störd i verksamheten mot det allmännas intresse av att kunna genomfö—

ra en tillförlitlig utredning.

Införskaffade handlingar och annat underlag som tillhör den enskilde skall lämnas tillbaka så fort det är möjligt. Detta gäller särskilt det löpande årets räkenskaper. I åtskilliga fall kommer man undan problemet genom att myndigheten låter

fotokopiera det underlag den behöver.

På utredningsmyndighetens begäran skall myndigheter utan dröjsmål lämna eller i sina utrymmen tillhandahålla de hand— lingar och övriga uppgifter som behövs för att klarlägga det förhållande som utreds, utom till den del för uppgiften gäl— ler sekretess enligt 2 kap. 1 eller 2 $, 3 kap. l ä, 9 kap.

8 G sekretesslagen (l980:lOO) eller en bestämmelse till vil- ken hänvisas i någon av de nämnda paragraferna. Postverket skall utan hinder av vad nu har sagts lämna uppgifter om enskildas förbindelser med postgirorörelsen eller bank. Bestämmelserna i 3—10 kap. gäller inte i fråga om utred— ningsmyndighetens hänvändelser till andra myndigheter för att få underlag för en utredning.

I paragrafens första stycke åläggs andra myndigheter — stat—

liga och kommunala — att samverka med utredningsmyndigheten.

Andra myndigheter skall på begäran av utredningsmyndigheten utan dröjsmål lämna de handlingar och övriga uppgifter som

behövs för att klarlägga det förhållande som utreds. De förhållanden som får utredas anges i 2 kap. l 5.

Från denna skyldighet gäller vissa undantag som är betingade av sekretesshänsyn till rikets säkerhet, rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, rikets centrala finans—, penning— och valutapolitik samt till post— och telehemligheten, såvida inte uppgiften avser enskilds

förbindelser med postgirorörelsen eller bank.

Utredningsmyndigheten får skaffa erforderligt underlag vid besök i andra myndigheters lokaler. Några särskilda formföre— skrifter behöver inte iakttas vid en utredning i sådana ut—

rymmen.

I andra stycket sägs att bestämmelserna i 3—10 kap. inte gäller i fråga om utredningsmyndighetens hänvändelser till andra myndigheter för att få underlag för en utredning. Detta innebär att utredningsmyndigheten när den skaffar in uppgif— ter och annat underlag från andra myndigheter i tillämpliga delar har att följa endast bestämmelserna i detta kapitel. Av detta följer att 3—10 kap. reglerar endast utredningsmyndig—

hetens befogenheter gentemot enskilda.

3 ©

När en utredningsmyndighet vänder sig till en enskild för att få underlag för en utredning skall denne, om det inte framstår som obehövligt, underrättas om 1. vad utredningen i första hand syftar till samt 2. innehållet i 3 kap. 3 5 andra stycket andra meningen samt 9 kap. 1 och 2 åå.

I paragrafen åläggs utredningsmyndigheten att, om det inte framstår som obehövligt, lämna vissa underrättelser till den som myndigheten vänder sig till för att få underlag för en

utredning.

Enligt första punkten skall den enskilde underrättas om vad

utredningen i första hand syftar till. Underrättelsen skall avse endast det primära syftet med den begäran som riktas gentemot honom. En utredning kan ju ändra inriktning beroende på det material som myndigheten successivt får tillgång till. Om myndigheten t.ex. vill ta del av kvitton på vissa utgifter skall den, om det inte framstår som obehövligt, informera den enskilde om t.ex. att kvittona skall användas vid bedömning av vissa avdrags riktighet.

Skyldigheten för utredningsmyndigheten att underrätta den enskilde enligt andra punkten avser innehållet i 3 kap. 3 5 andra stycket andra meningen samt 9 kap. 1 och 2 åå.

3 kap. 3 å andra stycket andra meningen innehåller ett förbud för myndigheten att vända sig till någon som är den skatt— skyldige närstående. Vem som enligt denna lag är att anse som närstående till den skattskyldige framgår av definitionen i 1 kap. 3 5 andra stycket.

I 9 kap. 1 och 2 åå finns bestämmelser om den enskildes möj— ligheter att få visst integritetskänsligt material skyddat från insyn.

4å

Vid en utredning skall i protokoll eller på annat lämpligt sätt fortlöpande antecknas de åtgärder som vidtas och de uppgifter som utredningsmyndigheten får på annat sätt än genom en handling, i den mån de är av betydelse för ett be— slut om skatt. Den som har lämnat muntliga uppgifter skall beredas tillfälle att göra erinringar mot de antecknade upp— gifterna.

Närmare bestämmelser om anteckningsskyldigheten meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

I paragrafens första stycke åläggs utredningsmyndigheten att

fortlöpande dokumentera det som är av betydelse för ett be— slut om skatt. Dokumentationen skall utgöras av anteck-

ningar.

Anteckningarna skall föras så att de skall kunna användas som ett sammanfattande dokument över vad som har förekommit i ett ärende. Det skall alltså vara möjligt för någon annan än den

som har gjort anteckningarna — inte bara en myndighet utan

även den enskilde — att med ledning av dessa få en överblick över utredningens gång, snabbt kunna sätta sig in i utred— ningsmaterialets innehåll och göra de bedömningar som utred—

ningen ger anledning till.

Enligt första meningen skall anteckningarna föras i ett pro— tokoll eller på något annat lämpligt sätt. Anteckningarna

skall innehålla uppgift om de åtgärder som utredningsmyndig— heten vidtar och vad som i övrigt har förekommit av betydelse för utredningen. Man skall alltså i dagboksform kunna följa handläggningen av ärendet. I denna del bör också antecknas

uppgifter om den enskildes sätt att fullgöra sin skyldighet

att nedverka vid utredningen, t.ex. om denne motsätter sig att lämna in begärt underlag, något som kan få betydelse i

processuellt hänseende.

Vid anteckningarna bör fogas det underlag som har tillförts

utredningen av enskilda och myndigheter. Skriftliga uppgifter

och andra handlingar dokumenteras genom att registreras och föras samman med anteckningarna. Till dessa bör också fogas

de särskilda protokollen enligt 4 och 5 kap.

Enligt andra mgningen skall den som har lämnat muntliga upp— gifter lämnas tillfälle att göra erinringar mot de antecknade

uppgifterna.

I flertalet fall är det lämpligast att när ett samtal med en uppgiftslämnare avslutas läsa upp för denne vad som har an— tecknats om hans uppgifter. Förhållandena kan dock vara sådana att den tjänsteman som tagit emot uppgifterna behöver en viss tid för att ställa i ordning de anteckningar han fört under samtalets gång. Uppgiftslämnaren kan då lämnas tillfäl— le att granska anteckningen i efterhand genom att en kopia sänds över till honom med begäran att han inom viss tid skall

meddela de anmärkningar han har mot innehållet i denna.

Enligt andra stycket ankommer det på regeringen eller myndig— het som regeringen bestämmer att meddela närmare bestämmelser

om anteckningsskyldigheten.

5 5

Den som med hjälp av automatisk databehandling för register över uppgifter som han är skyldig att bevara till ledning för beslut om skatt skall utan hinder av 7 & datalagen (1973:289) på utredningsmyndighetens begäran lämna uppgifter i vanlig läsbar form och uppställda på det sätt myndigheten anvisar.

Enligt paragrafen har enskilda som förvarar vissa uppgifter med hjälp av automatisk databehandling att fullgöra sin upp— giftsskyldighet på samma sätt som de som förvarar uppgifter på traditionellt sätt.

Enligt 7 & datalagen skall personregister inrättas och föras

så att inte otillbörligt intrång uppkommer i registrerads

personliga integritet. Därvid skall bl.a. särskilt iakttas att uppgifter inte_lämnas ut annat än i överensstämmelse med registrets ändamål eller vad som gäller enligt lag eller annan författning eller i enlighet med den registrerades medgivande. Bestämmelsen torde innebära bl.a. ett förbud mot att lämna ut selekterade uppgifter ur registret. 2 kap. 5 & utredningslagen ger möjlighet för utredningsmyndigheten att

utan hinder av datalagen få in dessa uppgifter.

Uppgifterna skall lämnas i vanlig läsbar form och uppställda på det sätt myndigheterna anvisar.

3. ALLMÄNNA BEFOGENHETER

l &

Utredningsmyndigheten får vid en utredning använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga det förhål— lande som utreds.

Enligt paragrafen ges utredningsmyndigheten befogenhet att vid en utredning använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga det förhållande som utreds. Skillnaden mellan orden "underlag" och ”utredning" kommenteras under 1 kap. l 5.

Det övergripande målet för utredningsmyndigheternas verksam— het är en riktig och likformig beskattning. Denna målsätt— ning, de förhållanden en myndighet får utreda och dess utred— ningsansvar framgår av 2 kap. l ä och kommentaren till det lagrummet.

Vilka åtgärder en utredningsmyndighet får vidta för att få tillgång till underlag som nu avses och till vilka — enskilda eller andra myndigheter — de får vända sig regleras förutom av de två följande paragraferna i detta kapitel även av andra bestämmelser i lagen.

Paragrafen har en central funktion. Det är nämligen denna paragraf som ensam talar om vilket underlag som en myndighet får använda sig av i sin utredningsverksamhet. För alla slags åtgärder som myndigheten vidtar för att få underlag krävs således att åtgärden avser underlag som behövs för att klar— lägga det förhållande som utreds, dvs. ett sådant förhållande

som kan antas vara av betydelse för en riktig beskattning.

Det underlag det här är fråga om avser i regel redan fattade eller framtida beslut om skatt. Det kan emellertid också — såsom framgår av 2 kap. l ä första stycket andra meningen — röra sig om underlag som belyser frågan huruvida skattesyste—

met verkligen omfattar alla dem som enligt skattelagstift— ningen skall ingå i detta. Att så är fallet är ju en nödvän— dig förutsättning för en riktig beskattning, inte minst vad gäller de indirekta skatterna, som förutsätter att de skatt— skyldiga anmäler sig för registrering. Underlaget kan således vara avsett att svara på frågan vem som bedriver en viss näringsverksamhet eller vilka personer som står bakom t.ex. vissa aktieförsäljningar eller andra ekonomiska transaktio— ner, banktillgodohavanden eller andra förmögenhetsobjekt.

Vilket underlag som behövs bestäms av de förhållanden som enligt skattelagstiftningens materiella och processuella bestämmelser skall läggas till grund för beslut om skatt. Är det fråga om ett beslut på skönsmässig grund får myndigheten använda sig av sådant underlag som kan klarlägga de förhål—

landen som skall beaktas vid bedömningen.

Å ena sidan innebär paragrafen att utredningsmyndigheten får använda sig av allt sådant underlag som är ägnat att klarläg— ga det förhållande som utreds. Å andra sidan är paragrafen avsedd att förhindra att skatteutredningar belastas med över—

flödigt utredningsmaterial.

I praktiken kommer det att röra sig om sådant underlag som enskilda enligt andra bestämmelser i skattelagstiftningen eller i bokföringslagarna är skyldiga att bevara som underlag för bl.a. skatteutredningar, t.ex. verifikationer eller annat räkenskapsmaterial, kontrakt, protokoll eller affärskorre— spondens. I vissa fall kan även annat underlag komma i fråga

i den mån detta behövs.

Det underlag som enligt paragrafen är åtkomligt är inte lika begränsat som enligt nu gällande bestämmelser men måste lik— väl vara behövligt för en riktig beskattning, inte minst vad gäller de indirekta skatterna, som förutsätter att de skatt- skyldiga anmäler sig för registrering. Att utredningsmyndig— heten i vissa fall får inhämta endast sådana handlingar som

enligt särskilda föreskrifter skall bevaras till ledning för ett beslut om skatt framgår av 6 kap. l 5.

Den enskildes intresse av att i vissa fall inte behöva lämna ifrån sig underlag är avsett att beaktas genom bestämmelserna i 9 kap., som behandlar rätten för den enskilde att få inte—

gritetskänsligt material undantaget från en utredning.

2 5

För att få underlag får utredningsmyndigheten l. inhämta skriftliga och muntliga uppgifter,

2. inhämta handlingar och föremål, samt

3. besiktiga fast och lös egendom och vidta de åtgärder som behövs med hänsyn till ändamålet med besiktningen.

Att myndigheten när den skaffar underlag enligt första stycket i vissa fall har att iaktta särskilda formföreskrif— ter framgår av 4—8 kap.

I första stycket i paragrafen regleras uttömmande de åtgärder utredningsmyndigheten får vidta för att få underlag eller m.a.o. utredningsverksamhetens egentliga innehåll oavsett om dessa åtgärder vidtas från skrivbordet eller hos den enskil— de.

Den närmare beskaffenheten av det underlag som myndigheten får inhämta framgår — förutom av den föregående paragrafen —

av 2 kap. 1 5 första stycket.

Paragrafen uttalar sig inte om vem utredningsmyndigheten får vända sig till för att få underlaget. Denna fråga behandlas, beträffande enskilda i 3 5 i detta kapitel och beträffande andra myndigheter i 2 kap. 2 5. Inte heller tas i paragrafen upp myndighetens särskilda befogenheter i vissa fall, t.ex.

att hålla förrättning i enskilda utrymmen eller förvar. Dessa

och liknande frågor behandlas i 4—8 kap.

,Enligt första punkten får utredningsmyndigheten inhämta skriftliga och muntliga uppgifter. Ordet "inhämta” skall därvid fattas i vid bemärkelse. Det inbegriper såväl att få

tillgång till underlag som själva granskningen av detta.

Utredningsmyndigheten får enligt andra punkten vidare inhämta handlingar och föremål.

Innebörden av termen "handling" framgår av definitionen i 1 kap. 4 5 och kommentaren till det lagrummet. Med föremål avses sådana lösa saker som utan större olägenhet kan flyt— tas, vilket i praktiken innebär att de skall kunna sändas med

posten.

Slutligen får myndigheten enligt tredje punkten besiktiga fast och lös egendonl och vidta de åtgärder som krävs med

hänsyn till ändamålet med besiktningen.

De åtgärder som får vidtas vid en besiktning varierar inte bara med hänsyn till ändamålet med besiktningen utan även till den typ av egendom som skall besiktigas. Som exempel på åtgärder som nu avses kan nämnas följande. Vid besiktning som vidtas för utredning i fråga om kilometerskatt kan det i det enskilda fallet finnas fog för att utföra tester av kilome— terräknarapparaturen eller provkörning av fordon som man har försett med sådan apparatur. Vid utredning avseende en till—

verkningsprocess kan det vara nödvändigt att vidta liknande

åtgärder.

Utredningsmyndigheten får bedriva utredning utan att behöva följa några särskilda formföreskrifter så länge det sker från "skrivbordet” och det inte är fråga om att förelägga någon vite. Att det vid utredningar från "skrivbordet" åligger myndigheten att iaktta en viss underrättelseskyldighet gent— emot den som myndigheten vänder sig till framgår av 2 kap.

3 Ö. Myndigheten har emellertid att iaktta vissa formföre— skrifter när underlag inhämtas inom ramen för någon av de särskilda befogenheter som tillkommer myndigheten enligt 4—8 kap. Detta framgår av andra stycket. De fall som där avses är

1. när utredningssammanträde skall hållas,

2. när förrättning skall hållas i enskilda utrymmen eller förvar,

3. när vite föreläggs,

4. när vittnesförhör skall hållas inför domstol, samt

5. när en sakkunnig anlitas.

3 5

Utredningsmyndigheten får skaffa underlag genom att vända sig till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgång till underlag som avses i 1 $.

Avser en utredning en skattskyldig som är känd till namnet, skall myndigheten först vända sig till honom, såvida det inte finns en påtaglig risk för att ändamålet med utredningen härigenom skulle äventyras eller saken är brådskande. Myndig— heten får vända sig till någon som är närstående till den skattskyldige endast om denne enligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt och dessa innehåller uppgifter om det förhållande som utreds.

I paragrafen anges vilka personer som utredningsmyndigheten får vända sig till för att skaffa underlag. Vilka utrednings— åtgärder som myndigheten får vidta för att få tillgång till

detta underlag framgår av föregående paragraf.

Enligt första stycket får utredningsmyndigheten vända sig

till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgång till underlag som avses i l &, dvs. underlag som kan klarlägga det förhållande som utreds. Vilka förhållanden som får utredas anges i 2 kap. 1 5 första stycket.

Till denna personkategori hör till en början de som enligt skattelagstiftningen och bokföringslagarna har att bevara

underlag till ledning för beslut om skatt om detta underlag

rör förhållanden som utredningen avser.

Utanför denna personkrets finns det åtskilliga som p.g.a. sin ställning till den skattskyldige eller saken i övrigt kan antas ha tillgång till underlag som nu avses. Hit hör t.ex. företagsledningen i ett aktiebolag i fråga om bolagets skatt och köparen av en fastighet i fråga om säljarens avdragsyr— kande för reparationer på fastigheten. Beträffande de som inte enligt lag är skyldiga att bevara ett visst underlag till ledning för beslut om skatt, måste myndigheten för att kunna vända sig till dem ha klart för sig att det verkligen föreligger någon omständighet som gör det rimligt att anta att de har tillgång till sådant underlag som det här är fråga

om.

I första meningen i andra stycket föreskrivs en viss turord—

ning som utredningsmyndigheten skall iaktta när den vänder sig till någon för att få underlag.

Turordningen skall följas när utredningen avser en skattskyl— dig som är till namnet känd för myndigheten, dvs. i det stora flertalet fall. Syftar däremot en utredning till att klarläg— ga t.ex. vem som driver en viss näringsverksamhet eller vem som står bakom vissa ekonomiska transaktioner ligger det i sakens natur att någon sådan turordning inte kan iakttas. I sådana fall får myndigheten vända sig till den som med hänsyn till omständigheterna kan antas ha tillgång till underlag som kan klarlägga förhållandet, dvs. tillämpa första stycket.

Turordningen innebär att myndigheten först skall vända sig till den skattskyldige för att få underlag för en utredning.

Turordningen behöver inte följas, när det finns en påtaglig

risk för att ändamålet med utredningen skulle äventyras om

myndigheten först vände sig till den skattskyldige eller när

saken är brådskande. En utredning kan äventyras t.ex. då myndigheten på goda grunder misstänker att en hänvändelse till den skattskyldige skulle ge honom anledning att hålla undan eller förvanska handlingar eller på annat liknande sätt försvåra utredningen. Brådskande fall föreligger t.ex. när

utredningen avser skattefordringar som står inför preskrip—

tion inom en mycket nära framtid.

Enligt andra meningen får utredningsmyndigheten, när den skattskyldige är känd till namnet, vända sig till någon som är närstående till honom endast om denne enligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt och dessa innehåller uppgifter om det

förhållande som utreds.

Vilka som är att anse som närstående till den skattskyldige framgår av definitionen i 1 kap. 3 å andra stycket.

Föreskrifter om skyldighet att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt finns bl.a. i 20 % taxeringslagen, 78 ä'

1 mom. uppbördslagen, 24 5 lagen om mervärdeskatt och 2 kap. 11 5 lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter.

4. UTREDNINGSSAMMANTRÄDE

1 5

Utredningsmyndigheten får i myndighetens lokaler hålla utredningssammanträde med den skattskyldige, om det kan antas vara till fördel för utredningen. Sådant sammanträde skall hållas om den skattskyldige begär att muntligen få lämna uppgifter till ledning för ett beslut om skatt och detta lämpligen bör ske vid ett sammanträde.

I paragrafen ges utredningsmyndigheten befogenhet att hålla utredningssammanträde med den skattskyldige. Den muntliga handläggning som ett utredningssammanträde innebär utgör ett

komplement till det skriftliga förfarandet.

Myndigheten får hålla ett sådant sammanträde endast med den skattskyldige. Vem som enligt lagen är att betrakta som skattskyldig framgår av 1 kap. 3 5 första stycket. Den skatt— skyldige får kallas att inställa sig personligen eller genom

ombud.

Utredningssammanträden får vidare hållas bara i myndighetens lokaler. Det är alltså inte tillåtet att hålla ett sammanträ— de i den skattskyldiges lokaler ens om han medger eller begär det. Förrättningar i utrymmen som disponeras av enskilda

skall i stället följa bestämmelserna i 5 kap.

Paragrafen är indelad i två meningar. Första meningen anger när ett sammanträde får hållas på myndighetens initiativ,

dVS. när den skattskyldige inte har begärt det, och den andra

meningen när ett sammanträde skall hållas på den enskildes

begäran.

Såsom framgår av första meningen i paragrafen får utrednings— sammanträde hållas om det kan antas vara till fördel för

utredningen.

De ärenden i vilka det kan antas vara till fördel för en utredning att anordna ett utredningssammanträde är främst sådana som gäller invecklade sakförhållanden eller där man för bevisningen är beroende av utsagor, t.ex. om innebörden av träffade avtal. Ett sammanträde kan också gå ut på att få

någons yrkanden preciserade och därigenom få klarhet i vad som är ostridigt i ärendet ellr en säkrare uppfattning om den skattskyldiges argumentering i såväl faktiskt som rättsligt hänseende. Andra situationer då ett utredningssammanträde kan

antas vara till fördel för en utredning är då det föreligger motstridiga uppgifter i saken eller då den skattskyldige har svarat undvikande eller helt underlåtit att svara. I andra fall kan ärendet gälla så betydande belopp att det av rätts— säkerhetsskäl är angeläget att uppnå den tillförlitlighet som

en formbunden muntlighet ger.

Är det i ett ärende endast fråga om rättsliga bedömningar är

ett utredningssammanträde normalt överflödigt.

Avgörande för frågan om ett utredningssammanträde skall an—

ordnas är således dess betydele för utredningens fullständig-

het och tillförlitlighet.

Ett utredningssammanträde kan anordnas på vilket stadium av ett ärendes utredning som helst. Ett sådant sammanträde bör lämpligen hållas i slutskedet av utredningen i ärendet. Det kan emellertid också vara befogat att hålla ett sammanträde tidigt för att erhålla underlag för den fortsatta utred— ningen. Det är inte något som hindrar att mer än ett samman—

träde hålls i ett ärende.

Enligt andra meningen i paragrafen skall ett utredningssam— manträde hållas om den skattskyldige begär att muntligen få lämna uppgifter till ledning för ett beslut om skatt och

detta lämpligen bör ske vid ett sammanträde.

Det är inte ovanligt att skattskyldiga besöker en myndighets lokaler för att lämna uppgifter eller fråga om något som berör hans skatteförhållanden. Bestämmelserna i paragrafen hindrar inte sådana informella sammanträden. Är det fråga om omfattande uppgifter eller invecklade förhållanden som lämp— ligen bör lämnas vid ett sammanträde har den skattskyldige emellertid rätt att få redogöra för sin sak i de ordnade

former som ett utredningssammanträde ger.

Om en skattskyldig som kallats till ett utredningssammanträde uteblir från sammanträdet inträder inte några sanktioner för honom. En utevaro kan emellertid vara till nackdel för honom eftersom de frågor som skulle ha behandlats vid sammanträdet kan bli mindre väl klarlagda genom enbart ett skriftligt

förfarande.

3 $

Den skattskyldige skall kallas till ett utredningssamman— träde inom skälig tid dessförinnan. Tiden och platsen för sammanträdet skall om möjligt bestämmas efter samråd med honom.

I paragrafen åläggs utredningsmyndigheten att ge den skatt— skyldige skälig tid att inställa sig till ett utredningssam— manträde. Vidare föreskrivs att tiden och platsen för detta

om möjligt skall bestämmas efter samråd med den skattskyldi—

ge.

Vilken tidsfrist som skall anses som skälig får avgöras med hänsyn till bl.a. arten och omfattningen av de frågor som

skall behandlas vid sammanträdet, behovet för den skattskyl—

dige att förbereda sig inför detta och intresse av att undvi—

ka onödig tidsspillan för honom.

3å

En kallelse till ett utredningssammanträde skall vara skriftlig och innehålla uppgift om tiden och platsen för sammanträdet och de frågor som skall behandlas. Kallelsen skall vidare innehålla en sådan underrättelse som avses i 2 kap. 3 $ 2 och 3.

I paragrafen ges bestämmelser om vilken form och vilket inne—

håll en kallelse till ett utredningssammanträde skall ha.

Kallelsen till sammanträdet skall vara skriftlig och innehål— la uppgift om tiden och platsen för sammanträdet och de frå— gor som skall behandlas. I kallelsen skall vidare lämnas en

sådan underrättelse som avses i 2 kap. 3 5 2 och 3 p.

Underrättelser enligt 2 kap. 3 5 2 p. skall innehålla uppgift

om innehållet i 3 kap. 3 5 andra stycket andra meningen samt 9 kap. 1 och 2 åå. Enligt 2 kap. 3 $ 3 p. skall den rätts—

följd anges som kan inträda om den skattskyldige inte gör vad

som begärs av honom.

4 9

Har den skattskyldige ett ombud eller biträde, får denne närvara vid utredningssammanträdet.

Enligt paragrafen har ett ombud eller biträde till den skatt— skyldige rätt att närvara vid ett utredningssammanträde. Denna rätt innefattar också rätt att yttra sig vid sammanträ—

det.

Vid ett utredningssammanträde skall utredningsmyndigheten se till att de frågor som behandlas blir tillräckligt klar—

lagda samt att det inte tas upp något som saknar betydelse för utredningen eller som bör behandlas i en annan ordning.

Paragrafen innehåller bestämmelser om hur utredningsmyndighe—

ten skall förfara vid ett utredningssammanträde.

Någon bestämd ordning som handläggningen skall följa vid ett sammanträde har inte föreskrivits. Den lämpliga ordningen får avgöras med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt

fall. Ofta ger en handläggning som har karaktären av ett

vanligt samtal det bästa resultatet.

Myndigheten har att leda sammanträdet. Den som har beslutat att ett utredningssammanträde skall hållas bör leda detta. I 10 kap. l & finns bestämmelser om behörighet att fatta beslut

på myndighetens vägnar.

Den naturliga gången av ett sammanträde är att myndigheten

först kort sammanfattar ärendet och anger ändamålet med sam-

manträdet. Den skattskyldige bör lämnas tillfälle att i ett sammanhang redogöra för de omständigheter som är av intresse

för saken. Härefter bör olika delar av underlaget för utred—

ningen närmare diskuteras.

Ramen för ett utredningssammanträde bestäms av dess syfte. Skall flera frågor behandlas har myndigheten att avgöra i

vilken ordning dessa skall tas upp.

Enligt paragrafen skall utredningsmyndigheten se till såväl att de frågor som behandlas blir tillräckligt klarlagda som att det inte tas upp något som saknar betydelse för utred-

ningen eller som bör behandlas i en annan ordning.

6 5

Vid ett utredningssammanträde skall protokoll föras. Närma— re bestämmelser om innehållet. i ett protokoll meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

I paragrafen åläggs utredningsmyndigheten att föra protokoll

vid ett utredningssammanträde. Innehållet i protokollet be- stäms bl.a. av 2 kap. 4 &. Protokollet skall föras till de anteckningar som enligt den paragrafen skall föras över ut— redningen i sin helhet. Närmare bestämmelser om innehållet i

ett protokoll meddelas av regeringen eller den myndighet som

regeringen bestämmer.

Den skattskyldige har rätt till ersättning av allmänna medel för sin inställelse vid ett utredningssammanträde en— ligt bestämmelser som regeringen meddelar.

I paragrafen föreskrivs att en skattskyldig som inställer sig vid ett utredningssammanträde har rätt till ersättning av

allmänna medel enligt bestämmelser som regeringen meddelar.

Det betyder att han har rätt till ersättning enligt förord— ningen (l982:805) om ersättning av allmänna medel till vitt—

nen, m.m.

5 FÖRRÄTTNINGAR 1 ENSKILDA UTRYMMEN OCH FÖRVAR

l 5

Utredningsmyndigheten får hålla förrättning i enskilda utrymmen för att besiktiga egendom och för att där granska eller annars få tillgång till handlingar. Vid en sådan för— rättning får myndigheten inhämta de muntliga uppgifter som behövs med hänsyn till ändamålet med förrättningen.

I utrymmen som kan antas utgöra bostad får en förrättning som inte avser besiktning dock hållas endast om den som be— rörs av förrättningen har begärt att handlingarna skall granskas där eller länsrätten har lämnat tillstånd till för- rättningen.

Tillstånd skall ges, om det finns grundad anledning att anta att handlingarna finns i utrymmet och l. myndigheten inte efter begäran har fått tillgång till dem eller 2. det finns en påtaglig risk för att ändamålet med utred— ningen skulle äventyras genom en sådan begäran.

I paragrafen ges utredningsmyndigheten befogenhet att bedriva s.k. fältutredning eller, som lagen uttrycker det, hålla

förrättning i enskilda utrymmen.

Det som utmärker en förrättning är att den hålls utanför myndighetens lokaler. En förrättning är omgärdad med särskil— da formföreskrifter, vilket framgår av de följande paragra—

ferna.

Utredningsmyndighetens befogenhet att hålla förrättning avser

enskilda utrymmen.

Med "utrymme" menas byggnad, lokal, gård, upplagsplats och liknande avgränsat utrymme. I fråga om den närmare innebörden

av ordet hänvisas till kommentaren till 1 kap. 4 5.

Att ett utrymme är enskilt innebär att myndigheten inte utan

medgivande av den som förfogar över utrymmet eller utan stöd

av lag får bereda sig tillträde till det. Hit hör inte bara sådana utrymmen som i en trängre mening brukar kallas privata områden, t.ex. villafastigheter och andra bostadshus med

tillhörande gårds— eller tomtutrymmen. Paragrafen avser näm— ligen alla utrymmen som har skydd enligt brottsbalkens be- stämmelser om hemfridsbrott och olaga intrång. Såsom enskilda utrymmen anses därför också sådana utrymmen om allmänheten

normalt har tillträde till men där tillträdesrätten ändå

beror på ett medgivande av den som förfogar över utrymmet,

t.ex. varuhus och andra butikslokaler, butikscentra, teatrar,

biografer och restauranger.

I paragrafen föreskrivs inte några särskilda villkor för att utredningsmyndigheten skall få hålla förrättning i utrymmen som inte utgör bostad utan myndigheten har att bedöma den

lämpliga utredningsformen i varje ärende mot bakgrund av sitt

utredningsansvar enligt 2 kap. 1 5.

Paragrafen har tre stycken. Det första stycket innehåller den grundläggande bestämmelsen om utredningsmyndighetens befogen— het att hålla förrättning i enskilda utrymmen. I andra och tredje styckena begränsas dessa befogenheter med hänsyn till

privatlivets helgd.

Enligt första meningen i första stycket får utredningsmyndig— heten hålla förrättning i enskilda utrymmen för att besiktiga egendom och för att där granska eller annars få tillgång till handlingar.

Det är således endast för två ändamål som myndigheten får

hålla förrättning i enskilda utrymmen.

Det ena ändamålet, besiktning av egendom, kan avse varulager

eller maskiner och inventarier i näringsverksamhet, men också ! fastigheter vid t.ex. fastighetstaxering.

Det andra ändamålet, att få tillgång till handlingar, avser vanligtvis handlingar som enligt särskilda föreskrifter skall bevaras till ledning för beslut om skatt. Föreskrifter av detta slag, finns — förutom i bokföringslagen och jordbruks- bokföringslagen — t.ex. i 20 & taxeringslagen , 78 $ 1 mom. uppbördslagen, 24 5 lagen om mervärdeskatt och 2 kap. 11 &

lagen om punktskatter och prisregleringsavgifter.

En förrättning får hållas både för att besiktiga egendom och

för att få tillgång till handlingar.

I det enskilda fallet är myndighetens rätt att ta del av

underlag begränsad till följd av bestämmelsen i 3 kap. l 5.

Den bestämmelsen innebär nämligen att myndigheten inte får

använda sig av sådant underlag som saknar betydelse för det

förhållande som myndigheten utreder och detta även om under— laget enligt särskilda föreskrifter skall bevaras till led—

ning för beslut om skatt.

Enligt andra meningen får myndigheten vid en förrättning inhämta de muntliga uppgifter som behövs. med hänsyn till ändamålet med förrättningen. Det betyder att myndigheten får ställa de frågor som en besiktning av egendom eller en granskning av handlingar kan ge anledning till. Det är emel- lertid inte tillåtet att genom frågor ta upp förhållanden som ligger utanför ramen för förrättningen. Vid en besiktning för t.ex. fastighetstaxering får alltså myndigheten inte begära

muntliga uppgifter om förhållanden som rör skyldighet att

betala mervärdeskatt.

I andra stycket begränsas utredningsmyndighetens befogenheter att hålla förrättning som inte avser besiktning i bostadsut— rymmen. Bestämmelsen skall tillämpas inte bara när det står

klart för myndigheten att det verkligen är fråga om en bostad utan även när utrymmet på grund av omständigheterna kan antas

vara av detta slag.

I andra stycket anges vilka förutsättningar som måste före— ligga för att myndigheten skall ha rätt att hålla förrättning av nu avsett slag i bostäder. En sådan förrättning förutsät— ter antingen att den som berörs av förrättningen har begärt att handlingarna skall granskas där eller att länsrätten har lämnat tillstånd till förrättningen.

Med ”den som berörs av förrättningen" avses den som förfogar över de handlingar som skall granskas och över det utrymme där förrättningen skall hållas. Är det fråga om olika perso— ner såsom när handlingar förvaras hos någon annan person skall en begäran om granskning av handlingar i utrymmet ha

gjorts av båda för att myndigheten skall ha rätt att hålla

förrättning utan länsrätts tillstånd.

En begäran om granskning är inte bindande utan kan när som

helst återtas. Sker det när en förrättning redan har inletts

måste denna avbrytas och myndigheten utverka tillstånd av

länsrätt för att ha rätt att fullfölja förrättningen.

I tredje stycket anges de förutsättningar som måste vara för handen för att länsrätten skall lämna tillstånd till en för- rättning i ett bostadsutrymme. Till en början krävs att det finns grundad anledning att anta att handlingarna förvaras i

utrymmet.

Kravet på att det måste finnas en "grundad anledning" att

anta att handlingarna förvaras i den granskades bostad inne—

bär t.ex. om denne är en näringsidkare att myndigheten vid en förrättning eller på annat sätt har konstaterat att hand- lingen inte finns i utrymmen som hör till näringsverksamhe—

ten.

Dessutom krävs att åtminstone ett av följande två villkor är

uppfyllda.

Det första villkoret är att myndigheten efter begäran inte har fått tillgång till handlingarna.

Det andra villkoret är att det finns en påtaglig risk för att ändamålet med utredningen skulle äventyras genom en sådan begäran. Så kan vara fallet när myndigheten har goda skäl att utgå från att en begäran att få tillgång till en viss hand— ling skulle kunna leda till att den enskilde håller undan eller förvanskar handlingen eller på annat liknande sätt

försvårar utredningen.

I lO kap. 3 5 finns bestämmelser som anger vilken länsrätt som är behörig att i det enskilda fallet pröva en fråga om tillstånd till förrättning.

Utredningslagen innehåller inte några särskilda bestämmelser

om länsrättens handläggning av mål om tillstånd till förrätt—

ning. För sådana mål gäller därför föreskrifterna om hand— läggning av förvaltningsmål i allmänhet.

2 &

Bestämmelserna i detta kapitel gäller i tillämpliga delar också enskilda förvar.

Enligt paragrafen gäller bestämmelserna i kapitlet i tillämp—

liga delar också enskilda förvar. Vad som menas med förvar

framgår av definitionen i 1 kap. 4 5. Att ett förvar är en— skilt innebär att utredningsmyndigheten inte utan tillstånd av den som förfogar över förvaret eller utan stöd av lag har

rätt att öppna förvaret.

3 $

Tiden och platsen för en förrättning i ett enskilt utrymme skall bestämmas efter samråd med den som berörs av förrätt— ningen, i den mån han är känd för utredningsmyndigheten. Han skall skriftligen underrättas om förrättningen inom skälig tid dessförinnan.

Samråd och underrättelse behöver inte ske i sådana fall då det finns en påtaglig risk för att ändamålet med förrätt— ningen härigenom skulle äventyras eller då saken är brådskan— de.

I paragrafens första stycke åläggs utredningsmyndigheten att samråda med den som berörs av en förrättning om tid och plats för förrättningen, i den mån han är känd för myndigheten. Den med vilken samråd har skett skall skriftligen underrättas om

förrättningen inom skälig tid dessförinnan.

Ett samråd innebär inte att någon överenskommelse måste träf— fas utan endast att utredningsmyndigheten innan den beslutar om tid och plats för förrättningen skall bereda den berörde tillfälle att framföra sina önskemål i frågan. Det är dock lämpligt att myndigheten försöker att så långt som möjligt gå dessa önskemål till mötes.

Samrådet avser den lämpliga tiden och platsen för förrätt— ningen. Det ligger i sakens natur för att samrådet skall bli meningsfullt att myndigheten talar om vad förrättningen går ut på. Härigenom får den berörde tillfälle att föreslå en för honom och myndigheten lämplig plats där han kan hålla hand— lingarna tillgängliga. Det är således möjligt för honom att själv påverka valet av plats för förrättningen.

Samrådet skall ske med den som berörs av förrättningen. I kommentaren till 1 5 andra stycket första meningen anges vilka personer som skall anses berörda av en förrättning och med vilka samråd följaktligen alltid skall ske.

I paragrafen förskrivs inte någon särskild form för samråd, som alltså kan ske helt formlöst t.ex. i telefon. När samråd har skett skall detta dock antecknas enligt bestämmelserna i

2 kap. 4 $.

Samråd och underrättelse förutsätter att den som berörs av förrättningen är känd för utredningsmyndigheten. Hålls en förrättning t.ex. för att ta reda på vem som driver en viss näringsverksamhet behöver enligt paragrafen förrättningen

inte föregås av något samråd.

Det är tillräckligt att myndigheten översänder underrättelsen om en förrättning i vanligt brev under adressatens senast kända adress. Det bör ske i så god tid att den vars hand- lingar skall granskas får möjlighet att ta fram och ordna

handlingarna.

Enligt andra stycket behöver samråd och underrättelse inte ske, när det finns en påtaglig risk för att ändamålet med förrättningen härigenom skulle äventyras eller när saken är

brådskande.

Bestämmelsen tar upp de s.k. sabotagefallen och fall då saken

är brådskande.

Ett sabotagefall föreligger då myndigheten på goda grunder

misstänker att ett samråd skulle ge den vars handlingar skall granskas anledning att hålla undan eller förvanska dessa

eller på annat sätt försvåra förrättningen.

Brådskande fall föreligger t.ex. om den vars handlingar skall granskas är i färd med att flytta utomlands och flyttningen skall ske så snart_att samråd och underrättelse inte hinner ske. Vidare kan saken vara brådskande när utredningen avser skattefordringar som står inför preskription inom en mycket

nära framtid.

4 &

En underrättelse om en förrättning skall innehålla uppgift om

1. tidpunkten och platsen för förrättningens början,

2. vad förrättningen i första hand syftar till,

3. de handlingar som bör hållas till handa när förrätt— ningen inleds,

4. innehållet i 9 kap. 1 och 2 åå. samt

5. namnen på förrättningsmännen.

I paragrafen anges i fem punkter vilka uppgifter en underrät— telse om en förrättning skall innehålla. Att underrättelsen skall vara skriftlig framgår av kommentaren till föregående paragraf enligt vilken underrättelsen skall sändas i vanligt

brev till den som berörs av förrättningen.

Enligt första punkten skall tidpunkten och platsen för för— rättingens början anges i underrättelen. Tidpunkten anges med

datum och klockslag.

Platsen för förrättningens början skall anges så noggrant att den berörde med ledningen av uppgiften kan göra nödvändiga

förberedelser inför förrättningen.

Enligt andra punkten skall den som berörs av förrättningen underrättas om vad denna i första hand syftar till. AV l & framgår att en förrättning i enskilda utrymmen får hållas endast för att granska handlingar eller för att besiktiga egendom. Utredningsmyndigheten skall därför ange syftet med granskningen repektive besiktningen. Syftet skall anges så tydligt som det är möjligt på det stadium utredningen befin—

ner sig vid tiden för förrättningens början. Det i underrät- telsen angivna syftet binder inte vare sig förrättningen eller den övriga utredningen. Denna kan ju ändra inriktning

just på grund av vad som framkommer vid en förrättning.

Enligt tredje punkten skall underrättelsen innehålla uppgift om de handlingar som bör hållas till handa när förrättningen inleds. Bestämmelsen är avsedd att underlätta förrättningen och förhindra onödig tidsutdräkt. Utredningsmyndigheten är vid förrättningen oförhindrad att ta del av andra handlingar

än de som har angetts i underrättelsen.

Enligt fjärde punkten skall underrättelsen innehålla uppgift om innehållet i 9 kap. 1 och 2 55. Dessa lagrum begränsar myndighetens befogenheter att granska integritetskänsligt

material.

Enligt femte punkten skall av underrättelsen framgå namnen på förrättningsmännen. Bestämmelsen skall jämföras med 6 &,

enligt vilken förrättningsmännen skall legitimera sig när

förrättningen inleds.

Så

En förrättning får inte utan särskilda skäl hållas före klockan 8 eller efter klockan 19.

Enligt paragrafen skall en förrättning normalt hållas mellan kl. 8 och 19. Om det föreligger särskilda skäl får dessa tidsgränser överskridas. Ett sådant skäl kan vara att den som berörs av förrättningen begär att denna skall hållas på annan än normal tid eller att denne inte kan anträffas på annan

tid.

6 5

Förrättningsmännen skall legitimera sig när förrättningen inleds. Detsamma gäller sakkunniga som deltar i förrätt—

ningen.

I paragrafen föreskrivs att förrättningsmännen samt sakkunni— ga som deltar i förrättningen skall legitimera sig när denna

inleds.

Bestämmelserna i paragrafen iakttas genom att förrättnings— männen för den som berörs av förrättningen visar sina tjäns— tekort samt sakkunnig en fotolegitimation och en kopia av myndighetens sakkunnigförordnande. Åtgärderna skall proto—

kollföras.

7 5

Den som förfogar över utrymmen där en förrättning skall hållas bör om det är möjligt ställa arbetsplats till förrätt— ningsmännens förfogande samt i övrigt lämna det biträde som behövs för att förrättningen skall kunna hållas.

Enligt paragrafen bör den hos vilken en förrättning hålls ställa arbetsplats till förrättningsmännens förfogande. Detta gäller bara om arbetsplats finns, eller kan ordnas i utrymme som berörs av förrättningen. Skulle så inte vara fallet måste förrättningsmännen ta hand om det material som förrättningen

avser och fortsätta sitt arbete i myndighetens lokaler.

Skattskyldig som skall bevara underlag enligt bokföringsla— gen (1976:125) eller jordbruksbokföringslagen (l979:l4l) är skyldig att på förrättningsmännens begäran genomföra kassain— ventering.

Enligt paragrafen har vid en förrättning den som är skatt- skyldig att genomföra en kassainventering om förrättningsmän- nen begär det. Vem som enligt lagen är att anse som skatt— skyldig framgår av definitionen i 1 kap. 3 5. 'Åliggandet gäller dock endast skattskyldig som är skyldig att föra rä—

kenskaper enligt bokföringslagen eller jordbruksbokföringsla— gen. Förrättningsmännen har inte rätt att själva verkställa en kassainventering. Däremot är de givetvis oförhindrade att

närvara vid inventeringen.

9 &

Görs uppehåll i en förrättning och lämnas handlingar som skall granskas kvar i utrymmet får utredningsmyndigheten, om det behövs för att förrättningen skall kunna fullföljas, föreskriva hur handlingarna skall handhas under uppehållet. Myndigheten får därvid genom försegling eller annan liknande åtgärd säkerställa ändamålet med föreskriften.

I paragrafen ges utredningsmyndigheten befogenhet att meddela föreskrifter om hur de handlingar som skall granskas skall sandhas under uppehåll i förrättningen, när handlingarna lämnas kvar i utrymmet. Myndigheten får därvid genom förseg— ling eller annan liknande åtgärd säkerställa ändamålet med

föreskrifterna.

Bestämmelserna tar i första hand sikte på förrättningar som pågår så lång tid att uppehåll i dessa måste göras. I sådana fall kan myndigheten behöva föreskriva t.ex. att ingen utom förrättningsmännen under uppehålllet får förfoga över hand— lingarna eller att de får disponeras av innehavaren på ett

visst angivet sätt.

Förutsättningen för att föreskrifter skall få meddelas är att de behövs för att förrättningen skall kunna fullföljas. Ett

sådant behov kan föreligga när det finns risk för att hand— lingens innehavare eller någon annan under uppehållet handhar handlingarna på sådant sätt att den fortsatta förrättningen

skulle försvåras.

Räknar myndigheten med att en föreskrift i ett enskilt fall

inte skulle komma att följas får den för att säkerställa

ändamålet med föreskriften t.ex. placera handlingarna i ett

utrymme som kan låsas.

10 å

Är vid en förrättning i fall som avses i 3 $ andra stycket den som förfogar över de handlingar som skall granskas inte närvarande skall förrättningsmännen utan granskning försegla handlingarna samt lämna honom tillfälle att göra en fram— ställning enligt 9 kap. 2 5. Kommer en sådan framställning inte in inom den tid som utredningsmyndigheten har bestämt får myndigheten bryta förseglingen och ta del av handlingar- na.

I paragrafen regleras hur utredningsmyndigheten skall förfara* vid en förrättning som inte har föregåtts av samråd och un— derrättelse i sådana fall när den som förfogar över de hand— lingar som skall granskas inte är närvarande vid förrätt— ningen. Såsom framgår av 3 5 andra stycket får samråd och underrättelse underlåtas om ändamålet med förrättningen skul—

le äventyras genom ett samråd eller om saken är brådskande.

Utredningsmyndigheten skall i nu avsedda fall utan granskning försegla de handlingar som skall granskas och lämna den som berörs av åtgärden tillfälle att göra en framställning enligt 9 kap. 2 &. Denne underrättas om åtgärden genom det protokoll som enligt 13 5 skall föras vid förrättningen och tillställas

honom.

Enligt 9 kap. 1 och 2 55 får länsrätt på framställning av den granskade förbjuda myndigheten att ta del av visst integri—

tetskänsligt underlag.

Kommer en framställning inte in inom den tid som myndigheten har bestämt får myndigheten bryta förseglingen och granska handlingarna. Fristen skall bestämmas med hänsyn bl.a. till antalet handlingar som har tagits om hand och den tid han

rimligen behöver för att ta ställning till frågan.

11 5

En förrättning som möter hinder genomförs med handräckning av kronofogdemyndighet.

Enligt paragrafen skall en förrättning som möter hinder ge—

nomföras med handräckning av kronofogdemydighet.

Med "hinder" avses till en början fysiskt motstånd. I ordet ryms även hot om motstånd liksom olika former av s.k. passivt

motstånd.

Ordet "hinder" betecknar även hinder av faktiskt slag såsom

låsta dörrar till olika utrymmen och förvar.

Redan när utredningsmyndigheten kan förvänta att möta hinder vid en förrättning bör kronofogdemyndigheten kontaktas för att kunna lämna biträde vid förrättningen om så skulle behö— vas. Så kan t.ex. vara fallet vid förrättningar som inte föregås av samråd eller underrättelse.

Handräckning innebär att det är kronofogdemyndigheten som i enlighet med utredningsmyndighetens anvisningar faktiskt genomför de åtgärder som vidtas vid förrättningen medan ut- redningsmyndigheten bär ansvaret för innehållet i dessa åt—

gärder.

12 &

Vid handräckning får kronofogdemyndigheten för att få till— gång till handlingar som skall granskas söka genom enskilda utrymmen som berörs av förrättningen och, om tillträde behövs till utrymme som är tillslutet, låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat sätt.

I övrigt gäller för handräckningen bestämmelserna i 2 kap. 17 5 tredje stycket utsökningsbalken samt 3 kap. l 5 första stycket, 2 5 första stycket och 3—5 55 utsökningsförordningen (l981:981).

I paragrafen anges de befogenheter som kronofogdemyndigheten har när den lämnar handräckning åt utredningsmyndigheten.

vid handräckningen får enligt första stycket kronofogdemyn— digheten söka genom enskilda utrymmen som berörs av förrätt— ningen, låta öppna lås eller bereda sig tillträde på annat

sätt till utrymme som är tillslutet.

Enligt andra stycket gäller i övrigt för handräckningen be— stämmelserna i 2 kap. 17 & tredje stycket utsökningsbalken samt 3 kap. l 5 första stycket, 2 5 första stycket och 3—5 55

utsökningsförordningen .

I 2 kap. 17 5 tredje stycket utsökningsbalken sägs att krono- fogdemyndigheten får använda tvång i den mån det kan anses befogat med hänsyn till omständigheterna. Våld mot person får dock brukas endast om myndigheten möter motstånd och i den mån det med hänsyn till förrättningens ändamål kan anses försvarligt.

Hänvisningarna till bestämmelserna i 3 kap. utsökningsförord— ningen innebär följande.

Kronofogdemyndigheten skall se till att en förrättning inte väcker onödig uppmärksamhet eller annars orsakar den enskilde större olägenhet än vad som är nödvändigt ( l 5 första styc— ket).

När kronofogdemyndigheten bereder sig tillträde till en låst bostad eller annat utrymme som är tillslutet får inte större skada förorsakas än nödvändigt. Efter förrättningen skall utrymmet tillslutas på lämpligt sätt, om det inte är uppen—

bart onödigt (2 5 första stycket).

Kronofogdemyndigheten får begära biträde av polismyndighet, on1 myndigheten kan antas möta motstånd vid en förrättning eller om sådant biträde av annan särskild anledning behövs

för att förrättningen skall kunna genomföras (3 $).

Ett vittne skall närvara vid en förrättning om det behövs av särskilda skäl. Som vittne anlitas en tjänsteman vid krono—

fogdemyndigheten eller någon annan person (4 $).

Kronofogdemyndigheten får avvisa den som vid en förrättning uppträder störande eller på annat sätt otillbörligt och inte rättar sig efter tillsägelse (5 5).

13 5

Vid en förrättning skall protokoll föras. Vid en förrätt- ning som avses i 3 5 andra stycket skall i protokollet an— tecknas de omständigheter som utgör grund för att samråd och underrättelse inte har skett. I protokollet skall också an— tecknas de handlingar som utredningsmyndigheten omhändertar för granskning och vad som i övrigt förekommer vid förrätt- ningen.

Protokollet skall så snart det kan ske efter det att för— rättningen har avslutats tillställas den som berörs av den— na.

Närmare bestämmelser om innehållet i ett protokoll meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer.

I paragrafen åläggs utredningsmyndigheten att föra protokoll vid en förrättning. Vidare innehåller den betämmelser om vad ett protokoll skall innehålla och om myndighetens skyldighet

att tillställa protokollet den som berörs av förrättningen.

Enligt första stycket skall vid en förrättning som avses i 3 å andra stycket i protokollet antecknas de omständigheter som utgör grund för att samråd och underrättelse inte har skett. Det är alltså inte tillräckligt att i protokollet endast anteckna att ändamålet med förrättningen kan äventyras

genom ett samråd respektive att saken är brådskande. Myndig—

heten måste i stället anteckna de faktiska förhållanden som

enligt myndigheten leder fram till den angivna bedömningen.

Vidare skall i protokollet antecknas de handlingar som myn— digheten omhändertar för granskning och vad som i övrigt förekommer vid förrättningen. Förteckningen över omhändertag— na handlingar måste vara färdigskriven och justerad när för— rättningen avslutas eftersom denna del av protokollet utgör ett kvitto som handlingarnas innehavare har rätt att få se— nast när handlingarna förs från platsen.

Enligt andra stycket skall myndigheten så snart det kan ske efter det att förrättningen har avslutats tillställa proto— kollet den som berörs av förrättningen. Myndigheten behöver inte tillämpa något delgivningsförfarande. Det är tillräck— ligt att protokollet sänds med posten i vanligt brev under

adressatens senast kända adress.

Enligt tredje stycket ankommer det på regeringen eller myn— dighet som regeringen bestämmer att meddela närmare före—

skrifter om innehållet i ett protokoll.

6 VITESFÖRELAGGANDE

l 5

Utredningsmyndigheten får vid vite förelägga den, som en— ligt särskilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt, att tillhandahålla sådana handlingar och lämna uppgifter om innehållet i dessa.

I paragrafen anges vem ett vitesföreläggande får riktas mot

och vilket underlag som ett sådant föreläggande får avse.

Ett föreläggande får riktas endast mot den som enligt sär- skilda föreskrifter är skyldig att bevara handlingar till ledning för beslut om skatt. Föreskrifter av detta slag finns t.ex. i 20 & taxeringslagen, 78 5 1 mom. uppbördslagen, 24 5 lagen om mervärdeskatt och 2 kap. 11 5 lagen om punktskatter

och prisregleringsavgifter.

Såsom framgår av 2 kap. 2 å andra stycket får — liksom för närvarande — vite inte föreläggas statliga eller kommunala myndigheter.

Det underlag som får inhämtas genom ett vitesföreläggande är till en början endast sådana handlingar som enligt särskilda föreskrifter skall bevaras till ledning för beslut om skatt och uppgifter om innehållet i dessa. Vidare krävs till följd av bestämmelsen i 3 kap. 1 5 att handlingen eller uppgiften skall behövas för att klarlägga det förhållande som utreds.

I lagen (l985:206) om viten finns bestämmelser om till vilket belopp Vitet skall fastställas och hur vitet skall dömas ut

m.m.

Ett vitesföreläggande skall vara skriftligt och innehålla

1. uppgift om det underlag som skall lämnas och den tid— punkt detta senast skall vara utredningsmyndigheten tillhanda amt

2. underrättelse som avses i 2 kap. 3 5.

I paragrafen anges i två punkter vilken form och vilket inne— håll ett vitesföreläggande skall ha.

Föreläggandet skall vara skriftligt och skall enligt första punkten innehålla uppgift om det underlag som skall tillhan- dahållas och den tidpunkt då underlaget senast skall vara

utredningsmyndigheten till handa.

Enligt andra punkten skall föreläggande vidare innehålla en

underrättelse som avses i 2 kap. 3 5.

Den som föreläggs vite skall erhålla skälig tid att följa föreläggandet.

I paragrafen åläggs utredningsmyndigheten att ge den som föreläggs skälig tid att följa föreläggandet. Tidsfristens längd är till en början beroende av arten och omfattningen av det underlag som föreläggandet avser. Vidare bör beaktas vad som är känt om den enskildes möjligheter att med hänsyn till sina personliga förhållanden kunna fullgöra vad som åläggs honom. I detta hänseende hänvisas till kommentaren i 2 kap.

l 5 andra stycket.

45

Ett vitesföreläggande att komma in med uppgift skall besva— ras skriftligt, om inte utredningsmyndigheten medger annat.

I paragrafen finns bestämmelser om den form som svar på före—

lägganden att komma in med uppgift skall ha. Svaret skall

vara skriftligt om inte utredningsmyndigheten medger att uppgiften lämnas muntligen eller på annat sätt.

7. FÖRHÖR INFÖR LÄNSRÄTT

l &

En länsrätt skall på begäran av en utredningsmyndighet eller den skattskyldige hålla förhör med annan än den skatt— skyldige, om det är av särskild vikt att en uppgift lämnas under ed.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vittnesförhör inför länsrätt. Såväl utredningsmyndigheten som den skattskyldige kan initiera ett sådant förhör.

Förhör får hållas med endast den som inte är skattskyldig i ärendet, dvs. med sådana som kan avge vittnesmål. Vem som är skattskyldig framgår av 1 kap. 3 5 första stycket och kommen— taren till den paragrafen. Enligt 3 kap. 3 å andra stycket får utredningsmyndigheten inte vända sig till någon som är närstående till den skattskyldige och således inte heller

höra denne inför länsrätt.

Att de uppgifter som utredningsmyndigheten eller den skatt— skyldige önskar inhämta genom förhöret måste avse ett förhål— lande som inte bara kan antas vara av betydelse för en riktig beskattning utan även falla inom utredningens ram följer av 2 kap. l 5 och 3 kap. l 5.

Länsrättens beslut att hålla förhör förutsätter att det skall vara av särskild vikt att en uppgift lämnas under ed. Så kan vara fallet när någon kan antas ha lämnat oriktiga eller ofullständiga uppgifter om ett visst förhållande som endast han kan yttra sig om och förhållandet har en väsentlig bety— delse för ett riktigt beslut om skatt. Det kan också vara så att någon är helt passiv i utredningen. Det behöver natur— ligtvis inte vara fråga om personer som har för avsikt att

sabotera utredningen. Det kan lika gärna röra sig om någon

som befinner sig i en lojalitetskonflikt och därför har svårt att utan stöd av den förstärkta sanningsplikt som en ed inne— bär redogöra för vad han känner till om en annan persons ekonomiska förhållanden. I andra fall åter kan utredningen avse så betydande belopp att det av rättssäkerhetsskäl är angeläget att uppnå den tillförlitlighet hos utredningen som

ett förhör inför domstol ger.

Det ligger i sakens natur att förhör inför länsrätt kommer att användas endast i undantagsfall. Ett förhör kan aktuali-

seras när som helst under utredningens gång.

Den som hörs inför domstol lämnar sina uppgifter under

straffansvar för mened eller ovarsam utsaga.

Vilken länsrätt som i det enskilda fallet är behörig att

hålla förhör framgår av 10 kap. 2 $.

25

En begäran om förhör skall vara skriftlig och innehålla uppgift om vem som skall höras och vad förhöret skall avse samt skälen för att uppgiften skall lämnas under ed. En begä— ran skall vara åtföljd av det underlag som sökanden har till— gång till i fråga om det förhållande som skall klarläggas vid förhöret.

Paragrafen innehåller vissa formföreskrifter om innehållet i

en begäran om förhör inför länsrätt.

En begäran om förhör skall vara skriftlig och innehålla upp—

gift om vem som skall höras, vad förhöret skall avse och

skälen för att uppgiften skall lämnas under ed.

Framställningen skall vara åtföljd av det underlag som sökan— den har tillgång till i fråga om det förhållande som skall klarläggas vid förhöret. Till framställningen bör fogas allt

det material — protokoll och anteckningar — som kan ge under—

lag för länsrättens prövning av huruvida förutsättningarna

för ett förhör är uppfyllda.

3 5

Vid ett förhör gäller i tillämpliga delar bestämmelserna om förhör med vittne i mål om beskattning.

Enligt paragrafen skall bestämmelserna om förhör i nål om beskattning gälla i tillämpliga delar vid förhör enligt ut—

redningslagen.

Huvudbestämmelserna om förhör av vittnen finns i 25—27 åå

förvaltningsprocesslagen .

Enligt 25 å förvaltningsprocesslagen gäller om vittnesförhör vad som föreskrivs i 36 kap. 1—18 55 och 20—23 åå rättegångs— balken. Hänvisningen innebär bl.a. att balkens regler om vittnesjäv, rätten för vittne att vägra att yttra sig, ord— ningen vid vittnesförhör och påföljd för underlåtenhet att inställa sig eller att avlägga ed också gäller vid ett vitt— nesförhör enligt utredningslagen.

Enligt 26 & förvaltningsprocesslagen har vittne rätt till ersättning av allmänna medel och enligt 27 & samma lag kan

ett förhör hållas av annan länsrätt om det är lämpligt.

Enligt 14 å första meningen förvaltningsprocesslagen skall till muntlig förhandling kallas sökande och den som har att

svara i målet.

8 SAKKUNNIG

lå

Utredningsmyndigheten får anlita en sakkunnig, om bedöm- ningen av en fråga kräver särskild sakkunskap.

I paragrafen ges utredningsmyndigheten befogenhet att anlita en sakkunnig, om bedömningen av en fråga kräver särskild

sakkunskap.

Vissa myndigheter och allmänna institutioner är skyldiga att gå myndigheterna till handa med sakkunnigyttranden. Detta framgår av instruktionerna för dessa myndigheter och institu— tioner. En enskild person är däremot inte skyldig att biträda som sakkunnig annat än om han själv åtar sig ett sådant upp—

drag. Att vissa personer inte får vara sakkunniga framgår av

2 5.

Uppdraget som sakkunnig innebär att denne genom egna under— sökningar eller på annat sätt skall ge utredningsmyndigheten det underlag som i vissa fall behövs för att bedöma en fråga

av betydelse för ett riktigt beslut om skatt.

För att den sakkunnige skall kunna fullgöra sitt uppdrag får han ta del av det underlag som utredningsmyndigheten har och som han behöver. I åtskilliga fall är det ofrånkomligt att han kommer att få del av sådana uppgifter som myndigheten är

..

förbjuden att röja. Detta förbud gäller enligt 1 kap. 6 % sekretesslagen även den sakkunnige. Att utredningsmyndigheten skall underrätta den sakkunnige om tillämpliga bestämmelser

om sekretess när denne förordnas framgår av 5 5.

Utöver befogenheten att ta del av det underlag som utred— ningsmyndigheten har tillgång till och som den sakkunnige

behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag har han inte

några andra befogenheter än dem som tillkommer enskilda med— borgare i allmänhet. För att den sakkunnige skall få besöka t.ex. ett enskilt utrymme krävs att utredningsmyndigheten har beslutat att hålla förrättning där och att myndigheten låter honom följa med den tjänsteman som skall genomföra förrätt—

ningen. Detta följer av 6 5.

2 3

Den får inte vara sakkunnig som

1. till den skattskyldige eller saken intar en sådan ställ— ning att hans tillförlitlighet kan anses förringad, eller

2. till men för den skattskyldige kan antas utan lov ut- nyttja eller röja affärs— eller yrkeshemlighet som han som sakkunnig skulle kunna få del av. i

I paragrafen anges i två punkter ue personer som inte rar

vara sakkunniga.

Enligt första punkten får den inte vara sakkunnig som till den skattskyldige eller saken intar en sådan ställning att hans tillförlitlighet kan anses förringad. Till denna grupp hör de som står i någon form av släkt- eller vänskapsförhål— lande till den skattskyldige. Hit hör också den som har ett sådant intresse i saken att han av den anledningen kan ta otillbörliga hänsyn när han avfattar sitt utlåtande.

Enligt andra punkten diskvalificeras som sakkunniga de som trots föreskrifterna om sekretess inte kan anses tillräckligt pålitliga när det gäller att bevara affärs— eller yrkeshem— ligheter som de i sin egenskap av sakkunniga kan komma att få

del av.

Innan någon förordnas som sakkunnig skall den skattskyldige i den mån han är känd till namnet lämnas tillfälle att yttra sig över valet av sakkunnig.

Enligt paragrafen skall den skattskyldige lämnas tillfälle

att yttra sig över valet av sakkunnig, innan denne förord-

nas.

Vem som är skattskyldig framgår av definitionen i 1 kap.

3 5.

Tillämpning av paragrafen förutsätter att den skattskyldige är känd till namnet. Bestämmelsen skall inte 4 och kan inte heller — tillämpas så länge någon skattskyldig inte står i fokus. Så kan vara fallet vid kartläggning av vissa bransch—

företeelser som underlag för en framtida utredning.

Föreskriften i paragrafen skall ses mot bakgrund av föregåen— de paragraf enligt vilken vissa personer inte får vara sak— kunniga. Skyldigheten att lämna den skattskyldige tillfälle att yttra sig i frågan är avsedd att skapa underlag för en

bedömning av den sakkunniges lämplighet för uppdraget.

45

Får utredningsmyndigheten sedan någon har förordnats att vara sakkunnig kännedom om något förhållande som avses i 2 & får myndigheten förbjuda den sakkunnige att vidta åtgärder med stöd av förordnandet under tiden intill dess frågan om hans entledigande har avgjorts.

Enligt paragrafen får utredningsmyndigheten interimistiskt förbjuda den sakkunnige att vidta åtgärder med stöd av sitt förordnande så snart myndigheten får kännedom om något för— hållande som avses i 2 5. Bestämmelsen är avsedd att förhind— ra — förutom onödiga kostnader — att den sakkunnige får del av sådana uppgifter som hade varit sekretessbelagda för honom

om han inte hade fått förordnande som sakkunnig.

5 5

När en sakkunnig förordnas skall utredningsmyndigheten underrätta denne om tillämpliga bestämmelser om sekretess.

Får en sakkunnig när han fullgör sitt uppdrag del av uppgif— ter för vilka gäller sekretess för utredningsmyndigheten får han enligt 1 kap. 6 & sekretesslagen inte röja eller utnyttja dessa. Myndigheten har att underrätta den sakkunnige om till—

lämpliga bestämmelser om sekretess när uppdragt lämnas.

6 5

En sakkunnig får närvara vid utredningssammanträden, för— rättningar i enskilda utrymmen och förvar och vid förhör inför domstol, om det behövs för att han skall kunna fullgöra sitt uppdrag.

Enligt paragrafen får en sakkunnig närvara vid utredningssam— manträden enligt 4 kap., förrättningar i enskilda utrymmen och förvar enligt 5 kap. samt förhör inför domstol enligt 7 kap., om det behövs för att han skall kunna fullgöra sitt uppdrag.

Som framgår av kommentaren till l 5 har den sakkunnige — bortsett från rätten att ta del av underlag som utrednings- myndigheten har tillgång till och som han behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag - inte några andra befogenheter än dem som tillkommer enskilda medborgare i allmänhet. För att han skall få besöka t.ex. ett enskilt utrymme krävs att utredningsmyndigheten har beslutat att hålla förrättning där och att myndigheten låter honom följa med den tjänsteman som skall genomföra förrättningen. Enligt denna paragraf ges den sakkunnige rätt att närvara vid de olika typer av förrätt—

ningar som kan förekomma vid en utredning.

En sakkunnig skall avge ett skriftligt utlåtande. Utlåtandet skall ange de skäl och omständigheter som utgör grund för bedömningarna i utlåtandet.

Paragrafen innehåller vissa bestämmelser om formen av och innehållet i ett sakkunnigutlåtande. Utlåtandet skall enligt första stycket vara skriftligt.

Utlåtandet skall enligt andra stycket ange de skäl och om— ständigheter som ligger till grund för bedömningarna i utlå- tandet. Den sakkunnige skall alltså i utlåtandet redogöra för de iakttagelser och rön som enligt hans uppfattning leder till den slutsats som han har kommit fram till. Är det fråga om en uppskattning bör den sakkunnige tala om efter vilka kriterier som denna har gjorts. Utlåtandet bör skrivas på ett sådant sätt att den sakkunniges argumentation kan följas och

förstås även av personer som inte är fackmän.

Den som på tjänstens vägnar är skyldig att avge yttrande har rätt till ersättning endast om det är särskilt föreskri— vet. Annan sakkunnig är berättigad till ersättning av allmän— na medel för sitt uppdrag. Utredningsmyndigheten får bevilja förskott på sådan ersättning.

Paragrafen innehåller bestämmelser om ersättning för sakkun—

niguppdrag.

Myndigheter, tjänstemän och andra som är skyldiga att gå till handa med yttranden har enligt paragrafen rätt till ersätt— ning endast om särskilda föreskrifter har meddelats om det. Andra sakkunniga, dvs. de som på grund av eget åtagande har utsetts till sakkunnig, har rätt till ersättning för samtliga

de kostnader som uppdraget har fört med sig, för tidsspillan

och det arbete som har lagts ned på uppdraget.

9 %

Utredningsmyndighetens beslut om anlitande av sakkunig får överklagas av den skattskyldige genom besvär hos länsrätten.

I paragrafen ges den skattskyldige rätt att överklaga utred— ningsmyndighetens beslut om anlitande av sakkunnig. Länsrät— tens prövning av sådana besvär avser bl.a. de förhållanden

som enligt 2 5 kan diskvalificera den sakkunnige.

9 BEGRÄNSNINGAR I UTREDNINGSMYNDIGHETENS BEFOGENHE— TER

l 5

En länsrätt får förbjuda utredningsmyndigheten att avkräva någon uppgifter som denne inte får röja eller som är av ömtå— lig natur, om den skada eller det men som han eller annan skulle lida genom att de kom till myndighetens kännedom får anses större än behovet av att de blir tillgängliga för myn— digheten.

Enligt paragrafen får en länsrätt under vissa förutsättningar förbjuda utredningsmyndigheten att avkräva den enskilde upp—

gifter av visst slag.

Av 2 kap. l 5 första stycket och 3 kap. l & framgår att ut— redningsmyndigheten i princip får använda sig av allt det underlag som behövs för att klarlägga förhållanden som kan antas vara av betydelse för en riktig beskattning. Bestämmel— serna i 9 kap. öppnar således en möjlighet för den enskilde att få visst material undantaget från en utredning.

Enligt 2 kap. 2 5 första stycket skall andra myndigheter på utredningsmyndighetens begäran tillhandahålla de handlingar och övriga uppgifter som behövs för en riktig beskattning. Från denna skyldighet görs undantag bara för sekretesskyddade uppgifter om rikets säkerhet, rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation och rikets centrala finans—, penning— och valutapolitik. Enligt andra stycket samma lagrum gäller inte 9 kap. i fråga om utredningsmyndig— hetens hänvändelser till andra myndigheter för att få under—

lag för en utredning.

Vem som får utverka ett förbud framgår av 2 &. Där sägs att

fråga om förbud prövas på skriftlig framställning av den till

vilken utredningsmyndigheten har vänt sig för att få underlag

för en utredning.

En begäran om ett förbud kan riktas antingen direkt till länsrätten eller till utredningsmyndigheten. I det senare fallet har myndigheten att genast vidarebefordra framställ—

ningen till länsrätten. Detta följer av 3 5.

De uppgifter som ett förbud får avse är av två slag.

För det första får ett förbud avse uppgifter som inte får röjas. Hit hör uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt författning, t.ex. för läkare och präster, eller enligt av—

tal.

För det andra får ett förbud avse uppgifter av ömtålig natur. Uppgifterna kan vara av såväl personlig som ekonomisk art. När det gäller att avgöra om en uppgift är av ömtålig person— lig natur får ledning hämtas från de moralföreställningar som råder i vårt land. Till detta slag av uppgifter kan hänföras uppgifter om t.ex. vanhedrande levnadssätt och vissa typer av sjukdomar. Ömtåliga uppgifter av ekonomisk natur kan gälla

yrkeshemligheter.

Ett beslut om ett förbud förutsätter — förutom att uppgifter— na är av nyss angivet slag — att den skada eller det men som den enskilde skulle lida genom att uppgiften kom till utred— ningsmyndighetens kännedom får anses större än behovet av att den blir tillgänglig för myndigheten.

Ordet "skada" betecknar ekonomisk skada. Uttrycket "men” har en mycket vid innebörd. I första hand åsyftas att någon blir utsatt för andras missaktning om hans personliga förhållanden blir kända. Redan den omständigheten att vissa personer kän— ner till en för någon enskild ömtålig uppgift kan i många

fall anses vara tillräckligt för att medföra men. En utgångs—

punkt för en bedömning av om men föreligger är således den berörda personens egen upplevelse. Vid bedömningen måste emellertid också beaktas gängse värderingar i samhället.

Den skada eller det men som den enskilde kan komma att lida om uppgiften kommer till myndighetens kännedom skall vägas mot behovet av att den blir tillgänglig för myndigheten. Hur avvägningen kommer att utfalla beror på uppgiftens natur i det enskilda fallet och dess betydelse för att ett riktigt beslut om skatt skall kunna fattas. Vid bedömningen av skadan eller menet måste också beaktas att uppgifter som blir till— gängliga för myndigheten till följd av den s.k. absoluta

Skattesekretessen inte får röjas för utomstående.

Vilken länsrätt som är behörig att pröva fråga om förbud

framgår av 10 kap. 2 $.

2 5

Fråga om förbud enligt 1 $ prövas på skriftlig framställ— ning av den till vilken utredningsmyndigheten har vänt sig för att få underlag för en utredning.

En framställning om förbud skall avslås, om inte sökanden senast den dag länsrätten bestämt har gett domstolen tillgång till det underlag som hans framställning avser.

I första stycket i paragrafen anges vem som är behörig att påkalla prövning av en fråga om förbud enligt l &. Det är endast den som utredningsmyndigheten har vänt sig till för att få underlag för en utredning som har denna behörighet. En

begäran som nu avses skall vara skriftlig.

Enligt andra stycket skall en framställning om förbud avslås, om inte sökanden inom den tid som länsrätten bestämt har gett domstolen tillgång till det underlag som hans framställning avser. Hur domstolen får tillgång till detta underlag i den

mån utredningsmyndigheten har hand om det framgår av 4 5.

3 9

När en framställning enligt l ä har kommit in till länsrät- ten skall denna genast underrätta utredningsmyndigheten om vilket underlag framställningen avser. Görs en sådan fram— ställning hos myndigheten skall denna genast lämna över fram— ställningen till länsrätten.

När en framställning om förbud enligt l 5 har kommit in till domstolen har denna enligt paragrafen att underrätta utred— ningsmyndigheten om vilket underlag framställningen avser. Detta är en nödvändig förutsättning för att myndigheten skall kunna följa bestämmelserna i 4 å, som anger hur myndigheten

skall förfara när en sådan framställning har gjorts.

Det är inte nödvändigt att den enskilde riktar sin framställ— ning till domstolen. I det stora flertalet fall kommer han att framställa sin begäran till utredningsmyndigheten. Sker detta muntligen har myndigheten att dokumentera framställ— ningen. Denna skall enligt paragrafen genast lämnas över till

domstolen.

4 3

Har någon gjort en framställning enligt l ä och framstår denna inte som uppenbart ogrundad får utredningsmyndigheten inte avkräva honom uppgifter som framställningen aVSer innan frågan om förbud har avgjorts. Myndigheten skall utan vidare granskning försegla de handlingar som framställningen avser och som myndigheten har tillgång till och genast ställa dessa till länsrättens förfogande.

I paragrafen anges hur utredningsmyndigheten skall förfara

när någon har gjort en framställning enligt 1 &.

Myndigheten har först att pröva om framställningen avser något förhållande som avses i 1 &, dvs. förhållande som någon inte får röja eller som är av ömtålig natur. Gör den enskilde inte gällande att det föreligger något sådant förhållande

behöver myndigheten inte följa bestämmelserna i denna para—

graf. Detsamma gäller uppenbart ogrundade framställningar, dvs. sådana som med hänsyn till vad som har förekommit tidi— gare under utredningen och vad myndigheten i övrigt känner

till uppenbarligen har kommit till endast för att förhala

utredningen. Myndigheten har dock i sistnämnda fall — vilket följer av 2 $ — att överlämna framställningen till behörig domstol.

Bestämmelsen är avsedd att förhindra att utredningsmyndighe— ten, så länge frågan om förbud inte är avgjord, av den en— skilde skaffar sig kunskap om det förhållande som domstolen kan komma att förbjuda myndigheten att ta del av. Myndigheten får under denna tid inte avkräva honom uppgifter som fram— ställningen avser. Inte heller får myndigheten granska hand— lingar som hans framställning avser utan skall i stället försegla det underlag myndigheten har tillgång till och ge— nast ställa det till domstolens förfogande.

10 ÖVRIGA BESTÄMMELSER

l &

Skyldighet för utredningsmyndigheten att enligt denna lag utfärda kallelser, lämna skriftliga underrättelser eller andra meddelanden fullgörs genom att myndigheten sänder med— delandet i vanligt brev under mottagarens för myndigheten senast kända adress. Ett föreläggande av vite skall dock alltid delges.

Enligt paragrafen behöver utredningsmyndigheten inte använda sig av något delgivningsförfarande när den utfärdar kallel— ser, lämnar skriftliga underrättelser eller andra meddelanden utan det räcker med att myndigheten sänder meddelandet i vanligt brev under mottagarens senast kända adress.

Bestämmelser om sådana meddelanden som denna paragraf tar sikte på finns i 4 kap. 2 $ (kallelse till utredningssamman— träde), 5 kap. 3 9 andra meningen (underrättelse om förrätt— ning), 5 kap. 10 5 (underrättelse om rätt att göra en fran— ställning enligt 9 kap. 2 5), 5 kap. 13 5 andra stycket (översändande av protokoll över förrättning) och 8 kap. 3 5 (underrättelse om val av sakkunnig).

Förelägganden om vite skall enligt paragrafen alltid delges. Det innebär att delgivningen skall ske enligt bestämmelserna i delgivningslagen (l970:428).

En utredningsmyndighet får inte lämna över åt annan än den som närmast under myndighetens chef ansvarar för utredningen i ett ärende att besluta om

1. utredningssammanträde, 2 förrättning i enskilda utrymmen och förvar, 3 framställning om förhör inför länsrätt,

4. föreläggande av vite samt 5 anlitande av sakkunnig.

176 SOU 1986:39 Paragrafen innehåller ett förbud för utredningsmyndigheten att delegera vissa beslut. De beslut som avses skall alltid

fattas av myndighetens chef eller den som närmast under honom

ansvarar för utredningen i ett ärende.

35

Frågor som enligt denna lag skall prövas av en länsrätt prövas av länsrätten i det län, där utredningsmyndigheten har sitt säte.

I paragrafen anges vilken länsrätt som är behörig att pröva frågor som enligt lagen ankommr på domstol. De frågor som avses gäller förrättningar i enskilda utrymmen som kan antas utgöra bostad, förhör inför länsrätt, utdömande av vite och

förbud för utredningsmyndigheten att ta del av integritets-

känsligt material.

& sou 1986:39 177 s !

lO FÖRSLAGET TILL LAG OM SKATTEINTENDENTER. OCH DERAS VERKSAMHET

Lagförslaget innehåller 15 paragrafer. De redovisas under

fyra rubriker.

Under rubriken Inledande bestämmelser finns två paragrafer av

betydelse för lagens tillämpning. I den första anges vad som avses med skattebrott och i den andra att det hos riksskatte—

verket skall finnas skatteintendenter.

I följande avsnitt — Skattebrottsutredningen — regleras i sju paragrafer (3—9 åå) skatteintendentens befogenhet att bedriva

förundersökning angående skattebrott, hans roll och ställning vid sådana förundersökningar m.m.

Skatteintendentens uppgifter i fråga om den utredning för beskattning som förundersökningen ger anledning till behand—

las under rubriken Skatte— och avgiftsutredningen i fyra paragrafer (10—13 åå).

I det sista avsnittet — Övriga bestämmelser — regleras i 14 & rätten för en skatteintendent att sätta annan tjänsteman i sitt ställe. Enligt 15 5 har regeringen att meddela närmare bestämmelser om skatteintendenternas verksamhet och tjänstgö—

ringsförhållanden.

Inledande bestämmelser

l 5

Med skattebrott förstås i denna lag brott enligt skatte— brottslagen (197l:69) samt brott enligt författning som anges i l 5 den lagen.

begreppsbestämningen anges också lagens tillämpningsområde.

I dagligt tal brukar man med skattebrott avse inte bara brott enligt Skattebrottslagen utan även andra brott som är riktade mot skatte— och avgiftssystemet i stort. Termen skattebrott

har således inte någon rättsligt bestämd innebörd.

Med skattebrott avses i denna lag brott enligt skattebrotts— lagen samt brott enligt någon författning som anges i l 5 den I paragrafen bestäms innebörden av termen skattebrott. Genom lagen.

Såsom definitionen är utformad faller utanför tillämpningsom— !

rådet för denna lag sådana skattebrott som begås vid införsel

(l960:418) om straff för varusmuggling. Detta innebär att sådana skattebrott liksom hittills skall utredas av tullkri—

minalen.

2 5 Hos riksskatteverket finns skatteintendenter.

Enligt paragrafen skall det hos riksskatteverket finnas

tjänstemän med beteckningen skatteintendenter.

Som framgår av lagens övriga innehåll skall skatteintenden— till riket. Dessa bestraffas som smugglingsbrott enligt lagen terna leda eller bedriva förundersökningar angående sådana

skattebrott som avses i l 5. De skall ockå leda de utred—

ningar för beskattning som har samband med sådana brott. De

har vidare att hos allmänna förvaltningsdomstolar föra de processer och hos beskattningsmyndigheterna göra de fram— ställningar som dessa skatteutredningar ger anledning till.

Skattebrottsutredningen

33

En skatteintendent får inleda förundersökning angående skattebrott. Har en sådan undersökning inletts av en skatte— intendent gäller för honom rättegångsbalkens föreskrifter om undersökningsledare.

Enligt bestämmelserna om förundersökning angående brott i 23 kap. rättegångsbalken skall en förundersökning inledas "så snart det finns anledning antaga att brott, som hör under allmänt åtal, har förövats". Under förundersökningen skall utredas vem som skäligen kan misstänkas för brottet och om

det föreligger tillräckliga skäl för åtal mot honom.

En förundersökning inleds av polis— eller åklagarmyndighet. Den myndighet som inleder en förundersökning är också med rättegångsbalkens terminologi undersökningsledare, vilket

betyder att den leder och ansvarar för förundersökningen i

dess helhet.

Leder en polismyndighet undersökningen skall den lämna över ledningsansvaret till åklagarmyndigheten när undersökningen har kommit så långt att en viss person skäligen kan misstän— kas för brottet. I fråga om enklare brott får polisen dock i de flesta fall behålla ledningsansvaret för utredningen till dess förundersökningen är klar.

I paragrafen förskrivs till en början att skatteintendenten har rätt att inleda förundersökningar angående skattebrott, dvs. sådana brott som avses i l 5. Har en sådan undersökning

inletts av skatteintendenten har denne samma befogenheter som

en undersökningsledare enligt rättegångsbalken .

En förundersökning angående skattebrott kan således inledas av åklagaren, polisen eller skatteintendenten. Det är natur- ligtvis inte meningen att de var för sig skall kunna påbörja parallella undersökningar avseende samma brott. Av det skälet finns bestämmelser i 4, 6 och 7 55 lagförslaget som skapar tillräckliga garantier för att undersökningen skall ledas av den myndighet som i det enskilda fallet har bäst förutsätt—

ningar att ta hand om brottsutredningen.

Befogenheten för skatteintendenten att inleda förundersökning

angående skattebrott innebär inte att han är skyldig att göra detta så snart en misstanke om sådant brott har kommit till hans kännedom. Paragrafen är nämligen utformad så att han får möjlighet att koncentrera sig på de fall som den samordnade utredningen just är avsedd för. Andra fall kan utredas i

vanlig ordning av åklagare och polis.

Misstankar om skattebrott kommer i regel upp i skattemyndig— heternas normala utredningsverksamhet. I sådana fall skall beskattningsårendet lämnas över till skatteintendenten som

har att avgöra om förundersökning skall inledas.

Det är alltså skatteintendenten som regelmässigt tar emot anmälningar om misstänkta skattebrott. Inleder en polismyn— dighet en förundersökning angående sådant brott har den myn- digheten enligt 4 5 att underrätta skatteintendenten om detta och, om intendenten begär det, lämna över ledningen av förun— dersökningen till honom. I de fall där åklagaren är undersök— ningsledare får denne med med ett visst undantag som anges i 6 5 lämna över ledningen av förundersökningen till skattein— tendenten. Skatteintendenten och åklagaren skall fortlöpande hålla varandra underrättade om allt som har betydelse för en

pågående förundersökning. Det framgår av 7 &.

4 &

Inleder en polismyndighet en förundersökning angående skat— tebrott skall skatteintendenten underrättas. Om skatteinten- denten begär det, skall ledningen av förundersökningen lämnas över till honom.

Enligt paragrafen skall polismyndigheten när den inleder en förundersökning angående skattebrott underrätta skatteinten- denten om detta. Begär denne att få ta över ledningen av

förundersökningen skall detta ske.

Leder skatteintendenten en förundersökning skall han lämna över ledningen av denna till åklagaren

1. om tvångsmedel, som endast allmän domstol eller åklaga— ren får besluta om, behöver tillgripas,

2. om åtal skall väckas inom en viss angiven tid,

3. om det inte längre finns skäl att samordna förundersök— ningen med en utredning till ledning för fastställelse av skatt eller avgift.

I paragrafen anges i tre punkter under vilka förutsättningar en skatteintendent skall lämna över ledningsansvaret för en

förundersökning till åklagaren.

De fall som avses i första punkten är när tvångsmedel får beslutas endast av allmän domstol eller åklagaren såsom häkt— ning, anhållande eller reseförbud.

Enligt andra punkten skall skatteintendenten lämna över led— ningsansvaret för förundersökningen till åklagaren när åtal skall väckas inom viss angiven tid, t.ex. när den misstänkte är häktad eller när beslag enligt rättegångsbalken har

skett.

Slutligen skall skatteintendenten enligt tredje punkten lämna över ledningen för en förundersökning när han inte längre

ansr att det finns skäl att samordna förundersökningen med en

utredning för beskattning. Så kan t.ex. vara fallet när be—

skattningsfrågan redan är rättskraftigt avgjord.

65

När åklagaren är undersökningsledare får han utom i fall som avses i 5 5 3 anlita biträde av skatteintendenten. Åkla— garen får utom när det föreligger något förhållande som avses i 5 & lämna över ledningen av förundersökningen till skatte- intendenten.

När åklagaren är undersökningsledare får han enligt första meningen i paragrafen med ett visst undantag anlita biträde av skatteintendenten. Undantaget avser fall där det inte finns skäl att samordna förundersökningen med en utredning för beskattning. I det läget får åklagaren liksom hittills förlita sig till enbart polisens utredningsresurser. Bestäm— melsen lägger inte något hinder i vägen för åklagaren att konsultera skatteintendenten i frågor som kräver särskild

sakkunskap.

Även om åklagaren i det enskilda fallet leder förundersök— ningen kommer det ändå att bli skatteintenden som i stora delar anger inriktningen av förundersökningen, eftersom han — såsom lagen är utformad — inte bara har att svara för utred— ningen av skatte- eller avgiftsfrågan utan även den process— förande verksamheten vid de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det ligger därför i sakens natur att hans bedömningar i skat— te— eller avgiftsfrågan i nånga sådana fall kommer att få

stor betydelse för utredningen av skattebrottet.

Enligt andra meningen får åklagaren utom i de fall som avses i 5 5 lämna över ledningen av förundersökningen till skatte—

intendenten.

Åklagaren är således undersökningsledare dels när han själv har inlett eller övertagit en förundersökning, dels när skat—

teintendenten har lämnat över ledningsansvaret till honom. Om

det inte finns några särskilda skäl som talar för att åklaga— ren bör behålla ledningen av förundersökningen är det i all- mänhet lämpligast att ledningsansvaret får gå tillbaka till skatteintendenten när det inte längre föreligger något hinder

som avses i 5 5.

7 5

Åklagaren och skatteintendenten skall hålla varandra under— rättade om allt som har betydelse för förundersökningen-

I paragrafen åläggs åklagaren och skatteintendenten att hålla varandra underrättade om allt som har betydelse för förunder—

sökningen.

Eftersom åklagaren har rätt att underlåta åtal ligger det i sakens natur att skatteintendenten när han inleder förunder- sökning genast underrättar åklagaren om detta så att inte

någon onödig förundersökning genomförs.

8 %

Skatteintendenten får vid en förundersökning anlita biträde av förvaltningsmyndigheter som handlägger frågor om skatter, tullar och avgifter och, när han är undersökningsledare. även av polismyndigheter.

I första ledet i paragrafen ges skatteintendenten befogenhet att vid förundersökningen anlita biträde av förvaltningsmyn— digheter som handlägger frågor om skatter, tullar och anif— ter. Denna befogenhet tillkommer honom vare sig han är under— sökningsledare eller inte. Han kan allt efter behovet i det enskilda fallet begära att t.ex. en lokal skattemyndighet eller en kronofogdemyndighet vidtar utredningsåtgärder för

hans räkning.

I andra ledet i paragrafen ges skatteintendenten befogenhet

att anlita biträde av polismyndigheter. Denna befogenhet är

dock begränsad till sådana fall där han är undersökningsleda— re. Polisens medverkan i skattebrottsutredningar är inte inskränkt enbart till sådana åtgärder som kräver polismans befogenheter för att kunna genomföras. Skatteintendenten kan alltså begära biträde av utredningsmän från en polismyndighet för även andra utredningsåtgärder, t.ex. genomföra förhör med

misstänkta och andra.

95

En underrättelse om brottsmisstanke enligt 23 kap. 18 & första stycket rättegångsbalken skall lämnas till den miss— tänkte i skriftlig form och innehålla uppgift om de omstän— digheter som utgör grund för misstanken om brott.

Paragrafen innehåller bestämmelser om formen av och innehål— let i den underrättelse om brottsmisstanke som enligt 23 kap. 18 S första stycket rättegångsbalken skall lämnas till den misstänkte. Enligt det lagrummet skall när förundersökningen har fortskridit så långt att någon skäligen kan misstänkas för brottet denne underrättas om misstanken när han hörs.

Underrättelsen kan ske muntligen.

Enligt 9 & skall underrättelsen vara skriftlig och innehålla uppgifter om de omständigheter som utgör grund för misstanken om brott. Bestämmelsen är betingad av att skattebrotten i allmänhet är komplicerade. En skriftligt utformad brottsmiss- tanke ger såletes den miSStänkte förbättrade möjligheter att

förbereda Slit försvar.

Skatte— och avgiftsutredningen

10 5

Har en förundersökning angående skattebrott inletts skall skatteintendenten leda den utredning för fastställelse av skatt eller avgift som förundersökningen ger anledning till.

I paragrafen anges skatteintendentens uppgifter i fråga om den skatte— eller avgiftsutredning som har samband med förun— dersökningen. Han har att leda denna utredning. Hans uppgift avser därvid endast sådana frågor om skatt eller avgift som förundersökningen ger anledning till.

Skatteintendentens processförande uppgifter framgår av 12 5.

11 å

Skatteintendenten har vid skatte— och avgiftsutredningen samma befogenheter som tillkommer

1. en utredningsmyndighet enligt lagen (l900:000) om utred— ning för beskattning, dock att den som är misstänkt för brott som förundersökningen avser inte får föreläggas vite samt

2. ett allmänt ombud enligt lagen (l978:880) om betalnings— säkring för skatter, tullar och avgifter.

I paragrafen anges i två punkter vilka befogenheter skatte— intendenten har vid skatte— och avgiftsutredningen när han

utför sina uppgifter enligt denna lag.

Enligt första punkten har skatteintendenten samma ställning som en utredningsmyndighet och — med ett undantag — de befo— genheter som enligt lagen om utredning för beskattning till- kommer en sådan myndighet. Det innebär bl.a. att han har rätt att kalla till utredningssammanträde, begära förhör inför länsrätt och hålla förrättning i enskilda utrymmen och för—

var .

Av de befogenheter som tillkommer en utredningsmyndighet saknar skatteintendenten befogenheten att förelägga vite i de fall föreläggande skulle rikta sig mot den som är misstänkt

för brott förundersökningen avser.

Frågor om betalningssäkring prövas av länsrätt på framställ—

ning av ett allmänt ombud som har förordnats att föra det

allmännas talan i mål enligt den lagen. Enligt andra punkten har skatteintendenten utan särskilt förordnande ställning som

allmänt ombud i mål om betalningssäkring.

12 &

Skatteintendenten skall vid de allmänna förvaltningsdomsto— larna föra den talan samt till förvaltningsmyndigheterna i fråga om skatt, tull eller avgift anmäla de förhållanden, som hans verksamhet ger anledning till.

Paragrafen innehåller bestämmelser som anger skatteintenden— tens s.k. processförande uppgifter i fråga om den skatt eller avgift som har samband med förundersökningen. Han har att i sådana ärenden föra talan vid allmän förvaltningsdomstol och till andra myndigheter anmäla de förhållanden som hans verk— samhet ger anledning till, dvs. vanligtvis att till behörig skatte— eller avgiftsmyndighet lämna över underlaget för

utredningen för fastställande av skatten resp. avgiften.

Skatteintendentens processförande uppgifter vid allmän för—

valtningsdomstol gäller samtliga instanser. Han har rätt att

föra talan inte bara i huvudsaken utan även — vilket följer av 11 å — i fråga om utdömande av vite och betalningssäk- ring. 13 &

Läggs förundersökningen angående skattebrott ned, får skat— teintendenten lämna över ledningen av skatte— och avgiftsut— redningen till den förvaltningsmyndighet i fråga om skatt eller avgift, som är behörig att handlägga ärendet.

Såsom framgår av kommentaren till 10 & börjar skatteintenden- tens befattning med den samordnade utredningen när förunder— sökning angående skattebrot inleds. Leder denna fram till att förundersökningen skall läggas ned får han enligt paragrafen

lämna över ledningen av den utredning som avser skatte— eller

avgiftsfrågan till den förvaltningsmyndighet som är behörig

att handlägga ärendet. Bestämmelsen medger att han själv slutför utredningen t.ex. i sådana fall då ett omfattande arbete har lagts ned på att utreda frågan om skatten eller

avgiften.

Ovriga bestämmelser

145

En skatteintendent får sätta annan tjänsteman-i sitt ställe enligt bestämmelser som regeringen meddelar.

Enligt paragrafen får skatteintendenten delegera vissa upp- gifter till sina medarbetare. Det ankommer på regringen att närmare reglera hur denna delegationsrätt skall få utövas.

15 &

Närmare bestämmelser om skatteintendenternas verksamhet och tjänstgöringsförhållanden meddelas av regeringen.

Enligt paragrafen har regeringen att meddela närmare bestäm—

melser om skatteintendenternas verksamhet och tjänstgöringe—

förhållanden.

IV B A K G R-U N D S M A T E R I A L 11 DEN PRIMÄRA UPPGIFTSSKYLDIGHETEN 11.1 Inledning

Som det ofta framhålls bygger beskattningsförfarandet i vårt land på uppgifter som enskilda lämnar om sina och andras ekonomiska förhållanden. De har till ledning för sin egen beskattning eller avgiftspåföring att avge deklaration eller motsvarande handling. Denna skyldighet skall regelmässigt fullgöras utan anmaning, men i vissa fall kan den inträda först efter anmaning. I fråga om de taxeringsdebiterade skat— terna och bevillningsavgifterna har vissa personkategorier att obligatoriskt lämna uppgifter till ledning för annans taxering, d.v.s. kontrolluppgifter. Skyldigheten att lämna deklaration eller motsvarande handling och de nu avsedda kontrolluppgifterna benämns i detta sammanhang den primära

uppgiftsskyldigheten.

I det följande beskrivs grunddragen av denna primära upp- giftsskyldighet. Framställningen gör på intet vis anspråk på att vara fullständig utan den är endast avsedd att teckna en

bakgrund till Skatteförvaltningens utredningsbefogenheter.

11.2 Underlaget för den primära uppgiftsskyldigheten

För att den enskilde medborgaren skall kunna fullgöra sin skyldighet att lämna deklaration eller motsvarande handling och för att möjliggöra en kontroll härav har han i de för- fattningar som reglerar förfarandena inom de centrala skatte— och avgiftsslagen ålagts att sörja för att det finns ett godtagbart underlag härför. I fråga om de taxeringsdebiterade skatterna åvilar motsvarande skyldighet även den som har att

lämna uppgift till ledning för annans taxering.

Skyldigheten att sörja för att det finns ett godtagbart un— derlag i hithörande hänseende skall fullgöras genom att den uppgiftsskyldige för anteckningar om skattemässigt relevanta förhållanden eller i mer kvalificerade fall räkenskaper samt

bevarar verifikationer eller annat relevant material.

Vissa av dem som träffas av den nu avsedda skyldigheten har att föra räkenskaper enligt bokföringslagen (l976:125) eller jordbruksbokföringslagen (l979:l4l).

Bokföringsskyldiga enligt förstnämnda lag är näringsidkare samt aktiebolag, handelsbolag och ekonomiska föreningar, även onl bolaget eller föreningen inte utövar näringsverksamhet. Enskilda personer, dödsbon, stiftelser eller ideella före— ningar, som hyr ut en byggnad eller en del av byggnd är skyl— diga att föra räkenskaper på grund härav, endast om verksam— heten är att anse som hotell— eller pensionatsrörelse eller omfattar mer än två lägenheter som regelmässigt hyrs ut och inte utgör del av egen bostad. Staten, kommuner, landStings— kommuner, kommunalförbund, församlingar och kyrkliga samfäl—

ligheter är inte bokföringsskyldiga enligt lagen.

Enligt förarbetena till bokföringslagen har denna utformats

för att tillgodose en rad sinsemellan olika intressen. Den är

avsedd att

— bereda skydd åt den bokföringsskyldiges fordringsägare

— ge den bokföringsskyldige bättre överblick över verksamhe— tens resultat och ekonomiska ställning

— möjliggöra en hög informationsberedskap

— ge de anställda vederhäftig information om företaget och

dess verksamhet

— utgöra underlag för en korrekt skatteredovisning.

I fråga om skatteintressena anförde departementschefen föl— jande (prop. 1975:104 5. 134).

Det anförda innebär att man vid utformningen av bestäm— melserna om bokföringsskyldighet också har att beakta skatteintressena. Utredningsförslaget visar att man på detta sätt i mycket betydande utsträckning kan tillvara— ta speciella skatterättsliga intressen. Det finns dock vissa gränser för i vilken utsträckning rent fiskala intressen kan beaktas i en bokföringslagstiftning. Det omfattande regelsystem som finns i skatterätten och som har betydelse bl.a. för redovisningen kan knappast i sin helhet överföras till en civilrättslig bokföringslag— stiftning. I likhet med utredningen och åtskilliga re— missinstanser menar jag att renodlat skatterättsligt betingade regler bör lämnas utanför bokföringslagen. vid sidan om det gemensamma regelsystemet i bokföringslagen får man inom skatterätten lita till och falla tillbaka på de detalj— och Specialregler som de fiskala intresse— na kan kräva.

Bokföringsskyldigheten skall enligt lagen fullföras på sätt som stämmer överens med god redovisningssed. Skyldigheten

innefattar att

— till upplysning om rörelsens förlopp kronologiskt och sys- tematiskt löpande bokföra uppkomna affärshändelser samt att i samband härmed se till att verifikationer finns till alla bokföringsposter

— med visst undantag till upplysning om rörelsens ekonomiska resultat och ställning vid räkenskapsårets utgång avsluta bokföringen med årsbokslut

— arkivera verifikationer, bokföringsböcker och annat räken—

skapsmaterial.

Jordbruksbokföringslagen har utformats med bokföringslagen som förebild. De avvikelser som finns mellan lagarna är i

första hand betingade av förhållandena inom jordbruket.

Departementschefens nyss återgivna uttalande innebär att bestämmelserna i skatte— och avgiftsförfattningarna om skyl— digheten att sörja för att det finns ett godtagbart underlag för att uppgiftsskyldigheten skall kunna fullgöras och för att möjliggöra en kontroll härav är av grundläggnde karaktär. De gäller således utöver vad som föreskrivs i bokföringsla—

garna.

Räckvidden av den nu avsedda skyldigheten uttrycks i bestäm— melserna härom genom orden i skälig omfattning". I några skatte— och avgiftsförfattningar eller i bestämmelser eller anvisningar som har utfärdats med stöd härav preciseras skyl— digheten på vissa punkter för vissa uppgiftsskyldiga (se t.ex. 20 å andra stycket taxeringslagen, 78 & 1 mom. upp— bördslagen, 18 å lagen om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar, 19 & lagen om sjö—

mansskatt och 4 $ 14 mom. lagen om bevillningsavgifter).

Uttrycket "i skälig omfattning" ger inte några närmare anvis— ningar om hur långt skyldigheten sträcker sig. Viss vägled— ning erbjuder förarbetena till bestämmelserna. I det följande återges vissa uttalanden av departementschefen i förarbetena till ifrågavarande bestämmelse i taxeringslagen (prOp. 1955:

160).

Sedan finansministern i propositionen hade avvisat en obliga— torisk anteckningsskyldighet för den stora gruppen löntagare, beträffande vilka arbetsgivarna lämnade löneuppgift, varav en kopia regelmässigt tillställdes löntagaren, anfördes i prop.

(s. 99) följande.

Bland den stora massan av arbetstagare med i och för sig enkla inkomstförhållanden finns emellertid även de be— träffande vilka löneuppgifter inte ifrågakommer. Det kan vara fråga t.ex. om skattskyldiga med korta anställ— ningstider hos olika arbetsgivare eller med kortvarigare bisysslor vid sidan av den huvudsakliga anställningen eller om läkare i allmän tjänst som uppbär tjänstein— komst annorledes än direkt från arbetsgivaren. Med dessa fall är att jämställa sådana där väl intäkternas redo— visning och kontrollen därav inte erbjuder något problem men där den skattskyldige successivt under året haft avdragsgilla omkostnader, ofta sammansatta av många olika poster. I de nu antydda fallen är ofta kontinuer- ligt förda anteckningar en given förutsättning för en riktig deklaration. — — —

Sedan därefter i prop. hade konstaterats det önskvärda i en lagligen föreskriven anteckningsskyldighet för vissa skatt— skyldiga men å andra sidan slagits fast att en sådan skyldig— het inte var motiverad för den stora gruppen av skattskyldiga

med enkla inkomstförhållanden, framhölls svårigheten att i en

författningsbestämmelse skilja ut de olika fallen. Därefter

anfördes.

Man synes böra anknyta till den skyldighet att hålla reda på inkomster och avdragsgilla utgifter, som redan nu i realiteten föreligger, och genom uttryckliga be— stämmelser inskärpa och något utvidga densamma. Sålunda bör i viss anslutning till vad nu gäller fastslås, att de skattskyldiga skall i skälig omfattning genom räken- skaper, anteckningar eller på annat lämpligt sätt sörja för att underlag finnes för deklarationspliktens behöri— ga fullgörande och för kontroll av de lämnade uppgifter— na. Härigenom inskärpes, att den i skattestrafflagen straffsanktionerade skyldigheten att med tillbörlig omsorg fullgöra deklarationsplikten även innefattar att upprätta och bevara ett godtagbart underlag för deklara— tionen. I det sagda ligger även att om en skattskyldig i nämnvärd omfattning uppburit andra inkomster än från arbetsgivare, som är skyldig lämna löneuppgift, han bör genom fortlöpande anteckningar om inkomsterna, genom förvaring av verifikationer och därmed jämförliga an— teckningar eller på annat lämpligt sätt sörja för ett tillfredsställande underlag för deklarationen. Anteck— ningarna och handlingarna bör bevaras för att kunna ställas till förfogande vid taxeringskontrollen. — — —

Den tid, under vilken det föreligger skyldighet att sörja för att underlag finns och att bevara detta, uttrycks något olika för de skilda skatte— och avgiftsslagen. Skillnaderna be— tingas främst av att beskattningsförfarandena skiljer sig åt. T.ex. kvarstår skyldigheten enligt taxeringslagen under sex år efter utgången av det kalenderår underlaget avser och. inom indirekt beskattning under sju år efter det kalenderår under vilket beskattningsåret gick till ända. I sammanhanget bör också nämnas att enligt bokföringslagarna allt räken— skapsmaterial skall bevaras i ordnat skick och på betryggande sätt inom landet under tio år från utgången av det kalenderår då räkenskapsåret avslutades. Detsamma gäller avtal och andra handlingar av särskild betydelse för att belysa rörelsens

ekonomiska förhållanden.

Den skatterättsliga konsekvensen för den som inte efterkomer den här diskuterade skyldigheten är att hans processuella situation försämras. Uppgifter i deklaration eller motsvaran— de handling lämnas under straffansvar och på heder och samve— te. Detta medför att dessa uppgifter i princip tillerkänns vitsord och inte får frångås av skattemyndigheterna med mind— re att de visas vara felaktiga eller det av andra skäl fram— står som sannolikt att så är fallet. Det vitsord som sålunda tillkommer deklarationen eller motsvarande handling går för— lorat om underlaget för denna skulle vara bristfälligt. I sådant fall får skattemyndigheterna under vissa förutsätt— ningar skönsmässigt avvika från uppgifterna i deklarationen eller motsvarande handling. Sker detta aktualiseras även frågan om påföring av skatte— eller avgiftstillägg. Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter bokförings— skyldighet eller sådan skyldighet att föra eller bevara rä— kenskaper, som föreskrivs för vissa uppgiftsskyldiga, och därigenom allvarligt försvårar myndighets kontrollverksamhet vid beräkning eller uppbörd av skatt eller avgift ådrar sig

ansvar för försvårande av skattekontroll.

11.3 Skyldigheten att anmäla sig för registrering

Beskattnings— och uppbördsförfarandet i fråga om vissa skat— teslag inom indirekt beskattning bygger på en skyldighet för

den skattskyldige att anmäla sig för registrering.

Inom mervärdebeskattningen skall skattskyldig, som inte är undantagen från redovisningsskyldighet, anmäla sig för re— gistrering hos länsstyrelsen i det län där den verksamhet bedrivs som anmälan avser. Sådan anmälan skall göras senast två veckor innan verksamheten börjar eller övertas. Anmäl— ningsskyldighet föreligger också i det fall då förhållande,

som tidigare har anmälts, ändras.

En motsvarande skyldighet gäller för de skattskyldiga i fråga om flertalet punktskatter och för prisregleringsavgifterna. Vid viss konsumtionsbeskattning är registreringen frivillig. Andra punktskatter åter, t.ex. stämpelskatten, saknar helt

registreringsförfarande.

Utanför den indirekta beskattningen finns registreringsskyl— dighet i fråga om sjömansskatt för redare för handelsfartyg av visst slag. I uppbördslagen saknas visserligen bestämmel— ser om att arbetsgivare skall vara registrerad, men i 52 å samma lag framgår indirekt att så skall ske. Arbetsgivaren är vanligen registrerad hos den lokala skattemyndighet där verk— samheten bedrivs eller där arbetsgivaren har sin hemortskom—

mun .

11.4 Skyldigheten att lämna deklaration eller motsvaran— de handling

ll.4.l Deklarationens rättsliga karaktär

De uppgifter som den enskilde har att lämna till ledning för sin egen beskattning eller avgiftspåföring skall regelmässigt

avfattas på blankett, vars utformning och innehåll har fast— ställts av central beskattningsmyndighet. De blanketter som skall innehålla den grundläggande informationen betecknas i allmänhet deklaration. Vid påföring av arbetsgivaravgifter förekommer även beteckningen årsuppgift. Vid sidan av dekla— rationsblanketten finns ett flertal andra blanketter, framför allt vid inkomst— och förmögenhetstaxeringen, på vilka den skattskyldige har att framställa särskilda upplysningar, t.ex. i fråga om vissa typer av avdrag eller vid avsättningar till olika fonder eller konton. Uppgifterna skall avges på

heder och samvete.

Deklarationen och övriga blanketter har två funktioner. De skall först och främst innehålla en sanningsenlig redogörelse för förhållanden som är av betydelse för beskattning eller avgiftspåföring. Såtillvida innefattar de en beskrivning av faktiska förhållanden och utgör bevismedel i beskattningsför- farandet. De innehåller vidare regelmässigt de yrkanden som den skattskyldige framställer. I denna del innefattar de en

viljeyttring.

Det är nödvändigt att hålla isär dessa två funktioner. Be— skrivningen av de faktiska förhållandena omfattar — som fram- hållits i l.4 — av sanningsplikt. Av denna anledning har den bevisvärde och skall följas av skattemyndigheterna så länge det inte har kommit fram något som rubbar tilltron till den. Rena yrkanden har däremot av naturliga skäl inte något bevis—

värde. ll.4.2 De deklarationsskyldiga Skyldigheten att lämna deklaration eller motsvarande handling skall regelmässigt fullgöras utan anmaning. I vissa fall

inträder den emellertid först efter anmaning.

Kretsen av de obligatoriskt deklarationsskyldiga skiljer sig åt mellan de olika skatte— och avgiftsslagen. Detta hänger av naturliga skäl samman med skillnader i konstruktionen av de olika skatterna, tullarna och avgifterna och beslutsförfaran— dena i fråga om dessa. Efter anmaning har jämväl annan än den som är obligatoriskt deklarationsskyldig att deklarera.

Vid inkomst- och förmögenhetstaxeringen är följande personer

obligatoriskt deklarationsskyldiga

— aktiebolag, ekonomiska föreningar, sparbanker, ömsesidiga skadeförsäkringsanstalter och aktiefonder liksom sådana stiftelser, fonder eller inrättningar som har i huvudsak— ligt ändamål att tillgodose viss familjs, vissa familjers eller bestämda personers ekonomiska intressen,

— andra juridiska personer, om deras bruttointäkter av en eller flera förvärvskällor under beskattningsåret har över—

stigit ett visst minimibelopp,

— fysiska personer, vars bruttointäkter av en eller flera

förvärvskällor under beskattningsåret i olika typer av fall har uppgått till vissa minimibelopp,

— fysiska eller juridiska personer vars skattepliktiga till— gångar i fråga om förmögenhetsskatt vid beskattningsårets utgång har haft ett värde som överstiger vissa belopp,

— fysiska eller juridiska personer, för vilka garantibelopp för fastighet skall tas upp som skattepliktig inkomst.

För de skattskyldiga, som har uppburit folkpension, gäller vissa inskränkningar i den obligatoriska deklarationsskyldig—

heten.

För makar som har ingått äktenskap före ingången av beskatt— ningsåret och som har levt tillsammans större delen av året, bedöms deklarationsskyldigheten med hänsyn till makarnas och boets sammanlagda inkomst och förmögenhet. Detsamma gäller vid samtaxering till förmögenhetsskatt för förmögenhet som

tillhör barn eller annan.

Vid uppbörd av skatter, som omfattas av taxeringslagen , skall de skattskyldiga som har att erlägga preliminär B—skatt utan

anmaning lämna preliminär självdeklaration i vissa fall.

Arbetsgivare som har gjort avdrag för preliminär A—skatt enligt uppbördslagen samt uppdragsgivare som avses i lagen om avdrags— och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragser— sättningar och som gjort skatteavdrag skall utan anmaning lämna uppgift om detta i uppbördsdeklaration.

Uppbörden av socialavgifter är samordnad med uppbörden av innehållen preliminär A—skatt. Arbets- eller uppdragsgivare för vilken månadsavgift skall redovisas skall lämna uppbörds— deklaration. I denna skall redovisas hur avgiften beräknas

och summan av arbetsgivaravgifterna.

Arbetsgivarna är dessutom skyldiga att i vissa fall avge

årsuppgift.

I fråga om sjömansskatt är redarna obligtoriskt uppgiftsskyl—

diga.

Vid den indirekta beskattningen har följande personer att

utan anmaning lämna deklaration

— i fråga om mervärdeskatt, de skattskyldiga som inte har

tagits undan från redovisningsskyldighet

— i fråga om punktskatterna, de skattskyldiga samt de som är registrerade hos beskattningsmyndigheten som skattskyldiga även för redovisningsperioder för vilka de inte har någon

skatt att redovisa.

Till ledning vid allmän fastighetstaxering är fastighetsägar—

na obligatoriskt deklarationsskyldiga.

Kupongbeskattningen vilar på uppgiftsskyldighet från värde- papperscentralen i fråga om utdelning i avstämningsbolag och på aktiebolag i fråga om 'utdelning i annat aktiebolag än avstämningsbolag.

I de fall då en utlänning skall erlägga bevillningsavgift på sin inkomst skall ansökningen om tillstånd för den offentliga föreställningen vara åtföljd av en försäkran på heder och samvete av den som är att anse som uppdragsgivare åt utlän— ningen om beskaffenheten och storleken av den ersättning som

utlänning har rätt till.

Vara, som skall förtullas, skall anges till förtullning. Därvid skall den tullskyldige lämna tulldeklaration. General— tullstyrelsen får för särskilda fall föreskriva att de upp— gifter som behövs för förtullningen skall lämnas i annan

ordning. Skyldigheten att avge deklaration skall fullgöras

1. för omyndiga, av förmyndare eller god man, som har för— ordnats enligt 18 kap. l & föräldrabalken, i fråga om vad förmyndaren eller den gode mannen har under sin

förvaltning,

2. för sådana personer, för vilka en god man har förordnats enligt 18 kap. 3 eller 4 & föräldrabalken, av den gode

mannen i fråga om vad han har under sin förvaltning,

3. för avlidna personer och deras dödsbon av dödsbodelägare eller testamentsexekutor, som har att förvalta den dödes egendom, dock att där egendomen har förvaltats av bout—

redningsman, denne har att fullgöra deklarationsskyldig-

heten,

4. för dödsbon, som inte längre består, av den som vid den

tidpunkt då dödsboet upplöstes hade att förvalta boets

egendom,

5. för andra deklarationsskyldiga än enskilda personer och dödsbon, av vederbörande styrelse, förvaltning, sysslo— man, förvaltare eller ombud, där inte beträffande sta- ten, landsting, kommun eller annan dylik menighet rege—

ringen förordnar annat,

6. för aktiefonder, av det fondbolag, som har hand om för— valtningen av fonden eller, om förvaltningen har gått

över till förvaringsbank, av denna, samt

7. för andra än här ovan angivna juridiska personer, som

inte längre består, av den som senast har haft att för—

valta dess angelägenheter. 11.4.3 Deklarationens innehåll

Uppgiftsskyldighetens omfattning i deklarationen eller mot- svarande handling varierar i hög grad alltefter den skatt, tull eller avgift det är fråga om. Den utan tvekan mest de— taljerade informationen skall den enskilde lämna vid den årliga inkomst— och förmögenhetstaxeringen. Särskilt gäller detta förvärvskällan tjänst. Där skall i deklarationen redo— visas varje primär uppgift. För andra förvärvskällor skall endast mer eller mindre summariska uppgifter anges i deklara-

tionen. Detta hänger självfallet samman med att primäruppgif—

terna är så många att de av praktiska skäl inte kan tas med i

deklarationshandlingen.

I fråga om flertalet övriga skatter och avgifter inom vårt beskattningssystem behöver den enskilde i det ordinarie för— farandet lämna endast mer summariska uppgifter till ledning för myndigheternas beräkning av vad han har att erlägga till

det allmänna.

Gränserna för uppgiftsskyldighetens omfattning bestäms emel— lertid inte ytterst av de uppgifter som efterfrågas i dekla— rationsformuläret. Den uppgiftsskyldige har nämligen utöver vad formuläret föranleder att meddela de ytterligare upplys— ningar som kan vara av betydelse för att ett riktigt beslut om skatt, tull eller avgift skall kunna fattas. Han ansvarar med andra ord för att de uppgifter han har lämnat till led— ning för sin beskattning eller avgiftspåföring är sanningsen— liga och så fullständiga att de utgör ett tillräckligt under— lag för ett riktigt beslut av skatten, tullen eller avgif—

ten.

11.4.4 Deklarationsfristerna

Deklarationsfristerna varierar mellan de olika skatterna, tullarna och avgifterna. Deklarationerna för de taxeringsde— biterade skatterna skall avse redovisning för beskattningsår. Inom andra skatteslag och i fråga om avgifterna skall redo—

visningen i allmänhet avse kortare perioder eller i vissa

fall skattepliktiga händelser.

Vid inkomst— och förmögenhetstaxering skall följande deklara— tionsskyldiga lämna deklaration senast den 31 mars under

taxeringsåret:

1. staten, landstingskomuner och andra sådana menigheter,

2. de som näst föregående år har varit skyldiga att föra räkenskaper, om räkenskapsåret har gått till ända senare än den 31 augusti året före taxeringsåret,

3. delägare i vanliga handelsbolag, kommanditbolag eller rederier, om de förutsättningar som anges i andra punk— ten föreligger för bolaget eller rederiet,

4. personer, som skall beskattas enligt de bestämmelser som gäller för gifta skattskyldiga tillsammans med person som avses i andra och tredje punkterna,

5. hemmavarande barn under 18 år till sådana deklarations—

skyldiga som avses i 2—4 punkterna.

övriga deklarationsskyldiga har att lämna sin deklaration senast den 15 februari under taxeringsåret.

Vid uppbörd av skatt, som omfattas av taxeringslagen , skall de skattskyldiga, som har att lämna preliminär självdeklara— tion, ha avgett denna senast den 1 december året näst före

inkomståret.

De arbetsgivare, som har gjort skatteavdrag eller har gett ut lön för vilken månadsavgift skall redovisas, skall lämna uppbördsdeklaration senast den 18 i uppbördsmånaden efter den månad då skatteavdraget gjordes eller lönen gavs ut.

De arbetsgivare, som skall lämna årsuppgift, skall göra detta

senast den 1 mars året efter utgiftsåret.

Det åligger redare, att till sjömansskattekontoret för varje period om två månader, räknat från beskattningsårets början, betala in och redovisa vad han under perioden har hållit inne i sjömansskatt. Redovisningen av skatten skall ske i den ordning som riksskatteverket bestämmer. För varje redovis— ningsperiod utom november—december skall redaren senast den sista dagen i andra månaden efter periodens utgång sätta in

skattebeloppet på sjömansskattekontorets postgirokonto. För redovisningsperioden november-december skall betalning er— läggas senast den 15 därpå följande februari. Redovisningen av månadsavgifter är samordnad med den övriga uppbördsredo— visningen.

Deklaration för mervärdeskatt skall lämnas för varje redovis— ningsperiod så länge skyldigheten att redovisa består. Perio— den omfattar två kalendermånader och avser respektive januari och februari, mars och april, maj och juni, juli och augusti, september och oktober samt november och december. Länsstyrel— sen får under särskilda förutsättningar besluta att redovis— ningsperioden skall avse kalendermånad, halvt eller helt beskattningsår. Deklaration för redovisningsperiod skall lämnas senast den 5 i andra månaden efter utgången av den

redovisningsperiod som deklarationen avser.

Deklaration i fråga om punktskatt skall ha kommit in till beskattningsmyndigheten senast den 25 i månaden efter redo— visningsperiodens slut, eller när skatteredovisningen inte avser redovisningsperioder, senast 25 dagar efter den skatte— pliktiga händelsen. Statens jordbruksnämnd bestämmer deklara—

tionsfristen för prisregleringsavgifterna.

Vid allmän fastighetstaxering skall deklarationen vara avläm— nad senast den 18 september året före det år taxeringen äger rum. Vid särskild fastighetstaxering skall deklarationen

lämnas senast den 15 februari under taxeringsåret.

I de fall deklarationsskyldighet föreligger för bevillnings— avgifter för särskilda förmåner och rättigheter skall dekla— rationen lämnas senast första söckendagen efter den offentli—

ga tillställningen.

Vara, som skall förtullas, skall anges till förtullning vid

införseln eller, om den har sänts under tullverkets överin—

seende till ort inom tullområdet, vid ankomsten till denna ort. Varor för vilka hemtagningsrätt föreligger anges till förtullning i tidsperioder. Generaltullstyrelsen fastställer tidsperioderna så att varje vara skall anges till förtullning senast tre veckor från den dag då den anmäldes till tullmyn— digheten. Om särskilda omständigheter påkallar det får sty—

relsen fastställa längre tidsperioder.

11.5 Skyldigheten att lämna kontrolluppgifter

Som nämnts i inledningen till detta kapitel har i fråga om de taxeringsdebiterade skatterna och bevillningsavgifterna vissa personkategorier att utan anmaning lämna uppgifter till led—

ning för annans beskattning.

Till ledning för inkomst- och förmögenhetstaxeringen och för tillgodoräknande av avdragen preliminär A—skatt och skatt som har dragits på uppdragsersättning enligt lagen om avdrags- och uppgiftsskyldighet beträffande vissa uppdragsersättningar har de kontrolluppgiftsskyldiga att fullgöra vad som åligger dem årligen. Uppgiftsskyldighetens omfattning är begränsad och i bestämmelserna härom anges noga vilka persongrupper som

har denna skyldighet och vem och vad uppgiften skall avse.

Bl.a. följande personkategorier är obligatoriskt kontrollupp—

giftsskyldiga:

— statliga och kommunala myndigheter,

— aktiebolag, ekonomiska föreningar, fonder, stiftelser och andra juridiska personer än dödsbon,

— fysiska personer och dödsbon, som har bedrivit rörelse eller jordbruk i fråga om förmån som har utgått från för- värvskällan,

- fysiska personer och dödsbon som har innehaft annan fastig-

het i fråga om förmån som har utgått från förvärvskällan,

fysiska personer som har varit skyldiga att verkställa skatteavdrag enligt uppbördslagen,

försäkringsanstalter och understödsföreningar,

de som har betalt ut royalty eller periodiskt utgående avgift för rättigheter av goodwills natur, såsom varumärke, firmanamn o.dyl. eller för utnyttjade patent, mönster o.dyl., '

den som har betalt utdelning på aktie i svenskt aktiebolag på vilket 8 5 aktiebolagslagen eller lagen om förenklad aktiehantering är tillämplig liksom banker som har betalt utdelning på andel i svensk aktiefond,

de som har bedrivit inköp av jordbruks— eller trädgårdspro- dukter eller husdjur eller från husdjur erhållna produk— ter,

de som har bedrivit verksamhet vari har ingått förvärv av avverkningsrätt eller inköp av virke eller andra skogsef— fekter,

de som har bedrivit förmedlingsverksamhet eller annan där— med jämförlig verksamhet,

de som har gjort avdrag för preliminär A—skatt och som inte enligt annan bestämmelse är skyldig att lämna kontrollupp-

gifter.

12 VISSA GRUNDLÄGGANDE PRINCIPER FÖR SKATTEFÖRVALT— NINGENS UTREDNINGSVERKSAMHET, M.M.

12.1 Inledning

I varje förvaltningsförfarande ingår två huvudmoment. Det första är att det material som skall ligga till grund för ett beslut skaffas fram och ställs samman. Denna verksamhet bru- kar vanligen betecknas utredningen. Sedan denna har avslutats skall den beslutande myndigheten med ledning av materialet och tillämpliga bestämmelser fatta beslut i saken. Besluts—

stadiet vidtar. Inte sällan går dessa moment in i varandra.

Skatteförvaltningens utredningsverksamhet har således till ändamål att skapa underlag till ledning för beslut i fråga om skatt. Har någon framställt yrkande om ett beslut av ett visst innehåll såsom är fallet när någon avger sin deklara— tion eller motsvarande handling kommer utredningen naturligen att syfta till att fastställa om det finns förutsättningar att medge yrkandet. Är det myndigheten som initierar utred— ningen har den att utreda vilka olika beslut i sak som kan

vara möjliga.

I det följande berörs skissartat vissa grundläggande princi— per som av hävd har varit vägledande för all myndighetsutöv- ning och därmed också utredningsverksamheten. De kan sägas utgöra de hörnstenar på vilka denna bygger och de har ansetts

gälla även om de inte har kommit till uttryck i de olika

författningar som skatteförvaltningen har att tillämpa i sin utredningsverksamhet. Därefter berörs översiktligt den s.k.

Skattesekretessen och myndigheternas samverkan med varandra.

12.2 De grundläggande principerna 12.2.1 Legalitetsprincipen

Enligt legalitetsprincipen skall all myndighetsutövning ha stöd i lag. Myndigheten får inte uppträda som om den hade större befogenheter än den har.

Principen slås fast i 1 kap. l 5 tredje stycket regeringsfor- men. Där sägs att den offentliga makten utövas under lagarna. Uttrycket "under lagarna" är avsett att markera att den of- fentliga maktutövningen inte bara är bunden av lag i detta ords tekniska bemärkelse utan även av författningar av lägre dignitet eller av sedvanerättsliga regler, om dessa är fören-

liga med gällande lag. 12.2.2 Opportunitetsprincipen

Enligt Opportunitetsprincipen får en myndighet när den full- gör sina uppgifter inom vissa gränser själv avgöra om och på

vilket sätt den skall agera.

Principen innebär i fråga om myndigheternas utredande verk- samhet att det är myndigheten som i det enskilda fallet själv har att välja de vägar för utredningen som den finner säkrast och lättast leda till målet. Den har således att överväga i vilken mån det kan vara lämpligt att utnyttja de möjligheter till biträde från andra myndigheter som står till buds, i vilken mån det kan vara påkallat eller ändamålsenligt att anlita enskilda personer, parter och andra, och i vilken ut- sträckning saken kan klargöras genom myndighetens egna åtgär-

der.

SOU 1986:39 209 12.2.3 Likhetsprincipen

Enligt likhetsprincipen skall lika fall behandlas lika, d.v.s. en myndighet skall agera på samma sätt i skilda men likartade fall.

Principen är fastslagen i första ledet i 1 kap. 9 5 rege- ringsformen. Enligt detta lagrum skall bl.a. förvaltningsmyn— digheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen beakta allas likhet inför lagen. Uttryck för denna grundsats finns även i t.ex. l & taxeringslagen. Till— sammans med de två följande principerna innefattar likhets— principen ett förbud mot varje form av godtycke i rättstill— lämpningen. 12.2.4 Undersöknings— eller officialprincipen

Enligt undersökningsprincipen, som också benämns official- principen, bär myndigheten det yttersta ansvaret för att ett ärende blir tillfredsställande utrett.

Det kommer således framför allt an på myndigheten att se till att ett ärende blir tillfredsställande utrett. Även om åt— skilligt utredningsmaterial flyter in alldeles oberoende av myndighetens åtgärder svarar myndigheten ytterst för att underlaget blir så fullständigt som behövs för att kunna fatta ett riktigt beslut i saken. Utredningen har således till syfte att trygga det materiellt riktiga resultatet.

12.2.5 Objektivitetsprincipen Enligt Objektivitetsprincipen skall myndighetsutövningen vara

saklig och opartisk. Alla omständigheter - även de som talar

för den enskilde — skall beaktas.

Principen kommer till uttryck i 1 kap. 9 $ regeringsformen. Myndigheten bör sträva efter en allsidig överblick över alla förhållanden som har betydelse i ärendet. Även om myndigheten har att ta tillvara allmänna intressen får den således inte av det skälet låta underlaget bli ensidigt. Den utredning som en myndighet kan föranledas att första kan likaväl komma att vara till en enskilds fördel som till hans nackdel. Detta följer av att utredningen har till syfte att trygga det mate-

riellt riktiga resultatet.

12.2.6 Proportionalitetsprincipen

Enligt proportionalitetsprincipen skall en myndighets åtgär- der till sin art och varaktighet stå i rimlig proportion till

de mål som myndigheten avser att uppnå.

Det är ofrånkomligt att de åtgärder som en skattemyndighet vidtar för att få underlag för en utredning orsakar en viss olägenhet för den som utsätts härför. Proportionalitetsprin— cipen innebär att varje utredning skall genomföras så att den inte medför större olägenhet för den som berörs än vad som är nödvändigt för att uppnå ändamålet med utredningen. Åtskilli- ga bestämmelser om skattemyndigheternas utredningsverksamhet är ett utflöde av denna princip, t.ex. att taxeringsrevisio— ner såvitt möjligt skall ske på sådant sätt och på sådan tid att de inte förorsakar hinder i verksamheten för den, hos vilken revisionen sker (56 5 3 mom. första stycket taxerings—

lagen).

12.2.7 Principen om partsinsynv

Enligt principen om partsinsyn, som är en konsekvens av rättsgrundsatsen att "ingen skall dömas ohörd", har den som är part i ett ärende rätt utom i vissa fall som betingas av sekretesshänsyn att få ta del av vad som har tillförts detta

och han skall, innan myndigheten fattar beslut i saken, också

som huvudregel beredas tillfälle att yttra sig över det un- derlag som har inhämtats från någon annan än honom själv.

Bestämmelser om partsinsyn finns i 14 och 15 åå förvaltnings- lagen. Även skatteförfattningarna innehåller regler som är betingade av denna princip, t.ex. att meddelande om resulta— tet av en taxeringsrevision snarast skall lämnas den hos vilken revisionen har skett, i vad angår hans taxering (56 5 3 mom. fjärde stycket taxeringslagen).

Rätten för en part att få ta del av vad som har tillförts ett ärende är dock begränsad i de hänseenden som framgår av 14 kap. 5 & sekretesslagen. Handlingar och annat material får nämligen inte lämnas ut i den mån det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbe- lagd uppgift i materialet inte röjs. I sådant fall skall myndigheten i stället på annat sätt upplysa parten om inne- hållet i materialet om det behövs för att han skall kunna ta tillvara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för

det intresse sekretessen är avsedd att skydda.

Rätten för en part att få ta del av underlaget i ett ärende förutsätter att muntliga uppgifter som lämnas av någon annan än honom själv och iakttagelser som myndigheten gör dokumen- teras. Fastän det saknas uttryckliga bestämmelser härom anses det föreligga en sådan skyldighet för myndigheten. I försla- get till ny förvaltningslag lagfästs denna skyldighet.

12.3 Skattesekretessen och samverkan mellan myndigheter

För åtskilliga typer av uppgifter som skattemyndigheterna hanterar i sin verksamhet gäller sekretess, d.v.s förbud för myndigheterna att röja uppgifterna, vare sig det sker muntli- gen eller genom att handling lämnas ut eller det sker på annat sätt. Den tid som sekretessen gäller är som regel högst tjugo år.

I den del av skattemyndigheternas verksamhet som går ut på att bestämma skatt eller fastställa underlag för bestämmande av skatt är uppgifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden belagda med sekretess. Med vissa undantag är dock beslut varigenom skatt eller pensionsgrundande inkomst bestäms samt beslut varigenom underlag för bestämmande av

skatt fastställs offentliga.

Även i särskilda ärenden om skattekontroll och om säkringsåt- gärder i samband med sådan kontroll, dvs. i sådana ärenden som inte ingår som ett led i ett skatteärende utan är ett fristående förfarande, är samma typ av uppgifter sekretessbe— lagda. Även besluten i sådana ärenden, t.ex. om skatterevi-

sion omfattas av sekretessen.

Sekretessen för uppgifter om enskildas personliga och ekono— miska förhållanden är - bortsett från uppgifter hos tullver- ket och i mål hos domstol — absolut, d.v.s inte beroende av

några villkor.

Sekretess gäller vidare för uppgifter om planläggning eller annan förberedelse för revision eller annan granskning, som skattemyndigheterna har att företa. De uppgifter som därvid skyddas är t.ex. sådana som rör vem som skall granskas, när granskningen skall inledas och innehållet i insamlat kont- rollmaterial. Sekretessen är dock villkorad, dvs. den för- utsätter att det kan antas att syftet med granskningsverksam-

heten skulle motverkas om uppgiften röjdes.

Uppgifter som hänför sig till pågående utredning för kontroll är belagda med sekretess, om det med hänsyn till syftet med kontrollen är av synnerlig vikt att uppgifterna inte uppenba- ras för den som kontrollen avser. Härigenom kan t.ex. upp— gifter om förestående säkringsåtgärder skyddas.

Gäller sekretess för en uppgift som förekommer hos en viss myndighet får uppgiften inte röjas för någon annan myndighet i andra fall än de som anges i sekretesslagen eller i lag

eller förordning till vilken sekretesslagen hänvisar.

Enligt bestämmelserna i sekretesslagen får sekretessbelagda uppgifter lämnas ut till andra myndigheter huvudsakligen i

följande fall, nämligen

1. då det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten skall kunna fullgöra sin verksamhet,

2. då uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning,

3. då det är uppenbart att intresset av att uppgifterna

lämnas har företräde framför det intresse som sekretes—

sen är avsedd att skydda (generalklausulen).

Bestämmelser om utbyte av uppgifter mellan myndigheter finns i flera skatte— och avgiftsförfattningar. Av dessa tilldrar sig som en bakgrund till redogörelsen i nästa kapitel om skattemyndigheternas utredningsbefogenheter 46 och 50 95 taxeringslagen särskilt intresse. De gäller i tillämpliga delar för flertalet skatter och avgifter, eftersom det i

annan skattelagstiftning hänvisas dit.

Enligt 46 5 första stycket taxeringslagen— som avser inte bara handlingar med sekretessbelagda uppgifter - skall i den lagen inte särskilt angivna handlingar som behövs för taxe— ring på begäran tillhandahållas av andra myndigheter för taxeringskontroll. Från denna uppgiftsskyldighet undantas i andra stycket samma lagrum handlingar som innehåler uppgifter för vilka sekretess gäller enligt vissa bestämmelser i sekre— tesslagen. Dessa bestämmelser är betingade av hänsyn till rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation samt till rikets centrala finans-,

penning- eller valutapolitik.

I fråga om uppgifter för vilka sekretess gäller enligt någon annan bestämmelse i sekretesslagen får granskningstjänstemän- nen och andra taxeringsfunktionärer hos andra myndigheter begära att uppgifterna lämnas ut med stöd av generalklausu- len. Skulle ett utlämnande inte anses kunna ske föreligger likväl uppgiftsskyldighet, om skattechefen gör en framställ- ning om att uppgifterna lämnas ut och ett utlämnande kan ske utan att medföra synnerligt men för något allmänt eller en- skilt intresse. Skulle prövningen av hans framställning ut- falla så att den avslås, föreligger uppgiftsskyldighet endast om regeringen på ansökan av skattechefen beslutar att hand-

lingen skall lämnas ut.

Enligt 50 $ 1 mom. första stycket taxeringslagen skall upp— gifter i självdeklarationer och annat taxeringsmaterial på

begäran lämnas ut till de myndigheter som har att utöva taxe— rings— eller skattekontroll, om det behövs för kontrollverk-

samheten.

Den samverkan mellan nwndigheter som nu har berörts avser lämnande av uppgifter. Även i övrigt har sedan gammalt gällt att myndigheterna skall biträda och hjälpa varandra i möjli— gaste mån. Denna grundsats föreslås komma till uttryck i

förslaget till ny förvaltningslag.

13. SKATTEFÖRVALTNINGENS UTREDNINGSBEFOGENHETER 13.1 Inledning

Skatteförvaltningens utredningsverksamhet har till ändamål att skapa underlag till ledning för beslut om skatt. För detta ändamål har myndigheterna särskilda utredningsbefogen-

heter.

Utredningsbefogenheterna är 1. föreläggande att komma in med visst underlag,

2. kontrollbesök hos enskilda för särskilt angivna ända—

mål, 3. revision samt 4.

anlitande av sakkunnig.

För att säkerställa att de åtgärder som skattemyndigheten vidtar för att skaffa underlag för en utredning skall kunna

genomföras får myndigheten använda sig av vissa tvångsmedel.

Tvångsmedlen är 1. vitesföreläggande, 2. bevissäkring samt 3. tvångsbesiktning av fastighet vid fastighetstaxering.

Mot skattemyndigheternas befogenheter står den enskildes rätt att genom beslut av länsrätt få integritetskänsligt material

undantaget från granskning.

Bestämmelserna om skattemyndigheternas befogenheter vid en utredning finns spridda i ett stort antal författningar. För flertalet av dessa bestämmelser har föreskrifterna i taxe-

ringslagen tjänat som förebild.

Tullverket förfogar över de längst gående befogenheterna.

vilket betingas av verkets särskilda uppgifter.

Skattemyndigheterna har vid en utredning även att tillämpa förvaltningslagen i den mån de särskilda skatteförfattningar—

na inte innehåller andra bestämmelser.

Med stöd av den s.k. undersöknings— eller officialprincipen enligt vilken myndigheten bär det yttersta ansvaret för att ett ärende blir tillfredsställande utrett (jfr 2.2.4) anses skatteförvaltningen ha rätt att skaffa in uppgifter även från andra personer än dem som enligt lag är skyldiga att tillhan— dahålla underlag för en utredning. I dessa fall kan myndighe— terna dock inte komma åt några uppgifter tvångsvis.

I fortsättningen av detta kapitel används följande förkort—

ningar för författningar.

AUL — lagen (1982:1006) om avdrags— och uppgiftsskyldig- het beträffande vissa uppdragsersättningar, BevL — lagen (1908:128 5. 1) om bevillningsavgifter för särskilda förmåner och rättigheter, FTL - fastighetstaxeringslagen(1979:1152), KupskL - kupongskattelagen (1970:624), ML - lagen (1968z430) om mervärdeskatt, PPL — lagen (1985:151) om punktskatter och prisregle— ringsavgifter, SjöL — lagen (1985z295) om sjömansskatt, TL — taxeringslagen (1956z623), TuL - tullagen (l973:670), UBL - uppbördslagen (1953z272), USAL — lagen (1984:668) om uppbörd av socialavgifter från arbetsgivare VSL — vägtrafikskattelagen (1973:60l).

13.2. Föreläggande 13.2.1 Allmänt Ett föreläggande - också betecknat anmaning — är en skriftlig

anmodan från en myndighet att lämna visst underlag till led-

ning för ett beslut.

Underlaget skall lämnas till myndigheten inom den tid som anges i föreläggandet. Tiden skall bestämmas med hänsyn till omständigheterna och får enligt TL inte understiga fem da-

gar.

Ett föreläggande skall i regel besvaras skriftligen, om inte

myndigheten godtar ett muntligt svar.

Ett föreläggande kan riktas mot den som enligt särskilda föreskrifter är skyldig att lämna uppgifter om egna eller

annans förhållanden.

13.2.2. Föreläggande att lämna uppgift om egna förhållan—

den

Författningsrum

31 ä 2 mom. första och andra styckena TL, 19 å och 78 $ 2 mom. UBL, 15 å andra-fjärde styckena och 31 å USAL, 18 å andra stycket AUL, 19 & tredje stycket SjöL, 19 5, 26 % ML, 3 kap. 3 & PPL, 30 a 5 VSL, 18 kap. 6 å andra stycket, 7 6 och 26 kap. 3 & FTL, 15 mom. första och andra styckena BevL samt 10 å andra stycket och 35 & TuL.

Skattemyndigheterna får förelägga den som är skyldig att lämna uppgifter om egna förhållanden att komplettera uppgif-

ter i deklaration eller motsvarande handling samt att till—

handahålla alla handlingar som behövs för granskningen.

Deklarationsskyldiga enligt PPL får föreläggas att också

lämna varuprov.

13.2.3. Föreläggande att lämna uppgifter om annans förhål—

landen

Författningsrum

39 €, 41 5, 42 5 2-3 mom. och 42 a & 2 mom. TL, 15 å andra stycket USAL, 27 & ML, 3 kap. 5 5 PPL, 30 a & VSL, 18 kap. 12 å och 26 kap. 3 & FTL samt 35 & TuL.

I fråga om de taxeringsdebiterade skatterna anges i detalje- rade uppräkningar i lagtexten mot vem ett föreläggande får riktas och vilka uppgifter ett föreläggande får avse. Även i bestämmelserna om fastighetstaxering och uppbörd av social— avgifter från arbetsgivare är den personkrets mot vilken

föreläggande får riktas snävt avgränsad.

Vid mervärdebeskattningen .har skattemyndigheterna rätt att förelägga näringsidkare att lämna uppgift om skattepliktig vara eller tjänst som han förvärvat av, sålt till eller till—

handahållit annan näringsidkare.

I fråga om punktskatterna får föreläggande riktas mot den som utan att vara deklarationsskyldig tillverkar, bearbetar, säljer eller distribuerar skattepliktiga varor eller idkar

handel med varor, som används vid framställning av skatte-

pliktiga varor, eller bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verksamhet av sådan beskaffenhet att uppgifter som behövs för skattekontrollen kan hämtas ur anteckningar eller

andra handlingar som hör till verksamheten.

Vid granskning inom tullförvaltningen får föreläggande riktas

mot den för vars räkning en vara har införts och annan som

bedriver verksamhet av sådan beskaffenhet att uppgift av

betydelse för kontrollen kan hämtas från anteckningar eller

andra handlingar.

13.3 Kontrollbesök

Författningsrum

31 ä 2 mom. tredje stycket TL, 26 a & ML, 3 kap. 4 5 PPL, 30 a & VSL samt 18 kap. 8 5 och 26 kap. 3 & FTL.

Ett kontrollbesök får genomföras i huvudsak för två ändamål.

Skattemyndigheterna får efter överenskommelse med den dekla- rationsskyldige och, i fråga om punktskatterna, även annan uppgiftsskyldig besöka honom för att stämma av uppgifter i deklaration mot räkenskaper, anteckningar eller andra hand- lingar. Inom mervärdebeskattningen får vid ett kontrollbesök uppgifter i anmälan för registrering kontrolleras mot sådant

underlag.

Kontrollbesök får genomföras även för att besiktiga fastig— het, inventarier, lager, tillverkningsprocesser eller annat

som är av betydelse för skattekontrollen.

13.4 Revision

Författningsrum

56-58 åå TL, 78 $ 1 mom. tredje stycket, 85 ä 1 mom. fjärde stycket och 86 & UBL, 27 $, 31 $, 50 & tredje stycket och 53 5 USAL, 18 5 tredje och fjärde styckena och 27—29 55 AUL, 19 & fjärde stycket och 33 5 SjöL, 28 å och 51 & ML, 3 kap. 7—15 95 och 8 kap. 4 & PPL, 30 a 5 VSL, 24 å och 29 5 KupskL, 4 5 15 mom. tredje och fjärde styckena BevL samt 35-36 55 TuL.

Mera omfattande skatteutredningar bedrivs under beteckningen

revision. Så gott som samtliga skatteförfattningar innehåller bestämmelser om revision. Inom några skatteområden är revi—

sion den enda utredningsformen.

En revision får genomföras för i stort sett tre ändamål, nämligen

1. för kontroll av att deklarationsskyldighet har full- gjorts i behörig ordning,

2. för kontroll av att annan uppgiftsskyldighet har full- gjorts på ett riktigt och fullständigt sätt samt

3. för att annars bereda skattemyndigheterna upplysning

till ledning för beslut om skatt.

Inom mervärdebeskattningen får revision genomföras även för

att kontrollera att uppgifter i en registreringsanmälan är

riktiga och fullständiga.

Revision får ske hos deklarations— och uppgiftsskyldiga samt

hos dem som bedriver förmedlingsverksamhet eller annan verk— samhet av sådan art, att uppgifter av betydelse för skatte— kontrollen kan hämtas ur anteckningar och andra handlingar,

som förs vid verksamhetens bedrivande. Revision får inte äga rum hos myndigheter.

Vid en revision får räkenskaper och anteckningar med tillhö- rande verifikationer, korrespondens, protokoll och andra handlingar som rör verksamheten granskas. Granskningsmannen har rätt att genast ta del av de handlingar som skall grans— kas. En revision får avse även det löpande beskattningsårets

räkenskaper och övriga handlingar.

Hos den som är skyldig att föra räkenskaper enligt bokfö-

ringslagen eller jordbruksbokföringslagen får kassainvente-

ring genomföras samt varulager, maskiner och andra inventa-

rier besiktigas.

I fråga om punktskatterna får granskningsmannen dessutom ta prov på varor som används, säljs eller tillhandahålls på annat sätt i verksamheten. Han får också besiktiga fordon, särskild räkneapparatur, mätapparatur och tillverkningspro—

cesser. Räkne- och mätapparatur får också provas.

Kan granskningsmannen och den som skall granskas inte komma

överens om tiden och platsen för en förrättning har skatte—

myndigheten att bestämma om detta.

Om granskningsmannen vid en revision behöver ta med sig hand— lingar från platsen skall detta ske mot kvitto. Handlingarna skall återställas så snart som möjligt.

Endast granskningsmannen, hans biträden och den tjänsteman som har att övervaka revisionen har rätt att ta del av de

handlingar som granskas under revisionen.

Resultatet av revisionen skall snarast meddelas den hos vil—

ken revisionen har skett i fråga om hans beskattning.

13.5 Anlitande av sakkunnig

Författningsrum

14 å andra stycket, 15 å och 129 5 3 mom. TL, 1 kap. 6 5 PPL, 3 å andra stycket VSL, 17 kap. 20-21 W och 23 5 samt 25 kap. 6 5 FTL samt 37 5 TuL.

Skattemyndigheterna får anlita en sakkunnig för att bedöma frågor som kräver särskild sakkunskap och tullmyndigheter för att i vissa fall få fram nödvändiga uppgifter.

Det finns inte någon bestämmelse som anger hur en sakkunnig

förordnas eller hur denne närmare har att fullgöra sitt upp-

drag.

13.6 Vite

Författningsrum

53 5 55 5, 58 å och 123-125 55 TL, 78 5 1 mom. tredje stycket, 83 $, 85 5 1 mom. fjärde stycket och 86 & UBL, 16 5, 27 €, 31 $, 50 5 tredje stycket och 53 & USAL, 18 & andra-tredje styckena och 27—29 55 AUL, 19 & fjärde stycket, 30 å och 33 & SjöL, 20 $ 26 5, 28 & tredje stycket, 51 5 och 69 5 ML, 3 kap. 3 och 13 5, 8 kap. 4 å och 9 kap. 2—3 åå PPL, 30 a 5 VSL, 18 kap. 24 $, 26-28 58 och 26 kap. 3 $ FTL, 24 å KupskL, 4 $ 16 mom. BevL samt 42 å och 45 & TuL.

Föreläggande att lämna upplysning får förenas med vite.

Tullmyndighet får förelägga vite för att förmå någon att vidta åtgärd som behövs för dess kontrollverksamhet. Vite får inte föreläggas staten eller kommuner.

Vid revision får vite föreläggas för att få tillgång till handlingar och sådana upplysningar som behövs för att revi- sionen skall kunna verkställas. Vite får också användas för att förmå någon att lämna tillträde till verksamhetslokaler

och lämna biträde under revisionen. Detta gäller dock inte

revision enligt BevL.

Vite skall bestämmas till belopp som med hänsyn till den förelagdes ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa föreläggandet. I vissa författningar föreskrivs beloppsgränser för vitet.

Vite döms ut av länsrätt. Vite som förelagts enligt tullagen utdöms dock av generaltullstyrelsen.

Har ändamålet med vitet förfallit då fråga om utdömande av vitet uppkommer, får det inte dömas ut. Ändamålet med vitet anses dock inte ha förfallit, om föreläggandet följts först

sedan anmälan om utdömande har kommit in till länsrätten.

13.7. Bevissäkring

Författningsrum

Bevissäkringslagen för skatte— och avgiftsprocessen (1975:1027).

Räkenskapsmaterial, varuprov, o.dyl., som enligt särskilda föreskrifter skall tillhandahållas för granskning — i lagen betecknat bevismedel — får tas i beslag, om bevismedlet inte tillhandahålls för granskning eller det finns risk för att

det kommer att hållas undan eller förvanskas.

Utrymmen och förvar får förseglas, om granskningsledaren inte tillåts att söka genom förvaret eller utrymmet och det skäli— gen kan antas, att bevismedel finns där, samt eftersökning inte kan beslutas eller verkställas omedelbart, eller bevis— medel som inte är under beslag inte lämpligen kan föras från den plats, där det har påträffats. Beslut om försegling skall fattas om beslagtaget bevismedel lämnas kvar hos innehava—

ren.

Bevismedel får eftersökas i utrymme, om det finns grundad anledning anta, att den granskade inte endast tillfälligt använder utrymmet för sin verksamhet eller att utrymmet yr- kesmässigt används av annan, som har uppdrag för den granska— de i dennes verksamhet, samt det finns risk för att bevisme—

del kommer att hållas undan eller förvanskas. Detsamma gäller

i tillämpliga delar i fråga om förvar. Eftersökning i s.k. privatutrymmen får genomföras om det finns grundad anledning anta att bevismedel finns där och det finns risk för att det

kommer att hållas undan eller förvanskas.

En säkringsåtgärd skall hävas omedelbart, när den inte längre

behövs.

Beslut om säkringsåtgärd fattas av granskningsledare utom när det gäller eftersökning i privatutrymmen. Om sådan eftersök-

ning beslutar länsrätt.

Granskningsledare är den som i sin tjänst har att övervaka granskningen och den som särskilt har förordnats att vara

granskningsledare.

Beslut om säkringsåtgärd upprättas skriftligt och lämnas senast vid förrättning för verkställighet mot bevis till den granskade och annan, hos vilken verkställighet sker. Beslutet skall innehålla besvärshänvisning. Kan beslutet inte lämnas över vid förrättningen, skall det delges genom granskningsle—

darens försorg.

Beslut i fråga om säkringsåtgärd får verkställas omedelbart.

Beslut verkställs av kronofogdemyndighet. Även granskningsle- dare får verkställa beslut han har fattat, om det kan ske obehindrat. Beslut om försegling eller eftersökning får denne dock verkställa endast i närvaro av den som berörs av för-

rättningen eller någon som kan anses företräda honom.

Verkställighet skall genomföras så att den innebär minsta möjliga olägenhet för den som berörs av förrättningen. Skada får inte förorsakas på egendom. Lås och annan stängningsan-

ordning får dock brytas.

Innan beslut om säkringsåtgärd verkställs skall den granskade beredas tillfälle att inställa sig till förrättningen. Det— samma gäller annan hos vilken verkställighet skall ske. Kan de inte utan nämnvärt uppskov kallas till förrättningen eller inställa sig vid denna, får beslutet ändå verkställas om ett särskilt tillkallat vittne är närvarande. Är den hos vilken verkställighet av eftersökning i privatutrymme skall ske inte närvarande, får dock förrättningen genomföras endast om det kan antas att den granskade eller annan söker förhala gransk— ningen eller att den av annat skäl kommer att försenas. Sådan förrättning får inte utan medgivande av den som berörs påbör— jas före kl. 8 eller efter kl. 19.

Den granskade och annan hos vilken verkställighet sker har rätt att tillkalla vittne. Förrättningen får dock inte i onödan uppehållas i väntan på att vittne skall inställa sig.

Bevismedel, som har tagits i beslag, får lämnas kvar hos innehavaren endast om särskilda skäl härför föreligger. Vid verkställighet av beslag får även förvar som behövs för be— vismedlet omhändertas. Vid verkställighet av eftersökning i utrymme får även förvar som påträffas där sökas genom.

Bevis skall utfärdas om verkställighet av beslut om säkrings— åtgärd. Bevis om verkställighet av beslag skall innehålla en förteckning över beslagtagna bevismedel och en erinran om

bestämmelserna om undantagande av bevismedel från gransk—

ning.

13.8. Tvångsbesiktning

Författningsrum

29—40 85 FTL.

En fastighetstaxeringsnämnd får med tillstånd av länsrätten besiktiga en fastighet, om någon uppgift som behövs för att taxera den saknas eller det finns grundad anledning anta att en uppgift som fastighetsägaren har lämnat är felaktig eller ofullständig. Besiktning får dock ske endast om tillförlitlig uppgift inte utan avsevärd olägenhet kan erhållas på annat sätt och uppgiften är av väsentlig betydelse för en riktig

taxering.

Fastighetsägaren och nyttjanderättshavare som berörs skall beredas tillfälle att inställa sig till besiktningen. Kan det inte ordnas utan avsevärt uppskov, får fastigheten ändå be-

siktigas om ett särskilt tillkallat vittne är närvarande.

Är den, hos vilken bostadsutrymme skall besiktigas inte när- varande, får dock förrättningen genomföras endast om det kan antas att fastighetsägaren eller annan söker förhala besikt— ningen eller att den av annat skäl kommer att försenas. Fas— tighetsägaren och annan hos vilken besiktning sker har rätt att tillkalla vittne. Förrättningen får dock inte i onödan uppehållas i väntan på att vittne skall inställa sig. Besikt— ning i bostadsutrymme får inte utan medgivande av den som

berörs av denna påbörjas mellan kl. 19 och kl. 8.

Besiktning skall även i övrigt genomföras så att den innebär minsta möjliga olägenhet för den som berörs av den. Skada får inte förorsakas på egendom. Lås och annan stängningsanordning

får dock brytas.

Besiktning genomförs av fastighetstaxeringsnämndens ordföran— de eller annan ledamot eller tjänstemän som biträder nämnden. Kronofogdemyndighet biträder vid besiktningen om denna inte

kan genomföras obehindrat.

Bevis skall utfärdas angående verkställighet av beslut om

besiktning.

13.9. Undantagande av integritetskänsligt lnaterial från skatteutredningen

Författningsrum

39 $ 4 mom. och 56 5 4 mom. TL, 78 5 1 mom. tredje styc— ket UBL, 27 & USAL, 18 5 tredje stycket AUL, 19 $ fjärde stycket SjöL, 27 6 första stycket och 28 & tredje styc- ket ML, 3 kap. 14 5 och 8 kap. 4 5 PPL, 30 a 5 VSL, 24 & KupskL, 4 $ 15 mom. fjärde stycket BevL, 35 & tredje stycket TuL samt 18—21 55 bevissäkringslagen för skatte— och avgiftsprocessen.

Länsrätt får på framställning av den granskade besluta att från en utredning skall undantas uppgift som han inte får röja eller som på grund av särskilda omständigheter inte bör komma till annans kännedom. Ett sådant beslut förutsätter dessutom att det föreligger synnerliga skäl. Länsrättens

beslut får inte överklagas.

få .., .. ,,JHL '

11%"

f" _. .; *F- 1' 38

i _ ..- 1 '. I " &

i »— n "?!-lll ||

14. FÖRVALTNINGSDOMSTOLS UTREDNINGSBEFOGENHETER

14.1. Inledning

All myndighetsutövning har — som framgått av 2.1 - att följa vissa principer. Undersöknings— eller officialprincipen har kommit till uttryck i 8 6 förvaltningsprocesslagen . Enligt denna paragraf skall rätten se till att ett mål blir så ut— rett som dess beskaffenhet kräver. Vid behov skall rätten anvisa hur utredningen bör kompletteras och den får avvisa

överflödig utredning.

Förfarandet i domstolen är skriftligt men i handläggningen får ingå muntlig förhandling beträffande viss fråga, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller leda till att målet snabbare avgörs.

För att kunna leva upp till sitt utredningsansvar har domsto-

len särskilda befogenheter.

Utredningsbefogenheterna är 1. föreläggande för part att yttra sig i vissa hänseenden, 2. föreläggande för part eller annan att komma in med hand-

ling eller föremål, besiktning av fastighet, plats eller föremål,

4. anlitande av sakkunnig samt

5. förhör med vittnen. 14.2 Föreläggande för part att yttra sig

I det inledande skedet av handläggningen av ett skattemål förekommer regelmässigt en skriftväxling mellan parterna. vid skriftväxlingen har domstolen både rätt och skyldighet att förelägga part att yttra sig över vad den andra parten har anfört. Domstolen får också begära att en part förtydligar

och kompletterar vad han för fram i sina egna inlagor.

14.3 Föreläggande för part eller annan att komma in med handling eller föremål

Handlingar som åberopas som bevis skall utan dröjsmål ges in till domstolen. Rätten får förelägga den som förfogar över handlingen att förete den. För förfarandet gäller rättegångs- balkens bestämmelser om skriftligt bevis. Föreläggandet kan ske vid vite eller påföljd att målet ändå kan komma att avgö— ras. Domstolen får även förordna att handlingen skall till-

handahållas genom utmätningsmannens försorg.

I fråga om föremål, som åberopas som bevis och kan ges in till rätten, gäller samma regler som i fråga om handlingar.

14.4. Besiktning av fastighet m.m.

För besiktning av fastighet, plats eller av ett sådant före— mål, som inte lämpligen kan ges in till domstolen får den

förordna om syn på stället.

I fråga om syn gäller bestämmelserna om muntlig förhandling i tillämpliga delar. Det innebär att bl.a. reglerna om kallel-

se, ersättning, protokoll vid muntlig förhandling skall till—

lämpas.

14.5. Anlitande av sakkunnig

Domstolen får inhämta yttrande över fråga som kräver särskild sakkunskap från myndighet, tjänsteman eller den som annars har att gå till handa med yttrande i ämnet eller anlita sak-

kunnig.

Rätten får också hålla förhör med en sakkunnig vid nuntlig

förhandling. Ett sådant förhör får hållas under ed.

Flertalet av rättegångsbalkens bestämmelser om sakkunniga gäller i tillämpliga delar även förvaltningsdomstols hand-

läggning. 14.6 Förhör med vittnen

Domstolen får förordna om förhör med vittne vid muntlig för-

handling. Ett sådant förhör får hållas under ed.

Förhöret följer i allt väsentligt rättegångsbalkens bestäm-

melser om vittnesförhör.

Var och en som inte är part i målet får höras som vittne. Från vittnesplikten är vissa personkategorier befriade med hänsyn till släktskap, tystnadsplikter eller förhållanden av

liknande slag.

Den som utan giltigt skäl vägrar att vittna får föreläggas

vite eller hållas i häkte under längst tre månader.

, . ”'.'. '_1. .;... '.'.

m 1

*.." 'x” '.. I 1- ”H*. HIP—”_

15. FÖRUNDERSÖKNING I BROTTMÅL 15.1 Förundersökningens ändamål

Bestämmelser om förundersökning finns i 23 kap. rättegångs—

balken, RB, och i förundersökningskungörelsen (l947:948).

Ändamålet med förundersökningen är att utreda om ett brott har blivit begånget, vem som kan misstänkas för brottet samt om det finns tillräckliga skäl för åtal mot en ndsstänkt. Förundersökningen skall alltså ge underlag för ett åtalsbe— slut. Med hänsyn till RB:s krav på rättegångsförhandlingens muntlighet, koncentration och omedelbarhet är förundersök— ningens uppgift också att förbereda rättegången vid domstol så att bevisningen vid huvudförhandlingen kan förebringas i ett sammanhang. Förundersökningen skall också ge den miss— tänkte inblick i åklagarens bevismaterial och möjlighet för

honom att få detta justerat och kompletterat.

Det kan ibland som ett led i en förundersökning bli aktuellt att tillgripa s.k. tvångsmedel, personella och reella. De personella tvångsmedlen består i att en person berövas sin frihet eller utsätts för en annan åtgärd som inskränker hans rörelsefrihet. De reella tvångsmedlen inskränker den normala

förfoganderätten över viss egendom.

15.2 Inledande av förundersökning m.m.

Förundersökning skall inledas så snart det på grund av angi— velse eller av annat skäl finns anledning att anta att brott

som hör under allmänt åtal har förövats.

Förundersökningen omfattar i regel två stadier. Under det första sker efterforskning för att fastställa om brott har förövats och vem som i så fall kan misstänkas för det. Det andra stadiet omfattar den utredning som äger rum så snart någon bestämd person har blivit misstänkt för brottet. Grän- sen mellan de båda stadierna markeras således av den tidpunkt

då misstankarna koncentreras till en viss person.

Spanings- och efterforskningsarbetet sker genom polismyndig- hetens försorg. Så snart någon skäligen kan misstänkas för brottet skall åklagaren ta över ledningen av förundersök— ningen, såvida saken inte är av enkel beskaffenhet. Överta- gandet markeras genom att målet diarieförs hos åklagarmyndig— heten. Vid grova brott bör polisen dock redan under spanings— stadiet hålla åklagaren underrättad om utredningen.

Riksåklagaren (RÅ) och rikspolisstyrelsen (RPS) har i samråd utarbetat anvisningar som anger när ett brottmål skall anses vara av enkel beskaffenhet (RÅ:s cirkulär C 1:95). Anvis- ningarna upptar ett stort antal brott, t.ex. ringa misshan- del, våldsamt motstånd, tillgrepp av fortskaffningsmedel, stöld, brott enligt trafikbrottslagen m.m. Åklagaren skall dock alltid inträda som undersökningsledare, om tvångsmedel skall användas eller offentlig försvarare förordnas, liksom vid särskild åtalsprövning eller då det f.ö. föreligger sär- skilda skäl. Sådana särskilda skäl kan vara att målet är svårbedömt eller att utredningen är av sådan art och omfatt-

ning att en åklagare bör leda förundersökningen.

Åklagaren får som undersökningsledare anlita biträde av po— lismyndighet. Utredningsarbetet sker därför huvudsakligen genom polismyndighetens försorg. Genom funktionen som under- sökningsledare kan dock åklagaren försäkra sig om att utred- ningen bedrivs på ett sådant sätt att den kan ligga till grund för ett beslut i åtalsfrågan.

Förundersökningen avslutas i regel genom att åklagaren beslu— tar om åtal skall väckas eller inte. En särskild form av beslut är de som åklagaren meddelar — när förutsättningar för åtal i och för sig finns — enligt särskilda regler om åtals— underlåtelse t.ex. när gärningsmannen är under 18 år eller

brottet inte skulle föranleda annan påföljd än böter.

15.3. Objektivitet, hänsyn och skyndsamhet

Objektivitetsprincipen gäller även vid förundersökning. Vid en förundersökning skall beaktas även omständigheter som är gynnsamma för den misstänkte, och bevis som talar till den misstänktes förmån skall tas till vara. Det allmännas intres— se kräver inte bara att den som har begått ett brott blir överbevisad utan i än högre grad att någon okyldig inte blir fälld.

Under en förundersökning måste man beakta att en misstänkt kan vara oskyldig även om han har erkänt brottet. Det är ofta inte möjligt att under en förundersökning undvika åtgärder som hos utomstående kan framkalla misstankar om att någon som senare visar sig vara oskyldig har begått brott. Förundersök— ningen skall därför bedrivas så att ingen i onödan utsätts för misstanke. Förhör på t.ex. en arbetsplats kan hos den hördes arbetskamrater väcka oberättigade misstankar. Hänsynen kräver vidare att ingen i onödan utsätts för kostnad eller

olägenhet.

Förundersökningen skall vidare bedrivas så skyndsamt som omständigheterna medger. Detta är av betydelse med hänsyn såväl till förundersökningens effektivitet som till vikten av att samhällets reaktioner följer i så nära anslutning till

brottet som möjligt.

15.4. Förhör och vittnesplikt

Den utredningsverksamhet, som polis- och åklagarmyndigheterna bedriver under förundersökningen, tar sig olika former. Myn- digheterna försöker skaffa sig en bild av vad som har hänt genom att göra direkta iakttagelser på brottsplatsen, ta hand om och analysera föremål och annat material med anknytning till saken samt höra personer som kan tänkas sitta inne med upplysningar av betydelse för utredningen. Med andra ord vilar förundersökningen i hög grad på att enskilda och andra myndigheter medverkar i utredningsarbetet. Detta är ett av skälen till att polis och åklagare får använda tvångsmedel och andra säkerhetsåtgärder i betydligt större utsträckning än vad som är tillåtet inom andra grenar av statens verksam-

het.

Under förundersökningen får förhör hållas med envar som antas kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. Bestäm— melsen gäller både personer som är misstänkta för brott och andra, t.ex. de som kan vittna i saken. När det gäller dessa senare är det inte fråga om vittnesförhör i RB:s mening. Någon edgång förekommer inte och en person som hörs under förundersökningen kan inte straffas för en lögnaktig utsaga. De enda medel som står till förfogande för att förmå någon att medverka vid förhör under förundersökningen är medtagande

resp. hämtning till förhör samt kvarhållande för förhör.

Det finns inga bestämmelser som anger var ett förhör bör äga rum. Undersökningsledaren eller den polisman som har fått i

uppdrag att hålla förhöret beslutar om detta. Vanligast är

att förhör hålls i förhörsledarens tjänsterum. I enklare mål kan förhör även ske per telefon. Telefonförhör hålls också i andra mål när det gäller att komplettera eller kontrollera

uppgifter från ett tidigare förhör.

En person som skall höras under en förundersökning brukar i god tid kallas till förhöret. Förhör utan föregående kallelse

sker dock om det skulle vara lämpligt från utredningssyn—

punkt.

Om den person som har kallats uteblir från förhöret utan giltig orsak, kan han hämtas, oavsett vilket brott utred- ningen gäller. En förutsättning är dock att våglängden mellan förhörsplatsen och den plats där han bor eller fanns när han tog emot kallelsen inte är längre än 50 km. I annat fall brukar förhörsledaren antingen själv resa till den kallade

personens bostadsort eller låta polismyndigheten på platsen

hålla förhöret.

Hämtning får i vissa fall ske utan föregående kallelse. Det gäller personer som kan antas nonchalera en kallelse, undan- röja bevis eller på annat sätt försvåra utredningen. Det

krävs dock att fängelse ingår i straffskalan för brottet.

Beslut om hämtning fattas av undersökningsledaren. I vissa fall - bl.a. vid fara i dröjsmål — får hämtning beslutas av

förhörsledaren.

En person som är närvarande på en brottsplats är skyldig att på tillsägelse av polisman följa med till förhör oberoende av om han är misstänkt eller inte. Om han utan orsak vägrar att följa med, får polismannen ta med honom till förhör. Förhöret skall hållas omedelbart.

Vid medtagande till förhör liksom vid hämtning får det våld användas som med hänsyn till omständigheterna kan anses för-

svarligt.

En person som hörs under en förundersökning är skyldig att stanna kvar för förhör på t.ex. en polisstation under högst sex timmar. För den som kan misstänkas för brott får tiden utsträckas ytterligare sex timmar, alltså till tolv timmar,

om det är av synnerlig vikt.

Vid ett förhör får inte användas hot, tvång, uttröttning eller löften och förespeglingar. Det är inte heller tillåtet att redvetet använda oriktiga uppgifter. Förhörsledaren får således inte felaktigt påstå t.ex. att en medgärningsman erkänt brottet eller att polisen hittat föremål eller hand—

lingar som avslöjar den misstänkte.

Vägrar ett vittne att yttra sig under förundersökningen kan undersökningsledaren under vissa omständigheter begära förhör med vittnet inför domstol. vittnet hörs då under ed och un- derkastas därmed de tvångsmedel som kan komma till användning vid sådana förhör, dvs. vitesföreläggande och häktning. Vida- re kan vittnesförhör äga rum inför domstol om det är av syn- nerlig vikt att någon redan under förundersökningen hörs som vittne. Enligt motiven kan detta vara fallet om någon under förundersökningen har lämnat uppenbart oriktiga eller ofull- ständiga uppgifter eller om det är av stor betydelse att ett viktigt förhållande blir fastställt genom vittnesmål inför

domstol.

vittnesförhör under förundersökningen får endast äga rum om den som skall höras är skyldig att vittna i händelse av åtal. Bestämmelsen är således inte tillämplig på målsägande eller misstänkt. Förhör får inte heller äga rum förrän en viss

person är misstänkt för brottet.

Från de nu nämnda förhören bör man skilja bevisupptagning för framtida säkerhet. Här är det inte fråga om förhör som ett led i förundersökningen utan om bevisning som sannolikt inte kommer att kunna tas upp under en huvudförhandling. Det kan t.ex. vara fråga om ett vittne som är svårt sjukt eller skallresa utomlands under en längre tid. Bevisupptagning i

förväg kan begäras av både undersökningsledaren och den

misstänkte.

15.5. Medverkan av sakkunnig

Undersökningsledaren har rätt att anlita sakkunnig. I vissa fall — exempelvis när det gäller att skaffa in ett utlåtande beträffande en misstänkt persons sinnesbeskaffenhet — måste undersökningsledaren vända sig till rätten, om han vill få en sakkunnig utsedd. I övriga fall kan undersökningsledaren välja mellan att själv utse sakkunnig eller att hos rätten

göra framställning härom.

15.6 Den misstänkte och hans försvar

I RB läggs stor vikt vid att den misstänkte redan under för- undersökningen skall ha möjlighet till ett effektivt försvar. En förutsättning för detta är att han i ett tidigt skede får reda på vad han är misstänkt för. Så snart någon är skäligen misstänkt för ett brott skall han underrättas om misstanken när .an hörs. Samtidigt skall han underrättas om att han har rätt att anlita försvarare samt att offentlig försvarare

under vissa förutsättningar kan förordnas honom.

Det är av stor betydelse att den misstänkte och hans försva— rare får tillgång till utredningsmaterialet. Åtal får inte beslutas förrän den misstänkte och försvararen har fått del av allt material från förundersökningen, och de skall också ha haft tillfälle att gå igenom materialet och att komma med invändningar eller begära ytterligare åtgärder. En sådan

begäran skall bifallas, om det kan antas att den begärda

åtgärden är av betydelse för utredningen.

15.7. Tvångsmedel enligt RB 15.7.1 Inledning

Termen tvångsmedel används inom juridiken i flera olika bety- delser. De tvångsmedel som kommer att beskrivas här är de åtgärder som anges som tvångsmedel i 24-28 kap. RB. Dessa åtgärder är gripande, anhållande, häktning, övervakning, reseförbud, anmälningsskyldighet, kroppsvisitation, kroppsbe— siktning, tagande av blodprov och tagande av fingeravtryck och fotografi (personella tvångsmedel) samt kvarstad, beslag, avstängande av byggnad, rum eller område och husrannsakan

(reella tvångsmedel).

Tvångsmedlen kommer främst till användning under förundersök— ningen. Om tvångsmedlen inte används med tillräcklig skynd— samhet förfelar de oftast sin uppgift. Den misstänkte hinner ge sig av eller hålla sig undan, bevis och föremål av bety— delse kan undanröjas osv. Beslut om tvångsmedel kan dock

meddelas även sedan åtal väckts.

Beslut om tvångsmedel fattas i princip endast av rätten eller åklagaren. Vid fara i dröjsmål får i vissa fall polisman besluta om tvångsmedel. Det vanliga är att en myndighet be- slutar om tvångsmedel, medan en annan myndighet, vanligen

polismyndigheten, svara för verkställigheten. 15.7.2 Häktning Av tvångsmedlen är häktning det mest ingripande. Häktning

innebär att den misstänkte under den tid som förundersök—

ningen och/eller huvudförhandlingen pågår och längst tills

lagakraftägande dom föreligger berövas sin frihet och hålls i

förvar.

Den allmänna förutsättningen för häktning är att någon är på sannolika skäl misstänkt för brott. Sannolikheten behöver inte vara så stark att man med säkerhet kan räkna med en fällande dom. Vidare förutsätts för häktning att på brottet kan följa fängelse i ett år eller däröver. Domstolen måste dock ta hänsyn till vilket straff den misstänkte kan komma att dömas till. Om det finns skäl att anta att straffet inte

blir svårare än böter, får häktning inte ske.

Häktning är aldrig obligatorisk. Om minimistraffet är fängel- se i två år eller däröver skall häktning dock ske om det inte är uppenbart att anledning därtill saknas.

För att en person skall kunna häktas krävs vidare att vissa särskilda omständigheter föreligger. Man brukar tala om de

s.k. häktningsgrunderna, nämligen flyktfara, kollusionsfara och fara för återfall i brott.

Flyktfara innebär att det finns risk för att den misstänkte ger sig iväg från hemorten eller att han på annat sätt håller

sig undan.

Med kollusionsfara förstås att det finns risk för att den misstänkte undanröjer bevis eller att han på annat sätt för- svårar utredningen. Det kan vara fråga om att förstöra eller gömma undan handlingar som är viktiga som bevis eller att övertala vittnen att lämna en för den misstänkte gynnsam

berättelse osv.

Återfallsfara föreligger "om anledning förekommer att den

misstänkte fortsätter sin brottsliga verksamhet".

Vid sidan av de nu nämnda huvudfallen finns några specialfall

då häktning kan ska för brott av lindrigare art. 15.7.3 Anhållande och gripande

Beslut om häktning meddelas av allmän domstol. I avvaktan på rättens beslut kan den misstänkte anhållas. Anhållningsbeslut meddelas av åklagaren. Förutsättningarna för anhållande är desamma som för häktning. Anhållande kan dock i ett fall ske utan att det finns fulla skäl för häktning, nämligen om det är av synnerlig vikt att en misstänkt tas i förvar i avvaktan

på ytterligare utredning.

De speciella fall då häktning får beslutas oberoende av brot-

tets beskaffenhet gäller även för anhållande.

Ett anhållningsbeslut föregås i regel av ett gripande. Det innebär att den misstänkte grips och hålls i förvar. Ett gripande utförs vanligen av en polisman när anhållningsskäl

finns men beslut om anhållande inte utan fara kan avvaktas.

Den anhållne skall få besked om vilket brott han är misstänkt för samt grunden för anhållandet. Han skall vidare hållas i förvar. Vanligast är att han förvaras i polisarrest eller

häkte.

Senast dagen efter den då åklagaren fattat anhållningsbeslu- tet skall han bestämma om han skall begära den anhållne häk- tad eller frige honom. I fråga om personer som har anhållits i sin frånvaro räknas tiden från dagen för det förhör som hållits i anslutning till gripandet. Det är dock vanligt att ytterligare utredning behövs för att åklagaren skall kunna avgöra om den anhållne skall begäras häktad eller friges. Åklagaren får då vänta med sitt beslut till senast femte dagen efter anhållningsbeslutet. Sker ingen häktningsfram- ställning inom denna tid, skall den anhållne friges.

sou 1986:39 243 15.7.4 Häktningsförhandling

När en framställning om häktning har kommit in till rätten skall häktningsförhandling äga rum "så snart ske kan" eller

senast fjärde dagen därefter.

Skall huvudförhandling hållas inom en vecka från dagen för häktningsframställningen, kan förhandling i häktningsfrågan

ske i samband med huvudförhandlingen.

Om rätten beslutar om häktning skall den, om åtal inte redan har väckts, bestämma den tid inom vilken åtal skall väckas. Denna tid får inte bestämmas längre än som finnes "oundgäng— ligen nödvändig". Om den utsatta tiden överstiger två veckor, skall rätten så länge den misstänkte är häktad och till dess åtal väcks hålla ny häktningsförhandling med högst två vec— kors mellanrum. Vid större utredningar kan därför flera s.k. omhäktningar bli nödvändiga. Rätten kan dock bestämma längre tid mellan omhäktningarna om en förhandling inom den angivna tiden skulle vara utan betydelse t.ex. när den anhållne un-

dergår rättspsykiatrisk undersökning.

En häktningsframställning är i princip offentlig. Förhand- lingen kan dock hållas inom stängda dörrar, med hänsyn till

bestämmelser om sekretess. 15.7.5 Reseförbud och anmälningsskyldighet

Reseförbud och anmälningsskyldighet är tvångsmedel som utgör alternativ till häktning. Reseförbud innebär ett förbud för den misstänkte att utan tillstånd lämna en viss vistelseort. Anmälningsskyldighet innebär föreskrift för den misstänkte att på vissa tider anmäla sig hos viss polismyndighet. Rese- förbudet kan vara förenat med en särskild föreskrift, t.ex.

att den misstänkte vissa tider skall vara tillgänglig i sin

bostad eller på sin arbetsplats. I samband med att reseförbud

meddelas omhändertas också den misstänktes pass.

Reseförbud kan förenas med anmälningsskyldighet. I övrigt

gäller samma bestämmelser för båda tvångsåtgärderna.

En förutsättning för reseförbud är att någon är skäligen misstänkt för ett brott. Det är alltså här fråga om en svaga— re misstanke än vid häktning som kräver "sannolika skäl". Vidare skall på brottet kunna följa fängelse. Vid häkting krävs normalt att på brottet kan följa fängelse i ett år eller däröver. Reseförbud kan ersätta häktning om det skäli- gen kan befaras, att den misstänkte avviker eller på annat sätt undandrar sig lagföring eller straff men det i övrigt

inte finns anledning att häkta honom.

Oberoende av brottets beskaffenhet kan reseförbud beslutas

om det kan antas att den misstänkte ger sig av fran landet

för att komma undan lagföring eller straff.

Reseförbud beslutas av åklagaren eller rätten. Om reseförbu— det har meddelats av åklagaren, får den misstänkte begära att

rätten prövar förbudet.

När rätten beslutar reseförbud eller fastställer sådant be— slut skall den bestämma en viss tid, inom vilken åtal skall vara väckt. Har förbudet beslutats av åklagare, skall åtal vara väckt senast inom en månad från det reseförbudet medde— lades. Rätten får medge förlängning av tiden. Väcks inte åtal eller begärs inte förlängning inom den angivna tiden, skall

reseförbudet omedelbart hävas.

Om den misstänkte överträder reseförbudet eller åsidosätter villkor som är förenat med förbudet, skall han genast anhål-

las eller häktas.

15.7.6. Kroppsvisitation och kroppsbesiktning

Andra tvångsmedel av s.k. personell natur är kroppsvisitation och kroppsbesiktning.

Kroppsvisitation innebär en undersökning av de kläder som någon bär på sig för att få tag i föremål som kan tas i be— slag, t.ex. stöldgods eller brottsverktyg. Kroppsvisitation får ske på annan än den misstänkte endast om "synnerlig an—

ledning förekommer" att man skall finna föremål som kan tas i

beslag eller som är av annan betydelse för utredningen.

Kroppsbesiktning innebär en undersökning av själva kroppen

och får endast företas på den misstänkte.

Både kroppsvisitation och kroppsbesiktning förutsätter att

misstanke föreligger om brott på vilket kan följa fängelse.

Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning beslutas av undersök- ningsledaren, åklagaren eller rätten. Om det är "fara i

dröjsmål", får även en polisman fatta ett sådant beslut.

En person som är häktad eller anhållen måste finna sig i att fotografi och fingeravtryck tas på honom. Han kan även under— kastas "annan dylik åtgärd", t.ex. hårprov, fotavtryck och

handavtryck.

15.7.7. Kvarstad

Det tvångsmedel som används för att säkra betalningen av

t.ex. böter, skadestånd eller annan ersättning är kvarstad.

Förutsättningarna för att kvarstad skall få användas är att någon är "skäligen misstänkt" för brott och att det finns risk för att den misstänkte genom att avvika, skaffa undan

egendom eller på annat sätt undandrar sig att betala böter,

värdet av förverkad egendom, eller annan ersättning till det allmänna eller skadestånd eller annan ersättning till mål— sägande som kan antas komma att ådömas honom. Kvarstad kan läggas på så mycket att den ndsstänktes egendom som svarar

mot skulden.

I beslut om kvarstad bestäms inte vilken egendom, som åtgär- den skall avse, utan endast att egendom motsvarande ett visst värde skall beläggas med kvarstad. Verkställigheten beslutas och genomförs av kronofogdemyndigheten enligt reglerna i

utsökningsbalken .

Kvarstad syftar till att säkerställa betalning. Den misstänk- te kan därför undvika tvångsmedlet genom att ställa säker—

het.

Kvarstad beslutas av rätten på yrkande av åklagaren eller målsäganden. Sedan åtal har väckts får rätten även självmant

ta upp frågan.

I avvaktan på rättens beslut kan undersökningsledaren eller

åklagaren ta lös egendom i förvar.

När åklagaren har beslutat att ta viss egendom i förvar skall han "så snart ske kan" eller senast på femte dagen hos rätten lämna in en begäran om kvarstad. Rätten skall sedan på fjärde

dagen efter det att begäran har kommit in hålla förhandling.

Beslutas om kvarstad vid en särskild förhandling skall rätten bestämma inom vilken tid åtal senast skall vara väckt. Om inte åtal väcks i tid och begärs inte heller förlängning av

åtalstiden, skall rätten omedelbart häva kvarstaden.

15.7.8. Beslag

Vid förundersökning är det ofta viktigt att undersökningsle- daren får tillgång till föremål och skriftliga handlingar som kan ha betydelse som bevis. Det tvångsmedel, som kommer till användning för detta ändamål är beslag. Beslag används också

för att ta hand om stöldgods och förverkad egendom.

.

Om det ”skäligen kan antagas” att ett föremål eller en skriftlig handling kan ha betydelse för utredningen av ett brott får det tas i beslag. Detsamma gäller om föremålet eller handlingen avhänts någon genom brott eller är förverkat

på grund av brott.

Beslag kan användas oberoende av brottets beskaffenhet. Den handling eller det föremål som skall tas i beslag behöver inte finnas hos den misstänkte. Vem som innehar föremålet eller handlingen saknar betydelse. Det behöver inte föreligga misstankar mot någon viss person för att ett beslag skall

kunna göras.

Beslut om beslag fattas av undersökningsledaren eller åklaga— ren. Den som drabbats av ett beslag kan begära rättens pröv— ning. Rätten kan även ta upp frågan om beslag efter särskilt yrkande från undersökningsledaren eller åklagaren. Vidare kan rätten självmant besluta om beslag när det är fråga om före- mål eller handlingar som "företes vid rätten eller eljest är

tillgängliga för beslag".

Det är inte alltid möjligt att avvakta beslut om beslag från åklagare eller rätten. En polisman har därför möjlighet att ta i beslag föremål som påträffas i samband med t.ex. gripan- de, husrannsakan, kroppsvisitation eller annars vid "fara i

dröjsmål".

När beslag har beslutats av undersökningsledaren eller åkla— garen skall åtal vara väckt senast inom en månad efter det att beslaget har verkställts. Om värdet av det beslagtagna föremålet understiger ettusen kronor gäller dock inte denna tidsgräns. I fråga om räkenskapsmaterial tillämpas enmånads—

regeln.

Då rätten förordnar om beslag eller fastställer verkställt beslag skall den också bestämma den tid inom vilken åtal

skall vara väckt.

Väcks inte åtal inom föreskriven tid eller begärs inte för—

längning av tiden hos rätten, skall beslaget hävas.

Vissa inskränkningar gäller i fråga om beslag av skriftliga

handlingar.

Beslag av skriftlig handling får inte ske om handlingen inne— has av personer som enligt 36 kap. 5 $ RB är underkastade viss tystnadsplikt och handlingen kan antas innehålla något som omfattas av tystnadsplikten. Detsamma är fallet om hand— lingen innehas av den till förmån för vilken tystadsplikten gäller. Har däremot handlingen kommit i någon annan persons händer, kan handlingen beslagtas. De personer som enligt 36 kap. 5 $ RB inte är skyldiga att vittna och således har tyst— nadsplikt är vissa ämbets— och tjänstemän samt advokat, läka— re, sjuksköterska m.fl. och deras biträden. Detsamma gäller för rättegångsombud, biträde eller försvarare under förut— sättning att det inte är föreskrivet svårare straff än

fängelse i två år för det aktuella brottet.

Skriftliga meddelanden mellan den misstänkte och sådana nära anhöriga till honom, som enligt lag inte är skyldiga att vittna, får inte heller tas i beslag. Förbudet gäller om handlingen finns hos den misstänkte eller en anhörig till

honom. Skriftliga meddelanden mellan anhöriga inbördes får

inte heller tas i beslag. Syftet med bestämmelserna är att skydda förtroligheten mellan nära anhöriga. Skriftliga medde- landen mellan den misstänkte och anhöriga samt mellan anhöri— ga inbördes kan emellertid tas i beslag, om minimistraffet för brottet är två år. Vid allmänfarliga brott, högmålsbrott och brott mot rikets säkerhet kan beslag ske oberoende av

påföljden för brottet.

Brev, telegram eller andra försändelser — även paket — som finns hos post— eller telegrafverket får tas i beslag om på brottet kan följa fängelse i ett år eller däröver. Vidare skall försändelsen kunna tas i beslag hos nottagaren med

hänsyn till de inskränkningar som tidigare har nämnts.

En handling som tas i beslag får inte närmare undersökas av annan än rätten, undersökningsledaren eller åklagaren. Sak— kunnig eller annan, som anlitas för utredningen, kan emeller— tid få granska handlingen. Om den som verkställer beslaget inte får undersöka handlingen, skall han försegla den. Hand— lingen skall sedan undersökas så snart som möjligt. Om inne— hållet i en försändelse kan meddelas mottagaren, skall av—

skrift eller utdrag ur handlingen skickas till honom.

15.7.9. Husrannsakan

Husrannsakan innebär ingrepp i hemfriden som under vissa

förutsättningar får företas av polis eller åklagare.

Om det finns anledning misstänka att ett brott har begåtts, får husrannsakan göras i hus, rum eller slutet förvarings—

ställe för att söka efter föremål som kan tas i beslag och

för att utröna omständighet som kan vara av betydelse för

utredningen.

Husrannsakan för att söka efter föremål får inte ske när det

är fråga om bötesbrott. Husrannsakan för att söka efter en

person, som skall gripas, anhållas, häktas eller hämtas till förhör och likande får ske utan särskilt krav på brottets beskaffenhet. Endast om husrannsakan sker för eftersökande av den som skall delges stämning i brottmål krävs att fängelse är stadgat för brottet. Den eftersökte behöver inte heller vara den som är misstänkt för brottet även om detta är det vanligaste. Målsägande och vittne kan också eftersökas för att t.ex. hämtas till förhör eller till förhandling inför rätten. Sker husrannsakan hos annan person än den som söks, krävs dock "synnerlig anledning" för misstanken att den som söks uppehåller sig där. Detsamma gäller när husrannsakan sker hos annan person än den misstänkte, för att söka efter

föremål.

Husrannsakan kan ske i hus, rum eller slutet förvaringsstäl— le. Med hus menas inte endast boningshus utan också ekonomi—

byggnader, fabriker, magasin o.d.

Husrannsakan beslutas i regel av undersökningsledaren eller åklagaren. Rätten kan också fatta beslut om husrannsakan men

det förekommer sällan.

Husrannsakan skall genomföras så hänsynsfullt som möjligt. Låst rum eller förvaringsställe får om det är nödvändigt öppnas med våld. Husrannsakan får i princip företas endat mellan klockan 06 och klockan 21. Den får dock äga rum andra

tider på dygnet om det finns särskilda skäl.

Husrannsakan genomförs ofta överraskande. Någon underrättelse att husrannsakan skall äga rum behöver nämligen inte sändas ut. Ett trovärdigt vittne bör helst närvara vid förrätt— ningen. Även den som som blir utsatt för husrannsakan skall ha möjlighet att närvara liksom hans hemmavarande husfolk. Husrannsakan får dock inte fördröjas för att de personer det gäller inte går att få tag i. Om husrannsakan har skett utan att sådan person varit närvarande, skall han i efterhand

16. FRAMFÖRDA SYNPUNKTER 16.1 Inledning

I detta kapitel redovisas till en början vissa motioner i riksdagen, som tar upp frågor om bevissäkringslagen för skat— te— och avgiftsprocessen (1975:1027). Därefter återges från ämbetsberättelserna uttalanden av JO om tillämpningen av Skatteförvaltningens utredningsbefogenheter. Det följande avsnittet innehåller utdrag ur JO:s beslut l984:l "JO om moderna efterforskningsmetoder i skatte— och kronofogdemyn— digheternas verksamhet — en undersökning av laglighet och lämplighet". Vidare redovisas vissa synpunkter från den inom riksskatteverket upprättade rapporten l983:l "Skatter och skattekontroll; Förutsättningar för en effektiv kontrollverk— samhet". Slutligen återges det huvudsakliga innehållet i skrivelser från Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund till regeringen vilka skrivelser har lämnats

över till USS—utredningen.

16.2 Vissa motioner och riksdagsbehandlingen av dem

I riksdagen har vid olika tillfällen väckts motioner som har tagit upp bevissäkringslagen för skatte— och avgiftsprocessen (1975:1027). I motionerna har begärts både en total översyn

av lagen och begränsade ändringar i den.

I motionerna l976/77:604, 1983/84e947 och 1984/85z4ll avsåg

yrkandet en total översyn av lagen.

I motionerna l976/77:936, l978/79z498, 1982/83:166, 1983/84: 479 och l984/85:310 begärdes ändringar i lagen så att den endast tillämpades vid skälig misstanke om brott och att beslut om säkringsåtgärd endast skulle få fattas av skatte—

domstol i första instans.

Motionen 1983/84z2172 innehöll nyssnämnda yrkande om att säkringsåtgärd skulle förutsätta domstolsbeslut.

I motionen 1984/85:455 hemställdes att lagen skulle ändras så att den enskildes ställning stärks.

Skatteutskottet anförde vid sin behandling av motionerna l976/77:604 och 936 bl.a. följande (SkU l977/78:lO s. 4).

)

Bevissäkringslagen trädde i kraft den 23 december 1975 och torde enligt riksskatteverkets uppfattning ha haft en betydande preventiv verkan. Den har nämligen hittills tillämpats endast i ett fåtal fall, företrädesvis för beslag av bevismaterial. Enligt vad utskottet erfarit har den praktiska tillämpningen inte heller medfört svårigheter vare sig för de granskade eller för kon— trollmyndigheterna. Utskottet bortser då från att grund— lagsreglerna om anonymitetsskydd hos massmediaföretag medfört vissa problem vid taxeringsrevision hos tid— ningsföretag. Denna fråga är emellertid redan uppmärk— sammad inom riksskatteverket. Det bör också framhållas, att man i de uppmärksammade fall, där kritik riktats mot kontrollmyndigheternas och åklagarmyndigheternas hand— läggning av utredningar om misstänkta skattebrott, in— riktat kritiken på förhållanden som ligger utanför be— vissäkringslagens tillämpningsområde.

Mot bakgrund härav och innan ytterligare erfarenheter av den nya lagstiftningen vunnits är utskottet inte berett tillstyrka en allmän översyn av bevissäkringslagen. Utskottet vill emellertid i detta sammanhang erinra om sitt uttalande i betänkandet SkU 1975/76:12 att riks— skatteverket noggrant bör följa tillämpningen av lag— stiftningen och föreslå de ändringar som kan bli nödvän— diga. Utskottet avstyrker således bifall till utred— ningsyrkandet i motionen l976/77:604.

Utskottet behandlar härefter yrkandet i motionen 1976/77z936 att bestämmelserna i bevissäkringslagen endast skall få tillämpas om skälig misstanke om skatte— brott föreligger. Ett liknande motionsyrkande avslogs av riksdagen, när propositionen med förslag till bevissäk— ringslag behandlades 1975. Utskottet (SkU 1975/76:12) erinrade därvid bl.a. om att i de fall misstanke om skattebrott föreligger kunde straffprocessuell förunder— sökning igångsättas, varvid betydligt mer ingripande tvångsmedel än enligt bevissäkringslagen kunde komma i fråga. I de situationer då bevissäkringslagen var avsedd att tillämpas fanns, framhöll utskottet, ofta inte an— ledning misstänka brott, utan syftet med säkringsåtgär— derna var att granskningsmyndigheterna omedelbart skulle få tillgång till räkenskaper och annat bevismaterial, som den granskade var skyldig att förete för kontroll men utan godtagbar anledning vägrade att utlämna.

Utskottet har inte funnit anledning att ändra sin upp— fattning och avstyrker således bifall till berörda yr— kande i motionen 1976/77z936.

Beträffande yrkandet i samma motion att endast länsskat— terätten bör få besluta om säkringsåtgärd vill utskottet framhålla, att behov av en sådan åtgärd ofta kan konsta— teras först sedan granskningen påbörjats, varför det i regel är omöjligt att i förväg avgöra om tvångsmedel kan bli nödvändiga för att få tillgång till erforderligt kontrollmaterial. Eftersom de situationer då säkringsåt— gärder aktualiseras fordrar ett snabbt ingripande, om syftet med åtgärderna inte skall förfelas, är det enligt utskottets mening angeläget att säkringsåtgärd kan be— slutas och verkställas utan dröjsmål. Beslutanderätten rörande andra säkringsåtgärder än eftersökning i privat— utrymme bör därför tillkomma granskningsledaren och inte länsskatterätten.

Med det anförda avstyrker utskottet bifall till motionen 1976/77z936 även i denna del.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.

Vid sin behandling av övriga motioner hänvisade skatteutskot— tet i sina betänkanden (SkU l978/79:4O s. 3, l982/83:49 s. 7, l983/84:35 5.49 och 1984/85z48 s. 4) till sina uttalanden i SkU l977/78:lO. De senaste årens betänkanden har därjämte

innehållit en erinran om att USS—utredningen erhållit rege—

ringens uppdrag att utvärdera erfarenheterna av bevissäk—

ringslagen för skatte— och avgiftsprocessen. I samtliga fall

har riksdagen beslutat i enlighet med utskottets hemställan.

16.3 JO:s uttalanden om tillämpningen av skatteförvalt— ningens utredningsbefogenheter

16.3.1 Skyldigheten att dokumentera vad som tillförts en utredning och skyldigheten att kommunicera sådan

dokumentation med den berörde

JO har återkommande betonat (bl.a. i 1985/86 5. 352) vikten av att skattemyndigheterna iakttar sin kommunikationsskyldig— het enligt 15 & förvaltningslagen och kritiserat de myndighe— ter som har åsidosatt denna bestämmelse. Den skattskyldige skall ha besked om innehållet i kontrolluppgifter, revisions— promemorior och andra uppgifter som har förts till ärendet av annan än honom själv innan beslut fattas. Med andra ord skall han få ta del av uppgifter som har arbetats ut inom skattead— ministrationen eller kommit från tredje man, i de fall dessa uppgifter inte stämmer överens med uppgifterna i deklaratio— nen eller om de annars är av betydelse för ett beslut i ären— det. Enligt JO bör fristen för att komma in med yttrande normalt vara 14 dagar. Minimifristen — 5 dagar — bör bibehål—

las men användas med stor försiktighet.

JO har i olika sammanhang påpekat att uppgifter som inhämtas muntligen måste dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. Det innebär bl.a. att anteckningar bör dateras och signeras innan de läggs in i akten. Detsamma gäller i fråga om iaktta—

gelser vid t.ex. taxeringsbesök.

I ett ärende (1984/85 5. 307) riktade anmälaren klagomål mot en taxeringsrevisor för att denne skulle ha besökt anmälarens hustru i bostaden under en tid av fem timmar samtidigt som anmälaren var inlagd på sjukhus. Besöket skulle enligt anmä—

laren ha varit pressande för hustrun. Taxeringsrevisorn för—

nekade vad som lades honom till last. I ärendet fanns ingen i ordnade former gjord dokumentation om besöket och dess

längd.

JO uttalade i sitt beslut i ärendet bl.a. följande.

"När det gäller förhör och andra åtgärder i samband med förundersökning enligt rättegångsbalkens regler skall enligt 20 & förundersökningskungörelsen tid och plats för företagande av åtgärderna antecknas. I förhörsproto— koll som upprättas under förundersökning antecknas re— gelmässigt tiden för när ett förhör påbörjas och avslu— tas. Jag anser att motsvarande krav på ordnat förda anteckningar om en taxeringsrevisors samtal med och besök hos den reviderade eller andra berörda personer bör uppställas. Med sådana uppgifter rutinmässigt an- tecknade i revisionsakten vinner man ökad klarhet om gången av en revision. Jag vill rekommendera riksskatte— verket och utredningen om säkerhetsåtgärder m.m. i skat— teprocessen att överväga åtgärder för att förbättra rutinerna för tidrapportering i revisionsverksamheten i enlighet med vad jag nu har sagt.”

Vill inte den som frivilligt lämnar uppgifter att hans iden- titet skall röjas för den skattskyldige, anser JO (l978/79 s. 318) att skattemyndigheterna bör avstå från att använda uppgifterna. Annars försvårar man för den skattskyldige att

bemöta eller argumentera mot beslutet.

16.3.2 Utnyttjande av tredje man som upplysningskälla

Skattemyndigheternas utnyttjande av tredje man, d.v.s. någon som lagstiftaren inte har ålagt skyldighet att lämna uppgif— ter, som informationskälla i utredningsarbetet har tagits upp av JO vid flera tillfällen.

Från Jo:s beslut 1982/83 5. 272 återges följande allmänna

synpunkter.

Det finns ingen författningsbestämmelse som förbjuder en taxeringsnämnd (eller någon annan myndighet för den delen) att använda en utomstående tredje man som infor— mationskälla. Men nämnden kan inte kräva att en sådan

tredje man skall lämna några uppgifter till nämnden. Om nämnden skall få tillgång till de uppgifter som den tredje mannen eventuellt sitter inne med, beror helt på om han eller hon är villig att lämna nämnden dem. Och villigheten att medverka i en utredning kan komma att påverkas när den tilltänkte "informatören” inser att vad som sägs kan läggas till akten i ärendet, att den som nämndens undersökning avser kan komma att—_Eå del av uppgifter som lämnas, att en part har principiell rätt till full insyn i ärendet och att någon anonymitet inte

kan påräknas.

Det är m.a.o. ganske mycket som gör tredje man — i de fall där det inte finns någon lagstadgad upplysnings— plikt — till en ganska bräcklig informationskälla. Sam—

tidigt är det ju klart att uppgifter från tredje man i vissa situationer kan lämna skattemyndigheterna värde— full hjälp i deras strävanden att åstadkomma en rättvis och riktig taxering. Vill man skapa garantier för att denna informationskälla skall kunna utnyttjas effektiva— re och säkrare återstår inget annat än att genom lag— stiftning utvidga upplysningsplikten till nya situatio— ner. Det kan här erinras om att den nya utsökningsbalken(4 kap. 15 5) har regler om tredje mans upplysnings— plikt. Jag menar att man allvarligt bör överväga regler av den typen även på skattelagstiftningens område.

Jag vill här säga att skattemyndigheterna enligt min mening definitivt inte bör använda den här utredningsme— toden när det är fråga om att få information om t.ex. en persons levnadsförhållanden eller andra frågor där det kommer in betydande moment av värderingar, uppskatt— ningar eller omdömen. Skall utomstående tredje män till— frågas av skattemyndigheterna bör det som jag ser det röra konkreta saker. Jag anser dock inte att taxerings— nämnden och dess ledamöter själv bör göra sådana för— fragningar - jag bortser då från frågor till kategorin arbetsgivare etc. enligt vad jag nyss sagt och från situationer där nämnden på detta sätt enkelt kan agera till den skattskyldiges förmån. I ärenden där det i taxeringsnämnden uppkommer fråga om behovet av mera ingripande eller komplicerade utredningsåtgärder bör taxeringsnämnden göra framställning om taxeringsrevi— sion. Inom ramen för det förfarandet bör förfrågningar av den här typen kunna göras i vissa situationer.

JO:s beslut 1977/78 5. 310 avsåg en taxeringsrevision hos en bilskola. Revisorn hade skickat en förfrågan till skolans

tidigare elever om bl.a. erlagda avgifter till skolan. Ele-

verna hör inte till kretsen av uppgiftsskyldiga. En förfrågan måste i ett sådant läge enligt JO förses med en uttrycklig uppgift om att besvarandet är friviligt. Vägen att vända sig med förfrågan utanför kretsen av uppgiftsskyldiga borde en— ligt JO utnyttjas restriktivt och föregås av en kvalificerad förhandsbedömning, lämpligen av den som hade utfärdat revi—

sionsförordnandet. 16.3.3 Beslut om revision

En revision får genomföras endast beträffande den som beslu— tet om revision avser (1982/83 5. 303). Det är inte ovanligt att en revision av ett fåmansbolag mynnar ut i promemorior som avser även företagsledare och delägare utan att beslutet om revision gäller dessa. JO vill inte kritisera förfarandet, men framhåller att revisorn självfallet måste ha ett formellt förordnande för att få granska andra ekonomiska förhållanden

för delägaren etc. än sådana som har med företaget att göra.

JO:s beslut l978/79 s. 320 avsåg en funktionär hos taxerings— nämnden som hade ansett sig förhindrad att ta del av räken— skapsmaterial som hade erbjudits av den skattskyldige för att bemöta en ifrågasatt skönstaxering. Den skattskyldige hade tidigare i ärendet lämnat sin deklaration och besvarat en relativt detaljerad förfrågan från nämnden. JO ansåg att det inte var så konstigt att den skattskyldige ville åberopa sina räkenskaper. Det tedde sig direkt stötande att man vägrade ta del av materialet. Nämnden borde enligt JO granska materialet så långt att den kunde bilda sig en uppfattning om det berät— tigade i att frångå deklarationen. Det fick dock inte bli tal

om att genomföra en formlig taxeringsrevision.

16.3.4 Det material som skall tillhandahållas vid en revi—

sion

Att en granskningsman har rätt att ta del av en läkares pa— tientbok eller —kort framgår av flera JO—beslut, t.ex. 1974 s. 489 och l976/77 s. 259. JO framhåller, att det vid gransk— ning av den som tillhör en sådan yrkeskategori att han är underkastad tystnadsplikt kan vara skäl att erinra den grans— kade om innehållet i 56 $ 4 mom. TL, dvs. att det är möjligt för honom att begära att en viss handling tas undan från granskningen. Även handlingar som upprättas av ett bolags internrevisorer skall enligt JO (l978/79 s. 315) hållas till-

gängliga för granskning vid revision hos bolaget.

I ett ärende hade granskaren på eget initiativ och utan att fråga den granskade tagit fram ytterligare handlingar ur ett skåp. I sitt beslut betonar JO vikten av att en gransknings— man när kontrollen inleds klargör vilket material som skall granskas och att han och den granskade lägger fast spelreg— lerna dem emellan om hur man skall förfara om granskningsman—

nen vill ha del av ytterligare upplysningar och material. 16.3.5 Förrättningar hos enskilda

Det är enligt JO (1982/83 s. 315) självklart att myndighets— personer vid förrättningar om det begärs legitimerar sig och att de i varje fall talar om vad de heter, från vilken myn-

dighet de kommer och vilka uppgifter de har.

I ett fall hade en taxeringsrevisor i samband med en överens— kommen syn av en hyresfastighet som var avsedd att klarlägga fördelningen av kostnader för reparation och ombyggnad ett visst år gjort iakttagelser som var av betydelse även för bedömningen av värdet av fastighetsägarens förmån av hyresfri bostad ett annat år. JO kritiserade (1982/83 5. 302) revisorn för att han inte före besiktningen eller under dess gång konkret hade tagit upp även den sista frågan och alltså inte

klart och otvetydigt låtit den skattskyldige förstå under vilka förutsättningar han tog emot revisorn och vad besöket

skulle gälla.

Om taxeringsrevisioner i frånvaro av den berörde har JO utta— lat bl.a. följande (1982/83 5. 305). Två taxeringsrevisorer hade på avtalad tid för att genomföra taxeringsrevision kom— mit till de lokaler där den person, vars rörelse skulle granskas, drev sin verksamhet. Lokalerna användes också i andra personers verksamhet. Revisorerna fick tillträde till

lokalerna men den revisionen avsåg infann sig inte.

Utredningen i ärendet visade bl.a. att den ene revisorn hade bläddrat i ett telefonregister som hade upprättats av den revisionen avsåg och att revisorerna hade samtalat med dem som arbetade i lokalerna om verksamheten. Vidare hade de i revisionspromemorian antecknat att de vid besök i verksam- hetslokalerna hade kunnat konstatera att några räkenskaper

inte syntes finnas där.

JO förklarade att revisorerna skulle ha inväntat den revi— sionen avsåg. Deras uppdrag att utföra revision gav dem inte befogenheter att företa något utan att företrädare för bola— get var närvarande. De borde därför inte ha inlåtit sig i samtal med dem som uppehöll sig i lokalerna om hur verksamhe— ten där bedrevs och revisorn skulle ha avstått från att bläddra i telefonregistret. — En taxeringsrevision måste klart hållas isär från en förrättning enligt bevissäkringsla—

gen med dess särskilda krav.

I ett annat fall (1977/78 5. 281) hade i samband med taxe— ringsrevision hos en skattskyldig en annan taxeringsfunktio— när än revisorn i sin egenskap av fastighetstaxeringsnämndens ordförande besökt platsen för den skattskyldiges fritidsfas— tighet. Besöket gjordes utan föregående underrättelse och utan att den skattskyldige var närvarande. På begäran av revisorn gjordes från fönstret iakttagelser av byggnadens

inredning. Revisorn fick sedan en rapport om iakttagelserna. JO slog fast att om det vid taxeringsrevisionen ansågs värde— fullt att få reda på hur fritidsfastigheten var inredd borde man i första hand ha uppmanat den skattskyldige att själv upplåta fastigheten för besiktning och samtidigt bereda honom tillfälle att närvara (se även 1985/86 5. 352).

Kvitto på nmttagna handlingar som skall granskas vid taxe- ringsrevision skall enligt JO (1969 s. 365) lämnas omedelbart och inte först sedan de tagits med till granskarens expedi—

tion.

16.3.6 Tillämpningen av bevissäkringslagen för skatte— och

avgiftsprocessen (1975:1027)

JO har granskat en del fall som rör tillämpningen av bevis— säkringslagen. I 1982/83 5. 319 anför han bl.a. följande.

Bevissäkringslagen innehåller en komplicerad reglering. Bestämmelserna skall tillämpas av tjänstemän från olika myndigheter som har att fullgöra olika kvalificerade funktioner i sammanhanget. Dessa bestämmelser skall tillämpas i mycket känsliga, ibland dramatiska situatio— ner som fordrar både fasthet och lyhördhet för de rätts— skyddsbehov som föreligger. Det är stora krav som måste ställas på de tjänstemän som ansvarar för åtgärderna. Jag är inte beredd att, med utgångspunkt i det material som jag hittills har tagit del av, göra några mera ingå— ende uttalanden om lagens regler och dess tilllämpning. Jag vill dock understryka vikten av att förrättningar enligt bevissäkringslagen föregås av noggrann planering i samråd mellan de tjänstemän som skall delta så att var och en inför förrättningen är klar över sin roll och sina befogenheter i de olika situationer som kan tänkas uppkomma när förrättningen verkställs. Detta kan fordra ett sammanträde där länsstyrelsens och kronofogdemyndig— hetens ansvariga och i förrättningen deltagande personal gemensamt går igenom den aktuella arbetsuppgiften.

16.3.7 Tidpunkten för åtalsanmälan

Det bör enligt JO inte komma i fråga att påkalla ett straff—

processuellt förfarande för att få tillgång till uppgifter

till ledning för taxering. Åtalsanmälan är en allvarlig sak och skall föregås av noggranna överväganden. Syftet med anmä— lan får inte bara vara det att man vill få t.ex. en husrann— sakan till stånd (l978/79 s. 274).

JO har även kritiserat dröjsmål med åtalsanmälan (1967 s. 544). 16.3.8 Utnyttjande av förundersökningsprotokoll i revi—

sionspromemorior

I revisionsärenden bör man enligt JO (1984/85 5. 304) inte dra alltför stora växlar av förhör som har hållits vid en förundersökning i brottmål. Uppgifterna där lämnas i ett för de flesta ganska ovanligt sammanhang och oftast utan att den som hörs har en tanke på att vad som sägs kan komma att åbe— ropas i ett helt annat slags process, som inte ens behöver gälla honom själv. En misstänkt har dessutom inte någon san— ningsplikt. Den pressade situationen som ett polisförhör ofta innebär kan också medföra att den hörde underlåter att korri— gera sakfel, som kan synas bagatellartade i det sammanhang som förhören äger rum, eller kanske saknar betydelse i det aktuella brottmålet. Det är vidare viktigt att kontrollera att de uppgifter man använder är sådana som den förhörde har fått tillfälle att ta del av och kunnat korrigera. Att den kontrollen har gjorts bör enligt JO framgå av promemorian.

16.3.9 Anlitandet av taxeringsrevisor som sakkunnig vid

polisutredningar

Att taxeringsrevisor anlitas som sakkunnig under en polisut— redning kritiserar inte JO (l978/79 s. 280). Den sakkunskap revisorerna besitter dels rent allmänt, dels i det speciella ärendet bör utnyttjas. Inte heller har JO något att invända mot att en revisor biträder vid husrannsakan och därvid talar

om vilka handlingar som kan vara av värde för utredningen.

Därigenom undviks att onödiga handlingar tas med från för— rättningen. JO framhåller att det bör göras fullständigt klart för den, mot vilken tvångsåtgärden företas, vem skatte— revisorn är och att denne inte ingår i själva polisstyrkan. Skatterevisorn skall givetvis också uppträda så att det inte

kan uppstå någon tvekan i detta hänseende.

16.4 JO om moderna efterforskningsmetoder i skatte— och kronofogdemyndigheternas verksamhet — en undersök- ning av laglighet och lämplighet, l984:l

16.4.1 Inledning

I rubricerade beslut har JO lagt fram synpunkter på princi— perna för och metoderna i den del av skatte— och kronofogde— myndigheternas verksamhet som brukar betecknas efterforsk— ning. I beslutet behandlas inte enbart traditionella tvångs— medel som husrannsakan och bevissäkring. Där tas också upp nyare företeelser inom utredningsmetodiken som utan att vara förenade med något tvång tjänstemannen själv kan sätta in ändå av den enskilde upplevs som tvångssanktionerade, låt vara att tvånget för att förverkligas måste kompletteras med en särskild förrättning (polisiär handräckning, bevissäkring

etc.).

16.4.2 Allmänna krav och förutsättningar för tvångsmedels—

användning

JO anger att följande förutsättningar bör gälla för tvångsme—

delsanvändning. o Positivt lagstöd

o Åtgärderna skall tillgripas när det föreligger behov av dem och utan att strängare medel än som fordras för ändamålet

används (behovs— och proportionalitetsprinciperna)

o Åtgärden skall förberedas noga. I förberedelserna bör ingå att klart och entydigt ange syftet för ingripandet. Det får inte bli fråga om vad som i engelskspråkig litteratur på området brukar kallas för "a fishing—expedition" ("vi kas-

tar väl ut och ser vad vi får")

0 Kvalificerad personal skall göra ställningstagandena. Om sakkunniga biträden skall medverka (t.ex. taxeringsreviso— rer som biträder vid en polisiär husrannsakan) krävs nog— grann planering av ingripandet och klarläggande av både praktiska och rättsliga frågor och av vars och ens befogen—

heter bland de medverkande.

Det är enligt JO särskilt viktigt att syftena med åtgärderna och befogenhetsramarna omkring dem slås fast i förväg för att ingreppet skall kunna genomföras korrekt. Ju noggrannare åtgärden planeras, desto färre improvisationer tvingas man till under förrättningens gång; på så sätt minskar risken för fel och misstag samtidigt som den svåra hanteringen av över— skottsinformation underlättas. Dokumentationskravet måste

också ställas högt.

16.4.3 Frågan om tvång och samtycke

I frågan om tvång och samtycke anför JO bl.a. följande.

Regeringsformens regler i 2 kap. 6 $ förbjuder myndighe— terna att utan lagstöd göra bl.a. husrannsakan eller annat "liknande intrång". I begreppet intrång ligger att åtgärden skall vara påtvingad. Betyder det att myndighe— ter kan göra undersökningar i den fredade sfären utan lagstöd men under åberopande av att den enskilde frivil— ligt samtyckt till åtgärden?

Numera — efter införandet av regeringsformen — har på skatteområdet införts regler om myndighetsbesök hos enskilda efter träffad överenskommelse (taxeringsbesök etc.).

På rättegångsbalkens område finns sedan länge en klar reglering av frågan. I 28 kap. l 5 tredje stycket rätte—

gångsbalken står det, att samtycke inte får åberopas till stöd för husrannsakan hos den misstänkte om han inte själv begärt åtgärden. Ett antal vägledande JO—ut— talanden finns också. Den delen av saken behandlar jag inte vidare här. Inom förvaltningsrätten är läget okla— rare. Regleringen är splittrad och de regler om besök efter överenskommelse, som införts på skattelagstift- ningens område och som tillkommit i det i och för sig vällovliga syftet att "avdramatisera kontakterna mellan myndigheten och den enskilde”, föregicks inte av någon principiell, rättsligt anlagd diskussion.

Jag tycker själv inte att en ordning med myndighetsbesök efter överenskommelse innebär någon särskilt lyckad lösning vare sig principiellt eller praktiskt. Det bety— der att man klär den järnhand, som både den enskilde och tjänstemannen vet att myndigheten ändå har, i en frivil— lighetens silkesvante; den enskilde har ju inte något reellt val när tjänstemannen ber att få besöka honom vare sig myndigheten har en tvångsbefogenhet att ta till eller inte. Gränsen mellan tvång och samtycke suddas ut. Sker det blir det inte möjligt för lagstiftaren att kontrollera situationen.

Det bör vara lagstiftarens sak att vid behov införa regler om en inspektionsrätt, förhörsbefogenheter etc. Finns inte sådana regler skall metoden eller informella åtgärder av liknande slag inte användas i utredningsar— betet hos en förvaltningsmyndighet.

Min principiella uppfattning är alltså denna: besikt— ningar och liknande företeelser i den fridsskyddade sfären bör regleras som en tvångsbefogenhet. Regler om överenskommelser bör undvikas. Utan uttrycklig befogen— het till en sådan åtgärd skall den heller inte förekom—

ma.

16.4.4 Särskilda hänsynstaganden vid förvaltningsrättsliga

intrångsbefogenheter

I fråga om vilka särskilda hänsyn som bör tas vid utövandet av förvaltningsrättsliga intrångsbefogenheter anför JO bl.a.

följande.

Förvaltningsmyndigheternas arbete för att utöva tillsyn etc. skall som regel bedrivas öppet och förutsättnings—

löst. När myndigheter har fått befogenhet att göra ru— tinmässiga kontroller är det viktigt att verksamheten inte ges en alltför polisiär inriktning eller framto— ning. Kontrollerna får inte bli ett sätt att, när brottsmisstanken är för svag, gå runt de i rättegångs— balken uppställda förutsättningarna för husrannsakan. Något utrymme för razzialiknande utredningar har jag vidare svårt att finna utanför det polisiära området och vid vissa författningsreglerade trafikkontroller. Det är alltså viktigt att myndigheterna avdelar resurser för planmässig kontroll. Jag har med tillfredsställelse sett att riksskatteverket i det s.k. planprojektet är inne på sådana tankegångar. Blir det vanligare att förvaltnings— myndigheternas personal biträder vid brottsutredningar bör man tänka sig en specialreglering just för denna kontroll. Här finns ju annars risker för sammanblandning av befogenheterna.

16.4.5 Rekommendationer till lagstiftaren

JO lämnar i beslutet bl.a. följande rekommendationer till

lagstiftaren.

Man bör i lagstiftningssammanhang i högre grad än tidi— gare öppet diskutera frågorna om med vilka metoder myn— digheterna skall arbeta för att efterlevnaden av nya materiella regler effektivt skall kunna kontrolleras och ställning tas till om de metoderna kan accepteras från integritetssynpunkt.

I den nya förvaltningslag, som nu förbereds, bör anges de principer som bör gälla för myndigheternas utred— ningsverksamhet av typ efterforskning. Förvaltningslgen får inte utformas eller uppfattas som en ren servicelag. Behovs- och proportionalitetsprinciperna bör komma till klart uttryck i lagen eller dess förarbeten. Förvalt— ningsmyndigheternas vidsträckta men i dag till stor del oskrivna utredningsbefogenheter bör markeras.

Kronofogde— och skattemyndigheterna har särskilda pro— blem med kontrollen gentemot andra än kända gäldenärer. De regler som finns i utsökningsbalken utgår från att kronofogdemyndigheten har ett aktuellt mål gentemot en viss gäldenär som grund för allt sitt arbete. Den osä- kerhet som råder på området bör lagstiftaren skingra. Om kronofogdemyndigheten inom ramen för det ordinära arbe— tet enligt utsökningsbalken eller för borgenärsfunktio- nen bedöms ha behov av efterforskningsåtgärder m.m. med utgångspunkt i påträffad egendom (bilar på en parke— ringsplats, entreprenadmaskiner i skogen etc.) bör detta

klart sägas ut. Även vid tillsyn av näringsförbud aktua— liseras liknande problem.

På skattelagstiftningens område finns det ett starkt behov att utveckla en effektiv registreringskontroll, vilket bl.a. förutsätter att okända näringsidkare genom fältkontroll kan spåras upp och registreras. Lagstift- ningen bör öppna möjlighet till detta och särskild per— sonal avdelas för uppgiften.

16.5 Riksskatteverkets rapport 1983zl, Skatter och skat— tekontroll; Förutsättningar för en effektiv skatte—

kontroll I rubricerade rapport framförs bl.a. följande synpunkter.

Det finns behov av en klarare reglering av för vilka syften skatte— och avgiftskontroll får utföras. Detsamma gäller revisorns roll och medverkan i andra utredningar än rena skatteutredningar t.ex. i skattebrottsutredningar och kon— kursutredningar liksom skattemyndigheternas skyldighet att

göra åtalsanmälningar.

För att registreringskontroll skall kunna bedrivas med syfte att fånga upp näringsverksamhet som undanhålls från registre— ring, krävs att myndigheterna ges befogenhet att utföra kon—

troll utan särskilt beslut om vem som skall kontrolleras.

16.6. Skrivelser från Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund

Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund har i gemensamma skrivelser den 12 mars och 25 juni 1985 till regeringen, finansdepartementet, tagit upp frågor som rör utformningen av taxeringsrevision enligt 56 & taxeringslagen.

Skrivelserna har lämnats över till USS—utredningen.

I Skrivelserna anförs efter en redogörelse för bestämmelserna

om revision bl.a. följande.

Instituten taxeringsrevision, skatterevision och revi— sion är rättssystematiskt att klassa SOHI tvångsmedel. Beslut om dylik revision kan visserligen inte verkstäl- las på så sätt att företrädare för myndighet med våld tränger in hos enskild och där likaledes med våld bemäk— tigar sig det dokumentmaterial som skall granskas (jfr nedan om beslag och eftersökning). I stället används för taxeringsrevisionens genomförande indirekt tvång i form av vite utan någon övre gräns. Den omständigheten att man beräffande dessa slag av revision valt indirekt tvång i stället för direkt våld, förändrar inte institu— tens karaktär av tvångsmedel.

Sedan instituten taxeringsrevision, skatterevision och revision givits den utformning som här beskrivits, har Sverige i 2 kap. regeringsformen fått efterhand tämligen utförliga regler om grundläggande fri— och rättigheter. Enligt 6 5 i nämnda kapitel är varje medborgare skyddad mot husrannsakan och liknande intrång och mot undersök— ning av brev.

Taxeringsrevision är jämte övriga former av revision, såsom tvångsmedel i något skatteförfarande, ett intrång liknande husrannsakan. Ett viktigt element vid tvångs- medlets genomförande är att granska korrespondens. Med— borgarna är i. 2 kap. 6 5 regeringsformen principiellt skyddade mot intrång av denna art. Enligt 2 kap. 12 5 regeringsformen får begränsning göras i grundladsskyd— det, förutsatt att det sker genom lag. Reglerna i taxe— ringslagen och övriga skattelagar om taxeringsrevision m.fl. institut fyller detta krav. Vidare måste revi— sionsinstituten, för att utgöra ett tillåtligt intrång på det i 2 kap. 6 $ regeringsformen grundlagsskyddade området, tillgodose ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamål som föranlett varje begränsning.

Taxeringsrevisionsbeslutet har aldrig, lika litet som övriga revisionsformer, granskats mot bakgrund av de anförda grundlagsreglerna. Tvångsmedelskommittén har i sitt betänkande ”Tvångsmedel — Anonymitet - Integritet" (SOU l984:54) gjort vissa sådana bedömningar rörande ett antal andra liknande tvångsmedel, såsom husrannsakan, eftersökning och beslag, men ej tagit upp taxeringsrevi— sionen och därtill knutna institut.

Huvudändamålet med taxeringsrevision m.fl. institut, nämligen att möjliggöra kontroll av de uppgiftsskyldiga och de skattskyldiga, är givetvis godtagbart i ett de— mokratiskt samhälle i och för sig, men dock endast i den

mån anledning finns att antaga att taxeringskontrollen på något sätt befrämjas genom revisionen. En enskild icke bokföringspliktig person, som ej är skattskyldig eller uppgiftsskyldig, bör kunna åberopa nuvarande grundlagsskydd mot beslut om taxeringsrevision, därest beslutet tillkommit för att tvinga den berörde att blottlägga hela sin korrespondens. Det finns bestämda gränser för vad som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle.

Föreskrifterna om taxeringsrevision m.fl. institut måste bringas i överensstämmelse med regeringsformens rättig— hetsskyddsregler på nu angiven punkt. Därför fordras bl.a. att förutsättningarna för möjligheten att tillgri— pa tvångsmedel regleras med långt större noggrannhet, så att användningsområdet ej går utöver vad ändamålet krä— ver. Bl.a. torde bokföringspliktiga och icke bokförings— pliktiga böra behandlas på olika sätt.

Vad gäller processuella tvångsmedel måste man ställa krav på att det i lag klart anges under vilka förutsätt— ningar tvångsmedlet får tillgripas. Så görs exempelvis i 28 kap. 1—3 åå rättegångsbalken såvitt gäller husrannsa— kan. Kommunikationsprincipen måste vinna beaktande i åtminstone samma omfattning som anges i 28 kap. 7 5 rättegångsbalken såvitt gäller husrannsakan. I 27 kap. 12 & rättegångsbalken finns noggranna regler till skydd för enskilda handlingar. Någon motsvarighet till dessa regler erfordras uppenbarligen.

Vidare måste observeras Sveriges åtaganden enligt art. & Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna om envars skydd för sitt privatliv och sin korrespondens. Nuvaran— de förbud mot överklagande av beslut om revision utgör ett otvetydigt brott mot Sveriges förpliktelser enligt art. 13 nyssnämnda konvention. Enligt denna har Sverige åtagit sig att tillse att bl.a. envar, vars rätt till skydd för sitt privatliv eller sin korrespondens kränkts, skall ha effektiv möjlighet att tala å kränk— ningen inför inhemsk myndighet. Någon sådan möjlighet finns inte nu vad gäller beslut om taxeringsrevision och om övriga revisionsslag. Härav följer också att envar, vars rättsställnlng på ett eller annat sätt påverkats av revisionen skall underrättas om vad tvångsmedlet för hans del givit myndigheterna i fråga om information.

Det föreligger ett klart behov av en genomgripande över— syn av de olika reglerna om taxeringsrevision och övriga revisionsformer för att dessa bestämmelser skall bringas upp till en nivå som enligt grundlags— och konventions— fästa rättssäkerhetskrav är godtagbara.

Det gäller här olika förfarandeslag. Taxeringsrevision är tvångsmedel i taxeringsmål, skatterevision i ärenden om mervärdeskatt och revision i ärenden om socialavgif— ter. Omfattningen av den kontrollerande instansens behov att få del av den kontrollerade enskildes bokföringsma— terial och övriga handlingar torde variera i de olika slagen av ärenden, allteftersom saken gäller att fast- ställa taxeringen till inkomstskatt eller beskattnings— underlag för mervärdeskatt eller underlaget för social— avgifter behövs utredningsmaterial av olika slag. Tvångsmedlets räckvidd måste enligt grundregeln i 2 kap. 12 & regeringsformen avpassas efter behovet i det sär— skilda slaget av förfarande.

Vid utformningen av dessa tvångsmedel måste självfallet beaktas deras förhållande till de tvångsmedel, om vilka regler ges i bevissäkringslagen (1975:1027) för skatte— och avgiftsprocessen. Denna lag reglerar användningen av tvångmedlen beslag, försegling och eftersökning i en rad olika förfaranden, bl.a. de i vilka de olika slagen av revision får tillgripas. De nämnda tre tvångsmedlen enligt bevissäkringslagen skiljer sig från revisions— tvångsmedlen därutinnan, att de genomförs med direkt våld. I lagen är de också omgärdade med vissa rättssä— kerhetsgarantier. Bl.a. skall beslut om tvångsmedel i vissa fall fattas av domstol (länsrätt). En samordning av reglerna om revisionstvångsmedlen med reglerna om bevissäkringslagens tvångsmedel är uppenbart påkallad.

Regeringens senaste förslag om en revision av 56 5 taxe— ringslagen har utgått från riksskatteverkets ovannämnda rapport "ADB och företagsgranskning". Denna är en intern utredningsprodukt från riksskatteverket, vid vars utar- betande näringslivet ej haft tillfälle medverka. Vid remissbehandlingen av rapporten, för vilken endast kort tid stod till buds, blev ej heller tillfälle att närmare gå in på alla de avvägningsfrågor som uppkommer vid en översyn av taxeringsrevisionsinstitutet. Vad som före— slagits i rapporten om granskningen av en skattskyldigs eller en uppgiftsskyldigs datoriserade material var frukten av ett ensidigt fiskaliskt synsätt och tog ej hänsyn till verkliga förhållanden.

Frågorna om hur taxeringsrevision skall genomföras med avseende på datamaterial kvarstår alltjämt obesvarade. De är komplicerade, vilket utvecklats närmare i vår skrivelse av den 12 mars 1985, och kräver en långt mer ingående utredning än den som riksskatteverkets rapport innehåller. Tanken att magnetbanden skulle av taxerings— revisorn kunna medtagas till skattemyndighetens lokaler för att förvaras där så länge revisionen pågår är exem— pelvis helt oacceptabel från företagens synpunkt. Ett

sådant ingrepp skulle i vissa fall rentav kunna tänkas leda till att företaget måste inställa sin verksamhet i avbidan på att det återfår sitt datamaterial. Vid utar— betandet av regler på området fordras medverkan av före— trädare för näringslivet som är väl insatta i datatekni— kens utnyttjande hos företagen. Utan goda insikter i hur företagen i praktiken brukar datateknik kan reglerna om revision på grundval av datamat erial inte utformas.

De frågo r som här berörts är, liksom andra frågor om olika tvångsmedel i skatteprocesen, sedan lång tid till— baka föremål för utredning genom utredningen (Fi 1973: 01) om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen. Denna utredning, som har i huvudsak parlamentarisk sammansätt- ning, väntas före årets slut lägga fram förslag till en ny lag om utredning för beskattning. Lagförslaget väntas uppta enhetliga regler för alla de olika utrednings— och tvångsmedel som kan behövas inom de olika skatteförfa— randena. De önskemål om en koordination och samordning av de olika tvångsmedlen, varom önskningar uttalats i det föregående, kan således i och för sig väntas bli uppmärksammade inom ramen för detta utredningsarbete.

Utredningen har i sin hittillsvarande verksamhet lagt fram förslag bl. a. till nu gällande bevissäkringslag och betalningssäkringslag. Dessa båda lagar har i allt vä— sentligt föranletts av strävandena att stärka det fiska— la intressets ställning i de olika skatteförfarandena. Utredningens personalresurser utgöres också väsentligen av myndighetspersoner,a vilka kan antas ha utövat ett betydande inflytande på utredningens arbete.

Enligt vår mening erfordras en opartisk överblick över hela fältet av utrednings— och tvångsåtgärder i skatte— processen. Myndighetssynpunkter har hittills tillåtits slå starkt igenom i förslagen. Det gäller nu, när den slutliga sammanställningen av regler rörande hela kom— plexet av åtgärder på området skall göras, att nå fram till rimliga intresseavvägningar. Den enskildes behov av en skyddad sfär runt sin person har ofta förbisetts. Dock har detta krav sådan tyngd att det under den period utredningens arbete pågått hunnit få grundlagsskydd.

Näringslivet är inte företrätt i själva utredningen om säkerhetsåtgärder m. m. i skatteprocessen. De frågor som utredningen har att behandla rör givetvis varje skatt— skyldig, men företagen har särskilda intresse n att beva— ka. Många skatter berör främst företagen. På sistone har särskilt frågan om hur granskningen av datoriserat mate— rial skall utföras blivit aktuell. Datatekniken har fått en mycket vidsträckt användning inom näringslivet, både när det gäller redovisning och bokföring och när fråga är om andra delar av verksamheten, t ex. affärsled— ningen. I vilken omfattning företagen skall vara skyldi—

ga att öppna sina datasystem för insyn för det fiskala intressets företrädare är sålunda ett för näringslivets utveckling synnerligen känsligt problem. Det är därför angeläget att de problem som här berörts vinner beaktan— de redan under själva utredningsstadiet. Om de tillföres på det senare remisstadiet, får de ej samma genomslags— kraft.

Organisationerna anser det viktigt att utredningen, innan den tar slutlig ställning till föreliggande lag— förslag, tar upp de synpunkter som sammanställts i denna framställning till närmare överväganden. Vi är givetvis beredda att ställa den expertis som kan behövas till utredningens förfogande.

RESERVATIONER

av Kerstin Andersson (c) och Wilhelm Gustafsson (fp)

Information till den enskilde (2 kap. 3 &)

Enligt utredningens förslag skall en utredningsmyndighet som vänder sig till en enskild för att skaffa fram uppgifter, handlingar eller annat underlag alltid informera denne om vad utredningen syftar till och om de rättigheter den enskilde

har att vägra medverka.

Som utredningen har anfört kan det ifrågasättas om inte den enskilde kan ha ett berättigat intresse av att få veta vad

som kan inträffa om han inte gör vad som begärs av honom.

Utredningens majoritet anser att en informationsplikt om ev. rättsföljder i praktiken skulle bli svår att uppfylla och

avstår från att lägga något förslag härom.

Enligt vår mening bör skyldighet att lämna sådan information

föreskrivas.

En upplysning om ev. rättsföljder eller avsaknad av sådana skapar bättre balans mellan den utredande myndigheten och den enskilde, som många gånger känner en naturlig motvilja att

medverka i utredningar i synnerhet när det inte rör hans egen

beskattning.

2 kap. 3 & bör därför lämpligen kompletteras med en tredje

punkt av exempelvis följande lydelse:

— — — — underrättas om

1. — — — — 2. - — — — 3. de åtgärder som myndigheten kan komma att vidta om han

inte gör vad som begärs av honom.

Förhör inför länsrätt (7 kap.)

Förslaget att som ett inslag i utredningsförfarandet enligt ”Lag om utredning för beskattning" införa förhör inför läns— rätt kan vi inte biträda. Domstolsförhör under ed med s.k. "tredje män" under pågående skatteutredning utan att misstan— ke om skattebrott föreligger utgör enligt vår mening ett alltför allvarligt ingrepp i de personliga fri— och rättighe— terna, och ger åt det normala utredningsförfarandet en pro—

cessuell karaktär som man bör undvika.

Om däremot ett domstolsförfarande med den skattskyldige in— leds kan naturligtvis den allmänna vittnesplikten medföra skyldighet för "tredje män" att lämna uppgifter inför dom—

stol.

SÄRSKILDA YTTRANDEN

av ledamöterna Kerstin Andersson (c), Sten Bergh och Wilhelm

Gustafsson (fp)

Det förslag till Lag om utredning för beskattning som nu

framläggs är i huvudsak ett sammanförande från olika författ—

ningar av gällande lagstiftning med vissa justeringar.

Flera av de tvångsåtgärder som förslaget innehåller för att kunna ta fram erforderligt utredningsmaterial borde enligt vår mening inte förekomma i en kontrollverksamhet som måste vara ett normalt inslag i varje skattesystem, vare sig kon— trollen sker planenligt eller slumpvis och vid vilken ingen misstanke om skattebrott föreligger.

Den nu gällande bevissäkringslagen som i förslaget har er— satts med handräckningsbestämmelser i kap. 5 ”Förrättningar i enskilda utrymmen och förvar" innehåller enligt vår mening vissa betänkliga inslag. De åtgärder som där föreslås och som har polisiär karaktär borde inte genomföras utan att misstan—

ke om skattebrott föreligger.

Det är framför allt tre förhållanden man vill komma till rätta med genom dessa åtgärder, nämligen skatteundandragande, underlåtenhet att föra räkenskaper samt underlåtenhet att

lämna ut räkenskapsmaterial.

Det sistnämnda förhållandet av tredska är inte brottsligt och borde kunna mötas med vitesföreläggande av lämplig storlek. De två övriga fallen är brottsliga förfaranden och borde

mötas med straffprocessuella tvångsmedel.

Det är förmodligen i allmänhet så att när den utredande skat— tepersonalen möter problem som kräver handräckning finns misstankar om skattebrott, misstankar som egentligen borde leda till förundersökning om skattebrott. Vi är medvetna om att det innebär betydande svårigheter att under pågående förrättning växla från skatteutredning till skattebrottsut— redning och därför är vi i nuläget beredda acceptera att skattemyndigheterna får initiera tvångsåtgärder och under

kronofogdemyndighets medverkan genomföra dem.

Om de av utredningen föreslagna tjänsterna som skatteinten— denter inrättas kommer det hos skattemyndigheterna att finnas personal med befogenhet att inleda utredningar vid misstanke om skattebrott. Därigenom skulle en övergång från normal utredning för beskattning till förundersökning om skattebrott underlättas och erforderliga tvångsåtgärder kunna beslutas av skatteintendenten och genomföras under former som gäller vid

straffprocessuella ingrepp.

av den sakkunnige Karl—Erik Nord och experterna Leif Bruhn,

Bo Johansson och Lars Johanson

Generell skattekontroll

Som företrädare för skatteförvaltningen vill vi understryka att det föreligger ett angeläget reformbehov beträffande reglerna för skattekontrollen. Den debatt som de senaste åren

förts om kontrollens inriktning och kraven på skydd för den

personliga integriteten har förstärkt behovet av att gränser— na för skattemyndigheternas befogenheter anges av lagstifta— ren med största möjliga pregnans. Regeringsrättens dom i Hägglöfmålet, har bidragit till att utredningen ingående diskuterat vilka möjligheter det bör finnas för skattemyndig— heterna att utföra s.k. generell skattekontroll. Dessa dis— kussioner har utmynnat i ett klart ställningstagande för att myndigheterna skall ges sådana befogenheter. Så långt är vi

ense med utredningen.

Sådan uppgiftsinsamling som aktualiserats i Hägglöfmålet skall, enligt vad som anförs i betänkandet, kunna utföras med stöd av bestämmelserna i 2 kap. l ä och 3 kap. 3 & utred— ningslagen. Lagtexten är emellertid inte tillräckligt tydlig. För att undanröja varje anledning till tvekan om tolkningen på denna punkt anser vi att möjligheten till generell upp— giftsinsamling hos bokföringsskyldiga uttryckligen bör lag— regleras, förslagsvis i ett andra stycke till 3 kap. 2 5 och med följande lydelse:

Hos den som skall bevara underlag enligt bokföringslagen(l976:125) eller jordbruksbokföringslagen (l979zl41) får myndigheten inhämta uppgifter utan att de personer som upp— gifterna avser är kända till namnet när utredningen inleds.

Det i betänkandet föreslagna innehållet i andra stycket bör till följd härav flyttas till ett nytt tredje stycke.

Utredningsbefogenheterna

Enligt 6 kap. 1 & har den begränsningen i utredningsbefogen— heterna gjorts att endast sådana handlingar får granskas som enligt särskilda föreskrifter skall bevaras till ledning för beslut om skatt. Vi anser att förslaget i den delen skulle medföra en allvarlig försämring av skattekontrollen i förhål— lande till nu gällande bestämmelser. Vi finner det sålunda

helt otillfredsställande att den föreslagna utformningen

t.ex. inte ens torde medge granskning av en näringsidkares "räkenskaper" i den mån dessa ej innefattas i vad bokförings— lagen definierar som obligatoriska räkenskapshandlingar. Vi vill också 'framhålla att de föreskrifter som närmast kan komma i fråga vad gäller utredningsbefogenheterna återfinns i 20 å TL och att de inte anger så exakta gränser som erfordras med hänsyn till kraven på effektivitet och rättssäkerhet. Enligt vår mening bör den ordning som i dag gäller enligt bl.a. 56 & TL bibehållas.

Vi anser också att utredningslagen ger skattemyndigheterna otillräckliga möjligheter att få reda på vilka ADB-baserade

uppgifter den skattskyldige har och att granska dessa.

Detta beror delvis på de nyss angivna begränsningarna i fråga om vilka handlingar som får granskas men också på förbudet

att använda den skattskyldiges terminaler.

Kontrolluppgifter enligt 39 & TL och 27 5 ML

Utredningens förslag innebär att bestämmelserna i 39 $ TL och 27 å ML skall utgå och ersättas av de allmänna befogenheter som följer av innehållet i 3 kap. utredningslagen. Vi anser dock att anmaningsinstituten i TL och ML måste finnas kvar även efter införandet av utredningslagen. De utgör en ända— målsenlig metod att "från skrivbordet" inhämta uppgifter i särskilt angivna fall i den rutinmässiga kontrollen av nä— ringsidkare och andra skattskyldiga som har komplicerade ekonomiska förhållanden. Ett slopande av bestämmelserna i 39 5 TL skulle innebära en kraftig försämring av de särskilda taxeringsnämndernas kontrollmöjligheter beträffande just

dessa skattskyldiga.

Begreppet skatterevision

I betänkandet framförs åtskilliga förslag som innebär helt nya inslag i skattekontrollen. Det har då varit nödvändigt att införa en ny terminologi som till en början kan kännas främmande inte bara för Skatteförvaltningens personal utan också för de skattskyldiga och deras medhjälpare. Valet av nya begrepp och definitioner kan diskuteras men detta anser

vi vara en sak för remissinstanserna.

När det däremot gäller befintliga utredningsformer där det finns en — inom såväl skatteförvaltningen som hos de skatt— skyldiga och deras medhjälpare — väl inarbetad begreppsappa— rat, bör man vara försiktig med att införa nya termer. Vad vi i det avseendet främst har reagerat mot är att uttrycket "revision" — som f.n. används i flera sammansättningar men på senare år alltmer har koncentrerats till det sammanfattande uttrycket "skatterevision" — helt har utmönstrats i lagför— slaget. Den utredningsform som i förslaget betecknas som "förrättning i enskilda utrymmen och förvar" är i allt vä— sentligt identisk med de revisioner som i dag utförs med stöd av t.ex. 56 & TL och 28 å ML. Det förhållandet att de mindre formbundna s.k. taxeringsbesöken och mervärdeskattebesöken enligt förslaget avskaffas och därigenom definitionsmässigt skulle komma att inrymmas i det nya revisionsbegreppet utgör inte något tungt vägande skäl för att införa en ny terminolo- gi. Vi anser det tvärtom direkt olämpligt att införa ett begrepp i lagstiftningen som inte endast är nytt utan dess— utom så språkligt otympligt att man aldrig kan påräkna att det blir accepterat i det dagliga språkbruket I lagtexten bör därför enligt vår uppfattning införas uttrycket "skatterevi— sion" som en markering av att utredningar enligt 5 kap. ut— redningslagen i stort sett motsvaras av det nu gällande revi— sionsbegreppet. Detta kan lämpligen ske genom att ordet

”skatterevision" inom parentes tillfogas rubriken till 5

kapitlet. Uttrycket "förrättning" bör under alla förhållanden

ersättas med "utredning".

Beträffande de föreslagna kriterierna och formföreskrifterna för utredning enligt 5 kap. utredningslagen anser vi att villkoren i l å andra stycket för att genomföra en utredning i utrymmen som kan antas utgöra bostad är alltför rigorösa. Den som berörs av utredningen skall enligt lagrummets huvud— regel ha begärt att handlingarna skall granskas där. Tolkat efter ordalydesen måste det förutsättas att initiativet här— till tas av den skattskyldige (den berörde) utan att myndig- heten ens fört möjligheten på tal. Detta torde i praktiken bli mycket ovanligt. Ett mycket stort antal småföretagare och lantbrukare har sina kontor i samma byggnad som bostaden. Vilket innebär att ettdera av villkoren då skall iakttas. Oftast faller det sig helt naturligt även för dem att revi— sorn får tillgång till erforderliga handlingar — om inte annat så för att hämta dem — just på den plats där de förva— ras. Med den föreslagna ordningen kan det befaras att läns— rätterna i en framtid överhopas med ansökningar från skatte— myndigheterna om tillstånd att få hämta eller ta del av rä— kenskaper. Med tanke på att en mängd dylika utredningar i bostadsutrymmen har gjorts under årens lopp helt odramatiskt och i fullt samförstånd med de skattskyldiga, anser vi det både onödigt och olämpligt med en så kraftig formell skärp— ning av förutsättningarna. De föreslagna bestämmelserna kom— mer att leda till ökat krångel för de skattskyldiga och bety— dande arbetsinsatser för såväl skattemyndigheterna som läns— rätterna. Vi anser att utredningar i bostadsutrymmen skall

kunna utföras - enligt huvudregeln — efter överenskommelse

med den som berörs av utredningen, dvs. samma villkor som i

dag gäller för taxerings— och mervärdeskattebesök.

Behovet av skyndsam lagstiftning

Med hänsyn framför allt till den situation som uppkommit till följd av regeringsrättens domar i Hägglöf— och Götabankmålen är det utomordentligt angeläget att nu gällande bestämmelser om skattekontroll ses över. Om det föreliggande förslaget till utredningslag inte kan leda till lagstiftning utan dröjsmål, bör därför enligt vår mening ändringar i 56 & taxe— ringslagen övervägas så att generell skattekontroll kan utföras i avvaktan på ett genomförande av de längre gående

utredningsförslagen.

Lagen om skatteintendenter

Enligt direktiven har utredningen att föreslå lagstiftnings— åtgärder för de fall då misstanke om skattebrott föreligger. Utredningens förslag i detta hänseende innebär att en sär— skild ”Lag om skatteintendenter och deras verksamhet" skall

införas.

Skatteadministrationens organisation är f.n. föremål för övervägande. Som exempel kan nämnas bildandet av självständi— ga länsskattemyndigheter från 1 januari 1987, den pågående översynen av riksskatteverkets organisation och skatteförenk— lingskommitténs olika förslag. Dessa utredningar är av avgö- rande betydele för den slutliga lösningen av frågor som berör skatte— och skattebrottsutredning. Enligt vår uppfattning bör förslaget om skatteintendenter därför behandlas först i sam— band med att dessa organisationsfrågor klarläggs.

Statens offentliga utredningar 1986

Kronologisk förteckning

.OSDFDF'PW”PF”.N "

NNNNNN wwsewe

wwwwmwwwuw PWNPWPPNT'O

N..__.__._.__. .PPQSPWFPN.

NNN w_N—l

. Översyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rättsbildningen. Ju. En treårig yrkesutbildning — riktlinjer. U. En treårig yrkesutbildning — beskrivningar, förslag. U. Bostadskommitténs slutbetänkande. Sammanfattning. Bo. Bostadskommltténs slutbetänkande. Del 1. Bo. Bostadskommittens slutbetänkande. Del 2. Bo. Militära skyddsområden. Fö. Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. Fi. Ny lönegarantilag. A. Enklare skolförfattningar. Del 1. Sammanfattning, författ— ningsförslag. U. Enklare skolförfanningar. Del 2. Motiv m.m. U. Datorer, sårbarhet, säkerhet. Fö. Påföljd för brott l. Lagtext och sammanfattning. Ju. Påföljd lör brott 2. Motiv. Ju. Påföljd för brott 3. Bilagor. Ju. Vägar till effektiv energianvändning. |. Framtid i samverkan. Del 1. C. Framtid i samverkan. Del 2. C. Aktuella socialtjänstfrägor. S. Barns behov och föräldrars rätt. 5. Barns behov och föräldrars rätt. Sammanfanning. S. Riksbanken och riksgäldsfullmäktige. Fi.

. Aktiers röstvärde. Ju.

lntegritetsskydd i informationssamhället. Ju. Kontroll av livsmedel. Jo. Åklagarväsendets lokala organisation m.m. Ju. Folkets främsta företrädare. Ju. . Folkstyrelsen under krig och krigsfara. Ju.

Fastighetsbildnlng 4. Förrättningsförfarande och boende— inflytande m.m. Ju. . Vapenfriutblldningen i framtiden. Fö.

EFU 87.1 EFU 87. Bilagedel. 1. Framtid, huvudbetänkande. Ju. Framtid, bilagedel. Ju. Handel med teknisk sprit mm. 3. Samernas folkrättsliga ställning. Ju. Reavinst, aktier och obligationer. Fi. Förvärv av nya småhus. Ju. Skatteutredningar. Fi.

Statens offentliga utredningar 1986

Systematisk förteckning

lustitiedepartementet

>versyn av rättegångsbalken 2. Högsta domstolen och rätts- ildningen. [1] åföljd för brott 1. Lagtext och sammanfattning. [13] åföljd för brott 2. Motiv. [14] åföljd för brott 3. Bilagor. [15] _ktiers röstvärde. [23] ttegritetsskydd i informationssamhället. [24] .klagarväsendets lokala organisation m.m. [26] olkets främsta företrädare. [27] olkstyrelsen under krig och krigsfara. [28] astighetsbildning 4. Förrättningsförfarande och boendeinfly' ande m.m. [29] ramtid, huvudbetänkande. [33] ramtid, bilagedel. [34] amernas folkrättsliga ställning. [36] örvärv av nya småhus. [38]

lörsvarsdepartementet

lilitära skyddsområden. [7] atorer, sårbarhet, säkerhet. [12] apenfriutbildningen iframtiden. [30]

iocialdepartementet

llmänna socialtjänstfrågor. [19] arns behov och föräldrars rätt. [20]

arns behov och föräldrars rätt — sammanfattning. [21] andel med teknisk sprit m. m. [35]

inansdepartementet

oliditet och skälighet i försäkringsverksamheten. [8] iksbanken och riksgäldsfullmäktige. [22] eavinst aktier och obligationer. [37] katteutredningar. [39]

ltbildningsdepartementet

1 treårig yrkesutbildning — riktlinjer. [2] t treårig yrkesutbildning — beskrivningar, förslag. [3]

tklare skolförfattningar. Dell. Sammanfattning, författnings— irslag. [10] tklare skolförfattningar. Del 2. Motiv m.m. [11]

ordbruksdepartementet >ntro|l av livsmedel. [25]

.rbetsmarknadsdepartementet ylönegarantilag. [9]

ostadsdepartementet

)stadskommitténs slutbetänkande. Sammanfattning. [4] >stadskommitténs slutbetänkande. Del 1. 5 )stadskommitténs slutbetänkande. Del 2. 6

idustridepartementet

igar till effektiv energianvändning. [16] fu 87. [311 'U 87. Bilagedel. [32]

KUNGL. BIBL. 1985"07”l ?

'bl'r llI du].

[ i, I :l II .I * . .. II.['.]'. ' [P.. 'lT:""]' .. .' - '. [ . ' _ll .» ' 1 .J .:7. .. .:;- 1 'I; . _: _ . . . ... . .. 7.41” .. '. = — [Ä "N'Lzljikk -"v