Till statsrådet Alice Bah Kuhnke

Regeringen beslutade den 17 juli 2014 att uppdra åt en särskild utredare att utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen. Samma dag utsågs f.d. generaldirektör Olle Wästberg som särskild utredare.

En parlamentarisk referensgrupp med följande ledamöter utsågs den 11 september 2014: distriktsordförande Michael Anefur (KD), riksdagsledamoten Gulan Avci (FP), riksdagsledamoten Berit Högman (S), kommunpolitikern Anna Hövenmark (V), kommunpolitikern Bruno Kaufmann (MP), oppositionslandstingsrådet Stefan Tornberg (C), riksdagsledamoten Jessika Rosvall (M) och riksdagsledamoten Jonas Åkerlund (SD). Den 20 oktober 2014 entledigades Gulan Avci från sitt uppdrag. Samma dag förordnades riksdagsledamoten Robert Hannah (FP).

Den 16 september 2014 förordnades som experter i utredningen: demokratiutvecklaren Ahmad Azizi, Botkyrka kommun, förste vice förbundsordföranden, Lars Berge-Kleber, Handikappsföreningarnas samarbetsorgan, kanslirådet Paula Blomqvist, Kulturdepartementet, verksamhetsansvarig Bojan Brstina, SIOS Anti-diskrimineringsbyrå, professor Hanna Bäck, Lunds universitet, departementssekreteraren Niclas Järvklo, Utbildningsdepartementet, ansvarig för demokratifrågor Lena Langlet, Sveriges Kommuner och Landsting, enhetschefen Johan Lidmark, region Skåne, ledamoten i styrgruppen för Ung minoritet Nils-Olof Parfa, förbundsordföranden Christina Rogestam, Sveriges pensionärsförbund Seniorerna, programansvarig Reza Saleh, Berättarministeriet, styrelseledamoten Lisbeth Staaf Igelström, Pensionärernas riksorganisation, professor Jesper Strömbäck, Mittuniversitetet, kanslirådet Katarina Sundberg, Finansdepartementet, styrelseledamoten Andrea Törnestam, Sveriges

Ungdomsorganisationer, utredaren Mikael Wahldén, Myndigheten för delaktighet, utredaren Daniel Wohlgemuth, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, och ordföranden Gertrud Åström, Sveriges Kvinnolobby. Den 9 februari 2015 entledigades utredaren Daniel Wohlgemuth från sitt uppdrag som expert. Samma dag förordnades utredaren Tiina Ekman som expert. Den 21 september 2015 entledigades departementessekreteraren Niclas Järvklo och utredaren Mikael Wahldén från sina uppdrag. Samma dag förordnades departementssekreteraren Lene Persson Weiss, Utbildningsdepartementet, och utredaren Josefin Gustavsson, Myndigheten för delaktighet, som experter.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes från och med den 25 augusti 2014 kanslirådet fil.dr. Daniel Lindvall. Statsvetaren Matilda Wärmark anställdes från och med den 8 september 2014 som biträdande sekreterare och fil.dr. Adiam Tedros anställdes från och med den 22 september 2014 som sekreterare i utredningen. Den 8 april 2015 till och med den 28 juni 2015 var jur.kand. Susanne Ritseson anställd som sekreterare i utredningen. Hovrättsassessorn Susanne Stenberg anställdes som sekreterare i utredningen från och med den 17 augusti 2015.

Utredningen har antagit namnet 2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande.

Utredningen får härmed överlämna betänkandet, Låt fler forma framtiden, SOU 2016:5.

Stockholm i januari 2016

Olle Wästberg

/Daniel Lindvall

Susanne Stenberg Adiam Tedros Matilda Wärmark

Förkortningar

Bet. Betänkande Brå Brottsförebyggande rådet C Centerpartiet DHR De handikappades riksförbund DO Diskrimineringsombudsmannen EU Europeiska unionen FN Förenta Nationerna FP Folkpartiet (sedan november 2015 Liberalerna ) Handisam Myndigheten för handikappolitisk samordning (nuvarande Myndigheten för delaktighet) HSL Hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) HSO Handikappföreningarnas samarbetsorgan ICCS International Civic and Citizenship Education Study JO Justitieombudsmannen KD Kristdemokraterna KL Kommunallagen (1991:900) KU Konstitutionsutskottet LO Landsorganisationen LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSU Landsrådet för Sveriges ungdomsorganisationer M Moderaterna MENA Middle East and North Africa region MP Miljöpartiet

MUCF Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor NIKE Nätverk för invandrarkvinnor NIMBY Akronym för Not In My Back Yard NUFT Nätverket Unga för Tillgänglighet OECD The Organisation for Economic Co-operation and Development PRECIS PR-byråernas branschorganisation Prop. Proposition S Arbetarepartiet-Socialdemokraterna SAF Svenska Arbetsgivareföreningen SACO Sveriges akademikers centralorganisation SCB Statistiska Centralbyrån SD Sverigedemokraterna SKL Sveriges Kommuner och Landsting Skr. Skrivelse SoL Socialtjänstlagen (2001:453) SOM-institutet Institutet för Samhälle, Opinion och Medier vid Göteborgs universitet SOU Statens offentliga utredningar SÖ Sveriges överenskommelser med främmande makter TCO Tjänstemännens centralorganisation ULF/SILC Undersökningarna av levnadsförhållanden, integrerat med EU Statistics on Income and Living Conditions UN The United Nations V Vänsterpartiet

Sammanfattning

2014 års Demokratiutrednings uppdrag har varit att utreda hur engagemanget inom den representativa demokratin kan öka och breddas och hur individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen kan stärkas. Uppdraget berör centrala aspekter av det demokratiska systemet och utredningen har antagit namnet 2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande. Vårt fokus är det som ibland kallas för mellanvalsdemokrati, dvs. individers möjligheter att utöva inflytande på andra sätt än genom de allmänna valen.

Uppdraget, såsom det framgår av direktiven (se bilaga 1), rör huvudsakligen två former av politisk påverkan. Det handlar för det första om möjligheten att utöva inflytande som förtroendevald inom ramen för de representativa beslutsformerna och, för det andra, om möjligheterna att som enskild individ eller tillsammans med andra påverka politiska beslutsfattare mellan valen. Sådana aktiviteter kan ske genom formella påverkanskanaler, t.ex. folkomröstningar, medborgarförslag, medborgardialoger och remissvar, eller genom informella påverkanskanaler, t.ex. demonstrationer, mediekampanjer, namninsamlingar och direkta kontakter med politiker. Enligt direktiven ska vi också belysa frågor om representation och om de förtroendevalda avspeglar befolkningssammansättningen utifrån kön, bakgrund, ålder och funktionsförmåga. Utredningen ska också behandla frågor om ungas politiska representation, delaktighet och inflytande. Utöver de specifika frågor som nämns ovan har utredningen i uppdrag att undersöka och beskriva de samhällsförändringar som kan påverka individers demokratiska delaktighet och möjligheter till inflytande på sikt.

Vi har under utredningstiden haft ett stort antal avstämningar och möten med förtroendevalda och tjänstemän på olika nivåer i det politiska systemet, med företrädare för de politiska partierna,

representanter för civilsamhällsorganisationer och med intresserade från allmänheten. Vi har genomfört ett flertal enkäter, intervjuer och undersökningar samt beställt underlagsrapporter från sammanlagt 24 forskare. Dessa rapporter har presenterats och diskuterats på seminarier runt om i landet och har publicerats i en särskild forskarantologi. Vår ambition har varit att driva offentlig debatt och stimulera till samtal om de frågor som vi har haft i uppgift att utreda, men också att skapa oss en bredare och djupare bild av tillståndet i demokratin. Betänkandet är på detta sätt både en redogörelse för tillståndet i demokratin och en samling förslag, bedömningar och rekommendationer till hur demokratin kan utvecklas och förstärkas.

Demokratin är stark, men den politiska ojämlikheten ökar

Strax efter millenniumskiftet, i februari 2000, överlämnande den förra Demokratiutredningen sitt slutbetänkande till regeringen. Utredningen tillsattes i en tid då demokratin ansågs stå inför ett antal allvarliga utmaningar. Engagemanget inom folkrörelserna hade avtagit, de politiska partierna hade förlorat medlemmar och valdeltagandet var sjunkande. Intresset för politik ansågs vara lågt, i synnerhet bland unga.

Vissa av dessa utmaningar kvarstår nu, femton år senare. Samtidigt måste bilden nyanseras. Även om de traditionella folkrörelseorganisationerna engagerar färre individer är det medborgerliga engagemanget alltjämt högt. Engagemanget tar sig nya uttryck genom nätverksbaserade och mer informellt organiserade rörelser. Partierna är inte längre masspartier med stora medlemskårer, men antalet partiaktiva sjunker inte längre. Förtroendet för de politiska partierna är fortfarande lågt, men har stärkts. Valdeltagandet har ökat i de tre senaste riksdagsvalen. Attitydundersökningar visar att förtroendet för regeringen och riksdagen har ökat under de senaste femton åren. Intresset för politik bland unga är starkt.

Denna utredning kan konstatera att demokratin i dag står stark. Däremot är det politiska inflytandet inte jämnt fördelat. Klyftan mellan de som deltar och de som inte deltar har vidgats. Dessa deltagandeklyftor märks tydligt när det kommer till engagemanget i det civila samhällets organisationer, liksom i de politiska partierna.

De som är aktiva inom civilsamhällsorganisationer och politiska partier är i huvudsak välutbildade och socioekonomiskt resursstarka personer. Det är i synnerhet personer med låg utbildning och med lågavlönade jobb som har lämnat partierna. Det märks också när det kommer till förtroendet för demokratins institutioner och procedurer. Tilltron till demokratin är betydligt starkare bland resursstarka individer, dvs. personer med hög utbildning och inkomst, än bland resurssvaga. Samma förhållande gäller när det rör upplevelsen av att kunna påverka politiska beslut. Valdeltagandet har ökat under senare år, men skillnaderna mellan resurssvaga och resursstarka grupper är alltjämt stora. I riksdagsvalet var det ungefär 15 procentenheters skillnad i valdeltagande mellan hög- och lågutbildade liksom betydande skillnader i valdeltagandet mellan svensk och utrikes födda.

Skiljelinjen mellan de ”demokratiskt aktiva” och de ”demokratiskt passiva” sammanfaller i stor utsträckning med andra sociala och ekonomiska klyftor i samhället. De som inte deltar i demokratins processer har lägre utbildning, lägre inkomst och en betydligt svagare förankring på arbetsmarknaden. Vissa undersökningar visar även att gruppen passiva lider av ohälsa i större utsträckning än den demokratiskt aktiva gruppen. Skillnaderna avspeglar sig i vad som skulle kunna beskrivas som ett utanförskap och ett innanförskap eller som vidgade klassklyftor.

Därutöver är skillnaderna mellan dessa grupper i allt större utsträckning rumsliga och geografiska. De demokratiskt aktiva och de passiva bor i skilda bostadsområden, går i olika skolor och utövar sina fritidsintressen på olika platser. Detta avspeglar sig också i valdeltagandet. Skillnaderna mellan de valdistrikt i Stockholm, Göteborg och Malmö som hade högst och lägst valdeltagande var över 40 procentenheter i riksdagsvalet 2014. Vidare framträder deltagandeklyftor i konsumtionen av nyheter. Andelen ”nyhetsundvikare” har ökat under senare år, och denna grupp består i stor utsträckning av personer med svaga socioekonomiska resurser. Den demokratiska arenan, dvs. de platser där tankar, åsikter och intressen utbyts, är allt mer segregerad. Detta är en stor utmaning för demokratin.

Ett ytterligare problem är att flera samhällstendenser såsom globaliseringen, digitaliseringen, demografiska förändringar och klimathotet kan förstärka olikheterna mellan olika grupper samtidigt som

dessa tendenser ställer demokratin och samhället i sin helhet inför nya utmaningar. Dessa samhällstendenser har och kommer under de närmaste åren förändra förutsättningarna för demokratin liksom för ekonomin, arbetsmarknaden och maktrelationerna i samhället. Flera av de utmaningar som vi i dag står inför innebär dessutom att vi kommer behöva fatta svåra beslut rörande fördelningen av resurser. Att med demokratins mekanismer skapa konsensus bakom de beslut som är nödvändiga för samhällets långsiktiga hållbarhet och utveckling är en utmaning inte bara för det politiska systemet utan för hela vårt samhälle.

En ny målsättning för demokratipolitiken

Det är viktigt att demokratipolitiken är inriktad på att möta de utmaningar som nämns ovan. Vi föreslår därför en ny målsättning för demokratipolitiken. Målsättningen ska vara ”en hållbar demokrati som kännetecknas av delaktighet och jämlikt inflytande”. Vi menar att demokratin blir starkare när det är många som deltar och upplever sig vara delaktiga i samhället. Ett brett deltagande ger bättre förutsättningar för att fler röster ska kunna komma till uttryck, vilket gör att inflytandet kan bli mer jämlikt. Ett jämlikt inflytande förutsätter också att alla har samma möjligheter att delta och påverka den politiska maktutövningen oavsett kön, hudfärg, språklig, etnisk eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller socioekonomisk status. Syftet med demokratipolitiken måste därför vara att öka deltagandet och att verka för att inflytandet utövas mer jämlikt.

Vi menar vidare att demokratin måste vara hållbar. Med detta menar vi en demokrati som kännetecknas av starka offentliga institutioner som kan fatta beslut effektivt, rättssäkert och transparent. Det förutsätter också att medborgarna har förtroende för demokratins institutioner och procedurer, att det demokratiska engagemanget är högt och att de flesta upplever att de kan påverka. En hållbar demokrati förutsätter slutligen att de mänskliga rättigheterna respekteras.

Denna målsättning måste efterföljas av åtgärder som syftar till att skapa ett jämlikt inflytande och ett ökat och breddat deltagande. Regeringen bör genomföra demokratifrämjande insatser inför

och mellan valen och dessa bör vara inriktade på att öka den politiska jämlikheten. Det handlar om att ge organisationer i det civila samhället förutsättningar att engagera grupper som annars inte deltar. Kommuner, landsting och regering har ett särskilt ansvar att ge medborgarna goda förutsättningar att delta och framföra synpunkter i politiska beslutsprocesser. Flera av våra förslag syftar till detta.

Det är dock svårt att i grunden förändra maktförhållanden i samhället genom demokratireformer eller åtgärder för att främja deltagandet. Vårt uppdrag är begränsat till att analysera individers möjligheter till delaktighet och inflytande mellan valen och inte maktrelationerna i samhället ur ett vidare perspektiv. Mot bakgrund av omfattningen och djupet av de samhällsförändringar vi bevittnar i dag föreslår vi att en utredning tillsätts med uppgift att sammanställa kunskap om hur maktförhållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millenniumskiftet. En sådan maktutredning ska bidra med ett underlag som ger politiska beslutsfattare bättre förutsättningar att fatta långsiktiga och ändamålsenliga beslut för att möta de utmaningar som samhället och demokratin står inför på sikt.

De politiska partierna är inte i kris

Vår analys visar att föreställningen om en partikris i stora drag kan avskrivas. Medlemsutvecklingen i partierna är inte längre negativ. Medlemmarna spelar också en annorlunda roll i partierna än tidigare. Kommunikationen med väljarna har underlättats genom den digitala tekniken medan valrörelserna har professionaliserats och partierna har anställt mer personal. Samtidigt hade var fjärde lokal partiorganisation svårigheter att hitta kandidater till vallistorna inför de allmänna valen år 2014. Det är därför viktigt att partierna fortsatt verkar för att rekrytera nya medlemmar.

Partierna måste utveckla sitt rekryteringsarbete

Ett problem för partidemokratin är att personer som uppger att de är lågutbildade, har arbetarklassbakgrund, är födda utanför Sverige, är unga eller kvinnor är underrepresenterade bland medlemmarna. Det kan medföra att partierna har svårt att fånga upp de åsikter och

perspektiv som dessa grupper har. Vår översyn visar att samtliga partier arbetar för att värva medlemmar, och att de flesta partier verkar för att rekrytera medlemmar från underrepresenterade grupper, såsom kvinnor, unga och utrikes födda. Samtidigt visar undersökningar att de flesta som engagerar sig i ett parti gör det eftersom de själva befinner sig i ett sammanhang med andra partiaktiva. Sammantaget består partierna av en socialt sammanhållen grupp som ofta har ryggarna utåt.

Vi anser därför att partierna måste utveckla sitt rekryteringsarbete. Partierna bör aktivt arbeta med att söka upp nya medlemmar utanför de redan aktivas nätverk. För rekryteringen av unga är det av särskild betydelse att partierna är närvarande i skolan, på fritidsgårdar och i föreningslivet. För att kontaktytor ska uppstå med personer som annars inte skulle gå in i ett parti är det också viktigt att partierna är fysiskt närvarande i lokalsamhället, även mellan valkampanjerna. Det gäller särskilt i områden med hög arbetslöshet och en stor andel utlandsfödda.

Motverka professionaliseringen av partierna

De politiska partierna professionaliserar sin verksamhet alltmer. Professionaliseringen leder till att politikutvecklingen inom partierna i stor utsträckning drivs av personer som inte är eller har varit förtroendevalda och därmed inte har erfarenhet av det politiska beslutsfattandet. Det ökade antalet anställda idéutvecklare, s.k. policyprofessionella, kan också leda till att medlemmarnas möjligheter att delta i idéutvecklingen minskar. En utveckling med ett ökat antal politikutvecklare som inte har erfarenhet av ett förtroendeuppdrag kan leda till att politiken driver bort från den faktiska verklighet som väljarna upplever och som de förtroendevalda på lokal nivå har att hantera.

Partierna är också mer fokuserade på de opinioner och åsikter som framförs genom olika medier än på kommunikationen med enskilda väljare. Den politiska debatten i media är viktig, men med tanke på att det är allt färre som följer de etablerade medierna och deltar i den åsiktsbildning som sker i dessa finns det en risk att partierna inte fångar upp de bredare åsikterna i samhället. Det finns också en risk att partierna blir mer mottagliga för det påverkans-

arbete som olika intresseorganisationer och PR-byråer bedriver genom medierna.

Partierna måste reformera sina organisationer

Den del av befolkningen som identifierar sig med ett politiskt parti har sjunkit kraftigt, vilket gör det svårare att mobilisera politiskt intresserade utifrån en ideologisk samhörighet. Denna utveckling kan delvis förklaras av värderingsförändringar, som individualiseringen och en minskad auktoritetstro. Människor är i dag mer benägna att engagera sig i sakpolitiska frågor än långsiktigt i ett politiskt parti. Förtroendet för de politiska partierna har visserligen stärkts under 2000-talet, men partierna är alltjämt en av de samhällsinstitutioner som allmänheten hyser lägst förtroende för. Det är troligt att många väljer andra sätt att uttrycka sitt politiska engagemang eftersom de inte tror att det är möjligt att påverka genom ett politiskt parti. Vår översyn visar också att en stor del av medlemmarna anser att interndemokratin är dålig, även om medlemsinflytandet har stärkts över tid. De individer som i dag väljer att gå in i ett politiskt parti är mer engagerade och ställer större krav på inflytande än tidigare.

Det är viktigt att partierna inte är exklusiva kanaler för inflytande som enbart är tillgängliga för en liten krets av partiaktiva. Vi menar därför att partierna bör verka för att partimedlemmar på lokal nivå får möjligheteter att delta i idéutvecklingen. Partierna bör också överväga att oftare ha medlemsomröstningar om principfrågor och att öka inflytandet vid val av partiledare. Samtidigt är medlemmar i partierna i dag inte särskilt representativa för samhället i övrigt och en förstärkt interndemokrati skulle därför kunna leda till att partierna fjärmar sig ytterligare från övriga delar av befolkningen.

Det går inte att förvänta sig att partierna kommer att återta den roll i demokratin som de en gång hade. Medlemsminskningen beror inte enbart på partierna själva, utan är också en effekt av att samhällsengagemanget som sådant har förändrats. Mot denna bakgrund bör väljarna få möjlighet att förmedla sina intressen och åsikter till beslutsfattarna även på andra sätt än genom de politiska partierna. Våra förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att framföra sina synpunkter inför beslut liksom

införandet av förslagsrätt på lokal och nationell nivå, s.k. folkmotion, förstås mot den bakgrunden.

Se över partistödet

Vår översyn visar att det offentliga stödet till de politiska partierna inte fullt ut används i enlighet med vad det är avsett för. Stödet till riksdagsledamöter, som syftar till att bistå ledamöternas arbete, används i stor utsträckning till annan verksamhet än riksdagsarbete. Därutöver överförs delar av det kommunala partistödet till nationell nivå. Samtidigt visar vår översyn att antalet politiska sekreterare och hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda i kommuner och landsting har ökat på senare tid. En anledning till detta är att den politiska majoriteten i kommunerna ofta försäkrar sig om ett stöd från mindre partier genom att bl.a. erbjuda avlönade politiska sekreterartjänster. Sammantaget anser vi att det finns skäl att tillsätta en bredare översyn av partistödet. Översynen bör i första hand ha till uppgift att klargöra i vilken mån de olika formerna av partistöd används på ett ändamålsenligt sätt och om det finns skäl att göra förändringar och förtydliganden om hur stöden ska fördelas, användas och redovisas.

De förtroendevalda och den sociala representativiteten

Vi har gjort en analys av de förtroendevaldas representativitet utifrån kön, bakgrund (födelseland) och ålder. När det kommer till dessa tre aspekter kan vi konstatera att politiken inte är jämställd eller jämlik.

Även om kvinnors representation i riksdagen har minskat de två senaste mandatperioderna har jämställdheten i kommun- och landstingsfullmäktige förbättrats över tid. Det är i dag något fler kvinnor som innehar tyngre poster, såsom kommun- eller landstingsstyrelsens ordförande, än vad det var vid ingången av millenniumskiftet. Totalt sett är dock kvinnor underrepresenterade på inflytelserika positioner. Kvinnliga politiker är mer utsatta för hot, våld och trakasserier och lämnar sina uppdrag under och efter mandatperioden i högre utsträckning än män. Kvinnor är också tydligt underrepresenterade i kommunala bolagsstyrelser.

Därutöver avspeglar inte de politiska församlingarna den mångfald som i dag finns i det svenska samhället. Utrikes födda är underrepresenterade på alla nivåer i politiken. Personer som invandrat till Sverige engagerar sig politiskt i lägre utsträckning än inrikes födda, vilket delvis kan förklara underrepresentationen, men delaktigheten ökar med vistelsetiden i Sverige. Upplevelser av diskriminering är också en faktor som påverkar delaktigheten bland utrikes födda. Bostadssegregeringen innebär att det är en stor andel utrikes födda som bor i politikerglesa bostadsområden. Eftersom de flesta som går in i politiken gör det för att de kommit i kontakt med andra partiaktiva är det därmed mindre sannolikt att utrikes födda uppmanas att engagera sig partipolitiskt. Undersökningar visar också att utrikes födda avancerar långsammare mot de tyngre uppdragen än inrikes födda.

Unga under 29 år är den grupp som är mest underrepresenterad i kommun- och landstingfullmäktige i relation till andelen bland de röstberättigade medan äldre är kraftigt underrepresenterade i riksdagen. Det kan leda till att ungas och äldres perspektiv inte tillgodoses i det lokala respektive det nationella beslutsfattande. När det gäller unga medför underrepresentationen i den lokala demokratin att det är få unga som får erfarenhet av att ha ett förtroendeuppdrag, vilket är viktigt för det fortsatta politiska engagemanget.

Social representativitet är viktigt för demokratins legitimitet

Vi menar att förutsättningarna för ett jämlikt politiskt inflytande blir bättre när alla delar av befolkningen är representerade i de beslutsfattande församlingarna. Social representativitet är en rättvisefråga och en fråga för demokratins legitimitet. Politiker som delar sociala och kulturella erfarenheter med en särskild väljargrupp har en bättre förmåga att fånga upp, lyssna in och förmedla väljares intressen och åsikter. Dessutom påverkar representativiteten delaktigheten i samhället. Det är rimligt att anta att när en individ upplever sig vara representerad blir den också motiverad till att delta.

Ansträngningarna för att uppnå politisk jämlikhet är huvudsakligen en fråga för de politiska partierna och därför lämnar vi ett antal rekommendationer för hur ett arbete med att förbättra repre-

sentativiteten skulle kunna gå till. Partierna i en kommun eller ett landsting bör t.ex. komma överens om att samordna sin nomineringsprocess på så sätt att könsbalansen i styrelser och nämnder blir jämnare. Detta är särskilt viktigt vid tillsättningen av kommunala bolagsstyrelser där kvinnors underrepresentation är påtaglig. Vi menar också att partierna bör ha som princip att alltid nominera två kandidater: en man och en kvinna. Det skulle underlätta för valberedningen att samordna tillsättningen.

De förtroendevaldas villkor

Den kommunala politikens villkor har förändrats under senare år. Antalet nämnder och uppdrag minskar, samtidigt som uppdragen koncentreras till ett mindre antal förtroendevalda. Inflytandet i den kommunala politiken utövas också av en allt mindre skara av ledande förtroendevalda. Vi anser att det finns ett värde med att det är en stor andel av befolkningen som har erfarenhet av att delta i politiska beslutsprocesser och därför bör inte uppdragen minska ytterligare vid reformer av den politiska organisationen. För att stimulera det demokratiska deltagandet på lokal nivå kan kommuner också genomföra försök med direktval för ett begränsat antal platser i en geografisk nämnd.

Medialiseringen av politiken har lett till att politikerrollen blivit mer krävande. Samtidigt sker beslutsgången i ett snabbare tempo och de politiska besluten är i sig mer komplexa. Dessa omständigheter påverkar vem som väljer att engagera sig politiskt. Antalet förtroendevalda som lämnar sina uppdrag i förtid är också högt. Unga under 29 år och kvinnor med hemmavarande barn är överrepresenterade bland de förtroendevalda som hoppar av i förtid.

Villkoren för förtroendeuppdragen måste anpassas så att det går att ägna sig åt ett förtroendeuppdrag och samtidigt ha tid till heltidsarbete och familjeliv. Det krävs en ny möteskultur där långdragna sammanträden är undantag. Det kan vara lämpligt att tillämpa stopptider liksom att öppna upp för ett mer frekvent användande av deltagande på distans. Åtgärder bör också genomföras för att underlätta för förtroendevalda med barn i behov av tillsyn. Kommuner skulle t.ex. kunna tillämpa mer genenerösa regler för barn-

omsorg och förskola i samband med politiska möten i kommunen eller landstinget.

Möjlighet att behålla sitt uppdrag trots flytt från kommunen

Under mandatperioden 2010 till 2014 lämnade var femte förtroendevald sitt uppdrag i förtid. Var tredje avhopp berodde på flytt från kommunen, och när det kommer till unga under 29 år var det 57 procent som lämnade sitt uppdrag av denna anledning. Detta kan förklaras av att unga är mer rörliga då de ännu inte börjat studera eller etablerat sig på arbetsmarknaden. Det finns redan i dag en möjlighet för fullmäktige att besluta att en förtroendevald som är vald av fullmäktige får behålla sitt uppdrag trots flytt från kommunen. Vi föreslår att denna möjlighet också ska omfatta de folkvalda fullmäktigeledamöterna.

Förtroendevalda ska kunna utöva sina uppdrag under trygga och säkra former

Enligt Brottförebyggande rådets kartläggning utsattes en av fem förtroendevalda under 2013 för hot, våld eller trakasserier. Varannan heltidspolitiker blev utsatt och majoriteten av dessa blev hotade eller trakasserade vid upprepade tillfällen. Med tanke på att en av fyra uppger att de censurerat sig själva på grund av rädsla för trakasserier kan detta anses ha en effekt på demokratin. Vi anser att det är viktigt att samtliga förtroendevalda får ett stöd i det fall de utsätts för våld, hot eller trakasserier och att de därmed kan känna sig trygga när de tar på sig och utför ett förtroendeuppdrag. Vi föreslår därför att det i kommunallagen ska införas en bestämmelse som anger att kommunerna och landstingen ska verka för att de förtroendevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag under trygga och säkra former.

Möjlighet att vara ledig från sitt förtroendeuppdrag

Det är viktigt att de ersättningsbestämmelser som gäller inte upplevs som ett hinder för de förtroendevalda. Ersättning för inkomstbortfall vid möten måste vara skäligt och täcka alla delar av inkomsten. Vi anser vidare att det finns anledning att anpassa den rättsliga regleringen för uppdragen till den faktiska samhällsutvecklingen. Det gäller inte minst regleringen av sjuk- och föräldraledighet. Det är fler kvinnor än män som hoppar av i förtid eller gör långa uppehåll i sina politiska karriärer för att vara föräldralediga och detta får sammantaget konsekvenser för jämställdheten i lokalpolitiken. Vi föreslår därför att det ska vara möjligt att under en begränsad tid vara ledig från sitt uppdrag för att vara föräldra- eller sjukledig. Fullmäktige ska kunna tillsätta en ersättare under ledigheten.

Den lokala politikens organisering

Under senare år har en maktförskjutning skett från fullmäktige och fritidspolitikerna till ledamöterna och ordföranden i kommun- och landstingsstyrelsen. Fullmäktige, som enligt kommunallagen är kommunens och landstingets beslutande församling, har en svag ställning. Dessutom sker beredningen av beslut ofta utanför de formella institutionerna, t.ex. genom förhandlingar mellan partier som gemensamt styr kommunen eller landstinget. Detta påverkar både fullmäktiges och väljarnas möjligheter till insyn i beslutsfattandet och ansvarsutkrävande av beslutsfattarna.

För att ge fullmäktige makt att granska och utkräva ansvar anser vi att fullmäktige bör upparbeta en praxis för den interna granskningen av maktutövningen i kommunen eller landstinget. Vi anser vidare att fullmäktige bör fatta beslut om uppdragsbeskrivningar som förtydligar rollfördelningen mellan olika förtroendevalda, i synnerhet den roll som ordförande i styrelsen och nämnder samt övriga kommunal- och landstingsråd har i politiken. Ur ett medborgarperspektiv är det rimligt att kräva att fullmäktige klargör vilka funktioner dessa förtroendevalda har i den lokala demokratin.

För att motverka elitism och maktkoncentration i politiken anser vi att det också är nödvändigt att verka för en ökad omsättning av de kommunala förtroendeuppdragen. Vi anser att partierna internt eller gemensamt i fullmäktige bör överväga en begränsning i

hur länge en enskild förtroendevald kan inneha ett tyngre uppdrag, t.ex. som ordförande i styrelsen eller i en nämnd. Det skulle öppna upp möjligheter för fler kandidater att träda fram och få betydelsefulla positioner inom politiken. Det skulle också kunna bryta den sociala homogenitet som i regel gör sig gällande högre upp i politiken.

För att öka partiernas synlighet i den lokala demokratin bör fullmäktige, på samma sätt som riksdagen, med jämna mellanrum arrangera allmänpolitiska debatter eller debatter om dagsaktuella frågor i kommunen eller landstinget. Sådana debatter kan bidra till att det allmänna intresset för lokalpolitiken ökar och att lokala partiföreträdare får tillfälle att uttrycka sina ståndpunkter i olika samtidsfrågor. Vi föreslår därför att fullmäktigepresidiet ska kunna fatta beslut om att en allmänpolitisk debatt ska hållas utan samband med ordinarie ärendehantering.

Möjligheter att påverka nationella beslutsprocesser genom institutionella kanaler: remiss, samråd och kommittéväsendet

Den formella kanalen för påverkan på den nationella nivån, remissväsendet, är viktig för att enskilda och intresseorganisationer ska kunna framföra sina synpunkter inför beslut. Åsiktsutbytet inom remissväsendet sker enligt formella regler och ger därmed förutsättningar för transparens och ett jämlikt deltagande. Vid sidan av remissväsendet har användningen av samråd, hearings och konsultationer med särskilt inbjudna organisationer blivit ett allt vanligare sätt för Regeringskansliet att inhämta allmänhetens synpunkter, åsikter och intressen och för att stämma av underlag inför regeringsbeslut.

Öppna upp remissprocesserna och samråden

Vår översyn visar att det i huvudsak är etablerade och resursstarka organisationer som deltar i remissväsendet liksom i samråd och hearings. Mot bakgrund av att de traditionella folkrörelseorganisationerna har förlorat medlemmar och fått en svagare lokal förankring, samtidigt som nyare rörelser har uppkommit på lokal nivå, finns det en risk att de synpunkter och perspektiv som kanaliseras

genom dessa formella kanaler inte är representativa för den breda allmänheten. Det är därför viktigt att remisslistorna och inbjudningar till samråd och hearings vidgas så att nya delar av det civila samhället blir representerade. Riktlinjer för samråd och hearings bör utarbetas.

Elektronisk förvaltning och digitala samråd

Regeringen har beslutat om en målsättning om att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringen ska enligt sin e-förvaltningsstrategi verka ”för öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet”. Det är i detta sammanhang anmärkningsvärt att Regeringskansliet inte har utvecklat sin elektroniska förvaltning. Regeringskansliet har förvisso en särställning utifrån de krav på säkerhet och sekretessbehandling som kan ställas på den myndighet som ska bistå regeringen, men i flera aspekter leder den bristande digitaliseringen till att insynen och delaktigheten blir lidande. Detta gäller inte minst remisshanteringen.

Vi anser att den formella remissprocessen bör kompletteras med ett digitalt samråd som gör det möjligt att lämna synpunkter på konkreta frågeställningar. Digital teknik bör också användas vid övriga samråd, hearings och konsultationer och därigenom göra det möjligt att lämna synpunkter utan att vara fysiskt närvarande. Slutligen bör Regeringskansliet se över hur den elektroniska förvaltningen kan utvecklas. För att ett sådant utvecklingsarbete ska komma till stånd föreslår vi att en arbetsgrupp sätts upp under Förvaltningsministern eller IT-ministern.

Utredningars och kommittéers förutsättningar att samråda

Enligt vår översyn har enskildas och intresseorganisationers möjligheter att påverka politiken genom kommittéväsendet försämrats. Direktiv har blivit mer detaljerade, det är ofta på förhand givet vad utredningarna ska komma fram till och utredningstiden har blivit kortare. Med fler enmansutredningar som har kort tid på sig har kommittéväsendets roll som konsensusbyggare försvagats. Enligt vår bedömning är det därför viktigt att kommittéer och utredningar uppmanas i sina direktiv att samråda och att de ges tillräckligt med

tid för att kunna stämma av och inhämta synpunkter från intresseorganisationer och allmänheten.

Möjligheter att påverka nationella beslutsprocesser genom icke-institutionella kanaler

Vår översyn visar att de informella kontakterna mellan intresseorganisationer och beslutsfattare på nationell nivå har ökat i omfattning under senare år. Denna utveckling är delvis ett resultat av att relationerna mellan beslutsfattandet och intresseorganisationer har ändrat karaktär. Den kan också förklaras av att politiken i sig blivit mer komplex och att kunskaps- och informationsbehovet har ökat. Därutöver har politiken anpassats till nyhetsmedierna, vilket har resulterat i att den politiska kommunikationen har fått en allt större betydelse och att antalet personer som har politisk idéutveckling och påverkan som heltidssyssla, s.k. policyprofessionella, har ökat. Denna utveckling måste betraktas som en av de största förändringarna av den svenska demokratin som har skett under de senaste femton åren.

Vi anser att det finns skäl att vara vaksam på en utveckling där politik- och idéutvecklingen i större utsträckning sker på arenor där enskilda individer inte har möjlighet att fritt delta eller bli representerade. En sådan utveckling skulle kunna innebära att den enskilde får sämre möjligheter till delaktighet, inflytande och insyn i politiken. Det kan också innebära att förutsättningarna för väljarna att utkräva ansvar av de folkvalda försämras. Dessutom är påverkansarbetet en fråga om resurser, vilket inverkar på den politiska jämlikheten.

Kontakterna mellan beslutsfattare och intresseorganisationer bör inte regleras

I nuläget utgör inte lobbyingen i form av informella kontakter mellan beslutsfattare och intresseorganisationer en direkt utmaning för demokratin. Vi förespråkar därför inte att någon form av reglering införs som förändrar förutsättningarna för intresseorganisationernas kontakter med beslutsfattare, t.ex. en registrering av

lobbyister. Denna typ av reglering är svår att utforma på ett ändamålsenligt sätt som inte medför negativa effekter för demokratin.

Det påverkansarbete som intresseorganisationer, PR-byråer eller tankesmedjor genomför riktar sig i första hand till medier. För att medborgarna ska ha goda möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande är det centralt att det finns medieaktörer som har kapacitet att fritt granska maktutövandet, producera journalistik som håller hög kvalitet och möjliggöra en offentlig debatt där flera olika röster och perspektiv kommer till uttryck. Mot denna bakgrund anser vi att det är viktigt att regeringen vidtar åtgärder för att skapa förutsättningar för en levnadskraftig, oberoende och mångfacetterad mediamarknad och för en stark och självständig public service.

Medborgerlig förslagsrätt i riksdagen bör införas

För att vitalisera demokratin och stärka de enskilda medborgarnas inflytande över beslutsfattandet föreslår vi att en medborgerlig förslagsrätt i riksdagen, en s.k. folkmotion, ska införas. En folkmotion innebär att en enskild individ som har rösträtt till riksdagen får möjlighet att väcka ett förslag och om detta får stöd av en procent av de röstberättigade till riksdagen ska det tas upp som en motion i riksdagen. Folkmotionen ska kunna lämnas och stödjas över internet. Om motionen fått tillräckligt stöd väcks den i riksdagen på samma sätt som motioner av riksdagsledamöter och utskottsbehandlas. Beroende på vad motionen kräver kan ett bifall till motionen leda till ett utskottsinitiativ eller ett tillkännagivande till regeringen. Förslaget om folkmotion är inspirerat från det s.k. medborgarinitiativet som finns i Finland.

Med en möjlighet att väcka en folkmotion i riksdagen får alla individer tillgång till en formell kanal för att göra sin röst hörd. Detta skulle kunna innebära att det övertag som de resursstarka organisationerna har i opinionsbildningen kan vägas upp. Det skulle också skapa transparens i påverkansarbetet. Införandet av folkmotion kan också motiveras av de politiska partiernas försvagade ställning och de förändrade formerna för politiskt deltagande och engagemang. En sådan reform skulle innebära en ändring av riksdagsordningen. Vi föreslår därför att införandet av medborgerlig förslagsrätt, folkmotion, ska utredas i särskild ordning.

Insynen i riksdagsarbetet

Mot bakgrund av att de informella kontakterna mellan intresseorganisationer och riksdagen har ökat under senare tid kan det finnas skäl att vidta åtgärder för att försäkra att maktutövandet sker i transparenta former. För att medborgarna ska ha möjlighet att framföra sina åsikter och intressen på nationell nivå är det också viktigt att riksdagsledamöterna har goda förutsättningar till kommunikation med medborgarna. I syfte att underlätta kontakten med väljarna anser vi att det kan finnas skäl att se över ledamotsstödet och om delar av detta bör knytas till en finansiering av kansliresurser i ledamöternas valkretsar.

Medborgardialog och samråd i kommuner och landsting

Medborgardialoger och samråd där individer, intresseorganisationer eller andra aktörer bjuds in att delta i beslutsprocesser är vanligt förekommande i kommuner och landsting. Medborgardialoger kan bidra till att beslut kan få en djupare förankring och starkare legitimitet. De kan också bidra till att intressekonflikter eller missnöjesyttringar undviks vid genomförandet av politiska beslut. Medborgardialoger som inger förhoppningar om ett inflytande som inte infrias kan däremot leda till att förtroendet för demokratin som sådan undermineras. Det finns också en risk att medborgardialoger leder till politisk ojämlikhet om deltagandet inte är representativt för kommun- eller landstingsinvånarna.

Fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut

För att medborgardialogerna ska ge positiva demokratieffekter är det viktigt att användandet av medborgardialoger och andra samrådsprocesser formaliseras. Det måste bli tydligt för medborgarna om när och i vilka frågor som kommuner och landsting avser att hålla ett samråd eller medborgardialog samt vilka möjligheter till påverkan som dialogerna ger. Vi föreslår därför att det ska framgå av kommunallagen att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut.

Med en sådan bestämmelse motiveras fullmäktige att stämma av och förankra beslut samtidigt som fullmäktige har ansvar för beredningen och beslutsfattandet. Bestämmelsen framhåller värdet av ett medborgerligt engagemang, vilket är en av de uttalade grundprinciperna till kommunallagen.

Bestämmelsen är en målsättningsparagraf och ska ses som en demokratisk princip. Det är fullmäktige som beslutar om hur medlemmarna ska kunna delta och framföra sina synpunkter och om vilka beslut som ska beredas med ett medborgerligt deltagande. Förslaget innebär att samtliga medlemmar, även unga och utländska medborgare som är folkbokförda, men som än inte har rösträtt, liksom fastighetsägare som är juridiska personer, såsom ideella organisationer och företag, kan beredas möjligheter att framföra sina synpunkter.

Riktlinjer och principer för medborgardialoger och samråd

Vi menar att det finns fördelar med att fullmäktige antar riktlinjer eller principer om när och inför vilka beslut som medlemmarna ska ges tillfälle att framföra synpunkter samt om hur medborgardialoger eller samråd ska genomföras. Riktlinjerna eller principerna bör bl.a. omfatta samrådens och medborgardialogernas plats i beredningsprocessen, vilka dialogerna riktar sig till liksom hur kommunerna och landstingen bjuder in och kommunicerar resultaten av samråd och dialog. Vi ger också rekommendationer om att åtgärder bör vidtas som syftar till att förstärka den politiska jämlikheten vid genomförandet av medborgardialoger. Vi menar vidare att digital teknik bör används i så stor utsträckning som möjligt och att resultaten av medborgardialogerna ska återkopplas till de som har deltagit och berörs. Vi föreslår därutöver att kommunerna och landstingen bör ha en plats på sin webbsida där all information som är relevant för medborgarnas demokratiska delaktighet finns tillgänglig och samlad.

Det förstärkta folkinitiativet

Förstärkningen av medborgarnas möjligheter att påkalla folkomröstningar i kommuner och landsting har lett till att antalet folkinitiativ och lokala folkomröstningar har ökat. Detta har skapat spänningar i den lokala demokratin. Några av de konflikter som uppstått har berott på oklarheter i hur bestämmelserna för folkinitiativet ska tolkas.

För att förenkla initiativprocessen föreslår vi att det inte ska vara nödvändigt för initiativtagare att uppge egenhändiga namnteckningar och att det därmed blir möjligt att samla in underskrifter via internet. Underskrifter som sker över internet och med hjälp av e-legitimation innebär att valideringsprocessen kan bli mer rättssäker, ske snabbare och ta mindre resurser i anspråk. Dessutom är insamling via internet förenligt med de rådande formerna för politiskt engagemang där internet och sociala medier har stor betydelse för det politiska deltagandet. För att en tillförlitlig namninsamling över internet ska bli teknisk möjlig för det stora flertalet föreslår vi att en nationell webbplats för detta ska inrättas.

Vi föreslår vidare ett förtydligande av bestämmelserna om hur det nödvändiga antalet namnunderskrifter för att väcka ett folkinitiativ ska fastställas. Ett problem med de folkomröstningar som inte har hållits i samband med de allmänna valen är att valdeltagandet har varit lågt. Vi anser att konflikter skulle kunna undvikas om de politiska partierna innan folkomröstningen kommunicerar vad som enligt dem krävs för att utslaget i folkomröstningen ska respekteras.

Även om det har uppstått problem i samband med folkinitiativen och folkomröstningarna menar vi att det principiella värdet av att väljarna har en möjlighet till direktdeltagande i politiska beslutsprocesser överväger de negativa erfarenheterna. De flesta folkomröstningarna som varit sedan år 2011 har stimulerat det demokratiska deltagandet lokalt och det finns inget som tyder på att folkinitiativen har påverkat den politiska jämlikheten eller förtroendet för demokratin negativt. De problem som har uppstått har i första hand berott på att de styrande politikerna inte tagit hänsyn till eller bemött starka folkopinioner som uttryckts av olika väljargrupper mellan valen. För att förebygga sådana missnöjesyttringar är det viktigt att kommunerna och landstingen i enlighet med vårt

förslag ovan verkar för att ge medlemmarna förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut.

Medborgarförslag och folkmotion

Vår översyn av medborgarförslaget visar att det gett begränsade demokratieffekter. Medborgarförslaget har främst använts som en förslagslåda eller en synpunktshantering för vardagsnära frågor och de fåtal personer som lämnar förslag är inte representativa för befolkningssammansättningen i dess helhet. Behandlingen av medborgarförslagen tar också mycket tid och resurser i anspråk. Därutöver skapar medborgarförslag en relation mellan enskilda medborgare och förtroendevalda, men inte mellan de förtroendevalda och sammanslutningar av medborgare. Enskilda förslag stimulerar därmed inte till en vidare dialog och ger heller ingen antydan om det finns en stark opinion i den fråga som väcks.

I syfte att stärka dialogen mellan väljare och förtroendevalda och förenkla den administrativa hanteringen för kommunerna och landstingen föreslår vi att medborgarförslaget ersätts av ett nytt verktyg, folkmotion, som blir tvingade för alla kommuner och landsting. Alla folkbokförda i en kommun eller en kommun inom landstinget, dvs. även de som inte har rösträtt i kommun- och landstingsvalen, ska ha möjlighet att lämna förslag om något som rör kommunens eller landstingets verksamhet. Folkmotioner som under en period av sex månader får ett stöd av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller landstingen ska beredas så att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att folkmotionen väcktes. Hanteringen av en folkmotion ska ske på samma sätt som för ett medborgarförslag, vilket innebär att fullmäktige får överlåta till styrelse eller annan nämnd att besluta i ärenden som väckts genom folkmotion. För undertecknandet av folkmotionen gäller samma regler som för folkinitiativet, dvs. att insamlingen av namn ska kunna ske över internet. Enskilda individer kan därmed för namninsamling till en folkmotion välja att använda den webbportal som vi föreslår ska inrättas på nationell nivå.

Ungas delaktighet och inflytande

De flesta unga upplever att de saknar inflytande över det politiska beslutsfattandet och en stor del av de unga känner sig inte delaktiga i samhället. Unga är därutöver underrepresenterade i de politiska partierna, i de politiska församlingarna och i föreningslivet. På samma sätt som för äldre finns det skillnader i deltagandet utifrån faktorer såsom socioekonomisk bakgrund, kön, funktionsförmåga och utländsk bakgrund. Undersökningar visar samtidigt att det politiska intresset är starkt bland unga i dag. En stor andel av de unga är engagerade och vill påverka politiken. Unga visar en stark tilltro till demokratin och de allra flesta uttrycker ett stöd för de grundläggande demokratiska värderingarna. Sammantaget anser vi att det är nödvändigt med ett perspektivskifte när det kommer till synen på unga. Vi bör inte se unga som en utmaning för demokratin utan i stället bör ungas engagemang och intresse ses som en tillgång för demokratin. Fokus bör vara på att bjuda in unga människor att delta brett i den lokala demokratin.

Försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder

Vi föreslår att en försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder till 16 år sker vid valen till kommunfullmäktige 2018 och 2022. Försöksverksamheten ska genomföras i kommuner som ansöker till regeringen om detta och den ska därefter följas upp och utvärderas. En sänkning av rösträttsåldern till 16 år innebär att genomsnittsåldern för förstagångsväljare blir 18 år, från nuvarande 20 år. Det skulle innebära ett incitament för unga att intressera sig för den lokala politiken och därmed motivera fler att vilja ta ett förtroendeuppdrag. Genom att rösträttsåldern infaller då en person fortfarande går i skolan ökar också samhällets möjligheter att påverka ett röstningsbeteende på längre sikt. Samtidigt ger det skolan ett konkret tillfälle att undervisa om demokratifrågor. En försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder är därutöver i linje med det nationella målet för ungdomspolitiken, enligt vilket unga ska ha inflytande över samhällsutvecklingen. Försöksverksamheten ska enbart gälla kommunala val och folkomröstningar, i vilka flera frågor som direkt berör ungas vardag avgörs. När det gäller val till riksdagen är det viktigt att rösträtten fortsatt är knuten till myndighetsåldern.

Ungas deltagande i beslutsfattande i kommuner och landsting

Vårt förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut innebär att kommunerna och landstingen även bör tillgodose ungas perspektiv i beslutsprocesserna. Ett sätt att göra detta är genom inflytandeforum, som ungdomsråd eller motsvarande, där unga inbjuds att medverka i politiska beslutsprocesser. Samråd med sådana inflytandeforum bör vara en formell del i beredningsprocesser på lokal och regional nivå. Samtidigt är det viktigt att dessa forum verkligen är representativa för gruppen unga i kommunen eller landstinget. Det är också viktigt att formerna för samråd anpassas efter ungas förutsättningar att delta. Kommuner och landsting bör anta ett regelverk för hur ungas perspektiv ska tillgodoses i beslutsprocesserna liksom en policy eller en handlingsplan för den lokala ungdomspolitiken.

Skolans demokratiuppdrag

Vi anser att kunskapen om hur kommuner och landsting fungerar samt formerna för medborgerligt inflytande i det politiska beslutsfattandet bör öka bland skolelever. Skolor bör i större utsträckning samverka med förvaltningen i kommuner och landsting och träffa företrädare för de politiska partierna på lokal nivå. Vi föreslår därför att den lokala demokratins funktionssätt ska ingå som en av insatserna i det nationella skolutvecklingsprogrammet. Detsamma ska gälla för kunskap om kritisk granskning och källkritik. Vi menar vidare att föreningsengagemanget i grund- och gymnasieskolorna måste stödjas.

Även universiteten och högskolorna har en central plats i demokratin. Det är därför viktigt att de politiska studentförbunden, politiska partier och andra föreningar som baseras på en värdegrund av demokrati och mänskliga rättigheter har goda förutsättningar att verka på högskolorna. För att betona högskolornas betydelse för demokratin anser vi att det bör framgå av högskolelagen att högskolorna ska verka för att främja demokratins centrala principer och respekten för allas lika värde.

Delaktighet och inflytande för personer med funktionsnedsättning

Personer med funktionsnedsättningar är något mindre delaktiga i demokratin än den övriga befolkning. Detta avspeglar sig i valdeltagandet och i representationen i de politiska församlingarna. Bristande tillgänglighet av olika slag utgör fortsatt ett hinder för att kunna delta fullt ut i samhället. Tillgängligheten till möteslokaler för fullmäktigesammanträdena har förbättrats, men är alltjämt otillfredsställande när det kommer till lokaler för nämnd- och i synnerhet partimöten. Det är därför viktigt att tillgänglighetsarbetet fortsätter och att kommunen eller landstinget tillhandahåller tillgänglighetsanpassade lokaler också för nämnd- och partigruppsmöten och i större utsträckning än i dag möjliggör för beslutsfattande på distans i fullmäktige och nämnder.

Ett särskilt problem för förtroendevalda som är i behov av stöd och service för att kunna fullgöra sitt politiska uppdrag är att det är svårt att kombinera förtroendeuppdraget med familje- och arbetsliv, särskilt om de inte får tid till assistans beviljad för att utöva ett politiskt engagemang. Förtroendevalda som beviljats personlig assistans ska få den assistans som de har rätt till för att kunna fullgöra sina förtroendeuppdrag.

Vårt förslag om att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut har också betydelse för personer med funktionsnedsättning. Med anledning av vårt förslag bör kommuner och landsting inrätta funktionshindersråd som ges reella möjligheter till inflytande. Fullmäktige bör också anta reglementen för rådens funktion i den kommunala organisationen.

I syfte att säkerställa att den demokratiska delaktigheten får större utrymme i funktionshinderspolitiken föreslår vi att demokratisk delaktighet och inflytande för personer med funktionsnedsättning ska utgöra ett eget mål i den kommande funktionshindersstrategin. Genom att ett mål antas betonas vikten av tillgänglighetsarbetet i det demokratifrämjande arbetet och att underlag tas fram för att synliggöra utvecklingen.

Låt fler forma framtiden!

Det är inte möjligt att göra genomgripande förändringar av demokratins funktionssätt genom en statlig utredning. Demokratin förändras tillsammans med att samhället förändras. I de fall de demokratiska spelreglerna ändras måste det göras med försiktighet och utifrån en politisk samsyn. Vår uppgift har varit att genom förnyelse och gradvisa förändringar av demokratins spelregler göra demokratin mer relevant för sin samtid. Det övergripande syftet med våra förslag är att förmå fler att bli delaktiga och därmed skapa förutsättningar för ett mer jämlikt inflytande. Vi anser samtidigt att det är viktigt med en debatt om tillståndet i demokratin. Den fortsatta debatten bör ta vid där vi slutar och handla om hur fler ska få vara med och forma framtiden. Med tanke på de stora samhällsförändringar som nu sker förefaller det sig naturligt att inom ett decennium på nytt utvärdera och se över demokratins funktionssätt.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om ändring i kommunallagen (1991:900)

Härigenom föreskrivs i fråga om kommunallagen (1991:900)1

dels att 4 kap. 8 §, 5 kap. 7, 23, 25, 33 och 64 §§ samt 6 kap. 19 a, 27 a och 34 §§ samt rubriken närmast före 6 kap. 27 a § ska ha följande lydelse,

dels att det i lagen ska införas fem nya paragrafer, 3 kap. 9 a §, 4 kap. 15 b och 15 c §§, 5 kap. 23 a och 23 b, samt närmast före 4 kap. 15 b och 15 c §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

3 kap.

9 a §

Fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut.

1 Lagen omtryckt 2004:93.

4 kap.

8 §2

Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald som valts av fullmäktige får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

Om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget vid nästa fullmäktigesammanträde. Fullmäktige får dock besluta att den förtroendevalde får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

Ledighet från förtroendeuppdrag

15 b §

Fullmäktige får besluta att en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid får ledigt från uppdraget under en tidsbegränsad period för att vara föräldraledig. Detsamma gäller en sådan förtroendevald som på grund av sjukdom har nedsatt arbetsförmåga.

Om en förtroendevald får ledigt ska fullmäktige besluta hur lång tid ledigheten ska vara och om ekonomiska förmåner enligt 14 § ska utgå under ledigheten.

Fullmäktige får utse en ersättare för den förtroendevalde under ledigheten.

2 Senaste lydelse 2002:249.

Förtroendeuppdrag under trygga och säkra former

15 c §

Kommuner och landsting ska verka för att de förtroendevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag under trygga och säkra former.

5 kap.

7 §3

Fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden skall hållas.

Sammanträde skall hållas också om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs.

Fullmäktige bestämmer när ordinarie sammanträden ska hållas.

Sammanträde ska hållas också om styrelsen eller minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det eller om ordföranden anser att det behövs.

Fullmäktiges presidium får besluta att en debatt utan samband med annan handläggning ska äga rum vid ett sammanträde.

23 §4

Ärenden i fullmäktige får väckas av

1. en nämnd,

2. en ledamot genom motion,

3. revisorerna, om ärendet gäller förvaltning som har samband med revisionsuppdraget eller om ärendet gäller granskningen,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det,

4. en fullmäktigeberedning, om fullmäktige har föreskrivit det, eller

5. den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom landstinget, om fullmäktige

3 Lagen omtryckt 2004:93. 4 Senaste lydelse 2014:573.

har beslutat det (medborgarförslag), eller

6. styrelsen i en sådan juridisk person som avses i 3 kap. 16 a–18 b §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

5. styrelsen i en sådan juridisk person som avses i 3 kap. 16 a–18 b §§, om fullmäktige har beslutat det för särskilda fall.

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige också väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen ( 1994:692 ) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser.

Vid beräkningen av antalet initiativtagare ska endast de räknas med som har skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått inlämnandet.

Ärenden får också väckas på sätt som anges i 23 a–b §§ (folkinitiativ och folkmotion).

23 a §

Ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga får i fullmäktige väckas av minst tio procent av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen ( 1994:692 ) om kommunala folkomröstningar, som fanns i kommunen eller landstinget på valdagen vid det senaste ordinarie valet (folkinitiativ).

Initiativet ska vara skriftligt,

ange den aktuella frågan och undertecknas av initiativtagarna samt innehålla uppgifter om när undertecknandet gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser.

Vid beräkningen av antalet initiativtagare ska endast de räknas med som har skrivit under initiativet under den sexmånadersperiod som föregått inlämnandet.

23 b §

Ärende får i fullmäktige väckas av minst en procent av de folkbokförda i kommunen eller i landstinget, som fanns i kommunen eller landstinget den siste december året före det år som motionen lämnas in (folkmotion).

Folkmotionen ska vara skriftlig, ange den aktuella frågan och undertecknas av motionärerna samt innehålla uppgifter om när undertecknandet gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser.

Vid beräkningen av antalet motionärer ska endast de räknas med som har skrivit under motionen under den sexmånadersperiod som föregått inlämnandet.

25 §5

Fullmäktige skall besluta i ärenden som har väckts enligt 23 §.

Fullmäktige ska besluta i ärenden som har väckts enligt 23 §.

Fullmäktige får dock överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att besluta i ett ärende som har väckts genom medborgarförslag, utom i de fall som anges i 3 kap. 9 §.

Fullmäktige får dock överlåta till styrelsen eller en annan nämnd att besluta i ett ärende som har väckts genom folkmotion, utom i de fall som anges i 3 kap. 9 §.

33 §6

En motion eller ett medborgarförslag bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen eller medborgarförslaget väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, skall detta och vad som har kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen eller medborgarförslaget från vidare handläggning.

En motion eller en folkmotion bör beredas så, att fullmäktige kan fatta beslut inom ett år från det att motionen eller folkmotionen väcktes.

Om beredningen inte kan avslutas inom denna tid, ska detta och vad som har kommit fram vid beredningen anmälas till fullmäktige inom samma tid. Fullmäktige får då avskriva motionen eller folkmotionen från vidare handläggning.

64 §7

Arbetsordningen ska alltid innehålla föreskrifter om

1. antalet ledamöter i fullmäktige,

2. när sammanträden ska hållas,

3. anmälan av hinder att delta i sammanträden,

4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring,

5. vem som ska föra ordet, tills ordförande utsetts,

6. rätten att delta i fullmäktiges överläggningar,

7. förfarandet vid omröstningar,

5 Senaste lydelse 2007:68. 6 Senaste lydelse 2002:249. 7 Senaste lydelse 2013:1053.

8. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor,

9. formerna för justeringen av protokollet, samt

10. fullmäktigepresidiets arbetsuppgifter.

9. handläggningen av folkmotioner,

10. formerna för justeringen av protokollet, samt

11. fullmäktigepresidiets arbetsuppgifter.

Om fullmäktige med stöd av 23 § 5 har beslutat att medborgarförslag får väckas, ska arbetsordningen innehålla föreskrifter om hur sådana förslag ska handläggas.

Om fullmäktige har beslutat att ledamöter får delta i fullmäktiges sammanträden på distans, ska arbetsordningen innehålla föreskrifter om i vilken utsträckning sådant deltagande får ske.

6 kap.

19 a §8

En nämnds sammanträden ska hållas inom stängda dörrar. Nämnden får dock besluta att dess sammanträden ska vara offentliga, om fullmäktige har medgett det.

Om fullmäktige har medgett det, får nämnden besluta att den eller de som har väckt ett ärende genom medborgarförslag får närvara när nämnden behandlar ärendet och delta i överläggningarna men inte i besluten.

Om fullmäktige har medgett det, får nämnden besluta att de som har väckt ett ärende genom folkmotion får närvara när nämnden behandlar ärendet och delta i överläggningarna men inte i besluten.

En nämnds sammanträden ska dock alltid hållas inom stängda dörrar i ärenden

1. som avser myndighetsutövning, eller

2. i vilka det förekommer uppgifter som hos nämnden omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

8 Senaste lydelse 2009:447.

Handläggning av ärenden som väckts genom medborgarförslag

Handläggning av ärenden som väckts genom folkmotion

27 a §9

Ett ärende som väckts genom medborgarförslag skall om möjligt handläggas så att ärendet kan avgöras inom ett år från det att det väcktes i fullmäktige.

En nämnd som handlägger sådana ärenden skall minst en gång om året informera fullmäktige om de beslut som fattats i ärendena. Nämnden skall även informera om de ärenden som inte avgjorts inom den tid som anges i första stycket.

Ett ärende som väckts genom folkmotion ska om möjligt handläggas så att ärendet kan avgöras inom ett år från det att det väcktes i fullmäktige.

En nämnd som handlägger sådana ärenden ska minst en gång om året informera fullmäktige om de beslut som fattats i ärendena. Nämnden ska även informera om de ärenden som inte avgjorts inom den tid som anges i första stycket.

34 §10

I följande slag av ärenden får beslutanderätten inte delegeras:

1. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet,

2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats,

3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt,

4. ärenden som väckts genom medborgarförslag och som överlåtits till nämnden, och

4. ärenden som väckts genom folkmotion och som överlåtits till nämnden, och

5. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter.

9 Senaste lydelse 2007:68. 10 Senaste lydelse 2007:68.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2019 i fråga om 4 kap. 8 § och 4 kap. 15 b § samt i övrigt den 1 juli 2017.

2. För medborgarförslag som väckts i fullmäktige före den 1 juli 2017 gäller 5 kap. 23 § 5, 25, 33 och 64 §§, 6 kap. 19 a, 27 a §§ och 34 § 4 i sin äldre lydelse.

1.2. Förslag till lag 2017:000 om försöksverksamhet med sänkt rösträttsålder vid kommunala val och kommunala folkomröstningar

1 § En kommun får ansöka hos regeringen att rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige och vid kommunal folkomröstning har den som uppfyller kraven enligt 4 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) respektive 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar med undantag för däri angivna ålderskrav och som senast på dagen för val eller folkomröstning fyller 16 år.

2 § Ett beslut om sänkt rösträttsålder ska fattas av fullmäktige senast den 31 december året före år för ordinarie val.

3 § Sänkt rösträttsålder vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige och vid kommunal folkomröstning får tillämpas i en kommun endast om regeringen har beviljat kommunens ansökan.

4 § Den som har rösträtt på grund av beslut enligt denna lag är inte valbar enligt 4 kap. 5 § kommunallagen (1991:900).

5 § Fullmäktige får besluta att upphäva sitt beslut om sänkt rösträttsålder.

6 § Regeringen får meddela föreskrifter om på vilka grunder en ansökan om att tillämpa sänkt rösträttsålder kan beviljas.

1. Denna lag träder ikraft den 1 juli 2017.

2. Lagen upphör att gälla vid utgången av 2022.

3. Föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av denna lag upphör att gälla senast när lagen upphör att gälla.

2. Hur vi har arbetat

2.1. Uppdraget

Utredningens övergripande uppdrag har varit att analysera behovet av och utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin, samt att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen. En del av uppdraget har också varit att verka för att skapa debatt och stimulera ett offentligt samtal om de frågor som ingår i uppdraget. Utredningen har även haft i uppdrag att inhämta allmänhetens synpunkter och åsikter om demokrati, inflytande och delaktighet.

Stora delar av uppdraget handlar följaktligen om att beskriva tillståndet i demokratin och analysera behovet av förslag. Uppdraget har därför krävt omfattande informationsinhämtning i form av forskarrapporter, enkätundersökningar, intervjuer och samråd. För att stimulera till debatt har vi sett till att presentera alla rapporter som tagits fram för utredningen vid öppna seminarier och konferenser. Genom utredningens hemsida och sociala medier har vi också tagit emot synpunkter från allmänheten.

2.2. Sekretariatet

Utredningen har genomförts av ett sekretariat som varit placerat på Karlavägen 100 i Stockholm. Huvudsekreterare har varit Daniel Lindvall, som lett utredningsarbetet och varit sekretariatets kanslichef. Adiam Tedros har varit sekreterare i utredningen och har haft ett särskilt ansvar för frågor om unga och personer med funktionsnedsättning. Matilda Wärmark har varit biträdande sekreterare och har haft särskilt ansvar för frågor om unga samt utredningens kommunikation och administration. Susanne Ritseson har varit sekre-

terare med juridisk kompetens och har varit placerad i Malmö under perioden april till juni 2015. Susanne Stenberg har varit sekreterare med juridisk kompetens och varit placerad i Göteborg under perioden augusti till december 2015. Praktikanter i utredningen har varit Karl-Oskar Öhman och Camilla Tyllström.

2.3. Utredningsarbetet

2.3.1. Forskarrapporter

Mellan september och december 2014 beställde utredningen 16 forskarrapporter från forskare som arbetar med frågor som är relevanta för utredningen. Utredningen har haft en ambition att få ett urval av forskare från olika universitet och högskolor samt en jämn könsbalans. Forskarna fick i uppdrag att skriva rapporter på cirka 30 sidor i enlighet med en uppdragsbeskrivning. Samtliga rapporter är sammanställningar av huvudsakligen befintlig forskning. Statsvetaren Erik Lundberg fick ett särskilt uppdrag att sammanställa en rapport som både skulle innehålla befintlig forskning och en intervjustudie framtagen särskilt för utredningen. Även Ann Simmeborn Fleischer har sammanställt en rapport med material särskilt framtaget för utredningen. Rapporterna har publicerats på utredningens hemsida och presenterats vid ett antal öppna seminarier på olika platser i landet (se bilaga 2). Rapporter är också publicerade i forskarantologin (SOU 2015:96).

Fem studenter på masternivå har skrivit uppsatser inom utredningens teman. Uppsatserna har skrivits inom ramen för deras utbildningar, men har publicerats på hemsidan och presenterats för utredningen vid ett publikt seminarium.

2.3.2. Filmat material om ungas demokratisyn

Utredningen har gett stiftelsen DemokratiAkademin i uppdrag att sammanställa en film om ungas demokratisyn. Enligt uppdraget skulle DemokratiAkademin genom intervjuer och samtal med individer inhämta allmänhetens uppfattningar om demokratin, vilka demokratiideal som är rådande, vilka förväntningar som allmänheten har på demokratin och huruvida allmänheten är tillfredsställd

med demokratin. Intervjuerna och samtalen skulle utgå från frågor om hur olika individer upplever att de kan påverka politiska beslut, upplevda hinder för att påverka, tillfredsställelsen med demokratin liksom hur de skulle vilja att demokratin fungerar och hur de tror att demokratin kommer att se ut om tjugo år. Målgruppen var den breda allmänheten, men med särskilt fokus på unga och utrikes födda samt resurssvaga grupper.

Några av intervjuerna sammanställdes i en film som har varit tillgänglig på nätet http://youtu.be/QSdt4GbgBa0 och som har visats i samband med några av de seminarier som utredningen arrangerat eller medverkat i.

2.3.3. Enkäter

Utredningen har som underlag för våra övervägande använt ett flertal enkätundersökningar som genomförts av bl.a. SOM-institutet och SCB. Vi har varit medvetna om att svarsfrekvensen i dessa undersökningar sjunkit kraftigt under senare år och att det därmed är svårare att förlita sig på dessa. Särskilt problematiskt är den låga svarsfrekvensen bland unga och socioekonomiskt resurssvaga individer. Utredningen har också genomfört sammanlagt fem enkäter och medverkat i utformningen av ytterligare tre.

Undersökning av kommuners och landstings demokratiarbete

Utredningen har tagit fram tre enkäter rörande kommunernas och landstingens demokratiarbete. Dessa rörde förtroendevaldas ersättnings- och arbetsvillkor i kommuner och landsting, ungdomsinflytande och inflytandeverktyg på kommun- och landstingsnivå, t.ex. folkinitiativet, medborgardialog och medborgarförslag. Arbetet med utskick, datainsamling och datasammanställning genomfördes av SKL under december 2014 till mars 2015. Resultaten har publicerats av SKL tillsammans med utredningen under november 2015.

Enkäterna omfattade alla kommuner och landsting och svarsfrekvensen för enkäten om ungas möjligheter till inflytande var 78 procent, för enkäten om medborgarinflytande 85 procent och för enkäten om de förtroendevaldas villkor 92 procent.

Enkäter till de politiska partierna

Utredningen har tagit fram en enkät som har skickats ut till lokala partiorganisationer. Enkäten innehöll frågor om medlemsutvecklingen, interndemokratin och organisationsutvecklingen. Enkäten togs fram i samråd med forskare och representanter för samtliga riksdagspartier och skickades ut till riksdagspartiernas lokala partiorganisationer i cirka 50 kommuner. Några av frågorna har även ställts i undersökningar som genomförts åren 1987, 1990 och 1998. Samtliga riksdagspartier förutom Centerpartiet deltog. Svarsfrekvensen var 55 procent. En enkät skickades även till samtliga partisekreterare för riksdagspartierna.

Undersökning av utredningars och kommittéers samrådsarbete

Utredningen har tagit fram en enkät om utredningars samråd med intresseorganisationer och inhämtande av allmänhetens synpunkter. Denna enkät skickades ut under 2015 i september och oktober till 108 utredningar och kommittéer som pågick 2015. Svarsfrekvensen var cirka 50 procent.

SCBs studie om folkvaldas villkor

Regeringen gav i september 2014 SCB i uppdrag att undersöka villkoren för folkvalda på kommunnivå (Ju2014/5631/D). Under hösten 2014 deltog utredningen i SCB:s arbete med att utforma den enkät som skickades till ett urval av sittande och avhoppade folkvalda. Resultaten levererades till utredningen i april 2015.

Undersökningar genomförda av Göteborgs universitet

Utredningen har bidragit till Göteborgs universitets arbete med en enkät till samtliga riksdagsledamöter, den s.k. riksdagsenkäten, och utformat några frågor. Utredningen hjälpte även Göteborgs universitet i arbetet med en enkät som skickades ut till partiaktiva i samtliga riksdagspartier, förutom Sverigedemokraterna och Centerpartiet som valde att inte besvara enkäten. Delar av resultaten återges i forskarrapporten Det sjunkande antalet partimedlemmar och

demokratin som sammanställts av Ann-Kristin Kölln, (se SOU 2015:96).

2.3.4. Intervjustudier

Utredningen har genomfört ett antal intervjustudier. Intervjuerna har gjorts per telefon.

Intervjustudier med förtroendevalda

Utredningen har gjort ett flertal intervjustudier med förtroendevalda i ett flertal kommuner och landsting. Sammanlagt 100 förtroendevalda med utländsk bakgrund kontaktades och av dessa intervjuades 13 personer (sju kvinnor och sex män) under våren 2015. Intervjupersonerna valdes ut från ett urval av kommuner med en hög andel utrikes födda i befolkningen. Urvalet baserade sig på politiskt parti, kön och ålder.

Vidare intervjuades sammanlagt sex ordföranden i kommun- och stadsdelsnämnder.

Under hösten 2015 intervjuade utredningen sammanlagt tio förtroendevalda för att stämma av de bedömningar vi gjort i avsnittet om förtroendevaldas villkor. De förtroendevalda valdes ut med hänsyn till parti, kön, ålder, bakgrund samt kommuntyp. Totalt kontaktades 20 förtroendevalda och tio av dessa ställde upp på intervju.

Intervjustudier om folkomröstningar

Utredningen har genomfört en intervjustudie med initiativtagare till folkomröstningar i sju kommuner och ett landsting. Sammanlagt har åtta initiativtagare intervjuats. Frågorna berörde hela initiativprocessen, från idéutveckling och namninsamling till genomförandet av folkomröstningen. Även SKL har i samarbete med utredningen genomfört en studie där tjänstemän från kommuner och landsting som mottagit initiativ till folkomröstningar och som genomfört folkomröstningar har intervjuats. Resultaten sammanställdes av SKL och publicerades i rapporten Det förstärkta folkinitiativet.

Intervjustudier om medborgares och ungas inflytande

Utredningen har genomfört intervjuer med tjänstemän i kommuner och landsting i syfte att få en fördjupad förståelse av hur kommunerna och landstingen bjuder in medborgarna till att delta i den politiska beslutsprocessen. Intervjuerna omfattade både frågor om medborgardialog och medborgarförslag. Urvalet av kommuner gjordes med stöd i en undersökning från 2013 om antalet inkomna medborgarförslag.

Utredningen har också genomfört en studie om ungas möjligheter till inflytande genom att intervjua representanter för ungas inflytandeforum på lokal nivå, företrädesevis ungdomsråd, samt tjänstemän i kommuner och landsting som arbetar med ungas inflytande på lokal nivå. Urvalet av kommunerna har utgått från utredningens enkätundersökning.

2.3.5. Samråd, avstämningar och möten

Utredningen har haft ett flertal möten och samråd med myndigheter, intresseorganisationer, forskare och allmänhet. Målsättningen har varit att inhämta synpunkter och fakta tidigt i utredningsarbetet och att i slutet av utredningsarbetet stämma av förslag. (Samtliga samråd och möten redogörs för i bilaga 2).

Samråd och möten med det civila samhället

Utredningen har haft ett antal samråd och möten med olika organisationer inom det civila samhället.

Fyra särskilda samråd har hållits med ungdomsorganisationer. Utredningen har även haft möten med LSU, Sveriges ungdomsråd, med ungdomsråd i Göteborg, Malmö, Borås och Oskarshamn. Utredningen har även mött skolelever på skolor i Angered och Floda.

Utredningen har haft tre samråd med funktionshindersrörelsen. Ett av dessa hölls med ungdomsorganisationer inom funktionshindersrörelsen.

Utredningen har också haft ett samråd med föreningar som definierats som nya rörelser eller företrädare för grupper som har låg organiseringsgrad. Därutöver har vi haft ett flertal möten med

andra civilsamhällsorganisationer, däribland Folkbildningsförbunden, organisationerna Hela Sverige ska leva, IDEA och Demokrati-Akademin.

Samråd och möten med de politiska partierna

Utredningen har haft två samråd med riksdagspartiernas partisekreterare och ett med de politiska ungdomsförbunden.

Samråd och möten med förtroendevalda i kommuner och landsting

Utredningen har haft en nära samverkan med SKL och har vid tre tillfällen träffat SKL:s Demokratiberedning för att stämma av förslag som berör kommuner och landsting. Demokratiberedningen består av olika kommunal-, landstings- och oppositionsråd. Utredningen har även haft två möten med SKL:s ledning, i form av Arbetsutskottet.

SKL har arrangerat fyra s.k. fullmäktigepresidiemöten där utredningen träffat ledamöter från fullmäktigepresidier från hela landet och diskuterat de förslag som berör kommuner och landsting. Vidare har utredningen träffat SKL:s nätverk för kvinnliga toppolitiker.

Möten med andra politiska företrädare

Utredningen har haft möten med ett flertal politiska förträdare, däribland talmannen i Sveriges riksdag Urban Ahlin, statsrådet Alice Bah Kuhnke, statsrådet Aida Hadžialić, statsrådet Ardalan Shekarabi, statsrådet Kristina Persson, statssekreteraren för kultur och demokrati Per Olsson Fridh och statssekreteraren för högre utbildning och forskning Anders Lönn.

Möten med myndigheter

Utredningen har haft möten med representanter för SCB, Utbildningsradion, Sveriges radio, Valmyndigheten, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällsfrågor, Myndigheten för delaktighet, Länsstyrelsen i Västra Götaland, Skolverket, Universitetskanslersämbetet,

Diskrimineringsombudsmannen och Regeringskansliet (Finansdepartementet, Kulturdepartementet och Justitiedepartement). Utredningen har även varit i Finland och diskuterat frågor om den finska demokratipolitiken med Justitieministeriet.

Möten med andra utredningar

Utredningen har haft ett flertal möten och avstämningar med de tre utredningar vars direktiv varit nära vårt eget: Utredningen om delaktighet i EU (Ju 2014:112), Utredningen om en kommunallag för framtiden (Fi 2012:07) och Utredningen för ett stärkt civilsamhälle ( U 2014:4). Vi har även haft möten med Digitaliseringskommissionen (N2011/342/ITP), Utredningen Gestaltad livsmiljö (Ku 2014:02), Utredningen om politisk information i skolan (U 2014:13), Utredningen om en mediepolitik för framtiden (Ku 2015:26), Utredningen om översyn av möjligheterna till föräldraledighet för statsråd (Fi 2015:93), Kommittén om insyn i finansiering av partier (Ju 2014:15) och Delegationen för migrationsstudier (Ju 2013:17).

Deltagande på konferenser

Utredningen har deltagit och talat vid bl.a. följande konferenser:

World Forum for Democracy i Strasbourg, Swedish Standards

Institute konferens Rätt Säkerhet i Stockholm, Handikappsförbundens konferens Rörelse i rätt riktning i Stockholm, Journalistförbundets kongress, SKL:s demokratidagar i Stockholm, SCB:s demokratidag i Stockholm, Folkhälsomyndigheten och SKL:s konferens om social hållbarhet i Malmö, Sveriges Musik- och Kulturskoleråds konferens i Eskilstuna och MR-dagarna i Göteborg. Utredningen deltog även vid ett flertal seminarier i Almedalen under sommaren 2015. Samtliga framträdande är redovisade i bilaga 2.

2.3.6. Expert- och referensgrupp

Till utredningen har en parlamentarisk referensgrupp med representanter från samtliga riksdagspartier ingått. Därutöver har en expertgrupp varit knuten till utredningen, i vilken det ingått representanter från Kommunenheten på Finansdepartementet, Enheten för demokrati och det civila samhället på Kulturdepartementet, Enheten för ungdomspolitik och folkbildning på Utbildningsdepartementet, SKL, MUCF, Myndigheteten för Delaktighet, Botkyrka kommun, Region Skåne, Sveriges Ungdomsorganisationer, Sveriges Kvinnolobby, Handikappförbunden, Sveriges pensionärsförbund, Pensionärernas riksorganisation, Berättarministeriet, SIOS Antidiskrimineringsbyrå, Ung minoritet, Lunds universitet och Mittuniversitetet. Utredningen har träffat referens- och expertgruppen vid fem tillfällen.

2.3.7. Digital kommunikation

Utredningen har haft en hemsida som under det första året, 2014, hade cirka 1 350 besökare och 5 370 visningar. I december år två, 2015, hade ytterligare 9 740 besökare hittat till sidan och sidan hade haft 32 050 visningar.

Under arbetets gång har sammanlagt elva nyhetsbrev skickats ut. Nyhetsbrevet gick i slutet av utredningstiden ut till cirka 800 personer. Utredningen har även kommunicerat genom sociala medier såsom Facebook (530 följare i december 2015), Twitter (480 följare i december 2015) och Instagram (50 följare i december 2015).

2.3.8. Utredningens arbete i bilder

3. Om delaktighet och jämlikt inflytande

3.1. Utredningens utgångspunkter

Politisk jämlikhet är en grundläggande princip i vår demokrati. Enligt regeringsformen ska all offentlig makt utgå från folket, men makten ska också utövas jämlikt. Folkstyrelsen bygger på allmän och lika rösträtt. Varje enskild röst ska väga lika, alla medborgare ska ha samma möjligheter att delta i demokratins processer och att väljas till politiska uppdrag. Politisk jämlikhet är också det centrala temat i utredningens direktiv och därmed det demokratiideal som är utgångspunkten för våra överväganden. Frågan om politisk jämlikhet har också återkommit i våra samråd och möten med allmänheten. Enligt vår bedömning finns det ett starkt stöd för ett demokratiideal där allas lika förutsättningar till delaktighet och inflytande betonas. Det finns också en gemensam problembild om att det faktiska inflytandet inte utövas jämlikt i dag. Vi har därför valt att betona betydelsen av politisk jämlikhet i vårt arbete, vilket framgår av utredningens titel: 2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande. Såsom det framgår av våra direktiv är utredningens tre centrala begrepp politiskt inflytande, delaktighet och representation. Tillsammans utgör dessa begrepp ramverket för utredningens analys.

För att förtydliga utredningens utgångspunkter kommer vi i följande avsnitt att beskriva demokratins grundläggande principer och rådande demokratiideal samt definiera begrepp som är centrala för utredningen och förklara hur de förhåller sig till frågan om politisk jämlikhet. Vi lämnar också förslag till hur demokratipolitiken kan utvecklas.

3.2. Demokratins grundläggande principer

Demokratin grundar sig ytterst på principerna om respekten för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det är utifrån dessa principer som demokratins mekanismer och spelregler tar form. Genom den allmänna och lika rösträtten och genom yttrandefriheten och mötes- och föreningsfriheten har varje individ en grundlagsskyddad rätt till delaktighet och inflytande i samhället. Den offentliga makten utgår från folket och den ska, som det står i regeringsformens inledande kapitel, utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Dessa fundamentala principer är inte förhandlingsbara i en demokrati.

Ett antal grundläggande kriterier behöver vara uppfyllda för att ett styrelseskick ska anses vara demokratiskt. Den amerikanska statsvetaren Robert Dahl definierar i sin klassiska demokratimodell fem grundläggande kriterier för den pluralistiska demokratin.1 Det första kriteriet är att det finns möjligheter till ett effektivt deltagande. Medborgarna ska genom sitt deltagande ha möjligheter till ett faktiskt inflytande. Därutöver bör politisk jämlikhet prägla beslutsprocesserna. Allas röster ska väga lika mycket. För det tredje måste medborgarna ha information och kunskap för att kunna fatta väl övervägda beslut. Detta kriterium kallar Dahl ett upplyst kunnande och det är sammankopplat med offentlighetsprincipen, yttrandefriheten och medias förutsättningar att granska och förmedla allsidig och opartisk information. Vidare bör medborgarna eller deras företrädare ha makt över dagordningen. Slutligen bör ingen medborgare som permanent lyder under lagarna vara exkluderad från att delta. Dessa kriterier är omdebatterade inom demokratiforskningen, men kan ändå ses som en allmängiltig idealtyp för vad som kan definieras som ett demokratiskt styrelseskick.

1 Dahl, 1991, s. 221.

Vikten av en demokratisk kultur

Demokratin är mer än de formella formerna för inflytande som huvudsakligen utspelar sig i valbåset vart fjärde år. Den amerikanske forskaren och filosofen John Dewey, som var verksam under mellankrigstiden, menade att demokratin också är ett sätt att leva.2Den demokratiska individen tar ett ständigt ansvar för demokratin i sitt sätt att relatera till medmänniskor och myndigheter samt i sitt sätt att uppfostra barnen. Ett demokratiskt styre förutsätter att det finns en ömsesidig respekt mellan människor, oavsett om de är överens eller inte.

Den förra Demokratiutredningen (SOU 2000:1) menade i samma anda att demokratin är en individuell viljeakt, en bekännelse till ett människovärde. Den argumenterade för en deltagardemokrati med deliberativa kvaliteter. Demokratin är enligt detta synsätt ett ramverk för fria diskussioner mellan jämlikar. Det är genom fria och öppna samtal som opinioner kan bildas och som idéer kan prövas.

Vi menar på samma sätt att ett demokratiskt styrelseskick måste vila på en demokratisk kultur. Det är också genom det fria samtalet och kulturen som enskilda människor kan växa och som samhället och demokratin utvecklas. På detta sätt är konsten, litteraturen, musiken, teatern liksom andra kulturuttryck viktiga delar av demokratin. Genom ett fritt kulturliv kan tankar, känslor och åsikter komma till uttryck som inte kan fångas genom demokratins formella institutioner. Kulturen spelar en avgörande roll för att utmana invanda normer och tankebanor, skildra olika perspektiv av samhället, stimulera ett demokratiskt engagemang och för att odla en demokratisk samhällsanda.

Demokratins former är föränderliga

Inom ramen för demokratins grundläggande principer är dess former föränderliga. Under det senaste halvseklet har rösträtten utvidgats, röstningsförfarandet förenklats och därutöver har möjligheterna för medborgarna att direkt delta i det politiska beslutsfattandet ökat. Denna demokratiska utveckling är en följd av de olika samhällsförändringar som har ägt rum och som har betydelse

2 Dewey, 1916.

för medborgarnas förväntningar på och förutsättningar att delta i demokratin. Sådana förändringar rör exempelvis kunskapsnivån i samhället, teknikens möjligheter, tillståndet i ekonomin, den demografiska utvecklingen och befolkningens värderingar. Mot bakgrund av vårt föränderliga samhälle är det viktigt att konstant föra ett offentligt samtal om demokratins former. Ett sådant samtal kan röra frågor om hur de representativa beslutsformerna ska kombineras med möjligheterna för direktdeltagande mellan valen eller om hur individens rätt till inflytande ska balanseras mot andra medborgerliga rättigheter. Det kan också gälla hur värdet av inflytande ska ställas mot andra samhällsvärden, såsom säkerhet, ekonomisk tillväxt eller ekologisk hållbarhet. Att stimulera ett sådant offentligt samtal är en av utredningens uppgifter.

3.3. Utredningens centrala begrepp

3.3.1. Inflytande

Formellt sett utövas det reella inflytandet över det politiska beslutsfattandet genom de allmänna valen. I de allmänna valen väger varje väljares röst lika och har samma betydelse för valresultatet. Folkviljan kommer dock inte enbart till uttryck genom de allmänna valen. Politiska beslutsfattare påverkas och tar intryck av de åsikter och attityder som förs fram direkt eller indirekt av enskilda individer, ideella föreningar, intresseorganisationer, företag eller media. På samma sätt påverkas väljarna av den allmänna opinionsbildningen.

I realiteten skiljer sig möjligheterna att påverka det politiska beslutsfattandet åt mellan olika individer. Något som påverkar möjligheterna till inflytande är individens socioekonomiska resurser, t.ex. inkomst, utbildning, socialt och kulturellt kapital och om individen har tillgång till inflytelserika nätverk eller inte. Skillnaderna framträder tydligt i undersökningar om personers upplevda förmåga att påverka, intresse att delta i och faktiska deltagande i beslutsprocesser. I tabellen nedan redovisas skillnaderna i politiskt inflytande mellan hög- och lågutbildade individer utifrån valdeltagandet i riksdagsvalet 2014, försök att påverka politiska beslut de senaste fem åren och upplevda möjligheter att påverka politiska beslut i hemkommunen. Hög och låg utbildning är faktorer som i stora drag sammanfaller med andra socioekonomiska

resurser såsom inkomst, socialt och kulturellt kapital och nätverksresurser.

Källa: SCB, 2014; SCB, 2011b; SOM-institutet, 2012.

Inflytande kan dock inte enbart ses som något som utövas genom ett aktivt agerande. Beslut formas utifrån den normativa förståelse som var och en och i synnerhet beslutsfattarna har av samhället.3Beslutsfattandet utgår t.ex. ofta från mannen som norm och ett patriarkalt samhälle återskapas därmed utan att män aktivt behöver organisera sig för sina intressen. Begreppet inflytande är i detta sammanhang otillräckligt och i någon mån är begreppet makt mer lämpligt. Maktbegreppet är delvis synonymt med inflytande, men beskriver framför allt en relation. Maktutredningen (SOU 1990:44) menade att makt kan utövas genom hot om våld eller genom belöning, men också passivt genom de relationer som personer och grupper har till varandra.4 Maktstrukturer förstärks och återskapas också genom vårt språkbruk eller genom den ekonomiska interaktionen människor emellan. Eftersom hela vårt samhälle genomsyras av olika maktstrukturer kan det vara svårt att råda bot på ojämlikheten genom demokratireformer som syftar till att stärka individens möjligheter till inflytande.

Maktutredningen pekade i detta sammanhang på att en huvudfråga för demokratin är att finna en balans mellan en samhällscentrerad och en individcentrerad syn på hur man ska kunna kom-

3 Foucault, 1972. 4 Pettersson, 1987.

binera social trygghet och individuella val liksom personliga val med solidarisk gemenskap. Dessa frågor har blivit lösta på olika sätt vid olika tider och det är just det demokratiska systemet som är bäst lämpat att göra sådana avvägningar.5 I våra direktiv används begreppet makt överhuvudtaget inte och det ligger inte i vårt uppdrag att föreslå åtgärder för att förändra maktförhållandena i samhället.6 Vårt uppdrag är att föreslå åtgärder för hur individens inflytande kan stärkas. Det handlar om att ge alla samma förutsättningar att delta i demokratin och därigenom få inflytande över den politik som i sin tur kan påverka rådande maktförhållanden.

Det är däremot relevant att synliggöra vissa maktförhållanden i samhället för att visa vad som är möjligt att åstadkomma genom förändringar av de befintliga inflytandekanalerna. En principiell fråga som uppstår i detta sammanhang är i vilken utsträckning som det är lämpligt att utjämna maktförhållanden genom att anpassa de demokratiska spelreglerna efter olika gruppers förutsättningar att utöva inflytande. En grundprincip i demokratin är likabehandling. Reformer som syftar till att stärka en grupps inflytande i relation till andra kan vara svåra att förena med denna princip. Vi menar att det i vissa avseenden ändå kan vara lämpligt med insatser för att stärka rösten hos de grupper som mera sällan kommer till tals, t.ex. genom samråd med särskilda grupper. Sådana insatser kan skapa bättre förutsättningar för ett jämlikt inflytande.

3.3.2. Delaktighet

Ett deltagande i demokratins processer är en förutsättning för att kunna utöva inflytande över politiska beslut. Den som deltar och som därigenom kan utöva inflytande kan också känna en delaktighet i samhället. Den allmänna och lika rösträtten ger en formell möjlighet att utöva inflytande och är den mest jämlika formen för inflytande. Det mest konkreta måttet på demokratins välmående är i denna bemärkelse valdeltagandet. Medborgarnas intresse av att rösta i de allmänna valen är en tydlig indikation på deras tilltro till demokratin och till de politiska partierna. I ett samhälle där med-

5SOU 1990:44. 6 Även i direktiven till förra Demokratiutredningen förekom maktbegreppet enbart vid ett tillfälle.

borgarna har ett högt förtroende för demokratin och där det finns politiska partier som företräder väljarnas olika intressen finner väljarna ett värde i att rösta. Ett högt valdeltagande har också betydelse för den politiska jämlikheten eftersom det innebär att olika väljargruppers intressen och åsikter kommer till uttryck i valresultaten. Deltagande på andra demokratiska arenor, t.ex. i politiska partier eller föreningar, kan delvis värderas på samma sätt. Det är genom ett brett medborgerligt deltagande som det civila samhällets organisationer blir trovärdiga demokratiska aktörer och som de på ett legitimt sätt kan agera som röstbärare och som företrädare för breda samhällsgrupper.

I den svenska demokratiska traditionen har ett brett medborgerligt engagemang, och därmed ett deltagande från olika samhällsgrupper, ansetts ha ett centralt värde för demokratin. Medborgarna har haft en möjlighet att medverka i beslutsprocesser mellan valen framför allt genom engagemang i folkrörelserna. Folkrörelsetraditionen har även, i olika stor utsträckning, präglat de politiska partiernas organisering. Den lokala demokratin har länge kännetecknats av ett lekmannastyre med ett, i internationell jämförelse, högt antal förtroendevalda.

Det demokratiska deltagandet har inte enbart betraktats som en förutsättning för demokratins legitimitet och individers möjligheter till inflytande utan har även ansetts ha andra värden för samhället. Liksom den förra Demokratiutredningen påpekade kan det demokratiska deltagandet stärka det sociala kapitalet i samhället. Genom att samhället organiseras utifrån ett brett medborgerligt deltagande skapas en ömsesidig tillit i samhället.7 Det demokratiska deltagandet på olika nivåer bidrog enligt utredningen till en demokratisk skolning och höjde den politiska medvetenheten i samhället. Utredningen menade därför att varje medborgare på olika nivåer under olika perioder av sitt liv borde delta i att lösa gemensamma angelägenheter. Deltagandet skulle även tillförsäkras med reella påverkansmöjligheter. Erfarenheter av att kunna påverka genom ett deltagande i beslutsprocesser skapar en upplevelse av delaktighet och att individer därmed kan känna en tillhörighet till övriga samhället. Upplevelser av exkludering kan i stället leda till

7SOU 2000:1, s. 33 f.

passivitet och avståndstagande från demokratins grundläggande värden.

Denna normativa förståelse av demokratin, där värdet av delaktighet inte enbart handlar om individens makt att påverka, återspeglas även i direktiven till denna utredning. I direktiven uttrycks att ”en faktisk upplevelse av att ha varit med om att påverka politiska processer och beslutsfattande bidrar till en känsla av delaktighet, tillhörighet och ansvarstagande”. Att stimulera ett brett deltagande handlar således inte enbart om att stärka individens möjligheter till inflytande utan också om den ömsesidiga tilliten i samhället och om att skapa socialt kapital.

Vi anser dock att vi måste ha realistiska förväntningar på deltagardemokratin. Ett brett deltagande innebär att fler och olika åsikter kommer till tals, men också att polariserade åsikter kommer till uttryck. Konflikter mellan olika åsikter är en del av demokratin och i regel mår demokratin bra av att olika politiska åsikter kommer till uttryck och möts, även sådana som kan uppfattas som obekväma. Demokratins styrka är dess förmåga att hantera olikheter. Däremot leder politiska samtal mellan grupper med motsatta ståndpunkter inte nödvändigtvis till att den sociala gemenskapen stärks. Det kan i stället leda till ökad antagonism mellan grupper och att grupperna stärks i sina olikheter. En sådan polarisering är synbar i dagens samhällsdebatt och opinionsbildning.

Vidare har individer olika förutsättningar och incitament att delta. Deltagandet kan variera mellan olika individer beroende på tillgång till tid, politisk kunskap, självförtroende, motivation och i vilken mån en individ blir uppmanad att delta av andra.8 Även om det civila samhället engagerar en stor del av den svenska befolkningen är det enbart runt var tredje person som deltar aktivt i ideella organisationer. Det är också förhållandevis få som agerar i andra deltagardemokratiska former, t.ex. genom att vara aktiv i ett politiskt parti, genom att demonstrera eller kontakta en politiker.

8 Verba, Schlozman & Brady, 1995.

Källa: SCB, 2011b.

Med tanke på att det är en relativt liten grupp individer som aktivt deltar ska vi inte överskatta det medborgerliga engagemangets förmåga att skapa ömsesidig tillit och social gemenskap. Liksom i frågan om politiskt inflytande skiljer sig det politiska deltagandet mellan individer utifrån deras socioekonomiska resurser. När det offentliga ger individer och civilsamhället möjligheter att påverka beslutsfattandet mellan valen, genom t.ex. folkomröstningar, medborgarförslag, medborgardialoger eller samråd, kan det innebära att en aktiv eller organiserad medborgares röst stärks. I detta avseende kan deltagardemokratin fördjupa den politiska ojämlikheten. Det faller sig naturligt att den som väljer att inte delta avsäger sig inflytande, men eftersom förutsättningarna för olika individers deltagande skiljer sig åt är det viktigt att det offentliga inte antar att de åsikter som de demokratiskt aktiva individerna ger uttryck för är representativa för samtliga medborgare. Det offentliga bör verka för att öka delaktigheten i samhället, men också för att inhämta åsikter från olika delar av befolkningen, särskilt de som deltar i lägre utsträckning.

3.3.3. Representativitet

Det svenska styrelseskicket utgörs av en representativ demokrati. Det innebär att vi vid valtillfället väljer våra politiska ombud som ska fatta beslut å våra vägnar. Väljarna lägger sina röster på ett parti med förhoppningen att det ska företräda deras intressen och politiska åsikter. De folkvalda bör agera som representanter för väljar-

nas åsikter och fatta beslut efter deras intressen. Den representativa demokratin kan därmed bedömas utifrån hur väl de folkvalda representerar väljarnas åsikter.

Parallellt med frågan om åsiktsrepresentativitet kan social representativitet diskuteras. Begreppet social representativitet avser här hur de folkvalda församlingarna – riksdag, landsting- och kommunfullmäktige – avspeglar befolkningens sammansättning utifrån kategorier såsom kön, ålder, inkomst, utbildning, funktionsförmåga, geografisk hemvist eller etnisk bakgrund. Den sociala representationen kan vara deskriptiv, och då enbart ta fasta på sammansättningen i den beslutsfattande församlingen, eller substantiell, vilket innebär att ledamöterna agerar utifrån sin sociala bakgrund och att deras perspektiv får genomslag i det politiska beslutsfattandet. Sett utifrån valresultatet avspeglar de folkvalda församlingarna inte sammansättningen i väljarkåren. Tabellen nedan visar hur väl olika väljargrupper är representerade i kommunfullmäktige efter valet 2014. Utrikes födda och unga samt i viss mån kvinnor och äldre är underrepresenterade.

Källa: SCB Demokratistatistik.

Frågan om huruvida social representativitet också innebär åsiktsrepresentativitet är dock omdiskuterad inom forskningen. Det är inte nödvändigtvis så att en enskild person från en särskild social grupp verkligen representerar de åsikterna som gruppen överlag antas ge uttryck för. Forskning visar, vilket beskrivs i kapitel 7, att överlappningen mellan social- och åsiktsrepresentativitet varierar mellan olika representationskategorier. Politiker är i första hand

valda utifrån deras ideologiska och sakpolitiska ställningstaganden och mera sällan som företrädare för en specifik grupp. Politiska skiljelinjer inom en grupp, t.ex. gruppen kvinnor, kan vara lika stora som mellan grupper. Ett fokus på social representativitet kan på så sätt komma i konflikt med åsiktsrepresentationen. Eftersom väljarna i första hand röstar utifrån partiernas idémässiga ställningstaganden kan en stark fokusering på social representativitet från partiernas sida leda till att åsiktsöverstämmelsen får lida. Det kan också leda till att grupptillhörighet kommer före åsikter och att politiker därmed blir företrädare för uppfattningar som de inte själva har tagit ställning för. En sådan utveckling finns anledning att vara vaksam på.

Trots den komplexitet som kortfattat beskrivs ovan anser vi att de politiska partierna bör verka för att de folkvalda i större utsträckning ska avspegla befolkningssammansättningen.9 Representativitet är nära sammanbundet med frågan om delaktighet och jämlikt inflytande. En god social representativitet skapar bättre förutsättningar för politisk jämlikhet. Om vissa väljargrupper är underrepresenterade kan det vara ett tecken på att de är exkluderade från det politiska beslutsfattandet. Väljargrupper som upplever sig som uteslutna från det politiska beslutsfattandet kan tappa tilltron till demokratin. På samma sätt kan det politiska systemets legitimitet stärkas när alla delar av befolkningen upplever att de är representerade i de beslutsfattande församlingarna. Det är dock problematiskt om personer från underrepresenterade grupper väljs in enbart för att ge det demokratiska systemet legitimitet. En god social representativitet bör motiveras utifrån alla gruppers rätt att delta, vara representerade och kunna föra fram sina intressen och åsikter i det politiska beslutsfattandet.10

God social representativitet är också viktigt för att de kunskapsresurser som olika sociala grupper bär på ska tas tillvara. När sammansättningen i de folkvalda församlingarna avspeglar befolkningen i dess helhet kan beslutsunderlaget bli bättre, eftersom erfarenheter och kunskap tillförs från alla delar av samhället. Politiska församlingar som präglas av mångfald kan fatta bättre beslut

9 Traditionellt brukar tre grundläggande argument framföras: rättviseargumentet, resursargumentet och intresseargumentet. 10 Detta resonemang förs fram av Maritta Soinenen och Nils Etzler i SOU 2006:53.

eftersom sammansättningen av kompetenser, kunskaper och förmågor är rikare. Det finns dessutom ett värde i att de specifika intressen som uttrycks av olika väljargrupper i samhället förmedlas av representanter för grupperna i fråga. Politiker som delar sociala och kulturella erfarenheter med en särskild väljargrupp är bättre på att förstå, fånga upp, lyssna in och förmedla gruppens intressen och åsikter. Genom att de närvarar i politiken kan de agera som länkar mellan väljargruppen och beslutsfattandet. God social representativitet underlättar samspelet mellan väljare och valda. Sannolikheten för medborgare att komma i kontakt med en politiker ökar när sammansättningen av de förtroendevalda avspeglar befolkningen. En stark homogenitet bland de förtroendevalda kan leda till att endast vissa väljargrupper känner samhörighet med dem. Dessutom påverkar representativitet det demokratiska deltagandet och delaktigheten i samhället. När en individ upplever sig vara representerad blir hen också motiverad till att delta. Mot bakgrund av de resonemang som förts fram ovan menar vi att social representativitet måste ses som en aspekt av det demokratiideal som vi betonar: delaktighet och jämlikt inflytande.

3.4. En diskussion om olika demokratiideal

3.4.1. Ska folkviljan förverkligas genom representativ demokrati eller deltagardemokrati?

Frågan om demokratin huvudsakligen ska utövas genom ett representativt styrelseskick eller genom deltagardemokrati utgör en skiljelinje mellan två normativa föreställningar om demokratiskt beslutsfattande. Debatten mellan dessa två demokratiideal tar sig ofta ideologiska eller värderingsgrundande uttryck. Den representativa demokratin ses som elitistisk medan deltagardemokratin är inkluderande och skapar möjligheter att påverka mellan valen. Förespråkare av den förstnämnda framhäver att den representativa demokratin är mer praktisk och bättre anpassad till det effektiva beslutsfattandet som det moderna och komplexa samhället kräver. Deltagardemokrater lyfter i stället fram etiska aspekter, t.ex. vikten av ett beslutsfattande som skapar mellanmänskligt förtroende, solidaritet och social tillit.

Det finns anledning att nyansera föreställning om dessa två demokratiideal som motpoler. Deltagardemokrati är ett begrepp som omfattar olika former av medborgerligt deltagande där graden av direktinflytande skiftar. Det är en skillnad mellan direktdemokrati, vilken ger medborgarna möjlighet att fatta bindande politiska beslut, och deltagardemokrati, vilken ger medborgarna möjlighet att medverka i beslutsprocessen, men där beslutsmakten fortfarande ligger i de folkvalda församlingarna. I ett representativt styrelseskick tar dessutom folkvalda beslutsfattare i någon utsträckning intryck av åsikter som framförs mellan valen och på så sätt går det inte att dra några skarpa linjer mellan dessa två demokratimodeller. Den förra Demokratiutredningen diskuterade även den deliberativa demokratin, vilken sätter fokus på samtalet och argumentationens fundamentala betydelse för demokratin.

Enligt våra direktiv ska vi undersöka både hur den representativa demokratin kan fungera bättre och hur individens inflytande och delaktighet mellan valen kan stärkas. Vår uppgift är, såsom vi ser den, att komma med förslag på hur olika deltagardemokratiska inslag, såsom folkinitiativet, medborgarförslag, medborgardialog och remissvar, kan komplettera och samspela med den representativa demokratin. Det ligger inte i vårt mandat att föreslå former för ett direktdemokratiskt beslutsfattande, t.ex. att folkomröstningar ska vara bindande. Det framgår tydligt av regeringsformen att folkstyrelsen ska förverkligas genom ett representativt styrelseskick och det finns också en stark opinion för den representativa demokratin i Sverige.

3.4.2. Mänskliga rättigheter och medborgerligt inflytande

En komplex dimension i demokratin är frågan hur medborgerligt inflytande ska förhålla sig till mänskliga rättigheter. Även om den offentliga makten enligt regeringsformen ska utgå från folket är folkstyret begränsat av vissa rättsprinciper. Det demokratiska styrets fundamentala principer och den enskildes grundläggande rättigheter, såsom mötes- och yttrandefriheten, är inskrivna i våra grundlagar och ändringar av dessa kan enbart göras i särskild ordning av två efterföljande riksdagar. Sverige har vidare antagit internationella överenskommelser som garanterar den enskilda människan ett

skydd mot ingrepp i de grundläggande friheterna och mot olika typer av övergrepp. Den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna är också svensk lag. De mänskliga rättigheterna ger uttryck för grundläggande rättigheter som tillkommer varje enskild individ. Staten har en skyldighet att upprätthålla dessa mänskliga rättigheter. Sammantaget utgör de mänskliga rättigheterna en begränsning för majoritetens maktutövning och ett skydd för demokratin från sig själv.

Det finns ett ömsesidigt beroende mellan individens möjligheter till inflytande och respekten för de mänskliga rättigheterna. Respekten för grundläggande fri- och rättigheter är nödvändig för att individen ska kunna få inblick i politiska processer, uttrycka sin åsikt, bilda opinion och utkräva ansvar. Att makten utövas på ett rättvist sätt och med respekt för den enskildes mänskliga rättigheter är också en förutsättning för att det ska finnas förtroende för de demokratiska institutionerna. Samtidigt är en väl fungerande demokrati, baserad på ett brett medborgerligt deltagande, viktig för arbetet med att förankra och stärka de mänskliga rättigheterna. Det är genom engagemanget i demokratins processer som individer kan uppmärksamma och reagera på när mänskliga rättigheter kränks eller hotas.

Det finns också tillfällen då de mänskliga rättigheterna och folkviljan kan stå i konflikt med varandra. Det kan gälla åsiktsuttryck som kan anses strida mot människovärdet eller avvägningar mellan äganderätt och allmänintresse. I någon mån kan också ett ökat krav på lagstiftning som tar sin utgångspunkt i mänskliga rättigheter påverka demokratin. Rättighetslagstiftning kan medföra att relationen mellan individen och staten får mer av en privaträttslig karaktär och därmed ändras förutsättningarna för ansvarsutkrävandet och för medborgarnas samlade relation till det offentliga. Det kan också finnas risker med att domstolar snarare än folkvalda gör avvägningar mellan olika rättigheter och fattar beslut i svåra etiska frågor. Det kan både leda till en utarmning av demokratin och till ett politiserat domstolväsende. Därutöver är folkstyret huvudsakligen begränsat till de som har medborgarskap och rösträtt, medan de mänskliga rättigheterna är universella. Med tanke på att det i dag är allt fler individer utan svenskt medborgarskap som bor i Sverige, samtidigt som vår värld är mer globaliserad än tidigare, blir också

frågan om vem som ska få vara med och bestämma allt mer komplex.

3.4.3. Avvägningar mellan medborgerligt inflytande och andra värden

Folkstyret är som vi beskriver ovan begränsat av de rättsprinciper som uttrycks i våra grundlagar och i den europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna. Det finns även andra samhällsvärden som folkstyret behöver vägas emot. En sådan fråga är medborgarnas säkerhet. I tider av ökad osäkerhet reses ibland krav på att medborgarnas fri- och rättigheter ska inskränkas till förmån för den nationella säkerheten. Den värdekonflikt som kan uppstå är svår för ett samhälle att hantera, i synnerhet eftersom diskussionen ofta påverkas av den rädsla som extremism och terrorism för med sig. Demokratin får dock inte bli ett offer för sitt eget självförsvar. Utgångspunkten måsta vara att de grundläggande principerna i demokratin och de mänskliga rättigheterna inte får kränkas till förmån för den nationella säkerheten.

En annan fråga är om det kan vara nödvändigt att begränsa det medborgerliga inflytandet vid beslut som har avgörande betydelse för hur vi ska kunna finansiera vårt välfärdsystem. Det demokratiska systemets överlevnad och styrka ligger delvis i dess förmåga att förmedla det välstånd som befolkningen efterfrågar. När demokratier inte förmår att skapa trygghet och rimliga levnadsförhållanden blir de sköra och utsatta. Tidningsmannen Herbert Tingsten sammanfattade mellankrigstidens demokratiska misslyckande med att konstatera att ”… människor får inte leva i nöd eller arbetslöshet i en demokratisk stat, den satsen har blivit lika ostridig som den allmänna rösträtten och den politiska friheten.”11 Tingstens ord har fortfarande bäring och sätter fingret på sambandet mellan ekonomin och demokratin. De västliga demokratiernas framgång beror på att de lyckats förena välstånd, social sammanhållning, rättssäkerhet och politisk frihet. Den demokrati som inte förmår bidra till människors trygghet inbjuder till extremism och auktoritära lösningar.

11 Tingsten, 1957.

Det finns i flera avseenden riktlinjer eller begränsningar för det demokratiska styret som avser den ekonomiska hushållningen. Budgetlagen (2011:203) innehåller en inledande bestämmelse som anger att i statens verksamhet ska hög effektivitet och god hushållning iakttas. Även i kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Denna typ av restriktioner av folkstyret har ansetts nödvändiga för att det demokratiska styrelseskicket ska vara långsiktigt hållbart. Sammantaget är den representativa demokratin bättre skickad för att fördela resurser rättvist och effektivt än andra styrelseskick eftersom beslutsfattare regelbundet ställs till svars för den politik de för. Däremot kan beslutsfattarnas önskan att tillfredsställa väljarna och att bli omvalda leda till att de inte tar hänsyn till nästkommande generations intressen och behov. Ett beslutsfattande som strävar efter att möta de önskemål som uttrycks för dagen ger på lång sikt ofta negativa konsekvenser för miljön och det ekonomiska välståndet. Enligt regeringsformen ska det allmänna främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Denna uppmaning är särskilt aktuell mot bakgrund av de pågående klimatförändringarna.

Det är därför viktigt att reformer av folkstyret som syftar till att stärka individens möjligheter till inflytande inte får sådana konsekvenser att det politiska beslutsfattandet blir onödigt omständligt eller ineffektivt. Generellt sett ger det representativa styrelsekicket bättre förutsättningar för ett beslutsfattande som tar framtidens behov i beaktning eftersom det utgår från en helhetssyn. Samtidigt finns det ett särskilt värde i att enskilda får möjligheter att framföra sina synpunkter inför viktiga beslut. När fler fått möjlighet att delta i beslutsprocessen blir besluten oftast bättre underbyggda och förankrade och därmed mer legitima.

3.5. Om att utreda demokratin

Det finns flera utmaningar med att utreda demokratins funktionssätt. Reformer av demokratins spelregler och institutioner kräver ett brett politiskt samförstånd. Förändringar av de demokratiska spelreglerna måste göras med försiktighet. Drastiska förändringar kan få oväntade konsekvenser som kan skada förtroendet för det

politiska systemet. Det demokratiska systemet är också svårt att reformera eftersom de centrala aktörerna – de politiska partierna, det civila samhället och medierna – i sig ska vara självständiga och fria från statlig reglering.

Därutöver beror medborgarnas möjligheter och intresse för att delta bl.a. på socioekonomiska faktorer, vilka kan vara svåra att förändra med demokratireformer. En utredning kan lämna förslag till hur demokratins spelregler kan ändras för att bli mer relevanta i sin samtid, men erfarenheten från tidigare demokratiutredningar är att de inte åstadkommer några genomgripande förändringar av demokratin. Däremot kan de påverka den offentliga demokratidebatten och rådande demokratiideal.

3.5.1. Tidigare demokratiutredningar

Regeringen har vid ett antal tillfällen tidigare tillsatt utredningar med uppdrag att analysera allmäntillståndet i demokratin. De två mer omfattande utredningarna har varit Maktutredningen (SOU 1990:44) mellan 1985–1990 och Demokratiutredningen (SOU 2000:1) mellan 1997–2000. Den första var en kommitté sammansatt av forskare från olika discipliner som bl.a. hade till uppgift att fördjupa kunskaperna om den svenska demokratins villkor och om medborgarnas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Den senare var en parlamentarisk kommitté som skulle belysa de förutsättningar, problem och möjligheter som folkstyret stod inför på 2000-talet. Båda utredningarna hade till uppgift att göra breda översyner av demokratins villkor och utveckling, vilket skiljer dem från denna utrednings mer begränsade uppdrag.

Ytterligare ett antal utredningar har sett över frågor som vårt direktiv omfattar, däribland Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:24), Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162), Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48) och Kommittén för den lokala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30). Kommundemokratikommitténs utredningsuppdrag liknade i många avseenden vårt och flera av dess förslag, gällande t.ex. förtroendevaldas villkor och den medborgerliga förslagsrätten, har vi fått i uppgift att utvärdera.

3.5.2. Utredningens olika målgrupper

Uppdraget enligt våra direktiv är att stärka individens möjligheter till inflytande och delaktighet. Begreppet individ är allmängiltigt och det omfattar såsom vi ser det alla som bor i Sverige och som berörs av det offentliga maktutövandet. Vi har också valt att använda begreppet medborgare och då utifrån en vidare definition än enbart de som har medborgarskap. Vi anser att medborgare är ett bättre begrepp än individ eftersom det av begreppet medborgare framgår att det rör sig om individer som är en del av samhället och som därmed har särskilda demokratiska rättigheter. En grupp som är central för kommunernas och landstingens verksamhet är medlemmarna. Till kommun- och landstingsmedlemmar räknas fysiska personer, dvs. enskilda individer som är folkbokförda i kommunen, men även juridiska personer, dvs. företag och ideella föreningar, om de t.ex. äger fast egendom i kommunen. Ett ytterligare begrepp som berörs i betänkandet är folket. Folket är centralt i demokratin och vår regeringsform inleds med att beskriva just principerna för folkstyret. Begreppet folk återkommer i termer såsom folkvalda, folkomröstningar och folkinitiativ. Begreppet folk ska ses som inkluderande på samma sätt som den vidare förståelsen av medborgare. Olika delar av betänkandet rör olika grupper och förtydliganden om målgrupper sker i samband med våra överväganden.

3.6. Förslag om demokratipolitikens framtida utveckling

3.6.1. Nytt mål för demokratipolitiken

Utredningens förslag: Målet för demokratipolitiken ersätts med

följande mål: En hållbar demokrati som kännetecknas av delaktighet och jämlikt inflytande. Målsättningen med en hållbar demokrati uppnås genom specifika delmål.

Den rådande målsättningen för demokratipolitiken är ”en levande demokrati där individens möjligheter till inflytande förstärks”. Målsättningen beslutades genom 2008 års budgetproposition (prop. 2008/09:1, bet 2008/09:KU1, rskr. 2008/09:83), och omfattade också

en målsättning om att de mänskliga rättigheterna respekteras. När detta mål antogs upphävdes de mål som hade beslutats med utgångspunkt i förslagen i propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80). Det nya målet motiverades av att det tydligare låg i linje med den övergripande ambitionen att stärka människors egenmakt och minska utanförskapet. Demokratipolitiken kopplades samman med arbetet med mänskliga rättigheter.

Vi menar att det finns skäl att upphäva det nuvarande målet och att besluta om ett nytt mål som tydligare betonar värdet av delaktighet och jämlikt inflytande. Anledningen till detta är att det nuvarande målet inte tar hänsyn till jämlikhet, vilket är ett demokratiideal som är centralt i vårt styrelseskick. Demokratipolitiken kan inte enbart ta avstamp i enskilda individers rätt till inflytande utan måste även handla om individers politiska organisering, deltagande och förutsättningar för att gemensamt bilda opinion. Demokratin blir därutöver starkare när det är många som deltar. Ett brett deltagande ger bättre förutsättningar för att fler röster ska kunna komma till uttryck och att inflytandet därmed ska bli mer jämlikt. Ett jämlikt inflytande förutsätter dock att alla har möjligheter att delta och påverka den politiska maktutövningen oavsett kön, hudfärg, språklig, etnisk eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller socioekonomisk status. Syftet med demokratipolitiken bör därför vara att öka deltagandet och att verka för att inflytandet utövas mer jämlikt. Begreppet delaktighet innebär här både att faktiskt delta och en upplevelse av att vara delaktig. Deltagande kan ske genom att vi röstar i de allmänna valen eller genom ett engagemang i politiska partierna eller civilsamhällsorganisationer. Det kan ske genom formella påverkanskanaler, såsom folkomröstningar, medborgarförslag eller medborgardialoger, eller informella påverkanskanaler, såsom demonstrationer, mediekampanjer, namninsamlingar och direkta kontakter med politiker. Vidare kommer demokratin till uttryck genom ett kreativt och fritt kulturliv liksom genom den opinionsbildning som sker genom oberoende och självständiga medier. En aktiv kultur- och mediepolitik är därmed viktig för att uppnå målen för demokratipolitiken.

Vi menar också att demokratin måste vara hållbar. Att vi har förmånen att leva i en demokrati är resultatet av den kamp som fördes av generationer före oss. Det är vår plikt att se till att demokratin överlämnas i gott skick till kommande generationer. En

hållbar demokrati förutsätter att det demokratiska engagemanget är högt och att de flesta upplever att de kan påverka. Samtidigt handlar hållbarhet om starka offentliga institutioner som kan fatta beslut rättssäkert och transparent. Då kan medborgarna känna ett förtroende för demokratin. En långsiktigt hållbar demokrati förutsätter också att de mänskliga rättigheterna respekteras. Kunskapen och medvetenheten om demokratins grundläggande principer, alla människors lika värde och den enskilda människans frihet och värdighet, måste vara förankrade i samhället. En sådan demokrati är motståndskraftig mot våldsbejakande extremism och andra antidemokratiska uttryck.

I 2015 års budgetproposition (prop. 2014/15:1) föreslår regeringen att målsättningen om att de mänskliga rättigheterna ska respekteras skiljs från målet med att förstärka individens möjligheter till inflytande. Vi anser att detta är ett bra förslag eftersom det är relevant att politiken delas upp i två separata inriktningar. Det finns skillnader i åtgärder som avser skyddet av mänskliga rättigheter och insatser för att främja det demokratiska deltagandet. Delegationen för mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) föreslog dessutom i sitt betänkande Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter att regeringen bör anta ett särskilt mål för arbetet med mänskliga rättigheter. Genom att skilja arbetet med dessa två frågor från varandra blir det lättare att följa upp den politik som förs. Det innebär däremot inte, såsom vi ser det, att demokrati och mänskliga rättigheter inte fortsatt ska ses som ömsesidigt beroende av varandra. Vi har också övervägt behovet av att en ny myndighet inrättas med särskilt ansvar för att förverkliga demokratipolitiken. Vi anser dock att det inte är lämpligt att inrätta en sådan myndighet eftersom ansvaret för demokratipolitiken sammantaget bör ligga på det offentliga; kommuner, landsting, regeringen och befintliga statliga myndigheter. Däremot kan det finnas anledning att regeringen i instruktionen för någon eller några myndigheter ger ett tydligare uppdrag att främja och stödja demokratiutveckling.

Målet för demokratipolitiken ska uppnås genom konkreta delmål

För att demokratipolitiken ska bli konkret och dessutom kunna följas upp finns det ett värde i att även delmål beslutas. Demokratipolitiken har tidigare förhållit sig till delmål. I propositionen

Demokrati för det nya seklet föreslogs både en allmän målsättning, som utgjorde en långsiktig strategi, och fyra konkreta delmål. Regeringen klargjorde 2013 i skrivelsen Politik för en levande demokrati (Skr. 2013/14:61) att inriktningen för att förverkliga målet för demokratipolitiken skulle ha fem specifika utgångspunkter. På ett liknande sätt menar vi att delmål är en lämplig metod för att förtydliga inriktningen i politiken. De kan underlätta en strukturerad uppföljning av politiken. Vi har inte valt att föreslå hur de konkreta delmålen bör formuleras, men menar att delmålen bör innehålla ett antal aspekter som finns beskrivna nedan.

Ett delmål bör omfatta värdet av ett högt och jämlikt valdeltagande. För att uppnå ett sådant delmål behövs ett arbete för att främja valdeltagande och exempel på sådana insatser beskriver vi i kapitel 5. Vidare bör ett delmål avse en vital representativ demokrati. Det handlar om insatser för att förmå fler att engagera sig partipolitiskt och ta förtroendeuppdrag samt att skapa goda villkor för de förtroendevalda att utöva sina uppdrag. Det handlar också om att verka för att de folkvalda församlingarna bättre avspeglar sammansättningen i befolkningen. Dessa frågor behandlar vi i kapitel 6, 7, 8 och 9 där vi ger flera förslag och rekommendationer för hur partiväsendet kan vitaliseras, hur den sociala representativiteten kan förbättras och hur villkoren för de förtroendevalda kan förbättras.

Vidare bör ett delmål avse frågan om alla individers lika och goda förutsättningar att delta, påverka och få insyn i det politiska beslutsfattandet mellan valen. För att uppnå detta delmål behövs både insatser för att främja och underlätta individers engagemang mellan valen, på egen hand eller genom olika former av medborgarsammanslutningar. Det handlar också om att underhålla, stärka och informera individer om de formella påverkanskanaler som finns, såsom folkinitiativ, medborgarförslag, medborgardialog, samråd, medborgarråd eller remiss, vilka vi beskriver i kapitel 10, 11, 12, 13, 14 och 15. Det handlar också om att verka för att alla har förutsättningar att delta, påverka och få insyn i beslutsfattandet.

Slutligen bör ett delmål handla om medvetenheten om demokratins grundläggande värderingar och ett samhälle motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism. Detta är frågor som vi enligt vårt direktiv inte har haft i uppgift att behandla, men som är viktiga för att demokratin ska vara långsiktigt hållbar.

3.6.2. Tillsätt en maktutredning

Utredningens förslag: En maktutredning tillsätts för att samman-

ställa kunskap om hur maktförhållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millenniumskiftet och för att analysera hur pågående samhällsförändringar kan påverka maktförhållandena på sikt.

Sverige befinner sig i en process av stora samhällsförändringar. I kapitel 4 beskriver vi kortfattat några av de förändringar som vi menar kan påverka vår demokrati på sikt. Effekterna av globaliseringen, digitaliseringen, demografiska förändringar och klimatkrisen kommer troligen inom det närmsta decenniet att förändra samhället på ett mer djupgående sätt än vad vi bevittnat sedan det andra världskriget. Flera av dessa processer kommer ha en stor inverkan på ekonomin, arbetsmarknaden och vår förmåga att upprätthålla dagens nivå av välfärd. Det finns också en risk att dessa förändringar påverkar livsvillkoren olika för olika delar av befolkningen. Samtidigt är detta globala förändringstendenser som kan vara svåra att påverka inom ramen för den nationella eller lokala demokratin. En situation kan uppstå där allt fler individer upplever en sådan maktlöshet att de inte tror att de kan påverka sin levnadssituation genom att delta i demokratins processer. Det är ett reellt hot mot demokratin.

Vi har i enlighet med vårt uppdrag diskuterat vissa förändringstendenser, men vi har inte haft utrymme att göra en djupgående eller strukturerad analys. Vårt uppdrag är begränsat till att särskilt analysera individers möjligheter till delaktighet och inflytande mellan valen och inte att analysera hur dessa samhällsförändringar påverkar maktrelationer i ett vidare perspektiv. Mot bakgrund av omfattningen och djupet av de samhällsförändringar vi bevittnar i dag anser vi därför att det finns skäl att tillsätta en ut-

redning med uppgift att sammanställa kunskap om hur maktförhållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millenniumskiftet. Utredningen bör göra en analys av hur de förändringar som nämns ovan, globaliseringen, digitaliseringen, demografiska förändringar och klimatkrisen, kan påverka maktrelationerna i samhället på sikt. Utredningen bör särskilt följa upp de analyser som gjordes av den förra maktutredningen (SOU 1990:44). Arbetet bör pågå under flera år och syftet ska vara att bidra med ett underlag som ger politiska beslutsfattare bättre förutsättningar att fatta långsiktiga och ändamålsenliga beslut för att möta de utmaningar som samhället och demokratin står inför på sikt. Sammantaget ska utredningen bidra till en hållbar demokrati.

En bredare maktutredning tillsattes av regeringen senast 1985, med uppdrag att analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden av det svenska samhället. Därefter har flera utredningar, kommittéer och kommissioner med bredare analysuppdrag tillsatts, t.ex. Demokratiutredningen 1997–2000, Globaliseringsrådet 2007–2009 och Framtidskommissionen 2011–2013. Vi menar att en maktutredning inte ska vara en statlig offentlig utredning. Vår bedömning är att statliga utredningar som får i uppgift att genomföra breda samhällsanalyser kan få svårt att upprätthålla sin självständighet eftersom de försöker få konsensus för den analys som de gör. Vi föreslår att en utredning genomförs som ett mer omfattande forskningsuppdrag, med anslag att fördela medel för olika forskarrapporter. För att vara fristående och oberoende ska utredningen också vara befriad från att presentera konkreta förslag. Däremot ska en kommitté tillsättas för att hålla samman arbetet. Denna ska ha ett sekretariat med uppgift att fördela medel till olika forskare eller forskargrupper som ska genomföra forskning och analys inom ramen för den bredare uppgiften. Kommittén ska också fungera som en plattform för en tvärvetenskaplig diskussion. För att säkerställa att arbetet är oberoende, att det håller hög kvalitet och att olika och relevanta samhällsperspektiv blir belysta ska kommittén även ha en referensgrupp bestående av representanter från universitet, myndigheter, det civila samhället, kultursektorn och andra samhällsaktörer. Kommittén ska också ha i uppdrag att i slutet på utredningstiden sammanställa en rapport som innehåller de olika perspektiv som lyfts inom ramen för utredningen.

4. Demokratin och de stora samhällsförändringarna

Utredningen har i uppgift att identifiera samhällsförändringar som kan påverka det demokratiska deltagandet på sikt. I den kortfattade omvärldsanalys som vi här nedan presenterar beskrivs några av de samhällsförändringar som vi menar kan påverka demokratin framöver och som bör finnas med i analysen av de demokratiska reformbehoven. Vår beskrivning är av utrymmesskäl allmänt hållen. I den första delen av kapitlet beskrivs globala samhällsförändringar och i den andra delen belyser vi några nationella förändringstendenser.

4.1. Globala samhällsförändringar som påverkar förutsättningarna för demokratin

Sverige och vår omvärld står i dag inför flera komplexa utmaningar. Effekterna av digitalisering, starkare internationalisering, demografiska förändringar och klimathotet kan inom de närmaste åren medföra mer djupgående samhällsförändringar än vad vi bevittnat sedan andra världskrigets slut. Det är svårt att bedöma vad dessa kan innebära för demokratin som sådan. Vissa förändringar kan påverka demokratin direkt medan andra inverkar indirekt och dessutom mera långsiktigt. Samtidigt innebär flera av de utmaningar som vi i dag står inför att vi kommer behöva fatta svåra beslut rörande fördelningen av resurser. Att med demokratins mekanismer skapa konsensus bakom beslut som är nödvändiga för samhällets långsiktiga hållbarhet och utveckling är en utmaning inte bara för den politiska beslutsprocessen utan för hela vårt samhälle.

Globaliseringen

En mer global ekonomi och den snabba utvecklingen av informationsteknologin innebär en betydande förändring av förutsättningarna för den svenska demokratin. Lägre transportkostnader och snabb informationsspridning leder till att produktionen av varor och tjänster inte längre är platsbunden i samma utsträckning som tidigare. Produktionen söker sig till den miljö som tillåter lägst pris eller bäst kvalitet, oavsett nationsgränser. Finansmarknaden är närmast helt globaliserad. Rörelser på Shanghaibörsen påverkar i realtid vad som händer i svensk ekonomi. Vi är alla delar av samma hav. Samtidigt påverkar globaliseringen maktrelationerna i samhället, i synnerhet mellan arbetstagare och arbetsgivare, och därmed demokratin som sådan.

För människor med hög utbildning eller attraktiva kunskaper är möjligheterna att finna bra utkomst i andra länder betydande. Det lokala och globala flätas genom informationsteknologins nätverk och den cirkulära migrationen alltmer samman. Internationaliseringen av ekonomierna innebär att länders komparativa fördelar inte längre handlar om råvaror och geografisk belägenhet, utan i högre grad om kunskapsnivå och kultur. För Sveriges del är låg korruption, bra genomsnittlig kunskapsnivå, en tradition av internationalisering, låg konfliktnivå inom arbetsmarknad och politik fördelar.

Robert Dahl menar att demokratin främst levt inom nationalstaten.1 När nationsgränserna nu suddas ut måste demokratins former analyseras. Med ett allt viktigare överstatligt beslutsfattande blir det också väsentligt att se hur icke-statliga organisationer (NGO) och andra transnationella aktörer skapar inflytande. Under senare år har Förenta Nationerna (FN) blivit handlingsförlamat och fått en svagare roll globalt samtidigt som aktörer med oklara mandat och utan demokratisk förankring eller demokratiska ambitioner fått större betydelse. Det av Riksbankens jubileumsfond finansierade forskningsprogrammet Demokrati bortom nationalstaten?

Transnationella aktörer och globala styrformer pekar i sin sammanfattning på att det är positivt att flera röster kan göra sig hörda i globala frågor, men att det är nödvändigt med en kritisk granskning

1 Dahl, 1991.

av de transnationella aktörerna.2 Enligt bl.a. Mauricio Rojas lever vi ”i en värld där en snabbt växande mångfald och transnationella processer gör nationsgränserna mer ihåliga.”3 Innebörden är att de demokratiska institutionerna i Sverige har långt mindre möjligheter än tidigare att kunna fatta beslut som får reellt genomslag. Det beror både på att nationalstatsdemokratin i allt högre grad kompletteras med övernationella beslutande organ, men också på att produktionens rörlighet gör att möjligheten att få genomslag för nationellt motiverade regleringar och skatter blir mindre. Detta innebär i sin tur att möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande blir mer diffus. Europeiska unionen (EU) är i detta sammanhang en aktör som kan värna de europeiska ländernas inflytande i den globaliserade ekonomin och samtidigt verka för att demokratins grundläggande principer upprätthålls i Europa. Däremot upplever en stor del av medborgarna i EU att de inte kan påverka eller utkräva ett ansvar av EU:s institutioner.4 För att förbli en legitim union som, med ett folkligt stöd, kan agera mot flera av de globala utmaningar som vi i dag står inför är det viktigt att insynen i och ansvarsutkrävandet av EU stärks, men också att EU inte övertar sådana maktbefogenheter som bättre kan avgöras på en nationell eller lokal nivå, där medborgarnas förutsättningar att delta är bättre.

Digitaliseringen

Den enskilt största förändringsfaktorn i samhället sedan början av millenniumskiftet är enligt Regeringskansliets trendanalys utvecklingen av internet och digitaliseringen.5 Flera forskare talar om att vi just nu befinner oss i en s.k. inflexionspunkt, dvs. ett tillfälle då utvecklingen av den digitala tekniken kommer börja ta ett kraftigt språng framåt. Vi håller på att träda in i vad som kallats den andra maskinåldern.6 Beräkningskraften eller komplexitetsnivån i den digitala tekniken har enligt Moores lag fördubblats varje år sedan 1970 och beräknas fortsätta att fördubblas var 18:e månad i vår närtid.

2 Transdemos, 2015. 3 Rojas, 2000, s. 7. 4 Alvater, 2015. 5 Kansliet för strategisk analys, 2014. 6 Brynjolfsson & McAffe, 2014, s. 16 f.

Eftersom tekniken redan är så avancerad innebär det att utvecklingssprånget inom de närmaste åren blir gigantiska. Det gäller både datorkraften i sig, liksom mängden information som digitaliseras och utbyts via internet. Mellan 2006 och 2011 tolvdubblades världens internettrafik. Över 90 procent av all data som producerats i mänsklighetens historia har kommit till sedan 2012. Sammantaget kommer denna utveckling att förändra vår intellektuella kapacitet på samma sätt som ångmaskinerna förändrade vår fysiska förmåga under 1800-talet.7

Enligt sociologen Hartmut Rosa innebär den accelererade utvecklingstakten att vår uppfattning av tid förändras. Det blir svårare för beslutsfattare att planera och fatta beslut när framtiden rasar över oss och samtiden allt snabbare blir del av det förflutna. Denna tempoökning kan göra det svårare för var och en att delta i de demokratiska processer som utformar samhället. Det kan leda till upplevelser av maktlöshet och alienation.8 Det finns också en risk att samhället blir mer polariserat då vissa grupper inte kommer hinna skaffa sig kunskap om den nya tekniken medan andra kommer att verka för att motarbeta teknikutvecklingen.

Teknikutvecklingen har omskapat våra kommunikationsvanor i grunden. På mindre än tio år har den del av den svenska befolkningen som använder internet dagligen ökat från runt 50 till över 80 procent.9 Från att tidigare främst varit ett medium för spridning och inhämtning av information genom webbplatser och e-post är internet i dag en interaktiv mötesplats. I dag är fem miljoner svenskar facebook-användare och enligt Statens medieråd är sociala medier den främsta platsen för socialt umgänge för unga.10 När olika relationsmönster frigör sig från geografiska och sociala platser förändras också individuella och kollektiva identiteter. Detta har bl.a. betydelse för politiska attityder, partiidentifikation och social sammanhållning. Internet har också gjort det enklare för var och en att ta del av och sprida information och åsikter och har gett upphov till en ny arena för demokratiska samtal. Detta har givetvis stor betydelse för opinionsbildningen, det politiska deltagandet och dialogen mellan väljarna och valda. Samtidigt har digitaliseringen haft stor

7 ibid, s. 81. 8 Hartmut, 2014. 9 Findahl, 2011. 10 Svensson, 2014.

påverkan på medieutvecklingen och förutsättningarna för den granskande journalistiken.

I ett globalt perspektiv har den digitala tekniken revolutionerat förutsättningarna för demokratin. I dag har nära hälften av världens sju miljarder människor tillgång till internet. Internet har gjort det svårare för makthavare att undanhålla fakta samtidigt som det har blivit enklare för enskilda personer att sprida uppgifter om missförhållanden, övergrepp och maktmissbruk. Med internet blir lokala händelser globala, vilket t.ex. var tydligt under den arabiska våren. Samtidigt har internet skapat en möjlighet för makthavare att övervaka medborgare. I dag är det enbart i ett av tre länder där medborgarna kan surfa helt fritt utan politisk censur. I Kina, Ryssland och större delen av den muslimska världen är internet föremål för omfattande censur.11 Den övervakning som sker i demokratiskt utvecklade länder, i synnerhet USA, har skadat förtroendet för det öppna samhället i sig, men också för internet som en mötesplats för fri åsiktsbildning. Hur friheten på nätet utvecklas framöver kommer att ha avgörande betydelse för demokratins utveckling globalt.

Klimathotet

Den kanske mest övergripande utmaningen för vårt samhälle i dag är klimathotet. Det är en fråga om hela vår civilisations överlevnad. Klimathotet innebär inte ett omedelbart hot för demokratin, men kommer att kräva beslut som innebär svåra avvägningar mellan olika välfärdsbehov. Detta kommer i sig att vara en stor utmaning för demokratin. Enligt FN:s klimatpanel skulle ett misslyckande med att nå klimatmålen på en tvågradig temperaturökning leda till en instabil och reducerad livsmedelsproduktion, välfärdsminskning, försämrad folkhälsa och ökad migration.12 Den mest spridda uppskattningen av den klimat- och miljörelaterade migrationen uppgår till cirka 200 miljoner människor år 2050, vilket är nära en fördubbling från antalet migranter i dag.13 Konsekvenserna av klimatförändringarna kan bli en grogrund för politisk oro och instabilitet och därmed bli en utmaning för demokratin. Samtidigt kan klimat-

11 Freedomhouse, 2015. 12 Intergovernmental Panel on Climate, 2014. 13 Mobjörk & Simonsson, 2011.

hotet innebära att olika grupper i samhället förenas runt en gemensam utmaning, vilket kan bidra till att vi kan överkomma konflikter som har sin utgångspunkt i ideologi eller identitet.

Demokratins globala tillbakagång

Alltsedan efterkrigstiden har demokratin gradvis spridits till fler länder. Den sista stora vågen av demokratisering skedde efter Berlinmurens fall då ett flertal östeuropeiska länder utvecklade demokratiska institutioner. Enligt tidskriften the Economists demokratiindex stannade dock den demokratiska utvecklingen upp mellan 2006 och 2008 och har därefter varit på tillbakagång.14 Den demokratiska stagnationen har varit synbar såväl i de nya demokratierna i östländerna som i västländer med en lång demokratisk tradition. I en rapport i maj 2014 deklarerade Europarådet att Europa i dag står inför den värsta demokratikrisen sedan det kalla krigets slut.15

Den arabiska våren som inleddes med de folkliga protesterna i Tunisien i mars 2007, ingav hopp om en demokratisering i Nordafrika och Mellanöstern. Tyvärr har denna folkliga resning främst resulterat i instabilitet och våld. Den amerikanske statsvetaren Francis Fukuyama menar att bakslagen för demokratin kan förklaras av urholkade statsmakter. Bara stabila institutioner kan bygga en fungerande stat och ett rättsystem.16 Detta har i många av de nya demokratierna inte kunnat uppfyllas.

En av efterkrigstidens viktiga tänkare, Ralf Dahrendorf, har pekat på de industrialiserade demokratiernas dilemma i den globaliserade ekonomin: ”För att förbli konkurrenskraftiga på den växande världsmarknaden måste demokratierna vidta åtgärder som stärker sammanhållningen i det civila samhället.”17 Dahrendorf menar att de västliga demokratierna har blivit framgångsrika och stabila därför att de har lyckats förena välstånd, social sammanhållning, rättssäkerhet och politisk frihet. När nu flera ekonomiska gränser rivits kan dessa värden komma att stå i motsats till varandra. Det gäller främst sammanhållning kontra ekonomisk frihet, men be-

14 The Economist Intelligence Unit, 2015. 15 Council of Europe, 2014. 16 Fukuyama, 2014. 17 Dahrendorf, 1997.

hovet av resolut beslutsfattande i en mer komplicerad och dramatisk omvärldssituation kan också utgöra en grogrund för krav på ett mer auktoritärt styre. Ett problem i sammanhanget är att en stor del av dagens yngre generation upplever att de kommer att få det socialt eller ekonomiskt sämre ställt än sina föräldrar. En svag framtidstro tillsammans med en oförmåga hos politiska ledare att skapa en ideologisk berättelse som samhället i sin helhet kan ansluta sig till leder till att stora grupper i dag inte upplever sig som delaktiga. Det kan ge utrymme för en politik som grundar sig på känslor snarare än i lösningar på reella samhällsproblem.

Ökad konfliktnivå och en osäkrare omvärld

Globalt sett står demokratin inför en mer komplex säkerhetspolitisk situation i dag än vad den gjorde 2000. Attacken mot World Trade Center den 11 september 2001 innebar en ny och mer instabil världsordning. Kampen mot terrorismen har medfört att motsättningarna har ökat globalt, men också att respekten för de mänskliga rättigheterna försvagats.18 De konflikter som präglar Mellanöstern och Nordafrika (MENA), från Libyen till Syrien och Irak, är bland de värsta tragedier som drabbat mänskligheten sedan millenniumskiftet och utvecklingen har drabbat kvinnor extra hårt.19

Detta får effekter också för Sverige och Europa. Antalet människor på flykt är på en historiskt hög nivå och många söker sig till Europa. Flyktingströmmen kan stimulera till humanism och inspirera till ett gemensamt engagemang genom t.ex. frivilligarbete och uttryck för medmänsklighet. Samtidigt skapar immigrationen utmaningar för välfärdsstaten och ger upphov till frågor om identitet, solidaritet och sammanhållning. Det kan påverka demokratin genom att grundläggande rättigheter ifrågasätts och att nya ideologiska skiljelinjer uppstår i politiken.

Utvecklingen i MENA-regionen har också bidragit till framväxten av islamistisk extremism runt om i Europa. Enligt Säkerhetspolisen har fler än hundra personer rest från Sverige till Syrien eller Irak och anslutit sig till islamiska staten och al-Qaidainspirerade

18 Human Rights Watch, 2012. 19 Human Rights Watch, 2014.

grupper.20 Attentat med extremistiska förtecken, som terrordåden i Paris under 2015, innebär påfrestningar för demokratin. De utmanar det öppna samhället som sådant och skapar samtidigt polarisering och intolerans. De kan ge upphov till oro och rädsla som kan leda till att det i samhället efterfrågas inskränkningar av fri- och rättigheter till förmån för den nationella säkerheten. Denna utveckling utgör en särskild grogrund för de främlingsfientliga och högerextremistiska rörelser som växer sig starkare på flera håll i Europa, också i Sverige.21 Detta kan växa till ett direkt hot mot demokratin. För Sveriges närområde är det dessutom oroande att Ryssland har utvecklats till en auktoritär stat med militära ambitioner.

En ny ekonomisk realitet

Sedan början av 2000-talet har utvecklingen av den globala ekonomin medfört en välståndsökning som på bara några år lyft fler människor ur fattigdom än under någon tidsperiod tidigare. Utvecklingen har framför allt kommit personer i Sydostasien till del, men fattigdomen har också minskat i de flesta afrikanska och latinamerikanska länder. Trots den globala välfärdsökningen och den minskade fattigdomen har inkomstskillnaderna i världen ökat kraftigt. Enligt tankesmedjan Oxfam äger i dag den rikaste procenten av jordens befolkning 65 gånger mer än den fattigaste hälften.22Enligt den rapport om globala risker som World Economic Forum publicerar inför det årliga mötet i Davos anges de växande ekonomiska klyftorna som den största globala risken vid sidan av klimatkrisen.23 I Sverige är inkomstskillnaderna i en internationell jämförelse små, men de växer snabbast av samtliga europeiska OECDländer. Enligt OECD var andelen individer i relativ fattigdom i Sverige 2010 (9 procent) mer än dubbelt så hög som 1995 (4 procent).24 Det är framfört allt inkomster av kapital som gjort att de rikaste dragit ifrån, men också att lönerna för lågkvalificerade yrken inte utvecklats i samma takt som högkvalificerade. Enligt en rapport

20 Säkerhetspolisen, 2014. 21Ds 2014:4. 22 Oxfam, 2014. 23 World Economic Forum, 2015. 24 OECD, 2013.

för Stiftelsen för strategisk forskning kan teknikutvecklingen dessutom leda till att runt hälften av alla dagens arbeten automatiseras inom 20 år.25 Robotiseringen och utvecklingen av 3D-skrivare är två faktorer som påverkar denna utveckling. Om samhället inte lyckas anpassa sig till denna förändring finns det en stor risk att stora och nya samhällsgrupper kommer att bli arbetslösa och i värsta fall hamna i utanförskap. Därutöver arbetar en allt större del av befolkningen i otrygga anställningsformer, vilket skapar en känsla av osäkerhet och påverkar benägenheten att utnyttja demokratiska rättigheter.26 Ökade sociala klyftor ger en svagare demokratisk underbyggnad. En stor ekonomisk ojämlikhet har historiskt visat sig vara svår att förena med en fungerande och stabil demokrati eftersom sådana samhällen är svåra att hålla samman socialt. Det kan leda till sociala spänningar, social oro, ökad kriminalitet och växande intolerans och extremism.27

Jämställdhet

Emancipationen av kvinnor och införandet av kvinnlig rösträtt var en av de största samhällsförändringar som skedde under 1900-talet. Under 2000-talet har förutsättningarna för jämställdhet fortsatt stärkts globalt och nationellt. I viss utsträckning har en förståelse spridits om hur jämställdhet påverkar andra aspekter i samhället. Studier visar att mer jämställda samhällen där kvinnor har kontroll över sin kropp och ekonomi har en bättre ekonomisk tillväxt och att samhällen där kvinnor får delta politiskt på samma villkor som män också är mer stabila.28 Statistik visar även att våldsbrotten har minskat kraftigt i västvärlden under efterkrigstiden. En viktig förklaring till detta är både att våldet i sig liksom acceptansen för våld avtar ju mer jämställt ett samhälle är.29

Trots framsteg är jämställdhet långt ifrån självklart i stora delar av världen. Kvinnor är som regel underrepresenterade i nationella parlament. Den kvinnliga representationen har ökat, men fortfarande

25 Stiftelsen för Strategisk forskning, 2014. 26 Standing, 2013. 27 Levay, 2013. 28 World Economic Forum, 2014. 29 Pinker, 2012.

är enbart 22 procent av ledamöterna i nationella parlament kvinnor. FN:s uppföljning av millenniemålen belyser problemet och pekar på att drygt 89 procent av världens länder 2015 hade manliga regeringschefer. De 17 procent kvinnliga ministrarna i regeringar runt om i världen har dessutom vanligtvis ansvar för stereotypiskt kvinnliga områden, såsom utbildning och familjefrågor. Framsteg görs, men det går långsamt och ser olika ut i olika delar av världen. I EU-ländernas nationella parlament sitter det i genomsnitt bara 28 procent kvinnor och endast 37 procent av ledamöterna i Europaparlamentet är kvinnor.

4.2. Nationella samhällsförändringar som påverkar förutsättningarna för demokratin

Sverige är del av ett globalt sammanhang och i princip ingen nationell utveckling sker utan att på något sätt påverkas av den samhällsutveckling som sker utanför våra gränser. Vissa samhällsförändringar tar sig emellertid uttryck på ett särskilt sätt i Sverige. I detta avsnitt beskriver vi de demografiska förändringar som Sverige genomgår, medieutvecklingen, värderingsförändringar och förändringar av flernivådemokratin.

Demografiska förändringar

Sverige genomgår för närvarande ett generationsskifte då de stora barnkullarna från 1940- och 1950-talet går i pension. Denna demografiska förändring innebär utmaningar för välfärdsförsörjningen då bördan för pensions- och sjukvårdskostnader kommer att stiga. Beroende på hur sysselsättningen utvecklas framöver kan försörjningsbördan för varje enskild arbetande person öka, vilket kan få stora konsekvenser för välfärdens finansiering.30 Om andelen sysselsatta inte ökar kan vi behöva söka nya finansieringsmodeller av den offentliga välfärden. Att finna en lösning på de ökade offentliga utgifterna och det minskade behovet av arbetskraft inom flera

30 SCB, 2012b.

sektorer kommer vara en av samhällets största utmaningar framöver.

Invandringen har inneburit att Sverige har genomgått stora demografiska förändringar. Invandringen har ökat sedan millenniumskiftet och Sverige har i dag den högsta invandringen per capita i Europa. Ungefär 1,6 miljoner svenskar är födda utomlands och denna grupp förväntas öka framöver.31 Invandringen innebär att Sverige är bättre rustad i den globaliserade ekonomin än flera andra EU-länder. Undersökningar visar att invandringen har bidragit till ekonomisk tillväxt i Sverige och att den kan vara viktig för att lösa generationsskiftet framöver.32 Avgörande för att invandringen ska leda till en fortsatt ekonomisk utveckling är dock att utrikes födda lyckas etablera sig på den svenska arbetsmarknaden.33 Bestående socioekonomiska skiljelinjer mellan utrikes och inrikes födda kan leda till polarisering mellan grupper i samhället och bli en särskild riskfaktor för demokratin. Betydelsen av en snabb integration av nyanlända invandrare på arbetsmarknaden och av att bryta bostadssegregationen kan inte övervärderas.

Demografiskt har Sverige också förändrats genom en stor urbanisering och Sverige är det land med störst urbanisering i EU enligt Eurostat. Detta kan till stor del förklaras av att nyanlända invandrare bosätter sig i svenska storstäder, men också av inflyttning från landsort till storstad. Avbefolkningen av landsbygden drivs delvis av en ekonomisk verklighet, men också av ett samhällsklimat där det urbana livet framställs som mer modernt än det på landsbygden.34

Medieutvecklingen och demokratin

Demokrati förutsätter fria och självständiga medier. Det är genom nyhetsmedier som den enskilde kan ta del av dagsaktuella frågor som ligger bortom dennes vardag och därigenom vara med och påverka samhällsutvecklingen. Den fria journalistiken har också en roll i att granska maktutövningen, ställa beslutsfattare till svars och vara en arena för opinionsbildning och politisk debatt. Den

31 SCB, 2014c. 32 OECD, 2013. 33 Ahmed & Ekberg, 2009, s. 3. 34 SCB, 2015c. Rönnblom, 2014.

moderna politiken utspelar sig, vilket Jesper Strömbäck lyfter i sin underlagsrapport till utredningen, via medier. Liksom enskilda individer är beroende av nyhetsmedier för att få information om aktuella frågor behöver politiker medierna för att nå ut med sina budskap till väljarna. Därför är politiken medialiserad, dvs. anpassad till och påverkad av medierna och deras självständiga inflytande.35

Sverige har länge haft en stark tidningstradition, särskilt på lokalnivå. Läsandet och antalet upplagor av lokaltidningarna har varit, och är fortfarande, högt i jämförelse med andra länder.36 Under senare år har dock förutsättningarna för mediemarknaden förändrats kraftigt, vilket särskilt drabbat lokaltidningarna. Enligt en rapport från Södertörns högskola minskade antalet lokalredaktioner med 36 procent mellan åren 2004 och 2014 och andelen journalister med 25 procent. Även storstadstidningarna har drabbats. I en enkät från 2012 uppgav 47 procent av journalisterna på landets dagstidningar att bemanningen minskat kraftigt och 41 procent att den minskat något.37

Denna utveckling är huvudsakligen orsakad av förändrade konsumtionsvanor. För det första har andelen läsare av morgontidningar på papper sjunkit från 87 till 58 procent under de senaste 15 åren. En allt större andel av befolkningen tar däremot in nyheter digitalt. Det gäller i synnerhet yngre.38 Annonsörer flyttar därför sina annonser till internet. Detta har lett till att dagstidningarnas intäkter minskar. Antalet prenumeranter minskar samtidigt som dagspressen tappade en tredjedel av sina annonsintäkter räknat i fasta priser under åren 1990 till 2010.39 Utvecklingen har fått flera bedömare att tala om en förestående tidningsdöd.

Lokaltidningarnas tillbakagång påverkar uppenbart den lokala demokratin och insynen i det lokala beslutsfattandet. I dag är det allt fler orter som helt saknar lokaltidning eller enbart har en lokaltidning. Enligt Institutet för mediestudier saknar var fjärde svensk kommun en nyhetsredaktion.40 Det är även vanligare att lokaltidningarna tillhör samma koncern, vilket har försvagat den obero-

35 Strömbäck, 2015. 36 Facht & Leckner, 2010. 37 Nygren & Althén, 2014. 38 Bergström m.fl., 2015. 39 Nygren & Althén, 2014. 40 Institutet för mediestudier, 2015.

ende granskningen. Forskning visar också att den försvagade närvaron av lokala medier påverkar det politiska intresset och engagemanget negativt.41 Utarmningen av lokaltidningarna drabbar också de nationella medierna. En undersökning visar att runt 85 procent av alla nyheter om kommuner som publiceras i traditionella medier kommer från dagstidningarna. Det är enbart med en närvaro lokalt som olika aktuella händelser kan fångas in och återges.42 Sociala medier och s.k. medborgarjournalistik kan förvisso kompensera för en del av bortfallet av lokala journalister, men kan inte ersätta den lokala närvaron och den kvalificerade journalistiska granskningen. Därutöver produceras allt mer journalistik i storstäderna, i synnerhet i Stockholm, vilket leder till att medierna inte har förmåga att spegla de perspektiv som uttrycks av personer som lever utanför storstäderna. Detta gäller även för förorterna till storstäderna.

Den ekonomiska utarmningen av dagstidningarna leder till att medierna får sämre kapacitet att producera kvalitativ och ingående granskande journalistik. De flesta tidningar har gått över till tabloidformat och sammantaget publiceras färre artiklar och färre nyheter om politik, ekonomi och sociala frågor. Samtidigt blir nyhetsmedier mer utsatta för påverkan från PR-byråer och s.k. policyprofessionella, vilket vi beskriver i kapitel 10. Kommuner och myndigheter har i sin tur anställt ett större antal informatörer, vilket gör att den information och de budskap som förmedlas blir mer påverkad av politisk styrning.43

Vid sidan av de utmaningar som beskrivs ovan har mediekonsumtionen förändrats. Strömbäck skriver i sin underlagsrapport till utredningen att avregleringarna av den svenska mediemarknaden tillsammans med digitalisering har medfört att medielandskapet har expanderat och blivit mer fragmenterat.44 De valmöjligheter som digitaliseringen har gett upphov till kan leda till att mångfalden ökar inom mediemarknaden och att den politiska debatten breddas, men internet och sociala medier kan också göra det enklare för människor att isolera sig från information som de inte håller med om och därmed forma parallella informationsstrukturer. Medierna har traditionellt bidragit till att skapa gemensamma nationella refe-

41 Nygren & Althén, 2014. 42 ibid. 43 Garsten m.fl., 2015. 44 Strömbäck, 2015.

rensramar. De dominerande programmen under den tid då det fanns ett monopol inom etermedia skapade gemensamma samtalsämnen. De nya generationerna kommer inte, enligt Strömbäck, på samma sätt som de tidigare att exponeras av samma nyhetskällor och socialiseras in i en norm av att följa nyheterna. Detta kan resultera i att gruppen nyhetsundvikare kommer att växa framöver. Dessa får sämre kunskap om politik, svagare incitament att intressera sig för politik och att delta i demokratins processer. En fragmenterad nyhetskonsumtion kan därmed leda till ökade deltagandeklyftor och ett minskat politiskt deltagande. Det kan skapa polarisering och skillnader i verklighetsuppfattningar. Samtidigt måste de politiska partierna anpassa sig till den nya mediesituationen.45

Regeringen tillsatte 2015 utredningen En mediepolitik för framtiden (Ku 2015:01) som ska lämna förslag i syfte att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av journalistik som präglas av mångfald, allsidig nyhetsförmedling, kvalitet och fördjupning, oavsett var i Sverige man bor.46 Vår utredning kommer därför inte lämna några förslag som avser medierna och demokratin.

Värderingsförändringar

Det finns i dagläget inget som tyder på att vår nästkommande generation inte kommer ta ansvar för demokratin och bära den vidare. Attitydundersökningar visar att 95 procent av svenskarna tycker att det är viktigt att landet styrs enligt demokratiska principer. Stödet för demokratin är starkt i alla åldersgrupper. Den svenska befolkningens stöd för demokratin som styrelseskick är också i en europeisk jämförelse hög. På frågan om demokratins funktionssätt i det egna landet uppger 70 procent i undersökningarna inom ramen för European Social Survey att de är ganska eller mycket nöjda.47

Det sker dock vissa värderingsförändringar som på sikt kan påverka demokratins förutsättningar. Politiken i Sverige har länge präg-

45 ibid. Se även Ohlsson, 2015. 46 Medieutredningen lämnade i oktober 2015 delbetänkandet Medieborgarna och medierna.

En digital värld av rättigheter, skyldigheter – möjligheter och ansvar (SOU 2015:94) som berör

de frågor som vi belyser här. 47 European Social Survey, 2012.

lats av en konsensuskultur med starka gemensamma värderingar. Den politiska krisuppgörelsen 1933 och Saltsjöbadsavtalet mellan arbetsmarknadens parter 1938 har setts som symboler för denna samförståndsanda. Av flera skäl ökade den politiska polariseringen under 1970-talet. Därefter har den ökande globaliseringen bidragit till att medborgarna i allt mindre utsträckning hämtar värderingar och kunskaper enbart från nationella källor. Vi har fått mindre av en konsensuskultur och en mindre homogen värderingsbas. De senaste allmänna valens resultat visar på en ny politisk polarisering som tar sig uttryck i en identitetskonflikt snarare än enbart i ideologiska motsättningar.

I samhällsopinionen har det ofta framförts att främlingsfientligheten och rasismen ökar i Sverige och att den sociala sammanhållningen och tilliten försvagats. Attitydundersökningar ger dock inget belägg för detta. Sedan 1990-talet har opinionen för flyktingmottagandet och inställningen till närvaron av människor från andra länder i Sverige blivit alltmer tolerant. Även om opinionen är rörlig med anledning av den ökade flyktingströmmen under 2015 är Sverige i ett internationellt perspektiv ett tolerant och socialt sammanhållet samhälle. Eurobarometern visar t.ex. att svenskarna är överlägset mest positiva av invånarna i unionen till personer som invandrar.48Enligt SOM-insitutet är det 80 procent av svenskarna som uppger att det går att lita på andra och 94 procent som uppger att de känner sig som en del av det svenska samhället.49

Forum för levande historia genomförde 2009 respektive 2013 undersökningar om grundskole- och gymnasieelevers attityder till varandra och till samhället i stort. Av dessa undersökningar framgår att de flesta elever uttrycker ett starkt stöd för de grundläggande fri- och rättigheterna och att stödet ökat över tid. Däremot anser en tredjedel av skoleleverna att rasism respektive nazism är ett problem i Sverige i dag och endast tio procent av eleverna uppgav att alla i samhället behandlas jämlikt. Det är också vissa ungdomsgrupper som ger uttryck för starkt negativa åsikter om framför allt romer, judar och muslimer. Intoleransen skiljer sig beroende på individernas bakgrund. Fördomar om muslimer och islam är särskilt utbrett bland pojkar med svensk eller kristen bakgrund, medan

48 europaportalen.se. 49 Strömbäck, 2015.

antisemitismen är starkt dominerande bland pojkar med muslimsk bakgrund.50

I viss mån kan det vara svårt att bedöma toleransnivån enbart genom attitydundersökningar. Forskning visar att attityder som uttrycks i undersökningar inte alltid avspeglar hur individer faktiskt agerar. Det finns t.ex. undersökningar som visar på en utbredd diskriminering på arbets- och bostadsmarknaden. Denna diskriminering drabbar personer med utländska och i synnerhet arabiska namn.51 Vidare noterade Brottsförebyggande rådet (Brå) den högsta nivån av hatbrott hittills år 2014. Ökningen över tid är dock marginell och kan troligen förklaras av ökad anmälningsbenägenhet. De vanligaste hatbrotten sker med främlingsfientliga eller rasistiska motiv, följt av hatbrott på grund av sexuell läggning.52 Upplevelser av rasism eller diskriminering kan skapa polarisering och bli en utmaning för demokratin på sikt.

Flera pågående samhällsförändringar kan också påverka den sociala sammanhållningen negativt framöver. De större städerna är tydligt segregerade mellan områden som domineras av personer födda i Sverige och områden med huvudsakligen utrikes födda. Det medför att kontaktytorna mellan olika delar av befolkningen har minskat och att individer med olika bakgrunder varken möts i barnomsorgen, skolan eller fritidslivet. Flera gemensamma mötesplatser har försvunnit, såsom den allmänna värnplikten och de gemensamma nyhetsmedierna, och förutsättningarna för att personer från olika delar av samhället får gemensamma upplevelser har minskat. Detta kan försvåra för det demokratiska samtalet och underminera den konsensuskultur som länge präglat det svenska samhället. Det finns också tendenser till att vi får substrukturer där den vanliga rättsordningen inte fungerar och tas över av informella nätverk eller kriminella grupper. I en sådan situation finns det risk att människor vill ha system med större auktoritet. Det är nödvändigt för demokratin att rättssamhället kan upprätthållas i hela landet.

50 Forum för levande historia, 2014. 51 Diskrimineringsombudsmannen, 2010. 52 Brå, 2015.

Flernivådemokratin i förändring

I Sverige finns en lång tradition av att lokalt ta ansvar och utöva inflytande över egna angelägenheter. Det starka kommunala självstyret vilar delvis på denna tradition och är en av grundvalarna i det svenska styrelseskicket. Det kommunala självstyrets legitimitet grundar sig delvis på idén om att den enskilde medborgaren i det lokala har bäst förutsättningar att delta och utöva inflytande över det gemensamma. Närhet mellan beslutsfattare och medborgare ger bättre förutsättningar för insyn och ansvarsutkrävande. Besluten kan anpassas till de lokala förutsättningarna och styret blir därmed mer effektivt. Genom att medborgarna ges möjlighet till lokalt och regionalt inflytande kan legitimiteten för hela det politiska systemet stärkas.

Vilka uppgifter som omfattas av det kommunala självstyret är inte uttryckligen grundlagsreglerat53 och ansvarsfördelningen mellan det nationella och det lokala har förändrats över tid. Under efterkrigstiden, då stora välfärdsreformer och infrastruktursatsningar genomfördes, fick det medborgerliga inflytandet och den lokala anpassningen ofta stå tillbaka för effektivitetskrav. Samhällsstyret präglades i huvudsak av samförstånd och en strävan efter helhetslösningar. En decentraliseringstrend, med överföring av makt från den nationella till den lokala nivån, började sedan på 1980-talet. Flera viktiga samhällsfunktioner decentraliserades såsom skolan, arbetsmarknaden, miljötillsynen och äldrevården.

Under senare tid har decentraliseringstrenden avtagit. I Ansvarskommitténs betänkande Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10) lyfts några tendenser till ett förändrat kommunalt självstyre fram. Kommittén betonar värdet av likvärdighet för alla medborgare. Likvärdighetskrav ställer dock samhällsorganisationen inför avvägningar mellan å ena sidan nationella övergripande mål och å andra sidan öppenhet för lokala lösningar. Dessutom har en ökad förekomst av rättighetslagstiftning, till skillnad från skyldighetslagstiftning, lett till begränsningar av kommunens beslutsrätt. Rättighetslagstiftning medför att relationen mellan individen och det allmänna får mer av privaträttslig karaktär och

53 Regeringsformen anger att folkstyrelsen sker bl.a. genom kommunal självstyrelse (RF 1:1).

därmed ändras förutsättningarna för ansvarsutkrävande och för medborgarnas samlade relation till det offentliga.54

Även medlemskapet i EU har förändrat förutsättningarna för det lokala beslutsfattandet. Enligt Sveriges kommuner och landsting (SKL) har ungefär 60 procent av de frågor som tas upp i kommun- och landstingsfullmäktige EU anknytning.55 Detta medför att den enskilde har svårare att överblicka var beslut fattas och att konkret utöva inflytande. Detta gäller även för de förtroendevalda som upplever att deras makt är begränsad, vilket vi redogör för i kapitel 9. Svenskarnas stöd för EU har med vissa variationer stärkts under 2000-talet. I 2014 års SOM-undersökning uppgav ungefär 50 procent av de tillfrågade att de är för det svenska medlemskapet medan 23 procent var negativt inställda. Det är runt hälften av svenskarna som är nöjda med hur demokratin fungerar i EU.56Däremot är det endast runt fyra procent som uppger att de kan påverka beslut som fattas på EU-nivå.57 Förtroendet för Europaparlamentet och kommissionen är också lågt. Regeringen tillsatte 2014, parallellt med denna utredning, Utredningen om delaktighet i EU (Ju 2014:20) som har till uppgift att undersöka hur organisationer och individer i det svenska samhället kan få bättre kunskap om och möjligheter till insyn, delaktighet och inflytande när det gäller frågor som beslutas inom EU. Vi kommer därför inte att beröra frågor om EU och demokratin.

Sammantaget bidrar flera av de samhällsförändringar som sker i dag till att de angelägenheter som kommunerna ska förvalta och besluta över har blivit mer komplexa. Konsekvenserna av och ansträngningarna för att hejda klimatförändringarna är den övergripande största utmaningen, men även den ekonomiska utvecklingen och svårigheter att finansiera offentliga verksamheter samt att skapa full sysselsättning påverkar den lokala demokratins villkor. Demografiska förändringar, såsom ökad migration, en åldrande befolkning och en kraftig urbanisering, skapar också olika förutsättningar för olika kommuner. Detta leder till att i synnerhet små kommuner får svårigheter att hantera vissa välfärdstjänster. Kommunerna kommer att få svårt att klara utmaningarna på egen hand.

54SOU 2007:10. 55 SKL, 2010b. 56 Berg & Vernersdotter, 2015. 57 SOM-institutet, 2013.

Det är dock viktigt att våra gemensamma ansträngningar för att möta framtidens samhällsutmaningar inte innebär en försvagning av den lokala demokratin. Det kan ge upphov till missnöje, protester och polarisering. Sådana motreaktioner kan i sig vara en utmaning för samhällsstyret.

5. Valdeltagande och politiskt engagemang mellan valen

5.1. Vårt uppdrag

Utredningens huvudsakliga uppdrag är att se över individers möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen. Frågor som rör de allmänna valens genomförande och valdeltagandet omfattas inte av direktivet. Vi anser emellertid att frågan om valdeltagandet är central i en diskussion om politiskt deltagande. Utredningen har också i uppdrag att analysera och bedöma hur demokratin påverkas av samhällsutvecklingen när det gäller det medborgerliga och politiska engagemanget. Valdeltagandets nivå och utveckling ger en tydlig indikation på tillståndet i demokratin och utvecklingen av andra former av politiskt deltagande. Skillnader i valdeltagande mellan olika grupper i samhället synliggör även graden av politisk jämlikhet.

I detta kapitel redovisar vi utvecklingen av det institutionella politiska deltagandet, i form av valdeltagande, och det icke-institutionella politiska deltagandet mellan valen, dvs. medborgerliga protester, namninsamlingar, upprop på sociala medier samt det politiska engagemanget genom det civila samhället. Dessa frågor berörs också i kapitel 10 om deltagande och inflytande på nationell nivå och i kapitel 14 om ungas deltagande.

5.2. Valdeltagandet

Valdeltagandet är i en representativ demokrati den mest grundläggande formen av politiskt deltagande. Det är genom att rösta i de allmänna valen som den enskilde på ett konkret och jämlikt sätt kan påverka beslutsfattandet. Valdeltagandet kan ses som ett ut-

tryck till stöd för demokratin som sådan. När medborgarna känner ett förtroende för det politiska systemet är de också mer motiverade att delta i de allmänna valen. Valdeltagandet är också betydelsefullt för den politiska jämlikheten i samhället. Ett högt valdeltagande innebär i regel ett jämnt valdeltagande. När valdeltagandet är högt kan olika gruppers intressen och åsikter bättre komma till uttryck i valresultaten. Om en stor andel röstberättigade inom en viss väljargrupp, t.ex. unga, väljer att inte rösta kan det medföra att deras inflytande blir relativt sett mindre än andra väljargruppers.

Statistiskt sett påverkar en enskilds röst inte valutgången som sådan. Flera forskare menar därför att det är pliktkänslor och sociala normer som får oss att rösta i de allmänna valen snarare än en önskan om att påverka samhällsutvecklingen.1 Personer som är uppväxta i hem där föräldrarna röstar tenderar att skapa sig en röstnorm. Samtidigt påverkas valdeltagandet av flera olika faktorer och i viss mån bör sambanden mellan valdeltagandet och individers tilltro till demokratin tolkas med försiktighet. Personer kan låta bli att rösta eftersom de är nöjda med hur samhället utvecklar sig och därför inte känner ett behov av att engagera sig. Röstskolkning kan dessutom vara ett uttryck för ett missnöje med de politiska alternativen snarare än för det demokratiska systemet som sådant.2

Statsvetarna Sören Holmberg och Henrik Oscarsson menar att det finns tre huvudsakliga faktorer som påverkar valdeltagandet.3För det första påverkas valdeltagandet av institutionella faktorer, såsom valsystemets utformning. Valsystem med proportionella val brukar t.ex. ge ett högre valdeltagande än majoritetsval. Därutöver påverkas valdeltagandet av tillgängligheten till röstningslokaler och av om röstningsförfarandet är enkelt. För det andra har kontextuella faktorer betydelse, t.ex. om valet anses vara viktigt och spännande, om det finns tydliga politiska alternativ, om valkampanjen varit engagerande och om det i allmänhet finns en hög grad av motivation i individens närhet. Den tredje förklaringsmodellen som nämns av Holmberg och Oscarsson är individuella faktorer. Med det avses sådant som tillgång till olika resurser, t.ex. tid, pengar, medborgerliga färdigheter, men även resurser i form av intresse och

1 Riker & Ordeshook, 1968. 2SOU 1999:132; SOU 2007:87. 3 Holmberg & Oscarsson, 2004.

motivation. Även sådant som konsumtion av politiska nyheter, graden av förtroende för politiker och det politiska systemet främjar sannolikheten att rösta. I en undersökning av Holmberg och Oskarsson där valundersökningar från perioden 1956–2002 använts framkommer det att politiskt intresse och engagemang, oavsett individernas sociala resurser, spelar stor roll för sannolikheten att en individ utnyttjar sin rösträtt. Personer med ett stort politiskt intresse och engagemang röstar i hög utsträckning oavsett om de är lågutbildade, ensamstående eller arbetslösa.4

5.2.1. Valdeltagandets utveckling över tid

Valdeltagandet i Sverige var som högst under perioden mellan 1973 och 1982 då det översteg 90 procent. I riksdagsvalet 1976 röstade 91,8 procent av de röstberättigade. Detta är det högsta valdeltagandet någonsin i ett svenskt riksdagsval. Efter valet 1982 sjönk valdeltagandet i stort sett samtliga val fram till 2006. Efter att valdeltagandet sjunkit i valet 1998 fick den förra Demokratiutredningen (Dir 1997:101) i uppdrag att utreda åtgärder för att öka valdeltagandet.5 Regeringen genomförde också omfattande satsningar för att höja valdeltagandet inför valet 2002.

I de tre senaste riksdagsvalen liksom i kommun- och landstingsvalen har däremot valdeltagandet ökat. Valdeltagandet i riksdagsvalet 2014 var 85,8 procent och i landstings- och kommunfullmäktigevalen var valdeltagandet 82,4 respektive 82,8 procent. Valdeltagandet har också stigit i de två senaste Europaparlamentsvalen. I ett internationellt perspektiv urskiljer sig Sverige med en trend av ett ökat valdeltagande. Sverige är ett av de tre länder i EU med högst valdeltagandet i de nationella parlamentsvalen.6

4 ibid. 5 Utredningen fick ett tilläggsdirektiv gällande valdeltagandet, Dir. 1998:100. 6 De länder där valdeltagandet är högst är Sverige, Danmark, Malta, Luxemburg och Belgien.

Källa: SCB, Demokratistatistik.

5.2.2. Valdeltagandet i olika väljargrupper

Socioekonomiska faktorers påverkan på valdeltagandet

Valdeltagandet skiljer sig kraftigt mellan olika väljargrupper. Skillnaderna kan i stor utsträckning förklaras av socioekonomiska faktorer. Personer med hög inkomst röstar i större utsträckning än personer med låg inkomst. Även utbildningsnivå har stor effekt på valdeltagandet. I riksdagsvalet 2014 var skillnaderna mellan personer med förgymnasial och eftergymnasial utbildning 15 procentenheter enligt SCB:s valdeltagandeundersökning. Utbildning samvarierar i regel med hög inkomst, dvs. att de som har hög inkomst även har en hög utbildning. Överlag är dock utbildning den faktor som har störst påverkan på valdeltagandet.7 Personer med funktionsnedsättning röstar även i lägre utsträckning, vilket vi diskuterar närmare i kapitel 15 om inflytande för personer med funktionsnedsättning.

7 SCB, 2012a.

Källa: SCB:s valdeltagarundersökningar.

I allmänhet påverkas valdeltagandet i resurssvaga grupper i större utsträckning än i resursstarka av valets karaktär, dvs. om det finns tydliga politiska alternativ, om valrörelsen präglas av politiska skiljelinjer och huruvida opinionsläget före valet är jämnt. Resursstarka väljargrupper röstar oavsett valets karaktär. Detta kan förklaras av att röstnormen överlag är svagare i resurssvaga väljargrupper.

Skillnaderna mellan män och kvinnor är mera påtagliga i de väljargrupper vars valdeltagande är lägre än genomsnittet. Män med låg utbildning, unga män och utrikes födda män röstar i lägre utsträckning än kvinnor inom dessa väljargrupper. Från den allmänna rösträttens införande och fram till mitten på 1970-talet röstade män i större utsträckning än kvinnor, men sedan dess är kvinnors valdeltagande högre än mäns. Det avspeglar sig i att mäns valdeltagande ännu något högre bland personer äldre än 75 år, men denna skillnad blir mindre för varje val.

Valdeltagande bland utrikes födda

Valdeltagandet i riksdagsvalen bland utrikes födda svenska medborgare är betydligt lägre än bland inrikes födda. I riksdagsvalet 2014 var det 72 procent av de utrikes födda som röstade medan valdeltagandet bland inrikes födda var 89 procent. Sammanlagt var elva procent av de röstberättigade utrikes födda. Det finns vissa skillnader inom gruppen utrikes födda beroende på födelseland. Valdeltagandet är t.ex. lägre bland invandrargrupper från Asien, Afrika och från vissa delar av Europa jämfört med andra invandrargrupper. Valdeltagande bland utrikes födda ökar dock i takt med vistelsetiden i Sverige. Ju längre tid en person har varit i Sverige, desto mer benägen är hen att rösta.8 Överlag är dock valdeltagandet lägre bland röstberättigade som är födda utanför Sverige oavsett faktorer såsom utbildning och inkomst.

Valdeltagande i olika ålderskategorier

Valdeltagandet är traditionellt sett lägre för unga och förstagångsväljare. I de tre senaste valen har dock valdeltagandet ökat bland förstagångsväljarna, dvs. väljare som sedan det förra valet uppnått rösträttsålder. I riksdagsvalet 2006 röstade 76 procent av förstagångsväljarna under 25 år, att jämföra med 83 procent i valet 2014. Det kan ses som positivt eftersom erfarenheten av det första valet har en tendens att påverka benägenheten att rösta i senare val. Valdeltagandet bland förstagångsväljare ger också en antydan om ungas politiska självförtroende, deras intresse att påverka och utforma samhället samt utvecklingen av demokratin i ett framtida perspektiv. Unga kvinnor röstade i större utsträckning än unga män. Bland personer under 25 år var skillnaden mellan kvinnor och män fyra procentenheter. Ungas ökade valdeltagande tyder på att intresset för politik är starkt bland unga, vilket bekräftas i flera undersökningar av ungas intresse för politik och samhällsfrågor som redovisas i kapitel 14 om unga.

Det är svårt att urskilja vilken påverkan som olika socioekonomiska faktorer har på unga väljare eftersom de oftast inte har hunnit färdigutbilda sig eller skaffat sig en högre inkomst. I SCB:s rapport

8 SCB, 2012a.

Ung i demokratin redovisas valdeltagandet hos unga utifrån föräldrarnas socioekonomiska status, och det framkommer att det råder skillnader mellan väljare från resursstarka och resurssvaga bakgrunder.9

Skillnaderna i valdeltagandet är därutöver påtagliga mellan unga utrikes födda och unga inrikes födda. I riksdagsvalet 2014 var det drygt 66 procent av utrikes födda unga under 25 år som deltog. Motsvarande andel bland inrikes födda unga var 84 procent. Valdeltagandet bland utrikes födda unga kvinnor var i riksdagsvalet 2014 67 procent och för utrikes födda unga män 65 procent. Valdeltagandet för utrikes födda unga kvinnor sjönk dessutom med tre procentenheter och för utrikes födda unga män med fem procentenheter från valet 2010 till 2014. Benägenheten att rösta är även lågt bland inrikes födda med två utrikes födda föräldrar, vilket delvis tyder på att ungas röstningsbeteende påverkas av den sociala kontext de växt upp i.

Högst valdeltagandet i riksdagsvalet 2014 hade åldersgruppen 50–64 år. Valdeltagandet var även högt i den äldsta åldersgruppen, bland de över 65 år röstade 86 procent. Som vi tidigare har noterat finns det dock skillnader mellan könen bland de över 75 år. Där röstar män i högre utsträckning än kvinnor.

Geografiska variationer i valdeltagandet

Valdeltagandet varierar mellan olika kommuntyper och valdistrikt. Stora kommuner, i synnerhet storstäderna och de kommuner som angränsar till dem, hade ett högre valdeltagande i 2014 års allmänna val än mindre kommuner. Skillnaderna mellan olika kommuntyper i 2014 års val var dock inte särskilt stora. I Europaparlamentsvalet var det däremot större skillnader mellan olika kommungrupper. Skillnaden mellan storstäder och glesbygdskommuner var nära 15 procentenheter.10

Skillnaderna mellan olika valdistrikt är mer påtaglig än den mellan kommuner. Skillnaderna mellan de valdistrikt i Stockholm som hade högst och lägst valdeltagande var cirka 45 procentenheter i riks-

9 SCB, 2012c. 10 SCB, 2015b.

dagsvalet 2014. I Europaparlamentsvalet röstade endast 20,9 procent av de röstberättigade i det valdistrikt med lägst valdeltagande, Ronna i Södertälje. I Södra Ängby, som var det distrikt med högst valdeltagande i landet, deltog 80,3 procent av de röstberättigade. De tio valdistrikt med lägst valdeltagande låg alla i Södertälje, Stockholm eller Malmö. Gemensamt för dem är att de är distrikt med låg medelinkomst och över 50 procent utrikes födda bland befolkningen. Skillnaderna mellan valdistrikten har dock minskat något i det senaste valet. Vid en jämförelse med 2009 års Europaparlamentsval steg valdeltagandet i 92 procent av valdistrikten år 2014. Bland distrikten med lägst valdeltagande steg valdeltagandet i 48 av 50 valdistrikt. Även i riksdagsvalet har valdeltagandet ökat, dock inte i lika hög utsträckning. Valdeltagandet ökade i 72 procent av alla valdistrikt 2014 jämfört med valet 2010. Ökningen skedde främst i valdistrikten där valdeltagandet låg mellan 80 och 90 procent I de valdistrikt där valdeltagandet i 2010 års riksdagsval var under 70 procent ökade valdeltagandet i 45 procent av distrikten.11.

Valdeltagande bland nationella minoriteter

De fem nationella minoriteterna i Sverige är judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar. Kunskap om valdeltagandet bland dessa grupper saknas generellt. Ett undantag är den samiska gruppens deltagande i Sametinget. Val till Sametinget hålls vart fjärde år och det senaste valet inföll 2013. Samtidigt som antalet anmälda till röstlängden har ökat har valdeltagandet sjunkit sedan det första valet 1993, då 72 procent av de röstberättigade röstade. I det senaste valet röstade endast 54 procent.12

Valdeltagande bland utlandsboende

Svenskar som bor utanför Sverige är också en grupp som röstar i betydligt lägre utsträckning än övriga. Sedan 1970 har ungefär en miljon svenskar flyttat till andra länder. Varje år utvandrar enligt SOM-institutet cirka 50 000 svenska medborgare. En växande grupp

11 ibid. 12 Sametinget, 2015.

av de som utvandrar är utlandsfödda svenskar som får möjlighet att återvända till födelselandet. Svenska medborgare bor i cirka 150 olika länder.13

Utlandsboende svenska medborgare fick i begränsad omfattning rösträtt 1968. År 1998 vidgades rösträtten så att den som är svensk medborgare och någon gång har varit skriven i Sverige har rätt att rösta. Hur många utlandssvenskar det finns är oklart. Enligt SOMinstitutets kartläggning finns det knappt en halv miljon svenska medborgare boende utomlands. I röstlängden vid 2014 års val fanns 161 000 utlandssvenskar med. Den som har varit utlandsboende i mer än tio år och inte vidtar någon åtgärd för att stå kvar i röstlängden stryks. Föreningen Svenskar i världen (tidigare Utlandssvenskarnas förening) har genom en enkätundersökning kommit fram till att det bör finnas cirka 660 000 svenska medborgare som lever utomlands.14 De flesta av dessa har alltså inga formella kontakter med Sverige. Bland de utlandssvenskar som fanns uppförda i röstlängden röstade 32 procent i 2014 års val. Inkluderar man de övriga svenska medborgare som bor utomlands, men inte finns uppförda i röstlängden, blir valdeltagandet under tio procent.

5.3. Det politiska engagemanget mellan valen

Deltagande i de allmänna valen liksom i folkomröstningar kan benämnas som ett institutionaliserat deltagande. I motsats till detta kan det politiska deltagandet i stället ske underifrån och vara ickeinstitutionaliserat. Det kan röra sig om mer formella aktiviter, såsom engagemang i ett politiskt parti eller i en ideell förening. I detta avsnitt redogör vi också för utvecklingen av mindre formella eller spontana aktiviteter, såsom direkta kontakter med politiker, demonstrationer, namnunderskrifter eller bojkotter. Dessa kan även beskrivas som uttryck för ett allmänt samhällsengagemang.15

13 Vernersdotter & Solevid, 2014. 14 Svenskar i Världen, 2015. 15 Amnå, 2008. Amnå använder begreppet ”samhällsengagemang” för att visa att det inte enbart behöver röra sig om aktiviteter riktade mot politiska institutioner, utan även företag, organisationer eller andra medborgare.

5.3.1. Utvecklingen av icke-institutionellt deltagande över tid

I den allmänna debatten har det ibland framförts att det politiska intresset och engagemanget har minskat under senare år. Medborgarna, och i synnerhet unga, har blivit politiskt passiva. Den förra Demokratiutredningen menade att sådant deltagande som kräver mindre arbetsinsatser, t.ex. att skriva under namninsamlingar hade ökat, medan omfattningen av aktiviteter som kräver ett djupare engagemang avtog.16 I de undersökningar som genomförts inom ramen för European Social Survey (ESS) och som redovisas i figur 5.2 framgår det hur många som har uppgett att de under de senaste tolv månaderna försökt att påverka en lokal politisk fråga genom mer informella metoder.

Källa: European Social Survey, 2012.

Vissa av dessa aktiviteter, såsom att demonstrera, delta i ett politiskt möte eller kontakta en politiker är mer aktivistiska och kräver ett större engagemang. Individen måste mera tydligt ta ställning för en politisk ståndpunkt. Andra aktiviteter, som att skriva på en namninsamling eller bojkotta en specifik produkt, kan ses som mindre krävande. Vad som framgår av figuren är att, i linje med vad den tidigare Demokratiutredningen påstod, omfattningen av mindre arbetskrävande påverkansmetoder ökar. Däremot har

16SOU 2000:1, s. 213.

graden av mer arbetskrävande engagemang varit konstant över tid. Även de undersökningar som gjorts av SOM-institutet och SCB visar att omfattningen av den politiska aktiviteten i samhället har varit på en konstant nivå under 2000-talet. Skillnaderna mellan män och kvinnor är små och redovisas i figur 5.3.

Sociologen Magnus Wennerhag har studerat medborgarnas demonstrationsbenägenhet genom att bl.a. använda data från SOMundersökningarna.17 Att demonstrera är en politisk aktivitet som kräver ett aktivt ställningstagande och benägenheten att demonstrera kan därmed ses som en indikator som illusterar utvecklingen av politisk aktivism. Det finns inget som tyder på att andelen som demonstrerat har minskat över tid. Andelen som uppger att de har deltagit vid en demonstration har konstant legat på runt fem procent av befolkningen. Enligt Wennerhag har däremot demonstrationshandlingen normaliserats under senare år. Gatuprotester är inte längre en aktivitet som främst förknippas med arbetarrörelsen, utan har blivit en aktivitet som används av olika politiska rörelser för att framföra sina krav. De som demonstrerar avspeglar också i större utsträckning än tidigare befolkningens allmänna sammansättning, även om det i dag är vanligare för personer med hög än med låg utbildning att demonstrera.18

Sammantaget framstår det som att andelen som engagerar sig politiskt genom att demonstrera, skriva på upprop eller kontakta politiker har varit konstant över tid. Erik Amnå, huvudsekreterare i den förra Demokratiutredningen, menar att en stor grupp i samhället som väljer att inte aktivt engagera sig ändå uttrycker ett starkt stöd för demokratins grundläggande värderingar. De är redo att agera i det fall demokratin utmanas och han benämner därför dessa för jourhavande medborgare eller för ”stand-by citizens”.19Statsvetaren Ali Abelzadeh för ett liknande resonemang om unga medborgare i sin underlagsrapport till utredningen som diskuteras närmare här nedan.

17 Wennerhag, 2012. 18 ibid. 19 Amnå, 2008.

5.3.2. Skillnader i icke-institutionellt deltagande mellan olika samhällsgrupper

I både SOM-undersökningen och ESS-studien om medborgerliga aktiviteter framkommer det att det är stor skillnad i politiskt deltagande mellan olika socioekonomiska grupper. ESS-studien visar att det är nära 20 procentenheter fler personer med en hög utbildningsnivå som anger att de försökt påverka en politisk samhällsfråga än personer med låg utbildning. Det är också tolv procentenheter fler inrikes födda som uppger att de har försökt påverka än utrikes födda.

Källa: European Social Survey 2012.

Sett utifrån SOM och ESS undersökningarna verkar det som att det främst är högutbildade som är politiskt aktiva mellan valen. Denna bild nyanseras i Ali Abdelzadehs underlagsrapport. Han menar att det i stället är inställningen till demokratin som är avgörande för engagemang mellan valen.20 Han har studerat ungas inställning till demokratin och urskiljer fyra grupper: de kritiska, de nöjda, de ambivalenta och de fientliga. Dessa grupper skiljer sig åt utifrån socioekonomisk bakgrund. Den nöjda och den kritiska gruppens föräldrar har högre utbildning och högre inkomst än den ambivalenta och den fientliga gruppens. Den nöjda gruppen är tillfreds

20 Abdelzadeh, 2015.

med demokratin och deltar i hög utsträckning i de allmänna valen, men är i mindre utsträckning engagerad i andra former av politiska aktiviteter. Dessa unga kan i likhet med Amnås definition anses vara ”stand-by”. De två övriga grupperna, den fientliga gruppen och den ambivalenta gruppen, har det gemensamt att de uppvisar ett svagare stöd för det demokratiska styrelseskicket. Den fientliga gruppen är minst tillfreds med demokratin, har lägst politiskt intresse och uppvisar låg social tillit och tolerans till andra. Abdelzadeh visar i sin rapport att det huvudsakligen är den kritiska gruppen som är aktiv och engagerar sig genom att t.ex. demonstrera, gå på politiska möten och skriva under namninsamlingar. De övriga tre grupperna är mindre aktiva mellan valen.

Sammantaget visar Abdelzadehs underlagsrapport till utredningen att det är en relativt begränsad grupp som är villig att aktivt engagera sig mellan valen för att förändra politiska beslut. Det är runt en femtedel av de unga som är villiga att engagera sig i arbetskrävande aktiviteter, såsom att demonstrera, kontakta politiker, delta i evenemang arrangerade av politiska organisationer eller skriva debattinlägg.

5.3.3. Internet och sociala mediers betydelse för det politiska deltagandet

Den digitala tekniken har förändrat förutsättningarna för åsiktsbildningen och det politiska deltagandet i samhället. Det politiska meningsutbytet på sociala medier kräver inte fysiska mötesplatser. Vem som helst kan när som helst uttrycka sin mening och samtidigt ta del av andras. På detta sätt kan internet och de sociala medierna i någon mån demokratisera opinionsbildningen. Därutöver är opinionsbildningen i dag inte på samma sätt som tidigare beroende av journalistiska mellanhänder för att få genomslag. Det tolkningsföreträde som de etablerade medierna tidigare hade har rubbats. Detta kan medföra att det blir en ökad mångfald och åsiktsrikedom i det politiska samtalet, men också att åsikter inte granskas kritiskt och därmed får stå oreflekterade. Digitaliseringen får också i sig flera konsekvenser för medieutvecklingen, vilket vi diskuterade i kapitel 4.

Vidare kan internet och sociala medier också underlätta den politiska organiseringen. Aktivister kan sluta sig samman och engagera

andra utan att fysiskt behöva mötas. De sociala medierna har också underlättat den politiska mobiliseringen då de gjort det enklare att arrangera politiska demonstrationer, starta upprop och namninsamlingar.21

Har internet och sociala medier förändrat det politiska deltagandet?

Det är oklart hur internet och de sociala medierna har förändrat det politiska deltagandet. Internet har tydligt påverkat hur politiska företrädare kommunicerar med sina väljare. Betydelsen av internet var i synnerhet framträdande i valrörelsen 2014. Undersökningar visar att Facebook var den enskilt största mediekanalen för politiska budskap bland unga.22 Tv-mediet var fortfarande det viktigast bland väljarkåren i stort, men sociala medier har blivit allt mer betydelsefulla.

För att få en bild av omfattningen av det politiska deltagandet på sociala medier ställdes ett antal frågor om detta i 2010 års SOMundersökning. Undersökningen publicerades i en artikel av statsvetarna Nils Gustafsson och Lars Höglund och redovisas i tabell 5.2 här nedan.23 Enligt denna studie har det blivit vanligare att skriva på en namninsamling liksom att skriva debattinlägg via internet än på papper. Som framgår av tabellen råder det stora skillnader mellan olika grupper i samhället när det kommer till internetaktivism. För yngre är internet den huvudsakliga arenan för politiskt deltagande medan äldre i större utsträckning deltar politiskt på andra sätt. Det är svårt att utifrån undersökningen bedöma om internet i övrigt påverkar den politiska jämlikheten. Lågutbildade är mindre politiskt aktiva och detta gäller både via internet och på andra vis. Studien visar dock, liksom den underlagsrapport som Hanna Bäck, Emma Bäck och Nils Gustafsson har skrivit för utredningen, att politiskt deltagande i sociala medier inte tycks ersätta det traditionella deltagandet.

21 Bäck, Bäck & Gustafsson, 2015. 22 Mediavision, 2014. 23 Gustafsson & Höglund, 2011.

Källa: Gustafsson, Höglund, 2011.

De personer som är politiskt aktiva via internet är också totalt sett mer aktiva än andra personer som är politiskt engagerade, men som inte använder sociala medier.24 Det verkar därmed vara så att sociala medier i stor utsträckning används som en arena för politiskt åsiktsbildning för de som redan är engagerade. I den bemärkelsen tycks internet snarare förstärka den politiska ojämlikheten, särskilt i den mån politiska beslutsfattare uppfattar de åsikter som uttrycks på sociala forum och mikrobloggar som ett uttryck för den allmänna folkopinionen och inte enskilda.

Gustafsson och Höglunds undersökning visar dock att skillnaderna i internetanvändandet mellan hög- och lågutbildade också

24 Bäck, Bäck & Gustafsson, 2015.

är en fråga om ålder. I internetgenerationen, dvs. personer födda efter 1977, är skillnaderna i internetanvändandet obetydliga medan det är stora skillnader när det kommer till utbildning och internetanvändning i den äldre generationen. Enligt en studie som genomfördes på uppdrag av Digitaliseringskommissionen (SOU 2015:28) är grupper som är mindre politiskt delaktiga i mer traditionella former, t.ex. unga män, lågutbildade och utrikes födda, mer politiskt aktiva på nätet.25 Enkelheten när det kommer till att uttrycka sig på nätet kan innebära att personer som annars är passiva nu deltar i åsiktsbildningen. Det skulle kunna betyda att internet faktiskt leder till ett mer jämlikt deltagande.

Det är dock svårt att bedöma värdet av detta politiska engagemang. Vissa forskare har tonat ned betydelsen av internetaktivismen som en form av ”slacktivism eller klicktivism”.26 Att det är enkelt att stödja initiativ via internet kan innebära att stödet inte alltid är genomtänkt eller genuint. Bäck, Bäck och Gustafsson visar att vi ofta tar intryck av vad andra gör på sociala medier och att engagemanget på så sätt ofta styrs av ett socialt tryck.27 Politiskt deltagande på internet tenderar att skapa ett flockbeteende. Därutöver möjliggör internet ett åsiktsutbyte mellan likasinnade i slutna forum där åsikter och argument kan stå oemotsagda. Därmed kan s.k. åsiktsbubblor skapas.

5.4. Politiskt deltagande genom det civila samhället

Att medborgare fritt kan gå samman och med gemensam kraft kanalisera sina intressen till de politiska beslutsfattarna är en förutsättning för en fungerande demokrati. Det är när den enskilde individen organiserar sig med andra och formar ett gemensamt opinionsuttryck som möjligheterna att påverka politiska beslut blir reella. Organisationerna inom det civila samhället kan i denna bemärkelse mobilisera och aggregera åsikter och därigenom fungera som en motkraft till den offentliga maktutövningen.28 På så sätt är ett

25SOU 2015:28. 26 Svensson, 2014, s. 59. 27 Bäck, Bäck & Gustafsson, 2015. 28SOU 2000:1, s. 196 ff.

självständigt och starkt civilsamhälle en grundbult i ett demokratiskt samhälle.

Det medborgerliga engagemang som har kommit till uttryck genom de traditionella folkrörelserna har spelat en central roll i den svenska demokratins framväxt. Demokratins grundläggande principer, den allmänna och lika rösträtten, jämställdhet mellan könen och offentlighetsprincipen, har delvis uppnåtts genom det medborgliga engagemang som bedrevs inom de tidiga folkrörelserna. Samtidigt har folkrörelserna haft en viktig roll i det offentliga beslutsfattandet. Folkrörelser, såsom arbetarrörelsen, kvinnorättsrörelsen, nykterhetsrörelsen, miljörörelsen och HBTQ-rörelsen, har varit kanaler för centrala samhällsintressen och har gjort stora avtryck på det politiska beslutsfattandet. I vissa fall har folkrörelserna varit knutna till politiska partier, men i stor utsträckning har rörelserna bedrivit ett påverkansarbete utanför de folkvalda församlingarna.

Inom forskningen har det också betonats att engagemanget inom organisationerna i det civila samhället har kunnat skapa andra viktiga värden för demokratin, såsom ömsesidig tillit människor emellan. På detta sätt antas föreningslivet kunna skapa social gemenskap och sammanhållning.29 Medborgarsammanslutningar, såsom de traditionella folkrörelserna, har, vilket den förra Demokratiutredningen pekade på, stärkt enskildas demokratiska kunskap, förmåga och självtillit.30 Genom ett starkt föreningsliv lär sig medborgare vikten av att samarbeta, samverka och finna gemensamma lösningar. Medlemmarna får genom organisationernas interna beslutsprocesser erfarenheter av ett gemensamt beslutsfattande och tvingas därmed också att ta ansvar. Folkrörelserna har därmed varit viktiga bryggor in i politiken. Ett engagemang kan också ge rent praktiska erfarenheter, såsom att organisera ett möte, skriva ett tal eller formulera ett upprop.31 Här kan ett föreningsengagemang kompensera för en lägre utbildningsnivå. Folkbildningsorganisationerna har en särskilt viktig roll vad gäller kunskapsförmedling om demokratins spelregler och grundläggande principer.

Riksdagen antog 2009 nya mål för politiken för det civila samhället. Dessa betonar föreningslivets betydelse som röstbärare. Det

29 Putnam, 1994. 30SOU 2000:1, s. 196 ff. 31 von Essen & Wallman Lundåsen, 2015.

civila samhället är, som regeringen uttrycker det i propositionen (prop. 2009/10:55), en arena där argument och åsikter kan mötas, där initiativ till förändringar kan tas och där missförhållanden i samhället kan påtalas. Enligt detta synsätt kan det civila samhället fungera som en motvikt till offentlig maktutövning både genom att dess organisationer kan fånga upp, inspirera och organisera ett deltagande och genom att de samtidigt kan utöva en effektiv påverkan på och inflytande över det politiska beslutsfattandet. Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04) har till uppgift att bl.a. föreslå hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas. Vi kommer därför inte att lämna några förslag som rör det civila samhällets villkor, men gör här under en kort och övergripande beskrivning av de förändringar som skett inom det civila samhället och dess betydelse för rollen som röstbärare.

5.4.1. Det civila samhället i förändring

Det civila samhället har under senare år förändrats i flera avseenden. Förändringarna har pågått under en längre tid och berördes av den förra Demokratiutredningen. Enligt denna tappade de traditionella folkrörelserna medlemmar samtidigt som det var färre som var aktivt engagerade och som tog förtroendeuppdrag. Bilden var enligt utredningen inte entydig eftersom engagemanget samtidigt var under förändring och delvis tog nya former. Tillfälliga föreningsaktiviteter ökade medan det traditionella deltagandet minskade.32Denna utveckling bekräftas av den statistik om medborgerliga aktiviteter som SCB redovisar. År 2000 var 89 procent av svenskarna medlemmar i minst en förening. Andelen medlemmar sjönk med tio procentenheter till 2008. Utvecklingen följer samma mönster vad gäller andelen föreningsaktiva. Enligt SCB har dessa minskat från 52 procent 1990 till 44 procent år 2000. År 2008 var det 35 procent av befolkningen som var föreningsaktiv. Av de föreningsaktiva var 39 procent män och 32 procent kvinnor.33

32SOU 2000:1. 33 SCB, 2008.

Forskarna är emellertid inte överens när det kommer till föreningslivets försvagning. Enligt Johan von Essen och Susanne Wallman Lundåsens underlagsrapport till utredningen, som bygger på den befolkningsstudie som Ersta Sköndal Högskola genomför med jämna mellanrum, finns det lite som tyder på att engagemanget inom det civila samhället har minskat drastiskt under 2000talet. Enligt dem har engagemanget inom organisationerna i det civila samhället varit någorlunda stabilt under de senaste 20 åren och är alltjämt på en hög nivå i en internationell jämförelse. Över 50 procent av befolkningen har arbetat ideellt och av dessa är runt 87 procent medlemmar i en förening.34

Mot bakgrund av de samhällsförändringar som Sverige har genomgått under senare år är stabiliteten i engagemangsnivå exceptionell. Engagemangsnivån kan enligt von Essen och Wallman Lundåsen förklaras av den infrastruktur som civilsamhällets organisationer utgör och de värderingar som folkrörelsetraditionen för med sig. Välfungerande organisationer underlättar för människor att ta på sig ideella uppdrag eftersom tid, plats och uppgift ofta är organiserade och definierade. Folkrörelseidealet är också starkt förankrat bland den föreningsaktiva delen av befolkningen och förs vidare från generation till generation.

Det finns samtidigt skillnader i befolkningen när det gäller engagemang i civilsamhällsorganisationer. Von Essen och Wallman Lundåsen visar att akademisk utbildning och att ha föräldrar som har haft ett stort ideellt engagemang under barndomen är faktorer som har stor inverkan på om man väljer att engagera sig och arbeta ideellt eller inte. Även socioekonomiska eller sociala faktorer spelar in. Män är oftare engagerade än kvinnor, något som troligen kan förklaras av att idrottsrörelsen fortfarande domineras av män.35Även i SCB:s undersökningar framkommer att det finns skillnader mellan olika samhällsgrupper. Så som det framgår av figur 5.4 nedan är det färre unga som deltar aktivt i en förening. Detsamma gäller för personer som är utrikes födda och personer med låg utbildning.

34 von Essen & Wallman Lundåsen, 2015. 35 ibid.

Källa: SCB, 2008.

Skillnaderna i deltagandet kan innebära att den politiska ojämlikheten förstärks. En tänkbar risk är att det civila samhällets röstbärande roll utnyttjas mer av vissa grupper än andra. De som är aktiva inom föreningslivet får därmed ytterligare en arena att kanalisera sina åsikter genom. Föreningsaktiva är också ofta aktiva i flera olika föreningar och bygger därigenom upp sociala nätverk som har betydelse för deras möjligheter att påverka beslutsfattandet mellan valen. Mot denna bakgrund kan delaktighetsklyftorna inom det civila samhället påverka den politiska jämlikheten. Vidare blir det civila samhällets roll som demokratiskola mindre avgörande om det inte når ut till vissa grupper i samhället. Von Essen och Wallman Lundåsen menar därför att organisationer inom det civila samhället snarare kan beskrivas som demokratipooler, som samlar engagerade personer med liknande bakgrund, än demokratiskolor.36

Samhällsutvecklingen och förändringar i ekonomin har också påverkat det medborgerliga engagemanget på andra sätt. En osäkrare arbetsmarknad med sämre anställningstrygghet, fler visstidsanställningar och anställningar via bemanningsföretag har både gjort det svårare för de fackliga organisationerna att finna personer till förtroendeuppdrag och påverkat arbetsplatsen som arena för föreningsliv och politiska samtal.

36 ibid.

5.4.2. Nya engagemangsformer

Att formerna för det ideella engagemanget har förändrats har framhållits i flera studier under senare år och beskrivs bl.a. av Tobias Harding i en rapport till Framtidskommissionen. Enligt honom är engagemanget i dag i mindre utsträckning inriktat på specifika organisationer och mera kortsiktigt. De nyare rörelserna som lockar allt fler beskrivs som nätverk med en plattare, mindre hierarkisk och mindre formaliserad organisations- och styrningsform. Denna utveckling har delvis drivits fram av internet, som enligt Framtidskommissionens rapport har gjort det möjligt att inkludera fler i lösare nätverk och gemenskaper, men också skapat nya sätt att rekrytera och organisera volontärer och givare.37

Utvecklingen kan påverka det civila samhällets röstbärande roll. En faktor som har diskuteras inom forskningen är att medlemskapet har fått mindre betydelse i de nya organisationsformerna. Medlemskapet har blivit allt mer informellt och medlemmarna har allt mindre betydelse vid utformande av organisationens verksamhet. Medlemmarnas möjligheter till inflytande blir reducerade till ett ställningstagande för ett redan givet program. När medlemskapet blir allt mer flytande och engagemanget kortvarigt och spontant kan det civila samhället få det svårare att fylla en funktion som demokratiskola.38 Befolkningsstudien visar dock att det inte finns något som tyder på att de som är aktiva inom det civila samhället är medlemmar i mindre utsträckning än tidigare. Det är enbart unga som utskiljer sig i denna bemärkelse. De är oftare aktiva utan att vara medlemmar.39

Därutöver framhåller några forskare att en tilltagande professionalisering sker inom det civila samhället. De heltidsaktiva eller anställda spelar en allt större betydelse för organisationernas arbete medan medlemmarnas möjligheter att påverka minskar. Detta innebär att medlemmarna fått en mindre betydelse för idéutvecklingen och för det praktiska arbetet inom organisationerna.40 Samtidigt kan utvecklingen med ett mer nätverksbaserat och informellt föreningsliv bidra till en ökad pluralism och mångfald. I viss mån kan

37 Harding, 2012. 38 ibid. 39 von Essen & Wallman Lundåsen, 2015. 40 Hvenmark, 2008.

nätverkskulturen även ses som en kritik mot den formella medlemsorganisationen och dess representativa demokratibegrepp. Den informella strukturen kan underlätta ett aktivt och mer jämlikt deltagande med fler spontana initiativ från sympatisörerna. Samtidigt understryker Harding vikten av att inte övervärdera skillnaderna mellan nya och gamla organisationer eftersom de nya organisationerna ofta tar efter de gamla samtidigt som de gamla organisationerna anpassar sig efter de nya förhållandena.41

Vidare sker professionaliseringen av det civila samhället parallellt med tendensen att det civila samhället får allt större betydelse som serviceproducent och välfärdsutförare. Företagsekonomen Filip Wijkström har argumenterat för att detta har inneburit en omförhandling av ansvarsfördelningen mellan föreningslivet och välfärdsstaten. I och med att det civila samhället fått en viktigare funktion som välfärdsproducent har föreningslivets beroende av det offentliga ökat. Därmed minskar civilsamhällets oberoende och självständighet.42 Undersökningar av den politiska aktiviteten inom det civila samhället, vilket vi redovisar i kapitel 10, visar dock att ideella organisationer i dag kontaktar beslutsfattare i högre utsträckning än tidigare och att det är vanligare att de försöker driva opinion via media, vilket tyder på att den röstbärande rollen fortsatt är central.

Förändringarna av det civila samhällets organisering kan däremot leda till att dess röstbärande roll försvagas på andra sätt. Folkrörelseorganisationer har traditionellt sett haft en organisationsstruktur som på sätt och viss varit federal. Medlemmarna har organiserat sig i lokala föreningar som i sin tur väljer representanter i regionala och sedan nationella paraplyorganisationer. På detta sätt har organisationerna skapat en demokratisk infrastruktur som möjliggjort att lokala frågor kan kanaliseras till den nationella nivån samtidigt som de nationella organisationerna kunnat mobilisera medborgare och påverka den allmänna opinionen lokalt. När de traditionella folkrörelseorganisationerna försvagas finns det, enligt vissa forskare, en tendens till att denna infrastruktur luckras upp.43

Samtidigt verkar inte de nya organisationerna vara sammanlänkande i riksorganisationer och de saknar därmed ofta nationell

41 Harding, 2012. 42 Wijkström, 2012. 43 Selle 2013; Amnå, 2008; Kings, 2013.

representation. Enligt sociologen Lisa Kings etableras i dag nya former av föreningsverksamhet lokalt, särskilt i vissa förortsområden. Föreningslivet i dessa områden utgörs i regel av informella sammanslutningar som ofta rör vardagsnära frågor och är uppkomna ur ett behov av samhällsservice. Detta föreningsliv kan fungera som en röstbärare för grupper som annars deltar i mindre utsträckning, såsom unga och utrikes födda.44 Flera forskare menar också att den nya organiseringen, som ofta sker i miljonprogramsområdena, t.ex. Megafonen, Pantrarna, Street Gäris och Linje 17, kan betraktas som delar av en ny social rörelse som har lyft fram marginaliserade perspektiv i samhällsdebatten. Organisationerna använder sig av folkbildande och sociala verksamheter, liksom av politisk aktivism.45

5.5. Överväganden och förslag om valdeltagandet och politiskt engagemang mellan valen

Sammanfattande analys: Det finns inga tecken på att demo-

kratin hotas av en medborglig passivitet. Valdeltagandet har ökat i de senaste valen samtidigt som det allmänna politiska engagemanget mellan valet är på en beständig nivå. Däremot finns påtagliga skillnader i deltagandet mellan olika grupper i samhället. Åtgärder bör därför vidtas för att försäkra politisk jämlikhet.

Det är svårt att göra prognoser om det politiska deltagandet på sikt. Den förra Demokratiutredningen behandlade det sjunkande valdeltagandet med stort allvar, men kunde inte fastslå om detta var ett utslag av en tillfällig fluktuation eller en varaktig trend. Utredningen menade att det fanns indikationer på att röstnormen var i upplösning.46 Även om valdeltagandet har sjunkit från rekordåren på 1970-talet finns det i dag inget som tyder på att röstnormen håller på att försvagas ytterligare. Med tanke på att valdeltagandet är högt och att det har stigit bland unga finns det inget som tyder på att valdeltagandet kommer att sjunka kraftigt de närmsta åren.

44 Kings, 2011. 45 Ålund, 2014; MUCF, 2014; Bergman, 2015. 46SOU 2000:1, s. 197 ff.

Hur valdeltagandet utvecklas i de framtida valen beror troligtvis främst på valrörelserna och hur de politiska alternativen formar sig.

Det råder dock stora skillnader i valdeltagandet mellan olika grupper i samhället. Valdeltagandet är särskilt lågt i valdistrikt där en stor del av befolkningen saknar arbete, har låg utbildning och är utrikes födda. Det låga valdeltagandet vittnar om att stora grupper i samhället inte känner sig motiverade att rösta. Detta är en utmaning för demokratin. Om bostadssegregationen kan brytas och skillnaden i livsvillkor utjämnas är det sannolikt att skillnaden i valdeltagande och politiskt engagemang också kommer att minska. Vägen dit är dock lång och det är angeläget att på kort sikt vidta åtgärder som ökar det politiska deltagandet. För att skapa ett mer jämlikt valdeltagandet är ett aktivt främjandearbete, både inför de allmänna valen och mellan valen, därför betydelsefullt. Det är särskilt viktigt med åtgärder riktade till grupper som röstar i lägre utsträckning än andra, såsom utrikes födda, unga och personer med funktionsnedsättning.

När det gäller det politiska engagemanget mellan valen i form av demonstrationer, namninsamlingar och upprop finns det inte heller något som tyder på att dessa aktiviteter har minskat eller kommer att minska framöver. Det har blivit enklare att delta genom politisk medveten konsumtion eller genom sociala medier. Det är svårt att bedöma värdet av detta politiska engagemang. Att det är enkelt att stödja initiativ över internet kan innebära att stödet inte alltid är genomtänkt eller genuint. Samtidigt innebär enkelheten att personer som annars är passiva nu deltar i åsiktsbildningen.

Den andel av befolkningen som är engagerad i mer tidskrävande aktiviteter, såsom att demonstrera eller engagera sig i en förening, har troligen varit på en konstant nivå under en längre tid och kommer antagligen att vara så framöver. Det rör sig dock om en relativt liten grupp av befolkningen som inte är representativ för befolkningssammansättningen som helhet. Personer med svagare socioekonomiska resurser är politiskt aktiva i lägre utsträckning. Det gäller både för det medborgerliga engagemanget inom det civila samhället och för den spontana organiseringen i nätverk eller över sociala medier. Detta kan vara ett problem i den mån vissa individer genom deras politiska deltagande kan påverka politiken i en riktning som inte avspeglar folkviljan i stort.

Samtidigt menar vi att de individer som engagerar sig politiskt genom att demonstrera, organisera en namninsamling eller aktivera sig i en förening måste ses som en tillgång i demokratin. De kan, som Abdelzadeh betonar i sin rapport till utredningen, agera både för att utveckla och försvara demokratin. Denna grupp av engagerade individer är betydelsefulla för demokratin eftersom de utgör en kritisk massa som granskar och ställer krav på beslutsfattandet.

Vi lämnar här allmänna överväganden och bedömningar gällande det politiska engagemanget mellan valen på lokal nivå samt valdeltagandet. Ytterligare, och i viss mån mer riktade, förslag och bedömningar om hur det politiska deltagandet mellan valen kan stimuleras redovisas i övriga kapitel. Förslag och bedömningar som specifikt rör det civila samhället lämnas av Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04).

5.5.1. Insatser för ett jämlikt politiskt deltagande

Utredningens förslag: I syfte att skapa jämlika förutsättningar

för ett aktivt deltagande bör regeringen utöka stödet till organisationer i det civila samhället som arbetar med att öka det politiska deltagandet. Regeringens satsning på lokala resurscenter kan ha en viktig betydelse för demokratiutvecklingen och för att denna insats ska kunna påverka den politiska jämlikheten ska satsningen utökas och omfatta fler organisationer och stadsdelar.

Den sammantagna bilden av valdeltagandet och det politiska engagemanget mellan valen är att det finns tydliga skillnader i deltagandet mellan å ena sidan socioekonomiskt starka och högutbildade grupper och å andra sidan socioekonomiskt svaga och lågutbildade grupper. Skillnaderna i det demokratiska deltagandet tar sig delvis geografiska uttryck. I riksdagsvalet 2014 skilde det cirka 40 procentenheter mellan de valdistrikt i Stockholm, Göteborg och Malmö som hade högst och lägst valdeltagande.47 Dessa delaktighetsklyftor speglar bostadssegregationen. Boende i områden där deltagandet är lågt har

47 SCB, 2015b.

lägre sysselsättnings- och utbildningsnivå och en högre andel utrikes födda. Till viss del kan det låga politiska engagemanget bero på bristande kunskap om hur en kommun eller ett landsting styrs, hur man röstar i de allmänna valen, hur det går till att initiera en folkomröstning, hur man bildar en förening och hur man i övrigt kan verka för att bilda opinion i en fråga.

Den huvudsakliga anledningen till att individer inte deltar politiskt är dock bristande motivation. Det finns en risk att individer boende i socioekonomiskt utsatta områden upplever att de inte kan påverka sin situation genom att delta, rösta eller organisera sig politiskt. Känslan av att sakna möjligheter att förverkliga sina livschanser i kombination med avsaknad av möjligheter att föra sin talan och bli lyssnad till leder till frustration och vanmakt. Människor som har upplevelser av vanmakt kan lättare utnyttjas av kriminella grupperingar eller av politiska eller religiösa extremiströrelser. Frustration kan också leda till social oro i form av vandalisering, stenkastning och våld. Sammantaget kan detta utgöra en utmaning för demokratin.

I kapitel 11 föreslår vi att fullmäktige ska verka för att medlemmarna har förutsättningar att delta och framföra sina synpunkter inför beslut. Detta kan innebära att kommunerna och landstingen bör genomföra särskilda insatser för att försäkra att alla har kunskap om sina rättigheter och möjligheter att delta och framföra synpunkter. Det finns grupper som är i ett särskilt stort behov av information om sina demokratiska rättigheter och om hur demokratins processer fungerar. För nyanlända invandrare som inte har gått i svensk skola kan detta vara ett särskilt problem. Flera kommuner har anställt s.k. demokratiutvecklare som verkar för att öka deltagandet i samhället. Ofta har dessa också ett uppdrag att höja kunskapen om demokratins funktionssätt. Några kommuner arbetar också med samhällsinformatörer. Ytterligare ett exempel är hur Falu kommun har utformat ett ”demokratipass”, som syftar till att ge medborgarna en översikt över de befintliga kanalerna för inflytande på lokal, regional, nationell och EU-nivå.

Det civila samhället har en särskilt viktig roll när det kommer till ett arbete med att stärka kunskapen om demokratin och att stimulera den demokratiska delaktigheten. Genom att organisera sig tillsammans med andra kan enskilda stärka sina möjligheter att komma till tals och påverka. Ett organiserat politiskt engagemang

kan också motivera fler till att delta. Det är därför viktigt att civilsamhällsorganisationer har goda förutsättningar att involvera och engagera individer.

Ett arbete för att stödja det civila samhället i att stimulera det demokratiska deltagandet kan emellertid inte enbart utgå från kommunerna och landstingen. Detta måste vara ett ansvar som delas med regeringen. Vi anser därför att regeringen bör utöka stödet till organisationer inom det civila samhället som arbetar med andra metoder för att öka det politisk deltagande, särskilt i områden där deltagandet traditionellt sett är lägre. Det arbete som regeringen påbörjade under 2015 med att fördela medel till organisationer inom det civila samhället som vill upprätta lokala resurscenter för demokratisk delaktighet är särskilt värdefullt.48 De lokala resurscentren ska upprättas i stadsdelar och bostadsområden som präglas av lågt valdeltagande och svag demokratisk delaktighet. De har som syfte att stärka medborgares egenmakt att självständigt kunna ta initiativ och agera, enskilt eller tillsammans med andra, inom demokratins ramar. Resurscentren ska dels involvera, engagera och knyta till sig individer som står långt från demokratisk delaktighet, dels inspirera och stödja lokal egenorganisering i nätverk, grupper och föreningar. De ska också utgöra ett stöd för personer som vill komma till tals i demokratin, men som saknar kunskap om och erfarenhet av tillvägagångssätt, samt fungera som en länk till etablerade föreningar och organisationer för personer som vill kanalisera sitt engagemang.

Sammantaget kan dessa resurscenter få en konstruktiv roll i att kanalisera missnöje och vanmakt i en positiv och konstruktiv riktning. För att arbetet med lokala resurscenter ska kunna göra en skillnad för demokratiutvecklingen och minska det demokratiska utanförskapet anser vi att satsningen måste utökas och omfatta fler organisationer och stadsdelar än de som fått stöd under 2015. Vi förslår därför att regeringen utökar satsningen under åren 2016– 2018. För att det fortsatta arbetet med politisk delaktighet mellan valen ska vara effektivt är det också viktigt att de satsningar som regeringen genomför följs upp, vilket särskilt gäller de lokala resurscentren.

48 Se regeringsbeslut Ku2015/01964/D.

5.5.2. Behovet av mötesplatser

Utredningens bedömning: Möjligheten till tillgängliga mötes-

platser för sociala möten bör förbättras i kommunerna. Ett sätt för kommuner att få tillgång till fler möteslokaler är att öppna upp skolans lokaler för föreningsaktiviteter efter skoltid.

Offentliga arenor där opinioner kan bildas, diskuteras och ifrågasättas är en viktig del av demokratin. Demokratiutvecklingskommittén (SOU 1996:162) diskuterade i sitt slutbetänkande På medborgarnas villkor – en demokratisk infrastruktur vikten av att det finns fysiska platser där medborgarinflytande och delaktighet kan utövas. Allmänna samlingslokaler kan utgöra en viktig del av dessa arenor, eftersom förekomsten av fysiska platser kan bidra till att möten över generations- och intressegränser kan uppstå. Sverige har en lång tradition av stöd till allmänna samlingslokaler och redan på 1940-talet inrättades ett ekonomiskt stöd till dessa.

En utredning för att se över stödet tillsattes 2002 och i betänkandet Allmänna samlingslokaler – demokrati, kultur, utveckling (SOU 2003:118) konstaterades det att samlingslokalerna är viktiga grundpelare i det demokratiska samhället. Utredningen betonade att det bör finnas en samlingslokal i varje lokal miljö för att ge ökade möjligheter att etablera ett föreningsliv som på ett effektivare sätt kan engagera de människor som bor i dessa områden. Utredningen fokuserade på storstäderna och det huvudsakliga förslaget om samlingslokaler var att sådana borde främjas i storstadsområden. Ungdomar, framför allt i storstäderna, skulle ges bättre tillgång till allmänna samlingslokaler som var anpassade till ungdomars kultur- och fritidsformer. Glesbygden hade enligt utredningen en fullgod täckning, i synnerhet genom de många bygdegårdar som utgjorde en levande del av bygden. Vikten av att det finns tillgång till samlingslokaler i förortsområden lyftes även av regeringen i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). I dag fördelas bidrag till allmänna samlingslokaler av Boverkets samlingslokaldelegation. Boverket fördelar även stöd för utveckling av ungdomsverksamhet i allmänna samlingslokaler.

Flera organisationer har i våra samråd framfört att de utmaningar som identifierades i de ovan nämnda utredningarna har tilltagit och till viss del förändrats. Glesbygdens goda förutsättningar

har försämrats genom att stödet över tid har minskat. Lokalernas underhåll och tillgänglighetsanpassning är eftersatt. Flera organisationer hävdar också att det saknas samlingslokaler i storstäderna, särskilt för andra än medlemmar i föreningar. Avsaknaden av lokaler och samlingsplatser är också en fråga som ofta är orsak till konflikt i storstadskommunerna, i synnerhet mellan unga och det offentliga. I de samråd som vi har haft med ungdomsföreningar har det framgått att unga ofta har svårt att hitta lämpliga lokaler för sina aktiviteter.

Vi menar att förekomsten av arenor och forum för spontana möten mellan olika grupper av medborgare är nödvändig för demokratin. Tillgängligheten till samlingslokaler bör därför främjas. Att samlingslokaler är tillgängliga för unga kan även bidra till att unga, som är för gamla för fritidsgårdar och inte har någon hemvist i föreningslivet, kan delta på egna villkor i såväl glesbygd som storstadskommuner. Mötesplatserna kan utgöra viktiga arenor för delaktighet, särskilt för unga som av olika anledningar inte deltar i det demokratiska livet i lika stor utsträckning som andra unga. Det är också viktigt att möteslokalerna är tillgänglighetsanpassade. Kommunerna bör därför verka för att olika mötesplatser för demokratiska samtal görs tillgängliga. Ett sätt för kommuner att få tillgång till mer möteslokaler är att öppna upp skolans lokaler för föreningsaktiviteter efter skoltid.

5.5.3. Tillträdet till allmänna platser

Utredningens bedömning: Det är viktigt att allmänheten har

tillgång till tillförlitlig information om de bestämmelser som gäller för politiska möten och demonstrationer. Kommuner bör informera om vad som gäller på sin webbplats.

En förutsättning för en fungerande demokrati är att det finns fysiska mötesplatser för opinionsbildning, delaktighet och påverkan. Mötesfriheten och demonstrationsfriheten är fundamentala principer i en demokrati. Dessa principer uttrycks i den s.k. rättighetskatalogen i regeringsformens andra kapitel och avser bl.a. friheten att anordna och delta i sammankomst för upplysning, meningsyttring eller annat likande syfte och friheten att anordna eller delta i demon-

stration på allmän plats. Begränsningar av demonstrationsfriheten får ske, men i stort sett bara utifrån ordningen och säkerheten vid sammankomster eller demonstrationer eller i trafiken. I övrigt får begränsningar i princip enbart göras av hänsyn till rikets säkerhet.49

Ett kännetecken för det öppna samhället är en stads- och lokalmiljö där individer kan yttra sina åsikter och ta del av andras ståndpunkter. Själva symbolen för det demokratiska samtalet är det publika torget där åsiktsbildning och opinionsyttringar kan äga rum. Under senare år har en diskussion uppkommit om huruvida det fria åsiktsutbytet på allmän plats har inskränkts som ett resultat av den tilltagande privatiseringen. Motioner i riksdagen har anfört att framväxten av inomhusgallerior och köpcentrum skapar begränsningar för opinionsbildningen. Frågor om anordnande av offentliga sammankomster på offentlig plats behandlades i en utredning, som bekräftar bilden av en tilltagande privatisering av de allmänna platserna och uppkomsten av köpcentrum (Ds 2008:53). På 1970talet fanns det 60 köpcentrum medan 400 hade etablerats år 2008. I april 2007 ägdes 40 procent av det totala beståndet av köpcentra av 12 fastighetsägare. Däremot bedömde utredaren inte att denna utveckling lett till begränsningar i yttrandefriheten. En fastighetsägares rättsliga möjligheter att stänga ute personer eller att förbjuda politiska möten, demonstrationer eller andra sammankomster är begränsad. I stort gäller samma bestämmelser för mötes- och demonstrationsfriheten inne i gallerior och köpcentrum som på andra allmänna platser. Enligt utredningen fanns det därför inte något behov av att överväga lagförändringar för att stärka mötes- och demonstrationsfriheten.

För att en tilltagande privatisering av de allmänna platserna inte ska innebära att enskilda eller föreningar upplever att deras demonstrationsfrihet begränsas kan det vara värdefullt att kommuner gör insatser för att informera fastighetsägare, näringsidkare liksom allmänheten om de bestämmelser som gäller för politiska möten och demonstrationer. Det bör finnas en garanti för allmänheten att få tillgång till tillförlitlig information om de bestämmelser som gäller. Sådan information skulle t.ex. kunna finnas på kommunens och landstingens webbplats, tillsammans med annan information av relevans för den demokratiska delaktigheten. Bedömningen om vikten

49 Se regeringsformen 2 kap. 24 § första stycket.

av att all information om demokratisk delaktighet finns samlad redovisas i avsnitt 11.5.6.

5.5.4. Insatser för ett ökat valdeltagande

Utredningens bedömning: Valdeltagandet har ökat, men skill-

nader kvarstår mellan olika väljargrupper. Det offentliga bör därför fortsatt verka för ett högt och mer jämlikt valdeltagande. Det kan exempelvis ske genom satsningar på att stärka kunskapen om demokratin, stimulera det politiska intresset och öka valdeltagandet bland unga och utrikes födda. Vi anser vidare att partierna bör redovisa hur de har använt det stöd som fördelas till partierna för informationsinsatser inför allmänna val.

Valdeltagandet har ökat i de tre senaste nationella valen liksom de två senaste Europaparlamentsvalen. Valdeltagandet har också ökat bland flera resurssvaga grupper, däribland unga. Ökningen av valdeltagandet i valen 2006 till 2014 kan troligen förklaras av att valet stod mellan två tydliga alternativ samt att Sverigedemokraterna lyckades mobilisera väljare som inte deltagit i tidigare val.

Samtidigt kvarstår betydande skillnader i valdeltagandet mellan olika väljargrupper. Mot bakgrund av bostadssegrationen tar dessa skillnader sig ett geografiskt uttryck, vilket vi har redogjort för tidigare. Att valdeltagandet är lågt i socioekonomiskt utsatta grupper är förklarligt, men en allvarlig signal. Ett lägre deltagande på t.ex. arbetsmarknaden kan framkalla en misstro mot politiska beslutsfattare. Det kan i sin tur leda till ett lågt intresse att delta i valen. Det lägre valdeltagandet bland unga, utrikes födda och personer med funktionsnedsättning kan leda till att deras åsikter inte kommer till uttryck i valresultaten. Valdeltagandet är också en viktig socialiseringsfaktor som kan skapa en känsla av tillhörighet och delaktighet.

Individer med lågt valdeltagande är en heterogen grupp. Boende eller födelseort säger mycket litet om människors uppfattningar och strävanden. Det är viktigt att poängtera den roll som politiskt intresse och motivation har för valdeltagandet. Åtgärder för att öka kunskapen bland befolkningen och åtgärder som leder till att individer uppfattar att det är meningsfullt att rösta kan bidra till att

stärka intresset och motivationen för politik i de grupper som röstar i lägre utsträckning i dag.

I samband med 2014 års val satsade regeringen 6,75 miljoner kronor för att öka valdeltagandet bland unga och utrikes födda. Vi anser att det är viktigt att regeringen inför nästa val förnyar denna satsning. Nya former av aktiviteter bör stödjas i god tid innan valet. Det uppdrag som regeringen har gett till MUCF, som vi nämner här ovan, för att upprätta lokala resurscenter för demokratisk delaktighet i stadsdelar och bostadsområden som kännetecknas av lågt valdeltagande och svag demokratisk delaktighet är i detta sammanhang positivt. Vissa kommuner har också utsett speciella ”demokratiambassadörer” med uppgift att arbeta för ett bredare valdeltagande. Det är en verksamhet som i utvärderingar har visat sig vara framgångsrik och som skulle kunna spridas. Vidare är det viktigt att alla nyanlända invandrare får information om hur man röstar. Vanan att rösta är låg bland många nyanlända invandrare. Det är därför viktigt att det syns i det offentliga rummet att människor går och röstar. Det är i detta sammanhang positivt att riksdagen beslutat om att utvidga gruppen av nyanlända invandrare som får samhällsorientering inom ramen för sina etableringsinsatser (prop. 2012/13:63). Det är av stor betydelse att kommunerna försäkrar sig om att alla nyanlända verkligen får ta del av samhällsorienteringen. Det är särskilt angeläget att nå unga för att grundlägga ett röstbeteende.

Det är även angeläget att det offentliga stödjer organisationer i det civila samhället i marginaliserade områden som bidrar till att människor får verktyg för politiskt deltagande. Att olika grupperingar engagerar sig för att öka röstandet är positivt. Exempel på sådana är Berättarministeriet, studieförbunden och den privatfinansierade organisationen ”Höj rösten” som var verksam i 2014 års val och som har startat en s.k. politikerskola för att stärka individer som vill engagera sig i de politiska partierna. I kapitel 15 om personer med funktionsnedsättnings möjligheter till inflytande redovisar vi fler förslag som kan bidra till att öka det politiska engagemanget bland personer med funktionsnedsättning.

Partiernas informationsinsatser inför de allmänna valen

De politiska partierna är mindre synliga i marginaliserade områden mellan valrörelserna, vilket vi redogör för i kapitel 6 om de politiska partierna. Partierna har ett stort ansvar att organisera och mobilisera medborgare. Regeringen bör därför i det stöd som fördelas till de politiska partierna för informationsinsatser inför de allmänna valen i framtiden ställa krav på att insatserna riktas mot särskilda väljargrupper med lägre deltagande. I de utvärderingar som genomförts av detta stöd har kritik framförts att det inte går att utvärdera insatsernas effekt eftersom partierna inte behöver särredovisa hur medlen har använts.50 Vi anser mot denna bakgrund att stödet bör särredovisas.

5.5.5. Insatser för att öka valdeltagandet bland utlandssvenskar

Utredningens bedömning: Särskilda insatser bör vidtas för att

öka valdeltagandet bland utlandssvenskar. För att underlätta röstandet bland denna väljargrupp kan öppettiderna på svenska utlandsmyndigheter och honorära konsulat utökas inför de allmänna valen.

Valdeltagandet bland utlandsvenskar är särskilt lågt. Det låga valdeltagandet kan förklaras av ointresse och av avståndet till Sverige. En utlandsboende exponeras inte i samma utsträckning för samhällsdebatter i Sverige eller av mediernas bevakning av valrörelsen. Det är också tydligt att de politiska partierna ägnar begränsad energi åt att få utlandsboende svenskar att rösta. Få partier har någon formell representation i utomlands.

Det är också troligt att flera utlandsboende saknar kunskap om att de måste anmäla sig till Skatteverket om de bytt adress eller varit borta från Sverige mer än tio år. Det är dessutom relativt krångligt att som utlandsboende rösta. Många utlandsmyndigheter och honorära konsulat har begränsade öppettider för röstning och är sällan öppna på helger. Detta innebär att den som måste resa för

50 Jendel & Nord, 2015.

att ta sig till en ambassad sällan har praktisk möjlighet att rösta där. Det är visserligen möjligt att brevrösta som utlandssvensk, men det kräver bl.a. två vittnen och att kuvertet är avsänt från utlandet.51Det gör att en utlandssvensk som är i Sverige under valet inte kan brevrösta. Den utlandssvensk som vill rösta i Sverige kan däremot beställa ett dubblettröstkort och förtidsrösta i en röstmottagningslokal.

Vi anser att särskilda åtgärder vidtas för att öka valdeltagandet bland utlandsboende svenskar. För att underlätta röstandet bland denna väljargrupp anser vi att det vore lämpligt att låta samtliga svenska utlandsmyndigheter och honorära konsulat vara öppna för röstmottagning åtminstone en kväll veckan innan valet samt lördagen innan valet. Svenska utlandsmyndigheter och honorära konsulat bör också aktivt och i god tid informera om möjligheten att rösta samt om kravet att registrera sig i röstlängden för den som flyttat eller varit borta i mer än tio år.52 Vi anser därutöver att frågor om hur röstningsförfarandet för utlandsboende kan underlättas bör ses över i en framtida vallagsutredning.

517 kap. 14 § vallagen (2005:837). 525 kap. 2 § vallagen (2005:837).

6. De politiska partierna

6.1. Vårt uppdrag

Enligt utredningens direktiv ska vi undersöka hur demokratin påverkas av det minskade engagemanget inom de politiska partierna. Utredningen ska analysera orsakerna till det sjunkande medlemsantalet i de politiska partierna och hur denna utveckling påverkar både de politiska partiernas och de politiskt förtroendevaldas roll i demokratin. Vi ska vidare bedöma behovet av åtgärder för att möta de demokratiutmaningar som ett minskat intresse för partipolitiskt engagemang kan leda till. Dessutom ska utredningen analysera hur ett arbete skulle kunna bedrivas av de politiska partierna för att öka det partipolitiska engagemanget och för att fler ska erbjudas respektive vilja ta på sig ett politiskt förtroendeuppdrag, särskilt när det gäller underrepresenterade grupper.

6.2. De politiska partiernas roll i demokratin

Uppkomsten av politiska partier är sammankopplat med parlamentarismen och den moderna demokratins genombrott. Vid demokratins genombrott i Europa hade de politiska partierna en avgörande roll. Kraven på demokratiska reformer från mitten av 1800-talet organiserades och kanaliserades i stor utsträckning av politiska partier.1 I stora drag har de moderna partierna tillkommit genom två olika processer. För det första bildades partier genom att de invalda representanterna i de fördemokratiska parlamenten organiserade sig och sina anhängare. Organiseringen skedde som ett resultat av att rösträtten utvidgades. Vidare bildades partier genom att olika

1 Erlingsson m.fl., 2005, s11.

grupper i samhället slöt sig samman för att driva politiska frågor. Dessa partier uppstod ofta i anslutning till olika former av sociala och politiska rörelser. I Sverige är Socialdemokraterna, Centerpartiet och Miljöpartiet exempel på sådana partier. Dessa partier benämns ofta som folkrörelsepartier.

I samband med rösträttsreformerna och införandet av det valdemokratiska systemet utvecklade samtliga partier snarlika partiorganisationer. Partierna byggde upp landsomfattande medlemsorganisationer och tog fram ideologiska program. I denna process bildades en partipolitisk idealtyp som har gjort sig gällande fram tills i dag.2 Partierna är enligt detta ideal representanter för dominerande samhällsintressen. Traditionellt sett har partierna kunnat indelas på en höger-vänsterskala utefter deras uppfattning om fördelningsfrågor och om statens roll i ekonomin. I de flesta västerländska demokratier har denna typ av traditionella partier, bildade i den tidiga demokratiseringsprocessen, länge haft övertaget på den politiska scenen. Partisystemet blev en del av det demokratiska systemet och i någon mån har dessa ursprungliga politiska aktörer också skapat de spelregler som gällt för de partier som bildats på senare tid. Under senare år har ett flertal nya partier uppstått ur nya idéströmningar, t.ex. feminism, nationalism, antietablissemang och nätfrihet. Dessa är ofta svårare att placera ut på en traditionell höger-vänsterskala.

6.2.1. De politiska partiernas demokratiuppdrag

De politiska partierna har en central roll i det representativa demokratiska styrelseskicket. Eftersom folkstyret huvudsakligen sker genom partierna har den svenska demokratin beskrivits som en partidemokrati. Partiernas demokratiuppdrag kan sammanfattas utifrån några huvudsakliga funktioner.3 För det första ska partierna fungera som kanaler för väljarintresset. De ska vara en länk mellan väljarna och beslutsfattandet och som sådan kunna lyssna in och omhänder-

2 Duverger, 1954. 3 Beskrivningen av de vitala funktionerna grundar sig på bl.a. Bäck & Möller, 2002; Erlingsson m.fl. 2005. Den förra Demokratiutredningen SOU 2000:1 sammanfattade de tre vitala funktionerna till att; formulera, väga samman och förmedla de åsikter och krav som finns i samhället.

ta de olika åsikter och attityder som finns i samhället. Samtidigt är det de politiska partiernas roll att väga samman de olika och ibland motstridiga intressen, som uttrycks i samhället, till idémässigt sammanhållna paket, som väljarna sedan kan ta ställning till i de allmänna valen. Denna uppgift benämns ofta som artikuleringsfunktionen. Det handlar om att föra upp olika samhällsintressen till den demokratiska spelplanen och att omvandla de krav och önskemål som uttrycks i samhället till konkreta politiska förslag. Vidare ska partierna argumentera och försvara de intressen som partierna företräder, men också legitimera och förankra den politik som genomförs hos sina medlemmar och bland medborgarna i stort. Partierna ska dock inte enbart vara en kanal för väljarintresset utan bör också verka för att göra väljarna medvetna om vitala samhällsfrågor, mobilisera dem inför de allmänna valen och genom sina egna förslag bryta normer och utveckla samhället. De har en uppgift att driva opinionsbildning och att vara en arena för politisk debatt.

Därutöver har de politiska partierna en rekryteringsuppgift. Partierna ska engagera, nominera och ställa upp kandidater till val. I det svenska valsystemet är denna uppgift förbehållen de politiska partierna, även om den fria nomineringsrätten och personvalet ger en viss möjlighet för väljarna att få inflytande över de kandidater som ställer upp till val och rangordningen av de kandidater som partierna nominerar. Det är dock i huvudsak de politiska partierna som ska rekrytera, skola och utbilda den politikerkår som ska arbeta i demokratins tjänst och fatta beslut på väljarnas vägnar.

6.2.2. Debatten om partiernas hotade ställning

De politiska partiernas demokratiska vitalitet har länge varit ifrågasatt. Partierna anses befinna sig i en kris.4 Krisens främsta kännetecken är det medlemstapp som anses utarma partiernas roll i demokratin, men den handlar också om att en ökad misstro mot de etablerade politiska partierna och politiker i allmänhet breder ut sig. Partierna anses ha förlorat kontakten med väljarna. De har utvecklats från att vara aktörer som arbetar mot makten till att bli en del av maktapparaten. Samtidigt menar många att partierna har blivit

4 Pettersson, 1995; Bäck, Håkansson, Pierre, & Widfeldt, 1995.

allt mer elitistiska. Makten har koncentrerats till partitopparna, och möjligheten för medlemmarna att påverka ett partis politik har minskat.5 Diskussionen om partiernas svårigheter att utföra de demokratiska uppdrag som nämns ovan har pågått sedan partiernas begynnelse. I någon mån har de politiska partierna alltid haft svårt att leva upp till den idealtyp som gjorde sig gällande i den moderna demokratins begynnelse.

I forskningen om de politiska partierna har flera olika orsaker till att partierna förlorat i betydelse angetts. En del forskare menar att orsakerna till partiernas problem går att finna i deras organisatoriska utveckling. Sociologen Robert Michels, som studerade det tyska socialdemokratiska partiet i början av 1900-talet, menade att de partipolitiska organisationerna har en naturlig tendens till oligarki. Politiska makteliter skapas till följd av att partiernas verksamhet växer och blir mer komplex. Det uppstår ett behov av arbetsfördelning och ledarskap. Den politiska eliten tenderar att verka utifrån dess egna maktintressen och fjärmar sig därför från de andra partimedlemmarna.6 Denna process beskrevs också av den italienska statsvetaren, Angelo Panebianco, som på 1980-talet lanserade begreppet det ”elektoralt-professionella” partiet. Han menade att partierna blivit mer byråkratiserade och professionaliserade.7 Politiska tjänstemän tar över partierna, vilket leder till att partierna distanserar sig från samhället och de samhällsgrupper som de avser att representera. Partiernas agerande styrs av maktkamper mellan olika partifunktionärer snarare än gräsrötternas intressen och åsikter.

En annan skola inom forskningen hävdar att partierna genom ett långvarigt maktutövande blivit en del av statsapparaten i sig. Statsvetarna Peter Mair och Richard Katz benämner utvecklingen med begreppet ”kartellpartier”.8 Som ett resultat av medlemstappet har partiernas inkomststruktur förändrats. Partistödet har uppkommit som en lösning till medlemtappet och de minskade inkomsterna från medlemsavgifter, men har också bidragit till att partierna har kunnat bygga upp professionella administrationer och frigöra sig från sina medlemmar. Därmed har partierna utvecklat en beroendeställning till staten snarare än medlemmarna. I partiernas

5 För en mer utförlig diskussion se underlagsrapporterna Hagevi & Loxbo, 2015; Kölln, 2015. 6 Michels, 1983. 7 Panebianco, 1988. 8 Hagevi och Loxbo utgår från denna teori i sin underlagsrapport.

gemensamma strävan för att behålla ett maktinnehav blir de också mer lika varandra. Politikerna har enligt Mair och Katz förenats i en maktpolitisk kartell. Detta får som effekt att medborgarna upplever politiken som distanserad.9

Flera forskare gör gällande att partiernas övergripande målsättning har förändrats från att i första hand vara representanter för en särskild grupp eller intresse i samhället till att verka för röstmaximering och för att vinna regeringsmakten. Partierna har på den vägen utvecklats till s.k. ”väljarpartier” eller ”catch-all partier”.10 I sin strävan att vinna nya väljargrupper gör partierna avkall på sina ideologiska ursprung och på frågor som ligger närmre partimedlemmarna. Statsvetaren John May exemplifierade detta genom sin teori om hur partiledningarnas ambitioner tenderar att skilja sig från medlemmarnas. Medan ledarnas mål är att maximera antalet röster drivs aktivisterna på av att förverkliga partiets program och ideologiska målsättning.11 I detta spänningsfält uppstår lätt konflikter. I sökandet efter en bredare väljarbas riskerar partiet att alienera sina medlemmar och samtidigt urvattna sina ideologiska principer. Detta medför att medlemmarna får svårare att identifiera sig med partiet, samtidigt som den ideologiska samhörigheten som incitament för politiskt deltagande försvagas.12

Flera forskare har också framhållit att de politiska partierna inte lyckats anpassa sig till de samhällsförändringar som ägt rum under de senare åren. Exempelvis har socioekonomiska förändringar i samhället lett till att identitetsröstandet har minskat. Klasstrukturerna har blivit otydligare och yrkes- och samhällsgrupper som tidigare utgjorde tydligare väljargrupper, såsom arbetare och landsortsbefolkning, har diversifierats. Detta har medfört att de traditionella konfliktlinjerna i samhället har försvagats och därmed har underbyggnaden i de ursprungliga partierna vittrat bort.13

Därutöver menar många att samhället har avideologiserats och blivit mer individualiserat. De stora samhällsförändringarna under efterkrigstiden, såsom urbaniseringen, välstånds- och kunskaps-

9 Mair, 2013. 10 Begreppet ”catch all partier” lanserades av Krichheimer, 1966. Begreppet ”väljarpartier” lanserades av Gilljam och Möller, 1996. 11 Erlingsson m.fl., 2005. 12 Dahl, 2011. 13 Erlingsson m.fl., 2005, s. 159 f.

utvecklingen och digitaliseringen, har inneburit genomgripande värderingsförändringar hos medborgarna. Enligt forskare såsom Ronald Inglehart har individer i allmänhet blivit mindre auktoritetstroende och mer individualistiska.14 Intresset för att verka för och underordna sig en politisk organisation har avtagit. Det politiska engagemanget tar allt oftare utgångspunkt i sakpolitiska frågor snarare än i ideologiska ställningstaganden. Detta har påverkat de traditionella partiernas möjligheter att bygga upp lojaliteter till specifika samhällsgrupper och kan även förklara framgångarna för såväl nya riksdagspartier som nya lokala partier.

6.3. Politiska partier i den svenska demokratin

Den rättsliga regleringen av de politiska partierna

De politiska partierna skiljer sig inte i rättslig mening från andra ideella organisationer. Samtidigt bär de politiska partierna ett särskilt demokratiuppdrag och är i hög grad integrerade i det offentliga beslutsfattandet. Det innebär inte att det ställs några särskilda associationsrättsliga krav för att ett parti ska få delta i de allmänna valen. Enligt regeringsformen definieras ett politiskt parti endast som en sammanslutning eller grupp väljare som uppträder i val under en särskild beteckning (3 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen). Däremot anges vissa valtekniska kriterier för de partier som väljer att registrera sig i ett val. De partier som registerar sig inför ett val får sin partibeteckning skyddad och får valsedlar tryckta av Valmyndigheten. Förutsättningen är att registeringen sker inom en satt tidsbegränsning innan valet och att partierna föranmäler kandidater till valet.

Samtidigt tillämpar Sverige fri nomineringsrätt. Det innebär att väljarna så sent som på valdagen kan bilda ett parti och ställa upp i valet. Under senare år har den fria nomineringsrätten begränsats något för att förhindra att personer kan bli invalda mot sin vilja, och för att försäkra att partier kan tillsätta de mandat de erhåller i valet.15 Principen om den fria nomineringsrätten är dock fortfarande central i det svenska valsystemet och förutom det som

14 Inglehart & Welzel, 2004. 15SOU 2012:94.

beskrivs ovan finns det inga organisatoriska formkrav på de partier som anmäler sitt deltagande i val.

Partifinansieringen

Den enda delen av partiernas verksamhet som är reglerad i lag är partifinansieringen. Partifinansieringen har en väsentlig betydelse för de politiska partiernas möjligheter att verka inom det demokratiska systemet. Det är både en fråga om de politiska partiernas ekonomiska förutsättningar, och om att olika partiers förmåga att utöva inflytande på de politiska processerna är rättvis och jämlik.

Partifinansieringen utgörs dels av det statliga partistödet, vilket regleras i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. Stöd i form av partistöd och kanslistöd utgår till partier som är representerade i riksdagen samt till partier utanför riksdagen om de fått mer än 2,5 procent av rösterna i hela landet i något av de två senaste ordinarie riksdagsvalen. Även kommuner och landsting har i enlighet med 2 kap.9 och 10 §§kommunallagen (1991:900) rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiska partier som är representerade i kommun- och landstingsfullmäktige. Stödets övergripande målsättning är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Formerna och omfattningen för stödet beslutas av fullmäktige, men får inte utformas så att det otillbörligen missgynnar något parti.16

Vid sidan av det offentliga partistödet finansieras partiernas verksamhet även genom medlemsavgifter och bidrag från allmänheten och organisationer. Den 1 april 2014 trädde lagen (2014:105) om insyn i finansieringen av partier i kraft. Lagen innebär att partier och enskilda valkandidater som deltar i val till riksdagen eller Europaparlamentet årligen ska lämna intäktsredovisning till Kammarkollegiet. Ett parti behöver inte lämna någon intäktsredovisning om intäkterna under redovisningsperioden, med undantag av visst offentligt stöd, understiger ett halvt prisbasbelopp (22 250 kronor för år 2015).

16 Utöver detta stöd kan partierna få stöd för medverkan i kyrkovalet och Europaparlamentsvalet liksom för valdeltagande insatser inför de allmänna valen. De politiska partiernas ungdoms- och kvinnoförbund är också berättigade till ett särskilt stöd. Partierna erhåller även stöd för internationellt utvecklingssamarbete, genom det partianknutna biståndet.

6.4. Allmänhetens attityder till de politiska partierna

6.4.1. Ökat förtroende för de politiska partierna

Eftersom det är de politiska partierna som har uppgiften att företräda väljarnas åsikter och intressen i det politiska beslutsfattandet är det allmänna förtroendet för de politiska partierna viktigt för demokratin. Ett starkt partipolitiskt engagemang förutsätter också en stabil tilltro till de politiska partierna. Attitydundersökningar visar dock att förtroendet för de politiska partierna i Sverige är lågt. I SOM-institutets förtroendemätningar har de politiska partierna vid sidan av EU-institutionerna lägst förtroende av samtliga institutioner som mäts. Däremot har förtroendet för de politiska partierna gradvis stärkts i SOM-undersökningarna under 2000-talet.17 I valundersökningen, som genomförs av Göteborgs universitet i samarbete med SCB, har förtroendet för politiska partier och politiker i allmänhet studerats genom påståendefrågor sedan 1968. Enligt undersökningen minskade förtroendet för de politiska partierna kraftigt från början av 1970-talet till en bottennivå 1998. Sedan dess har förtroendet stärkts. Även förtroendet för de svenska politikerna har ökat kraftigt sedan 1998. Förtroendet för de politiska partierna och för politiker i allmänhet minskade dock i valundersökningen vid 2014 års val. Minskningen kan troligen förklaras av det parlamentariska läget, men förtroendet är fortfarande högre än i början på 2000-talet. Politikerförtroendet skiljer sig i olika väljargrupper och är betydligt högre bland personer med ett stort intresse för och kunskap om politik än för de som har lägre intresse och kunskap om politik. Även personer som identifierar sig med ett parti har större förtroende för politiska partier än de som inte gör det. I SOM-undersökningarna 1999 och 2013 ställdes specifika frågor för att fånga in attityder till hur partierna fungerar. I undersökningarna framkommer att partierna ansågs ha blivit bättre på att ta ansvar för svåra och långsiktiga beslut samt att ge medlemmarna inflytande över partiets beslut. De ansågs också vara mer lyhörda för att föra fram medborgarnas krav och önskemål.

17 Holmberg & Weibull, 2013.

Källa: Erlingsson, Persson, 2014. Från SOM-undersökningen år 1999 och 2013. Uppgifterna är framtagna på

uppdrag av Pettersson, 1999 och Erlingsson, 2013.

Det är svårt att avgöra vad som ligger bakom det ökade förtroendet för de politiska partierna. Utvecklingen går dock parallellt med det ökade valdeltagandet. Väljarna tycks ha upplevt att de senaste valen har varit betydelsefulla, och att det har funnits politiska alternativ som representerat deras intressen. Troligtvis måste det stärkta förtroendet också ses som ett tecken på att partierna i sig har förändrats mot att vara mer lyhörda för väljarnas intressen och åsikter. Enligt statsvetarna Gissur Erlingsson och Mikael Persson kan utvecklingen möjligtvis också ses som ett tecken på att väljarna börjar acceptera vad de uppfattar som ett mer professionaliserat partiväsen.18 Samtidigt ska det betonas att det fortfarande bara var knappt var tredje respondent i SOM-undersökningen som ansåg att partierna fungerade bra eller ganska bra. Det var en betydligt större andel som ansåg att partierna fungerade dåligt eller mycket dåligt.

6.4.2. Färre identifierar sig med ett politiskt parti

En faktor som är av betydelse för det partipolitiska engagemanget är identifikationen med ett politiskt parti. Känslan av ideologisk samhörighet är ett viktigt incitament för det politiska engagemanget, och om färre identifierar eller känner sig som starka anhängare till ett visst politiskt parti blir det svårare att rekrytera och engagera politiker. Enligt valundersökningen har andelen personer som identifierar sig med ett politiskt parti kraftigt minskat sedan början av 1970-talet.19 När de första undersökningarna genomfördes i början av 1960-talet var mer än hälften av väljarna starka

18 Erlingsson & Persson, 2014.19 SCB, 2011.

anhängare till ett visst politiskt parti. I dag är det enbart 17 procent av väljarna som uppger detta. Från valet 1982 har den del av väljarna som säger sig vara anhängare till ett politiskt parti minskat från 60 procent till 28 procent. Den grupp som var trogen ett parti, och som på detta sätt kan anses vara en potentiell företrädare för partiet, har alltså minskat kraftigt.

Ett annat konkret uttryck för den minskade partiidentifikationen är tendensen att väljarna blir mer rörliga. Det är mer än var tredje väljare som byter parti mellan valen. Det är dock enbart runt var tionde väljare som byter block mellan valen. Trenden med minskad partiidentifikation hör till viss mån samman med det minskade förtroendet för de politiska partierna, men sambandet är svagt. Enligt valunderökningen minskade partidentifikationen särskilt efter 2006 års val.20 Det kan förklaras av att den tydliga blockpolitiken gjorde att samhörigheten med enskilda partier minskade.

Allt fler väljare upplever enligt valundersökningen att partierna är mer lika varandra. När partierna inte representerar särskilda samhällsgrupper eller intressen blir anhängarskapet lösare. Det har också medfört att klassröstandet har blivit mindre vanligt. Andra förklaringar till den minskade partiidentifikationen är förändringar av normer och värderingar i samhället. Samhället har blivit mer individualiserat och auktoritetstron har minskat. Även om det politiska engagemanget inte har avtagit har det mera sällan en ideologisk utgångspunkt. Enskilda sakfrågor har i stället blivit viktigare. De är färre som ställer sig bakom politiska helhetslösningar. Partierna har därför inte längre samma förmåga att bilda ideologiska gemenskaper i samhället.

Ett ytterligare tecken på att de traditionella partierna tappat anhängare på lokal nivå är uppkomsten och valframgången för lokala partier. Efter valet 2014 finns lokala partier representerade i nästan hälften av de svenska kommunerna och i fem av landstingen.21 Nationellt har också nya partier uppkommit, såsom Sverigedemokraterna och Feministiskt initiativ, som fångat ett engagemang runt specifika frågor.

20 ibid. 21 Valmyndigheten, 2014.

6.5. Medlemsutvecklingen i de politiska partierna

6.5.1. Medlemsminskningen har planat ut

Antalet medlemmar i de politiska partierna har minskat drastiskt under de senaste 30 åren. Enligt partiernas egna medlemsregister hade partierna ungefär 1,5 miljoner medlemmar i början av 1980talet. Det motvarade var femte svensk. År 2015 var ungefär 260 000 svenskar medlemmar i ett av de åtta riksdagspartierna, vilket innebär att mer än en miljon medlemmar försvunnit på 30 år. Den stora minskningen av partimedlemmar skedde dock efter 1990 då kollektivanslutningen, som gav LO möjlighet att automatiskt ansluta medlemmar till det socialdemokratiska partiet, togs bort. Från 1991 tills i dag har antalet medlemmar minskat med ytterligare cirka 390 000 personer. Uppgifterna är troligen inte exakta eftersom partierna ofta räknar in personer som har lämnat partiet, men som ännu inte har avregistrerats.

Källa: Uppgifterna bygger på vad partierna rapporterat till utredningen under februari–maj 2015.

Medlemstappet har varit störst i de traditionella partierna, Centerpartiet, Folkpartiet, Moderaterna och Socialdemokraterna. Dessa fyra partier tappade mer än hälften av sina medlemmar mellan åren 1991 och 2015. Antalet medlemmar har däremot växt under samma tidsperiod i de nyare partierna Miljöpartiet och Sverigedemokraterna. Tillsammans med Feministiskt initiativ och Piratpartiet har dessa fyra partier engagerat cirka 45 500 nya medlemmar sedan 1991.22 Totalt sett har riksdagspartierna fått något fler medlemmar under de senaste tio åren, men ökningen kan enbart förklaras av att Sverigedemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet lockar nya

22 Piratpartiet hade enligt egen uppgift 8 384 medlemmar och Feministiskt initiativ 22 240 år 2014.

medlemmar. Utvecklingen med att de traditionella partierna förlorar medlemmar medan nya partier med nya ideologiska ståndpunkter lockar nya medlemmar är en trend som också är märkbar i flera andra europeiska länder.23

SCB:s undersökningar av levnadsförhållanden visar hur stor andel av befolkningen i sin helhet som är medlemmar och aktiva i ett politiskt parti. Enligt denna, som redovisas i figur 6.1 här nedan, har andelen i den vuxna befolkningen (16 år och äldre) som är medlemmar i något politiskt parti minskat från 13 procent år 1989 till 5 procent år 2013. Andelen partimedlemmar har emellertid varit stabil sedan 2006, vilket tyder på att medlemsutvecklingen håller på att plana ut.

Källa: SCB, Undersökningarna av levnadsförhållanden.

Andelen som uppger att de är partiaktiva, som till exempel har ett förtroendeuppdrag eller hjälper till att anordna olika aktiviteter inom partiet, har också minskat. Aktivitetsnivån minskade från 3 procent år 1989 till 1,5 procent år 2005 och har därefter varit konstant. Det innebär att runt 100 000 svenskar är aktiva i ett parti. Totalt har

23 Kölln, 2015.

andelen partiaktiva minskat med omkring två tredjedelar, vilket är en lika stor relativ minskning som för den totala andelen partimedlemmar. Det är ungefär en femtedel av partimedlemmarna som är aktiva och det motsvarar den andel som var aktiva under 1980talet.24 Samtidigt visar statistiken att partiernas aktiviteter drar till sig färre individer. Enligt SCB:s undersökning var det runt fyra procent som år 2013 uppgav att de varit på ett partipolitiskt möte mot åtta procent år 1989. Den sjunkande aktivitetsnivån uppmärksammades av den förra Demokratiutredningen. Enligt denna hade antalet mötesdeltagare på partiernas möten minskat med ungefär en tredjedel under 1990-talet.25

I utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna, som redovisas i tabellen nedan, uppger emellertid mer än hälften av respondenterna att medlemsaktiviteten ökat under senare år. Enbart 20 procent uppgav att den hade minskat. Undersökningen överskattar troligen utvecklingen eftersom enkäten genomfördes precis efter ”supervalåret” 2014, och att den besvarats av något fler nya partier med en positiv medlemsutveckling (Sverigedemokraterna och Miljöpartiet) än av traditionella partier. Resultaten redovisas därför i två kolumner. Flera lokala partiorganisationer uppger i undersökningen att mycket av medlemsaktiviteten numera sker över internet. Medlemmarna har inte längre behov av att fysiskt närvara på mötena. Enligt enkäten finns det inget som tyder på att den generella medlemsaktiviteten minskar.

24 Hagevi & Loxbo, 2015. 25 SOU 1999:130.

Källa: Utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna december 2014–februari 2015.

6.5.2. Partimedlemmarnas sociala representativitet

En central fråga när det kommer till medlemstappet är om detta påverkat medlemmarnas sociala representativitet, dvs. om den kvarvarande medlemsbasen avspeglar befolkningssammanssättningen i samhället i stort. Om vissa väljargrupper är underrepresenterade bland medlemmarna kan partiernas arbete med att fånga upp olika åsikter och intressen, samt att kanalisera dessa väljarintressen, försvåras. Medlemssammansättningen inom partierna påverkar också partiernas möjligheter att nominera kandidater från väljargrupper som i övrigt är underrepresenterade i politiken, t.ex. kvinnor, unga och utrikes födda, vilket har betydelse för demokratins legitimet i sin helhet (för en mer utförlig diskussion se kapitel 7 om social representativitet). Partierna företräder i regel vissa väljargrupper, och enskilda partier behöver därför inte i sig avspegla befolkningen i sin helhet. Det är dock ett problem om gruppen partiaktiva medborgare totalt sett är en socialt homogen kategori. I de underlagsrapporter som tagits fram av statsvetarna Magnus Hagevi och Karl Loxbo samt av Ann-Kristin Kölln har frågan om medlemssammansättningen berörts. Båda rapporterna visar att representativiteten förändrats under de senaste 30 åren. Figuren här nedan, som har tagits fram av Hagevi och Loxbo, visar representativiteten för fyra väljargrupper.26 Forskarna analyserar den sociala representationen genom att olika sociala egenskaper hos partiernas medlemmar jämförs med motsvarande egenskaper hos partiernas övriga sympatisörer i befolkningen. Värdet noll på indexet visar att det inte råder

26 Hagevi & Loxbo, 2015.

någon skillnad mellan medlemmar och sympatisörer och ju närmre noll, desto bättre är partiernas sociala representativitet.

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Data är från SOM-institutet, 2013, Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle

beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. För kvinnor och invandrare baseras indexet på procentandel av respektive egenskap, medan medelålder baseras på medelvärde.

Vad som framgår av figuren är att den sociala representativiteten försämrades under 1990-talet, men att den därefter har förbättrats. Däremot är kvinnor och utrikes födda, som här benämns som invandrare, fortfarande underrepresenterade. I någon mån är partierna t.o.m. mindre jämställda och engagerar något färre kvinnor än män i dag än vad de gjorde 1986.

Äldre är tydligt överrepresenterade i de politiska partierna och personer över 65 år utgör i dag över hälften av alla partimedlemmar jämfört med enbart runt 30 procent år 1986. Eftersom andelen äldre i befolkningen har ökat är dock inte överrepresentationen av äldre större än tidigare.27 Unga under 25 år är inte mer underrepresenterade

27 Kölln, 2015. -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Index för social r epr ese nt at ivit et

Kvinna Medelålder Invandrare Landsbygdsbo

än andra åldersgrupper under 65 år och det finns inget som tyder på att unga är mindre intresserade av ett partipolitiskt engagemang i dag än för 15 år sedan. Enligt Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågors rapport Ung idag är något fler unga män och pojkar än unga kvinnor och flickor partimedlemmar.28 Det är också, enligt rapporten, en relativt sett större andel unga utrikes födda än unga inrikes födda som är medlemmar i ett parti.

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Data är från SOM-institutet, 2013, Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle

beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. För högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor baseras indexet på procentandel av respektive egenskap.

Sett till socioekonomiska faktorer har däremot den sociala representativiteten försämrats avsevärt, vilket figur 6.3 här ovan visar. Andelen högskoleutbildade, arbetare och anställda i offentlig sektor i de politiska partierna avspeglade 1986 i stora drag motsvarande andel i befolkningen. I takt med att partierna har tappat medlemmar har underrepresentationen av arbetare tilltagit medan gruppen högskoleutbildade blivit allt mer kraftigt överrepresenterade. Efter-

28 MUCF, 2013. -12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Index för social r epr ese nt at ivit et

Högskoleutbildade Arbetare Anställd i offentlig sektor

som andelen högskoleutbildande totalt sett har ökat i befolkningen innebär utvecklingen att partimedlemmarna i dag är mer utbildade och eventuellt mer insatta i politiska frågor än tidigare. Samtidigt visar detta att det framför allt är personer från resurssvaga grupper som lämnat partierna. Detta är också grupper där förtroendet för partierna och demokratin i stort är svagare. Den här utvecklingen kan försvåra för partierna när det kommer till att fånga upp åsikter och intressen inom stora väljargrupper. Därmed kan åsiktsrepresentativiteten påverkas, dvs. hur väl partimedlemmarnas åsikter överensstämmer med väljarnas.

6.5.3. Åsiktsrepresentativiteten mellan partimedlemmar, partiledning och väljare

Hagevi och Loxbo diskuterar i sin underlagsrapport hur den förändrade sociala representativiteten påverkar åsiktsrepresentativiteten. De har med hjälp av resultaten i SOM-undersökningarna jämfört partimedlemmars och sympatisörers subjektiva placering på vänster-högerskalan samt svaren på några politiska sakfrågor som är centrala för den ekonomiska vänster-högerdimensionen.

Resultaten som redovisas i figur 6.4 här nedan visar att åsiktsrepresentativiteten har ökat något över tid. Hagevi och Loxbo har också tittat på värdebaserade frågor, såsom flykting- och biståndspolitiken, där partimedlemmarna också skiljer sig från partiernas sympatisörer. Slutsatsen som kan dras är att den förändring som gäller andelen högskoleutbildade och andra yrkesorienterade egenskaper bland medlemmarna har medfört att partimedlemmarnas politiska åsikter i mindre utsträckning stämmer överens med väljarna överlag. Enligt den analys som Hagevi och Loxbo gör är partimedlemmarna mer ideologiskt orienterade och politiskt intresserade än väljarna överlag. De som väljer att gå in i politiken utgör, som forskarna uttrycker det, i stor utsträckning en engagerad politiskt elit och är mindre som medborgarna i allmänhet.29

29 Hagevi & Loxbo, 2015.

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Data är från SOM-institutet, 2013, Göteborgs universitet. Vid varje mättillfälle

beaktas endast partier som samlar minst 30 svarande medlemmar i urvalet. Utifrån svaren bland partiernas medlemmar och sympatisörer beräknas medelvärdet för respektive åsikt utifrån samma principer som det tidigare använda indexet för social representation. Ju närmare 0, desto bättre är åsiktsrepresentationen.

Detta förhållande ställer partierna inför problem när det kommer till interndemokratin. I det fall medlemmarna ges stort inflytande över beslutsfattandet i partierna finns det en risk att de tvingar partierna att föra en politik som inte står i samklang med väljarnas åsikter. Om partierna i stället försöker närma sig väljarna kan de däremot hamna i intressekonflikt med sina medlemmar. Statsvetaren Sören Holmberg har över tid undersökt hur väl riksdagsledamöternas åsikter stämmer överens med de åsikter kring olika politiska sakfrågor som väljare har uttryckt i opinionsundersökningar.30 Enlig Holmberg är åsiktsrepresentativiteten låg och har försämrats något över tid. Störst är åsiktskillnaderna när det kommer till sakfrågor såsom sextimmarsarbetsdag och flyktingmottagning medan ledamöterna är mer i samklang med väljarna i frågor om skatter, kärnkraften och försvaret.

30 Oscarsson & Holmberg, 2013, s. 96 f. 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 0,45

1986-1990 1991-1995 1996-2000 2001-2005 2006-2010 2011-2012

Åsi kt sr epr ese nt at ionsi ndex

Vänster-högerskala Minska den offentliga sektorn Bedriva mer av sjukvården i privat regi

6.5.4. Medlemsinflytande och interndemokrati

Medlemmarnas möjligheter till inflytande över och deltagande i beslutsprocesserna i de politiska partierna är ett centralt incitament för ett partiengagemang. En känsla av att kunna påverka det egna partiet är avgörande för om medlemskapet upplevs som meningsfullt. Partierna utgör dessutom i sig den centrala arenan för det politiska deltagandet mellan valen, och kan ses som demokratiskolor genom vilka enskilda individer kan få erfarenhet av demokratins processer. Utan en fungerande interndemokrati kan inte partierna tillfredsställa dessa aspekter av demokratin. Forskning visar att interndemokratin skiljer sig mellan partierna beroende på deras ursprung, tradition och partikultur.31 Folkrörelsepartierna har en större öppenhet för medlemmarnas direkta deltagande i beslutsfattandet än väljarorienterade partier.

Detta återspeglar sig också i partiernas stadgar, vilket framgår av tabell 6.4 nedan. Skillnaden när det kommer till interndemokratin mellan väljarorienterade och folkrörelsebetonade partier har lyfts inom forskningen. Enligt statsvetarna Martin Karlsson och Erik Lundberg har medlemstappet påverkat de folkrörelseorienterade partierna i större utsträckning än de väljarorienterade partierna.32Folkrörelsepartiernas legitimitet utgår från att de engagerar ett stort antal medlemmar. Statsvetaren Svend Dahl visar i sin avhandling att de väljarorienterade partierna i synnerhet har blivit mindre intresserade av medlemmarnas åsikter. Han citerar Moderaternas förra partisekreterare, Per Schlingmann, som menar att partiets ”… uppgift inte är att företräda medlemmarna eller deras intressen.”33Han menar att det har skett ett perspektivskifte från att partiet förhåller sig till sina medlemmar, till att i stället förhålla sig till hur samhället ser ut.

31 Barrling, Hermansson, 2004. 32 Karlsson & Lundgren, 2011. 33 Dahl, 2011.

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Informationen är hämtad från respektive partis stadgar för 2015. Tabellen

är inspirerad av Bolin, 2015, s 113.

Det är dock oklart om medlemsinflytandet i folkrörelsepartierna faktiskt är större än i de väljarorienterade partierna. Även i de väljarorienterade partierna, där medlemmarna inte har samma formella möjligheter till medinflytande, försöker partiledningen att anpassa sina förslag till den opinion som uttrycks av ombuden.34När det kommer till tillsättningen av nya partiledare har statsvetaren Jenny Madestam visat att det inte är någon större skillnad när det kommer till medlemsinflytandet mellan t.ex. Socialdemokraterna och Moderaterna.35 Eftersom partierna skiljer sig åt samtidigt som det finns skillnader i möjligheterna att påverka på central och lokal nivå är det svårt att göra samlad analys av partiernas interndemokrati. Interndemokratin påverkas också av partiledaren och dennes ledarideal.

Interndemokratin har inte försvagats

Tidigare forskning har framställt det som att partidemokratin har försvagats över tid. I en rapport till den förra Demokratiutredningen skriver Gullan Gidlund och Tommy Möller att partiernas

34 Hagevi & Loxbo, 2015. 35 Madestam, 2014.

kanalfunktion hamnat i kris och att den lokala organisationen inte längre kan ses som en vital demokratisk mötesplats.36 Den negativa medlemsutvecklingen och professionaliseringen av politiken kan ha bidragit till denna utveckling. Forskningen visar också att makten i lokalpolitiken har förskjutits från fritidspolitiker till de heltidsarvoderade politikerna, vilket vi redogör för i kapitel 9 om den lokala politikens organisering. Det är tänkbart att denna utveckling också tagit sig uttryck i en maktförskjutning i de politiska partierna.

Flera forskare, däribland statsvetaren Jan Teorell, menar dock att bilden av en försvagad interdemokrati bygger på en idealiserad bild av hur partierna tidigare fungerade. Det är mycket som tyder på att partierna på 1950 och 1960-talen var betydligt mer hierarkiska och toppstyrda än vad de är i dag.37 Diskussionen om intern demokrati inom partierna kom först igång i slutet av 1960-talet. Hagevi och Loxbo menar också i sin underlagsrapport att det finns flera tecken som visar på att interndemokratin stärkts över tid. Detta är ett resultat av olika samhällsförändringar, t.ex. den ökade utbildningsnivån, den tilltagande individualiseringen och en minskad auktoritetstro. Dessa förändringar har lett till att de som i dag är medlemmar i ett parti sannolikt är mer kritiskt granskande och kräver mer att säga till om än tidigare.

Dessutom har relationen mellan partier och media förändrats. Det som förr var mer av partiinterna affärer tilldrar sig ett allt större medialt intresse, samtidigt som rapporteringen från partikongresser, partistämmor, riksting och landsmöten i dag får betydligt större utrymme i media än de fick tidigare. Det innebär, enligt Hagevi och Loxbo, att det har blivit svårare för partiledningen att ostört manipulera och utöva makt över ombuden och medlemmarna.38 I enkätundersökningar där partimedlemmar och ickepartimedlemmar får ge sin bild av medlemsinflytande framkommer också en bild av att interndemokratin förbättrats. I tabellen här nedan, som visar resultaten av SOM-undersökningar från åren 1999 och 2013, redovisas allmänhetens och partimedlemmars uppfattning om partiernas möjligheter att ge medlemmarna inflytande

36SOU 1999:130. 37 Teorell, 1998. 38 Hagevi & Loxbo, 2015.

över partiernas politik. Undersökningen har förvisso besvarats av ett begränsat antal partimedlemmar, men visar att medlemsinflytandet inte har försämrats.

Källa: Hagevi & Loxbo, 2015. Data från SOM-institutet, Göteborgs universitet. Primärforskare för SOM-

institutets data från 2013 är Gissur Ò Erlingsson (Erlingsson m.fl. 2015; Erlingsson & Persson 2014) och för 1999 Olof Petersson (Petersson m.fl. 2000). Frågan lyder ”Det finns olika uppfattningar om de politiska partierna. Hur tycker du partierna fungerar när det gäller:” varpå bland annat ”Att ge medlemmar inflytande över partiets politik” nämndes. Det var möjligt att svara ”mycket bra”, ”ganska bra” (sammanslaget till bra i tabellen), ”ganska dåligt” och ”mycket dåligt” (sammanslaget till dåligt i tabellen) samt ”vet ej”.

Resultaten i denna undersökning kan också jämföras med kommun- och landstingsfullmäktigeundersökningen (KOLFU) som gjorts av Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet. Enligt denna är det fler kommunpolitiker som upplever att de lokala partiorganisa-

tionerna har inflytande i politiken i dag än för tio år sedan.39Förändringen är marginell, men visar åtminstone att inflytandet inte har försvagats. Trots att partimedlemmars upplevda inflytande tycks ha stärkts under 2000-talet är det mycket som tyder på att interndemokratin i partierna är långt ifrån tillfredställande. Enligt undersökningen som redovisas i tabellen ovan är det fortfarande nära 40 procent av partimedlemmarna som upplever den som dålig. Den allmänna uppfattningen av partierna är också att de är toppstyrda. Bland personer som inte är medlemmar är det mindre än var femte som tror att partimedlemmarna har goda möjligheter till inflytande över partiernas politik. Enligt SCB:s enkätstudie av förtroendevalda som hoppat av under mandatperioden var det också runt 40 procent som upplevde att de inte fått genomslag för sina argument i partiet.40

Källa: Kölln, 2015.

I en enkät som under 2015 genomfördes av Göteborgs universitet i samarbete med utredningen och som redovisas i tabell 6.6 har frågor ställts till partimedlemmar om hur mycket inflytande de har och hur mycket de borde ha. De flesta uppger att medlemmarna har lite inflytande och upplever att de borde ha mer. De flesta tycker också att det vore bra eller mycket bra om alla medlemmar får rösta

39 Undersökningen presenteras i Hagevi & Loxbo, 2015, och är genomförd år 1999 av Magnus Hagevi och år 2007 av David Karlsson. Undersökningen visar att det finns skillnader mellan olika partier, men sammantaget är det tre procentenheter fler politiker som upplever att de lokala partiorganisationerna har inflytande 2008 än 1999. 40 SCB, 2015a.

i valet av partiledare och att medlemmarna spelar en roll i framtagandet av de nationella valplattformarna.41

Det finns flera orsaker till att medlemmarnas inflytande är begränsat. I utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna bad vi företrädarna att värdera ett antal påståenden om varför medlemmarnas möjligheter att delta i partiets interna beslutsprocesser är begränsade. Det skäl som rankades högst var att medlemmarna saknade tid att sätta sig in i och ägna sig åt besluten. Kraven på effektiva och snabba beslutsprocesser sågs också som en begränsning. Annan forskning visar att partiernas organisatoriska utveckling bidragit till att medlemmarna fått mindre att säga till om. Partierna har byggt upp en allt större professionell apparat. Idéutveckling sker, enligt en studie av de s.k. policyprofessionella som genomfört, och sammanfattats i en rapport till utredningen, av socialantropologen Christina Garsten, statsvetaren Bo Rothstein och sociologen Stefan Svallfors, i stor utsträckning av anställd personal.42 De policyprofessionella agerar inom partierna, på PRbyråer eller tankesmedjor kopplade till partierna (se kapitel 10 om deltagande och inflytande på nationell nivå). Professionaliseringen av partierna, vilket vi ytterligare redogör för i avsnittet här nedan, har enligt studien fört med sig att medlemmarna fått mindre inflytande över idéutvecklingen i partierna.

6.6. Partiernas reaktioner på medlemstappet

Det minskade antalet medlemmar betyder att partierna har tvingats förändra hur de kommunicerar med väljarna och hur de organiserar verksamheter såsom idéutveckling, valkampanjer och opinionsbildning. Som vi visade i avsnittet om interndemokratin har medlemsminskningen påverkat partierna på olika sätt beroende på deras tradition. Medlemsminskningen har varit svårare att bemöta för de traditionella folkrörelsepartierna. Att ha ett stort antal medlemmar visar att dessa partier företräder breda samhällsgrupper. De väljarorienterade partierna är inte på samma sätt i behov av ett stort antal medlemmar för sin legitimitet. De kan vinna legitimitet genom de

41 Kölln, 2015. 42 Garsten m.fl., 2015, s. 208 ff.

idéer de presenterar eller genom att tillgodose väljarnas krav.43Medlemmarnas roll har begränsats till insatser i valrörelsen, och partimedlemskapet är framför allt relevant när det gäller att åta sig ett förtroendeuppdrag.44

I de intervjuer utredningen har genomfört med företrädare för partierna uppger samtliga riksdagspartier att medlemsutvecklingen är en mycket betydelsefull fråga för partierna. När frågor ställdes om huruvida partiets politik utformas efter medlemmarnas eller väljarnas intresse och åsikter svarade partiföreträdarna på nationell nivå att medlemmarnas åsikter och intressen väger tyngre. Samtliga partier uppger också att de från centralt håll genomför aktiviteter för att rekrytera nya medlemmar. I undersökningen av de lokala partiorganisationerna och i utredningens intervjuer med partiföreträdare ges flera exempel på åtgärder som partierna genomför för att rekrytera nya medlemmar. Ett flertal lokalorganisationer genomför utåtriktade kampanjer för att värva medlemmar, såsom dörrknackning, rundringning, annonser i lokalpressen, café- och torgmöten och medverkan vid festivaler. Några partier har haft interna värvningstävlingar och i ett parti har en kampanj gått ut på att varje medlem ska värva ytterligare en. Flera förträdare uppger att sociala medier är viktiga för att värva medlemmar och ett parti har kontaktat personer som gjort inlägg och kommentarer som de anser motsvarar deras ideologi. Några partier har headhuntat personer som de anser ska gå med i partiet. Ett parti har tagit fram partiinformation på andra språk för att nå ut till nyanlända. Flera företrädare uppger att de arbetar med mentorer för att skola in personer som just gått med.

På utredningens begäran har SCB ställt en fråga i sin enkät till folkvalda i kommunfullmäktige om de upplevde att det egna partiet arbetade aktivt för att rekrytera nya medlemmar från underrepresenterade grupper, såsom unga och utrikes födda. Enligt denna uppgav var fjärde förtroendevald att deras parti gör detta i hög grad medan 59 procent upplevde att de gör det i viss grad. Omkring tio procent upplever att deras parti inte arbetar alls på att förbättra representativiteten i deras medlemskår.45 Nära hälften av de till-

43 Dahl, 2011. 44 Karlsson & Lundberg, 2011. 45 SCB, 2015a.

frågade lokalorganisationerna i vår enkät uppgav också att de arbetar aktivt för att hålla kvar de medlemmar de redan har. Sociala verksamheter, trivselkvällar, fredagsluncher och föreläsningar är exempel på verksamheter som anses vara viktiga för att undvika att medlemmar lämnar. Flera företrädare nämner just frågan att hålla kvar medlemmarna och medlemsvården som en utmaning. Medlemmar som inte får en uppgift eller som känner att de inte får utlopp för sitt engagemang har en tendens att lämna partiet.

Det råder ingen tvekan om att partierna anser att medlemmarna är viktiga. Däremot anser partierna att medlemmarna har olika roller att fylla. De två funktioner som de lokala organisationerna ansåg vara viktigast, vilket framgår av tabellen här nedan, är kommunikationen med väljarna och insatser vid valrörelserna. Även i idéutveckling och vid tillsättningen av förtroenevalda anses medlemmarna vara viktiga, medan de är av mindre betydelse för omvärldsbevakningen och det praktiska arbetet i partierna.

Källa: Utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna december 2014–februari 2015.

Skattningen har skett på en fyragradig skala (1= ingen betydelse, 2= liten betydelse, 3= stor betydelse, 4= mycket stor betydelse). Staplarna visar medelvärden för respektive funktion.

I enkäten till de lokala partiorganisationerna ställdes dessutom en fråga om hur de lokala företrädarna bedömde att medlemsutvecklingen påverkat partiets olika verksamheter. Resultatet visar att ingen verksamhet har försämrats som ett resultat av medlemsutvecklingen, förutom det praktiska arbetet inom partierna. Samtidigt skiljer sig

medlemsutvecklingen mellan olika partier och mellan olika platser i landet. Flera lokalorganisationer uppger att det sjunkande medlemsantalet har lett till att många uppgifter läggs på några få aktiva. Flera företrädare menar att det blivit svårare att hitta lämpliga kandidater, särskilt kandidater från underrepresenterade grupper såsom unga och utrikes födda. Slutligen är det flera som menar att medlemsutvecklingen påverkar engagemanget bland de som redan är aktiva. Nya medlemmar kan motivera de som redan är partiaktiva och stimulera den lokala organisationen.

Totalt sett verkar det inte som om medlemsminskningen inneburit att kontaktytan mellan partierna och väljarna minskat. I dag sker kommunikationen med väljarna till stor del genom massmedia och sociala medier. Möjligheten att skicka email till politiker liksom politikernas närvaro på sociala medier leder till att kontaktytan i någon mån kan anses större i dag än tidigare. Enligt vår enkät är det runt hälften av partierna som anger att internet och sociala medier används ofta eller mycket ofta av partimedlemmarna för interna diskussioner om aktuella politiska frågor. En lika stor andel uppger att de använder internet ofta eller mycket ofta för att kommunicera med väljarna. Det är dock enbart runt var tionde partiorganisation som uppger att de använder internet när det kommer till interna omröstningar.

6.6.1. Medlemsrekrytering och uppdragsvillighet

Trots att antalet partimedlemmar har minskat är nivån på det generella politiska intresset i samhället oförändrat. Attitydundersökningar visar att intresset i samhället för att åta sig förtroendeuppdrag är begränsat. I SOM-institutets undersökning uppgav fem procent av respondenterna 2011 att de kunde tänka sig att ta ett politiskt uppdrag för det parti de sympatiserar med.46 Ytterligare 15 procent uppgav att de kanske skulle kunna ta ett uppdrag. Inställningen till att åta sig ett politiskt uppdrag verkar inte förändrats över tid utan har varit konstant sedan 1980-talet. I en undersökning för Region Skåne från 2014 svarade runt var fjärde

46 Bergström & Ohlsson, 2011.

person att de absolut eller kanske skulle kunna åta sig ett politiskt uppdrag i kommunen för det parti som de sympatiserade med.47

Det är svårt att avgöra huruvida de personer som säger sig vara villiga att åta sig ett politiskt uppdrag verkligen skulle göra det om de blev tillfrågade, men undersökningarna ger en indikation på att det finns en grupp individer som skulle vara redo att engagera sig. Dessutom är det betydligt fler unga vuxna än äldre som uppger att de kan tänka sig att åta sig ett förtroendeuppdrag. Enligt den undersökning som genomfördes i Skåne var det cirka 30 procent av respondenterna under 44 år som skulle kunna tänka sig att ta ett uppdrag, mot enbart åtta procent av de som var äldre än 65 år. Uppdragsvilligheten var även högre bland män än kvinnor.

Även om partierna själva anger att de aktivt arbetar på att rekrytera nya medlemmar har de flesta som gått in ett parti gjort det på eget initiativ eller för att de ingår i ett socialt sammanhang med andra partiaktiva. Enligt SCB:s studie av folkvalda på kommunalnivå var det enbart var femte politiker som gått med i ett parti efter att blivit tillfrågade av partiet direkt.48 Något fler än hälften hade gått med i partiet på eget initiativ medan 20 procent hade blivit tillfrågade av en familjemedlem, vän eller bekant. Det kan vara så att de flesta individer upplever att initiativet att gå med i partiet var deras eget även om ett parti faktiskt har varit i kontakt och påverkat dem på något sätt innan. Resultatet kan dock tolkas som att det finns utrymme för partierna att locka fler medlemmar genom uppsökande verksamhet.

Samtidigt visar resultaten från vår enkät till de lokala partiorganisationerna, vilken vi visar i figur 6.6 här nedan, att de som rekryteras till partierna, och troligen även en stor del av de som uppger att de gått med på eget initiativ, är personer som någon av de partiaktiva personligen har kontakt med. Sammantaget är sociala nätverk och kontakter särskilt betydelsefulla för vem som blir partimedlem. I SCB:s enkät till de förtroendevalda i kommunfullmäktige framkommer att 40 procent av de förtroendevalda har en förälder som också varit förtroendevald. De sociala nätverkens betydelse för partiengagemang har även visats i andra studier. Statsvetaren Mikael Persson har studerat varför personer med högre utbildning

47 Region Skåne, 2014. 48 SCB, 2015a.

är överrepresenterade i de politiska partierna. Enligt hans studie är inte utbildning i sig en faktor, utan snarare de sociala nätverk som högutbildade skaffar sig under sin studietid.49 I en studie om bekantskapens betydelse för demokratin av statsvetaren Henrik Oscarsson framkommer att ungefär 3 respektive 16 procent av svenskarna uppger sig vara bekanta på nära håll med en riksdagsledamot eller en kommunpolitiker. Sannolikheten att vara bekant med en riksdagsledamot är fyra gånger högre bland akademikerfamiljer än bland arbetarfamiljer och dubbelt så hög bland personer med hög än med låg inkomst.50

Källa: Utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna december 2014–februari 2015.

Respondenterna har tagit ställning till frågan; ”I vilken utsträckning lyckas partiet rekrytera nya medlemmar i samband med följande typer av aktiviteter/kontakter”; 1= aldrig, 2= sällan, 3= ibland, 4= ofta, 5= mycket ofta. Staplarna visar medelvärden för respektive aktivitet/kontakt.

Nätverkens betydelse leder till en exkludering av personer hemmahörande inom vissa sociala kategorier, t.ex. personer som bor i socioekonomiskt svaga områden. Statsvetaren Per Strömblad visar i sin studie Politik på stadens skuggsida att personer som bor i socioekonomiskt svaga områden har betydligt mindre chans att bli rekryterade och partiaktiva än personer som bor i socioekonomiskt starka områden. Dessa individer har en lägre politisk delaktighet än övriga, oberoende av faktorer såsom utbildning eller ekonomiska

49 Persson, 2012. 50 Oscarsson, 2003.

resurser.51 Detta beror, enligt Strömblad, på att de bor i områden som är mindre ”politikertäta” och att de därmed har mindre chans att komma i kontakt med politiker och rekryterande nätverk.

Rekrytering av kandidater för förtroendeuppdrag

I tidigare undersökningar har det framkommit att partierna har svårigheter att rekrytera kandidater till förtroendeuppdrag. Dessa svårigheter har tilltagit i de undersökningar som gjordes på 1970 och 1980-talet.52 Enligt en undersökning som gjordes inför Demokratiutredningen år 1998 var det nära 30 procent av de lokala partiorganisationerna som hade svårigheter att fylla partilistorna. I vår enkät till de lokala partiorganisationerna var det däremot 22 procent som uppgav att de hade svårt att hitta personer som var villiga att ställa upp som kandidater i kommunalvalet 2014.53 I en undersökning genomförd av Sveriges television inför valet 2014 uppgav också var fjärde lokal partiorganisation sådana problem.54

Källa: Utredningens enkät till de lokala partiorganisationerna december 2014–februari 2015.

Rekryteringsproblemen varierar mellan olika partiorganisationer lokalt, och även om medlemsminskningen inte totalt sett inneburit att partierna står inför ett problem när det kommer till att tillsätta kandidater så kan det finnas problem lokalt. I sammanhanget ska tilläggas att mer än 6 000 förtroendeuppdrag försvunnit de senaste

51 Strömblad, 2003. 52SOU 1999:130. 53 Vår enkät hade ett bortfall på cirka 40 procent, vilket är större än de tidigare enkäterna. Dessutom valde Centerpartiet att inte delta. 54 SKL, 2015b.

25 åren, varpå det totalt sett är färre förtroendevalda som ska utses. Samtidigt utnyttjar partierna sina medlemmar alltmer vid tillsättningen av förtroendeuppdrag. Av samtliga partimedlemmar är det runt 40 procent som är eller har varit förtroendevald mot 24 procent 1987.55 Det är ungefär 100 000 personer som är aktiva i ett parti. Vid valet 2014 nominerades sammanlagt 51 000 politiker och sammanlagt valdes cirka 40 000 personer till något förtroendeuppdrag. Partimedlemskapet har därmed blivit tydligare förknippat med att vara förtroendevald.

Partiernas agerande är avgörande för vem som kandiderar

När det kommer till att sätta samman listor inför valen är partiernas agerande avgörande för vem som ska kandidera. Partierna är grindvakter, som Jessika Wide uttrycker det i sin rapport till utredningen.56 I huvudsak är det valberedningarna som har inflytande över hur listorna sätts samman, men eftersom de flesta partierna tillämpar provval kan medlemmarna påverka processen. De flesta som blir folkvalda tenderar dock inte att själva agera aktivt för att kandidera. SCB:s studie av de folkvalda visar att det enbart var 19 procent av de folkvalda som själva hade bett om att bli uppsatta på valsedeln, medan nära 80 procent hade blivit tillfrågade.57

Ett liknade resultat framkommer i den studie som Erlingsson och Öhrvall gjort av de partiaktiva inför 2014 års val. Enligt dem tycks kandidaterna inte vara särskilt entusiastiska för uppdraget, och de flesta kandiderar på någon annans uppmaning. Inför 2014 års val var det enbart 38 procent av de som kandiderade som gärna ville bli invalda, medan var fjärde kandidat helst inte ville bli uppsatt på listan.58 Av de som blev invalda var det dessutom fem procent som helst inte ville och en procent som absolut inte ville. I en tidigare artikel beskriver därför Erlingsson, Öhrvall och Persson partiaktivisten som en motvilligt engagerad altruist.59 Det faktum att flera motvilliga kandidater väljs in kan vara en förklaring till

55 Hagevi & Loxbo, 2015. 56 Wide, 2015. 57 SCB, 2015a. 58 SKL, 2015b. 59 Erlingsson, Persson & Öhrvall, 2014.

varför flera valda också hoppar av sitt uppdrag direkt efter mandatperiodens början.

Sammantaget är det en liten grupp partimedlemmar som bestämmer över vem som ska bli vald. Enligt vår enkät är det mer än hälften av partiorganisationerna som uppger att det är mindre än 20 personer som deltar vid de beslutsprocesser som rör partiernas listsammansättning. Det begränsade antalet ska inte förstås som att det är en liten elit som stänger ute andra, utan snarare att gruppen aktiva partimedlemmar på lokal nivå är begränsad till antalet. Ett problem med denna utveckling är att det i regel är en liten, socialt homogen grupp som fattar beslut om vilka som blir nominerade. Detta påverkar vem som blir vald, men också vem som väljer att själv kandidera. För utomstående kan partierna ses som slutna och exklusiva sällskap, vilket kan medföra att få är villiga att träda in i dem, framhäva sig själva och arbeta för att göra en politisk karriär . Denna slutenhet kan leda till att flera politiskt engagerade väljer andra kanaler för sitt politiska intresse än att aktivera sig i ett politiskt parti.

6.7. Professionaliseringen av de politiska partierna

6.7.1. Partiernas ökade utgifter

Medlemsminskningen har lett till att de politiska partierna har tillgång till färre aktiva som på frivillig basis är villiga att utföra uppgifter inom partier. Som en lösning på detta har partierna anställt personal som utför partiverksamhet på heltid. Sedan 1960talet har antalet anställda i de politiska partierna ökat med ungefär fem gånger.60 En likande utveckling har skett i andra jämförbara länder i Europa. Denna utveckling har inneburit att partierna har dragit på sig allt större kostnader för personal. Partiernas uppskattade utgifter är i dag 467 procent högre vad de var år 1960.61 För att täcka de ökade kostnaderna har partistödet ökat med en motsvarande storlek. Partistödet infördes år 1966 och har därefter ökat med fem gånger i fast penningvärde. Bakgrunden till att partistödet infördes var inte minskningen av medlemmar, vilken då inte på-

60 Kölln, 2015. 61 Hagevi & Loxbo, 2015.

börjats, utan att politiken blivit mer komplext. Riksdagen började sammanträda hela året om och valkampanjerna började i sig bli mer krävande. Det ansågs också som viktigt för demokratin att de politiska partierna hade rättvisa och jämlika ekonomiska förutsättningar att utöva inflytande på de politiska processerna.62

Enligt Hagevis och Loxbos analys följer dock ökningen av partistödet över tid delvis trenden med ett minskat medlemsantal. Partistödet ökade förvisso även under de år då medlemstalet ökade, men ökningstakten har varit kraftigare under senare år. Ökningen har under den senaste 40-årsperioden varit cirka 15,5 miljoner årligen, vilket motsvarar årsarbetskostnaden för cirka 25 tjänstemän. I dag uppgår det svenska partistödet till drygt 1,1 miljard kronor. Det ska tilläggas att antalet arvoderade politiker också har ökat kraftigt under denna tid.

I relation till andra inkomster är partistödet i dag helt dominerande för de politiska partierna. Enligt Utredningen om offentlighet för partiers och valkandidaters intäkter från år 2004 (SOU 2004:22) finansierades runt 70 till 80 procent av partiernas verksamhet av partistödet. Medlemsavgifterna står för runt fem procent av intäkterna, vilket visar att medlemmarna inte är nödvändiga för partiernas ekonomiska överlevnad. Mer än två tredjedelar av samtliga lokalorgansationer som svarade på vår enkät uppgav att det kommunala partistödet betalade för mer än 90 procent av organisationens verksamhet.

Enligt Hagevi och Loxbo finns det en bred acceptans i samhället för partistödet. Enligt en enkät, som genomförts inom ramen för deras forskningsprojekt, är det runt 50 procent av den svenska befolkningen som instämmer i påståendet att partistödet är viktigt för att vår demokrati ska fungera, medan enbart 15 procent tar avstånd. Bland partimedlemmar är det runt två tredjedelar som instämmer i påståendet.

62 Gidlund & Möller, SOU 1999:130.

6.7.2. Professionaliseringen av valkampanjer, idéutveckling och opinionsbildning

De ökade kostnaderna för partierna har främst uppkommit genom de allt dyrare och professionaliserade valkampanjerna. Denna utveckling noterades redan under 1980-talet, men har därefter fördjupats. I någon mån visar utvecklingen att partierna inte är villiga att helt förlita sig på medlemmarna när det gäller kommunikationen med väljarna, genomförande av valkampanjerna, idéutveckling och opinionsbildning. De flesta partier använder sig t.ex. av opinionsundersökningar för att fånga upp väljarintresset.

Medie- och kommunikationsvetarna Lars Nord och Jesper Strömbäck har studerat kampanjapparaterna i samtliga partier inför 2006 och 2010 års val och skapat ett s.k. professionaliseringsindex utifrån faktorer såsom användande av Tv-reklam, opinionsundersökningar och anlitande av PR- och mediekonsulter etc.63 Enligt deras studie var Moderaterna, Centerpartiet och Socialdemokraterna de partier som hade högst professionaliseringsindex inför 2010 års valrörelse, medan Vänsterpartiet, Kristdemokraterna och Sverigedemokraterna hade de minst professionaliserade kampanjapparaterna. Utvecklingen mot mer professionella partier är alltså inte beroende på partiets tradition som folkrörelseparti.

Enligt den studie av policyprofessionella som nämndes tidigare har de politiska tjänstemännen inom partierna fått allt större makt över politikutvecklingen inom partierna.64 Några av de policyprofessionella som intervjuats i studien menar att den viktigaste och mest intressanta utvecklingen av nya politiska idéer inte sker genom partimedlemmarna, utan av professionella idéutvecklare i partierna, i tankesmedjor eller PR-byråer. Partierna beskrivs som tröga, långsamma och idéfattiga. Medlemskadern har dessutom blivit äldre och har blivit mindre slagkraftig att företräda sina väljare. Denna utveckling, menar författarna, kan leda till att enskilda medlemmar som vill engagera sig blir avskräckta och att partierna därmed går miste om flera potentiella medlemmar. Samtidigt är de policyprofessionella inom partierna i regel individer som själva har ett stort politiskt intresse och engagemang, men som inte själva är

63 Nord & Strömbäck, 2013. 64 Garsten m.fl., 2015, s. 210 f.

intresserade av att verka som folkvalda eller som har erfarenhet av förtroendeuppdrag.65

6.8. Överväganden om de politiska partierna

Sammanfattande analys: Medlemsutvecklingen i partierna är inte

längre negativ och därför kan föreställningen om en partikris avskrivas.

Samtidigt har de politiska partierna svårt att leva upp till det rådande demokratiidealet. Detta ställer krav på ett utvecklingsarbete inom partierna, men det visar också på att det finns ett behov av att ge väljarna alternativa vägar för att förmedla sina intressen och åsikter till beslutsfattarna. Samtidigt kan ingen annan institution ersätta de politiska partierna när det kommer till att presentera sammanhängande politiska förslag och att rekrytera och ställa upp de kandidater till val som ska fatta beslut och utkrävas på ansvar.

Vår översyn av de politiska partiernas ställning i demokratin visar att det inte råder en partikris. Partierna har inte längre en negativ medlemsutveckling. Medlemsantalet i de traditionella partierna har varit konstant under de senaste 15 åren medan de nyare partierna har lockat individer som inte tidigare har varit partiaktiva. Det är inte färre personer i dag som är medlemmar i ett politiskt parti än vad det var vid ingången av millenniumskiftet och det finns inget i samhällsutvecklingen som tyder på att antalet medlemmar inom de närmaste åren skulle minska drastiskt.

Flera undersökningar visar också att förtroendet för de politiska partierna har stärkts under 2000-talet. Det går inte att utesluta att trots att partierna i dag har färre medlemmar har de blivit bättre på att kommunicera med väljarna genom att t.ex. använda sociala medier. Det är också möjligt att allmänheten har börjat acceptera dagens mer professionaliserade och väljarmaximerande partier. Samtidigt ska det tilläggas att partierna är en av de samhällsinstitutioner som allmänheten hyser lägst förtroende för. Den negativa bilden av

65 ibid. s. 50 f.

de politiska partierna är ett problem eftersom det medför att potentiella medlemmar inte väljer att engagera sig i ett parti.

Utredningens översyn visar att det i dag är färre lokalavdelningar som uppger att de har rekryteringsproblem än för 30 år sedan. Tillgången på kandidater till vallistorna inför de allmänna valen varierar dock mellan olika kommuner och på lokal nivå har alltjämt var femte lokalavdelning svårigheter att hitta lämpliga kandidater till alla förtroendeuppdrag. Det sjunkande medlemsantalet har också lett till att många uppgifter läggs på några få aktiva.

Trots att partierna inte kan sägas vara i kris kan vi konstantera att partierna i flera avseenden har svårt att leva upp till sina huvudsakliga funktioner i demokratin. Vi redovisar nedan fyra utmaningar som partierna står inför i dag. Dessa rör bland annat sådant som att partimedlemmarna inte är representativa för befolkningen i stort, att partierna har svårigheter att engagera politiskt intresserade, att idéutvecklingen ofta sker utanför partierna och att åsiktsrepresentativiteten är svag. Sammantaget visar dessa utmaningar att partierna bör överväga olika åtgärder och metoder för att utveckla sina organisationer. Vi menar också att dessa utmaningar visar att den idealbild där partierna utgör den huvudsakliga länken mellan väljarna och beslutsfattarna delvis måste omvärderas. Det finns behov av att skapa alternativa vägar vid sidan av partierna för att väljarna ska kunna kan förmedla sina intressen och åsikter till beslutsfattarna.

6.8.1. Partierna står inför flera utmaningar

Partimedlemmarna är inte representativa för befolkningen i stort

Den sociala representativiteten i partiernas medlemskårer har förändrats under de senaste åren. Personer som uppger att de har låg utbildning, arbetarklassbakgrund, är födda utanför Sverige, unga och kvinnor är underrepresenterade. De partiaktiva är i dag till stor del en högutbildad politikerelit. Partierna har särskilt svårt att locka unga och utrikes födda och det är få politiker som bor eller har bott i bostadsområden som är socioekonomiskt svaga. Det kan vara ett problem för partierna när det kommer till att fånga upp de åsikter och perspektiv som dessa grupper har. Den bristande sociala representativiteten är också ett problem när det gäller rekryteringen av

förtroendevalda och det påverkar vilka som blir nominerade och valda i de allmänna valen. Utredningens översyn visar förvisso att samtliga partier arbetar för att värva nya medlemmar, och särskilt för att rekrytera medlemmar från underrepresenterade grupper, såsom kvinnor, unga och utrikes födda. Samtidigt är det ytterst få av de partiaktiva som har gått med i ett politiskt parti efter att de har blivit kontaktade av ett sådant. De flesta har engagerat sig på eget initiativ eller för att de blivit uppmanade av personer i sin närhet. Det är dessutom ungefär 40 procent av de partiaktiva som har föräldrar som också varit aktiva i ett parti. Mot denna bakgrund framstår partimedlemskapet som något som i första hand är tillgängligt för personer som har kontaktytor till partiet. Det finns en viss villighet i samhället att ta förtroendeuppdrag, men det är få personer, som inte själva ingår i ett sammanhang med andra partiaktiva, som väljer att gå med i ett politiskt parti. Vad vi ser är partier som blivit allt mer elitistiska, en socialt sammanhållen grupp med ryggarna utåt.

Partierna har svårt att engagera politiskt intresserade

Vår översyn visar att partierna har svårt att rekrytera nya medlemmar. Även om förtroendet för de politiska partierna har ökat så är det alltjämt svagare än för de flesta andra samhällsinstitutioner. Dessutom är det få som identifierar sig med ett politiskt parti, vilket gör att det är svårt att mobilisera politiskt intresserade utifrån en ideologisk samhörighet. Dessa svårigheter beror inte enbart på partierna själva. Värderingsförändringar, såsom individualiseringen och en minskad auktoritetstro, har gjort att det är få som är villiga att gå in i en politisk rörelse. Det politiska intresset är högt i samhället, men människor är mer benägna att engagera sig för politiska sakfrågor och är inte intresserade av ett långsiktigt engagemang. Dessutom tenderar partipolitiken att konkurera med andra sysslor och det är färre som är redo att göra avkall på sitt familje-, fritids- eller arbetsliv.

Dessa värderingsförändringar har partierna själva svårt att påverka, men partierna har också delvis misslyckats med att anpassa sig till de nya förhållandena. En förklaring till att många väljer andra sätt att uttrycka sitt politiska engagemang är att de inte tror att det

är möjligt att påverka genom att engagera sig i ett politiskt parti. En stor majoritet av Sveriges befolkning anser att partierna är toppstyrda och odemokratiska, men det är också en stor del av medlemmarna som anser att interndemokratin är dålig. Utredningens översyn visar dock att partierna inte blivit mindre demokratiska över tid. De individer som i dag väljer att gå in i ett politiskt parti är däremot mer engagerade, utbildade och kritiskt granskande. De ställer större krav på medinflytande än tidigare. De individer som är medlemmar i partierna i dag är dock inte särskilt representativa för samhället i övrigt, vilket inneburit att partierna har blivit mindre åsiktsrepresentativa. En förstärkt interndemokrati skulle därför kunna leda till att partierna fjärmar sig ytterligare från övriga delar av befolkningen.

Idéutvecklingen sker utanför partierna

De politiska partierna professionaliserar sin verksamhet alltmer. Partiernas sammanlagda utgifter har under de senaste 40 åren femdubblats och antalet anställda har ökat kraftigt. Politikutvecklingen utförs i större utsträckning av anställd personal och s.k. policyprofessionella. Partierna arbetar också i allt större utsträckning med PR-byråer, opinionsinstitut och konsultföretag för att paketera politiken på ett sätt som tas emot väl av väljare och andra intressenter, vilket vi visar ytterligare i kapitel 10 om påverkansmöjligheterna på nationell nivå. Sammantaget har idéutvecklingen och partiernas administration blivit mer centrerad och förlagd på en central nivå, i huvudsak till Stockholm.

Partiernas professionalisering kan ses som en effekt av medlemstappet, men också som ett sätt att göra sig mindre beroende av medlemmarna. Partiernas behov av att anställa personal är troligen oundvikligt och behöver inte i sig vara ett problem. Det är delvis ett resultat av att ideologin har fått mindre betydelse inom partierna samtidigt som politiken har blivit mer kunskapskrävande. Det har blivit viktigare att presentera lösningsorienterade förslag på specifika sakområden snarare än politiska idéer med ideologisk utgångspunkt. Detta skapar ett större behov av den expertkunskap som t.ex. tankesmedjor kan erbjuda. Därutöver är politiken i dag medialiserad och utspelar sig i stor utsträckning via media. Partierna

är därför fokuserade på att både följa debatten i massmedia och kommunicera politiken genom massmedia. Det innebär att idéutvecklingen i politiken i stor utsträckning formas i samspelet mellan nyhetsmedierna och partierna snarare än mellan partierna och dess väljare.

Sammantaget leder professionaliseringen av partierna och det ökade antalet policyprofessionella till att medlemmarnas möjligheter att delta i idéutvecklingen minskar. Det kan leda till att enskilda medlemmar som vill engagera sig blir avskräckta och att partierna därmed går miste om flera potentiella medlemmar. Professionaliseringen leder också till att politikutvecklingen inom partierna i stor utsträckning drivs av personer som inte är eller har varit förtroendevalda och därmed inte har erfarenhet av politik på lokalnivå. Denna utveckling kan vara negativ för partierna på sikt. Erfarenheten av att som förtroendevald möta väljarnas intressen, förhandla i de demokratiska församlingarna och att utkrävas på ansvar är, som vi ser det, viktig för att de politiska förslag och idéer som partierna tar fram ska vara väl förankrade i samhället. En utveckling med ett ökat antal politikutvecklare som inte har erfarenhet av ett förtroendeuppdrag kan leda till att politiken drivs bort från den faktiska verklighet som väljarna upplever och som de folkvalda har att hantera.

Åsiktsrepresentativiteten är svag

Det finns inget som tyder på att medlemsminskningen har medfört att partierna i dag inte har samma förmåga som tidigare att omhänderta opinioner i samhället och kanalisera dem till den beslutsfattande nivån. Digitaliseringen och den ökade användningen av sociala medier har i någon mån förenklat och förbättrat partiernas dialog med väljarna. Vår översyn visar dock att det råder stora åsiktsklyftor mellan å ena sidan partierna och dess medlemmar, och å andra sidan väljarna. Detta kan bero på att de partiaktiva i mindre utsträckning än tidigare är representativa för befolkningen. Det kan också bero på att partierna är mer fokuserade på de opinioner och åsikter som framförs genom media än på kommunikationen med enskilda väljare. Den politiska debatten i media är viktig, men med tanke på att det är allt färre som följer de

etablerade medierna och deltar i den åsiktsbildning som sker i dessa finns det en risk att partierna inte fångar upp de bredare åsikterna som finns i samhället. Det finns också en risk att partierna blir mer mottagliga för det påverkansarbete som olika intresseorganisationer och PR-byråer bedriver genom medierna, vilket vi beskriver ovan och särskilt i kapitel 10.

De frågor som partierna driver behöver inte fullt ut ha en resonans i de åsikter som allmänheten ger uttryck för. Partierna måste kunna driva opinion, verka för att bryta normer och utveckla samhället. Det finns däremot ett problem om partierna står allt för långt ifrån väljarna i frågor som upplevs som centrala. Sådana åsiktsklyftor kan skapa en uppfattning om partierna som elitistiska och verklighetsfrånvända och därmed påverka förtroendet för de politiska partierna. En sådan negativ uppfattning gör sig särskilt gällande bland de individer som redan har lågt förtroende för de politiska partierna.

I det fall väljarna inte upplever att partierna driver frågor som de anser är viktiga skapas ett utrymme för nya partier. En utveckling med fler nya partier är också påtaglig i Sverige. På nationell och EU-nivå har t.ex. Sverigedemokraterna, Feministiskt initiativ och Piratpartiet etablerat sig och fångat upp frågor som väljarna ansett att de etablerade partierna försummat. Denna utveckling är också synbar på kommunnivå där antalet lokala partier ökat kraftigt under senare år. En utveckling med fler nya partierna kan vara positiv och leda till att åsiktsrepresentativiteten blir bättre. Nya partier kan stimulera till ett demokratiskt engagemang och dessutom tvinga de etablerade partierna att utveckla sig och ta upp frågor som de tidigare försakat. Samtidigt uppstår nya partier ofta runt enskilda sakfrågor eller identitetspolitik. Sådana partier saknar ofta, åtminstone inledningsvis, intresse av att ta ansvar för de bredare samhällsutmaningarna. Det kan i sig leda till att det demokratiska styret försvåras och att väljarnas förtroende för demokratin utarmas.

6.8.2. Rekommendationer till de politiska partierna

Utredningens bedömning: Ett utvecklingsarbete bör ske inom

de politiska partierna i syfte att stärka deras roll i demokratin. Partierna kan bl.a. behöva utveckla sitt rekryteringsarbete liksom den interna demokratin.

Utveckla rekryteringsarbetet

Om partierna fortsatt ska vara relevanta måste de utveckla sin rekryteringsverksamhet. En faktor som har avgörande betydelse för att en person ska gå in i ett parti i dag är att personen har någon form av kontaktyta till partiet. Betydelsen av sociala nätverk innebär att vissa kategorier av befolkningen har lägre sannolikhet att komma i kontakt med partiaktiva och gå med i ett politiskt parti. Det gäller i synnerhet individer som bor i socioekonomiskt svaga områden. Studier visar också att personer som bor i områden med låg sysselsättningsgrad är mindre politiskt engagerade än personer boende i andra områden, oberoende av personens egna sysselsättnings- och utbildningsgrad eller om personen är inrikes eller utrikes född.66 Dessa områden är s.a.s. mindre politikertäta, vilket innebär att de boende har mindre sannolikhet att komma i kontakt med rekryterande nätverk. Det är mot denna bakgrund ett problem att flera partier under senare år stängt flera av sina lokalkontor.67 Vi menar att det är viktigt att partierna finns närvarande i lokalsamhället. En fysisk närvaro genom lokalkontor och partiaktiva är viktig för att kontaktytor ska uppstå mot personer som annars inte skulle gå med i ett parti. En sådan närvaro är också betydelsefull för att partierna bättre ska kunna fånga upp olika perspektiv och intressen som olika delar av befolkningen bär på och ger uttryck för. De kontakter utredningen haft med människor som bor och verkar i områden med stor arbetslöshet och stor andel utlandsfödda tyder på att de politiska partierna i hög grad är frånvarande, åtminstone mellan valen. Att enbart hålla möten när man vädjar om röster inför valen kan försvaga förtroendet för partierna och det vore därför

66 Strömblad, 2003. 67 Kölln, 2015.

angeläget att partierna lägger ner resurser på en mer kontinuerlig närvaro på sådana platser.

Det finns också ett värde i att partierna aktivt arbetar med att söka upp nya medlemmar utanför de redan aktivas nätverk. En uppsökande verksamhet kan bedrivas mot personer som är aktiva i ideella organisationer eller som på ett annat sätt engagerar sig i enskilda samhällsfrågor. Genom att skapa bryggor mellan civilsamhällsorganisationer och de politiska partierna kan nya vägar in de politiska partierna skapas för personer med ett samhällsengagemang. För rekryteringen av unga är det av särskild betydelse att vara närvarande i skolan. Erfarenheterna från 2010 och 2014 års skolval visar dock att flera skolor har upplevt oro och osäkerhet över att bjuda in de politiska partierna till skolan.68 En utveckling där skolor väljer att utestänga de politiska partierna från skolorna är problematisk eftersom det ger skolelever sämre möjligheter att komma i kontakt med representanter för de politiska partierna eller deras ungdomsorganisationer. Kontakter med de politiska partierna är betydelsefulla för att skapa förutsättningar för ungas politiska engagemang. Regeringen tillsatte 2014 en utredning som har till uppdrag att överväga om skolan ska kunna begränsa det antal politiska partier som tas emot på objektiva grunder, till exempel till att avse sådana partier som vid tillfället är representerade i riksdagen (U 2014:13). Vi lämnar därför inga förslag gällande partiernas tillgång till skolor. I kapitel 7, om de förtroendevaldas sociala representativitet, lämnar vi ytterligare förslag till åtgärder för hur partierna ska locka fler medlemmar från underrepresenterade grupper.

Gör det möjligt att engagera sig partipolitiskt utan att vara medlem i partiet

Ett engagemang som förtroendevald kräver ett medlemskap i ett politiskt parti. Enligt vår enkät med de lokala partiorganisationerna är det enbart 20 procent som uppger att det är möjligt att kandidera till ett förtroendeuppdrag utan att vara medlem i ett parti. Vår uppfattning är dock att ett uppdrag som förtroendevald i fullmäktige, nämnd eller utskott fortsatt ska utgå från partimedlemskapet.

68 MUCF, 2015b.

Eftersom väljarna i första hand röstar på ett parti är det viktigt att väljarna också kan försäkra sig om att de som kandiderar verkligen representerar partiet. De som väljs till förtroendeuppdrag bör därför också vara medlemmar. Det är dock viktigt att partierna verkar för att fånga upp det politiska engagemang som uttrycks i samhället. Det kan därför finnas ett värde i att partierna gör det möjligt för enskilda personer som har ett särskilt engagemang i vissa sakfrågor att ta uppdrag inom partier eller att engagera sig utan att först bli medlem i partiet.

Utveckla interndemokratin

En svårighet för partierna är att utveckla interndemokratin samtidigt som de blir bättre på att lyssna in väljarintresset. Såsom vi har beskrivit ovan är de partiaktiva inte representativa för befolkningssammansättningen i sin helhet och därmed kan ett ökat medlemsinflytande resultera i en försämrad åsiktsrepresentativitet. Samtidigt är en fungerande interndemokrati avgörande för att enskilda individer ska uppleva ett partipolitiskt engagemang som meningsfullt och för att allmänhetens förtroende för partierna ska kunna stärkas. Det är också viktigt för att partierna inte ska bli exklusiva kanaler för inflytande som enbart är tillgängliga för en liten krets av partiaktiva. Partierna bör därför överväga nya metoder för att vitalisera interndemokratin. Exempel på sådana metoder är medlemsomröstningar om principfrågor och ett ökat medlemsinflytande vid valet av partiledare. Det kan också handla om att på olika sätt inkludera fler i partiets idéutveckling. Enskilda medlemmar bör kunna vara med och föra fram förslag och idéer och få erfarenhet av demokratins processer. Beslut inom partiorganisationerna bör fattas enligt samma demokratiska principer som gäller för beslutsfattandet i stort. Partierna bör också verka för att partimedlemmar på lokal nivå får möjlighet att delta i idéutvecklingen. Ett sätt är att tillsätta arbetsgrupper för att utveckla olika politikområden. Det är viktigt att partierna tar till vara den kompetens som de egna medlemmarna har. Partimedlemmarna måste uppleva att deras engagemang, idéer och åsikter tas på allvar och kan få ett avtryck i den politik som partierna driver.

Utveckla arbetet med digital teknik

Sociala medier har blivit allt viktigare för det politiska samtalet. För den yngre delen av befolkningen är sociala medier, vilket vi visade i kapitel 5, den arena som är viktigast för det politiska deltagandet. De sociala medierna har också blivit allt viktigare för de politiska partierna när det gäller kommunikationen med väljarna. Enligt vår enkät använder mer än hälften av samtliga partiorganisationer internet i kommunikationen med väljarna. Sociala medier anses också vara den viktigaste kanalen efter personliga kontakter för att värva nya medlemmar. Det är positivt att de politiska partierna har insett att digitaliseringen förändrat förutsättningarna för den politiska kommunikationen. Närvaro på internet innebär att partierna kan få kontaktvägar till personer som inte har givna ingångar till partipolitiken. På sociala medier kan debatten om lokala frågor göras mer levande och när partier deltar i sådana diskussioner kan enskilda bli intresserade och gå med.

Vi menar att det finns möjligheter för partierna att ytterligare utveckla användandet av den digitala tekniken. Internet skulle t.ex. kunna användas för interna omröstningar och digitala enkätundersökningar av medlemmarnas åsikter i olika sakfrågor. Det skulle också kunna användas för mötesdeltagande på distans. Enligt vår enkät är det dock endast var tionde lokal partiorganisation som använder sig av digitala omröstningar eller mötesdeltagande på distans. Ett ökat användande av den digitala tekniken i dessa avseenden skulle kunna medföra att fler får möjlighet att delta och framföra sina åsikter. Detta gäller i synnerhet personer som har svårt att kombinera sitt politiska engagemang med familje- och arbetsliv, men även för personer som bor på glesbygden liksom personer med nedsatt funktionsförmåga.

6.8.3. Partierna som länk mellan väljarna och beslutsfattandet

Utredningens bedömning: Den idealbild där partierna utgör

länken mellan väljarna och beslutsfattandet måste omvärderas. Partiernas svårigheter att kanalisera väljarintresset motiverar att väljarna ges alternativa vägar att föra fram sina intressen och åsikter till beslutsfattarna.

De politiska partierna har en central roll i den svenska demokratin. Även om partierna står inför flera stora utmaningar är det inte relevant att prata om en partikris. Medlemsminskningen har planat ut och förtroendet har stärkts. Vi anser dock att det inte går att förvänta sig att partierna kommer att återta den roll i demokratin som de en gång hade. Medlemsminskningen beror inte enbart på partierna själva, utan är också en effekt av samhällsförändringar såsom en tilltagande individualisering och minskad auktoritetstro. Samhällsengagemanget har förändrats och det är helt enkelt färre som är villiga att gå in och engagera sig i politiska partier. Den idealbild av demokratin som länge varit rådande där partierna ensamt utgör länken mellan väljarna och beslutsfattandet måste omvärderas. Väljarna måste erbjudas möjligheter att kanalisera sina intressen och åsikter till beslutsfattarna utan att gå genom partierna. De förslag som presenteras i kapitlen om påverkansmöjligheterna på nationell nivå, om medborgardialog, folkinitiativ och folkmotion ska delvis förstås i detta sammanhang. Ett argument mot dessa möjligheter till direktdeltagande är att de gör det möjligt för väljarna att kringgå partierna och att de därmed försvagar partierna ytterligare. Vår bedömning är att det inte finns några belägg för sådana farhågor. När individer ges möjligheter att föra fram förslag genom t.ex. folkinitiativ eller folkmotioner så kan det i stället stimulera ett politiskt engagemang och skapa nya vägar in i politiken.

Vidare visar vi i kapitel 10 om påverkansmöjligheterna på nationell nivå att den informella påverkan av politiken har ökat. Den agendasättande makten är huvudsakligen begränsad till ett fåtal individer inom de politiska partierna, men också inom medierna och de resursstarka intresseorganisationerna. En lösning på detta är att partierna själva ser till att öppna sig och bli mer inkluderande i

enlighet med de rekommendationer vi lämnat här ovan. För att göra demokratin mer jämlik tror vi att det också är nödvändigt att införa institutionella möjligheter för enskilda att föra fram sina intressen och synpunkter till beslutsfattarna. De folkvalda måste också medvetet arbeta med att inhämta allmänhetens åsikter och intressen i de politiska beslutsprocesserna.

Vi menar att sådana reformer kan vitalisera demokratin, men de får inte leda till en förändring av de grundläggande premisserna i vår demokratimodell. Deltagardemokratin handlar om olika sätt för medborgarna att föra fram sina åsikter till beslutsfattarna och är därmed ett komplement till den representativa demokratin. De politiska besluten ska alltjämt fattas i folkvalda församlingar av ledamöter som valts i de allmänna valen. Vi har ett representativt styrelseskick och i detta har de politiska partierna en central roll. Ingen annan institution kan ersätta de politiska partierna när det kommer till att presentera sammanhängande politiska förslag och att rekrytera och ställa upp de kandidater till val som ska fatta beslut och utkrävas på ansvar. Även om partierna har förändrats finns det inget som tyder på att de inte skulle ha förmåga att utföra denna centrala funktion i demokratin.

6.8.4. Gör en bred översyn av partistödet och ledamotsstödet

Utredningens bedömning: En förnyad översyn av partistödet

och ledamotsstödet bör genomföras. Syftet med översynen bör vara att klargöra hur de olika stöden fördelas, i vilken mån de olika formerna av partistöd används på ett ändamålsenligt sätt och om det finns skäl att göra förändringar eller förtydligande i gällande regelverk.

Partistödet har en stor betydelse för det demokratiska systemet. Dess syfte är att underlätta medborgarnas medverkan i opinionsbildningen och att se till att alla partier har likvärdiga ekonomiska förutsättningar att utöva inflytande på de politiska processerna. Utredningens enkätundersökning visar att det kommunala partistödet täcker mer än 70 procent av de lokala partiorganisationernas utgifter och tidigare undersökningar har visat att andelen av partiernas verksamhet som finansieras av partistöd ligger på dessa

nivåer (SOU 2004:22). På Kammarkollegiets hemsida publiceras partiernas intäktsredovisning i enlighet med lagen (2014:105) om insyn i finansiering av partier. I ett internationellt perspektiv är Sverige ett av de länder där partierna är som mest beroende av partistöd.

Det statliga partistödet regleras i lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier och lämnas till partier som är representerade i riksdagen och till partier utanför riksdagen som fått mer än 2,5 procent av rösterna i hela landet i något av de två senaste ordinarie riksdagsvalen. Stödet går till partiernas allmänna verksamhet såsom valarbete, kampanjer och löner. Därutöver får riksdagspartierna bidrag till partigruppernas och ledamöternas arbete i riksdagen i enligt med lagen (1999:1209) om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i riksdagen. Bidragen delas ut i form av basstöd, ledamotsstöd och stöd till ledamöternas resor utomlands.

Vid sidan av det statliga partistödet har även kommuner och landsting rätt att lämna ekonomiskt stöd till politiska partier som är representerade i kommun- och landstingsfullmäktige. Det lokala stödets övergripande målsättning är enligt lagen om kommunalt partistöd (1996:596) att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Formerna och omfattningen för stödet beslutas av fullmäktige, men får inte utformas så att det otillbörligen missgynnar ett parti.

Utredningen har inte haft i uppdrag att göra en översyn av partistödet eller de politiska partiernas finansiering. I utredningens samråd har däremot flera representanter för de politiska partierna fört fram synpunkter om partistödets utformning. De olika partistöden används ibland på ett sätt som inte är förenligt med dess syfte. Flera partiföreträdare menar att riksdagsledamotsstödet i viss utsträckning används som ett allmänt partistöd medan delar av det kommunala partistödet sänds vidare till nationell nivå, trots att lagändringar genomfördes år 2014 för att stävja detta. Sammantaget anser utredningen att det finns skäl att tillsätta en bredare översyn av de olika formerna av partistöd.

Stödet till riksdagsledamöter

Stödet till riksdagsledamöterna och partigruppernas arbete i riksdagen har succesivt byggts ut och omfattar numera en politisk sekreterarresurs per ledamot på 57 900 kronor i månaden. Riksdagen anslog 2014 cirka 450 miljoner kronor i partistöd. Ledamotsstödet, som har mer än fördubblats sedan början av 2000-talet, omfattar ungefär 200 miljoner. Stödet till partiernas allmänna verksamhet uppgår i dag till cirka 170 miljoner kronor medan ytterligare cirka 80 miljoner fördelas i basstöd, utlandsresor och stöd till kvinnoförbunden.

Ledamotsstödet sågs över på uppdrag av riksdagsstyrelsen i en utredning från 2008 sammanställd av statsvetarna Gullan Gidlund och Anna-Karin Frih. I utredningen, Inflytande över stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete (2007/08:URF1), framkom att stödet, i form av politiska sekreterare, utgjorde en viktig del av riksdagsledamöternas arbete. Nästan 60 procent uppgav att de använder stödet dagligen och de flesta var också nöjda med det stöd de fick. Stödet organiseras främst utifrån utskottsarbetet, men även utifrån valkretsarna.

Inget av riksdagspartierna har valt att koppla politiska sekreterare till enskilda ledamöter som ett personligt stöd utan organiserar ledamotsstödet som en gemensam resurs. Trots att stödet enligt lag är avsett att bekosta handläggarhjälp åt riksdagens ledamöter använder flera partier också resurserna för andra kostnader och verksamheter som inte direkt är kopplade till partigruppernas arbete i riksdagen. Partierna är dock fria att besluta om hur stödet används och fördelas inom kansliet och mellan ledamöterna.

Många sekreterare och ledamöter upplever att det inte finns en tydlighet i vilken roll de politiska sekreterarna ska ha i riksdagsarbetet. Flera ledamöter anser också att de har begränsade möjligheter att styra över stödet och att de är missnöjda med att partierna tar av resurserna för andra ändamål än riksdagsarbetet. Samtidigt är det många som menar att det är svårt att skilja ledamotsstödet från stödet till partiorganisationerna. Gränsdragningen mellan både sekreterarna och ledamöternas parlamentariska och partipolitiska arbete är otydlig. Det fanns dock, enligt utredningen, flera fall då sekreterarna används för uppgifter som tydligt inte hade med riksdags-

arbetet att göra, t.ex. valarbete och kontakter med partiorganisationerna.

I utredningens samråd konstaterar också flera partiföreträdare att partierna använder ledamotsstödet för annan verksamhet än sådant som är direkt kopplat till riksdagsarbetet. Några menar att ledamotsstödet har växt i förhållande till det allmänna partistödet och flera partier har därför låtit delar av sin verksamhet skötas från riksdagen. För de två stora partierna minskade behovet av politiska sekreterare i riksdagen när de hade regeringsmakten. Efter valet 2006 ökade Moderaterna sina riksdagsmandat, men minskade antalet politiska sekreterare. I stället överfördes personalresurser till Regeringskansliet. Efter valet 2014 har däremot Moderaterna anställt fler politiska sekreterare än antalet ledamöter. En omvänd omflyttning av personalresurser skedde inom Socialdemokraterna efter valen 2006 och 2014.

Enligt utredningen från 2008 var det en majoritet av de intervjuade ledamöterna som önskade en förändring av ledamotsstödet. En del av ledamöterna var missnöjda med att stödet inte var närmare knutet till de enskilda ledamöterna medan andra ville att stödet skulle fördelas annorlunda inom partierna. Flera ledamöter ansåg att ledamotsstödets nuvarande organisering gynnar de större partierna eftersom ledamotsstödet baseras på antalet mandat och därför inte ger de små partierna tillräckliga resurser att både ta fram underlag och sköta utåtriktat arbete. Några ansåg också att ledamotsstödet bör ha en regional anknytning. Av samtliga politiska sekreterare som var verksamma 2008 var endast åtta placerade på andra ställen än i riksdagskansliet.

Vi menar att det kan finnas problem med att en stor del av ledamotsstödet används till annan verksamhet än riksdagsarbete. Det kan skapa svårigheter vid redovisningen av stödet. Det kan också finnas principiella invändningar mot att stödet används till annat än att bistå de folkvaldas arbete. Riksdagens funktion är att vara folkviljans främsta förträdare och stödet är avsett att bistå ledamöternas arbete inom riksdagen och inte ett påverkansarbete på andra arenor.

Det kommunala partistödet

Den övergripande målsättningen för det kommunala partistödet är att stärka de politiska partiernas ställning i den kommunala demokratin. Under senare år har det dock funnits en diskussion om att partier i strid med lagens målsättning omfördelar medel från den kommunala nivån till partiernas regionala och nationella nivåer. I februari 2009 lämnade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen med ett krav på en översyn av det kommunala partistödet. Detta för att undanröja den osäkerhet som råder från både kommunernas och partiernas sida när det gäller utrymmet för användningen av stödet och för att uppnå en högre grad av öppenhet i utbetalningarna (rskr. 2008/09:164). En översyn av lagstiftningen om det kommunala partistödet genomfördes därefter av Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30). Enligt kommittén överförs en stor del av det kommunala partistödet från den lokala nivån till andra nivåer inom partiorganisationerna, men utan en tydlig koppling till motprestationer som syftar till att främja den politiska verksamheten i kommunen eller landstingen. Detta är, enligt utredningen, inte i enlighet med lagstiftningens syfte, och på sikt kan ett sådant förfarande innebära att den lokala demokratin utarmas. Mot bakgrund av utredningens förslag framgår det numer uttryckligen av kommunallagen att partistödets ändamål är att stärka partiernas ställning i den kommunala demokratin (2 kap. 9 § KL).69 Partistödet ska användas för politisk verksamhet med anknytning till kommunen eller landstinget där det betalas ut. För att förhindra att medel används till annat ändamål ska mottagarna av det kommunala partistödet årligen till fullmäktige lämna in en skriftlig redovisning som visar att partistödet har använts enligt sitt syfte. Fullmäktige får besluta att inte ge partistöd till partier som underlåter att komma in med en skriftlig redovisning.

I vår enkät har vi ställt frågor om det lokala partistödet och om delar av detta överförs till partiets riksorganisation. Resultaten visar att 40 procent av partiorganisationerna själva uppger att de har överfört partistöd uppåt. De flesta organisationer har ingen uppfattning om omfattningen eller vill inte uppge detta, men det är enbart runt

69Prop. 2013/14:5.

20 procent som uppger att andelen som överförs har minskat under 2014, dvs. efter att lagförändringarna trätt i kraft i februari samma år. De flesta menade att omfattningen av transfereringarna var oförändrade. Sannolikt innebär interndebitering, dvs. att lokalavdelningarna betalar för centralt producerat valmaterial, att överföringen av resurser till de centrala organisationerna är än mer omfattande. Samtidigt föreligger här en gränsdragningsproblematik eftersom insatser som görs på nationell nivå, t.ex. framtagande av material, också kan gynna den lokala nivån.

En fortsatt trend med överföring av kommunalt partistöd från lokal till nationell nivå, tillsammans med en ökad centralisering av partiernas verksamhet, kan dock innebära en utmaning för den lokala demokratin. Partipolitiken bör utvecklas nära medborgarna och ha förankring i den lokala demokratin. Om denna trend fortgår kan det finnas behov att göra en förnyad översyn av det kommunala partistödet och en utvärdering av de nämnda lagförändringarna.

Politiska sekreterare i kommun- och landstingspolitiken

Som ett resultat av att arbetsbördan för de förtroendevalda i kommuner och landsting har växt har antalet politiska sekreterare tilltagit. Syftet med de politiska sekreterarna är att stödja de förtroendevalda och se till att de inte hamnar i kunskaps- och informationsmässigt underläge mot tjänstemännen. De politiska sekreterarna i den lokala demokratin har fram till 2014 främst finansierats genom det kommunala partistödet. Samtidigt har det tidigare varit svårt för kommunerna att bedöma om de politiska sekreterarna ska ses som tjänster för den kommunala verksamheten eller för de politiska partierna. Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt såg över frågan om de politiska sekreterarna (SOU 2012:30) och ansåg att eftersom de politiska sekreterarna huvudsakligen arbetar för att bistå de förtroendevalda måste de ses som ett stöd som gynnar kommunens verksamhet. Den föreslog därför att politiska sekreterare inte ska betraktas som en del av det kommunala partistödet. Det lämnades i stället till fullmäktige att bestämma i vilken omfattning som det ska inrättas politiska sekreterarposter. Kommunallagen ändrades i enlighet med

förslaget och ändringen trädde i kraft den första februari 2014 (prop. 2013/14:5).

Betydelsen av politiska sekreterare i den politiska organisationen har ökat under senare år. Enligt en kartläggning av Dagens samhälle ökade antalet politiska sekreterare i kommuner och landsting från 500 under mandatperioden 2010 till 2014 till 700 efter valet 2014. Det är en ökning med 40 procent. Politiska sekreterare finns i 17 av 20 landsting/regioner och i 43 kommuner.70 Ökningen kan delvis ses som ett resultat av att antalet arvoderade kommunal- och landstingsråd har ökat, men också av att politiken har blivit mer komplex. I våra samråd har det framkommit att politiska sekreterarposter ibland har varit en del i koalitionsförhandlingarna efter valen. Mindre partier har erbjudits en sekreterarpost för att stödja majoriteten. En sekreterarpost kan ha betydelse i den lokala demokratin där partiorganisationerna ofta är beroende av frivillighetsarbete och kan påverka styrkeförhållandena mellan partierna. Dessutom kan resurserna som fördelas för politiska sekreterare påverka hur redovisningen av intäkter sker. Det är t.ex. en skillnad mellan olika kommuner och landsting om sekreterarna är anställda i partiorganisationer eller i kommunen eller landstinget. Om intäktsredovisning ska ske också på regional och kommunal nivå, och i så fall närmare vad den då skulle avse, är en fråga som Kommittén om insyn i finansiering av partier(Ju 2014:15) berör.

I sin bedömning menade Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt att det inte fanns någon större risk att regleringen skulle leda till att partigrupper otillbörligen gynnar sig själva eftersom den politiska kontrollen partierna emellan eller massmediabevakningen utgör återhållande krafter. Det är svårt att bedöma om ökningen av antalet politiska sekreterare är ett tecken på att partierna utnyttjat den friare regleringen av politiska sekreterare. Det finns dock skäl att vara uppmärksam på en utveckling med fler politiska sekreterare eftersom det skulle kunna påverka de fördelningsprinciper som finns för det kommunala partistödet.

70 Dagens samhälle, 2015.

En översyn av partistödet

Mot bakgrund av ovanstående anser vi att det finns anledning att tillsätta en bredare översyn av partistödet. En sådan översyn bör göras av en parlamentarisk kommitté med ett deltagande av alla riksdagspartier. Översynen bör i första hand ha till uppgift att klargöra i vilken mån de olika formerna av partistöd används på ett ändamålsenligt sätt och om det finns skäl att göra förändringar eller förtydligande i gällande regelverk.

När det gäller ledamotsstödet kan det finnas anledning att undersöka om detta tydligare kan knytas till riksdagens arbete och om stödet kan utformas för att underlätta för enskilda riksdagsledamöter att kommunicera med medborgare. En möjlighet är att knyta stödet till ledamöternas lokala verksamhet och närvaro i valkretsen. Det kan också finnas skäl att undersöka i vilken mån stödet ger alla partier samma förutsättningar att verka i riksdagen och vilka redovisningsregler som bör gälla.

Därutöver kan det finnas skäl att se över fördelningen mellan det stöd som ges till partierna för partiarbete och det som ges för riksdagsarbetet. Det är enligt vår mening inte rimligt att ledamotsstödet ska finansiera partiarbetet. Samtidigt kan det finnas skäl att överväga om delar av partistödet bör ges som ett riktat verksamhetsstöd för att finansiera ett tillgänglighetsarbete för personer med funktionsnedsättning eller ett stöd för att finansiera lokalkontor.

Det skulle också kunna vara möjligt att undersöka om partistödet borde förändras så att partierna blir motiverade att rekrytera fler medlemmar och förbättra den sociala representativiteten. Vi anser dock att förändringar av partistödet inte får innebära en detaljreglering av partistödet. Det skulle kräva omständliga kontrollsystem och en onödig administration. Det skulle vidare kunna leda till en politisering av partistödet och en begränsning av partiernas oberoende. Sammantaget är det osäkert att sådana förslag skulle stärka förtroendet för de politiska partierna eller leda till att medlemsantalet ökar.

När det gäller det kommunala partistödet bör det övervägas om ytterligare regler bör införas för att förtydliga att medlen ska gå till att vitalisera den lokala demokratin. Det kan också finnas skäl att

överväga om ett förtydligande om tillsättningen av politiska sekreterare bör tas fram.

7. De förtroendevalda och den sociala representativiteten

7.1. Vårt uppdrag

Enligt utredningens direktiv ska vi analysera behovet av och utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin. Utredningen ska också analysera hur ett arbete skulle kunna bedrivas av de politiska partierna för att öka det partipolitiska engagemanget och för att fler ska erbjudas respektive vilja ta på sig ett politiskt förtroendeuppdrag, särskilt när det gäller underrepresenterade grupper. Vi ska föreslå åtgärder som kommuner och landsting kan vidta för att fler ska välja att engagera sig som förtroendevalda, särskilt när det gäller underrepresenterade grupper, och ge exempel på hur jämställdheten kan förbättras i kommun- och landstingsstyrelser, särskilt när det gäller tyngre förtroendeuppdrag.

I detta avsnitt fokuserar vi i första hand på underrepresentationen av kvinnor och utrikes födda, vilka är de två grupper som särskilt anges i vårt direktiv. Vi redogör också för representationen utifrån ålder och socioekonomisk bakgrund. Representativiteten när det gäller unga och personer med funktionsnedsättning redogör vi för i kapitel 14 och 15.

7.2. Representationsidealet har förändrats

Vårt politiska system bygger på ett representativt och parlamentariskt statsskick. I de allmänna valen väljer vi de politiska ombud som ska företräda oss och fatta beslut på våra vägnar. Vi röstar dock först och främst på ett politiskt parti och det är som representanter för partierna som de folkvalda politikerna tar plats i full-

mäktige och riksdag. Partierna styr själva över nomineringsprocesserna och fattar besluten om hur vallistorna ska sättas samman. De politiska kandidaterna som väljs in företräder sina partier och följer i regel deras ideologiska och sakpolitiska ställningstaganden. Genom personvalet kan väljarna påverka rangordningen av kandidaterna, men denna möjlighet är begränsad.

Samtidigt är de folkvalda individer med egna politiska uppfattningar. Även om de har nominerats av partierna är de politiska mandaten personliga. Ledamöterna kan agera som representanter för andra intressen än de som partierna representerar. De kan välja att prioritera sakfrågor utifrån sin egen övertygelse eller utifrån intressen som uttrycks av specifika väljargrupper. Representationsrollerna kan därmed vara dubbla. Inom statsvetenskapen definieras dessa representationsideal som partiombud och väljardelegat. Medan partiombudet i första hand tar hänsyn till partilinjen försöker väljardelegaten att företräda sina väljare. En tredje kategori är förtroendeombudet. Denne anser sig ha ett öppet mandat och fattar beslut självständigt efter egen uppfattning.1

Traditionellt sett har det varit partierna som representerat olika väljargrupper. De har utgett sig för att företräda sociala grupper såsom landsorts- eller stadsbefolkningen, arbetare eller tjänstemän medan de enskilda politikernas representationsroller har haft mindre betydelse. Under senare år har dock representationsidealen förändrats något. I och med att partierna har förlorat medlemmar och att partiidentifikationen har försvagats uppfattas de inte längre lika tydligt som representanter för särskilda väljargrupper. Personvalssystemets förstärkning kan i någon mån ses som ett tecken på ett förändrat representationsideal. I de utredningar som ligger till grund för personvalssystemet har spänningen mellan partiernas respektive väljarnas makt över vem som blir invald stått i centrum. Skäl som framförts för ett stärkt personvalssystem har bl.a. varit sjunkande medlemskap i partierna och behovet av att återföra politiken till väljarna.2 I synnerhet har förändringarna i väljarkårens sammansättning påverkat representationsidealen, t.ex. genom det minskade klassröstandet, men också genom en politisk mobilisering av nya sociala grupper. Det har medfört att de folkvaldas egen grupptill-

1 Wahlke, Eulau et al. 1962; Giljam, Karlsson & Sundell, 2010. 2SOU 2007:68, s. 17 ff.

hörighet och identitet har lyfts fram. Politikerna har fått ett större utrymme att agera som företrädare för särskilda väljargrupper snarare än enbart som partiombud.

Representationsidealet har i synnerhet förändrats genom det jämställdhetsarbete som har bedrivits för att öka kvinnors närvaro i politiken. Kvinnor var ännu 50 år efter den allmänna rösträttens införande kraftigt underrepresenterade i de folkvalda församlingarna. Ett förändringsarbete inom partierna påbörjades först under 1960- och 1970-talen.3 År 1985 tillsattes utredningen om ökad kvinnorepresentation i statliga styrelser och kommittéer och utredningens betänkande Varannan Damernas (SOU 1987:19) satte fokus på kvinnors representation i politiska församlingar. Frågan behandlades även i Jämställdhetsutredningens betänkande Makt att forma samhället och sitt eget liv – jämställdhetspolitiken mot nya mål (SOU 2005:66). Utredningarna har inte lett fram till några krav på formell representation, dvs. regler för fördelningen av poster mellan män och kvinnor, men har bidragit till att etablera ett ideal när det gäller lika representation av män och kvinnor i politiken.

I och med att mångfalden har ökat i det svenska samhället har även frågan om utrikes föddas närvaro i politiken aktualiserats. Under 1990-talet lyftes frågan av bl.a. Demokratiutredningen (SOU 2001:1), Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48) och den Integrationspolitiska maktutredningen (SOU 2006:79). En politisk mobilisering runt frågor om mångfald och antirasism har också bidragit till att skapa medvetenhet i de politiska partierna om vikten av att inkludera utrikes födda i det politiska arbetet. Kommundemokratikommittén lyfte även behovet av att vidga representationsidealet och att aspekter som funktionsförmåga och ålder borde beaktas vid nominering till förtroendeuppdrag.

3 Freidenvall, 2006.

7.2.1. Synen på social representativitet inom de politiska partierna

De flesta politiker anser att det är viktigt att de beslutsfattande församlingarna avspeglar befolkningssammansättningen. I svaren från den enkät som vi har skickat ut till de lokala partiorganisationerna framkommer det att samtliga partier anser att det är viktigt att partierna presenterar vallistor där olika grupper är representerade, vilket framgår av figuren nedan.

Källa: Utredningens enkät genomförd mellan december 2014 och februari 2015.

När företrädarna för de lokala partiorganisationerna fick rangordna vilka principer som är viktigast vid beslut om listsammansättning uppgav de att kompetens spelade störst roll. Principen om en god könsfördelning ansåg 76 procent av företrädarna ha stor eller mycket stor betydelse. Även representationen av unga och utrikes födda anses som viktigt, liksom det kanske självklara kriteriet att kandidaterna har stöd inom partiet. Flera partier uppgav också att det var viktigt att kandidaterna representerade olika geografiska områden.

I Göteborgs universitets riksdagsundersökningar och kommunpolitikerundersökningar åren 2008 och 2012 uppgav också en majo-

ritet av ledamöterna att det är viktigt att riksdagen eller fullmäktige avspeglar centrala väljargrupper i samhället. Det var 57 procent av riksdagsledamöterna och 39 procent av ledamöterna i kommun- och landstingsfullmäktige som ansåg att detta var mycket viktigt.4Sedan valet 1994 tillämpar också de flesta partierna olika principer för att uppnå vallistor med en jämn könsfördelning och flera partier arbetar aktivt för att unga och utrikes födda ska vara representerade. Det visar att partierna överlag anser att god social representativitet är betydelsefullt.

7.2.2. Innebär social representativitet också åsiktsrepresentativitet?

Frågan om hur politiker agerar i förhållande till sina olika representationsroller är omdiskuterad inom forskningen och det finns inte en entydig bild om huruvida social representativitet också innebär åsiktsöverstämmelse. Enligt SCB:s undersökning av folkvalda uppgav mer än var tredje fullmäktigeledamot att en anledning till att de valde att kandidera var viljan att göra en insats för en viss grupp i samhället.5 Det är svårt att avgöra om dessa sedan också agerade som företrädare för gruppen.

Statsvetaren Daniel Wohlgemuth visar i en studie att kopplingen mellan social och åsiktsmässig överensstämmelse är svag när det kommer till kön, bakgrund och inkomst. När det kommer till ålder är kopplingen omvänd på så vis att äldre politiker agerar mer i enlighet med unga väljares intressen än vad unga politiker gör.6Flera forskare har dock redogjort för betydelse av kvinnors närvaro för det politiska utfallet. Enligt statsvetaren Lena Wägnerud står kvinnliga politiker åsiktsmässigt närmare de kvinnliga väljarna och driver dessutom frågor som kvinnliga väljare prioriterar högre. Kvinnornas närvaro i de beslutsfattande arenorna påverkar också attityderna hos de manliga politikerna. I kommuner med en hög andel kvinnliga ledamöter i fullmäktige tenderar manliga politiker att vara

4 Karlsson & Giljam, 2014, s. 148. 5 SCB, 2015a. 6 Wohlgemuth, 2006.

mer positiva till jämställdhetsfrågor än i kommuner med en låg andel kvinnor.7

Genom Göteborgs universitets enkäter har motiven bakom riksdags- och kommunfullmäktigeledamöters agerande och ställningstagande undersökts av David Karlsson och Mikael Gilljam. Här framkommer det att partidisciplinen överlag är stark och att den också har stärkts på senare år, inte minst på lokal nivå. Det är ytterst få politiker som uppger att de i första hand följer väljarnas intressen, men åtminstone två av fem politiker säger att de röstar enligt sin egen politiska övertygelse i principfrågor.8 I undersökningarna framkommer det också att de flesta ledamöterna anser att det är viktigt att representera gruppintressen. Det är enbart fyra procent av de folkvalda ledamöterna som uppger att det inte är viktigt att prioritera åtminstone någon grupp. Unga är den grupp som de anser som viktigast att prioritera, men även äldres, kvinnors, invandrare/flyktingars och företagares intressen anses som viktiga att prioritera. Prioriteringsordningen skiljer sig något mellan olika partier.

Samtidigt visar studien att viljan att representera särskilda grupper generellt har minskat under senare år. Politikerna lyfter i mindre utsträckning än tidigare fram särskilda gruppintressen. Däremot tenderar ledamöter som tillhör en specifik social grupp i större utsträckning än andra att prioritera, driva och stötta frågor eller förslag som rör gruppen i fråga eller som förs fram av gruppen eller deras intresseorganisationer. Detta är särskilt tydligt för ledamöter som själva är utrikes födda eller företagare. Sammantaget tycks de flesta politikerna kombinera olika representationsideal även om de fortfarande i första hand agerar som partiombud. Att ledamöter samtidigt verkar för att driva gruppintressen står inte nödvändigtvis i konflikt med viljan att representera det politiska partiet. Dessa intressen kan sammanfalla.

7 Wägnerud, 1998. 8 För hela detta stycke se Karlsson & Gilljam, 2014. s. 151–173.

7.3. Politisk jämställdhet

7.3.1. Utvecklingen mot mer jämställda politiska församlingar

Under de första 50 åren efter den allmänna rösträttens införande var politiken främst en domän för män. Fram till slutet på 1960talet var knappt var tionde ledamot i riksdagen och i kommun- och landstingsfullmäktige en kvinna. Partierna dominerades av män och först 1985 fick ett riksdagsparti en kvinnlig partiledare, då Karin Söder valdes till ledare för Centerpartiet.

Under 1960-talet blev den manliga politiska dominansen allt mer ifrågasatt och jämställdhetsfrågan lyftes upp på den politiska dagordningen. Debatten drevs delvis av en ny kvinnorättsrörelse, bestående av organisationer såsom Grupp 8, men ett förändringsarbete hade också påbörjats inom några av de politiska partierna. Kvinnoförbunden inom partierna hade också en viktig roll i förändringsarbetet och i att utöva ett tryck för en ökad kvinnorepresentation.9 De kvinnliga väljarna påverkade också partierna som började konkurrera med varandra om vem som hade flest kvinnor på sina vallistor. Lena Wägnerud menar att partierna anammade olika strategier för att öka jämställdheten, såsom upprättande av allmänna mål, rekommendationer och kvotering.10 Detta jämställdhetsarbete ledde till att andelen nominerade och invalda kvinnor till riksdag och kommun- och landstingsfullmäktige ökade kraftigt under åren 1973 till 1991. Efter att kvinnorepresentationen hade minskat vid valet 1991 bildades nätverket Stödstrumporna.11 Nätverket satte press på partierna genom att bl.a. hota med att de skulle bilda ett eget parti. Vid valet 1994 införde Socialdemokraterna principen ”varannan damernas”, vilket blev en vägledande princip för samtliga partier i sammanställningen av vallistorna.

9 Freidenvall, 2006. 10 Wängnerud, 2001. 11 Nedgången var delvis ett resultat av att partiet Ny demokrati kom in i riksdagen. Av partiets riksdagsledamöter var enbart tre kvinnor.

Andelen kvinnor i de folkvalda församlingarna

2006 års riksdag var den historiskt mest jämställda med 47 procent kvinnor bland ledamöterna. I de senaste två valen har andelen kvinnor minskat på nationell nivå och var efter valet 2014 43,6 procent. Nedgången kan till stor del förklararas av Sverigedemokraternas ökade stöd vid de två senaste valen. Sverigedemokraterna är det enda parti som inte antagit några principer för att uppnå en jämn könsfördelning på vallistorna.

Andelen kvinnor i kommunfullmäktige har däremot ökat i de senaste valen och var efter 2014 års val 44 procent. Av samtliga nominerade kandidater var 42 procent kvinnor och 45 procent av dessa hade placerats på valbar plats efter förra valets mandatfördelning. Detta tyder på att partierna tar hänsyn till kandidaternas kön när de rangordnar vallistorna i syfte att förbättra könsbalansen. Efter valet 2014 var 48 procent av ledamöterna i landstingsfullmäktige kvinnor.

Källa: Valmyndigheten, 2014.

Andelen kvinnor i kommunfullmäktige varierar från lägsta nivån på 29 procent i Örkelljunga kommun till 59 procent i Nordanstig kommun. Mindre kommuner och kommuner där en stor andel av befolkningen har varit eller är sysselsatta inom jordbruks- eller industrisektorn samt kommuner med en stor andel religiösa är ofta

mindre jämställda än större kommuner, men dessa skillnader har minskat över tid.12

Könsfördelningen skiljer sig mellan olika sociala grupper

Flera forskare har pekat på en tendens till att flera diskriminerande ordningar samverkar och leder till en förstärkt exkludering av vissa grupper.13 Enligt teorin om intersektionalitet drabbas kvinnor hårdare om de samtidigt har en svagare socioekonomisk position i samhället och är utrikes födda. Det finns dock inget som tyder på att dessa samverkande diskrimineringsordningar påverkat kvinnors politiska representation i Sverige. Det är något fler utrikes födda kvinnliga fullmäktigeledamöter än vad det är utrikes födda män. Det är också fler utrikes födda kvinnor än utrikes födda män som innehar tyngre poster i kommun och landsting.

När det gäller ålder är kvinnor något överrepresenterade bland de yngre kommun- och landstingsfullmäktigeledamöterna. Männen dominerar bland ledamöterna som är över 50 år och i synnerhet bland de som är över 64 år, medan kvinnor är överrepresenterade i ålderskategorierna 30 till 49 år. Detta förhållande skulle kunna innebära att den totala andelen kvinnor kommer att öka på sikt.14

Betydelsen av kön i rikspolitiken

Den nationella politiken har under senare år blivit mer jämställd. Statsrådsposterna i de senaste regeringarna har varit jämt fördelade mellan män och kvinnor. Bland statssekreterare har däremot männen dominerat. Efter valet 2014 var 43 procent av statssekreterarna kvinnor, vilket var en ökning från föregående regering.

I riksdagen har det traditionellt sett funnits en könsuppdelning mellan utskotten. Kvinnor har haft en lägre representation i tyngre utskott, såsom Konstitutions-, Justitie- och Finansutskotten, medan de har varit överrepresenterade i Kultur- och Socialutskotten. I de två senaste riksdagarna har könsfördelningen i utskotten varit mera

12 Wide, 2015. 13SOU 2005:41. 14 SCB, 2015a.

jämn liksom fördelningen av ordförandeposterna. Enligt en studie av Lena Wägnerud får kvinnor i dag i större utsträckning än tidigare sitta i de utskott som de själva efterfrågar.15 Samtidigt visar en studie av statsvetarna Hanna Bäck, Marc Debus och Jochen Müller att kön har betydelse för vilka debatter som en ledamot deltar i och hur mycket talartid som olika riksdagsledamöter tar. Manliga ledamöter är mer aktiva när det kommer till makroekonomiska frågor och dominerar debatterna inom transport-, finans- försvar- och näringsfrågor medan kvinnor är mer aktiva i debatter om sociala frågor, såsom utbildning, hälso- och arbetsmarknad- och migrationsfrågor.16 En likande könsstereotyp fördelning är synlig när det gäller vilka nämnder som kvinnliga och manliga politiker är ledamöter i på kommun- och landstingsnivå.

Könsfördelning bland tyngre positioner i kommun och landsting

Kvinnors underrepresentation har traditionellt sett varit mer påtaglig i de organ och positioner som är högre upp i hierarkin. Det innebär att trots att representationen generellt sett är jämställd är kvinnor i lägre utsträckning representerade i de organ där de tyngre besluten tar form. Den politiska makten utövas främst av arvoderade politiker såsom kommunalråden och landstingsråden samt styrelse- och nämndordförandena. Den kvinnliga underrepresentationen bland de tyngre uppdragen har därför en större betydelse än den politiska jämställdheten totalt. Under senare tid har emellertid könsfördelningen i de mer inflytelserika beslutsorganen förbättrats.

I dag utgörs kommunstyrelserna av cirka 41 procent kvinnor medan var tredje ordförande i kommunfullmäktige är en kvinna. Andelen kommuner där styrelsens ordförande är en kvinna har ökat från 27 procent till 37 jämfört med förra mandatperioden.17Kommunstyrelsens ordförande är en kvinna i Sveriges fem största städer efter valet 2014. På landstingsnivå är 47 procent av ledamöterna i styrelserna och 48 procent av ordförandena kvinnor. Det var också 36 procent av förstanamnen till kommunfullmäktige som

15 Karlsson & Gilljam, 2014. 16 Bäck, Debus & Müller, 2014. 17 SKL, 2015a.

var en kvinna vid valet 2014, vilket är en uppgång med fyra procentenheter från valet 2010. Av Sveriges heltidsarvoderade politiker är 37 procent kvinnor.18

Kvinnor är också underrepresenterade i de kommunala bolagsstyrelserna. Enligt riksdagens utredningstjänst var åtta av tio ordförande i de kommunala bostads- och fastighetsstyrelserna män och enbart 26 procent av styrelseledamöterna var kvinnor 2011.19Jämställdheten i de kommunala bolagsstyrelserna är nästan lika skev som i privata bolagsstyrelser där enbart 24 procent av ledamöterna var kvinnor 2013.20 Andelen kvinnor som är ordförande i privata bolagsstyrelser är knappt fem procent. I styrelserna till de statligt helägda företagen var 49 procent av styrelseledamöterna och 46 procent av ordförandena kvinnor 2015.21 Statliga styrelser har en bättre könsfördelning än de kommunala eftersom regeringen, till skillnad från kommunerna, tillämpar jämställdhetsprinciper för tillsättningen av ledamöter.

7.3.2. Hinder för politisk jämställdhet

Färre kvinnor än män är villiga att gå in i politiken

För att uppnå en jämn könsfördelning behöver partierna rekrytera, nominera och välja in ett lika stort antal män som kvinnor. Dessa tre led kan ses som kritiska faser på vägen fram till jämställd representation.22 När det kommer till rekrytering är det därför både en fråga om att kvinnor ska vara intresserade av att engagera sig partipolitiskt och att partierna ska lyckas rekrytera och locka till sig kvinnor. Ett problem är att kvinnor generellt sett är mindre intresserade än män av att bli medlemmar i ett politiskt parti eller av att ta ett politiskt uppdrag.23 SCB:s undersökning om levnadsförhållanden visar dessutom att kvinnor i mindre utsträckning än män deltar i politiska diskussioner och att det är färre kvinnor än män som är medlemmar och aktiva i ett politiskt parti.24

18 SCB, 2015a. 19 Uppgiften är från Wide, 2015. Vi saknar uppgifter gällande landstingsägda bolag. 20 Utbildningsdepartementet, 2014. 21 Regeringskansliet, 2014. 22 Wide, 2015. 23 Region Skåne, 2014; Bergström & Ohlsson, 2011. 24 SCB, 2013.

I våra enkäter till de lokala partiorganisationerna uppgav nära var tredje partiorganisation att de hade svårigheter att värva kvinnliga kandidater till förtroendeuppdrag. Svårigheten ska dock inte överdrivas och totalt sett är det något fler partiorganisationer som uppger att det är lätt att rekrytera kvinnor. Enligt Jessika Wides studie av partiernas nomineringsprocesser är det fler partier i mindre kommuner än partier i större kommuner som uppger att det inte finns tillräckligt många kvinnliga kandidater.25

Att kvinnor är något mindre intresserade av att engagera sig politiskt leder till att de politiska partierna måste anstränga sig för att hitta kvinnliga kandidater. SCB:s studie av folkvaldas villkor visar också att männen är överrepresenterade bland de personer som själva bett om att bli uppsatta på listan inför val.26 Kvinnor måste i större utsträckning än män övertalas för att kandidera och tar därför uppdrag mera motvilligt, vilket också framgår av våra intervjuer med förtroendevalda.27 Därtill är det fler kvinnor än män som inte vill bli åternominerade och som lämnar i sina uppdrag i förtid.

Fler kvinnor än män lämnar politiken

Ett problem när det kommer till könsfördelningen bland de tyngre uppdragen är att det är färre kvinnor än män som har långvarig politisk erfarenhet. Forskning visar att politisk erfarenhet ofta är en förutsättning för att bli utnämnd till tyngre uppdrag. Ju högre upp i politiken desto mer politisk erfarenhet har de förtroendevalda. I genomsnitt har fullmäktigeordförande 23 års erfarenhet som fullmäktigeledamot, medan kommunstyrelseordförande har 19 års erfarenhet. Styrelseledamöterna har i genomsnitt 15 års erfarenhet.28 Mikael Gilljam, David Karlsson och Anders Sundell har i sin studie av kommunpolitiken tagit fram ett karriärsindex för att mäta vilka egenskaper som är viktigast för att göra karriär i kommunpolitiken. Enligt dem är medlemskap i ett parti som ingår i den styrande majoritet och hög inkomst de två viktigaste egenskaperna följt av senioritet och manligt kön. Omvänt har den som

25 Wide, 2015. 26 SCB, 2015a. 27 Se kapitel 2 för mer information om de intervjuer och samråd. 28 Gilljam, Karlsson & Sundell, 2010.

sitter i fullmäktige för första gången minst chans att väljas till en inflytelserik position.29

Olle Folke och Johanna Rickne beskriver i sin rapport till utredningen politiken som en rörledning (pipeline).30 Vid varje val sker ett läckage av kvinnliga politiker. Kvinnor gör oftare avbrott från politiken än män och kvinnors avbrott blir längre. Det är mindre troligt att en sittande kvinnlig ledamot också blir invald i nästkommande val. Det är därför färre kvinnor som bygger upp den erfarenhet som efterfrågas vid utnämningar till tyngre uppdrag.

Enligt SCB blev 52 procent av de som satt i kommunfullmäktige vid förra mandatperioden återinvalda vid 2014 års val. Runt 25 procent blev överhuvudtaget inte åternominerade.31 Det berodde oftast på att de lämnat politiken självmant, men ibland också på att de petades av partiet. Av dem som satt i fullmäktige vid förra valet var det tre procentenheter färre kvinnor än män som åternominerades och en procentenhet färre kvinnor som blev återvalda. Bland kvinnor som suttit två eller tre mandatperioder var det fyra till fem procentenheter färre kvinnor än män som återvaldes i nästkommande val. Följaktligen blir könsskillnaderna större bland de erfarna politikerna än bland nykomlingarna. Av de erfarna politikerna, dvs. politiker som suttit mer än en mandatperiod, är 58 procent män och 42 procent kvinnor. Bland de än mer erfarna politikerna är könsskillnaderna ännu större.

Det är också något fler kvinnor än män som hoppar av sina uppdrag under den pågående mandatperioden. Sammanlagt lämnade 22 procent av de folkvalda kvinnorna fullmäktige i förtid medan det var 18 procent av männen som hoppade av. Det är särskilt vanligt med avhopp bland kvinnor i åldersgruppen 30 till 49 år, vilket troligen kan förklaras av att denna grupp kvinnor har svårt att kombinera det politiska uppdraget med familjelivet, vilket vi redogör för ytterligare här nedan.

29 ibid. 30 Folke & Rickne, 2015. 31 SCB, 2015a.

Det är svårare för kvinnor att bli del av det politiska toppskiktet

På grund av att kvinnliga politiker lämnar politiken i större utsträckning än män är det, som vi nämnt ovan, färre kvinnor som skaffar sig den politiska erfarenhet som efterfrågas vid utnämningar till tyngre uppdrag. Folke och Rickne har undersökt andelen kvinnor som lämnar politiken utifrån olika kvalifikationer såsom utbildningstid, potentiella inkomst på den privata arbetsmarknaden och yrkessektor.32 När de väger in kvinnors kvalifikationer framkommer att kvinnor försvinner från politiken i snabbare takt än män trots att de har hög utbildning och inkomst. Detta är kvalifikationer som skulle kunna anses vara attraktiva partierna. När jämförelser görs mellan folkvalda kvinnor och män med samma politiska erfarenhet framkommer det att kvinnor också har lägre sannolikhet att nå en topposition än män med samma erfarenhet. Figuren nedan visar att det är mindre sannolikt att kvinnor som varit i politiken lika länge som män blir utnämnda till både nämndordförande och ordförande för kommunstyrelsen.

Källa: Folke, Rickne 2015. Staplarna visar andel mandatperioder som ledamoten suttit och

sannorlikheten i procent att bli vald till nämnd- eller styrelseordförande.

Kvinnor har också lägre sannolikhet att avancera uppåt mellan mandatperioderna. Skillnaderna kvarstod också när Folke och Rickne kontrollerade för utbildning, ålder och yrke. Enligt forskarna är det alltså inte tillräckligt att minska antalet kvinnor som lämnar

32 Folke & Rickne, 2015.

politiken. Oavsett politisk erfarenhet blir färre kvinnor än män utnämnda till högre poster i politiken. Det finns därmed något som kan beskrivas som ett glastak inom politiken för kvinnor.

Familjeansvaret som hinder för kvinnors politiska karriär

Den könsgrundade maktfördelningen i samhället tar sig ett socioekonomiskt uttryck. Kvinnor utför alltjämt en betydligt större del av arbetet i hemmet än männen. De tar 75 procent av föräldradagarna och tjänar i genomsnitt 86 procent av männens lön.33 Som ett resultat av detta har kvinnor och män olika förutsättningar för ett politisk deltagande. Kvinnor gör t.ex. oftare avbrott från sina politiska karriärer än män när de får barn.

Bland de folkvalda som har barn under sex år är avhoppen enligt SCB tio procentenheter vanligare för kvinnor än för män i samma situation.34 Likaså är det betydligt fler kvinnor än män som lämnar politiken om de får barn under mandatperioden. Detta förhållande visar att kvinnor har svårare att kombinera det politiska uppdraget med ett familjeliv. I SCB:s studie av de folkvaldas villkor uppgav 32 procent av de kvinnor som lämnat sina uppdrag i förtid att familjeskäl hade betydelse för avhoppet. Motsvarande andel bland männen var 24 procent.

Familjerelaterade orsaker tenderar också, enligt Folkes och Ricknes analyser, att ha stor påverkan på om kvinnor stannar kvar i politiken. När de har studerat hur olika händelser påverkar sannolikheten att stanna kvar i politiken framkommer det att händelsen att få barn för första gången har störst påverkan på varför kvinnor inte stannar kvar. Enligt Folke och Rickne kan könsrelaterade skillnader i föräldraansvaret förklara drygt en tredjedel av den totala könsskillnaden i politiken.35 Så länge kvinnor tar ett större hem- och familjeansvar än män kommer kvinnor att ha sämre förutsättningar att göra politisk karriär. Som vi visat ovan kan dock inte faktorer som hör ihop med svårigheter att kombinera uppdraget med arbets- och familjeliv ensamt förklara varför kvinnor lämnar politiken i större utsträckning än män.

33 SCB, 2014b. 34 SCB, 2015a. 35 Folke & Rickne, 2015, se också: Folke & Rickne, 2012.

Patriarkala värderingar hindrar kvinnors politiska karriär

Ett argument för att exkludera kvinnor från den politiska sfären, som användes under den första tiden efter den allmänna rösträttens införande, var föreställningen om en uppdelning mellan det offentliga och det privata. Kvinnor hade en roll som ansvariga för hem och familj medan män hade ett samhällsansvar. Detta patriarkala synsätt började utmanas på allvar under 1960-talet, men i våra samråd med kvinnliga toppolitiker vittnar flera förtroendevalda om att patriarkala värderingar fortfarande är framträdande i politiken. Ett flertal kvinnliga toppolitiker uppgav att de behandlats olika inom partierna utifrån kön, och att de varit tvungna att göra större avkall på sina personliga intressen för att göra politisk karriär. Bilden är inte entydigt negativ, men flera har upplevelser av att ha blivit särbehandlade. Samtidigt menade många av de kvinnliga politiker som deltagit i våra samråd och som vi har intervjuat att kvinnor ställer högre krav på sig själva och lägger ner mer tid på sina uppdrag än vad män gör.36 De tenderar också att se fler hinder i politiken och viker lättare ner sig vid konflikter. Kvinnor ansågs även överlag vara mer försiktiga och mindre benägna att ta en strid. Flera av de tillfrågade kvinnliga politikerna menade att kvinnor har en lägre toleransnivå för det ofta aggressiva debattklimat som råder i kommun- och landstingspolitiken. De flesta menade också att det politiska klimatet har hårdnat. SCB:s studie av folkvaldas villkor visar därutöver att kvinnor tycks ha ett sämre politiskt självförtroende än män.37 Kvinnliga ledamöter är exempelvis i regel mer missnöjda med sin insats i fullmäktige än männen. Att kvinnor har ett sämre politiskt självförtroende kan vara ett tecken på att det politiska samtalet alltjämt är utformat efter manliga ideal.

I SCB:s enkät till folkvalda i kommun- och landstingsfullmäktige ställdes på vårt uppdrag en fråga om huruvida de förtroendevalda upplevt trakasserier eller diskriminering i sitt politiska uppdrag. Enkäten visar att tolv procent blivit utsatta och att det är något fler kvinnor än män som utsatts.38 De flesta av dessa hade trakasserats eller diskriminerats av en annan förtroendevald. Kvinnliga politiker är också mer utsatta för trakasserier, hot och våld från

36 Utredningens intervjuer av förtroendevalda. Se kapitel 2. 37 SCB, 2015a. 38 ibid.

allmänheten än män. Brottsförebyggande rådets trygghetsundersökning visar att av de kvinnliga heltidspolitikerna hade 59 procent utsatts för trakasserier, mot 45 procent bland männen.39 Kvinnliga politiker kände också en större oro.

Forskning visar därutöver att media granskar och dömer politiker olika utefter kön. Enligt en avhandling av Tobias Bromander får män överlag mer medieutrymme än kvinnor i den vardagliga nyhetsrapporteringen. Kvinnliga politiker får däremot mer uppmärksamhet vid politiska skandaler och dessa skandaler tenderar att stanna längre på den mediala dagordningen än männens. I medierapporteringen blir kvinnors privatliv oftare föremål för granskning än männens. I de fall då kvinnor råkar ut för skandaler riktas också mer fokus på huvudpersonen och avgångskraven är mer ihärdiga. Skillnaderna är inte stora, men genomgående.40

Den olika behandlingen av kvinnliga och manliga politiker inom den politiska sfären, liksom av allmänheten och media, innebär att kvinnor överlag har svårare att utöva ett politiskt uppdrag. Skillnaderna tyder på att en normativ ordning fortfarande råder enligt vilken makten alltjämt ses som en manlig domän. Kvinnors närvaro i politiken tycks uppfattas som provocerande för ett stort antal personer.

Partiernas betydelse för att uppnå en jämn könsfördelning

Partierna har en central roll när det kommer till att påverka representativiteten i politiken. Partierna är, som Wide uttrycker det, ”grindvakter” till politikens församlingar. Ett motiv för partierna att förbättra könsbalansen på 1970-talet var att locka så många väljare som möjligt. En avsaknad av kvinnor eller allt för få kvinnor skulle kunna ha uppfattats som negativt av framför allt kvinnliga väljare. Enligt Wide finns det i dag inget samband mellan andelen kvinnliga kandidater och andelen kvinnliga väljare. Samspelet med väljarna och partikandidaterna är mer komplext än så. När väljarna ges möjlighet att personrösta kryssar de exempelvis mer sällan för kvinnliga kandidater.41

39 Brå, 2014. 40 Bromander, 2013; Jarlbro & Hammarlin, 2014. 41SOU 2007:68.

Samtliga partier uttrycker i vår enkät till partiernas lokalorganisationer att en jämn könsfördelning är den princip som är viktigast, förutom att kandidaterna är kompetenta, vid sammansättningen av vallistorna.42 Inför riksdagsvalet 2014 tillämpade också samtliga riksdagspartier, förutom Sverigedemokraterna, någon form av principer för könsfördelning i nomineringsprocessen. Socialdemokraterna, Vänsterpartiet och Miljöpartiet hade på central nivå fattat beslut om könskvotering som tillämpades i nomineringsprocesserna. Folkpartiet, Kristdemokraterna och Moderaterna hade rekommendationer om en jämn könsfördelning medan Centerpartiet satte upp ett mål om en jämn könsfördelning.43

Källa: Wide, 2015.

Enligt Folkes och Ricknes rapport har de partier som använt sig av kvotering uppnått en mer jämställd representation. De partier som använder kvotering har också en större andel kvinnliga listettor än övriga partier och en större andel kvinnliga ordföranden. I och med att de förtroendevalda kvinnorna generellt har en högre utbildning

42 I enkäten deltog inte Centerpartiet. 43 Wide, 2015.

leder kvotering av kvinnor till att de förtroendevalda i sin helhet blir mer kvalificerade. Att några partier gick före och kvoterade in kvinnor bidrog inte bara till en bättre könsbalans inom dessa partier utan möjliggjorde också för fler kvinnor att avancera i de partier som inte använde könskvotering.44

Wides studie visar dock att formella principer, såsom kvotering, kommer till uttryck på olika sätt när det kommer till det faktiska nomineringsarbetet. Kvoteringskravet har inte avgörande betydelse för utfallet på lokal nivå.45 I de flesta partier bjuds medlemmarna in att nominera kandidater själva och att påverka rangordningen genom provval. Själva listorna sätts sedan samman av valberedningen, styrelsen eller nomineringskommittén. De flesta partier tar stor hänsyn till provvalsresultatet, men målet att uppnå jämställd representation har också stor betydelse i alla partier. Tillgången på kandidater spelar dock stor roll för utfallet, i synnerhet i små kommuner.

En faktor, som enligt Wide ofta är av större betydelse än könskvoteringen, är vem som toppar vallistan. Detta är av särskild betydelse för små partier som har färre mandat i fullmäktige att tillsätta. Om ett parti har en man som förstanamn, blir män överrepresenterade om partiet vinner ett udda antal mandat, även om listorna är varvade. Detta har särskild betydelse vid valet till riksdagen, där det ofta enbart är toppnamnen på listorna från varje valkrets som väljs in. Första namnet blir därför mer relevant än listans utformning i sin helhet. Till riksdagsvalet 2014 var det enbart i Vänsterpartiet och Miljöpartiet som andelen kvinnor var högre bland förstanamnen än bland kandidaterna. I jämförelse var det ungefär en tredjedel av Centerpartiets och Folkpartiets valsedlar som toppades av en kvinna. I Moderaterna, Kristdemokraterna och Socialdemokraterna var det bara en fjärdedel av listorna som toppades av en kvinna.46

44 Rickne & Folke, 2015. 45 ibid. 46 Wide, 2015.

Det är svårare för kvinnor att bli del av inflytelserika nätverk

En viktig faktor för att komma in i politiken och för möjligheten till politisk karriär är tillträdet till inflytelserika nätverk. I utredningsrapporten Partierna nominerar (SOU 2006:53) har Maritta Soininen och Nils Etzler intervjuat medlemmar och nomineringsansvariga i ett antal olika riksdagspartier.47 Forskarna konstaterar att informella nätverk bildas mellan erfarna politiker. Nätverken är ett resultat av den sociala gemenskapen partimedlemmar emellan, men de bidrar även till att upprätthålla partiets särskilda identitet och samhörighet. Enligt rapporten är tillträdet till dessa informella nätverk av avgörande betydelse för att bli nominerad. Betydelsen av sociala nätverk i politiken har även framhävts i annan forskning, vilket vi redogör för i kapitel 6 om de politiska partierna.

I och med att manliga politiker tenderar att behålla sina uppdrag under längre tid än kvinnliga politiker är de informella nätverken inom partierna manligt dominerande. Detta kan enligt Folke och Rickne ha betydelse för nomineringen. Kvinnors exkludering från de manliga makteliterna är en förklaring till att kvinnor har svårare att bli återvalda och utnämnda till tyngre positioner.48 Exluderingen av kvinnor är inte en medveten form av diskriminering utan ett resultat av att homosociala nätverk tenderar att stänga ute avvikande individer. Män på maktpositioner tenderar helt enkelt att välja män, eller personer som i övrigt avspeglar deras egen identitet, till andra maktpositioner.

Det är svårt att visa i vilken utsträckning som informella manliga makteliter verkligen påverkar vem som blir nominerad och omvald. Samtliga partier, förutom Sverigedemokraterna, tillämpar principer för könsfördelning vid nomineringsprocesserna och valberedningarna är i regel tillsatta utifrån principer om jämställdhet. I våra samråd med kvinnliga toppolitiker framkom det dock att informella nätverk och stödstrukturer inom politiken är viktiga. Enligt flera av samrådsdeltagarna har kvinnor inte lika bra nätverk som männen. Nätverken är främst, enligt samrådsdeltagarna, betydelsefulla för de förtroendevaldas möjligheter att utföra sitt politiska arbete framgångsrikt och inte vid listsammansättningen eller

47SOU 2006:53, s. 171 ff. 48 Folke & Rickne, 2015.

utnämningen till inflytelserika uppdrag. Kvinnliga politikers brist på nätverk innebär därmed att de inte får samma stöd som sina manliga kollegor vid motgångar. Det medför att kvinnor blir mer utsatta i politiken, vilket kan påverka deras intresse att ställa upp till val. Några samrådsdeltagare framförde också att äldre och erfarna kvinnliga politiker är dåliga på att hjälpa unga kvinnor att ta sig in i politiken. Flera vittnar därför om den betydelse som kvinnoförbunden spelar som stödstrukturer för kvinnor inom partierna.

7.4. Utrikes föddas politiska representation

Av tradition har det funnits rättsliga inskränkningar för utrikes födda att väljas till högre politiska ämbeten. Fram till 1970-talet var statsråd tvungna att ha varit svenska medborgare från födseln, och en tioårsregel för medborgarskap kvarstod fram till och med 2010. Inskränkningarna var dels motiverade av lojalitetskrav, men avspeglade också ett synsätt om statsmakten som företrädare för en nationell eller etnisk gemenskap. Grundlagsutredningen ansåg dock att behörighetskravet var en avvikelse från grundläggande principer i den svenska folkstyrelsen om att inte göra åtskillnad mellan landets medborgare (SOU 2008:125).

Även om det inte finns några formella begränsningar kvar för utrikes födda svenska medborgare att väljas till politiska ämbeten är de alltjämt underrepresenterade på alla beslutsfattande nivåer. Under de senaste decennierna har dock mångfalden i det svenska samhället ökat. Andelen utrikes födda i bland de röstberättigade uppgick vid riksdagsvalet 2014 till elva procent.

Kategorin utrikes födda är inte en homogen grupp. Gruppen rymmer personer som invandrat till Sverige från olika delar världen vid olika tidpunkter. Att en person är född utanför Sverige innebär inte nödvändigtvis att den delar perspektiv med andra utrikes födda. Det är rimligt att anta att personer som kommer från samma sociala sammanhang såsom bostadsområde eller socioekonomisk grupp har mer gemensamt än två personer som är födda utanför Sverige. För att få ett statistiskt överblickbart material har vi dock ändå valt att undersöka representativiten av folkvalda och förtroendevalda

födda i och utanför Sverige, men vi har i den mån det varit möjligt lyft fram olikheterna inom gruppen.

Andelen utrikes födda politiker

Vid 2014 års val var det åtta procent av ledamöterna i riksdagen och kommun- och landstingsfullmäktige som var utrikes födda. Antalet utrikes födda i politiken har nästan fördubblats sedan 1991. Samtidigt har dock andelen utrikes födda i befolkningen ökat kraftigt, vilket har lett till att utrikes födda var underrepresenterade i högre grad vid 2014 års val jämfört med vid 2002 års val. Det var tre respektive två procentenheter fler utrikes födda som nominerades i riksdags- och kommunalvalen än som valdes in, vilket visar att dessa kandidater placeras förhållandevis lågt på partilistorna. Vid 2014 års riksdagsval var det elva procent av de röstberättigade som var utrikes födda, vilket innebär att det är tre procentenheter färre folkvalda som är utrikes födda än andelen i valmanskåren. Samma år var 17 procent av de röstberättigade i kommun- och landstingsvalen födda utanför Sverige. Därmed är underrepresentationen betydligt mer påtaglig på lokal nivå. I gruppen utrikes födda på lokal nivå ingår dock även utländska medborgare boende i Sverige, av vilka knappt 36 procent röstade i kommun- och landstingsvalet. Mindre än en procent av de folkvalda är icke-svenska medborgare. Det är därför inte helt relevant att beräkna underrepresentation utifrån samtliga röstberättigade i kommun- och landstingsfullmäktige som är födda utanför Sverige.

Den politiska representationen ser olika ut för olika invandrargrupper i Sverige. Av de utrikes födda folkvalda kommunpolitikerna var 4,8 procent födda inom Europa och 2,9 procent utanför Europa. Av de utrikes födda i valmanskåren är ungefär två femtedelar födda utanför Europa. Det innebär att underrepresentationen är något större bland de som invandrat från andra delar av världen än Europa. På riksdagsnivå är denna situation omvänd. Där var det fyra fler ledamöter som var födda utanför Europa än inom.

Som vi redovisade i avsnitten om jämställdhet i politiken är det ungefär en procentenhet fler utrikes födda kvinnor än män som är folkvalda på kommunnivå medan det är tre procentenheter fler utrikes födda manliga än kvinnliga politiker i riksdagen och lands-

tingsfullmäktige. Skillnaderna mellan de politiska partierna är dock betydande vad gäller representativiteten. SCB redovisar ingen statistik när det gäller utrikes födda politiker och ålder och därför kan ingen jämförelse göras mellan unga och äldre.

Representativiteten för folkvalda som är födda i Sverige med utländsk bakgrund är något bättre än för gruppen utrikes födda. Det är ungefär en procentenhet färre folkvalda med två utrikes födda föräldrar än motsvarande andel röstberättigade. Det är runt sex procent av de folkvalda som är födda i Sverige och som har en utrikes född förälder. Det motsvarar samma andel i valmanskåren.

Det är färre utrikes födda som har tyngre uppdrag

När det kommer till de tyngre förtroendeuppdragen, t.ex. ordförandeposter eller uppdrag i kommun- och landstingsstyrelsen, är underrepresentationen av utrikes födda mera påtaglig. På kommunnivå är sex procent av kommunstyrelseledamöterna och fyra procent av styrelseordföranden utrikes födda. Av hel- och deltidspolitikerna är fyra procent utrikes födda, (fem procent är kvinnor och fyra procent män). Detta visar att även om representationen av personer födda utanför Sverige har ökat är deras inflytande över de faktiska beslutsprocesserna alltjämt begränsad.

Källa: SCB 2011.

Som framgår av tabellen ovan har hälften av de utrikes födda som är förtroendevalda ersättarposter. Dessa poster utgör 42 procent av samtliga förtroendeuppdrag, vilket innebär att de utrikes födda är överrepresenterade på de poster som har minst inflytande. Det är

också fler utrikes födda som är ledamöter i geografiska nämnder såsom stadsdelsnämnder. Underrepresentationen gäller även landstingsstyrelsen där fyra procent är utrikes födda. Sju procent av landstingsstyrelsens ordförande var födda utanför riket och en lite större andel av de arvoderade politikerna i landstingen än i kommunerna är utrikes födda.

7.4.1. Vad förklarar frånvaron av utrikes födda i politiken?

Lägre politisk delaktighet bland utrikes födda

SCB:s undersökning om medborgerliga aktiviteter visar att den politiska delaktigheten generellt är lägre bland utrikes födda än bland inrikes födda. Det är färre utrikes födda som är aktiva i politiska partier och ideella organisationer och det är färre som uppger att de dagligen diskuterar politiska frågor.49 En konkret indikator som visar på en lägre nivå av politiskt deltagande bland utrikes födda är valdeltagandet. Skillnaderna i valdeltagandet mellan inrikes födda och utrikes födda personer var i 2014 års riksdagsval 17 procentenheter. Det förhållandevis låga valdeltagandet avspeglar troligen också ett lägre intresse att gå in i politiken och att ta politiska uppdrag. Samtidigt visar undersökningar att valdeltagandet ökar ju längre tid en person vistats i Sverige. I riksdagsvalet 2010 var valdeltagandet bland de personer som har fått sitt medborgarskap under 1990-talet 71 procent, vilket var 16 procentenheter lägre än för inrikes födda, medan differensen mellan inrikes födda och invandrare som fått sitt medborgarskap på 1970 och 1980-talet var fem respektive nio procentenheter.50 Med vistelsetiden i Sverige ökar den allmänna delaktigheten i samhället. Språkkunskap, etablering på arbetsmarknaden och i samhällslivet i övrigt leder till en känsla av tillhörighet. Därmed stärks också motivationen till att delta politiskt.

Sammantaget leder detta till att färre utrikes födda engagerar sig partipolitiskt och därmed är tillgången på utrikes födda kandidater begränsad. Det var också flera politiska partier som i vår enkät till de lokala partiorganisationerna uppgav att det var svårt hitta utrikes

49 SCB, 2013. 50 SCB, 2012a.

födda kandidater, något som vi redogör för närmare längre fram. Folke och Rickne visar också i sin rapport att vistelsetiden påverkar sannolikheten att bli vald till tyngre uppdrag. När de räknar in vistelsetiden minskar skillnaderna markant mellan inrikes och utrikes födda i sannolikhet att bli vald. En viss skillnad kvarstår dock även för de grupper som varit i Sverige längre än 30 år.51

Diskrimineringen urholkar intresset för politiskt deltagandet

Det lägre politiska deltagandet bland utrikes födda kan inte enbart ses som en fråga om integration och etablering i samhället. Flera forskare hävdar att det låga valdeltagandet bland utrikes födda beror på ett aktivt avståndstagande från det politiska systemet. Enligt sociologen Magnus Dahlstedt kan det lägre valdeltagandet i stor utsträckning förklaras av att utrikes födda har en lägre tilltro till det svenska samhället som sådant.52 Politiken upplevs inte fokusera på de frågor som berör utrikes föddas situation. Upplevelser av diskriminering och rasism fördjupar misstron till samhället generellt och till politiska institutioner. Att inte delta i de allmänna valen eller vilja gå med i politiska partier kan tolkas som ett ställningstagande mot ett samhälle som många utrikes födda upplever sig vara exkluderade från.

Flera studier visar på en utbredd diskriminering i samhället som sådant. Diskrimineringen tar sig t.ex. uttryck på bostads- och arbetsmarknaden. Studier med av forskare konstruerade bostads- och arbetsansökningar visar att det är betydligt svårare för personer med utländskt klingande namn att få komma på bostadsvisningar eller arbetsintervjuer. Personer med arabiska namn är mer utsatta än andra grupper.53 Diskrimineringen av vissa invandrargrupper kan skapa en känsla av att vara exkluderad från samhället och därmed en ovilja till att delta politiskt. Detta påverkar tillgången på utrikes födda kandidater för förtroendeuppdragen negativt.

Det finns också flera tecken på att utrikes födda förtroendevalda får ett annat bemötande än inrikes födda och att deras politiska uppdrag därför är mer ansträngande. Enligt Brottsförebyggande rådets

51 Folke & Rickne, 2015. 52 Dahlstedt, 2005. 53 Diskrimineringsombudsmannen, 2010; Ahmed & Ekberg, 2009.

rapport Politikernas trygghetsundersökning är utrikes födda politiker något mer utsatta för hot, våld och trakasserier än politiker med svensk bakgrund.54 Enligt Kommittén om hot och våld mot förtroendevalda är det vanligare att politiker med utländsk bakgrund drabbas av allmänna hot som är avsedda att få dem att lämna sina uppdrag medan svenskfödda oftare drabbas av hot som avser att påverka särskilda beslut.55 Enligt SCB:s studie om folkvaldas villkor i fullmäktige rådde det dock inga skillnader i andelen avhopp mellan utrikes och inrikes födda politiker under de två senaste mandatperioderna.56

I våra intervjuer med förtroendevalda med utländsk bakgrund ges ingen entydig bild i vilken mån rasism och diskriminering påverkar engagemanget bland utrikes födda. I någon mån finns det en skiljelinje mellan förtroendevalda från de ”rödgröna” och från de borgerliga partierna. De förra har en större benägenhet att förklara underrepresentationen med diskriminering och ”strukturell rasism”, medan de senare menar att underrepresentationen beror bl.a. på att utrikes födda har sämre socioekonomiska resurser.

Avsaknaden av kontaktytor mellan utrikes födda och partiaktiva

Samtliga större städer i Sverige är segregerade i resursstarka bostadsområden, där övervägande inrikes födda bor, och resurssvaga bostadsområden med en hög andel utrikes född befolkning.57Bostadssegregationen tar sig också ett tydligt uttryck i politiskt deltagande. Differensen mellan de valdistrikt i Stockholms kommun som hade högst och lägst valdeltagande i riksdagsvalet 2014 var 45 procentenheter. Liknande mönster finns även runt de andra större städerna, med differenser på över 40 procentenheter.58

Statsvetaren Per Strömblad visar i en studie hur individer som bor i resurssvaga områden påverkas av sin omgivning som sådan.59Enligt hans studie är individer som bor i områden med låg sysselsättningsgrad mindre intresserade och har sämre kunskap om poli-

54 Brå, 2014, s. 19. 55SOU 2006:46. 56 SCB, 2015a. 57 Socialstyrelsen, 2012c. 58 SCB, 2015b. 59 Strömblad, 2003.

tiska förhållanden. De har också en mer negativ bild av politikens möjligheter. Han menar att personer som bor i dessa områden i mindre utsträckning än andra blir uppmanade att delta i politiska livet. Detta gäller oberoende av individens sysselsättning, utbildning eller födelseland.

Bostadsområden med en hög andel utrikes födda är mindre politikertäta. Enligt en granskning som gjordes av tidningen Hem och Hyra bodde ingen riksdagsledamot 2014 i något av de områden som regeringen pekat ut som de mest socialt utsatta områdena.60Inför valet 2014 sammanställde SCB uppgifter för Sveriges radio om var valkandidaterna bor. Enligt denna studie bor drygt var tjugonde person i Sverige, 5,7 procent, i ett område där mer än hälften av de boende är födda utomlands.61 Av de borgerliga riksdagspartiernas kandidater var det en till två procent som bodde i ett sådant område medan fyra procent av Vänsterpartiets, Miljöpartiets och Socialdemokraternas kandidater gjorde det. Sammantaget är andelen utrikes födda i politiken högre i de kommuner där gruppen utrikes födda utgör en större andel av den totala befolkningen. Samtidigt visar Folkes och Ricknes studie att kommunbefolkningens sammansättning inte påverkar andelen utrikes födda på de tyngsta uppdragen: nämndordförande och kommunstyrelsens ordförande.62

I den intervjustudie som vi har genomfört med politiker som har utländsk bakgrund framkommer det att flera av de politiker som vi har intervjuat var hemmahörande i ett resursvagt område och gav också flera exempel på områdenas politiska marginalisering, både i form av avsaknad av kontaktytor till föreningslivet och partiväsendet och av stigmatisering. De menade att de har setts som bärare av de sociala problem som förknippas med områdena. Vidare ansåg flera att den geografiska dimensionen inte är lika närvarande i nomineringsdiskussionerna som kategorin utländsk bakgrund. En person menade till och med att det faktum att hon växt upp i ett socioekonomiskt marginaliserat område utgjort ett större hinder än hennes utländska bakgrund. Hon menade att hon drivit frågor om vikten av geografisk representation i partiet och

60 Hem och hyra, 2014. 61 http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=99&artikel=5899262: Publicerat torsdag 26 juni 2014. 62 Folke & Rickne, 2015.

mött motstånd. Ytterligare en person menade att den lokala partiföreningen som han har tillhört har utmanövrerats på kongresser av andra föreningar från resursstarka områden.

Partiernas rekryterings- och nomineringsarbete

De flesta partiföreträdare anser att det är viktigt att utrikes födda finns representerade bland partiets valkandidater. I vår enkät med de lokala partiorganisationerna uppger nära två tredjedelar att det är av stor eller mycket stor betydelse att utrikes födda är representerade vid sammansättningen av partiets vallistor. Var tredje partiorganisation uppger också att de genomfört särskilda åtgärder för att rekrytera kandidater från underrepresenterade grupper, såsom utrikes födda. I SCB:s studie av de folkvaldas villkor uppger 84 procent av de förtroendevalda att deras partier i hög eller i viss grad aktivt arbetar för att rekrytera underrepresenterade grupper, såsom unga och utrikes födda, medan tio procent uppger att deras parti inte gör något alls.63 Flera partier gör ansatser att direktrekrytera utrikes födda. Enligt Paula Rodrigo-Blomkvists studie om utrikes födda i politiken verkar partierna särskilt för att direktrekrytera personer födda i Asien och Afrika.64

Samtidigt visar vår enkät till de lokala partiorganisationerna att partierna upplever att det är särskilt svårt att rekrytera utrikes födda. Sammanlagt var det 54 procent av partiföreträdarna som uppgav att detta var svårt och enbart 14 procent som tyckte att det var lätt. Svårigheten tycks variera beroende på andelen utrikes födda bland kommuninvånarna, vilket också framkommer i Wides underlagsrapport. Flera partiföreträdare framhåller också i våra intervjuer att det är särskilt svårt att rekrytera utrikes födda. En anledning som de anger är att dessa i högre utsträckning än svenskar saknar föreningserfarenhet. Det är speciellt svårt att nå ut till utrikes födda kvinnor i resurssvaga områden.

Arbetet med att rekrytera och nominera utrikes födda skiljer sig emellertid åt mellan partierna. Av Miljöpartiets och Vänsterpartiets folkvalda kommunpolitiker var 12,6 respektive 13,8 procent födda

63 SCB, 2015a. 64 Rodrigo-Blomkvist, 2005, s. 202 f.

utanför Sverige. Det innebär att det var en större andel utrikes födda i dessa två partier än i valmanskåren totalt. Lägst andel hade Centerpartiet där 2,4 procent var födda utanför Sverige. Centerpartiet har dessutom sitt starkaste stöd i områden där andelen utrikes födda är låg. Samma skillnader mellan partierna finns även i riksdagen. Vänsterpartiet, Folkpartiet och Miljöpartiet har högst andel utrikes födda riksdagsledamöter. Ingen av de centerpartistiska riksdagsledamöterna är utrikes född. Anledningen till varför vissa partier har en högre andel utrikes födda bland sina företrädare kan dels bero på att dessa arbetar mer aktivt med att rekrytera och nominera utrikes födda, men det kan också bero på att de har en öppnare partikultur och att deras politik tilltalar fler personer med utländsk bakgrund.

Ett ämne som har uppkommit i vår intervjustudie är den särorganisering som finns i två av de fem partier som intervjuats. Försök till en särorganisering av utrikes födda finns bl.a. i Socialdemokraterna i Stockholm och i Vänsterpartiet på nationell nivå. Vänsterpartiets nätverk ”rasifierade vänstern” skiljer sig från Socialdemokraternas mer traditionella ”invandrarutskott”, så till vida att det senare också är öppet för medlemmar med svensk bakgrund och har sin bas i de etniska s-föreningar som länge funnits i invandrartäta stadsdelar. Invandrarutskottet har regelbundna möten och driver frågor av som anses vara av särskild betydelse för personer med utländsk bakgrund. Utskottet agerar mellanledsförhandlare i nomineringsprocessen och verkar för att stärka representationen av personer med utländsk bakgrund på partilistorna.

När det kommer till nomineringsprocesserna finns det dock inget som tyder på att utrikes födda generellt har en längre kvalificeringstid i partierna än inrikes födda. De flesta partiers valberedningar arbetar aktivt för att få in utrikes födda på listorna. Enligt Wides undersökning kan utrikes födda missgynnas i partier som tillämpar provval, eftersom dessa främst gynnar personer som är bekanta för andra partimedlemmar.65 Samtidigt visar andra studier att utrikes födda i större grad än svenskfödda gynnas av personvalen. Den framgång som vissa utrikes födda kandidater har i personvalen visar att de har haft förmåga att mobilisera väljare som själva är utrikes födda. Den fördel som de utrikes födda har av

65 Wide, 2015.

personvalssystemet tycks dock inte gynna dem när det kommer till att utnämnas till mer inflytelsesrika poster i kommunalpolitiken.66

Exkluderande partikulturer

Våra intervjuer med utrikes födda förtroendevalda ger inga belägg för att de politiska partierna aktivt exkluderar eller missgynnar utrikes födda. Det finns ingen uttalad rasism eller diskriminering inom partierna. Denna bild framkommer också i Maritta Soininen och Nils Etzlers utredningsrapport Partierna nominerar från 2006. Få av de utrikes födda som intervjuades uppgav att de bemötts på ett nedsättande sätt när de gått med i partiet. Flera menade snarare att de mötts särskilt positivt med anledning av deras bakgrund, men att partikulturen skapat vissa svårigheter för deras politiska engagemang.67 Enligt SCB:s enkät till folkvalda i kommun- och landstingsfullmäktige har cirka tolv procent av alla förtroendevalda utsatts för diskriminering och trakasserier i det politiska arbetet.68Det går emellertid inte att se att förtroendevalda som är födda utomlands utsatts mer än andra.

Några av de förtroendevalda som har vi intervjuat säger dock att de har mött fördomar hos andra partimedlemmar och att de dömts på förhand som mindre kompetenta med anledning av sin bakgrund. Det kan ibland ha att göra med personens kraftiga brytning eller ett uppträdande som av andra uppfattats som ”osvenskt”. En av de vi har intervjuat uttrycker det som att det krävs en extrem form av ”svenskhet” av personer med utländsk bakgrund. Det kan exempelvis handla om att vara lugn och balanserad. Vikten av att bete sig ”svenskt”, t.ex. att vara lågmäld och att inte sticka ut, har lyfts av några av de som vi har intervjuat. En av de intervjuade politikerna uppgav att hans stil och förhållningssätt inte hade uppskattas av en partikollega med utländsk bakgrund, som hade uppmanat honom att ”tagga ner blattigheten”.

Två av de män som har intervjuats lyfter fram svårigheten med att delta i vissa sociala aktiviteter, t.ex. att jaga tillsammans, sitta i bastun eller äta sill, vilket försvårar inkludering av personer med

66 Folke & Rickne, 2015. 67SOU 2006:53. 68 SCB, 2015a.

utländsk bakgrund i den innersta kärnan i partiet. Deltar man inte i sådana aktiviteter blir det svårt att ingå i den gemenskap som på många sätt utgör grunden för det politiska arbetet. En liknande bild framkommer i Soininens och Etzlers studie. De menar att just informella nätverk och sociala gemenskaper inom partierna är betydelsefulla. Dessa förstärker sammanhållningen i partiet, men exkluderar också personer som inte passar in.69

Flera politiker med utländsk bakgrund, men som är födda i Sverige, ger också exempel på erfarenheter av särbehandling. Oftast har det rört sig om svårigheter i de initiala mötena, tills dess att partikollegorna lärt känna dem. De ger uttryck för flera faktorer som samspelar på ett negativt sätt och som bidrar till deras exkludering. Det första bemötandet i partiet har enligt flera av de vi har intervjuat haft avgörande betydelse för om personen i fråga väljer att fortsätta att engagera sig.

Utrikes föddas möjligheter till politisk karriär

En betydelsefull faktor för att göra politisk karriär, vilket vi beskrev i avsnittet om politisk jämställdhet, är politisk erfarenhet. Nykomlingar i fullmäktige har begränsade möjligheter att bli utnämnda till inflytelserika uppdrag i kommun- eller landstingspolitiken. SCB har i sin studie om folkvaldas villkor i fullmäktige från 2015 tittat på hur många av de utrikes födda som blir återvalda från en mandatperiod till en annan. Enligt SCB åternomineras utrikes födda i lägre grad än inrikes födda i nästkommande val och ytterligare något färre blir återvalda. Medan 52 procent av alla inrikes födda förtroendevalda återväljs är det enbart 47 procent av de utrikes födda som blir det. Det är också färre utrikes födda med längre erfarenhet som blir återvalda. Betydligt fler utrikes än inrikes födda försvinner alltså bort från politiken mellan varje val. Det innebär att de flesta utrikes födda i politiken är nyrekryterade och att det är en mycket liten andel i denna grupp som har lång erfarenhet. Därmed finns det ett lägre antal utrikes födda som har

69SOU 2006:53.

den politiska erfarenhet som i normalfallet krävs för att bli utnämnd till ett tyngre uppdrag.70

Folke och Rickne har studerat sannolikheten för utrikes födda att göra politisk karriär. Enligt deras studie har de 66 procent lägre sannolikhet än svensk födda att nå positionen som nämndordförande och 71 procent lägre sannolikhet att nå positionen som kommunstyrelsens ordförande.71 Analysen visar att det är mindre sannolikt utrikes födda, oberoende av kvalifikation och politisk erfarenhet, blir utnämnda till tyngre poster. På detta sätt går det att påstå att ett glastak existerar även för utrikes födda personer.

Betydelsen av nätverk och kontakter

Flera studier visar att informella kontakter är betydelsefulla för att ta sig in i politiken. I vår enkät till lokala partiorganisationer uppger de svarande att medlemmarnas personliga kontakter är den viktigaste kanalen för att rekrytera nya medlemmar. I SCB:s studie av folkvaldas villkor uppgav ungefär hälften av de tillfrågade att de har gått in ett parti efter att de har blivit tillfrågade eller för att de ingår i ett socialt sammanhang med andra partiaktiva. Vidare har ungefär 40 procent av alla förtroendevalda föräldrar som själva varit politiskt aktiva.72 Utrikes födda saknar dock i regel politiska kontakter som grundar sig på släktskap. Folke och Rickne visar i sin studie att avsaknaden av släktingar inom politiken är en förklaring till varför utrikes födda har lägre sannolikhet att nomineras. Detta kan dock inte förklara varför de inte utnämns till tyngre uppdrag, såsom nämndordförande och kommun- eller landstingsstyrelsens ordförande.73 Av samtliga politiker med utländsk bakgrund som vi intervjuat var det endast en person som hade föräldrar som var engagerade i ett politiskt parti i Sverige och som uppgav att han skolats in i politiken från tidig ålder. Övriga intervjuade hade själva tagit kontakt med partiet. En del hade visserligen uppmanats av personer som själva varit politisk aktiva att engagera sig.

70 SCB, 2015a. 71 Folke & Rickne, 2015. 72 SCB, 2015a. Se även Niklasson, 2005. 73 Folke & Rickne, 2015.

Flera av de som vi har intervjuat bekräftar bilden av att informella nätverk och kontakter är viktiga för den politiska karriären. De flesta menar emellertid att det med viss ansträngning och tur går att skaffa sig dessa kontakter. Många menade att det varit av betydelse att en inflytelserik person inom partiet tagit sig an dem då de gått in i partiet, och på så vis agerat som mentor. Rollen som mentor har ofta anammats av en person med en ledande roll i partiet. Mentorn har säkerställt att de nya politikerna anmält sig till rätt kurser, gått med i rätt föreningar och på andra sätt väglett dem. Vikten av att ha någon i ledande position som ”backar upp en”, som en av politikerna uttrycker det, är något som alla instämmer i. Tillgången till stöd från ledande personer kan även vara en källa att hämta kraft ur för att stå emot det motstånd som kan finnas internt i partiet mot politiker med utländsk bakgrund.

Utrikes födda politiker som förebilder

Rollen som förebild för andra politiker med utländsk bakgrund är ett tema som var återkommande i vår intervjustudie. De intervjuade gav flera exempel på när personer som har bakgrund i samma land eller världsdel som de själva gett uttryck för uppskattning eller stolthet när de har träffat dem. Flera av de intervjuade uttryckte också förvåning över uppskattningen, dels för att de själva inte bedrivit någon kampanj som riktat sig till dessa väljargrupper, dels för att identifikationen med gruppen långtifrån varit självklar för alla. En av politikerna menade att han även mött uppskattning från politiska motståndare med utländsk bakgrund, som i mötet med honom varit lite artigare, lite trevligare och lite mer stöttande. Även om han själv inte har tillskrivits en identitet som person med utländsk bakgrund i sitt parti, eller själv har identifierat sig som sådan, uttryckte han ändå uppskattning över den gemenskap han vid dessa tillfällen har upplevt.

Ungefär hälften av dem vi har intervjuat ser sig själva som representanter för personer med utländsk bakgrund. En del avvisar representationstanken på principiell basis, medan andra inte kan se att de själva, med anledning av var de kommer ifrån och hur länge de har bott i Sverige, kan föra fram gruppens intresse. De politiker som har varit aktiva i ett tiotal år och i dag har uppdrag som hel-

eller deltidsarvoderade förtroendevalda har lättare för att se sin bakgrund som en tillgång när de ska driva mångfaldsfrågor än de som är nya i politiken. Som en av de intervjuade uttrycker det var hennes strävan initialt att sudda bort alla eventuella olikheter med majoritetsgruppen, men med tiden har hon i stället börjat betrakta sig själv som en representant för gruppen. Tiden i partiet kan även ha den effekten att den utländska bakgrunden blir sekundär i relation till hur andra partimedlemmar uppfattar en. Med tiden tenderar identiteten som partimedlem, och inte som en person med utländsk bakgrund, att bli mer framträdande. Bland dem vi har intervjuat är det i huvudsak de intervjuade med bakgrund i Europa som ger uttryck för möjligheten att förvärva en svensk identitet. De som uppger att den möjligheten inte står till buds är i huvudsak förtroendevalda från Latinamerika och Mellanöstern. En av de intervjuade, vars föräldrar har sitt ursprung i Mellanöstern, menar att det hon kallar igenkänningsfaktorn har hindrat henne från att göra karriär. Det är inte många i ledande position inom hennes parti som kan känna igen sig i henne. De som ser sig själva som representanter för personer med utländsk bakgrund har det gemensamt att de har erfarenheter av diskriminering och menar att det gemensamma gruppintresset för invandrade personer är att försöka minska rasismen i samhället.

7.5. Representativiteten bland andra väljargrupper

7.5.1. Representativitet utifrån ålder

Både äldre över 65 år och yngre under 29 år är underrepresenterade i politiken. Underrepresentationen av unga politiker i kommunfullmäktige är i jämförelse med den rösträttsberättigade befolkningen elva procentenheter. Av de som blev invalda som ordinarie ledamöter i kommunfullmäktige efter valet 2014 var åtta procent i åldern 18 till 29 år. Motsvarande andel i landstingsfullmäktige och riksdag var åtta respektive elva procent. Det är något fler unga kvinnor som väljs in än unga män i kommunfullmäktige

Under 1980- och 1990-talen minskade andelen unga som nominerades, vilket troligen kan förklaras av att intresset bland unga för ett partipolitiskt engagemang avtog. Under denna tid förlorade exempelvis ungdomsförbunden mer än hälften av sina medlemmar.

Under senare år har dock antalet unga som har nominerats ökat, samtidigt som andelen unga som har blivit invalda i kommunfullmäktige har ökat med tre procentenheter sedan 2002. Totalt har sannolikheten för de unga som kandiderar att också bli invalda ökat. Det var ungefär en procentenhet färre unga som blev invalda än som nominerades. Detta tyder på att det i dag inte bara är fler unga som är intresserade av att kandidera, utan att partierna också arbetar aktivt för att få in unga på vallistorna.

Källa: SCB Demokratistatistik.

Enligt vår enkät till de lokala partiorganisationerna var det hälften av partierna som angav att jämn åldersfördelning hade mycket stor eller stor betydelse. Samtidigt är unga den grupp som partierna uppger som svårast att rekrytera från av samtliga kategorier som vi har frågat om. Nästan var tredje partiorganisation anser att det är svårt att rekrytera ungdomar. Det är inga stora skillnader när det kommer till representationen av yngre i de olika partierna, med undantag från Centerpartiet som har endast fyra procent unga förtroendevalda.

Gruppen äldre över 65 år, vilket framgår av figuren ovan, är den grupp vars andel i kommunpolitiken ökat mest av alla ålderskategorier. Det var tio procentenheter fler förtroendevalda äldre över 65 år efter valet 2014 än vad det var efter valet 2002. Trots det är det omkring sex procentenheter färre förtroendevalda över 65 år än vad som finns bland de röstberättigade i sin helhet. Äldre är

också den grupp med lägst sannolikhet att väljas in. Det är 28 procent som nomineras, men enbart 19 procent som väljs in. Uppenbarligen är äldre inte en grupp som prioriteras på vallistorna. Det kan bero på att äldre är den grupp som de politiska partierna anser är lättast att rekrytera till förtroendeuppdrag, och den grupp som är mest överrepresenterad bland partimedlemmarna. Representationen av äldre är lägst bland de rödgröna partierna, samtidigt som gruppen är något överrepresenterad bland Folkpartiets och Moderaternas kandidater.

Gruppen äldre över 65 år, vilket har framgått av de samråd som vi har haft med partiföreträdare, är viktiga för partierna eftersom de har tid att ägna sig åt förtroendeuppdragen, har erfarenhet av politiskt arbete och är de som har lägst sannolikhet att lämna uppdragen i förtid. Den stabiliteten är viktig för lokalpolitiken.

Ålder och representativitet bland de tyngre uppdragen

Ungas underrepresentation bland de tyngre uppdragen, såsom ordförandeposter och uppdrag i kommunstyrelserna, är betydande. Personer under 29 år utgjorde två procent av förstanamnen på vallistorna till kommunfullmäktige inför 2010 års val. Underrepresentation av unga på de tyngre uppdragen förefaller sig naturlig eftersom uppdragen i regel kräver erfarenhet av åtminstone två mandatperioder. Det är färre än fem procent av de unga under 29 år som har suttit mer än en mandatperiod.

Samtidigt som de unga är underrepresenterade bland de inflytelserika uppdragen i kommunpolitiken är representationen av unga betydligt bättre i riksdagen. Av samtliga riksdagsledamöter är elva procent under 29 år. Det är lika många unga kvinnor som män som är riksdagsledamöter. Andelen unga riksdagsledamöter har ökat med sex procentenheter sedan valet 2010. Det är däremot enbart tre procent av riksdagsledamöterna som är äldre än 65 år samtidigt som äldre utgör 25 procent av den totala andelen röstberättigade. Bland riksdagsledamöter över 65 år är det en jämn könsrepresentation.

7.5.2. Representativitet utifrån socioekonomisk bakgrund

De som väljs till förtroendeuppdrag har en högre utbildningsnivå än befolkningen överlag. Personer med hög utbildning är alltså överrepresenterade. Mer än hälften av alla förtroendevalda på kommunal nivå har eftergymnasial utbildning, vilket är nära 20 procentenheter högre än genomsnittet bland den röstberättigade befolkningen. En hög utbildningsnivå bland politiker kan ses som önskvärd, men kan även resultera i en social selektion och att flera yrkesgrupper inte blir representerade i politiken. Personer med låg utbildning har, vilket vi visade i kapitel 6 om de politiska partierna, blivit mer underrepresenterade i förhållande till andelen i befolkningen i de politiska partierna. Utbildningsnivån hos de som väljs in till kommunala uppdrag har ökat över tid, men eftersom utbildningsnivån i samhället samtidigt har ökat har inte representativiteten när det gäller utbildning totalt sett förändrats.

Även höginkomsttagare är överrepresenterade bland de förtroendevalda. Det är också stora skillnader när det kommer till anställningssektor. Offentlig sektor och i synnerhet kommunen är den vanligaste anställningssektorn för folkvalda. I kommunfullmäktige är det 16 procentenheter fler kommunanställda och 18 procentenheter färre privatanställda än i befolkningen i sin helhet.74

Det finns vissa könsskillnader när det kommer till utbildning, inkomst och anställningssektor. Efter kommunalvalet 2010 var det tolv procentenheter fler kvinnliga fullmäktigeledamöter med låg inkomst än män och fler manliga ledamöter med hög inkomst än kvinnor. Samtidigt har kvinnliga ledamöter betydligt högre utbildning än sina manliga kollegor. Det var nio procentenheter fler män än kvinnor i kommunpolitiken som saknade eftergymnasial utbildning. Förklaringen till att välutbildade kvinnor med låg lön var överrepresenterade ligger troligtvis i att det är relativt sett färre politiker som är anställda i privat sektor. Den kommunala sektorn anställer också fler kvinnor än män, och följaktligen är nästan varannan folkvald kvinna kommunanställd. Kommunala anställningar ger i regel låg lön, men kräver en eftergymnasial utbildning, vilket bidrar till överrepresentationen av högutbildade kvinnor med låg lön i politiken.

74 SCB, 2012d.

En ytterligare faktor till varför kvinnor med högre utbildning är överrepresenterade är partiernas kvotering av kvinnor till partilistorna. Enligt en studie av Timothy Besley, Olle Folke, Torsten Persson och Johanna Rickne leder kvotering till att fler högutbildade kvinnor blir valda, men också att fler lågutbildade män får lämna politiken. Den totala utbildningsnivån bland politikerna blir alltså högre ju fler kvinnor som tar plats i de politiska församlingarna.75

7.5.3. De nationella minoriteternas politiska representation

Sverige har fem erkända nationella minoriteter; judar, romer, samer (som även är ett urfolk), sverigefinnar och tornedalingar. De historiska minoritetsspråken är jiddisch, romani chib, samiska, finska och meänkieli. Cirka en halv miljon personer definierar sig som tillhörande en nationell minoritet i Sverige.76 Siffrorna ska dock beaktas med viss försiktighet eftersom det inte förs någon statistik om etnicitet i Sverige. En konskevens av detta, och som vi tidigare redogjort för i kapitel 5 om valdeltagande, är att informationen om nationella minoriteters politiska deltagande, såsom valdeltagande och politisk representation, är bristfällig.

Utredningen om de finska och sydsamiska språken konstaterade i sitt betänkande Att återta mitt språk - åtgärder för att stärka det samiska språket (SOU 2006:19) att de nationella minoriteterna i Sverige hade ett demokratiskt underläge. Det tar sig uttryck i svårigheter att driva sina krav och även i att få sina intressen tillgodosedda genom de vanliga demokratiska kanalerna. En orsak till detta uppgavs vara deras relativa låga antal på många orter, något som försvårar möjligheten att bli hörd. Utredningen lyfte även fram de svårigheter de nationella minoriteterna möter vid försök att nominera kandidater till vallistorna.77

75 Besley, Folke, Persson & Rickne, 2013. 76Prop. 2008/2009:158. 77SOU 2005:40, s. 188.

7.6. Överväganden och förslag om de förtroendevalda och den sociala representativiteten

Sammanfattande analys: Kvinnor, utrikes födda samt unga och

äldre personer är alltjämt underrepresenterade i politiken. Särskilda åtgärder bör därför vidtas för att förbättra jämställdheten och jämlikheten i politiken. Det huvudsakliga ansvaret för att förbättra den sociala representativiteten ligger hos de politiska partierna.

Vi menar att förutsättningarna för ett jämlikt politiskt inflytande blir bättre när alla olika delar av befolkningen är representerade i de beslutsfattande församlingarna. Social representativitet är en rättvisefråga och en fråga för demokratins legitimitet. Om vissa väljargrupper är underrepresenterade kan det vara ett tecken på att de är exkluderade från politiken och det politiska beslutsfattandet. Social representativitet är också viktigt för att allas röster ska komma till uttryck i beslutsfattandet och att de kunskapsresurser som olika sociala grupper bär på ska tas till vara. Politiker som delar sociala och kulturella erfarenheter med en särskild väljargrupp har också en bättre förmåga att fånga upp, lyssna in och förmedla deras intressen och åsikter. Dessutom påverkar representativiteten delaktigheten i samhället. Det är rimligt att anta att individer blir motiverade att delta när de känner sig delaktiga och upplever sig vara representerade eller då politiker med samma bakgrund kan utgöra förebilder.

I vår översyn har vi främst fokuserat på representativitet utifrån kön, bakgrund (födelseland) och ålder. När det gäller dessa tre aspekter kan vi konstatera att politiken varken är jämställd eller jämlik. Jämställdheten i de politiska församlingarna har förbättrats över tid, även om kvinnors representation i riksdagen har minskat de två senaste mandatperioderna. Det är i dag något fler kvinnor som innehar tyngre poster, såsom kommun- eller landstingsstyrelsens ordförande, än vad det var vid ingången av millenniumskiftet. Totalt sett är dock kvinnor underrepresenterade på inflytelserika positioner. Kvinnliga politiker är mer utsatta för hot, våld och trakasserier och lämnar också sina uppdrag under och efter mandat-

perioden i högre utsträckning än män. Kvinnor är också tydligt underrepresenterade i kommunala bolagsstyrelser.

Därutöver avspeglar inte de politiska församlingarna den mångfald som i dag finns i det svenska samhället. Utrikes födda är underrepresenterade på alla nivåer i politiken. Personer som invandrat till Sverige engagerar sig i lägre utsträckning än inrikes födda i kommun- och landstingspolitiken, men delaktigheten ökar med vistelsetid i Sverige. Denna eftersläpning i deltagandet är det främsta skälet till att utrikes födda är underrepresenterade. Upplevelse av diskriminering är också en faktor som påverkar delaktigheten bland utrikes födda. Bostadssegregationen innebär att det är en stor andel utrikes födda som bor i politikerglesa bostadsområden. Eftersom de flesta som går in i politiken gör det efter att de har kommit i kontakt med andra partiaktiva är det mindre sannolikt att utrikes födda motiveras av andra att engagera sig. Dessutom upplever utrikes födda ofta att kulturen inom partierna är ett hinder för deras politiska engagemang och karriär. Undersökningar visar också att utrikes födda avancerar mer långsamt mot de tyngre uppdragen än inrikes födda.

Unga och äldre är också underpresentade i de folkvalda församlingarna. Underrepresentationen av unga i kommunfullmäktige i relation till andelen bland de röstberättigade är elva procentenheter medan underrepresenationen av äldre över 65 år i riksdagen är 23 procentenheter. Det kan medföra att ungas och äldres perspektiv inte tillgodoses i det politiska beslutsfattandet. När det gäller unga medför underrepresentationen i den lokala demokratin att det är få unga som får erfarenhet av att ha ett förtroendeuppdrag, vilket är viktigt för den fortsatta politiska karriären. Den kraftiga underrepresentationen av äldre i riksdagen är också problematisk. Partierna tycks vara ointresserade av att ta tillvara på den erfarenhet och kunskap som äldre besitter. Äldre förtroendevalda är dock viktiga för partierna eftersom de har tid att ägna sig åt förtroendeuppdragen, ofta har erfarenhet av politiskt arbete och är de som har lägst sannolikhet att lämna uppdragen i förtid. Den stabiliteten är viktig för politiken.

I kapitel 15 gör vi också en översyn av representativiten av personer med funktionsnedsättning och konstaterar att denna grupp också är underrepresenterad.

Att förändra rekryteringsprocesserna för att politiken mer tydligt ska avspegla den mångfald som präglar samhället i dag är avgörande för demokratins utveckling och den politiska jämlikheten. Upplevelser av att vara exkluderad från politiken kan påverka förtroendet för demokratin negativt och minska incitamenten för politisk delaktighet överlag. Det är därför viktigt att de politiska partierna gör sig tillgängliga för alla.

Det är dock viktigt att partierna i sina ansträngningar för att förbättra den sociala representativiteten inte öppnar upp för politik som fokuserar mer på identitet än åsikter. Politiker bör i första hand väljas utifrån sina ideologiska och sakpolitiska ställningstaganden, och inte för att de företräder en specifik grupp i samhället. Målsättningen bör vara att komma bort från skillnader utifrån kön och ursprung och inte att förstärka dem. Så länge påtagliga skillnader består mellan olika grupper i samhället är det dock nödvändigt med särskilda åtgärder för att utjämna dessa skillnader.

Jämställdheten och jämlikheten i politiken skulle kunna förbättras genom åtgärder som gör det enklare att kombinera förtroendeuppdrag med arbets- och familjeliv och genom åtgärder som gör partierna mer tillgängliga för personer med en annan bakgrund. Sådana åtgärder kan bara delvis genomföras av det offentliga. Det huvudsakliga ansvaret ligger på de politiska partierna som har till uppgift att rekrytera, engagera och tillsätta de förtroendevalda. I viss mån är politiken en avspegling av samhället i stort och för att ändra jämställdheten och jämlikheten i politiken måste samhället i stort förändras. Den normativa ordning som återskapar föreställningar om personers olikheter utifrån t.ex. kön, hudfärg, bakgrund, ålder, funktionsförmåga eller sexuell identitet måste utmanas.

7.6.1. Jämställdheten i kommunala organ och i kommunala bolagsstyrelser

Utredningens bedömning: Den förbättring som skett under

senare år när det gäller jämställdheten i styrelser och nämnder i kommuner och landsting samt för ordförandeposter ger inte någon anledning att föreslå tvingade åtgärder såsom kvotering. Däremot är den bristande jämställdheten i styrelserna i de kommunala bolagen ett problem.

För att könsbalansen i de kommunala bolagens styrelser ska bli jämnare kan partierna samordna sina nomineringsprocesser. Kommunerna och landstingen bör eftersträva en könsfördelning i styrelserna på minst 40 procent.

Jämställdheten i kommunal- och landstingspolitiken har förbättrats under senare år. Den förbättrade representationen kan förklaras av de politiska partiernas aktiva jämställdhetsarbete och av det faktum att några partier har kvoterat in kvinnor. Det finns dock några områden i den lokala politiken dör jämställdhetsarbetet kan förbättras. Ett sådant är styrelserna i de kommunala bolagen. År 2011 var enbart 26 procent av ledamöterna och knappt 20 procent av ordförandena i de kommunala bolagsstyrelserna kvinnor. Det är i nivå med de privata bolagsstyrelserna, men långt under de statlig ägda bolagen. Utrikes födda är också dåligt representerade i de kommunala bolagsstyrelserna.

Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) har sett över hur styrelseledamöter i de kommunala aktie- och handelsbolagen utses. Enligt utredningens översyn har nästan hälften av kommunerna och landstingen antagit ett styrdokument rörande styrning av bolagen. SKL har tagit fram principer för bolagsstyrning och dessa omfattar principer för hur styrelsen ska tillsättas. SKL:s principer är inte avsedda att vara styrande, utan ska fungera som ett underlag för lokala bedömningar. Enligt denna ska en jämn könsfördelning eftersträvas. Tillsättandet av styrelseledamöter är emellertid en fråga som de politiska partierna ansvarar för och riktlinjerna har i denna bemärkelse ingen påverkan på nomineringsrocesserna.78 Utredningen om en kommunallag för framtiden ansåg att det finns ett behov av att kunna förse de kommunala bolagens styrelser med ledamöter som har olika former av kompetens, även om de inte har någon partipolitisk bakgrund. Utredningen föreslog därför att fullmäktige får besluta att en minoritet av ledamöterna i en styrelse i ett kommunalt aktiebolag ska kunna utses utan att lagen (1992:339) om proportionellt valsätt tillämpas. Det innebär att en minoritet av ledamöterna ska kunna utses utan partipolitisk grund.

78 SKL, 2006.

Utredningen föreslog vidare att om fullmäktige väljer att utse ledamöter på annan än en partipolitisk grund så ska fullmäktige också anta riktlinjer i vilka det ska anges vilken kompetens och erfarenhet styrelseledamöterna ska ha med hänsyn till bolagets verksamhet. Den närmare utformningen av riktlinjerna ansåg utredningen är något som bör avgöras lokalt. Utredningen anförde vidare att en viktig fråga att beröra i riktlinjerna är hur man kan stimulera en jämnare könsbalans. Däremot menade utredningen att det inte var möjligt att föreslå en uttrycklig skyldighet för kommunerna och landstingen att utse styrelser med en jämn könsbalans. Att införa ett sådant krav skulle enligt utredningen rimligen också behöva omfatta val av ledamöter och ersättare i alla andra kommunala organ, eller i ett aktiebolag generellt, och ett sådant förslag låg utanför utredningens direktiv.

Vikten av att partierna samordnar sina nomineringsprocesser för jämnare könsbalans i bolagsstyrelserna

Vi har enligt våra direktiv ett särskilt uppdrag att utreda hur jämställdheten kan förbättras i kommun- och landstingsstyrelser, särskilt när det gäller tyngre förtroendeuppdrag. Den förbättring som har ägt rum under senare år när det gäller styrelser och ordförandeposter ger oss inte någon anledning att föreslå några tvingade åtgärder. Däremot är den bristande jämställheten i styrelserna i de kommunala bolagen ett problem. De kommunala bolagen står för en viktig del av den kommunala verksamheten och det är viktigt att kommuner och landsting har en väl fungerande ägarstyrning av sina bolag. En del av en sådan ägarstyrning handlar om att utse ledamöter till styrelsen.

Det är fullmäktige i kommunerna och landstingen som utser kommunens respektive landstingets ledamöter i de kommunala bolagens styrelser. Av 5 kap. 46 § KL framgår det att val av ledamöter och suppleanter i styrelsen för kommunala bolag ska under de förutsättningar som anges i 2 § lagen om proportionellt valsätt vara proportionella. Av denna bestämmelse framgår det att ett val ska vara proportionellt, om det begärs av minst så många väljande som motsvarar den kvot som man får om antalet närvarande ledamöter delas med det antal personer som valet avser, ökat med en. Detta innebär i praktiken att de kommunala bolagens styrelser tillsätts på

samma sätt som de kommunala nämnderna, dvs. genom de politiska partiernas nomineringsarbete och i kommun- eller landstingsfullmäktiges valberedning. Det är dock möjligt att lokalt komma överens om en annan ordning, men detta förutsätter bred partipolitisk samsyn.

Vi anser att det är mycket viktigt att de förtroendevalda i kommuner och landsting strävar efter att könsbalansen även i styrelserna för de kommunala bolagen blir mer jämn än den är i dag. Det är viktigt att det offentliga är en förebild när det gäller jämställdhet. Det är också viktigt att öka representationen av andra underrepresenterade grupper, främst utrikes födda. Vi har därför utrett möjligheterna att införa en skyldighet för fullmäktige att anta riktlinjer för hur bolagsstyrelserna ska bli mer jämställda och jämlika. Vår utredning visar dock att detta inte är möjligt med vårt nuvarande system där de politiska partierna ansvarar för nomineringsförfarandet. En förändring som skulle innebära att partierna fråntas makten över nomineringen är inte önskvärd eftersom det skulle försvaga väljarnas möjligheter till påverkan och ansvarsutkrävande. Vi vill dock betona vikten av att alla partier i en kommun eller ett landsting kommer överens om att samordna sin nomineringsprocess på så sätt att könsbalansen i de kommunala bolagens styrelser blir jämnare t.ex. genom att partierna nominerar två kandidater, en man och en kvinna, till valberedningen. Enligt vår mening bör kommunerna och landstingen eftersträva en könsfördelning på minst 40 procent, något som också har uppnåtts i de bolag som förvaltas av Regeringskansliet.79 Även en bättre representativitet av andra grupper bör eftersträvas, i synnerhet utrikes födda.

79 Regeringskansliet, 2014.

7.6.2. Uppföljning av den sociala representativiten och förtroendevaldas villkor i den nationella och lokala politiken

Utredningens förslag: Den sociala representativiteten i de

politiska församlingarna på nationell och lokal nivå ska en gång per mandatperiod följas upp av SCB.

SCB har på uppdrag av regeringen följt upp den sociala representativiteten i de politiska församlingarna på nationell och lokal nivå liksom undersökt de förtroendevalda villkor och presenterat demokratistatistik på sin webbportal och i rapporter, såsom rapporten

Folkvaldas villkor i fullmäktige (Ju2014/5631/D). Uppföljningarna har genomförts inom ramen för SCB:s anslag eller med särskilda medel från regeringen eller SKL. SCB har presenterat statistik om den horisontella representativiteten i fullmäktige och nämnder, men också den vertikala, dvs. fördelningen av de olika uppdragen.

Uppföljningarna har gjort det möjligt att sätta press på de politiska partierna att kontinuerligt arbeta för att förbättra representationen av vissa grupper.

Vi anser därför att SCB ska få i uppgift att följa upp den sociala representativiteten en gång varje mandatperiod. Statistik bör tas fram både gällande kön, födelseland, ålder och eventuellt andra bakgrundsvariabler. Uppföljningen bör omfatta såväl vertikal som horisontell representativitet, liksom representativiteten inom de kommunala bolagsstyrelserna. En återkommande publicering av hur det ser ut med den sociala representativiteten på lokal och nationell nivå kan bidra till en offentlig debatt i frågan om social representativitet.

Mot bakgrund av de utmaningar som identifierats för de nationella minoriteterna anser vi även att SCB bör få i uppgift att genomföra en särskild undersökning om nationella minoriteters politiska representation. Datainsamlingen för en sådan studie bör utgå från de överväganden som gjorts vid tidigare kartläggningar av situationen för nationella minoriteter, t.ex. folkhälsoundersökningar

och motsvarande. Det kan innebära att datainhämtningen kan behöva vara olika för de olika nationella minoriteterna.80

7.6.3. Kommunerna och landstingens arbete för en förbättrad social representativitet

Utredningens bedömning: Fullmäktige eller styrelsen bör verka

för att fler kvinnor, utrikes födda, unga och äldre ska vilja ta förtroendeuppdrag och kandidera till tyngre uppdrag.

Även om arbetet för att förbättra den sociala representativiteten i huvudsak är en fråga för de politiska partierna finns det åtgärder som även kommuner och landsting skulle kunna göra för att underlätta för förtroendevalda att kombinera sina uppdrag tillsammans med ett arbets- och familjeliv. Ansvaret för att sådana åtgärder vidtas måste ligga på fullmäktige eller på kommun- eller landstingsstyrelsen. I våra samråd och intervjuer med förtroendevalda har flera lyft vikten av förekomsten av utskott eller beredningar med ett särskilt ansvar för jämställdhetsfrågor. Dessa kan driva på jämställdhetsarbetet. Samtidigt har flera påpekat att utskotten kan riskera att bli alibin och att en förutsättning för att de ska få någon effekt är att de har ett tydligt mandat. Därtill har flera lyft att utskottens position i den kommunala hierarkin är av betydelse. Ett utskott under kommun- eller landstingsstyrelsen har större möjligheter att driva på utvecklingen mot ökad jämställdhet i kommunen eller landstinget. Ett uppdrag att förbättra representativiteten av kvinnor, unga, äldre, personer med funktionsnedsättning och utrikes födda skulle också kunna ges till de demokratinämnder och demokratiutskott som finns i flera kommuner och landsting.

En ytterligare åtgärd som fullmäktige skulle kunna genomföra är att anta en s.k. mångfaldspolicy eller en likabehandlingsplan. Enligt den enkät som vi har genomfört i kommunerna och landstingen är det 31 procent av kommunerna och landstingen som har antagit en mångfaldspolicy för förtroendevalda och tjänstemän. Det är dock enbart 20 procent som utifrån mångfaldspolicyn har vidtagit några åtgärder för att förbättra mångfalden i det politiska

80 Se diskussion i Folkhälsomyndigheten, 2014.

arbetet. Att det är ett mindre antal som har vidtagit åtgärder i det politiska arbetet kan eventuellt förklaras av att de flesta kommunerna och landstingen anser att detta är ett arbete som enbart berör tjänstemännen och arbetet i förvaltningarna och att det är de politiska partiernas uppgift att vidta åtgärder som gäller de förtroendevalda. Vi menar att det är viktigt att sådana policys genomsyrar hela verksamheten för att de ska kunna leda till reella förändringar.

7.6.4. De politiska partiernas insatser för att förbättra den sociala representativiteten

Utredningens bedömning: De politiska partierna har det huvud-

sakliga ansvaret för att förbättra den sociala representativiteten. Partierna bör genomföra ett systematiskt arbete för att försäkra att politiken blir mer jämställd och jämlik.

Arbetet för att förbättra den sociala representativiteten är i första hand ett ansvar som vilar på de politiska partierna. Vår översyn visar att de flesta partier arbetar aktivt för att rekrytera underrepresenterade grupper och för att få en jämn könsbalans vid listsammansättningen. Utifrån de samråd och intervjuer som vi har haft med olika företrädare för de politiska partierna lämnar vi här nedan ett antal rekommendationer i syfte att ytterligare förbättra den sociala representativiteten.

Nominera alltid två kandidater – en kvinna och en man

En svårighet när det kommer till att uppnå en jämn könsbalans i politiken är det faktum att de politiska partierna har makten över nomineringsprocessen. Även om de politiska partierna överlag har en ambition att uppnå jämn könsbalans i styrelser, nämnder, utskott och kommittéer m.m. måste partierna samordna sina nomineringsprocesser för att utfallet ska bli jämställt. För att underlätta samordningen i nomineringsprocesserna bör partierna ha som princip att alltid nominera två kandidater; en man och en kvinna.

Inför roteringsprinciper för tyngre uppdrag

Vår översyn visar att omsättningen av tyngre uppdrag är låg. De förtroendevalda som når toppen inom politiken tenderar att stanna där. Av de som har tyngre uppdrag, dvs. ordförande eller styrelseledamot, är det mer än hälften som också behåller uppdraget under nästa mandatperiod.81 Detta gör att det blir svårare för personer med kortare erfarenhet i politiken att göra karriär. Det är också färre kvinnor och utrikes födda som innehar de tyngre uppdragen. Den låga omsättningen av förtroendeuppdrag är ett problem när det kommer till att uppnå en god social representativitet. Ett hinder för en jämställd och jämlik representation är i regel inte att personer från underrepresenterade grupper inte har ett intresse att ta uppdrag utan snarare att personer från överrepresenterade grupper inte vill lämna förtroendeposter och ge plats. Vi diskuterar därför i kapitel 9 att partierna i fullmäktige gemensamt bör komma överens om att begränsa antalet mandatperioder för ordförande i styrelsen eller i en nämnd. Vi anser att de politiska partierna internt också bör kunna införa begränsningar för hur länge en person kan sitta på ett särskilt uppdrag. Det skulle öppna upp möjligheter för andra kandidater att träda fram och få ansvarsfulla positioner inom politiken.

Överväg kortare mandatperioder

Av de unga förtroendevalda i kommunerna är det nästan hälften som hoppar av innan mandatperioden är slut. I landstingen är andelen något mindre, men fortfarande hög. Avhoppen beror till stor del, vilket vi redogör för i kapitel 8, på att unga flyttar från sin hemkommun, men även att det är svårt att kombinera uppdragen med familj- och arbetsliv. En metod för att minska avhoppen kan vara att tillsätta förtroendevalda på kortare mandatperioder. Ett förtroendeuppdrag på en hel mandatperiod kan upplevas som ett tungt åtagande för en person utan tidigare politisk erfarenhet. Kortare mandatperioder kan därför vara lämpliga för personer som är nya i politiken. Det gäller dock enbart för de förtroendevalda som är valda av fullmäktige till ledamot i nämnder, utskott eller

81 SCB, 2015a.

styrelser. Det finns även partier som infört en möjlighet för yngre förtroendevalda att rotera på de politiska uppdragen, efter halva mandatperioden byter man nämnd. En sådan rotation kan ge nya förtroendevalda en möjlighet att få erfarenhet av fler politikområden.

Arbeta med mentorer

Det går inte att skolas in till ett partipolitiskt arbete på ett annat sätt än att gå in i ett parti och själv bemöta verkligheten som förtroendevald. Partierna kan dock upplevas som svårtillgängliga och det kan vara svårt att förstå de normer och den kultur som råder inom ett parti. Ett sätt att stödja personer som vill engagera sig, men som inte har tidigare erfarenhet eller kontakter inom partier, är att arbeta med mentorer. Att kunna få tillgång till en erfaren person som kan ge ett stöd för nykomlingar i politiken kan vara avgörande för viljan att fortsätta ett engagemang eller göra politisk karriär. Arbete med mentorer har gett positiva effekter och det kan förbereda framtida förtroendevalda för vad ett uppdrag innebär samt lära dem den politiska jargonen och förhindra eventuella avhopp.

Värna särorganiseringen inom partierna

Inom de flesta partierna finns en särorganisering genom ungdomsförbunden och kvinnoförbunden. Traditionellt sett har denna särorganisering spelat en viktig roll. Kvinnoförbunden var särskilt betydelsefulla för att åstadkomma en ökad representation av kvinnor på partilistorna och ungdomsförbunden har varit en viktig rekryteringskanal för unga. I några partier finns det även organisering av utrikes födda. Dessa organisationer spelar fortfarande en viktig roll i arbetet för att åstadkomma bättre social representativitet. Partierna bör ge denna organisering goda förutsättningar att verka inom eller tillsammans med partierna. Särorganisering för specifika sakfrågor, t.ex. runt miljö-, freds- eller jämställdhetsfrågor kan också vara bra för att locka till sig individer som inte är redo att gå in i partiet eller som inte stödjer partiets program i alla avseenden. Det bör t.ex. inte vara nödvändigt att kräva att enskilda individer blir medlem-

mar i partiet för att få engagera sig i organisationer med en lösare anknytning till partiet.

Samordna sammansättningen av riksdagslistorna

Vår översyn visar att förstanamnen på vallistorna oftare är av större betydelse än att listorna är varvade. Vid kommunfullmäktigevalet 2014 var 64 procent av förstanamnen män. De partier som enbart vinner ett udda antal mandat får också dubbelt så många män invalda, oavsett könsfördelningen på listan i övrigt. Detta kan vara problematiskt för små partier som ofta enbart får förstanamnet från varje valkrets invalt till riksdagen. En lösning på detta kan vara att partierna samordnar listsammansättningen nationellt i riksdagsvalet.

8. De förtroendevaldas villkor

8.1. Vårt uppdrag

Utredningen har i uppdrag att föreslå åtgärder som kan bidra till att fler personer erbjuds respektive väljer att åta sig politiska förtroendeuppdrag. Denna del av uppdraget rör i första hand den lokala politiken. De flesta beslut som rör individens vardag fattas på lokal nivå och de flesta som har politiska förtroendeuppdrag har det i kommun- och landstingspolitiken. I vår analys behandlar vi villkoren för olika förtroendevalda att utöva sina uppdrag. Vår analys omfattar en beskrivning av utvecklingen av antalet förtroendevalda och uppdragskoncentrationen. Vidare redogör vi för hur många förtroendevalda som väljer att lämna sina förtroendeuppdrag i förtid och varför de väljer att göra så. Vi har också genomfört en undersökning av hur kommuner och landsting tillämpar olika ersättningsbestämmelser för förtroendevalda.

8.2. De förtroendevalda och förutsättningarna att fullgöra det politiska uppdraget

8.2.1. Färre förtroendevalda och färre uppdrag

Sverige har traditionellt sett haft ett system där det lokala tagit ansvar och beslutat om sina egna angelägenheter. Fram till kommunindelningsreformerna under 1950–1974 var landet indelat i ett stort antal kommuner. Kommunerna fick i och med 1862 års kommunalförordningar möjlighet att införa folkvalda fullmäktigeförsamlingar eller kommunstämmor. Kommunstämmorna, vilka innebar att kommunmedlemmarna hade ett direkt deltagande i beslutsfattandet, övergavs dock i början av förra seklet då de flesta kommuner införde folkvalda fullmäktigeförsamlingar och avvecklades helt

1955 då kommunfullmäktige blev obligatoriskt som högsta beslutande organ i kommunerna. Vid sidan av fullmäktige hade de större kommunerna facknämnder som ansvarade för särskilda sakfrågor. Systemet med att styra en kommun genom olika facknämnder med ett stort antal indirekt valda politiker är unikt i Europa. Till skillnad från de flesta andra länder överskrider antalet indirekt valda politiker i nämnder eller styrelser de direktvalda i Sverige.1 År 1952 var ungefär 200 000 personer politiskt förtroendevalda på kommunal nivå, men som ett resultat av kommunindelningsreformerna sjönk antalet uppdrag.

Källa: SCB, 2012d.

Under 1970-talet ökade åter antalet förtroendevalda då lokala organ såsom kommundelsnämnder tillkom.2 År 1980 var cirka 75 000 personer förtroendevalda, vilket då motsvarade tre procent av den valbara befolkningen. Därefter har antalet förtroendevalda minskat igen och från att 1991 års kommunallag började gälla, vilken gav kommunerna frihet att utforma sin egen politiska organisation, till 1999 försvann var fjärde kommunal nämnd. Forskarna David Karlsson och Mikael Gilljam beskriver i sin underlagsrapport till utredningen det minskade antalet nämnder som en avsektorisering. I flera kommuner har specialiserade nämnder omvandlats till nämnder med alltmer generella uppdrag och i andra kommuner har

1 Karlsson & Gilljam, 2015. 2 SCB, 2012d.

verksamhetsnämnderna avskaffats helt.3 En anledning till avsektoriseringen är att partierna har fått svårare att rekrytera lämpliga kandidater till förtroendeuppdragen. Utvecklingen är enligt Karlsson och Gilljam också ett resultat av kommunernas strävan att eliminera sektorstänkandet i politiken och uppmuntra breda generalistiska lösningar. Därmed har en allt större del av den exekutiva makten koncentrerats till styrelsen som enligt kommunallagen (1991:900) ska samordna kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet och kommunal verksamhet som bedrivs i kommunala bolag eller kommunalförbund (6 kap. 1 § KL).

Avsektoriseringen tillsammans med att antalet ersättarposter har minskat och att fullmäktiges storlek minskat har lett till att det i dag är färre som är förtroendevalda. I dag finns cirka 38 000 förtroendevalda på kommunal nivå och ytterligare 4 500 på landstingsnivå.4

Antalet förtroendevalda i relation till antalet invånare

Antalet invånare per förtroendevald kan ses som ett mått på närheten mellan politiken och medborgarna. Teoretiskt sett har invånare bättre förutsättningar att komma i kontakt med sina politiska företrädare ju färre invånare det går på varje förtroendevald. Det genomsnittliga antalet invånare per förtroendevald var 186 år 2011. Som ett resultat av befolkningsökningen och det minskade antalet förtroendevalda har antalet invånare per förtroendevald ökat över tid. Antalet invånare per förtroendevald skiljer sig tydligt åt mellan olika delar av landet. I Stockholms kommun är antalet invånare per förtroendevald 1 331 medan det i små kommuner, som Bjurholm och Dorotea, är 35 respektive 40.5

Möjligheterna för medborgarna att få kontakt med en förtroendevald är större i små kommuner. Samtidigt visar forskning att de förtroendevalda har fler medborgarkontakter i större kommuner, men de enskilda kontakterna är i regel med större grupper av

3 Karlsson & Gilljam, 2015. 4 SCB, 2012d. Det saknas uppgifter om förändringarna av antalet förtroendevalda i landstingen över tid. Sedan år 2003 har 300 uppdrag försvunnit från landstingen. 5 SCB, 2012d.

medborgare. I större kommuner har förtroendevalda färre uppdrag, men de är mer aktiva som politiker och lägger också ner mer tid på uppdraget.6 Det går därför inte att påstå att förtroendevalda i större kommuner är mer avskärmade från väljarna än i små kommuner.

Ökad uppdragskoncentration

I samband med att antalet förtroendevalda har minskat har också antalet uppdrag blivit färre. Under 1990-talet försvann vart femte förtroendeuppdrag och uppdragen fortsatte att minska under 2000talet. Mellan 1999 och 2011 minskade antalet förtroendeuppdrag i kommunerna från cirka 68 500 till 62 600. Minskningen har framför allt gällt ersättarposter, medan antalet ordinarieposter har minskat i lägre utsträckning sedan 1999. Däremot har antalet förtroendevalda minskat i större omfattning än antalet uppdrag, vilket har resulterat i en ökad uppdragskoncentration. Antalet uppdrag per förtroendevald var 1,4 år 1980 och ökade till 1,54 år 1999 och därefter till 1,65 år 2011.7

Koncentrationen av uppdrag ökar främst bland de som redan har flera uppdrag. Gruppen förtroendevalda med tre eller fler uppdrag har ökat från tio procent år 1999 till 15 procent av samtliga förtroendevalda år 2011. Även antalet förtroendevalda som både har ett uppdrag i landstingen och i kommunerna har ökat något under senare år. Mer än två tredjedelar av landstingens förtroendevalda hade också uppdrag i kommunen. I övrigt har inte uppdragskoncentrationen ökat i landstingen. När det kommer till uppdragskoncentration råder inga betydande skillnader mellan män och kvinnor. Däremot skiljer sig uppdragskoncentrationen mellan olika kommuner i landet. Ju större kommun desto färre uppdrag per förtroendevald.8

6 Karlsson, 2007. 7 SCB, 2012d. 8 ibid.

8.2.2. Förtroendevalda som lämnar sina uppdrag i förtid

En företeelse som är viktig att beakta när det gäller villkoren för det politiska förtroendeuppdraget är antalet förtroendevalda som väljer att hoppa av sina uppdrag i förtid. Avhoppen kan ske på grund av svårigheter att kombinera det politiska uppdraget med arbetsliv och familjeliv. Anledningarna till avhopp kan också bero på ett missnöje med politikens villkor och möjligheterna till inflytande. Totalt sett var det drygt 19 procent av de förtroendevalda i kommunerna och nära 15 procent i landstingen som lämnade sina förtroendeuppdrag under mandatperioden 2010 till 2014. Andelen avhopp ökade med fyra procentenheter på kommunal nivå och en procentenhet på landstingsnivå sedan den föregående mandatperioden. En anledning till att andelen avhopp ökade är Sverigedemokraternas framgångar i valen 2014. Det var 40 procent av samtliga invalda sverigedemokrater som lämnade sina uppdrag i kommunpolitiken innan mandatperiodens slut.9

Källa: SCB, 2015a.

9 SCB, 2015a.

Många avhopp sker direkt efter valet, vilket bl.a. kan förklaras av att personen blivit invald på en annan nivå. Av tabellen ovan framgår att förtroendevalda som inte har erfarenhet av ett tidigare förtroendeuppdrag är överrepresenterade bland de som hoppar av sina uppdrag i kommunfullmäktige. Det är särskilt vanligt med avhopp bland unga i politiken. Under mandatperioden 2010 till 2014 lämnade 44 procent av de förtroendevalda i åldrarna 18 till 29 år sina uppdrag i förtid. Avhoppen är något vanligare bland kvinnor än män. Av unga kvinnor under 29 år lämnade 46 procent mot 42 procent av männen i samma ålder. Kvinnor med hemmavarande barn, och i synnerhet kvinnor som fått barn under mandatperioden, hoppar av i större utsträckning än män. Det är även en något högre andel förtroendevalda med låg utbildning och låg inkomst som hoppar av.10 Enligt SCB leder avhoppen till en minskning av andelen kvinnor och unga under 29 år med två procentenheter. I regel lyckas partierna dock rekrytera andra förtroendevalda med samma sociala bakgrund.

Skälen bakom avhoppen

SCB har i enkätundersökningar som skickats ut till förtroendevalda som hoppat av under mandatperioderna 2006–2010 och 2010–2014 studerat skälen till avhoppen. Enligt SCB:s undersökning för den senaste mandatperioden uppgav 58 procent av de tillfrågade avhopparna att privata skäl hade störst betydelse för avhoppen, såsom flytt från kommunen eller svårigheter att kombinera förtroendeuppdraget med arbets- och familjeliv. Det var 21 procent som uppgav politiska skäl, såsom missnöje med möjligheterna att påverka politiken. Knappt en femtedel, 17 procent, svarade att politiska och privata skäl vägde lika.

Det vanligaste skälet till avhopp är flytt från kommunen. Av samtliga som lämnade sina uppdrag hade ungefär var tredje flyttat från kommunen. Bland unga var det närmare två tredjedelar som flyttat och 60 procent angav att flytten hade haft betydelse för avhoppet. Av de unga som stannade kvar i kommunen var det omkring 25 procent som hoppade av medan motsvarande andel var

10 ibid.

17 procent för dem i åldern 30 till 65 år. Flytt förklarar alltså till stor del varför unga hoppar av i större utsträckning än äldre. Generellt sett är det fler kvinnor än män som flyttar i åldern 18–29 år, ofta för att studera på annan ort.11 Detta kan betyda att kommuner utan universitet eller högskolor får färre kvinnliga unga politiker.

Vid sidan av flytt har svårigheter att kombinera förtroendeuppdraget och arbete haft betydelse för avhoppen. Det är 37 procent som anger att detta har haft avgörande eller en viss betydelse. Det är också omkring 27 procent som anger att förhållanden i familjelivet har haft betydelse för avhoppet. Det är fler kvinnor än män som anger familjeskäl och det är särskilt vanligt bland kvinnor som har barn under sex år. Nära en tredjedel av avhopparna svarade att uppdraget hade tagit mer tid än vad de räknat med.

Källa: SCB, 2015a.

Bland de som uppgav ett politiskt skäl till avhoppet var det ungefär en tredjedel som angav att de var missnöjda eftersom debatterna i fullmäktige följde partilinjerna till nackdel för sakdiskussionerna. Detta hade haft viss eller avgörande betydelse för 36 procent av avhopparna. Det var 26 procent av avhopparna som menade att fullmäktige hade för lite makt i förhållande till andra politiska organ. Drygt var femte förtroendevald hävdade att det hade haft betydelse för avhoppet att det egna partiet saknade egentligt inflytande, att de själva saknade inflytande inom partiet eller att de inte längre delade partiets uppfattningar. Nära 30 procent kände sig

11 SCB,2015a.

också otillfredsställda med sin egen insats. Denna upplevelse var vanligare bland kvinnor än bland män.

Trakasserier och hot uppges inte vara ett vanligt skäl till avhopp. Enligt SCB:s enkät var det 23 procent som någon gång utsatts för hot eller trakasserier. De som hoppat av hade inte blivit mer utsatta än de som satt kvar. Enligt Brottsförebyggande rådets undersökning från 2014 om hot och våld som riktas mot förtroendevalda var det 16 procent av de förtroendevalda som under det undersökta året hade utsatts för hot och trakasserier.12 Enligt denna enkät var det åtta procent som hade hoppat av sina uppdrag på grund av hot, våld eller trakasserier. I våra samråd har flera förtroendevalda från både lokal och nationell nivå framfört att de upplever medias granskning med en fixering på personen som mer betungande än trakasserier från enskilda medborgarare.

8.2.3. Förtroendeuppdragens tidsåtgång

Svårigheterna att kombinera ett politiskt uppdrag med arbets- och familjeliv är en vanlig anledning till varför förtroendevalda väljer att lämna politiken. Tidsbristen uppges också i våra intervjuer med förtroendevalda vara en av de främsta anledningarna till varför personer inte vill gå in i politiken. Enligt SCB:s enkät lägger mer än en tredjedel av de förtroendevalda mer än 31 timmar i månaden på sina förtroendeuppdrag medan mer än hälften lägger mindre än 20 timmar. I SCB:s enkät uppger 70 procent av de förtroendevalda att de på grund av uppdraget har mindre tid över för släkt och vänner och 55 procent har mindre tid över till arbetet.13 Enligt en undersökning från SKL anser cirka var tredje förtroendevald att det är svårt att förena arbete och politik medan ungefär en av fyra anser att det är svårt att kombinera uppdraget med ett familjeliv.14 Förtroendevalda med hemmavarande barn uttrycker i större utsträckning än andra att det är svårt att kombinera förtroendeuppdraget med familjeliv. Arbetsbördan har i andra studier visat sig variera mellan olika kommuner och är mer omfattande i större kommuner.15

12 Brå, 2014. 13 SCB, 2015a. 14 SKL, 2005. 15 Karlsson, 2007, s. 71.

Enligt Kommundemokratikommittén ökade tidsåtgången för kommunala uppdrag med 40 procent mellan 1980 och 1993. Uppdragen blev ytterligare något mer tidskrävande under 1990-talet och den genomsnittliga tidsåtgången för uppdragen uppskattades till 40 timmar i månaden av kommittén. Det går inte att se om arbetsbördan för kommun- och landstingspolitikerna har ökat därefter eftersom frågorna har ställts på olika sätt i de olika enkätundersökningarna.

Arbetsbördan skiljer sig däremot mellan olika förtroendevalda. Det är särskilt de förtroendevalda på högre nivå såsom kommun- och landstingstyrelsens ordförande som lägger ner mycket tid på uppdraget. Enligt en enkät som presenteras i Olle Folkes och Johanna Ricknes underlagsrapport till utredningen lägger nästan var tredje ordförande ner mer än 60 timmar i veckan på politiskt arbete. Mer än 80 procent lägger ner mer än 40 timmar i veckan. Även vice ordföranden lägger ner mer än 40 timmar i veckan på sitt förtroendeuppdrag.16 Tidigare studier har också beskrivit uppdraget som kommunstyrelsens ordförande som gränslöst.17 Detta kan jämföras med riksdagsledamöterna som i snitt lägger ner mer än 50 timmar i veckan på riksdagsarbetet.18 Samtidigt ger arvoderingen en möjlighet till ett heltidsengagemang medan fritidspolitikerna måste kombinera uppdraget med ett arbetsliv.

Mötestider och möteskulturer

En betydelsefull faktor för förtroendeuppdragets villkor är frågor om när möten läggs, hur länge de varar och själva möteskulturen. En försvårande omständighet för flera politiskt aktiva är att mötena ofta förläggs till kvällstid. Det försvårar särskilt för de som har hemmavarande barn. Samtidigt innebär möten som förläggs under dagtid att det blir svårare för de som måste begära ledigt från arbetet. Även om förtroendevalda har rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst vittnar flera förtroendevalda som vi intervjuat om att det är svårt att få acceptans för ledighet från arbetet. Detta gäller särskilt personer som arbetar inom privat sektor. Följaktligen

16 Folke &, Rickne, 2015. 17SOU 2001:48. 18 Riksdagen i en ny tid, 2005/2006: RS3.

är det en majoritet av de förtroendevalda som är anställda i offentlig sektor.

Enligt en enkät som redogörs i Folkes och Ricknes underlagsrapport hålls möten med kommunstyrelsen och nämnder mestadels på dagtid, medan i 80 procent av kommunerna hålls kommunfullmäktigesammanträdena på kvällstid.19 Möten med partigruppen, såsom förmöten inför kommunfullmäktige, sker främst på kvällstid. Enligt enkäten är det inte ovanligt att möten som hålls på kvällstid drar ut till sent på natten. I några fall har kommunerna eller partierna bestämda sluttider för kvällsmötena. Det är cirka 40 procent av kommunerna som har sluttider för kommunfullmäktigesammanträden, medan nära 20 procent av partigrupperna har bestämda sluttider för sina möten. Sluttiderna är i regel sena och det är mycket ovanligt att ha en sluttid före klockan 22.00. Nästan en tredjedel avbryter inte mötena förrän vid midnatt. Enligt vår enkät var det enbart fem procent av kommunerna och landstingen som uppgav att de antagit en policy för när möten ska förläggas för att underlätta deltagandet för förtroendevalda med förvärvsarbete eller hemmavarande barn.

Sena möten innebär att flera fullmäktigeledamöter måste lägga en betydande andel av sina kvällar för att fullgöra uppdragen. De flesta ordförandena uppger också att de lägger mer än tio timmars kvällsarbete i veckan, och för många är kvällsarbetet mer omfattande än så.20 För att underlätta att delta i möten ändrades kommunallagen från den 1 februari 2014 så att det blev möjligt för förtroendevalda att delta i beslutsfattande på distans i kommun- och landstingsnämnder (6 kap. 32 § KL). Det finns även möjlighet att delta på distans på fullmäktigemöten (5 kap. 38 a § KL). Möjligheten att delta på distans kan underlätta uppdraget för förtroendevalda med vissa typer av funktionsnedsättning, för förtroendevalda som är boende i glesbygd och för förtroendevalda med hemmavarande barn. Enligt vår enkät har enbart fyra procent av kommunerna och landstingen fattat beslut för att möjliggöra ett beslutsfattande på distans.

19 Folke & Rickne, 2015. 20 ibid.

Mötesdeltagande bland förtroendevalda med barn i behov av tillsyn

Förtroendevalda med barn som är i behov av tillsyn har enligt kommunallagen en rätt till skälig ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina uppdrag (4 kap. 12 b § KL). I princip avses barn under tolv år. Bestämmelsen gäller inte för barntillsyn som kan tillgodoses inom den ordinarie barnomsorg som den förtroendevalde anlitar.21 Syftet med ersättningen är att göra det möjligt för förtroendevalda att kombinera förtroendeuppdraget med familjeliv.

Det är dock ytterst ovanligt att förtroendevalda begär ersättning för barnpassning. Enligt vår enkät uppger 82 procent av kommunerna och landstingen att de aldrig eller mycket sällan har betalat ut sådan ersättning, och ytterligare 13 procent menar att det sker sällan. Enbart två kommuner uppger att det är relativt vanligt förekommande att de betalar ut ersättning till förtroendevalda för barntillsyn. De samråd som vi har haft visar dessutom att ersättningsnivåerna skiljer sig kraftigt mellan olika kommuner och landsting. En del kommuner och landsting tillämpar dessutom schablonersättningar som inte fullt ut täcker kostnaderna för barntillsynen. En likande bild framkommer i Folkes och Ricknes rapport. Enligt deras studie är det enbart fyra procent av kommunerna som har videorum/lekrum i anslutning till sina möteslokaler medan hälften har ett skötrum. Enligt denna undersökning förekommer det att de förtroendevalda tar med små barn till möten med fullmäktige, kommunstyrelsen eller nämnder. De flesta anser dock att små barn inte är lämpliga mötesdeltagare. Den sociala acceptansen för barn på möten är betydligt större på partimöten och fullmäktigesammanträden än de är på möten med nämnd eller styrelsen.

21Prop. 2001/02:80, s. 140.

8.3. Överväganden och förslag om förtroendevaldas villkor

Sammanfattande analys: Den kommunala politikens villkor har

förändrats under senare år. Det är färre personer som är engagerade som förtroendevalda samtidigt som uppdragen har blivit mer krävande. Dessa omständigheter påverkar vem som väljer att engagera sig politiskt. Åtgärder bör tas för att anpassa förtroendeuppdragen till de omständigheter som råder i det moderna samhället.

Allt färre är engagerade som förtroendevalda. Antalet nämnder och uppdrag har minskat, och uppdragen har samtidigt koncentrerats till ett mindre antal förtroendevalda. Uppdragskoncentrationen ökar särskilt bland de med flera förtroendeuppdrag. Sammanfattningsvis sker en elitisering av den kommunala politiken, dvs. att inflytandet utövas av en allt mindre skara av ledande förtroendevalda.

Det finns vidare mycket som tyder på att flera av förtroendeuppdragen har blivit mer betungande. De politiska besluten är i sig mer komplexa. Beslutsgången sker i ett snabbare tempo. Dessutom har politikerrollen blivit mer krävande genom politikens medialisering. Var tredje förtroendevald ägnar mer än 30 timmar i månaden åt det politiska uppdraget, men det är knappt en av tio som utför sitt uppdrag på heltid. Det kommunala förtroendeuppdraget kräver därför stora personliga uppoffringar, vilket innebär att arbets- och familjeliv kan bli lidande. Dessa omständigheter påverkar vem som väljer att engagera sig politiskt. Antalet förtroendevalda som lämnar sina uppdrag i förtid är också högt, särskilt bland unga.

Mot denna bakgrund anser vi att åtgärder måste genomföras för att anpassa villkoren för förtroendeuppdragen så att det går att ägna sig åt förtroendeuppdrag i kommun och landsting och samtidigt ha tid till heltidsarbete och familjeliv. Det är också viktigt att antalet förtroendeuppdrag liksom antalet nämnder inte minskar ytterligare. Att det finns ett stort antal mindre betungande förtroendeuppdrag har betydelse för att fler individer ska kunna prova på ett politiskt engagemang och skolas in i det politiska arbetet. Åtgärder bör också vidtas för att de förtroendevalda ska kunna utöva sina uppdrag under trygga och säkra former.

8.3.1. Värdet av ett stort antal förtroendevalda

Utredningens bedömning: Antalet förtroendeuppdrag i kom-

muner och landsting bör inte minska ytterligare. Det är betydelsefullt att kommuner och landsting behåller en nämndstruktur som ger möjlighet för oerfarna förtroendevalda att skolas in i politiken.

Under de senaste 30 åren har ungefär var fjärde kommunal nämnd försvunnit. Specialiserade nämnder har omvandlats till nämnder med allt fler generella uppdrag medan verksamhetsnämnderna, de geografiska nämnderna, kommun- och stadsdelsnämnderna, har blivit färre. Totalt sett har antalet förtroendevalda minskat och antalet invånare som varje förtroendevald representerar har ökat.

I Demokratiutredningen som pågick mellan 1997 och 2000 uttrycktes oro över att antalet politiska förtroendeuppdrag hade sjunkit. Enligt utredningen var det viktigt att öka antalet förtroendeuppdrag och sprida dessa på fler individer för att motverka det maktmissbruk som kan följa av ett långvarigt maktinnehav. Även Kommundemokratikommittén uttryckte i sitt slutbetänkande Att vara med på riktigt (SOU 2001:48) att det fanns ett egenvärde i att många är politiskt aktiva. Kommittén ansåg att förutsättningarna för både god åsikts- och social representativitet blev bättre om fler personer hade ett förtroendeuppdrag. Ju större antal förtroendevalda, desto större sannolikhet att alla olika perspektiv i samhället blir representerade. Ett stort antal förtroendevalda kan också ge bättre förutsättningar för personliga kontakter mellan förtroendevalda och medborgare. Därmed kan förståelsen för politikens villkor öka i samhället. Vidare menade kommittén att uppdragen i sig blir mindre tidskrävande med ett stort antal förtroendevalda och att det blir en mindre koncentration av uppdrag hos ett fåtal personer.

I den proposition som följde på ovan nämnda utredningar, Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80), fastslogs som ett mål att en ökad andel av medborgarna skulle ha ett politiskt förtroendeuppdrag. Som ett första delmål skulle antalet förtroendevalda i kommuner och landsting öka med 10 000 fram till 2010. Under tidsperioden minskade dock antalet förtroendevalda i kommuner och landsting med drygt 6 000.

Vi anser att de argument för ett stort antal förtroendevalda som fördes fram i de tidigare utredningarna är relevanta än i dag. Det finns ett särskilt värde av att det finns ett stort antal uppdrag i kommun- och landstingspolitiken. Det ger bättre förutsättningar för en god åsikts- och social representativitet och det skapar bättre förutsättningar för att fler individer ska få erfarenhet av politik. De mindre ansvarsfulla förtroendeuppdragen, t.ex. ersättarposter, är särskilt viktiga för inskolningen av personer som är nya i politiken. Sådana poster ger dem möjlighet att lära sig hantverket i den lokala politiken. Vi anser dock att det inte är rimligt eller lämpligt att sätta upp ett mål om ett ökat antal förtroendeuppdrag, men vi menar att det är viktigt att antalet uppdrag inte minskar ytterligare. Det är därför betydelsefullt att kommuner och landsting när de ser över sin politiska organisation värnar en nämndstruktur med olika krävande uppdrag och att sådana uppdrag som ger goda möjligheter för oerfarna förtroendevalda att skolas in i politiken behålls.

8.3.2. Försök med direktval till geografiska nämnder

Utredningens bedömning: För att stimulera det demokratiska

deltagandet på lokal nivå kan kommuner genomföra försök med direktval till ett begränsat antal platser i en geografisk nämnd. Regeringen bör se till att eventuell försöksverksamhet följs upp och utvärderas.

Kommuner har enligt kommunallagen en möjlighet att införa geografiska nämnder, såsom kommun- eller stadsdelsnämnd. Efter en inledande expansiv period har antalet kommuner med någon form av geografisk nämndorganisation varierat. År 2015 hade elva svenska kommuner någon form av stads- eller kommundelsnämnder. Fyra av dessa är kommuner med heltäckande system, medan resterande har någon form av delvis täckande organisation. De geografiska nämnderna ansvarar över frågor vars beredning med fördel kan ske på en lokal nivå såsom omsorg, kultur- och fritidsfrågor samt samhällsplanering. Dessa nämnder har ansetts kunna ge ökade kontaktytor mellan politiker och medborgare, stärka förtroendet för den lokala politiken och ge effektivitetsvinster genom nämnd-

politikernas närhet till verksamheterna samt anpassa servicen till lokala behov.22

Utvärderingar av de geografiska nämnderna har dock visat att kommun- och stadsdelsnämnderna varit mer framgångsrika ur effektivitetssynpunkt och utifrån politisk styrning än att de ökat det medborgerliga deltagandet. Kontakten mellan väljare och förtroendevalda har inte ökat nämnvärt och kommuninvånarna har visat ett lågt intresse för verksamheten. Enligt en utvärdering av Folke Johansson, som gjordes inom ramen för Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48), har kommundelsnämnderna inte infriat förhoppningarna om en bättre kontakt mellan väljare och förtroendevalda. Däremot har de haft positiva demokratiska effekter när det gäller antalet förtroendevalda och för det lokala partiarbetet.

Under senare år har antalet geografiska nämnder minskat. Samtliga fyra kommuner som i nuläget har en heltäckande nämndorganisation har under 2000-talet reformerat systemet och infört färre och större geografiska nämnder. Flertalet kommuner som tidigare har haft delvis täckande organisationer har på senare år frångått dessa. De skäl som anförts för reformerna är vikten av likvärdighet och enhetlig service i hela kommunen, minskad administration och att nämndpolitikerna inte alltid haft en lokal förankring.

Eftersom kommun- och stadsdelsnämnder kan skapa ett incitament för de förtroendevalda att lyssna på invånarna och förbättra samspelet mellan väljare och valda, har vi utrett frågan och genomfört en intervjustudie av ett antal nämndledamöter.23 De nämndordförande som utredningen intervjuat framhåller flera positiva aspekter med stads- och kommundelsnämnderna. Nämndordföranden från både stora och mindre städer beskriver sig själva och nämnderna som länkar mellan invånarna och den centrala politiken i staden. Genom principen om att nämndledamöterna i största möjliga utsträckning själva ska bo i det område som de representerar finns det en lokalkännedom som gör det möjligt att bevaka och driva på den centrala politiken i frågor som är viktiga lokalt. Nämndstrukturen uppges medverka till att diskussionen om politik på stads- eller kommundelsnämndsnivå fördjupas. Kunskapen

22SOU 1998:155. 23 Sammanlagt sju nämndordföranden besvarade i februari 2015 frågor om sin uppfattning gällande den geografiska närhetsaspekten och om direktval av nämndledamöterna.

om lokala förutsättningar, utmaningar och problem kanaliseras dessutom på ett naturligt sätt. Närhetsaspekten i kombination med kännedomen om den kommunala förvaltningens villkor gör nämndpolitikern till ansvarig för att lotsa invånarnas frågor, synpunkter och problem på detaljnivå till rätt plats i förvaltningen, och samtidigt stå som garant för att dessa synpunkter också får återkoppling. Vidare beskrivs länken mellan invånarna och det centrala som att det behöver finnas synliga aktörer i den kommunala förvaltningen som talar om den kommunala politiken på ett sätt så att folk förstår.

Tillsättningen av nämndledamöter

I dagsläget tillsätts nämndledamöter av fullmäktige och utses normalt proportionellt i enlighet med mandatfördelningen i fullmäktige. Det innebär att nämnderna är sammansatta av ledamöter som är indirekt valda och inte alltid har en direkt koppling till det område där de verkar. I några få kommuner finns dock geografiska nämnder som tillsätter ledamöterna genom lokalval. De lokala valen är inte formellt reglerade i kommunallagen, men är möjliga att genomföra genom beslut av fullmäktige. Det innebär att personer som inte är partipolitiskt anknutna kan utses till nämnderna. Nämnden kan få ansvar över vissa lokala frågor och även få budgetanslag. Direktvalda geografiska nämnder har framför allt etablerats i mindre orter och glesbygd, däribland Svågadalsnämnden i Hudiksvalls kommun, Kall i Åre kommun och Kosternämnden i Strömstads kommun.

Frågan om geografiska nämnder som tillsätts genom lokalval utreddes av Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30) som föreslog att kommunallagens regler om proportionella val inte ska vara tillämpliga på nämnder vars ledamöter inte tillsätts på partipolitisk grund (5 kap. 46 § 3 st KL). Genom förändringen kan inte en minoritet i fullmäktige förhindra tillsättande av ledamöter i geografiska nämnder som utsetts genom direktval.

Direktvalda geografiska nämnder som ett sätt att utveckla demokratin

Utredningen anser att direktvalda geografiska nämnder kan vara en metod för att utveckla den lokala demokratin i de fall som de boende i områdena får större inflytande över nämndens utformning. I dag är dessa enbart förekommande i glesbygden, men direktvalda nämnder skulle även kunna användas för att utveckla den lokala demokratin i storstadsområden som har ett lågt valdeltagande och där färre engagerar sig partipolitiskt. Mot bakgrund av att personer som inte är partipolitiskt anknutna kan tillsättas i nämnderna kan de stimulera ett demokratiskt engagemang på lokal nivå och ge lokalsamhället en möjlighet att ta ansvar över sina egna angelägenheter.

I intervjuerna med nämndordförandena har vi även ställt frågor om direktvalda nämnder. De nämndordförande som utredningen intervjuat är däremot skeptiska till ett direktvalsförfarande. Det skulle kunna leda till minskad partirepresentation, risk för motstridig politik mellan lokal och central nivå och att en framröstad nämnd med annorlunda politisk färg än den centrala majoriteten ändå måste styra med fullmäktiges budget. Direktval kan också leda till minskad helhetssyn och ökad populism.

Vår sammantagna analys visar också att det inte är lämpligt att införa direktvalda nämnder annat än i landsbygden där nämnderna kan vara ett sätt för lokalsamhället att ta ansvar för angelägenheter som rör invånarna direkt. I större städer kan direktvalda nämnder skapa problem när det gäller ansvarsfördelningen mellan nämnden och kommunen i övrigt och medföra att kommunerna blir mer svårstyrda. Direktval kan leda till att den kommunala servicen blir mindre jämlik.

Vi anser däremot att det finns skäl för kommunerna att, i form av en försöksverksamhet, tillåta att ett begränsat antal mandat i nämnderna tillsätts direkt av väljarna. Kandidater som ställer upp i sådana direktval behöver inte vara partipolitiskt anslutna. Genom att tillåta att några mandat väljs direkt kan lokalsamhället bli mer engagerat i nämndens verksamhet och i politiken i allmänhet. Det skulle kunna vara en metod att stimulera ett politiskt engagemang i områden där det är få invånare som är medlemmar i ett parti och där valdeltagandet är lågt. Det kan vara en väg in för grupper som annars står långt ifrån politiken.

Rådande bestämmelser i kommunallagen om att proportionella val inte ska vara tillämpliga på nämnder vars ledamöter inte tillsätts på partipolitisk grund gör det möjligt för en kommun att anordna direktval till några av platserna i en geografisk nämnd, förutsatt att fullmäktige fattar ett beslut om detta. Sådant beslut ska fattas när nämnden inrättas (5 kap. 46 § 3 st KL). Försök med att tillåta direktval till ett begränsat antal platser i en kommun- eller stadsdelsnämnd ska ses som en försöksverksamhet för att stimulera det politiska deltagandet lokalt. I det fall kommuner genomför sådana försök bör regeringen överväga att ge stöd till en uppföljning och utvärdering av dessa.

8.3.3. Underlätta för förtroendevalda att fullgöra sina förtroendeuppdrag

Utredningens bedömning: Kommuner och landsting bör under-

lätta för förtroendevalda att fullgöra sina uppdrag vid sidan av heltidsarbete eller hem- och familjesysslor.

Det är svårt för många förtroendevalda att kombinera förtroendeuppdraget med en heltidssysselsättning och med hem- och familjesysslor. Vi anser att kommunerna och landstingen aktivt bör arbeta för att underlätta för fritidspolitiker att utföra sina uppdrag. Detta kan ske genom åtgärder som underlättar deltagandet vid möten. Tjänstemännen vid kommunerna och landstingen bör t.ex. arbeta för att underlag till de förtroendevalda är språkligt tillgängliga och begripliga. Kommunerna och landstingen kan i dialog med de politiska partierna i fullmäktige också utarbeta rekommendationer för hur möten kan hållas kortare och effektivare. Det kan finnas anledning att tillämpa stopptider för kvällsmöten. Flera förtroendevalda har i samråd och intervjuer framfört att det finns fördelar med att möten sker på dagtid. Vi anser dock att det inte är lämpligt att utfärda rekommendationer om när möten bör förläggas eftersom olika förtroendevalda har olika förutsättningar att vara lediga från arbete. Det gäller även för förtroendevalda som studerar och som inte kan vara borta från undervisning.

Utredningens översyn visar att det är ytterst få kommuner och landsting som har gjort det möjligt för förtroendevalda att delta i

fullmäktige- eller nämndmöten på distans. Vi anser att kommunerna och landstingen aktivt bör verka för att ta tillvara ny sammanträdesteknik. Det skulle särskilt kunna underlätta för förtroendevalda med en funktionsnedsättning, för förtroendevalda boende i glesbygd liksom för förtroendevalda med små barn. Den digitala tekniken kan dock inte användas vid alla typer av möten och det finns t.ex. begräsningar vid möten där det råder sekretess.

8.3.4. Underlätta för förtroendevalda med barn i behov av tillsyn

Utredningens bedömning: Kommuner och landsting kan under-

lätta för förtroendevalda med barn i behov av tillsyn genom att besluta om mer generösa regler för förskola och barnomsorg.

Det finns svårigheter i att kombinera ett föräldraskap och ett politiskt förtroendeuppdrag. Var fjärde förtroendevald med barn under sex år lämnade sitt uppdrag innan mandatperiodens slut. Kvinnor med små barn hoppade av i betydligt högre utsträckning än män liksom kvinnor som fick barn under mandatperioden 2010– 2014.

Förtroendevalda med barn i behov av tillsyn har rätt till ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina uppdrag (för mer om ersättningsrätten se avsnitt 8.2.3). Det är dock över 80 procent av kommunerna och landstingen som aldrig eller mycket sällan har betalat ut sådan ersättning, och ytterligare 13 procent menar att det sker sällan. Det är få förtroendevalda som begär ersättning för barntillsyn och sammantaget verkar inte en ersättningsrätt ha stor betydelse för denna grupp förtroendevalda. Det finns emellertid inte skäl att ändra bestämmelserna eller att utfärda rekommendationer om ersättningsnivåerna.

En åtgärd som skulle kunna vara värdefull för förtroendevalda med barn under sex år, och i synnerhet för förtroendevalda som är föräldralediga, är att ändra på bestämmelserna om rätt till förskola respektive barnomsorg. När det gäller möjligheten och omfattningen av att ha barn i förskolan har de flesta kommuner begräsningar som är satta till föräldrarnas arbetstider. Föräldralediga eller arbetslösa har begränsad rätt till barnomsorg. Kommunerna kan dock besluta

om mer generösa regler i detta avseende. En möjlighet är att ge förtroendevalda med barn under sex år rätt att ha sina barn i förskola under möten eller att jämställa mötestid med arbetstid. Detta skulle även kunna gälla för s.k. nattis, som finns i några få kommuner.

En ytterligare möjlighet är att arrangera barntillsyn i samband med fullmäktigesammanträde då flera ledamöter kan vara i behov av detta, eller att se till att det finns skötrum och lekrum tillgängliga i samband med möten av olika slag.

8.3.5. Rätt att behålla uppdrag som fullmäktigeledamot trots flytt

Utredningens förslag: Utöka möjligheten att behålla ett upp-

drag trots flytt från kommunen eller landstinget till att också omfatta fullmäktigeledamot. Om en förtroendevald upphör att vara valbar, ska uppdraget upphöra vid nästa fullmäktigesammanträde, om inte fullmäktige beslutar att den förtroendevalde får ha kvar sina uppdrag under återstoden av mandattiden.

Flytt från kommunen eller landstinget är den vanligaste anledningen till avhopp innan mandatperioden är slut. Av de unga förtroendevalda under 29 år som lämnat sina uppdrag uppger 57 procent flytt från kommunen som orsak.24 Detta kan förklaras av att unga är mer rörliga då de ännu inte börjat studera eller etablerat sig på arbetsmarknaden. Det är också vanligt, särskilt i Stockholm och Göteborg, att unga flyttar mellan olika grannkommuner. Sammanlagt beror nära var tredje avhopp på flytt från kommunen.

Huvudregeln enligt 4 kap. 8 § KL är att om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Valbarhetskriterierna är villkor för rätten att inneha uppdraget under mandatperioden. Om någon efter valet flyttar från kommunen och blir folkbokförd i en annan kommun upphör personen att vara valbar och är då skyldig att avgå. Obehörigheten inträder automatiskt.25Den förtroendevalde ska själv anmäla detta till fullmäktiges ord-

24 SCB, 2015a. 25 Dalman m.fl., 2012, s. 288 f.

förande.26 Efter en sådan anmälan utses en ny förtroendevald, antingen genom att länsstyrelsen anger vem som står på tur (enligt reglerna i vallagen) eller av fullmäktige, om det gäller sådan förtroendevald som väljs av fullmäktige (6 kap. 14 § och 9 kap. 3 § KL). Fullmäktige får dock besluta att en sådan förtroendevald som är vald av fullmäktige får ha kvar sitt uppdrag under återstoden av mandattiden (4 kap. 8 § KL). Denna undantagsregel är endast tillämplig på sådana förtroendevalda som utses av fullmäktige, dvs. förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer. För att ha kvar uppdraget måste den enskilde själv begära att få behålla sitt uppdrag. Syftet med regeln är att den som under en begränsad period är bosatt och folkbokförd på annan ort, exempelvis för studier, ska kunna ges möjlighet att stanna kvar på sina uppdrag under återstoden av mandattiden. Det är fullmäktige som avgör om den förtroendevalde ska få behålla sina uppdrag utifrån en helhetsbedömning i varje enskilt fall. Fullmäktige kan i denna bedömning väga in om den förtroendevalde avser att flytta tillbaka till hemkommunen när studier eller motsvarande är slutförda. Den förtroendevalde ska ha för avsikt, och reella möjligheter, att delta i sammanträdena i det organ i vilket hen behåller sitt uppdrag.27

Det är alltså endast förtroendevalda i nämnder och fullmäktigeberedningar samt revisorer som kan ges denna möjlighet av fullmäktige. Däremot gäller undantaget inte ledamöter i fullmäktige, som är utsedda direkt av väljarna i de kommunala valen. Att ge fullmäktige möjlighet att besluta om dispens från valbarhetskravet för fullmäktigeledamöter skulle enligt förarbetena strida mot väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter.28

Nuvarande reglering infördes delvis i syfte att motverka avhopp. Enligt utredningens enkät var det enbart tio procent av kommunerna och landstingen som fattade några sådana dispensbeslut under mandatperioden 2010–2014. En anledning till att det var få sådana beslut kan bero på att en stor del av dem som flyttade också var folkvalda och därmed var tvungna att lämna uppdraget som ledamot i fullmäktige. En ändring som skulle göra det möjligt med ett undantag även för fullmäktigeledamöter och som gäller fram till

26Prop. 1990/91:117, s. 167. 27Prop. 2001/02:80, s. 138. 28 ibid. s. 92.

mandatperiodens slut skulle enligt vår bedömning därför få större effekt på andelen avhopp.

Möjligheten att behålla ett uppdrag trots flytt bör också omfatta fullmäktigeledamöter

För att kunna behålla de unga i politiken anser vi att det är viktigt att en temporär flytt inte avbryter det politiska arbetet. Det finns alltid en risk att den unge inte kommer att ta upp sitt politiska engagemang igen efter ett avbrott. Vi anser därför att det ska vara möjligt att förena ett förtroendeuppdrag med studier eller arbete på annan ort. Denna möjlighet bör även fullmäktigeledamöter ha och inte bara de som valts av fullmäktige till olika förtroendeuppdrag. Mot bakgrund av att en flytt var orsaken till avhoppet för mer än hälften av alla unga som lämnade sina uppdrag under den senaste mandatperiod bedömer vi att en utökning av undantagsregeln skulle öka chanserna att behålla unga som förtroendevalda. Eftersom vårt förslag avser tiden fram till mandatperiodens slut innebär förslaget inte något avsteg från den nämnda principen om väljarnas exklusiva rätt att utse fullmäktigeledamöter. Fullmäktige fattar endast beslut om att de av väljarna utsedda fullmäktigeledamöterna ska få sitta kvar i fullmäktige trots en flytt från kommunen eller landstinget, inte att de ska ersättas med andra personer. Den som väljs till fullmäktigeledamot måste självklart vara valbar, men bör också kunna behålla sitt uppdrag trots flytt under mandatperioden eftersom denne alltjämt företräder de väljare som utsett ledamoten vid valet. Precis som i dag ska det vara fullmäktige som avgör om den förtroendevalde ska få behålla sina uppdrag utifrån en helhetsbedömning. I denna bedömning ska vägas in om den förtroendevalde avser att flytta tillbaka till hemkommunen när studier eller motsvarande slutförts. Vidare ska övervägas om den förtroendevalde har för avsikt, och reella möjligheter, att delta i fullmäktiges sammanträden. Att en förtroendevald har en annan bostadsort än den kommun eller det landsting som denne har uppdrag i behöver inte innebära ökade kostnader för kommunen. Av de lokala ersättningsbestämmelserna ska framgå vad som gäller om reseersättning, och dessa kan innebära att ersättning t.ex. enbart betalas ut för resor inom kommunen eller landstinget.

Av bestämmelsens lydelse framgår det att om en förtroendevald upphör att vara valbar, upphör också uppdraget genast. Fullmäktige får dock besluta att en förtroendevald får ha kvar sina uppdrag. Det innebär att fullmäktige måste ta aktiv ställning till frågan före den förtroendevalde flyttar från kommunen eller landstinget. När det gäller studier på annan ort får man ofta reda på att man kommit in på en utbildning relativt kort tid före studierna börjar och ofta under sommaren. När nästa fullmäktigesammanträde hålls händer det att de förtroendevalda redan flyttat till studieorten och blivit folkbokförda där och att de då inte längre uppfyller valbarhetsvillkoren. Det innebär att de enligt 4 kap. 8 § KL redan har förlorat sitt förtroendeuppdrag. I praktiken har fullmäktige inte haft möjlighet att behandla deras begäran om att de ska få behålla sitt förtroendeuppdrag eftersom det i många fall inte har hållits något fullmäktigesammanträde före deras flytt. Vi anser därför, i likhet med Utredningen om en kommunallag för framtiden (2015:24), att bestämmelsen i 4 kap. 8 § KL bör ändras så att de förtroendevalda som under en period flyttar till annan ort ska hinna få sin begäran om att de ska få behålla sitt förtroendeuppdrag behandlad av fullmäktige innan uppdraget upphör. En sådan möjlighet skulle kunna införas genom att bestämmelsen, i stället för att uppdraget inte ska upphöra genast, anger att uppdraget ska upphöra vid nästa fullmäktigesammanträde, om inte fullmäktige då beslutar att den förtroendevalde får ha kvar sitt upprag under återstoden av mandattiden. Vårt förslag är i denna del utformat såsom förslaget från Utredningen om en kommunallag för framtiden, vilket är under beredning. Till skillnad från den utredningens förslag gäller undantagsmöjligheten enligt vårt förslag lika för alla förtroendevalda, dvs. oavsett om de är folkvalda eller valda av fullmäktige. På samma sätt som gäller för den möjlighet till undantag som finns i dag förutsätts att den enskilde förtroendevalde själv begär att få ha kvar sitt uppdrag.

8.3.6. Introduktionsutbildning för nya förtroendevalda

Utredningens bedömning: För att tillförsäkra att nya förtro-

endevalda är förberedda inför sitt uppdrag kan kommuner och landsting erbjuda introduktionsutbildningar.

Det är viktigt att de nya förtroendevalda skolas in i det politiska arbetet. Genom att nya förtroendevalda får förståelse för förtroendeuppdraget kan avhoppen minska. Det kan också skapa bättre förutsättningar för förtroendevalda att utföra ett politiskt arbete och utöva inflytande. Enligt en rapport av forskarna Gissur Erlingsson, Mattias Fogelgren och Richard Öhrvall hade 55 procent av kandidaterna inför 2014 års val till kommunfullmäktige fått ett erbjudande om utbildning.29 Det är främst de politiska partierna som erbjuder sådana utbildningar, men flera kommuner och landsting erbjuder också kurser för de som blivit invalda, även om kurserna varierar i vilka områden som tas upp.30 SKL har också tagit fram utbildningsmaterial och erbjuder fortbildning liksom digitala utbildningar för förtroendevalda.

Även om de politiska partierna fortsatt har huvudansvaret för de förtroendevaldas introduktionsutbildningar anser vi att kommunerna och landstingen också bör erbjuda utbildning för att tillförsäkra att nya förtroendevalda får tillräckligt mycket information och kunskap för att kunna utföra sina uppdrag. Det kan t.ex. gälla formalia, ärendeberedning, ansvarsfördelning och delegation, offentlighet och sekretess samt jävsregler.

29 SKL, 2015b. 30SOU 2010:70.

8.3.7. Kommuner och landsting ska verka för en trygg och säker miljö för de förtroendevalda

Utredningens förslag:Kommunallagen ska innehålla en bestäm-

melse om att kommuner och landsting ska verka för att förtroendevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag under trygga och säkra former.

En stor andel av de förtroendevalda upplever sig vara i en utsatt position när de utför sina förtroendeuppdrag. Det är i synnerhet ett problem när förtroendevalda utsätts för hot, våld och trakasserier. Enligt Brottsförebyggande rådets (Brå) kartläggning utsattes en av fem förtroendevalda 2013 för hot, våld eller trakasserier.31 Varannan heltidspolitiker blev utsatt och majoriteten blev hotade eller trakasserade vid upprepade tillfällen. Kvinnor var utsatta i större utsträckning än män och även yngre och utrikes födda förtroendevalda var mer utsatta än äldre respektive svensk födda. Med tanke på att en av fyra uppger att de censurerat sig själva kan detta anses ha en effekt på demokratin.

Ett problem i sammanhanget är att det enbart var 17 procent av dem som upplevde sig som utsatta som anmälde detta till polisen. Enligt Brå kan den låga anmälningsbenägenheten bero på att vissa förtroendevalda upplever trakasserierna som en del av uppdraget samtidigt som många inte tror att en anmälan skulle leda till något. En större andel av de utsatta hade sökt hjälp från annat håll än hos de rättsvårdande myndigheterna. Av dem som fick stöd uppgav de flesta att de hade fått det från en annan förtroendevald eller från en anhörig. Endast var femte hade fått stöd från partiorganisationen eller kommunens eller landstingets säkerhetsansvarig. Att det är en så liten andel som får stöd från kommunen eller landstinget kan förklaras av att nära hälften av de förtroendevalda uppger att de inte känner till om kommunen eller landstinget har en säkerhetsansvarig.32

31 Brå, 2014. 32 ibid.

Behovet av ett förebyggande arbete

Lagföring för brott riktade mot förtroendevalda sker huvudsakligen på samma sätt som för brott som kan drabba privatpersoner. Att gärningen inte enbart varit riktad mot den förtroendevalde som enskild person, utan även mot det demokratiska system som denne företräder genom förtroendeuppdraget, är därmed sällan en uttrycklig del av ett åtal.33 Det finns dock förutsättningar att sätta fokus på att vad som har skett också kan ha varit ett angrepp på det demokratiska styrelseskicket, t.ex. genom att i gärningsbeskrivningen ange bakomliggande motiv och att målsäganden är förtroendevald. Vi har inte tagit ställning till om det föreligger ett behov av straffskärpningar, men vi anser att det behövs ett konkret utvecklingsarbete i praktiken. 34 Ett första steg är en ökad medvetenhet bland förtroendevalda, partiorganisationerna och i de politiska församlingarna kring hur man rapporterar och anmäler inträffade incidenter på ett sätt som lyfter fram möjliga kopplingar till uppdraget som förtroendevald.35 Det är likaså viktigt att polis och åklagare har rutiner för hur anmälningsupptagning ska ske för att effektivt utreda och lagföra brott mot förtroendevalda.36 SKL gjorde 2013 en kartläggning av kommunernas och landstingens arbete med att förebygga hot och våld mot förtroendevalda. Enligt denna är det 55 procent av kommunerna som uppger att det har förekommit hot eller trakasserier mot de förtroendevalda, medan 27 procent av kommunerna hade överhuvudtaget inte någon kännedom om det förekommit hot, våld eller trakasserier mot förtroendevalda. Kartläggningen visar också att över 60 procent av kommunerna och runt vart tredje landsting saknar en handlingsplan för att förebygga eller motverka hot och våld mot förtroendevalda. Enligt rapporten påverkar det otydliga arbetsmiljöansvaret de förtroendevaldas möjligheter att få stöd och hjälp om de utsätts för hot och våld.37Enligt SKL är det viktigt med handlingsplaner för att möjliggöra en mer systematiskt samverkan mellan kommuner, landsting, de politiska partierna och polisen för att reda ut vad varje part bör

33 Redovisning av uppdrag (Ju2014:A) att kartlägga och analysera domstolarnas bedömning av straffvärdet för brott som rör hot eller våld mot förtroendevalda, juni 2014. 34Prop. 2009/10:1, s. 59 f. 35 Brå, remissyttrande 2014-11-28, dnr 0276/14, (Ju2014/4250/D). 36 Se t.ex. kartläggningen av domstolarnas bedömning av straffvärdet, redovisad juni 2014. 37 SKL, 2014g.

göra för att både förebygga och hantera hot, våld och trakasserier. Flera kommuner och landsting har en säkerhetsansvarig som samverkar med partierna och polisen, men säkerhetsarbetet skiljer sig mellan olika kommuner och landsting.

År 2004 tillsattes en kommitté för att bl.a. undersöka vilket stöd och vilken hjälp som erbjuds förtroendevalda som blir utsatta för brott. Kommittén bedömde att det inom de politiska partierna, kommunerna, landstingen, polismyndigheten och åklagarmyndigheten bör finnas en kontaktperson som har det övergripande ansvaret för frågor om brott som riktas mot förtroendevalda på grund av uppdraget. Handlingsplaner borde, enligt kommittén, upprättas av de nämnda aktörerna.38 Mot bakgrund av den bild som ges i de kartläggningar som genomförts av Brå, åklagare och SKL verkar inte kommitténs rekommendationer ha lett till en påtaglig förändring av det förebyggande arbetet i kommunerna och landstingen. Vi anser därför att det finns skäl att överväga en reglering i kommunallagen till stöd för att ett konkret arbete sker lokalt.

Detta kan för det första innebära att samtliga kommuner och landsting utser en anställd som ska vara säkerhetsansvarig och som är kontaktperson för de förtroendevalda som utsätts för hot, våld och trakasserier. Kontaktpersonen ska kunna förmedla information och ge praktiskt stöd till förtroendevalda som utsätts, t.ex. i frågor om polisanmälan och rättegång, att förmedla kontakt för kurativt stöd eller informera om försäkringsersättning.

Kommunerna och landstingen bör också ansvara för förebyggande åtgärder, vilket kan omfatta utbildning, upprättande av handlingsplaner och rutiner för att hantera inträffade händelser. Kommunerna och landstingen bör också samverka med polismyndigheten och de politiska partierna som är representerade i fullmäktige när det kommer till otillbörlig påverkan och trakasserier mot förtroendevalda. Kommunerna och landstingen skulle också kunna hjälpa de politiska partierna lokalt när det gäller att hantera hot, skadegörelse och våld. Flera partier med små lokalorganisationer har i dag begränsad kapacitet att genomföra ett sådant arbete. Det är därför viktigt att partierna centralt arbetar med att stödja lokalorganisationerna i säkerhetsarbetet. SKL skulle kunna ha en

38SOU 2006:46, s. 259, s. 262 f.

stödfunktion för de kommuner och landsting som ännu inte utvecklat ett säkerhets- och trygghetsskapande arbete.

Kommuners och landstings ansvar att förebygga våld, hot eller trakasserier förtydligas

Det är viktigt att samtliga förtroendevalda får ett stöd i det fall de utsätts för våld, hot eller trakasserier och att de därmed kan känna sig trygga när de tar på sig och utför ett förtroendeuppdrag. Vi föreslår därför att det i kommunallagen ska införas en bestämmelse som anger att kommunerna och landstingen ska verka för att de förtroendevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag under trygga och säkra former. En regel ska enligt vår bedömning vara utformad på ett sätt som ger utrymme för att ett förebyggande arbete ska fungera lokalt, utifrån de förutsättningar som gäller i respektive kommun eller landsting. Det handlar om att utveckla det lokala säkerhets- och trygghetsskapande arbetet i kommuner och landsting, företrädesvis genom generellt verkande åtgärder. Det rör sig alltså om åtgärder som typiskt sett är avsedda att komma till nytta för en större krets och som underlättar samverkan mellan olika aktörer. Regeln är utformad som en målsättningsparagraf och innebär i likhet med t.ex. 4 kap. 33 § KL således inte ett krav på att vidta en viss specifik åtgärd riktad till en speciell person i ett enskilt fall. Genom en sådan bestämmelse blir det dock tydligt att kommuner och landsting har ett ansvar att verka för att våld, hot eller trakasserier förebyggs och att de ska bidra till att de förtroendevalda kan känna en trygghet när de utövar sina uppdrag.

För att minska de förtroendevaldas utsatthet är det också viktigt att de rättsvårdande myndigheterna får befogenheter och resurser att bättre motverka trakasserier. Det är särskilt viktigt att de hot som förmedlas över internet och sociala medier kan stävjas. Slutligen är det av betydelse att politiker gemensamt ser till undvika ett språkbruk som i sig kan skapa aggressivitet och grogrund för brott.

8.4. Förtroendevaldas rätt till ersättning och ledighet

8.4.1. Rätt till ersättning och ledighet för fritidspolitiker

Fritidspolitiker i kommuner och landsting har enligt kommunallagen rätt till ledighet från anställning och rätt till ersättning för inkomstbortfall. Syftet med dessa bestämmelser är att undanröja hinder och skäl till att personer väljer att avstå från att engagera sig i politiken eller hoppar av ett uppdrag på grund av sin ekonomiska situation. De gällande ersättningsbestämmelserna innehåller en obligatorisk del och en frivillig del. Den obligatoriska delen omfattar bestämmelser om rätt till den ledighet från anställning som behövs för att de förtroendevalda ska kunna fullgöra sina uppdrag och att de har rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget (4 kap. 11 och 12 §§ KL). Ledigheten omfattar tid för möten i kommunala organ, andra möten som är nödvändiga för uppdragen, resor till och från mötena och behövlig dygnsvila omedelbart före eller efter mötena. Därutöver har de förtroendevalda med barn under tolv år som har behov av tillsyn rätt till skälig ersättning för kostnader för barntillsyn som uppkommer när de fullgör sina uppdrag (4 kap. 12 b § KL). Förtroendevalda med funktionsnedsättning har en uttrycklig rätt till skälig ersättning för resekostnader som uppkommer när de fullgör sina uppdrag (4 kap. 12 a § KL). Fullmäktige ska besluta enligt vilka grunder ersättning ska betalas ut (4 kap. 13 § KL).

Den frivilliga delen reglerar att fullmäktige får besluta att förtroendevalda i skälig omfattning ska få ersättning för resekostnader och andra utgifter som uppkommer med anledning av uppdraget, utöver vad som följer av bestämmelserna i den obligatoriska delen, liksom arvode för det arbete som är förenat med uppdraget, pension och andra ekonomiska förmåner (4 kap. 14 § KL). Denna bestämmelse reglerar både fritidspolitikers och hel- och deltidsarvoderade förtroendevaldas ersättningar. När det gäller fritidspolitiker är principen att om fullmäktige beslutar att arvode ska betalas ut, ska arvodet bestämmas till lika belopp för lika uppdrag. Kompensation för inkomstbortfall ska däremot anpassas efter individens faktiska bortfall.

8.4.2. Ersättningsbestämmelser för inkomstbortfall

Samtliga fritidspolitiker har enligt kommunallagen rätt att begära ersättning för inkomstbortfall. Enligt vår översyn utbetalas ersättningen i de flesta kommuner och landsting mot redovisning av mötesnärvaro. I vissa kommuner och landsting betalas dock ersättningen ut med en maximigräns per dag.

De förtroendevalda har också en möjlighet att begära ersättning för förlorad pensions- och semesterförmån av förlorad arbetsinkomst. Sådana ersättningar betalas ut i ungefär 85 procent av alla kommuner och landsting. Enligt vår översyn sker utbetalningarna av dessa förmåner enligt olika principer och med olika nivåer i olika kommuner och landsting. I flera kommuner måste de förtroendevalda själva begära ersättning för sin förlorade pensionsförmån medan andra kommuner har valt att betala ut en schablonersättning årligen utan ansökan. I de flesta kommuner gäller en pensionsersättning på 4,5 procent av årslönen, men i några kommuner är den lägre.

Ett problem med ersättningarna och rätten till ledighet är att de är utformade utifrån förtroendevalda som har regelbundna arbetstider och ett vanligt förvärvsarbete. För vissa fritidspolitiker kan det vara svårt att styrka det faktiska inkomstbortfallet. Det gäller särskilt för egenföretagare. Det kan vara svårt att uppskatta hur långa mötena är och hur stor del av mötestiderna som inverkar på arbetet. Personer med oregelbundna arbetstider kan t.ex. påverkas av möten som inte sker i samband med arbetet. För personer som arbetar natt kan ett möte under dagen innebära utebliven dygnsvila. För dessa grupper kan schablonsersättningar förenkla uträkning av ersättning. Enligt SCB:s enkätstudie är det 48 procent av de förtroendevalda som tar emot schablonsersättning.39

Det kan också vara svårt att avgöra hur mycket tid som måste avsättas till mötesförberedelser. I några kommuner finns det en möjlighet att kräva ersättning för andra kostnader som uppkommit i samband med uppdraget, t.ex. inläsning och förberedelsearbete inför möten. Flera kommuner och landsting har i vår enkät angett att ersättningssystemet i sin helhet är komplicerat och att utbetalningarna tar mycket tid av den kommunala administrationen.

39 SCB, 2015a.

8.4.3. Mötesarvoden och reseersättningar

Kommunerna och landstingen kan enligt kommunallagen betala ut mötesarvoden och reseersättning. Arvodet betalas i regel ut efter mötesnärvaro och bestäms utefter mötets längd upp till ett visst antal timmar. Några få kommuner och landsting betalar en s.k. uppdragsersättning. Det innebär att de förtroendevalda får ett samlat arvode årligen för det politiska uppdraget. Arvodesnivån skiljer sig ofta mellan uppdrag och mellan olika kommuner och landsting. Sammanträdesarvodena varierar mellan cirka 200 kronor till cirka 700 kronor. Enligt SCB:s enkätstudie var det 44 procent av alla förtroendevalda som tog emot ersättning för resor till mötena.

Det är svårt att avgöra i vilken mån ersättningar och mötesarvoden verkligen inverkar på de förtroendevaldas förutsättningar att genomföra ett uppdrag. Det är betydelsefullt att det politiska engagemanget inte är så ekonomiskt betungande att det leder till att personer avstår från att engagera sig eller att ekonomiska resurser blir en faktor som påverkar vem som tar politiska förtroendeuppdrag. SCB har i sin studie av folkvaldas villkor i fullmäktige ställt frågor om ersättningsvillkoren på uppmaning av utredningen. Enligt SCB:s enkät är det enbart 26 procent av de förtroendevalda som uppger att ersättningen påverkar det politiska engagemanget. Det är runt hälften som anser att ersättningen är rimlig medan 40 procent menar att den är för låg. Det är en något större andel av de som hoppat av som anser att ersättningen är för låg.40

8.4.4. Fritidspolitiker som får socialförsäkringsrättsliga ersättningar, arbetslöshetsersättningar eller föräldrapenning

Föräldralediga fritidspolitiker som har kommunala uppdrag har inte någon rätt till föräldrapenning vid de tillfällen de fullgör sina kommunala uppdrag. Sedan den 1 juli 2002 omfattar fritidspolitikerns rätt till skälig ersättning för arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget också förlorad

40 SCB, 2015a.

föräldrapenning, socialförsäkringsrättsliga ersättningar och arbetslöshetsersättning.41

Fritidspolitiker som erhåller ersättning från arbetslöshetskassorna eller föräldrapenning kan uppleva svårigheter i samband med arvodes- eller ersättningsutbetalningar. I våra samråd med förtroendevalda har det framförts att det i vissa kommuner råder en oklarhet om huruvida inkomstbortfall ska betalas ut till förtroendevalda som redan erhåller en ersättning från det offentliga. Sjukskrivna som tar emot mötesarvode kan få problem när det gäller Försäkringskassans bedömning av arbetsförmågan. Mötesarvodena kan också påverka nivåerna för ersättningen och det har upplevts som ett hinder för det politiska engagemanget för t.ex. arbetslösa, sjukskrivna och föräldralediga.

Den parlamentariska Socialförsäkringsutredningen har analyserat de förtroendevaldas ställning i arbetslöshetsförsäkringen i relation till deltidsbegränsningen och konsekvenserna av att förtroendevalda hänförs till gruppen arbetstagare i alla delar av arbetslöshetsförsäkringen. På grundval av deras förslag, i delbetänkandet Pensionärers och förtroendevaldas ersättningsrätt i arbetslöshetsförsäkringen (SOU 2013:64), ska förtroendeuppdrag som i lag ger rätt till ledighet från anställning få en särställning i arbetslöshetsförsäkringen. Det innebär att den förtroendevalde får rätt att fortsätta att utföra sitt förtroendeuppdrag under arbetslöshetsperioden utan att det påverkar vare sig rätten till arbetslöshetsersättning eller ersättningens storlek. Tiden som förtroendevald blir s.a.s. överhoppningsbar. Eftersom förslaget för närvarande bereds av Regeringskansliet har vi valt att inte utreda dessa frågor närmare.

8.4.5. Bestämmelser om arvode, pension och andra ekonomiska förmåner för hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda

Traditionellt sett har de kommunala förtroendeuppdragen varit oavlönade. Kommunerna har haft möjlighet att betala ersättning för utgifter i samband med uppdragen, men det var först på 1920talet som det infördes ett system med avlönade borgarråd i

41 Dalman m.fl., 2012, s. 288 f.

Stockholms kommun.42 Med Stockholms kommun som förebild följde även andra stora kommuner och landsting efter och införde hel- eller deltidarvoden för förtroendevalda. På 1960-talet infördes också titeln kommunalråd.

Det var först den 1 februari 2014 som en bestämmelse infördes i kommunallagen som uttryckligen nämner begreppen kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd. Av 4 kap. 1 § tredje stycket KL framgår numera att en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska ha benämningen kommunalråd, landstingsråd eller oppositionsråd eller en annan benämning som fullmäktige bestämmer.

De obligatoriska ersättningsbestämmelserna som anges i 4 kap. 12–13 §§ KL gäller inte för förtroendevalda som har uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. Förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid har därför inte rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst, förlust av pensions- eller semesterförmåner, ersättning för resekostnader på grund av funktionsnedsättning samt ersättning för barntillsyn, men de kan enligt 4 kap. 14 § KL tillerkännas arvoden för det arbete som är förenat med uppdraget, kostnadsersättningar, pension och andra ekonomiska förmåner. Villkoren avgörs lokalt med stöd av 4 kap. 14 § KL. Enligt gällande bestämmelser är det upp till kommunerna och landstingen själva att besluta om att införa hel- eller deltidsarvoden, vilka uppdrag som ska arvoderas och vilka nivåer som gäller. I regel betalas arvodena ut till förtroendevalda som är politiskt verksamma under former som liknar ett förvärvsarbete. En sysselsättningsgrad på 40 procent av heltid har ansetts som en naturlig gräns. I praktiken är det dock upp till kommunerna och landstingen att själva bestämma gränsen.43Semesterlagen är inte tillämplig på förtroendevalda eftersom det rör sig om ett förtroendeuppdrag och inte om en anställning. Emellertid kan de förtroendevalda ges ledighet som motsvarar semester med bibehållet arvode.44

När det gäller förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid har de rätt till föräldrapenning eller

42 SKL, 2013a. 43 Se prop. 1982/83:97, s. 24 f, jfr Kammarrätten i Göteborg, dom den 15 juni 2015 (mål nr 151-15). 44 Dalman m.fl., 2012, s. 295.

sjukpenning om de uppfyller de kriterier som krävs för rätt till sjukpenninggrundande inkomst.

8.4.6. Omfattningen av hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda

Ett system med arvoderade förtroendevalda tog form under 1960- och 1970-talet. År 1974 fanns det hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda i cirka 200 kommuner. År 2011 var det enbart 21 av Sveriges 290 kommuner som saknade heltidsarvoderade förtroendevalda. Utvecklingen i landstingen motsvarar den i kommunerna och 2011 hade samtliga landsting heltidsarvoderade förtroendevalda.

Ökningen av antalet arvoderade förtroendevalda är mest framträdande bland de som är deltidsarvoderade. Gruppen har ökat från 143 år 1980 till över 300 år 1992 till att i dag överstiga 600. År 2011 var det 1 180 förtroendevalda som erhöll arvode för sina förtroendeuppdrag på kommunal nivå. Av dessa får 665 arvode på deltid. På landstingsnivå är det 262 arvoderade förtroendevalda, vilket motsvarar sex procent av de förtroendevalda i landstingen.45Enligt utredningens enkät var det 34 procent som uppgav att antalet deltidsarvoderade hade ökat och 14 procent angav att antalet hade minskat sedan 2006. Antalet politiska sekreterare i kommuner och landsting har ökat från 500 under mandatperioden 2010 till 2014 till 700 efter valet 2014. Det är en ökning med 40 procent. Politiska sekreterare finns i 17 av 20 landsting/regioner och i 43 kommuner.46

Enligt SCB:s sammanställning var det tre procent av samtliga förtroendevalda som 2011 var hel- eller deltidsarvoderade.47 Enligt Göteborgs universitets kommunpolitikerenkät uppfattade nio procent av fullmäktigeledamöterna sig som heltidspolitiker 2008 och ytterligare 18 procent som deltidspolitiker.48 Detta omfattar troligen förtroendevalda som också är avlönade som politiska sekreterare av kommunen eller landstingen, som är avlönade av sitt parti eller som har andra politiska anställningar.49

45 SCB, 2012d. 46 Dagens samhälle, 2015. 47 SCB, 2012d. 48 Gilljam, Karlsson & Sundell, 2010, s. 101. 49 SCB, 2015a.

En förklaring till att antalet arvoderade uppdrag ökar, som framförts i våra samråd med förtroendevalda, är att erbjudanden om arvoderade uppdrag har blivit en del av de partipolitiska förhandlingarna efter valen. Politiska partier som tillhör den politiska majoriteten försäkrar sig om ett stöd från mindre partier genom att erbjuda arvoderade uppdrag, såsom kommunalråds- eller oppositionsrådposter eller avlönade politiska sekreterartjänster. En annan tänkbar förklaring är att uppdragen i sig blivit mer arbetskrävande och att det därför uppstått ett behov av förtroendevalda som kan ägna en större del av sin tid åt uppdraget.

Arvodesnivåer

Det står kommunerna och landstingen fritt att bestämma nivån för de arvoden som utbetalas till hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda. De uppdrag som är arvoderade är i regel ordförande- och vice ordförandeposterna. Även fullmäktiges ordförande och vissa nämndordföranden kan erhålla hel- eller deltidsarvoden. Nivån på arvoden liksom de principer som nivåerna är satta efter skiljer sig mellan olika kommuner och landsting. Den vanligaste principen för arvodesnivåer är att sätta nivån till den ersättning som riksdagsledamöter erhåller. I flera kommuner får kommunstyrelseordföranden 110 procent av riksdagsarvodet medan andra kommuner sätter arvodet efter en viss andel av inkomstbasbeloppet. Några har fast angivna belopp. Till borgarråden i Stockholms kommun utgår ett arvode motsvarande 80 procent av statsrådsarvodet.

I regel varierar arvodesnivåerna efter kommunernas storlek. Skillnaderna mellan olika kommuner är emellertid stora. Enligt SCB var det genomsnittliga heltidsarvodet 2011 52 000 kronor per månad, men det varierade från drygt 23 000 till närmare 110 000 kronor. Enligt SCB:s beräkningar ökade också arvodesnivån med cirka 15 procent mellan 2007 och 2011, vilket översteg ökningstakten för den genomsnittliga förvärvsinkomsten i befolkningen över 20 år.50 När det gäller arvodet för kommunstyrelseordföranden var det 51 800 kronor i genomsnitt. Tidigare rekommendationer från Kommunförbundet (numera SKL) har angett att årslönen ska motsvara de högst be-

50 SCB, 2012d.

talda tjänstemännen i kommunen, men studier visar att tjänstemännens löner ligger högre och har ökat snabbare än kommunalrådens.51 Nivåerna för arvoden i landstingen var något högre än i kommunerna och låg 2011 i genomsnitt på 59 100 kronor. Även dessa varierade, från drygt 50 400 till 110 900 kronor.

Pensionsersättningar och omställningsstöd

Ett förtroendeuppdrag skiljer sig från ett anställningsförhållande genom att det inte finns ett anställningsavtal mellan kommunen eller landstinget och den förtroendevalde. De arvoderade förtroendevalda är i regel utsedda genom val i fullmäktige. Även om vissa förtroendevalda erhåller hel- eller deltidsarvoden är de inte anställda av kommunen eller landstinget. Som för förtroendevalda i övrigt ger uppdragen den förtroendevalde rätt till ledighet från sin anställning. Det är i övrigt fullmäktige i kommunen eller landstinget som beslutar om de villkor som ska gälla för de hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda, t.ex. avseende arvode och pension-, social- eller arbetsskadeförsäkringar. Det innebär att de arvoderade politikernas villkor skiljer sig från kommun till kommun och från landsting till landsting.

De flesta arvoderade politiker har en möjlighet att få omställningsstöd när de avgår. Enligt vår enkät erhåller mer än 90 procent av de heltidsarvoderade förtroendevalda pension och omställningsstöd medan drygt 60 procent av deltidsarvoderade förtroendevalda får det. SKL har tagit fram riktlinjer för pensionsersättningarna och omställningsstödet (PBF och PRF-KL), men kommunerna och landstingen är inte skyldiga att följa detta regelverk. Mot bakgrund av att omställningsstödet har kritiserats för att ha varit för frikostigt tog SKL under 2013 fram ett nytt omställningsstöd (OPF-KL) som gäller för förtroendevalda som tillträtt efter valet 2014 eller senare.

Enligt det tidigare regelverket hade de förtroendevalda som suttit tre mandatperioder rätt till ett omställningsstöd från det att de fyllt 50 år till att de uppnått pensionsålder. Ersättningen utbetalas om den avgående förtroendevalde inte hittar annan försörj-

51 Karlsson, 2006, s. 59.

ning, och saknar krav på ett aktivt arbetssökande. Enligt en kartläggning som Sveriges Radio gjorde 2011 betalde kommunerna ut cirka 70 miljoner kronor årligen till 700 f.d. förtroendevalda.52Enligt det nya systemet har avgående förtroendevalda rätt till omställningsstöd i tre år. Under de första två åren betalas ersättningen ut i nivå med det tidigare arvodet och under det tredje året sjunker omställningsstödet till 85 procent av detta. Den avgående förtroendevalde måste dessutom vara aktivt arbetssökande. Enligt vår enkät använde 40 procent av kommunerna och landstingen det nya systemet medan 53 procent använde de två systemen parallellt. Övriga hade egna bestämmelser eller använde enbart det gamla systemet för omställningsstöd.

8.4.7. Förtroendevaldas möjligheter till ledighet från uppdraget vid föräldra- eller sjukledighet

Kommunallagen innehåller inte några regler för hur förtroendevalda som inte kan utföra sitt uppdrag på grund av föräldra- eller sjukledighet kan vara lediga från sitt uppdrag. En förtroendevald som inte kan utföra sitt uppdrag måste i princip avsäga sig sitt uppdrag. Flera kommuner och landsting har däremot antagit regler som innebär att den förtroendevalde kan vara frånvarande från sitt uppdrag under en begränsad tid upp till en eller två månader. Därefter utgår arvodet till vice ordförande eller en ersättare. I några kommuner utgår en mindre del av arvodet under frånvaron.

Några kommuner har skapat överenskommelser som gör det möjligt för arvoderade förtroendevalda att vara lediga medan vikarier utses i deras ställe. Sådana överenskommelser finns enligt vår enkät i nära hälften av alla kommuner. I några kommuner löses detta genom en informell uppgörelse om att uppdraget utförs av en ersättare från samma parti. Som framgår av de här lösningarna saknas i kommunallagen även regler för att en ersättare ska kunna träda in under en förtroendevalds frånvaro under en längre tid. I vår enkät uppger var tredje kommun och landsting att de inte har antagit egna regler för hur arvoderade förtroendevalda ska kunna

52 http://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=83&artikel=4706449, 2011-08-21

vara lediga med anledning av föräldraledighet, sjukskrivning eller andra skäl.

Ersättares tjänstgöring

Kommunallagens regler om ersättare gör ingen skillnad mellan förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid, betydande del av heltid eller är fritidspolitiker. En skiljelinje finns däremot mellan om den förtroendevalde är folkvald (se 5 kap. 12–17 §§ KL) eller är vald av fullmäktige, och då om den förtroendevalde är utsedd vid ett proportionellt val eller inte(se 6 kap. 9, 10 och 14 §§ KL).

Ledamöter och ersättare i en nämnd och styrelse väljs av fullmäktige. Fullmäktige väljer bland ledamöterna en ordförande och en eller två vice ordförande (6 kap. 15 § KL). Det är i första hand sådana förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid som har behov av att få ledigt från sitt uppdrag vid föräldra- eller sjukledighet. Det är därmed främst reglerna om ersättare för förtroendevald som valts av fullmäktige som i detta sammanhang är av betydelse. Dessa kan i sin tur delas upp i två typiska fall; dels vad som gäller när en förtroendevald är förhindrad att inställa sig eller vidare delta i ett sammanträde, dels det fallet att en förtroendevald avgår.

Det vanliga, i alla fall historiskt sett, är att fullmäktiges val av ledamot eller ersättare i nämnd och styrelse sker med majoritetsbeslut, genom acklamation eller omröstning. Om en på det sättet vald ledamot senare under mandatperioden avgår, ska ett fyllnadsval ske (6 kap. 14 § första stycket KL). Fullmäktige väljer då en ny ledamot för återstoden av mandatperioden.

Om en viss andel av fullmäktiges ledamöter (en minoritet) vid valet begär det, ska valet av ledamöter och ersättare i bl.a. nämnder i stället för på det vanliga sättet ske enligt bestämmelserna i lagen (1992:339) om proportionellt valsätt (se 5 kap. 46 § KL). Om så sker kommer en fast turordning för ersättare att gälla för återstoden av mandatperioden. Om en avgående ledamot har utsetts vid ett proportionellt val inträder nämligen, i stället för att ett fyllnadsval sker, en ersättare i enlighet med den ordning för ersättarnas tjänstgöring som bestämts i samband med valet. Någon

ytterligare ersättare ska inte väljas. Inte heller kan fyllnadsval efter en ersättare som avgått ske.

I det fallet att en ledamot är förhindrad att delta vid ett visst tillfälle gäller, om ersättarna inte har valts proportionellt, att ersättarna tjänstgör i den turordning som fullmäktige har bestämt. Fullmäktige ska också i övrigt besluta om ersättarnas tjänstgöring i nämnderna och styrelsen (6 kap 9–10 §§ KL). Det är lämpligt att så långt möjligt försöka nå enhetliga regler för tjänstgöringen i både fullmäktige och nämnder. Reglerna i 5 kap. 12–17 §§ KL, som avser ersättares tjänstgöring i fullmäktige, är därför ofta förebild vid utformningen av föreskrifterna om ersättarnas tjänstgöring i nämnderna. Nämnda regler innebär att en ersättare normalt sett inte kan komma att tjänstgöra för en ledamot av ett annat parti. Något hinder för att besluta olika regler, t.ex. för olika nämnder, finns dock inte. Har val av ersättarna i stället skett proportionellt, ska de tjänstgöra enligt den turordning som gäller enligt lagen (1992:339) om proportionellt valsätt.

När det gäller ledamot av ett presidium anger 6 kap. 16 § KL att fullmäktige ska meddela föreskrifter om vem som ska fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordföranden kan tjänstgöra.

Ett antal ledamöter och ersättare i styrelse och nämnder lämnar vanligen sina uppdrag innan mandatperioden är till ända. Det betyder att om det inte går att ”fylla på” genom fyllnadsval kan ersättaren i vissa fall komma att vara av annan partitillhörighet än vad den avgående ledamoten var eller, om ersättarlistan är tom, att ingen kan inträda. Val enligt lagen om proportionellt valsätt kan alltså innebära att maktbalansen i styrelsen eller nämnden kan ändras och ytterst att det kan uppstå svårigheter att samla en beslutsför nämnd.

Ledighet från uppdraget som riksdagsledamot och statsråd

En riksdagsledamot kan efter ansökan få ledigt från sitt uppdrag. Om en ledamot får ledigt för en tid av minst en månad, ska ledamotens uppdrag utövas av en ersättare under den tid hen är ledig (5 kap. 3 § riksdagsordningen). Ansökan om ledighet prövas av talmannen om den gäller ledighet för sjukdom och föräldraledighet,

också om ledigheten avser en period om en månad eller längre (5 kap. 4 § riksdagsordningen).

Att erhålla ledighet från riksdagsuppdraget är ingen automatisk rättighet. Ledighet beviljas efter ansökan av ledamoten och efter prövning av talmannen i de fall det avser ledighet för sjukdom och föräldraledighet. Det ska föreligga skäl för ledigheten och dessa ska anges i ansökan. Vid laga förfall t.ex. sjukdom, bör ansökan beviljas. Partiell ledighet medges inte. I dag är föräldraledighet följt av sjukledighet det vanligaste skälet till ledighet.53 En ledamot som beviljats ledigt kan när som helst återta sin plats. Därmed upphör ersättarens uppdrag. Ledamoten kan däremot inte tillfälligt återta sin plats för att delta i till exempel ett sammanträde i kammaren eller i ett utskott. Vid beviljade ledigheter finns det speciella bestämmelser om avdrag på arvodet.54

När det gäller statsråd har Konstitutionsutskottet vid flera tillfällen konstaterat att ett statsråd inte är någon arbetstagare utan har ett uppdrag av en mycket speciell natur, och att ett statsråd i princip alltid förutsätts vara i tjänst, även om regeringsformen utgår från att statsministern och andra statsråd kan ha förfall att fullgöra sina uppgifter, t.ex. på grund av sjukdom eller ledighet. Mot bakgrund av statsrådsuppdragets särskilda natur anser utskottet fortfarande att frågan om statsrådens möjligheter att vara föräldralediga inte lämpar sig för en lagreglering. I stället bör regeringen praktiskt kunna lösa den situation som uppkommer vid ett statsråds behov av längre ledighet från fall till fall.55 I september 2015 tillsatte regeringen en särskild utredare som ska se över möjligheten för ett statsråd att vara ledig i samband med ett barns födsel eller adoption samt för tid därefter, i syfte att utöva sitt föräldraskap (Fi 2015:10).

53 Holmberg m.fl., 2012, s. 675 ff. 54 www.riksdagen.se, 2015-05-08 och lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för riksdagens ledamöter. 55 Bet. 2014/15:KU1 s. 52.

8.5. Övervägande och förslag om ersättningsbestämmelser och ledighet

Sammanfattande analys: Det är viktigt att de ersättnings-

bestämmelser som gäller inte upplevs som hinder för de förtroendevalda. Ersättning för inkomstbortfallet måste vara skäligt och täcka alla delar av inkomsten. Det finns anledning att anpassa den rättsliga regleringen för uppdragen till den faktiska samhällsutvecklingen. Det gäller inte minst möjligheten för förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid att vara sjuk- och föräldralediga.

8.5.1. Ersättning för inkomstbortfall ska omfatta hela inkomsten

Utredningens bedömning: Det är viktigt att kommunerna och

landstingen följer bestämmelserna om att de förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för den pension och de semesterförmåner som de förtroendevalda förlorar på grund av sina uppdrag.

Fullmäktige i samtliga kommuner och landsting bör fatta beslut i enlighet med 4 kap. 13 § KL att tillämpa schablonersättningar för bl.a. egenföretagare.

Ersättningen kan omfatta en viss del av den tid som en förtroendevald utför för att kommunicera med medborgare.

Av 4 kap. 12 § KL framgår att fritidspolitiker har rätt till skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Det innebär rätt till skälig ersättning för den arbetsinkomst samt de pensions- och semesterförmåner som de förlorar när de fullgör sina uppdrag. Det innebär också rätt till ersättning för förlorade socialförsäkringsrättsliga ersättningar, t.ex. arbetslöshetsersättning och föräldrapenning.56 Arvodet, enligt 4 kap. 14 § KL, till de förtroendevalda inkluderar inte ersättning för förlorad arbetsinkomst.57

56Prop. 2001/02:80, s. 139 och Dalman m.fl., 2012, s. 288 f. 57Prop. 1990/91:117, s. 69.

Vår översyn visar att några kommuner och landsting inte betalar ut skälig ersättning för pensions- och semesterförmåner som de förtroendevalda förlorar på grund av sina förtroendeuppdrag. Ersättningsnivåerna skiljer sig dessutom åt i olika kommuner och landsting. För att det inte ska råda några tveksamheter om att de förtroendevalda har rätt till skälig ersättning för förlorad inkomst vill vi här betona vikten av att kommuner och landsting uppmärksammar sin skyldighet att i ersättningen till de förtroendevalda också betala ut de pensions- och semesterförmåner som de förlorar på grund av sina uppdrag. Eftersom det redan framgår tydligt av förarbetena föreslår vi inte något förtydligande av lagrummet.

Kommunallagen anger att ersättningen ska vara ”skälig”. Det ankommer på kommunerna och landstingen själva att utifrån de lokala förutsättningarna bestämma om ersättningarna inom ramen för skälighetsnormen. Skälig ersättning innefattar emellertid både en minimigräns och en maximigräns för hur stor ersättningen kan vara.58 I vissa fall kan schablonmetoder för uträkning av ersättning accepteras för att inte systemet ska bli för administrativt betungande. Ersättningsbeloppet bör därmed kunna grundas på t.ex. den förtroendevaldes timlön enligt avtal, sjukpenninggrundande inkomst eller taxerad inkomst. Valet av beräkningsgrund har överlämnats åt fullmäktige.59 Enligt 4 kap. 13 § KL beslutar fullmäktige om grunderna för den ersättning som ska utgå enligt 4 kap. 12–12 b §§ KL. Vår översyn visar vidare att några kommuner och landsting tillämpar ett ersättningssystem som försvårar för personer med oregelbunden arbetstid, t.ex. egenföretagare och personer med nattarbete. För dessa personer kan det vara svårare att räkna ut det faktiska inkomstbortfallet. I dessa fall kan schablonersättningar vara en lösning som underlättar för den förtroendevalde utan att det innebär extra utgifter för kommunen eller landstinget. Vi anser därför att fullmäktige i samtliga kommuner och landsting bör fatta beslut i enlighet med 4 kap. 13 § KL om att tillämpa schablonersättningar för att underlätta för bl.a. egenföretagare.

58Prop. 1990/91:117,. s. 169, Prop. 2001/02:80, s. 139. 59Prop. 1990/91:117, s. 68 och s. 168 f., Prop. 2001/02:80, s. 88.

Ersättning för att kommunicera med medborgare

Förtroendevalda har enligt nuvarande regelverk möjlighet att få skälig ersättning för de arbetsinkomster och ekonomiska förmåner som de förlorar på grund av uppdraget. Uppdraget omfattar i första hand möten, men också inläsning och förberedelsearbete inför dessa. Flera kommuner och landsting betalar ut ersättning för sådan förberedelse. En viktig del av den förtroendevaldes uppdrag är att föra dialog med medborgare. Vi anser att fullmäktige bör utforma sitt ersättningssystem så att ersättning också utgår för en viss del av den tid som en förtroendevald utför för att kommunicera med medborgare. Genom att utforma ett sådant system skulle den förtroendevalda kunna få ersättning för förlorad arbetsinkomst för sådana insatser. Det kan handla om vad vi med en samlande beteckning benämnt som medborgardialoger (se kapitel 11) eller annat avgränsat arbete med en klar koppling till förtroendeuppdraget, i syfte att inhämta information och synpunkter från medborgare. Omfattningen av detta måste vara rimlig och bör bestämmas till ett visst antal timmar per år eller mandatperiod.

8.5.2. Förtroendevaldas möjlighet att vara föräldralediga eller sjukskrivna

Utredningens förslag: Fullmäktige får besluta att en förtroende-

vald som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid ska få vara ledig från sitt uppdrag under en tidsbegränsad period, dock högst ett år, för att vara föräldraledig. Detsamma gäller sådan förtroendevald som på grund av sjukdom har nedsatt arbetsförmåga.

Fullmäktige ska om ledighet beviljas besluta om hur lång tid ledigheten ska pågå och om arvode, pension och ekonomiska förmåner ska utgå under ledigheten.

Fullmäktige får utse en ersättare i nämnder och styrelse för den ledige under ledighetsperioden.

Trots att de hel- och deltidsarvoderade förtroendevalda spelar en viktig roll i kommun- och landstingspolitiken är deras funktion och roller inte reglerad i kommunallagen utöver att de ska benämnas

som kommunalråd, landstingsråd och oppositionsråd. Syftet med bestämmelsen är att förtydliga att dessa är förtroendevalda som fullgör sina uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. I detta avseende är lagen utformad utifrån att förtroendeuppdraget är en syssla som sker vid sidan av eller i stället för ett förvärvsarbete. I detta avsnitt benämns dessa som hel- och deltidsengagerade, eftersom inte arvoderingen i sig utan just uppdragets karaktär av att vara yrkespolitiker är av betydelse, också för våra överväganden. I ett modernt samhälle bör såväl unga och äldre som kvinnor och män ha möjlighet att engagera sig på heltid eller deltid i lokalpolitiken. För att få en bred politisk representation i våra kommuner och landsting krävs att samhället kan erbjuda de förtroendevalda sådana villkor att det blir attraktivt att vara hel- eller deltidsengagerad i politiken. Det bör finnas en ordning som möjliggör för en hel- eller deltidsengagerade förtroendevald att vara föräldraledig eller sjukskriven, vilket inkluderar möjligheten att efter ledigheten eller sjukskrivningen kunna återgå till sitt förtroendeuppdrag. Vi anser att bristen på reglering i detta avseende inte är rimlig. Det får bl.a. tydliga effekter på jämställdheten inom den kommunala politiken eftersom det försvårar för de hel- och deltidsengagerade förtroendevalda som vill vara föräldralediga. Enligt den underlagsrapport som Folke och Rickne har skrivit för utredningen utmärker sig kvinnliga kommunstyrelseordförande med högre skilsmässotal än män. De kvinnliga kommunstyrelseordförandena har dessutom mer sällan omyndiga eller små barn. Sammantaget visar deras rapport att det är särskilt svårt för kvinnor att ta tyngre politiska uppdrag. En reglering i detta avseende borde underlätta det politiska engagemanget då de förtroendevalda inte behöver försaka möjligheten att vara föräldralediga. Enligt vår mening bör det finnas möjlighet för en förtroendevald som fullgör sitt uppdrag på heltid att vara föräldraledig och sedan få återkomma till sitt uppdrag. Detsamma gäller om uppdraget fullgörs på betydande del av heltid. Det gäller i sak likaväl i den situationen att en sådan förtroendevald på grund av sjukdom har nedsatt arbetsförmåga och inte kan fullgöra sitt uppdrag under en längre tid. Då bör det finnas en möjlighet för denne att få vara ledig från sitt uppdrag för att sedan kunna komma tillbaka till sitt uppdrag när hen är arbetsför igen.

Vi anser därför att det uttryckligen ska framgå av kommunallagen att en förtroendevald som utför sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid efter prövning kan få ledigt från sitt uppdrag. Vid vår utformning av bestämmelsen har vi som förebild haft riksdagsordningens bestämmelse om att riksdagsledamöter efter ansökan kan få ledigt från sitt uppdrag. Vi anser att bestämmelsen inte ska vara utformad som en rättighet utan att det är lämpligt att fullmäktige tar ställning till om den förtroendevalde ska få vara ledig. Fullmäktige ska enligt vår mening samtidigt ta ställning till den förtroendevaldes begäran om hur länge denne vill vara ledig. En ansökan om föräldraledighet eller ledighet vid sjukdom bör i de flesta fall beviljas. Det bör krävas mycket speciella omständigheter för att en ansökan inte ska beviljas, t.ex. att ansökan om ledighet sträcker sig över ett ordinarie val.

Av föräldraledighetslagen (1995:584) framgår att en arbetstagare har rätt till partiell ledighet, exempelvis med 75, 50 och 25 procent med motsvarande föräldrapenning. Detsamma gäller deltidssjukskrivning då det finns ett otal möjliga begränsningar i arbetsförmågan hos en sjukskriven person. Riksdagsledamöter medges dock inte partiell ledighet och sådan bör inte heller medges för de hel- eller deltidsengagerade förtroendevalda i kommuner och landsting. Vi gör bedömningen att det förtroendeuppdrag som dessa förtroendevalda ägnar sig åt inte låter sig förenas med partiell ledighet med korta perioder av arbete. Ett förtroendeuppdrag innebär inte begränsade arbetstider och omfattas inte heller av semester. Det gör att det framstår som svårt att se hur en lösning med ledighet på deltid ska se ut. Vårt förslag innebär att den förtroendevalde endast kan vara föräldraledig eller sjukledig på 100 procent.

Vi menar vidare att den förtroendevalde inte bör vara ledig från sitt förtroendeuppdrag längre tid än ett år. Anledningen till det är att förtroendeuppdraget är så speciellt till sin karaktär och att det krävs förankring både i den kommunala organisationen och i partiet för att den förtroendevalde ska kunna fullfölja sitt uppdrag. Det är lätt att förlora sin förankring när hen är borta för länge från sitt förtroendeuppdrag. Dessutom bör inte en ersättare vara ersättare längre tid än ett år. Består ledigheten under längre tid bör en ordinarie förtroendevald väljas. Om maktförhållandena i kommunen eller landstinget förändras under den förtroendevaldes ledighet

kan det innebära att den förtroendevaldes uppdrag upphör. Det får till följd att den förtroendevaldes möjlighet att komma tillbaks till sitt uppdrag upphör.

När det gäller riksdagsledamöter kan de ta ut föräldraledighet även utan att föräldrapenning betalas ut. Detta bör gälla även för förtroendevalda i kommun och landsting som vill vara föräldralediga. Vi har därför inte föreslagit att bestämmelsen ska knyta till föräldraledighetslagen som endast gäller arbetstagare.

På liknande sätt bör det inte heller vara ett krav för ledighet att sjukpenning betalas ut. När det gäller formuleringen av vårt förslag till lagrum har vi dock haft 27 kap. 2 § socialförsäkringsbalken som förebild, men vi anser inte att det är lämpligt att den föreslagna bestämmelsen ska kopplas till bestämmelsen i socialförsäkringsbalken. I 27 kap. 2 § socialförsäkringsbalken regleras rätten till sjukpenning vid sjukdom som sätter ned den försäkrades arbetsförmåga. För att ha rätt att vara ledig på grund av sjukdom krävs således att läkarintyg lämnas in där det framgår att den förtroendevalde på grund av sjukdom har nedsatt arbetsförmåga.

Vi har föreslagit att det är fullmäktige som ska ta ställning till ledighetsansökan från den förtroendevalde. Fullmäktige har relativt sällan fullmäktigesammanträden och i praktiken kan det vara svårt för fullmäktige att hinna ta ställning till en ansökan om föräldraledighet och framför allt till en ansökan när en förtroendevald blir sjukskriven förrän den förtroendevalde behöver vara ledig. En ansökan om ledighet bör besvaras tämligen omgående. Fullmäktigepresidiet är numera ett kommunalrättsligt organ och kan därför ges särskilda uppgifter i arbetsordningen. Fullmäktige kan i sin arbetsordning ange att fullmäktigepresidiet ska ta ställning till brådskande ansökningar om ledighet.

Arvode, pension och andra ekonomiska förmåner

Om fullmäktige har beslutat om arvode, pension och andra ekonomiska förmåner till de hel- och deltidsengagerade förtroendevalda i enlighet med 4 kap. 14 § KL ska fullmäktige vid sin prövning av ansökan ta ställning till om sådana förmåner fortsatt ska utgå till en förtroendevald under dennes ledighet. Om ekonomiska förmåner ska utgå får prövas från fall till fall. Det beror också på hur den

enskilde kommunen eller landstinget har utformat villkoren för förtroendevalda som fullgör uppdraget på heltid eller betydande del av heltid.

Ersättare för den förtroendevalde

Vi föreslår vidare att fullmäktige ska kunna fatta beslut om att utse en ersättare för den förtroendevalde som är ledig på grund av föräldraledighet eller sjukdom. I de flesta fall när en förtroendevald är helt föräldraledig eller sjuk en längre period, uppskattningsvis längre tid än två månader, behöver det utses en ersättare för den förtroendevalde. De generella reglerna om ersättares tjänstgöring omfattar inte en ordning med ersättare för en längre tids frånvaro. Det behövs därför en bestämmelse om ersättare under en beviljad ledighet. Vi menar att fullmäktige ska ha möjlighet att besluta om en ersättare under den period den förtroendevalde är föräldra- eller sjukledig. Ersättaren måste förstås uppfylla valbarhetskriterierna.

En ersättare för en förtroendevald under nu aktuell ledighet skiljer sig från de fall som i övrigt gäller för när ersättare ska tjänstgöra. Ersättaren vid ledighet kan inte anses träda in under de omständigheter som redan finns lagreglerade, dvs. vid en ledamots tillfälliga förhinder eller i det fallet att en ledamot avgår. Detta gör sig särskilt gällande när en förtroendevald som är ordförande i styrelsen har blivit beviljad ledighet, men också för kommunalråd i allmänhet liksom ordförande i nämnd. Detta är bakgrunden till att vi föreslår en särskild bestämmelse om ersättare i dessa fall.

Om ledighet beviljas får därför fullmäktige enligt vårt förslag utse en ersättare. Att fullmäktige beslutat om en viss ordning för ersättares tjänstgöring (6 kap. 9–10 §§ KL) eller att lagen (1992:339) om proportionellt valsätt tillämpats vid valet av den ledige ledamoten påverkar därmed inte vem som får utses som ersättare av fullmäktige. Detta kan alltså ske på samma sätt som vid ett fyllnadsval. Ersättaren kan dock aldrig utses för längre tid än den ledighetsperiod som beviljas.

En ersättare får utses för sådan förtroendevald som kan beviljas ledighet med stöd av bestämmelsen, dvs. sådana som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid. För en ordförande eller en vice ordförande i nämnd och styrelse finns möjlighet för

fullmäktige att meddela föreskrifter om vem som ska fullgöra ordförandens uppgifter när varken ordföranden eller en vice ordförande kan tjänstgöra (6 kap. 16 § KL). Sådana kan vara svåra att utforma för ledighetsfallet och finns inte sådana på plats eller avser ansökan om ledighet annan än en ordförande eller en vice ordförande, vilket dock torde höra till ovanligheterna, behöver en ersättare snarare utses än inträda enligt en tidigare beslutad ordning.

Enligt vårt förslag övertar den utsedde ersättaren under ledighetsperioden fullt ut den funktion som den ledige är ledig ifrån. Det är därmed, på samma sätt som vad gäller för lediga riksdagsledamöter, inte möjligt att träda i tjänst under ledigheten tillfälligt. Eftersom en person kan inneha uppdraget förhållandevis länge, troligen så länge som ett år, och därmed inte enbart kommer uppfattas som en temporär ersättare, är det viktigt att fullmäktige fattar beslut om tillsättningen. I det fall det rör en ersättare för styrelsens ordförande är det av särskild betydelse att ersättaren utses av fullmäktige i anslutning till en aktuell ledighetsperiod snarare än enligt den vanliga ordningen för ersättare. Ett sådant förfarande stärker ersättarens mandat att utöva uppdraget under den tidsbegränsade perioden.

Sådant ansvar som tillkommer t.ex. en ordförande övergår till ersättaren så snart fullmäktige, eller om så föreskrivits i arbetsordningen fullmäktigepresidiet, beslutat om ledighet och upphör per automatik när perioden är över. Det kan, beroende på hur kommunens eller landstingets politiska organisation ser ut, avse exempelvis ansvar för krishantering, anställdas arbetsmiljö, särskilda nämnder eller beslut av brådskande karaktär.60 Ledighet kan alltså i praktiken komma att beviljas före det att en ersättare utses av fullmäktige. Det betyder att en ersättare enligt de vanliga reglerna om ersättares tjänstgöring kan behöva träda in tillfälligt till dess att fullmäktige utsett en ersättare för den ledige.

SKL har i en skrivelse till regeringen uppmärksammat en ökad tillämpning av lagen om proportionellt valsätt, och däri påtalat att det finns ett behov av översyn av bl.a. reglerna för fyllnadsval och

60 Se t.ex. lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap och socialtjänstlagen (2001:453).

ersättare.61 Vid en sådan översyn bör även behovet av ersättare vid ledighet beaktas.

61 SKL, 2014-12-12, Begäran om översyn av bestämmelserna om val till styrelse och nämnder i kommunallagen och lagen om proportionellt valsätt, dnr 14/6614.

9. Den lokala politikens organisering

9.1. Vårt uppdrag

Utredningens övergripande uppdrag är att analysera behovet av och utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin. Som en del i denna uppgift belyser vi villkoren för de politiskt förtroendevalda. Analysen berör, såsom vi redogjorde för i kapitel 8, huvudsakligen den lokala nivån. Frågan om de förtroendevaldas möjligheter till inflytande är central i en analys av den lokala demokratins villkor. En grundläggande princip för den kommunala demokratin är att beslutsfattandet ska ske kollektivt och att det politiska ansvaret för verksamheten ska bäras upp av alla folkvalda, utan åtskillnad mellan fritidspolitiker och de förtroendevalda som ägnar sig åt uppdraget på heltid. Känslan av att kunna påverka som förtroendevald är också en förutsättning för att uppdraget ska kännas meningsfullt och för den enskildes intresse för ett politiskt engagemang. Det är betydelsefullt för att den politiskt förtroendevalde ska se ett värde av att kommunicera med medborgarna samt fånga upp och föra fram deras intressen och åsikter i det politiska arbetet.

I detta kapitel analyserar vi förutsättningarna för olika förtroendevalda att utöva sina uppdrag och att påverka det politiska beslutsfattandet. Analysen omfattar en beskrivning av professionaliseringen av politiken och rådande maktförhållanden i den lokala politiken.

9.2. Maktförhållanden i den kommunala politiken

9.2.1. Fullmäktiges svaga ställning

Den bild som klarast framträder i studier om maktförhållandena i kommunpolitiken är att fullmäktige saknar den tunga roll som det har enligt både regeringsformen och kommunallagen. Fullmäktige beskrivs ofta som ett transportorgan som enbart tar ställning till förslag som har förhandlats färdigt i styrelsen eller nämnderna. Ofta har partierna gjort upp på förhand och debatter i fullmäktige framstår snarare som en redogörelse för skälen bakom de beslut som fattas. Den reella makten utövas i stället av kommun- eller landstingsstyrelsen och i synnerhet av ordföranden i styrelsen.1

Sett utifrån svaren i SCB:s enkät om folkvaldas villkor i fullmäktige är det tydligt att fullmäktige har en svag ställning. På frågan om vem eller vilket organ som har mest inflytande i kommunpolitiken anger över 90 procent av fullmäktigeledamöterna antingen kommunstyrelsens ordförande eller kommunstyrelsen. De flesta anser att nämnderna och tjänstemännen har betydligt större inflytande än fullmäktige. Ledamöterna är vidare missnöjda med maktförhållandena i den kommunala politiken. Cirka 97 procent anser att kommunfullmäktige bör ha mer inflytande. Det är även fler som anser att nämnderna bör ha mer att säga till om medan de flesta anser att kommunstyrelsens ordförande bör ha mindre makt.2Lägst inflytande av alla aktörer i kommunpolitiken upplevs medborgarna ha. Det är möjligt att samma maktförhållanden gäller i landstingen, men de undersökningar som utredningen har haft tillgång till omfattar enbart den kommunala nivån.

Majoriteten av de förtroendevalda är besvikna på sina möjligheter att påverka, trots att de hade nedtonade förväntningar på uppdraget innan de valdes. Det är ungefär två av tre som hade förväntat sig att få genomslag för sina argument i kommunfullmäktige innan de valdes in, men enbart runt hälften upplevde att de kunde påverka. I någon mån tycks också besvikelsen ha en effekt på den fortsatta politiska karriären. Enligt studien angav var fjärde avhopp-

1 Frågan om fullmäktiges svaga ställning är inte ny. Ett flertal tidigare utredningar har berört frågan, däribland Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90) och Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48). 2 SCB, 2015a.

are att känslan av att fullmäktige hade för lite makt i förhållande till andra organ hade inverkan på varför de hoppade av. I en studie för SKL från 2005 uppgav mer än hälften av de tillfrågade förtroendevalda att de övervägt att lämna sitt uppdrag eftersom det kändes meningslöst.3

De resultat som framkommer av SCB:s enkät återspeglas också i David Karlssons och Mikael Gilljams rapport till utredningen. I deras studie, som också bygger på enkäter till förtroendevalda i kommunerna, upplever ledamöterna att kommunstyrelsen och dess ordförande har störst inflytande.4 Det inflytande som kommunstyrelsens ordförande har skiljer sig åt mellan olika kommuner och beror ofta på faktorer knutna till den individ som innehar uppdraget. Ordförande från större partier upplevs ha ett större inflytande än de från mindre partier. Erfarna ordförande upplevs ha mer makt än nykomlingar liksom de med chefserfarenhet i det civila, som upplevs ha mer makt än de utan sådan erfarenhet. Vad som framgår i tabell 9.1 är att av samtliga förtroendevalda bedöms enskilda fullmäktigeledamöter ha minst inflytande av alla förtroendevalda. De anses även ha mindre makt än företrädare för det lokala näringslivet och journalister. Även i studien Den svenske borgmästaren har David Karlsson ställt frågor om inflytande till kommunstyrelsens ordförande.5 I denna studie framkom att de flesta ordförande ansåg att de själva hade mest inflytande i kommunen, följt av kommunens ledande tjänstemän och kommunstyrelsen. Även de förtroendevalda som innehar tyngre positioner och som utför sina uppdrag på heltid har ett betydligt större inflytande över politiken än fritidspolitikerna.

3 SKL, 2005. 4 Karlsson & Gilljam, 2015. 5 Karlsson, 2006.

Källa: Karlsson & Gilljam, 2015. Resultaten bygger på fullmäktigeledamöternas bedömning av sitt eget inflytande.

Som framgår i tabellen ovan har heltids- och deltidspolitiker mer makt än fritidspolitikerna. Heltids- och deltidspolitikerna har i regel varit i politiken länge. Fullmäktigeordförande har varit invald i genomsnitt 23 år medan kommunstyrelsens ordförande har varit det i 19 år.6 Lägst inflytande har de juniora förtroendevalda och de som enbart är fullmäktigeledamöter.

9.2.2. Maktförskjutningen över tid

Det är svårt att bedöma om de folkvaldas möjligheter till inflytande, eller om fullmäktiges ställning, har försvagats över tid. Troligtvis har fullmäktigeledamöternas inflytande länge varit marginellt. Redan på 1960-talet fanns en diskussion om att fullmäktige hade blivit en ”registreringsinstans” och att de verkliga besluten

6 Gilljam, Karlsson, & Sundell, 2010.

fattades i kommunstyrelsen.7 Det är också rimligt att anta att ordföranden och styrelseledamöterna även traditionellt har haft större inflytande än fullmäktigeledamöterna i politiken.

I David Karlssons studie om den svenske borgmästaren från 2006 ställs frågor om hur maktrelationerna bedöms ha förändrats över de senaste tio åren. Enligt studien är det 60 procent av samtliga ordförande som menar att kommunstyrelsen ökat sin makt på fullmäktiges bekostnad. Det är 39 respektive 42 procent som menar att ordförandens makt har ökat på styrelsens respektive fullmäktiges bekostnad medan det är 15 respektive 14 procent som uppger att maktförskjutningen skett i motsatt riktning. Denna studie ingick i en större europeisk studie och maktförskjutningen från de lokala parlamenten till borgmästaren framstår som en internationell trend. Ordförande i kommunstyrelsen har samma upplevda makt som borgmästare i andra länder. Skillnaden mellan Sverige och de flesta andra länder i Europa är att borgmästaren eller kommunstyrelsens ordförande har en lagreglerad exekutiv roll i andra länder medan maktinnehavet i Sverige grundar sig på en i stora drag informell ordning.8

Enligt Karlsson och Gilljam finns det flera förklaringar till varför det skett en maktförskjutning från fullmäktige till styrelsen. En förklaring är avsektoriseringen och nämndavvecklingen som lett till att fler frågor och exekutiva maktresurser har flyttats till styrelsen. Allt färre förtroendevalda har fått ansvar för allt fler frågor.9 Ytterligare förklaringar är nya organisationsideal, vilka diskuteras i avsnitt 9.2.5, tillsammans med ett mer komplext beslutsfattande. Beslutsfattande i de kommunalförbund som förekommer i flera kommuner gör att makten för enskilda förtroendevalda minskat. I stort sett alla kommuner regeras av partikoalitioner, vilket gör det nödvändigt med kompromisser och överenskommelser som fattas mellan partiförträdare utanför fullmäktige, i förmöten eller inom de interna partiorganisationerna. Karlsson och Gilljam menar också att det i dag är färre kommuner som styrs med ett genuint samlingsstyre. I realiteten styrs så gott som samtliga kommuner genom en kvasiparlamentarism där den styrande majoriteten ut-

7 Montin, 2005, s. 97. 8 Karlsson, 2006. 9 Karlsson & Gilljam, 2015.

formar politiken. Detta medför att makten samlas på ett mindre antal förtroendevalda. Därutöver har partidisciplinen stärkts på kommunnivå.10

Statsvetaren Gissur Erlingsson diskuterar även dessa maktförhållanden i sin studie Partier i kommunpolitiken.11 Han menar att maktförskjutningen i första hand är orsakad av politikens institutionella förändringar. Beslutsprocesserna har blivit mer komplexa och tidskrävande samtidigt som beslutsgången blivit snabbare. Detta gör att fritidspolitikerna inte har samma förutsättningar att sätta sig in i och ägna sig åt den politiska beslutsprocessen på så sätt som yrkespolitikerna kan.

9.2.3. Försök att vitalisera fullmäktige

Under senare år har flera försök att vitalisera fullmäktige skett. Som ett resultat av ett förslag från Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48) har det blivit möjligt för en minoritet i en nämnd att hänskjuta beslutsrätten i ett ärende till fullmäktige liksom för en minoritet i fullmäktige att återremittera ärenden. Flera kommuner har också på egen hand genomfört reformer med avsikt att vitalisera fullmäktige, t.ex. genom att avskaffa facknämnderna och skapa beredningar och utskott under fullmäktige eller styrelsen. Några av dessa reformer studerades i en rapport av David Karlsson, Olof Rommel och Johan Svensson.12 Studien visar att reformerna har lett till att fullmäktigeledamöterna upplever att de fått marginellt större makt, men att denna maktförstärkning enbart skett i relation till nämnderna. Styrelsen bedömdes ha lika stort inflytande i kommunerna oavsett om de reformerat sina nämndsystem eller inte. I kommuner med ett reformerat nämndsystem fick fullmäktige större ansvar för att föreslå och utveckla ny politik, medan de förtroendevalda fick färre förvaltningsuppgifter. Överlag ledde reformerna till att antalet förtroendeledamöter minskade med mer än 50 procent i de undersökta kommunerna.

10 ibid. 11 Erlingsson, 2008. 12 Karlsson, Rommel & Svensson, 2009.

9.2.4. Förtroendevalda tenderar att behålla inflytelserika uppdrag

Mot bakgrund av diskussionen ovan kan den ökade koncentrationen av inflytande hos de heltidsarvoderade förtroendevalda ses som naturlig. Det komplexa beslutsfattandet förutsätter att det finns förtroendevalda som kan ägna sig åt politik på heltid. Överlag lägger fritidspolitikerna också ner betydligt mindre tid på uppdragen än de förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid. I den enkät som Karlsson och Gilljam genomfört uppger respondenterna att det är kommunstyrelsens ordförande som har mest kunskap om de kommunpolitiska frågorna. Detta maktförhållande behöver inte ses som ett problem. Heltidsarvoderade förtroendevalda kan skapa förutsättningar för fritidspolitikerna att delta och väga upp tjänstemännens potentiella maktövertag. Samtidigt finns det ett problem om det är en liten krets personer som innehar de inflytelserika uppdragen.

Omsättningen av uppdrag är särskilt låg när det gäller de tyngre uppdragen. De förtroendevalda som når toppen inom politiken tenderar alltså att stanna där. Bland dem som har tyngre uppdrag, dvs. ordförande eller styrelseledamot, är det mer än hälften som behåller sitt uppdrag från en mandatperiod till en annan. Den största omsättningen av uppdrag sker bland de som har uppdrag av liten betydelse. Av dessa lämnade mer än hälften politiken efter mandatperioden 2010–2014. Detta förhållande bekräftar den diskussion om politiska eliter som vi för i kapitel 7 om social representativitet. De som innehar de tyngre politiska uppdragen tenderar att behålla dem, vilket gör det svårt för de förtroendevalda längre ner i makthierarkin att göra politisk karriär och på sikt behålla sitt engagemang. De förtroendevalda som innehar de tyngre uppdragen utgör en grupp som ägnar sig åt och livnär sig på politik en större del av sina aktiva yrkesliv.

9.2.5. Tjänstemännens makt över politiken

I början av förra seklet utgjordes kommunernas förvaltning till stor del av politiskt förtroendevalda. Under efterkrigstiden har kommunernas lekmannaförvaltning övertagits av en tjänstemannakader. Antalet tjänstemän har tilltagit som ett resultat av välfärdsstatens

och den offentliga sektorns expansion. Den kommunala verksamheten har växt och blivit mer komplex. Samtidigt har nya förvaltningsideal satt större fokus på målstyrning och effektiv resursanvändning. Detta har inneburit att rollfördelningen mellan tjänstemännen och förtroendevalda har förändrats. De förtroendevaldas roll har renodlats och blivit begränsad till att utveckla idéer och uppställa målsättningar liksom att granska verksamheten.13

I många avseenden har tjänstemännen ett maktövertag över de förtroendevalda, i synnerhet när det gäller fritidspolitikerna. Tjänstemännen har en formuleringsmakt genom de underlag de tar fram inför de politiska besluten. De arbetar kontinuerligt med specifika frågor och kan dagligen följa verksamheten. De flesta tjänstemän har expertkunskap inom de områden som de arbetar med och kan hänvisa till speciallagstiftning och olika former av myndighetsföreskrifter som kan vara svåra att sätta sig in i som lekman. Detta ger också tjänstemännen en initiativmakt. Mot bakgrund av att partierna har tappat medlemmar och att tjänstemännen har fått ökat ansvar för medborgarkontakter, t.ex. genom medborgardialoger, kan tjänstemännen också göra anspråk på att företräda ett medborgarintresse. Vidare kan de utöva inflytande vid själva tolkningen och genomförandet av politiska beslut.14

Relationen mellan förtroendevalda och tjänstemän bör bygga på en ömsesidig förståelse av varandras roller. De förtroendevalda ska stå till svars inför medborgarna medan tjänstemännen ska stå för yrkeskunnande. Med ett fungerande samarbete kan de kommunala besluten bli både effektiva, rättssäkra, professionella och demokratiskt förankrade. Relationen mellan de förtroendevalda och förvaltningen skiljer sig åt mellan olika kommuner och landsting. I små kommuner där de förtroendevalda har en närhet till politikens utfall kan de ha inflytande över enskilda detaljärenden, t.ex. plan- och bygglovsärenden eller serveringstillstånd för alkohol, som i större kommuner handläggs av tjänstemän. Samtidigt överlappar tjänstemännens uppgifter de förtroendevaldas på ett sätt som kan göra det otydligt vem som styr verksamheten.

13 Montin, 2007, s. 103 f. 14 Hylsing & Olsson, 2012, s. 122 f.

Tjänstemännens makt över politiken har tilltagit

Det är svårt att värdera det faktiska inflytande som tjänstemännen utövar över det kommunala beslutsfattandet och vilken inverkan detta har på den lokala demokratin. Att tjänstemännen har ett stort inflytande råder det inget tvivel om. I en studie från SKL framkom att 58 procent av de förtroendevalda ansåg att politikerrollen ofta var begränsad till att godkänna tjänstemännens förslag. Med andra ord ansåg sex av tio att den kommunala demokratin liknade ett expertstyre. Det var också cirka var tredje förtroendevald som menade att det var svårt att hinna bilda sig en uppfattning i ärenden inför beslut.15

Enligt SCB:s enkät är det över 80 procent av fullmäktigeledamöterna som uppger att tjänstemännen har ett mycket stort inflytande, men enbart var tredje som anser att de bör ha ett sådant inflytande. Samma bild framkommer i Gilljam, Karlsson och Sundells studie av kommunpolitiker. I denna studie uppger mer än 40 procent av fullmäktigeledamöterna att tjänstemännen bör ha mindre inflytande.16 Detta tyder på att det finns en konfliktyta mellan de förtroendevalda och tjänstemännen.

Flera studier visar också att tjänstemännens makt i kommunpolitiken har stärkts över tid. En förklaring till detta kan vara den omorganisering av den kommunala förvaltningen som skedde under 1980- och 1990-talen med utgångspunkt i organisationsideal som New Public Management.17 Den grundläggande tanken i detta ideal är att det ska finnas en tydlig skillnad på utförare och beställare. Detta har inneburit att de förtroendevalda kommit att styra verksamheten med allmänna målsättningar. De förtroendevalda ska inte hantera och fatta beslut över enskilda detaljärenden.18

Vidare har den centrala förvaltningen fått allt större ansvar över budgetprocesserna i kommunen och landstinget. Detta är delvis ett resultat av den allt mer ansträngda ekonomin i flera kommuner och landsting, men budgetprocesserna har också blivit mer komplexa eftersom en stor del av den offentliga verksamheten drivs av privata aktörer. Den kommunala politiken har dessutom blivit mer styrd

15 SKL, 2005. 16 Gilljam, Karlsson, & Sundell, 2010. 17 Karlsson & Gilljam, 2015. 18 Montin, 2007.

av lagstiftning och myndighetsföreskrifter.19 I Ansvarskommitténs betänkande (SOU 2007:10) framförs t.ex. att ökade krav på likvärdighet mellan olika kommuner och landsting liksom en ökad förekomst av rättighetslagstiftning, inneburit begränsningar i det kommunala beslutsfattandet. Även medlemskapet i EU har förändrat förutsättningarna för det lokala beslutsfattandet. Enligt SKL har ungefär 60 procent av de frågor som tas upp i fullmäktige EUanknytning. Denna utveckling har inneburit att det kommunala självstyret blivit kringskuret. Kommunerna och landstingen har i större utsträckning blivit enheter som förvaltar och verkställer beslut som fattats på högre nivåer. Samtidigt har andra uppgifter decentraliserats och därmed är det inte säkert att det kommunala självstyret överlag har minskat. Båda dessa utvecklingar har dock medfört att tjänstemännen fått en viktigare roll i förhållande till de förtroendevalda.

Det finns emellertid en skillnad mellan hel- och deltidsengagerade förtroendevalda och fritidspolitiker när det kommer till relationen till tjänstemännen. Förtroendevalda som utför sina uppdrag på heltid, eller en betydande del av heltid, har bättre förutsättningar att sätta sig in i politiska beslut och kan därmed väga upp tjänstemännens inflytande. Flera forskare beskriver en utveckling där de centrala besluten i kommunen eller landstinget ofta utformas av de högre tjänstemännen tillsammans med kommunal- och landstingsråden. Dessa frikopplar sig, som Gissur Erlingsson beskriver, från fritidspolitikerna.20 Detta förhållande beskrivs också av Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48). Den menade att ett symbiotiskt förhållande ofta uppstår mellan ledande tjänstemän och heltidsarvoderade förtroendevalda.

Enligt Gilljam, Karlsson och Sundells studie skiljer sig tjänstemännens inflytande däremot åt beroende på den ställning som kommunstyrelsen och kommunstyrelsens ordförande har i kommunerna. I de kommuner där kommunstyrelsen och dess ordförande anses ha mycket makt uppfattas tjänstemännens inflytande som mera begränsat. Omvänt har dessa institutioner mindre makt i de kommuner där tjänstemännen uppfattas ha stort inflytande. I de

19 Även kommuner kan utfärda föreskrifter. Med myndighetsföreskrift avses här föreskrifter meddelade av statlig förvaltningsmyndighet. 20 Erlingsson, 2008.

kommuner där fullmäktigeledamöterna själva upplever att de har ett stort inflytande har tjänstemännen en svagare ställning och vice versa. Sammantaget tyder detta på att relationen mellan tjänstemän och förtroendevalda är komplicerad, men också att den skiljer sig åt mellan olika kommuner och landsting.

9.3. Överväganden och förslag om den lokala politikens organisering

Sammanfattande analys: Makten i den lokala politiken har för-

skjutits från fullmäktige och fritidspolitikerna till styrelsen och de förtroendevalda som fullgör uppdraget på heltid. Maktutövningen sker till stor del utanför de formella institutionerna.

Under senare år har maktförskjutningen från fullmäktige och fritidspolitikerna till ledamöterna och ordförande i kommunstyrelsen fortsatt. Det finns inget som tyder på att det förhåller sig markant annorlunda inom landstinget. Vidare har tjänstemännen fått större inflytande över det politiska beslutsfattandet. Inflytandet över de centrala besluten i kommuner och landsting utövas av en allt mindre skara av ledande beslutsfattare. Dessutom sker beredningen av beslut utanför de formella institutionerna, t.ex. i förmöten och i förhandlingar mellan partier som gemensamt styr kommunen eller landstinget, vilket påverkar både fullmäktiges och väljarnas möjligheter till insyn i beslutsfattandet och ansvarsutkrävande av beslutsfattarna.

De omständigheter som beskrivs ovan har lyfts fram av flera tidigare utredningar. Två föregående utredningar på demokratiområdet, Demokratiutredningen (SOU 2000:1) och Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48), pekade på behovet av att stärka fritidspolitikernas inflytande liksom att förtydliga fullmäktiges roll. Vår översyn visar att de tidigare utredningarnas förslag och rekommendationer inte lett till någon avgörande förändring i dessa avseenden. Det kan mot den bakgrunden tyckas att det finns behov av ytterligare åtgärder för att vitalisera fullmäktige.

Fullmäktige måste få en granskande roll

Utredningen menar att maktförskjutningen i kommun- och landstingspolitiken i någon mån måste ses som ett resultat av en större samhällsutveckling. Förändringar som inneburit att det kommunala beslutsfattandet blivit allt mer komplext, liksom förändrade organisationsideal har varit faktorer som bidragit till att fullmäktige- och fritidspolitiker i regel fått mindre att säga till om. I kommuner och landsting där en tydlig majoritet saknas har partierna gjort överenskommelser över blockgränser och skapat okonventionella majoriteter. Det innebär att fler frågor avgörs genom förhandlingar mellan gruppledare och att fullmäktigeledamöterna blir mindre delaktiga.

Vi anser att fullmäktige måste få förutsättningar att påverka beslut som gäller den övergripande inriktningen för den kommunala verksamheten. Fullmäktigeledamöterna ska kunna utkräva politiskt ansvar och granska beslutsfattandet, särskilt styrelsens, men också övriga nämnders arbete. Vi har därför utrett frågan om fullmäktige ska kunna utlysa en misstroendeförklaring mot nämnd, oavsett majoritetsstyre och föreslår vidare att fullmäktige ska arrangera allmänpolitiska debatter.

Rollfördelningen inom lokalpolitiken måste förtydligas

Vi ser ett behov av att förtydliga rollfördelningen mellan dels förvaltningen och politiken, dels olika förtroendevalda, i synnerhet den roll som ordföranden i styrelsen har i den kommunala politiken. I likhet med Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) bedömer vi att en instruktion till den högsta tjänstemannen inom förvaltningen förtydligar dennes uppdrag. På samma sätt förhåller det sig med kommun- respektive landstingstyrelsens ordförande. Fullmäktige bör även besluta om vilken roll och vilka uppgifter som övriga förtroendevalda som fullgör uppdraget på heltid, eller på betydande del av heltid, ska ha. Kommunal- och landstingsråden har en viktig demokratisk funktion eftersom de som hel- eller deltidsarvoderade förtroendevalda har bättre förutsättningar att företräda medborgarna och att verka för att politiska beslut får demokratisk förankring.

Motverka dominansen av en elit inom politiken

Det är viktigt att motverka vissa effekter av elitiseringen inom politiken. Det är ur flera aspekter problematiskt om ett fåtal personer har ett långvarigt maktinnehav. Det är, som vi redogör för i kapitel 7, ett särskilt problem att den politiska eliten, dvs. de som innehar de tyngre uppdragen i kommuner och landsting, inte avspeglar sammansättningen av befolkningen eller utgör en lokal dynasti. En utveckling där politiken präglas av en elit talar i sig för att stärka medborgarnas möjligheter till inflytande och deltagande mellan valen. Medborgarna måste få ökade möjligheter att föra fram sina åsikter och intressen genom samråd, medborgardialog, folkinitiativ, folkmotioner och andra former för demokratiskt deltagande (se kapitel 11, 12 och 13). Det kan också vara värdefullt att öka omsättningen av kommunala förtroendeuppdrag eftersom det både underlättar ett inträde i och ger utrymme för vägar ut ur politiken. Partierna bör därför överväga en begränsning i hur länge en enskild förtroendevald kan inneha ett visst tyngre uppdrag.

9.3.1. Fullmäktige som granskare av styrelsen och nämnderna

Utredningens bedömning: Fullmäktige bör ha tillräckliga befog-

enheter att granska och utkräva ansvar. Fullmäktige kan upparbeta en praxis för den interna granskningen av maktutövningen.

Utredningens översyn visar att makten i den lokala demokratin huvudsakligen utövas av styrelsen, styrelsens ordförande eller de högre tjänstemännen. Maktutövandet sker i stora drag utanför de formella institutionerna. Fullmäktige, som enligt kommunallagen är kommunens beslutande församling, har en svag roll. Detta är problematiskt eftersom det försvårar väljarnas förmåga till insyn i beslutsfattandet och möjlighet till ansvarsutkrävande. När väljarna inte med säkerhet vet hur beslut har fattats och av vem får de svårt att göra ett väl övervägt val i de allmänna valen.

Vi har mot bakgrund av ovanstående problematik övervägt olika möjligheter att stärka insynen och ansvarsutkrävandet i den lokala demokratin. Detta kan exempelvis göras genom en politisk ordning där fullmäktige får ett starkare mandat som granskare av makt-

utövandet i styrelsen och nämnderna, eller genom en institutionell ordning, där revisionen av kommunerna stärks.

Frågan om revisionens roll har varit föremål för flera utredningar. Senast föreslog Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) att revisionens oberoende ska stärkas inom ramen för den ordning som gäller. Mot bakgrund av de förslag som utredningen presenterade är under beredning har vi valt att inte utreda frågor om revisionen närmare. Vi kan dock konstatera att den kommunala revisionens nuvarande ordning inte fullt ut har fungerat tillfredsställande. Vår bedömning är att revisorerna, som är politiskt tillsatta, inte i alla kommuner har haft möjlighet att göra en oberoende granskning. Denna bild har, i likhet med vad tidigare utredningar redovisat, framkommit i flera av våra samråd och bekräftas även i andra rapporter och studier.21 Eftersom frågor om revisionen inte är en del av vårt uppdrag utreder vi inte frågan om dess oberoende vidare. Vi har i stället valt att fokusera på att stärka enskildas möjligheter till insyn i de kommunala beslutsprocesserna (se mer om medlemmars möjligheter att delta inför beslut i kapitel 11) och frågan om hur maktutövningen kan granskas i den folkvalda församlingen, fullmäktige. Våra överväganden om det sistnämnda redovisas närmare i det följande.

Fullmäktige bör ha tillräckliga befogenheter att granska och utkräva ansvar

Det är fullmäktige som enligt idealet ska ha ansvar över den huvudsakliga granskningen och det interna ansvarsutkrävandet. Fullmäktiges befogenheter att granska och ställa styrelsen eller nämnderna till svars följer huvudsakligen av de bestämmelser som gäller för den kommunala revisionen. Enligt 5 kap. 25 a § kommunallagen (1991:900) får fullmäktige utifrån revisionsberättelsen besluta att rikta en anmärkning mot en nämnd eller en fullmäktigeberedning eller mot enskilda förtroendevalda. Fullmäktige ska också besluta i frågan om ansvarsfrihet ska beviljas och, om ansvarsfrihet vägras, får fullmäktige besluta att skadeståndstalan ska väckas (5 kap. 25 b § KL) eller att den förtroendevaldes uppdrag

21 Se t.ex. Bergh, Erlingsson, Sjölin & Öhrvall, 2013.

ska återkallas (4 kap. 10 § KL). Fullmäktiges ansvarsutkrävande är alltså koncentrerat till i stort sett ett tillfälle om året och utifrån revisionsberättelsen.

Nuvarande ordning innebär att den kommunala revisionen är fullmäktiges främsta instrument för att granska verksamheten. Enskilda ledamöter har emellertid möjlighet att få insyn i delar av nämndernas och styrelsens verksamhet genom de redovisningar som dessa är skyldiga att lämna fullmäktige, i de fall fullmäktige delegerat uppdrag till dem (3 kap. 15 § KL). Ledamöter kan också ställa interpellationer till nämndernas eller styrelsens ordförande (5 kap. 52 och 54 §§ KL) och dessa är skyldiga att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträde om fullmäktige begär det (5 kap. 22 § KL). Frågor och upplysningar är inte begränsade till att avse endast delegerade uppgifter, utan kan också röra den del av nämndernas verksamhet som härrör från lagstadgade skyldigheter, exempelvis enligt socialtjänstlagen (2001:453) eller miljöbalken (1998:808), eller som rör den egna verksamhetens förvaltning. Denna ordning ger dock inte fullmäktige en reell möjlighet att systematiskt granska maktutövningen.

I den underlagsrapport som Karlsson och Gilljam har skrivit till utredningen finns ett förslag om ett slags kommunalt konstitutionsutskott som kontinuerligt kan ha möjlighet att följa styrelsens och nämndernas arbete och som kan lämna förslag till fullmäktige om att väcka en misstroendeförklaring mot hela eller delar av ledningen om den missköter sitt uppdrag.22 Förslaget har flera förtjänster. Genom att en nämnd får ett särskilt uppdrag att granska maktutövningen i styrelse och nämnder och att fullmäktige har ett verktyg att ställa dessa till svars får fullmäktige en tydligare position som kommunens främsta beslutsfattande organ.

Ett kommunalt misstroendevotum

Frågan om ett kommunalt misstroendevotum har lyfts i samband med frågan om kommuner och landsting ska kunna införa majoritetsstyre eller s.k. kommunparlamentarism. Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30)

22 Karlsson & Gilljam, 2015.

och Utredningen om en kommunallag för framtiden (SOU 2015:24) har utrett saken. Den senare utredningen föreslog en försökslagstiftning som gör det möjligt för kommuner och landsting att under mandatperioden 2018 till 2022 införa ett styre där styrelsen enbart består av ledamöter från det styrande partiet eller blocket och föreslog, kopplat till försöksverksamheten, en regel om misstroendevotum. En fråga om misstroendeförklaring skulle enligt förslaget väckas om minst en tredjedel av fullmäktiges ledamöter begär det. Fullmäktige får härigenom en möjlighet att ersätta styrelsen om den politiska majoriteten ändras i fullmäktige. Om fullmäktige med enkel majoritet finner att styrelsen inte har fullmäktiges förtroende ska fullmäktige återkalla uppdragen för samtliga ledamöter och ersättare i styrelsen. Val av ny styrelse kommer sedan att ske med tillämpning av 5 kap. 46 § KL.

Majoritetsstyre skulle kunna vitalisera fullmäktige både som beslutande organ och som arena för politisk debatt. Det skulle också kunna tydliggöra var det politiska ansvaret ligger, stärka den politiska styrningen av förvaltningen och synliggöra de politiska skiljelinjerna så att det blir lättare för medborgarna att utkräva ansvar. Vi anser att förslaget att tillåta en försöksverksamhet med ett majoritetsstyre under nästa mandatperiod kan vara en bra metod att vitalisera fullmäktige, men av den enkätundersökning som Utredningen om en kommunallag för framtiden genomfört framgår det att enbart ett begränsat antal större kommuner och landsting kan tänka sig att införa förslaget.

Det kan finnas fördelar med att införa en möjlighet för en minoritet att väcka en misstroendeförklaring även i kommuner och landsting som inte väljer att införa majoritetsstyre. Misstroendeförklaringarna skulle bli ett sätt för fullmäktige att utkräva ansvar och förmå styrelsen eller nämnderna att redovisa sina politiska överväganden. Det skulle därmed bidra till att öka transparensen i politiken. Genom att införa en sådan möjlighet i alla kommuner och landsting skulle det bli dels tydligare att styrelsen och nämnderna är ansvariga inför fullmäktige, dels skulle den enskilde fullmäktigeledamotens ställning stärkas. Misstroendeförklaring är ett kraftfullt redskap. Att väcka ett misstroendevotum innebär en tydlig signal, även om det inte skulle vinna bifall. Det kan således vara ett redskap som kan användas av en politisk minoritet som vill utkräva ansvar av styrelsen eller en nämnd även när den politiska

majoriteten är oförändrad. Det kan också vara ett redskap för att skapa debatt om det politiska styret i kommunen eller landstinget.

När den politiska majoriteten i en nämnd inte längre är densamma som i fullmäktige finns regler enligt vilka fullmäktige kan återkalla uppdragen för samtliga förtroendevalda i nämnden (4 kap. 10 a § KL) och, om det parti som nämndens ordförande företräder inte längre ingår i den politiska majoriteten, välja ett nytt presidium (6 kap. 15 § 2 st KL). Misstroendeförklaring skulle kunna komplettera eller ersätta dessa regler i det fall den politiska majoriteten bryts upp och en ny konstellation av partier kräver att en ny styrelse tillsätts.

Vår bedömning är dock att införande av en möjlighet för en minoritet att väcka en misstroendeförklaring skulle kunna få negativa konsekvenser för den lokala demokratin. Ett införande av en möjlighet till misstroendeförklaringar skulle kunna leda till ett mer instabilt eller mer konfliktbetonat politiskt styre i kommuner och landsting. Det skulle kunna skada förtroendet för den lokala demokratin. I våra samråd med förtroendevalda har förslaget om att införa en möjlighet till misstroendeförklaring också fått stark kritik. I sammanhanget kan nämnas att det i flera kommuner och landsting efter valet 2014 har bildats koalitioner och att sett över en längre tid finns en trend av fler mindre partier i fullmäktige.23 Om en misstroendeförklaring inte är kopplad till en särskild granskningsfunktion, såsom revisionsberättelsen, finns det därmed en risk att den används för att obstruera styret av kommunen och landstinget. Om det inte sker ändringar i de rådande partikoalitionerna lär inte misstroendeförklaringar leda till att styrelser eller nämnder tvingas avgå. Den kommunala revisionen har också i sig specifika sanktionsmöjligheter, som ger utrymme att på ett samlat sätt utkräva politiskt ansvar.24 Det finns sammanfattningsvis inte tillräckliga skäl att i nuläget ge minoriteten en möjlighet att väcka ett misstroendevotum. Frågor av konstitutionell karaktär och om maktutövning bör däremot, för att stärka fullmäktiges granskande funktion, vara föremål för debatt i fullmäktige.

23 SKL, 2015a. 24 Se t.ex. SOU 2015:24 s. 630 ff.

Särskild ordning för fullmäktiges granskning

Som vi berört inledningsvis i detta avsnitt är en ökad öppenhet och tydlighet om hur maktutövandet i styrelsen och nämnderna sker centralt. Fullmäktiges funktion som uppdragsgivare av den granskande verksamheten, revisionen, talar också för att stärka inslagen av fullmäktiges egna möjligheter att granska beslutsfattandet i styrelse och nämnder eller andra organ. Vi anser därför att det finns skäl för att fullmäktige fattar beslut om en ordning för den interna granskningen. Ett förslag är att ge en särskild nämnd eller ett utskott, t.ex. valnämnden, i uppdrag att årligen ställa samman ett demokratibokslut (se mer i avsnitt 11.5.5). Ett sådant bokslut skulle kunna omfatta frågor om hur väl styrelsen och nämnderna har fullgjort sina skyldigheter att för fullmäktige redovisa sådan verksamhet som fullmäktige delegerat till dem. Fullmäktige kan, enligt 3 kap. 15 § kommunallagen, besluta om omfattningen och formerna för denna redovisning. Redovisningen bör göras till föremål för debatt i fullmäktige. Ett annat förslag är att ge fullmäktige en vidare möjlighet, dvs. utöver vad som följer av nuvarande regler, att uppdra åt revisionen att granska en viss verksamhet eller händelse. Det skulle t.ex. kunna röra händelser inom nämndens egen förvaltning eller till och med myndighetsutövning i ett enskilt fall (jfr 9 kap. 10 § KL). Vi har som tidigare nämnts emellertid varken haft i uppdrag eller utrymme att närmare utreda frågor om den kommunala revisionen och vi lämnar därför inget förslag eller bedömning i frågan.

9.3.2. Förtydliga ordföranden i styrelsens liksom övriga kommunal- och landstingsråds funktion

Utredningens bedömning: Fullmäktige bör besluta om en upp-

dragsbeskrivning för ordföranden i styrelsen och nämnderna samt övriga förtroendevalda som fullgör sitt uppdrag på heltid eller betydande del av heltid.

Vår översyn har visat att ordföranden i kommun- och landstingsstyrelsen har en särskild roll i den politiska organisationen. Den reella makten utövas enligt de förtroendevalda i första hand av

styrelsen och i synnerhet av styrelsens ordförande. I flera kommuner är ordföranden den enda heltidsarvoderade förtroendevalde och har därmed särskilda förutsättningar att styra det politiska arbetet. Ordföranden har i lag getts vissa begränsade befogenheter, bl.a. att kalla till möten och att fatta beslut i brådskande fall. I praktiken vilar därtill ett stort politiskt ansvar på styrelsens ordförande som har mycket av den faktiska kontrollen. En förklaring till ordförandes starka ställning är att hen normalt kan ägna hela sin tid åt uppdraget. Genom delegationsordningar, reglementen och andra styrdokument, t.ex. arbetsordningar, utmejslas ordföranderollen ytterligare.

I SKL:s förslag till reglemente för styrelsen och övriga nämnder föreslås att reglementet fastställer att kommunstyrelsens ordförande bl.a. ska med uppmärksamhet följa frågor av betydelse för kommunens utveckling och ekonomiska intressen samt effektiviteten i verksamheten och ta initiativ i dessa frågor.25 Det ligger också på ordföranden att främja samverkan mellan kommunstyrelsen och övriga nämnder, att representera kommunstyrelsen vid uppvaktningar hos myndigheter, konferenser och sammanträden om inte kommunstyrelsen bestämt annat i ett särskilt fall.

Enligt den rapport som Karlsson och Gilljam skrivit för utredningen liknar ordföranden i de svenska kommunstyrelserna de direktvalda borgmästarna i andra europeiska länder. Kommunstyrelsens ordförande har blivit den viktigaste maktfaktorn i den lokala demokratin.26 I kommunallagen är det uppdrag och den roll som ordförande i kommun- och landstingsstyrelserna har inte närmare reglerad.27 Som Utredningen om en kommunallag för framtiden framhåller i sitt slutbetänkande finns det anledning att överväga en närmare reglering av ordföranderollen i kommun- och landstingsstyrelsen, i synnerhet mot bakgrund av ordförandens starka roll i det politiska arbetet och det faktiska beslutsfattandet, men också för att åklagare och domstol bedömt att ordförande har ett straffrättsligt ansvar som övriga förtroendevalda inte alltid har.28Sammantaget har alltså ordföranden en annan position och ett vidare ansvar än de övriga ledamöterna i styrelsen, trots det kollektiva

25 SKL, 2014b. 26 Karlsson & Gilljam, 2015. 27SOU 2015:24 s. 237 ff. 28 Se bl.a. NJA 1987 s. 426, NJA 1995 s. 204 och Göta hovrätts dom, 2006-12-22, B 2701-05.

ansvaret. Det talar i sig för att kommuner och landsting bör besluta om en uppdragsbeskrivning för styrelsens ordförande. Härtill kommer de tunga demokratiska argumenten om insyn och ansvarsutkrävande. De här centrala momenten stärks genom att fullmäktige beskriver det uppdrag som styrelsens ordförande har. Ett förtydligande av ordförandens mandat får också till följd att rollfördelningen, i förhållande både till förvaltningen och till fullmäktige, blir tydligare.

Till skillnad från Utredningen om en kommunallag för framtiden, som övervägde att styrelsen bör ange ordförandens roll, anser vi att det bör vara fullmäktige som ska ta ställning i denna fråga. Detta ligger i linje med att fullmäktige är beslutande församling, principen om den fria nämndorganisationen liksom de möjligheter fullmäktige har att följa upp till nämnderna lämnade uppdrag. En uppdragsbeskrivning som beslutas av fullmäktige innebär därmed knappast en inskränkning i det kommunala självstyret.

I våra samråd med kommun- och landstingspolitiker har förslaget om att införa ett krav på att kommuner och landsting ska fatta beslut om en uppdragsbeskrivning kritiserats. Beslut om en uppdragsbeskrivning är enligt dessa invändningar inte förenliga med ordförandeuppdragets omväxlande karaktär. Det kan leda till att ordförande blir begränsad i sin politiska roll. Invändningarna mot förslaget medför att vi inte föreslår en reglering i lag. Vi menar dock att det ur ett medborgarperspektiv är rimligt att fullmäktige klargör den roll som ordföranden i styrelsen har. En grundläggande förutsättning för att medborgarna ska kunna delta och utkräva ansvar är att de har insyn i det politiska beslutsfattandet. De måste också ha kännedom om hur makten utövas och hur den politiska organisationen är utformad. Fullmäktige kan utforma uppdragsbeskrivningen utefter de lokala förutsättningarna. Uppdragsbeskrivningar ska innehålla en beskrivning av uppdragets huvudsakliga uppgifter, men bör inte skapa inlåsningseffekter. Uppdragsbeskrivningen bör reglera bl.a. relationen mellan de förtroendevalda och den ledande tjänstemannen i kommun och landsting. En tydlig beskrivning i denna del eliminerar risken för konflikter om befogenheter. Vi har i samarbete med SKL ställt frågor till kommuner och landsting om fullmäktige eller styrelsen har fattat beslut om en uppdragsbeskrivning för ordförande i styrelsen. I runt 20 procent

av de kommuner och landsting som svarat på enkäten har man antagit en uppdragsbeskrivning för ordförande i styrelsen.

Även övriga kommunal-, landstings- och oppositionsråds uppdrag bör beskrivas

Under senare år har antalet arvoderade förtroendevalda ökat. Utvecklingen har delvis skett mot bakgrund av att det politiska arbetet blivit alltmer krävande, men i flera kommuner och landsting har kommunal- och landstingsrådsfunktioner inrättats som ett resultat av överläggningar mellan politiska partier. I utredningens samråd med förtroendevalda har det framkommit att den politiska majoriteten i flera kommuner erbjudit mindre partier arvoderade uppdrag för att försäkra sig om stöd. Vi anser att det inte är lämpligt att begränsa fullmäktiges möjligheter att inrätta olika rådsposter. Det är emellertid viktigt att medborgarna har insyn i hur den politiska organisationen är utformad. Vi anser därför att fullmäktige också bör fatta beslut om en uppdragsbeskrivning för övriga förtroendevalda som fullgör sina uppgifter på heltid eller betydande del av heltid. Uppdragsbeskrivningar bör också tas fram för nämndordförandena.

9.3.3. Begränsa antalet mandatperioder för ordförandeposter

Utredningens bedömning: För att motverka elitisering och makt-

koncentration i politiken bör partierna i fullmäktige överväga en begränsning av antalet mandatperioder som en person kan inneha uppdraget som ordförande.

Den lokala politiken utövas i stor utsträckning av en elit. Det är en liten krets personer som sitter på de mest inflytelserika uppdragen och omsättningen av de tyngre uppdragen är låg. Av de som har tyngre uppdrag, dvs. ordförande och ledamöter i styrelsen, är det mer än hälften som också behåller uppdraget över mandatperioden. Detta gör det svårt för de förtroendevalda längre ner i makthierarkin att göra politisk karriär, vilket kan inverka på engagemanget och upplevelsen av att kunna påverka. Det är dessutom färre kvinnor

och utrikes födda i den elit som innehar de tyngre uppdragen, vilket vi belyser i kapitel 7. Representativiteten kan i viss utsträckning förändras genom att nya vägar skapas för t.ex. kvinnor och utrikes födda att komma in i politiken. Att vägar ut ur politiken skapas för de som varit aktiva länge kan enligt utredningens mening ha större effekt på den sociala representativiteten. Mot den bakgrunden har vi övervägt att föreslå att fullmäktige ska ha en möjlighet att bestämma hur många mandatperioder en person kan inneha positionen som ordförande. En begränsning bör avse ordförande i styrelse, nämnd och fullmäktige. Syftet med en sådan reglering skulle vara att bidra till en ökad omsättning av uppdragen genom att skapa en norm om rotation.

En mandatbegränsning kan emellertid innebära problem i orter där det finns få tillgängliga kandidater som är intresserade av att ta tyngre uppdrag, vilket i synnerhet kan vara fallet i partier med små lokala organisationer. Det skulle också kunna få till följd att väljarnas möjligheter att återvälja kandidater begränsas, vilket i sig är en inskränkning i lokala demokratin.

Mandatbegränsningar skulle vidare kunna ses som en inskränkning i den enskildes frihet att verka politiskt genom att ställa upp i ett kommunalt val och också för möjligheten att bli återvald. Vi anser emellertid att det inte behöver vara en inskränkning eftersom möjligheten finns för den enskilde att fortsätta sitt politiska arbete i kommunen eller landstinget med ett annat förtroendeuppdrag.

Mot bakgrund av den ökade koncentrationen av makt till färre förtroendevalda och underrepresentationen av vissa samhällsgrupper bland de som innehar de inflytelserika uppdragen anser vi att de positiva effekterna av en begränsning av antalet mandatperioder som en förtroendevald kan sitta som ordförande i styrelse, nämnd eller fullmäktige överväger de negativa. Vår slutsats är emellertid att inte föreslå en reglering för att fullmäktige ska kunna begränsa antalet mandatperioder som en förtroendevald kan vara ordförande. Makten att nominera, tillsätta och omvälja ordförande är ytterst en fråga som ägs av de i fullmäktige förekommande partierna. Begränsningar av vem som får kandidera och nomineras bör fortsatt vara en fråga för varje enskilt parti. Frågan om mandatbegränsningar bör därmed debatteras inom partierna och i fullmäktige. Vi lämnar därför en rekommendation till fullmäktige att överväga en mandatbegränsning.

9.3.4. Fullmäktige bör regelbundet arrangera allmänpolitiska debatter

Utredningens förslag: Fullmäktige ska kunna hålla debatter utan

samband med annan handläggning. Fullmäktigepresidiet kan fatta beslut om att kalla till debatt samt om vilket eller vilka ämnen som debatten ska omfatta.

Den lokala demokratin är allmänt sett mer praktisk och sakfrågeinriktad än den nationella politiken. Debatter i riksdagen hålls om allmänpolitiska frågor och förs oftare utifrån ideologiska ställningstaganden. Detta kan vara ett skäl till att fullmäktigesammanträdena sällan tilldrar sig ett intresse från allmänheten eller de lokala medierna. Det medför att de politiska partiernas åsikter på lokal nivå blir mer anonyma för väljarna. De politiska partiernas kommunikation med väljarna är som mest aktuell vid de allmänna valen. Det är vid de allmänna valen som partierna har ett tillfälle att redogöra sin politik för väljarna och det är då de får bäst förutsättningar att föra en politisk debatt. Det är under valkampanjerna som partierna kan mobilisera sina egna medlemmar och som många nya medlemmar söker sig till partierna.

Sverige är ett av de få länder i Europa som har en gemensam valdag för de nationella och lokala valen. Det medför att det i en internationell jämförelse är långa tidsperioder mellan valen. Frågan om gemensam valdag, som tillkom 1974, har varit föremål för översyn vid ett flertal tillfällen, däribland av Grundlagsutredningen (SOU 2008:125). Några av de argument för skilda valdagar som utredningen framförde var att de lokala frågorna skulle få en ökad tyngd i anslutning till valrörelserna och att det skulle gynna den lokala demokratin och partiorganisationerna. Samtidigt fanns argument för att behålla en gemensam valdag, framför allt för att detta normalt sett ger ett högre valdeltagande. Eftersom det inte fanns en politisk samsyn i frågan valde utredningen att inte föreslå en förändring.

De långa mellanrummen mellan valtillfällena är särskilt ett problem för de lokala partiorganisationerna och bidrar till att de lokala politikerna blir mindre välkända. Det medför att partierna ges få tillfällen till konkreta möten med väljarna. Mellan valen möter väljarna oftast partierna genom nyhetsmedierna, men dessa fokuserar mest

på nationella frågor och det är i regel partiledaren eller företrädare från partiledningen som står i fokus. Undersökningar visar också att allmänheten har dålig kännedom om lokala partiföreträdare.29

Vi menar att det mot denna bakgrund finns anledning att skapa arenor för lokalpolitisk debatt mellan valen. Ett sätt att öka partiernas synlighet är att fullmäktige, på samma sätt som riksdagen, med jämna mellanrum arrangerar allmänpolitiska debatter. Exempel på sådana kan vara debatter om hur kommunen ska stimulera den lokala ekonomin, om hur kommunen ska möta de demografiska utmaningarna eller vad som lokalt kan göras för att möta klimatförändringarna eller andra frågor av relevans för kommunen. Debatterna bör röra angelägenheter i kommunen eller landstinget som har stor betydelse för dess medlemmar.

Sådana debatter kan bidra till att fullmäktige stärker sin roll som kommunens och landstingets centrala politiska organ, som arena för politisk diskussion och att det allmänna intresset för lokalpolitiken ökar. Det kan vidare ge ett tillfälle för de lokala partiföreträdarna att uttrycka sina ståndpunkter om olika samtidsfrågor. Därmed kan det även bidra till att enskilda förtroendevalda ser sitt uppdrag som mer meningsfullt. Fullmäktige kan inför sådana debatter bjuda in grupper som mera sällan möter politiker, såsom skolelever eller personer som läser svenska för invandrare (SFI).

Vi anser mot denna bakgrund att debatter ska kunna hållas i fullmäktige utan samband med annan handläggning. Det betyder att ledamöterna helt kan fokusera på den politiska diskussionen, snarare än ärendehandläggning och beslut. Eftersom fullmäktige i normalfallet inte sammanträder oftare än tio gånger per år är det inte lämpligt att sådana debatter blir alltför vanliga utan bör rimligen hållas högst en till två gånger per år. Allmänhetens intresse för debatterna kan då upprätthållas samtidigt som bördan på ledamöterna inte blir onödigt hög. Eftersom fullmäktige sammanträder relativt sällan anser vi också, i det fall som det finns ett behov av att debattera teman som är av dagsaktuell betydelse, att fullmäktigepresidiet ska kunna fatta beslut om att kalla till en debatt och om vilket eller vilka ämnen som debatten ska omfatta. En praxis kan också utarbetas om när och hur ofta allmänna debatter bör hållas. Vårt motiv till att föreslå att möjligheten att

29 Holmberg, 2007.

anordna debatt ska uttryckas i lag, trots att fullmäktige redan i dag har en sådan möjlighet, är att det därigenom blir en tydlig uppmaning till kommunerna och landstingen att anordna sådana debatter.

10. Deltagande och inflytande på nationell nivå

10.1. Vårt uppdrag

Utredningen har enligt direktiven till uppgift att se över individens möjligheter till inflytande över politiska beslutsprocesser mellan valen på nationell nivå, och analysera olika samhällsaktörers förutsättningar att föra dialog med riksdag och regering. Uppdraget är alltså i den här delen inriktat på den enskilde väljaren och på påverkan på nationell nivå. Enskilda individers möjligheter till att utöva inflytande över politiska beslutsprocesser mellan valen på nationell nivå är emellertid huvudsakligen begränsat till att verka i eller vara representerade av intresseorganisationer eller andra medborgerliga sammanslutningar. Vi har därför valt att tolka denna del av uppdraget till att främst avse intresseorganisationers möjligheter att påverka beslutsprocesser mellan valen på nationell nivå. Med denna tolkning omfattar översynen även utredningens andra uppgift att analysera olika samhällsaktörers förutsättningar att föra dialog med riksdag och regering.

När det kommer till riksdagen har enskilda individer ingen formell förslagsrätt eller initiativrätt, vilket är fallet i kommun- eller landstingsfullmäktige. Den möjlighet som enskilda individer och intresseorganisationer har att föra dialog med riksdagen är därmed genom direkta kontakter med riksdagsledamöterna. När det kommer till att påverka regeringsbeslut har enskilda individer och intresseorganisationer en möjlighet att yttra sig i beredningen av regeringsärenden genom remissväsendet. Regeringen för också dialog med olika samhällsaktörer genom särskilda samråd och hearings och flera organisationer deltar även i framtagande av förslag genom kommittéväsendet.

Utredningen har därför valt att fokusera på intresseorganisationers möjligheter att delta och utöva inflytande genom kommittéväsendet, remissförfarandet och genom de samråd, konsultationer och hearings som sker på initiativ av regeringen, men vi för även en diskussion om möjligheterna att påverka beslutsprocesser genom direkta kontakter med beslutsfattare. Denna senast nämnda form av icke-institutionell påverkan definieras även som lobbying. När det kommer till olika samhällsaktörers möjligheter att föra en dialog med beslutsfattare avser utredningsuppdraget i första hand den nationella nivån, men en diskussion förs här även om organisationernas möjligheter till direkta kontakter med beslutsfattare på lokal nivå. En översyn av möjligheterna för enskilda och intresseorganisationer till att delta i samråds- och medborgardialogprocesser på lokal nivå ges i kapitel 11.

Utredningen kommer inte att analysera hur intresseorganisationer och det civila samhällets villkor i allmänhet har förändrats och hur det har påverkat deras möjligheter att delta i politiska beslutsprocesser och demokratin i sig. Frågor om hur det civila samhällets villkor kan stärkas så att dess roll i demokratin kan värnas och utvecklas utreds av Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (U 2014:04).

10.2. Intresseorganisationernas roll i demokratin

Ett fritt och vitalt civilsamhälle är, vilket vi beskrivit i kapitel 5, en förutsättning för en fungerande demokrati. Organisationer och föreningar inom det civila samhället kan fungera som en motkraft till den offentliga maktutövningen genom att mobilisera och sammanföra enskildas åsikter.1 De kan agera som granskare av maktutövningen och påtala missförhållanden. Genom att föra en dialog med organisationer inom det civila samhället får beslutsfattare en möjlighet att hämta in information, idéer och kunskap och de kan också ta del av de intressen, åsikter och perspektiv som organisationerna och dess medlemmar har. Därigenom kan ett beslutsfattande uppnås som tar hänsyn till fler perspektiv och intressen och som därmed uppfattas som mer legitimt.

1SOU 2000:1, s. 196 ff.

Samtidigt kan det finnas flera risker med att låta intresseorganisationer delta i politiska beslutsprocesser. Det kan leda till att besluten fattas under mindre transparenta former och att de därmed blir svårare att granska. Det kan också innebära att ansvarsutkrävandet blir lidande. Vidare finns det en risk att särintressen gynnas på bekostnad av allmänintresset. Att ge alla organisationer samma förutsättningar att delta och påverka beslutsfattandet är också i sig en praktisk svårighet. Resursstarka organisationer kan ha bättre förutsättningar att organisera sig och göra ett avtryck på opinionsbildningen än resurssvaga. Dessutom finns det skillnader i det medborgerliga engagemanget och deltagandet mellan olika samhällsgrupper, t.ex. utifrån gruppens socioekonomiska förutsättningar. Det kan innebära att vissa röster inte fångas upp av föreningslivet medan andra röster kommer starkare till uttryck. Sammantaget är detta en utmaning för den politiska jämlikheten.

10.2.1. Begreppet intresseorganisation

Begreppet intresseorganisation syftar här på medlemsbaserade organisationer som utifrån ett särskilt samhällsintresse på olika sätt arbetar för att utöva politiskt inflytande.2 Med medlemmar menas enskilda individer, företag eller andra organisationer. Eftersom begreppet inbegriper företrädare för marknadsintressen skiljer det sig delvis från begreppen civilsamhälls-, idéburen- eller folkrörelseorganisation. Det finns skillnader emellan å ena sidan organisationer som Svenskt näringsliv och Teknikföretagen, som företräder medlemmar som är företag och marknadsaktörer, och å andra sidan fackförbunden och Fältbiologerna, som representerar intressen som uttrycks av enskilda individer. I regel utgår en civilsamhällsorganisation utifrån ett ideellt engagemang och drivs i den bemärkelsen i mindre grad av ett egenintresse. De två första definieras inte som delar av det civila samhället enligt den definition som görs i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55). Gränsdragningen mellan vad som är en intresseorganisation och vad som är en civilsamhällsorganisation är dock inte tydlig i alla avseenden. Flera organisationer inom det civila samhället har professionaliserats och agerar utifrån

2 Lundberg, 2015.

en relativt svag medlemsförankring. I detta kapitel görs inga skillnader mellan de olika intresseorganisationerna. Det som här förenar intresseorganisationerna är deras agerande för att påverka politiska beslut. De har det gemensamt att de, som Erik Lundberg uttrycker det i sin rapport till utredningen, reser krav på andra grupper och institutioner i samhället, antingen direkt via det politiska systemet eller indirekt i den offentliga debatten, på basis av medlemmarnas gemensamma attityder, intressen eller idéer.3

En ytterligare kategori av aktörer som diskuteras i kapitlet är organisationer och företag som arbetar med ett påverkansarbete på uppdrag av intresseorganisationer, företag eller enskilda. Sådana aktörer benämns ofta som professionella påverkansaktörer eller lobbyister.4De utgörs framför allt av PR-byråer och olika slags konsultföretag.

10.2.2. Från korporativism till ett pluralistiskt civilsamhälle

Intresseorganisationer och medborgarsammanslutningar har sedan demokratins etablering i Sverige haft en framträdande roll i det offentliga beslutsfattandet. Flera av våra politiska partier har vuxit fram ur folkrörelser och har genom sin historia varit nära sammanbundna med intresseorganisationer. Under tidigt 1900-tal blev delar av de traditionella folkrörelsernas påverkansarbete allt mer institutionaliserat i det offentliga beslutsfattandet. Staten etablerade korporativa strukturer till vilka de stora folkrörelseorganisationerna bjöds in för att delta i beslutsfattandet.

Korporativismen kan beskrivas som ett maktutbyte där vissa intresseorganisationer fick en priviligierad ställning i beslutsfattandet mot att de såg till att deras medlemmar ställde sig bakom den förda politiken samt att de försåg staten med kunskap och information. Aktörerna förhandlade och kompromissade sig fram till en gemensam ståndpunkt och därmed utformades besluten i enlighet med vad som uppfattades som ett allmänintresse. Korporativismen förutsatte dock att intresseorganisationerna verkligen representerade stora samhällsintressen och hade en bred förankring i samhället. Vid sidan av att delta i formeringen av politiken tog dessa organisationer

3 Lundberg, 2015. 4 Eftersom att ordet ”lobbyist” har negativa konnotationer så föredras ordet ”påverkansaktör” av organisationerna själva. Se 10.5.1.

på sig ett visst ansvar för verkställandet av politiken.5 I Sverige var det framför allt de stora arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna som hade särskilt goda påverkansmöjligheter i den svenska politiken, men även organisationer inom jordbruket och vissa andra näringslivsorganisationer. Dessa organisationer fick en priviligierad ställning inom staten på grund av sin monopolliknande ställning i sina respektive områden. Intresseorganisationerna var t.ex. inbjuda att sitta med i styrelser till statliga myndigheter.6

Den korportativa modellen började försvagas under 1980-talet och förändrades i grunden när Svenska Arbetsgivareföreningen (SAF) drog tillbaka sina ledamöter från styrelserna 1991. I någon mån var detta ett politiskt ställningstagande mot det korporativa systemet, men motivet var också att SAF, efter löntagarfondsdebatten, ville satsa mer på opinionsbildning än på direkt påverkan genom utredningar och styrelser.7 Många intresseorganisationer följde SAF:s exempel och nästföljande år beslutade riksdagen att intresseorganisationers representation i styrelserna, främst inom arbetsmarknadsområdet, skulle upphöra.8 Därutöver skedde förändringar i föreningslivet och samhället som utmanade de stora intresseorganisationernas starka ställning. Medlemsantalet krympte och nya organisationer och rörelser etablerades. En kommission som tillsattes mot bakgrund av den ekonomiska krisen i början av 1990-talet, den s.k. Lindbeckkommissionen, riktade stark kritik mot det korporativa systemet och menade att särintressen i för stor utsträckning fått dominera politiken. Kommissionen menade att organisationerna ”bör återges sin självständiga roll i det frivilliga medborgarsamhället”.9Enligt Maktutredningen 1990 hade det korporativa systemet också lett till att folkrörelseorganisationerna i allt större utsträckning blivit en del av staten.10 Organisationerna hade tappat sin självständighet och möjligheter till att agera fritt, men också sina ideologiska utgångspunkter. Utredningen menade vidare att det korporativa systemet bidragit till att det i Sverige hade uppkommit två makteliter,

5 Lundberg, 2015. 6SOU 1999:121. 7 Rothstein & Bergström, 1999. 8 Se Prop. 1991/92:123. 9SOU 1993:16, s. 173. 10SOU 1990:40.

vilka utgjordes av näringslivets toppar och arbetarrörelsens ledarskikt.

Ett pluralistiskt och förändrat civilsamhälle

Under 1990- och 2000-talet har statens relation till intresseorganisationerna fått en mer pluralistisk karaktär. Intresseorganisationerna konkurrerar med varandra om statens uppmärksamhet och i politiken för det civila samhället framställer staten sig som en självständig och neutral aktör. Det pluralistiska synsättet har tydligt gett utslag i den politik som både regering, kommuner och landsting kommunicerar till det civila samhället. Enligt det mål för det civila samhället som riksdagen beslutade 2009 framgår det att villkoren för det civila samhället, som har en central roll i demokratin, ska förbättras i dialog med det civila samhällets organisationer (prop. 2009/10:55). Regeringen slöt 2008 den s.k. Överenskommelsen med ett antal idéburna organisationer inom det sociala området och SKL. Överenskommelsens första princip är självständighet och oberoende. Övriga principer är dialog, kvalitet, långsiktighet, öppenhet och insyn samt mångfald. I propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) fastslogs det att politiken för det civila samhället skulle följas upp utifrån dessa principer. Som ett led i detta arbete anordnas i dag Partsgemensamt forum fyra gånger om året, i vilket representanter från ideella organisationer och regeringen möts för att diskutera villkoren för det civila samhället.

Övergången från korporativism till pluralism har också gett upphov till en diskussion om lobbying. Intresseorganisationer antas i dag påverka politiker genom icke-institutionaliserade arenor i större utsträckning än tidigare. I viss mån kan denna utveckling ses som en omvandling av den korporativa modellen. I en rapport till den förra Demokratiutredningen, Avkorporativisering och lobbyism (SOU 1999:121), beskrivs ryktet om korporativismens sammanbrott som överdrivet. Intresseorganisationerna har förvisso lämnat styrelser och det formella beslutsfattandet, men de saknar inte kanaler till makthavarna. I stället har svensk politik trätt in i en, som det uttrycks i rapporten, ”mindre ordnad och överblickbar politik, präglad av lobby-

verksamhet och mindre synliga nätverk”.11 De underlagsrapporter som tagits fram för utredningen bekräftar också bilden av att de informella kontakterna mellan beslutsfattare och intresseorganisationer har tilltagit, vilket belyses närmare i avsnitt 10.6.

Samtidigt som relationen mellan det offentliga och intresseorganisationerna har omvandlats har det medborgerliga engagemanget och organiseringen inom det civila samhället i sig förändrats. De traditionella folkrörelserna har enligt flera forskare färre medlemmar och en svagare lokal förankring samtidigt som engagemangsformerna har förändrats. Detta belyste vi närmare i kapitel 5.

10.3. Institutionella påverkansmöjligheter

De institutionella kanalerna för att påverka beslutsfattandet på nationell nivå består huvudsakligen av remissväsendet och de samråd, hearings och konsultationer som sker genom kommittéväsendet eller på initiativ av regeringen. I det följande redogör vi för möjligheterna för i första hand intresseorganisationer att påverka genom dessa kanaler. För enskilda individer gäller huvudsakligen samma ordning.

10.3.1. Möjligheter att påverka genom kommittéväsendet

Kommittéväsendet är ett fristående instrument som regeringen använder för att lösa eller lägga grunden till olika politiska frågor.12Kommittéer och utredningar används huvudsakligen för att inhämta kunskap, främja politiska kompromisser eller informera allmänheten. De har också tjänat som ett redskap för att nå kompromisser mellan olika politiska partier eller mellan staten och intresseorganisationerna.13 I den allmänna debatten beskrivs kommittéväsendet ofta som ett verktyg som används för att begrava en fråga, undvika kritik eller öka stödet för en fråga.14

De svenska kommittéerna är organiserade som självständiga myndigheter, även om regeringen har möjligheter att styra en utredning

11SOU 1999:121, s. 40 - 45. 12 Jfr Hesslén, 1927, s. 6; Amnå, 2010, s. 552 f. 13 Nyman, 1999. 14 Marier, 2009.

ekonomiskt, personellt och via kontakter underhand. Det svenska kommittéväsendet är relativt omfattande och har historiskt sett fungerat som en kompensation för ett relativt litet Regeringskansli. Det har skett en viss minskning av antalet kommittéer och utredningar över tid. Under 1970-talet slutfördes årligen i genomsnitt 87 utredningar, under 1980-talet 76 stycken och under 1990-talet 148 utredningar. Under 2000-talet och fram till i dag har det genomsnittliga antalet utredningar sjunkit till omkring 100 utredningar per år.15

Intresseorganisationers medverkan i kommittéer och utredningar

Vid sidan av att vara representerad i en parlamentarisk kommitté eller bistå som expert, sakkunnig och i referensgrupper kan intresseorganisationer påverka framtagandet av utredningsdirektiven eller på olika sätt uppvakta en utredning. Enligt de studier som Lundberg genomfört uppger cirka 26 procent av intresseorganisationerna att de ofta eller ibland använder statliga utredningar för att påverka politiken.16 I jämförelse med andra kanaler, såsom direkta kontakter med politiker och tjänstemän och medier, används kommittéväsendet i relativt liten utsträckning (se avsnitt 10.5.2). För att undersöka vilka kontakter kommittéer och utredningar har med olika intresseorganisationer genomförde utredningen en enkät med 108 av de utredningar som pågick under 2015. Enligt vår enkät hade i stort sett alla utredningar någon form av kontakt med allmänheten och intresseorganisationer, oftast genom att dessa medverkat i en referensgrupp. Flera hade även samråd och hearings. Det var över 80 procent av utredningarna som hade blivit kontaktade av intresseorganisationer eller allmänheten under utredningens gång. Kontakten har mestadels skett via mejl och en majoritet uppgav att de bokat ett möte efter att en organisation tagit kontakt. De flesta, 95 procent, uppgav att synpunkterna som framförts varit värdefulla och bidragit till utredningsarbetet. Enligt undersökningen var det både små och stora organisationer, föreningar, privatpersoner, myn-

15 Lundberg, 2015. 16 Resultaten ska tolkas med försiktighet eftersom det inte framgår i vilken egenskap som organisationerna har svarat. Användningen av exempelvis kommitté- och remissväsendet kan vara överskattade.

digheter och företag som hade kontaktat utredningarna. I viss mån styrs intresseorganisationernas deltagande inom ramen för en kommitté eller utredning av förutbestämda och etablerade procedurer, av direktiven och kommittéförordningen (1998:1474). Enligt utredningens undersökning är det en majoritet av utredningarna som i sina direktiv uttryckligen har ett uppdrag att samråda eller vara i kontakt med olika aktörer såsom civilsamhällsorganisationer.

Flera av intresseorganisationerna som Lundberg intervjuat menar dock att möjligheterna att påverka politiken genom det statliga kommittéväsendet har försämrats under de senaste tre decennierna. En orsak till detta är enligt flera respondenter att kommittéerna har fått mindre tid på sig. Bilden går igen i flera äldre studier på området som också pekar på att antalet kommittéer har minskat till förmån för utredningar ledda av särskilda utredare.17 Några respondenter framhåller också att det finns en tendens till att regeringen föregår utredningarnas förslag genom att påbörja utarbetandet av lagförslaget innan utredningen eller kommittén har överlämnat sitt slutliga betänkande. Ett ytterligare tecken på att kommittéväsendets roll som påverkanskanal har försvagats är att direktiven har kommit att bli mer styrda och att det som utredningarna ska komma fram till ofta är på förhand givet. Några organisationer menar att förändringen mot mer styrda direktiv och kortare utredningstider är en konsekvens av förändringar i omvärlden och en allt snabbare policyprocess. Som en följd av detta använder vissa organisationer i stället direkta kontakter med politiker och tjänstemän för att påverka politiken. I vår enkätundersökning anger de flesta utredningar att de har tillräckligt med tid för att genomföra sina uppdrag, men att de på grund av tidsbrist inte kan ta kontakt med alla organisationer de skulle vilja ta kontakt med och att de inte kan vara lika öppna och utåtriktade som de skulle vilja vara.

I Lundbergs studie uttrycker dock intresseorganisationer en tilltro till utredningsväsendets grundfunktion. Det statliga kommittéväsendet beskrivs som ett i grunden bra instrument för att lösa problem och föra in kunskap i politiken. I jämförelse med de beredningsgrupper, samråd och dialoger som finns inom Regeringskansliet menar flera av intresseorganisationerna att den formaliserade processen i en utredning möjliggör en effektiv påverkan. Det finns ett värde

17 Bergström, 1987; Gunnarsson & Lemne, 1998.

med utredningar eftersom påverkan i dessa sker enligt en relativt transparent och formaliserad procedur.18

10.3.2. Möjligheter att påverka genom remissväsendet

Remissväsendet är den enda formella möjligheten som enskilda och intresseorganisationer har för att delta i och påverka beredningen av regeringsärenden. Vid beredningen av regeringsärenden ska enligt 7 kap. 2 § regeringsformen ”behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter” och upplysningar och yttranden ska i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Därutöver står det att ”även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.” Även om remissväsendet inte nämns bokstavligen i regeringsformen har praxis varit att tolka regeringsformens skrivning som ett uttryckligt stöd för remissväsendet. Ett grundläggande syfte med att skicka utredningar på remiss är att få fram ett bättre beslutsunderlag och skapa en klarare bild av de olika åsikter aktörer har inom och runtomkring det offentliga systemet. Därtill kan remitteringen också betraktas som en slags informationsspridning där staten genom remissförfarandet ser till att berörda aktörer får ta del av olika betänkanden.19

Det är varje statsråd som ansvarar för remissförfarandet inom respektive område. Det vanligaste är att remiss skickas via post till de som upptagits på en lista. I remissförfarandet är vissa myndigheter skyldiga att komma in med svar, medan instanser som t.ex. intresseorganisationer ges en möjlighet att svara. Betänkande och departementspromemorior som sänds ut på remiss är offentliga handlingar och vem som helst kan komma med yttrande eller begära ut andra instansers svar. Det finns inget som hindrar att enskilda eller organisationer som inte står på remisslistan hör av sig i de frågor som de är intresserade av. Eftersom regeringen väljer ett urval av intresseorganisationer som uppmanas att svara styr dock regeringen i någon mån vilka åsikter som får komma upp på den politiska agendan. Ett främjande av intressen kan givetvis ske av olika orsaker, t.ex. för att

18 Lundberg, 2015. 19 ibid, SOU 1999:144.

ge en missgynnad grupp en röst i politiken, men det kan också ge redan priviligierade organisationer en särställning, vilket kan bidra till att befästa ojämlikheter i politiken.

Intresseorganisationernas deltagande i remissväsendet

Remissväsendet har stor betydelse för intresseorganisationernas möjligheter att påverka politiska beslut. Av de intresseorganisationer som har svarat på den enkät som Lundberg har genomfört uppger strax över 36 procent att de ofta eller ibland använder remissväsendet. Intresseorganisationer utgör också en relativt stor andel av de totala remissinstanserna. I en undersökning av remissförteckningar för 33 slutbetänkanden som remitterades mellan 1964– 2009 utgjorde intresseorganisationer i genomsnitt 29 procent av andelen inbjudna remissinstanser.20

Källa: Lundberg, 2015.

Antalet intresseorganisationer som bjudits in att svara har ökat något över tid, men den proportionella andelen i förhållande till myndigheter och företag har totalt sett minskat sedan perioden 1964–1989. I Lundbergs studie utgör idébaserade- och religiösa organisationer 22 procent av remissinstanserna under perioden 2000–2009. Motsvarande siffror för yrkesorganisationer är 16 procent och för arbetsgivarorganisationer 14 procent. Fackliga organisationer utgjorde tolv procent och bransch- och aktivitetsorganisationer sju respek-

20 Lundberg, 2015.

tive tre procent. Den största kategorin är emellertid gruppen övriga organisationer som delvis består av serviceorienterade organisationer som utför välfärdstjänster. Dessa utgjorde 25 procent av de totala remissinstanserna.

Över tid har andelen idébaserade- och religiösa organisationer, aktivitetsorganisationer och fackliga organisationer minskat, medan andelen övriga organisationer och arbetsgivarorganisationer har ökat något. De tre organisationer som oftast bjuds in är Sveriges akademikers centralorganisation (SACO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO) och Landsorganisationen (LO). Dessa har bjudits in i två av tre remisser.21 Resultatet ger dock inte en representativ bild av deltagandet eftersom urvalet av organisationer beror på vilka remissförteckningar som studerats. Det framgår dock även från tidigare utvärderingar att dessa tre organisationer, tillsammans med SKL, bjuds in till att kommentera på runt två av tre remisser.22

I den översyn som Lundberg gjort framkom att intresseorganisationer är den remissinstans som oftast väljer att inte svara. Andelen intresseorganisationer som inte svarar har också ökat över tid. Enligt en sammanställning av Regeringskansliet från 2011 framgick att 90 remisser skickades ut under 2010 till 1 413 intresseorganisationer. Av dessa var det 40 procent som svarade. Utöver de inbjudna inkom ytterligare sammanlagt 57 organisationer med synpunkter.23Intresseorganisationer är överrepresenterade bland de instanser som inte är skyldiga att svara, vilket förklarar varför deras svarsfrekvens är lägre än andras. Enligt Lundberg är det yrkesorganisationer, idé- och religiösa organisationer samt kategorin övriga intresseorganisationer som oftast inte svarar på remiss. De mest pålitliga intresseorganisationerna är fackföreningar följt av branschorganisationer. Resultatet kan tolkas som att de organisationer som varit mest förknippade med den korporativa modellen och historiskt sett mest involverade i den nationella politiken också är bättre på att svara. En annan orsak kan vara att dessa organisationer också har jämförelsevis mer resurser för att utforma ett skriftligt svar på remiss. Enligt en undersökning från 1999 kostar varje remissvar från en myndighet runt 25 000 kronor, vilket främst omfattar lönekost-

21 Lundberg, 2015. 22SOU 1999:144. 23 Internpromemoria. Resultat av den andra breda uppföljningen i Regeringskansliet av politiken för det civila samhället.

nader.24 Svaren från intresseorganisationerna är troligen inte lika resurskrävande, men mot bakgrund av att ett svar innebär en relativt stor arbetsinsats är det rimligt att anta att detta påverkar svarsfrekvensen och att de resurssvagare idébaserade- och religiösa organisationerna är mer selektiva när det kommer till vilka remisser de besvarar.25

När det kommer till spontana remisser, dvs. svar från aktörer som inte har ingått i remisslistan, har antalet ökat över tid. Det är ungefär sju procent av alla svar från intresseorganisationerna som är spontana svar.26 I den undersökning som gjordes 1999 framkom det att betänkanden som väcker allmänhetens intresse ofta motiverar spontana svar. Medianantalet spontana svar är tre per remiss och nästan hälften av alla spontana svar kommer från intresseorganisationer.27 Det är ytterst ovanligt att privatpersoner svarar på remisser. I Lundbergs översyn av 33 remisser var det enbart ett svar från en privatperson. Även enligt rapporten från 1999 framkom att det var sällsynt med svar från enskilda personer.

Sammantaget visar resultatet av Lundbergs studie att andelen svar på remisser från intresseorganisationer som representerar arbetsgivarintressen och gruppen övriga organisationer, dvs. service- och välfärdsproducerande organisationer, har ökat medan idébaserade-, religiösa- och yrkesorganisationer har minskat. Det har också i andra studier noterats att resursstarka och korporativa fack- och arbetsgivarorganisationer dominerar bland de som bjuds in att svara.28 I någon mån kan det tolkas som att ekonomiskt resursstarka organisationer har avancerat sin position i remissväsendet. Förändringarna över tid är inte dramatiska.29 Det finns dock inget som tyder på att de allmänna förändringarna av det civila samhället har påverkat vilka organisationer som bjuds in och vilka som väljer att svara på remiss. Mot bakgrund av att de traditionella folkrörelseorganisationerna har förlorat medlemmar och fått en svagare lokal förankring, samtidigt som nyare rörelser har uppkommit på lokal nivå, finns

24SOU 1999:144. 25 ibid. 26 Lundberg, 2015. 27SOU 1999:144. 28 Gunnarsson & Lemne, 1998; Micheletti, 1995; SOU 1999:144. 29 Lundberg, 2015.

det en risk att de synpunkter och perspektiv som kanaliseras genom remissväsendet inte är representativa för den breda allmänheten.

Intresseorganisationers syn på remissväsendets roll

Remissväsendet fyller en viktig funktion för intresseorganisationernas påverkansarbete. Enligt den enkät som Lundberg har genomfört och som presenteras i tabell 10.2 framgår det att 70 procent av intresseorganisationerna instämmer helt eller till stor del i påståendet att svara på remiss är ett effektivt sätt att påverka politiken. Enbart tre procent av organisationerna håller inte alls med.30

Källa: Lundberg, 2015.

Tidigare undersökningar visar också att remissvaren har en betydelsefull inverkan på de beslut som regeringen fattar. När en övervägande del av remissinstanserna är negativa eller om betydelsefulla remissinstanser har invändningar har det i regel påverkat utfallet.31Remissvaren återges i propositionen som regeringen överlämnar till riksdagen och remissprocessen är därmed ett transparent inflytandeverktyg. I Lundbergs intervjustudie tonas dock den positiva bilden av remissväsendet som inflytelsekanal ner något. Flera organisationer menar att remissväsendet upplevs som mest relevant när det kommer till att förhindra och blockera frågor snarare än att förändra innehållet i ett förslag. Vidare menar några respondenter att en förutsättning för att intresseorganisationer ska nå inflytande via remiss-

30 ibid. 31SOU 1999:144.

väsendet är att de samtidigt lyckas mobilisera andra organisationer i samma riktning. Det är framför allt i situationer då en utredning inte har landat i ett tydligt förslag som möjligheterna till att påverka är störst. Nästan alla organisationer är också av uppfattningen att den främsta möjligheten att påverka en offentlig utredning är i samband med att direktiven till utredningen formas. Det innebär att organisationerna då använder andra metoder än remissväsendet för att påverka. Remissväsendet ska också ses som en del i organisationernas hela repertoar av inflytandestrategier. LO menar t.ex. att organisationen i princip inte svarar på remisser om den inte ser möjligheter att påverka politiken även genom andra kanaler.32

Det framgår dessutom av Lundbergs studie att remissväsendet också kan ha andra funktioner för intresseorganisationerna. En stor andel av de intresseorganisationer som deltar i remissväsendet använder remissvaret som ett verktyg för extern kommunikation och för att nå inflytande på andra arenor. Att remissväsendet har betydelse för organisationernas externa kommunikation framgår även av Lundbergs intervjustudie. Remissvaren ger, enligt några organisationer, en bra uppfattning om andra aktörers positioner och åsikter i olika frågor, vilket i sin tur kan användas för att bestämma den egna organisationens position och argumentation i olika frågor. Det är också flera organisationer som framhäver dess betydelse för den interna kommunikationen och dess funktion att stimulera till en intern diskussion inom organisationen om dess ställningstagande och olika preferenser i sakfrågor. Samtidigt menar flera organisationer att en inbjudan till remiss legitimerar organisationen och kan betraktas som ett mått på status, trovärdighet och erkännande. Flera organisationer menar också att genom att svara på remiss visar de för Regeringskansliet att de är en seriös organisation. Det ger dem bättre möjligheter att komma i kontakt med regeringstjänstemän på andra sätt. Runt 59 procent av organisationerna instämmer helt eller till stor del i påståendet ”att svara på remiss är lite av en plikt”.33

32 Lundberg, 2015. 33 ibid.

10.3.3. Möjligheter att påverka genom samråd och hearings

Remissförfarandet är den vanligaste och mest formella formen för regeringen att inhämta synpunkter från allmänheten vid beredningen av regeringsärenden. Ibland låter dock regeringen sammanslutningar och enskilda yttra sig genom andra mötesformer. Det är t.ex. möjligt att anordna samråd eller s.k. hearings till vilka berörda intresseorganisationer och andra aktörer bjuds in. Användningen av samråd och hearings har enligt Regeringskansliets egen rapportering ökat. Under 2013 fanns 50 fasta forum för samråd med det civila samhällets organisationer i Regeringskansliet. Omkring 800 organisationer medverkade i mer än 100 möten.34 Regeringskansliet genomför också samråd och hearings inför att regeringen beslutar sina ståndpunkter till förslag från EU. Enligt de riktlinjer som Regeringskansliet antagit för dessa samråd (cirkulär 3) ska varje departement, utöver berörda departement och myndigheter, informera och samråda med intresseorganisationer inom sitt sakområde, t.ex. kommuner, landsting eller organisationer inom det civila samhället. Rutinerna för dessa samråd skiljer sig emellertid för olika departement och enheter.

Av en undersökning om hur de olika departementen inhämtar underlag och yttrande från organisationer inom det civila samhället från 2006 framgår det att tillvägagångssätten för samråd och hearings skiljer sig åt mellan de olika departementen. Enligt undersökningen hade samråden haft stor betydelse för hur beslut hade utformats. Det insamlade materialet hade t.ex. ingått som en del i arbetet med att ta fram underlag till skrivelser, propositioner eller förordningar. De tjänstemän som intervjuades i studien menade att samråden tillfört värdefullt material och att samråden hade varit ett bra sätt att få frågorna belysta ur flera aspekter, inte minst medborgarnas. De ansåg att det var svårt att samla aktuell kunskap inom Regeringskansliet och att samråden därför varit värdefulla.35

I enlighet med de förslag som presenterades i propositionen En politik för det civila samhället (prop. 2009/10:55) inleddes 2010 en försöksverksamhet med ett utökat samråd mellan regeringen och det civila samhällets organisationer. Avsikten var att skapa möjligheter för regeringen att lyssna av åsikter och intressen i ett tidigt skede av

34 Se budgetpropositionen utgiftsområde 17, Prop. 2013/14:1. 35 Internpromemoria - Utvärdering av försöksverksamheten, 2011-07-05.

beredningsprocessen för att därigenom förbättra kunskapsunderlaget och öka förankringen av kommande beslut. Försöksverksamheten genomfördes av Integrations- och jämställdhetsdepartementet under 2010 och 2011 och resulterade i en handledning för samråd med det civila samhället.36 Utvärderingen av försöksverksamheten visar att samråden gett vissa positiva resultat. De hade genererat ett bättre beslutsunderlag, förankrat kommande beslut och bidragit till ett förtroende för regeringens arbete i de frågor som samrådet avsåg. Samtidigt visade utvärderingen att samråden inte är självklara delar av beredningen. Samråden krävde ett stöd från chefer och politisk ledning samt god planering, förberedelse och tid, vilket är förutsättningar som inte alltid ges i beredningen av olika ärenden.37 Regeringen har fortsatt detta utvecklingsarbete och bjöd under hösten 2015 in olika organisationer för att gemensamt ta fram en samrådsmetod med utgångspunkt i Europarådets manual.38 Regeringen har också gett i uppdrag till MUCF att sprida Europarådets manual för idéburna organisationers deltagande i beslutsprocesser till det civila samhället.39

Även om dessa samråd ger en möjlighet för organisationer att komma in med sina synpunkter tidigt i processen framgår det av Lundbergs rapport att de inte upplevs som särskilt värdefulla av intresseorganisationerna. Många respondenter menar att samråd och hearings, till skillnad från remissväsendet, fodrar en närvaro under en specifik dag, ofta sätts samman på kort varsel och inte genererar någon skriftlig ”output”, vilket betraktas som en nackdel. Det faktum att remissväsendet genererar en öppen, skriftlig och offentlig remissammanställning värderades högt av respondenterna, liksom att många synpunkter från remissinstanserna återges som en grund till ställningsstagandet i propositionen.40

36 Regeringskansliet, 2011. 37 Internpromemoria - Utvärdering av försöksverksamheten, 2011-07-05. 38 Kulturdepartementet, Inbjudan till hearing om ny samrådsmodell, 2015. 39 Europarådets IGO-konferens, 2011. 40 Lundberg, 2015.

10.4. Överväganden och förslag om möjligheterna att påverka genom institutionella kanaler

Sammanfattande analys: De formella kanalerna för påverkan –

remiss, kommittéväsendet, samråd och hearings – är av särskild betydelse för enskilda individers och intresseorganisationers möjligheter att påverka det politiska beslutsfattandet på nationell nivå. Åtgärder bör genomföras för att bredda deltagandet i de formella kanalerna och göra dem tillgängliga för fler.

Vår demokrati har traditionellt sett byggt på en ömsesidig relation mellan beslutsfattare och olika former av intressegrupper, medborgarsammanslutningar och folkrörelseorganisationer. Att intresseorganisationerna kan föra en dialog med beslutsfattare på nationell nivå mellan valen är viktigt för demokratin. De formella kanalerna för påverkan är av särskild betydelse eftersom åsiktsutbytet där sker enligt formella regler och därmed är förutsägbart och ger förutsättningar för transparens och ett jämlikt deltagande. Mot bakgrund av förändringarna inom det civila samhället på senare år, i synnerhet uppkomsten av nyare engagemangs- och organisationsformer, är det viktigt att åtgärder genomförs för att förenkla för enskilda och intresseorganisationer att delta och föra fram sina åsikter och intressen genom remissförfarande, kommittéväsendet, samråd och hearings.

10.4.1. Underlätta deltagandet i remiss, samråd och hearings

Utredningens bedömning: Det är viktigt att Regeringskansliet

breddar urvalet av organisationer som bjuds in till att delta i remissprocesser, samråd och hearings och verkar för att nå ut till organisationer som annars inte gör sin röst hörd.

Möjligheten att lämna remiss och att därigenom delta i beredningen av regeringsärenden är av central betydelse för vår demokrati. Även om remissväsendet är en reaktiv påverkansform i den bemärkelsen att det handlar om att stödja eller motsätta sig färdiga förslag ger möjligheten att svara på remiss ett konkret inflytande i beslutsprocessen. Remissväsendet är styrt av formella regler och är därmed ett effek-

tivt och transparent verktyg för påverkan. Mot bakgrund av den centrala funktion som remissväsendet spelar bör alla utredningar i princip alltid skickas på remiss. Vår översyn visar att intresseorganisationer utgör en betydande del av remissinstanserna och att deras svar på remisser har betydelse för utgången av beredningsprocesserna. Intresseorganisationerna själva anser också att remissväsendet är viktigt av flera olika anledningar. Utöver möjligheten att utöva inflytande är remissvaren viktiga för organisationernas kommunikation med andra delar av samhället liksom internt inom organisationen.

Samtidigt visar vår översyn att remissväsendet är en påverkanskanal som är relativt otillgängligt för de som inte är inbjudna och att spontanta svar är ovanliga. Det finns inget som tyder på att förändringarna som skett inom det civila samhället har påverkat vilka organisationer som bjuds in och vilka som väljer att svara på remiss. Det är i huvudsak etablerade och resursstarka organisationer som deltar. Mot bakgrund av att de traditionella folkrörelseorganisationerna har förlorat medlemmar och fått en svagare lokal förankring, samtidigt som nyare rörelser har uppkommit på lokal nivå, finns det en risk att de synpunkter och perspektiv som kanaliseras genom remissväsendet inte är representativa för den breda allmänheten. För att göra remissprocesserna mer inkluderande bör Regeringskansliet verka för att remisslistorna breddas och att nya delar av det civila samhället finns med bland remissinstanserna.

Vid sidan av remissväsendet har användningen av samråd, hearings och konsultationer med särskilt inbjudna organisationer blivit ett allt vanligare sätt för Regeringskansliet att inhämta allmänhetens synpunkter, åsikter och intressen och stämma av underlag inför regeringsbeslut. Samråden fyller en viktig funktion för Regeringskansliet när det kommer till att inhämta aktuell kunskap. Samråden sker dock på olika sätt inom olika departement och för olika ärenden och även om Regeringskansliet tagit fram en manual för hur samråd bör genomföras finns det inget som tyder på att samråden blivit mer likartade. Vissa departementet har stående samrådsgrupper och råd medan andra kallar organisationer till möten och avstämningar gällande särskilda frågor.

Vi anser att den ökade användningen av samråd och hearings är en positiv utveckling. Det kan möjliggöra för ett deltagande tidigare i beredningsprocessen. Det är däremot viktigt att sådana samråd sker på ett sätt som ger förutsättningar för ett meningsfullt deltagande.

Deltagarna bör t.ex. få information om samrådens syfte och få underlag i god tid. De måste få reella möjligheter till att framföra sina synpunkter och få återkoppling om hur dessa tagits tillvara. Det är också viktigt att Regeringskansliet diarieför och offentliggör mötesprotokoll från samråd och hearings. Sammantaget finns det en risk att samråd och hearings bidrar till politisk ojämnlikhet. Enligt Lundbergs underlagsrapport till utredningen är de organisationer som deltar i samråden ofta samma som svarar på remisser. På samma sätt som vi resonerar när det gäller remissväsendet är det därför viktigt att Regeringskansliet verkar för att bredda urvalet av inbjudna organisationer och att verka för att nå ut till aktörer och organisationer som annars inte gör sin röst hörd.

10.4.2. Utveckla digitala verktyg för deltagande och e-förvaltning

Utredningens förslag: En arbetsgrupp sätts upp inom Regerings-

kansliet med uppdrag att utveckla digitala verktyg för remisshantering, samråd, hearings och konsultation. Arbetsgruppen ska också lämna förslag på hur Regeringskansliets elektroniska förvaltning kan utvecklas.

Regeringen har under en längre tid arbetat med att utveckla det digitala samhället och myndigheternas elektroniska förvaltning. År 2011 antog regeringen en digital agenda, It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige (N2011/342/ITP), där regeringen fastslår målet att Sverige ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringen beslutade också år 2012 om en e-förvaltningsstrategi Med medborgaren i centrum – Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012/6402/ITP). Enligt ett av strategins tre övergripande mål ska regeringen verka ”för öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet”. Ett av dess delmål specificerar att det ska bli lättare att hitta och använda öppna data. Tillgång till information som kan spridas bör underlättas inom de områden där den personliga integriteten inte berörs och utlämnandet inte strider mot någon författning. Publicering av offentlig information via internet och användning av sociala medier ska, enligt strategin, öka möjligheterna till insyn och delaktighet. Rege-

ringen inrättade också en E-delegation som mellan åren 2009 och 2014 arbetade med ökad samordning av de statliga myndigheternas digitala utvecklingsprojekt.

Utvecklingen av den elektroniska förvaltningen i de statliga myndigheterna har däremot inte i alla avseenden varit framgångsrik. Enligt E-delegationens slutbetänkande En förvaltning som håller ihop (SOU 2015:66) visar internationella mätningar att Sverige inte längre kan ses som ett föregångsland när det gäller digital förvaltning och de senaste årens utveckling visar att den offentliga sektorns digitalisering har börjat halka efter. En förklaring till detta är att organiseringen med självständiga myndigheter gör att arbetet blir fragmenterat.

I detta sammanhang är det anmärkningsvärt att Regeringskansliet inte utvecklat sin elektroniska förvaltning. Allmänna handlingar, t.ex. regeringsbeslut eller protokoll från regeringssammanträden, blir sällan tillgängliga digitalt utan måste begäras ut genom att kontakt tas med Regeringskansliet. Ärendehanteringen har ännu inte digitaliserats. Regeringskansliet har förvisso en särställning utifrån de krav på säkerhet och sekretessbehandling som kan ställas på den myndighet som ska bistå regeringen, men i flera aspekter leder den bristande digitaliseringen av Regeringskansliet till att insynen och delaktigheten blir lidande.

Digitalisera remissförfarandet

Remisser i form av departementsskrivelser eller offentliga utredningar är allmänna handlingar som i regel finns tillgängliga på nätet. De remisser som skickas ut går att hitta på regeringens webbsida. Remissvaren ska enligt Regeringskansliets rekommendationer skickas in både på papper och elektroniskt. Departementet ska kunna kopiera och återanvända texterna. De mottagande departementen lägger dock sällan ut remissvaren på sin webbsida och även om svaren är allmänna handlingar krävs det en enskild begäran för att få ta del av de inkomna remissvaren. Vi menar att den nuvarande remissprocessen är onödigt otillgänglig. Regeringskansliet bör på ett tydligare sätt avisera att en remissprocess har påbörjats. Remissvaren och remissammanställningen bör göras tillgängliga digitalt. För att förenkla för enskilda och organisationer som inte bjudits in till att svara på remiss

bör regeringen överväga att komplettera den formella remitteringen med ett enklare digitalt samråd som gör det möjligt att lämna synpunkter på konkreta frågeställningar. Ett sådant förfarande används av EU-kommissionen i deras samråd. Regeringskansliet bör också överväga att använda digital teknik vid övriga samråd, hearings och konsultationer och därigenom göra det möjligt för enskilda och intresseorganisationer att lämna synpunkter och åsikter utan att fysiskt närvara vid möten.

Utveckla e-förvaltningen i Regeringskansliet

Slutligen bör Regeringskansliet se över hur deras elektroniska förvaltning kan utvecklas. I ett modernt digitalt samhälle är det rimligt att enskilda personer digitalt och utan formell begäran ska kunna få tillgång till sådana allmänna handlingar som inte kräver någon sekretessgranskning. Ett sådant förfarande skulle underlätta för allmänheten, och i längden också innebära en besparing för Regeringskansliet eftersom flera förfrågningar från allmänheten skulle kunna skötas digitalt. I det fall regeringen avser att skynda på myndigheternas användning av e-förvaltningen bör Regeringskansliet, enligt vår mening, vara ett föredöme för andra myndigheter. För att ett sådant utvecklingsarbete ska komma till stånd föreslår vi att en arbetsgrupp sätts upp inom Regeringskansliet med uppgift att utveckla digitala verktyg för remisshantering, samråd, hearings och konsultation samt för att lämna förslag på hur Regeringskansliets elektroniska förvaltning kan utvecklas. Arbetsgruppen ska sättas upp under det statsråd som har ansvar för förvaltningsfrågor eller IT.

10.4.3. Ge utredningar bättre förutsättningar att inhämta åsikter och intressen från allmänheten

Utredningens bedömning: Utredningar bör få tydligare instruk-

tioner att samråda med det civila samhället. För att möjliggöra en dialog med berörda intressenter och en bredare allmänhet är det viktigt att utredningar får tillräckligt med tid för att genomföra sina uppdrag.

Kommittéväsendet har en central roll i beredningsprocessen på nationell nivå. De flesta reformer och lagförslag som regering och riksdag fattar beslut om har föregåtts av en statlig offentlig utredning. Kommittéer och utredningar är ett verktyg som möjliggör både ett deltagande av experter och politiska representanter. På detta sätt kan förslag tas fram som både vilar på aktuell och korrekt kunskap och en politisk samsyn. Förslagen som utredningar lämnar till regeringen bör därigenom dels vara tekniskt genomarbetade, dels politiskt hållbara. Kommittéerna och utredningarna ger också en möjlighet för allmänheten och intresseorganisationer att föra fram sina synpunker och intressen.

I någon mån har intresseorganisationernas möjligheter att påverka politiken genom kommittéväsendet försämrats. Det beror för det första på att regeringen ofta föregår utredningarnas förslag genom att påbörja utarbetningen av lagförslaget innan utredningen eller kommittén har överlämnat sitt slutliga betänkande. Direktiven har blivit mer detaljerade och det är ofta på förhand givet vad utredningarna ska komma fram till. Samtidigt vittnar utredningar om att de blir kontaktade av olika intresseorganisationer som vill påverka inriktningen i utredningsarbetet. Utredningarna samråder med intresseorganisationer och deras synpunkter uppfattas som värdefulla. En svårighet för utredningarna när det kommer till att fånga in de olika åsikter och intressen som intresseorganisationer och enskilda framför är dock att den tid som en utredning får till sitt förfogande inte räcker till. Det kan påverka utredningarnas kvalitet, men framför allt får det till följd att förutsättningarna för dialog och samråd med intresseorganisationer och en bredare allmänhet har försämrats. Med fler enmansutredningar som har kort tid på sig har kommittéväsendets roll som konsensusbyggare försvagats.

Enligt vår bedömning är det därför viktigt att kommittéer och utredningar i sina direktiv uppmanas att ha kontakt med berörda organisationer och att utredningar får tillräckligt med tid för att kunna samråda och inhämta synpunkter från intresseorganisationer och allmänheten. Ett sätt att stimulera inhämtandet av synpunkter är genom att använda sociala medier och mikrobloggar. Regeringskansliet bör stödja utredningarna att utveckla sina hemsidor och, för att underlätta diarieföring av de kommentarer och synpunkter som kommer, överväga att ta fram särskilda digitala verktyg som kan underlätta samråd och inhämtande av synpunkter från allmänheten.

10.5. Påverkan genom icke-institutionella kanaler

Påverkansarbete som sker vid sidan av de formella inflytandekanalerna definieras i regel som lobbying. Lobbying är ett svårfångat begrepp och i forskningslitteraturen återfinns olika definitioner. Det finns åtminstone två olika förklaringar till ordets ursprung. Den ena menar att ordet härstammar från de som ville påverka den amerikanska president Ulysses S. Grant i slutet av 1860-talet. Dessa samlades i hotellobbyn nära presidentens bostad för att försöka få kontakt. Enligt en annan förklaring härstammar begreppet från brittiska parlamentet Westminister. De som ville komma i kontakt med ledamöterna och statsråden samlades där i lobbyn.41 Båda förklaringarna indikerar en påverkansform som sker informellt och utanför det parlamentariska ramverket.

Inom forskningen förs en diskussion om vad som bör omfattas av lobbying. Det finns för det första en föreställning om att lobbying enbart omfattar ett professionellt påverkansarbete, dvs. som bedrivs av företag, konsulter eller PR-byråer. Påverkansarbete som bedrivs av civilsamhällsorganisationer och som tar sin utgångspunk i ett medborgerligt intresse omfattas enligt denna definition inte av begreppet lobbying. Vidare finns det de som vill göra en distinktion mellan å ena sidan ”inre” och icke-officiell påverkan, vilket omfattar direkta kontakter mellan intresseorganisationer och makthavare, å andra sidan ”yttre” och offentlig påverkan. Den yttre och offentliga påverkan inbegriper opinionsbildande aktiviteter och påverkansförsök som sker genom medier och andra offentliga kanaler.42 I det senare avseendet är lobbying en aktivitet som är nära besläktad med begreppen public affairs och public relations. Public relations, som i regel förkortas som PR, handlar om en verksamhet för att skapa gynnsamma relationer mellan en aktör och dennes omgivning. Det handlar till stor del om att påverka hur medier speglar en fråga eller en viss aktör.43

Utredningens uppdrag är att undersöka olika samhällsaktörers förutsättningar att föra dialog med beslutsfattare och därför ligger fokus här huvudsakligen på de påverkansförsök som sker genom direkta kontakter. Forskning visar däremot att ett arbete för att

41 Strömbäck, 2010. 42 Lundberg, 2015. 43 Tyllström, 2013.

påverka den politiska dagordningen i regel inbegriper både opinionsbildning och direkta kontakter med beslutsfattare. Det går därför inte att göra en analys av lobbying utan att även diskutera yttre påverkan.

10.5.1. Intresseorganisationernas och allmänhetens uppfattning av lobbying

Lobbying är i sig ett begrepp som i den allmänna debatten har en negativ klang. Lobbying uppfattas som en maktutövning som sker i det fördolda och som handlar om manipulation. Begreppet förknippas med ekonomiskt resursstarka organisationer och ett köpt politiskt inflytande.44 I en undersökning från 2008 svarade enbart åtta procent av de tillfrågade att de hade ett mycket eller ganska stort förtroende för lobbyister medan 56 procent uppgav att de hade ett mycket litet eller ganska litet förtroende.45 Även de representanter för intresseorganisationer som intervjuats av Lundberg anser att begreppet ger negativa associationer. Organisationerna väljer att tala om politisk påverkan, även om denna verksamhet inte i grunden skiljer sig åt från den allmänna definitionen av lobbying. Enligt Lundberg uppfattar de flesta respondenterna lobbying som en verksamhet som både omfattar direkta kontakter med politiker och tjänstemän och opinionsbildning. Mediakontakter och opinionsbildning anses vara viktigare för att påverka än direkta kontakter med beslutsfattare.46

Jesper Strömbäck, professor i medie- och kommunikationsvetenskap, genomförde 2010 en studie om lobbying i vilken han intervjuade både beslutsfattare och företrädare för intresseorganisationer. Även i Strömbäcks studie är det få intresseorganisationer som skiljer på inre påverkan, som sker genom direkta kontakter, och yttre påverkan som sker genom opinionsbildning. I stort sett samtliga anser att det påverkansarbete som riktar sig till medier och som avser opinionsbildning har störst betydelse när det kommer till att påverka politiken.47

44 Naurin, 2001, s. 13. 45 Larsson, 2009. 46 Lundberg, 2015. 47 Strömbäck, 2010.

Företrädarna för intresseorganisationerna beskriver i båda dessa studier att direkta kontakter med beslutsfattare i sig är något positivt. Det handlar om ”ett fritt utbyte av tankar i ett fritt och öppet samhälle” och en ”dialog” med makthavare. Syftet är att förse makthavare med information, idéer och att ”säkra att beslutsfattarna inte har fel eller otillräckliga kunskaper.”48 Några organisationer beskriver lobbying som en informell remissprocess, i vilken de kan delge sin syn på ett beslut och vilka konsekvenser det kan få. Beslutsfattaren får därmed en mer allsidigt förståelse för viktiga konfliktytor. Flera intresseorganisationer menar också att beslutsfattarna uppskattar kontakterna med intresseorganisationerna och att de själva bjuder in till möten och samtal. Det ligger ofta i politikernas intresse att kontakta intresseorganisationer för att hämta in kunskaper, men också för att skicka signaler till organisationerna eller förankra ett beslut.49

10.5.2. Omfattningen av lobbying

Det är svårt att ge en rättvisande bild av omfattningen av lobbying och direkta kontakter mellan beslutsfattare och intresseorganisationer. Lundberg presenterar i sin rapport resultaten av en enkätstudie som omfattar 880 slumpmässigt valda intresseorganisationer. Intresseorganisationerna fick svara på frågan: ”Hur ofta brukar er organisation använda följande sätt att påverka den svenska politiken?” Svaren, som redovisas i figur 10.1 här nedan, omfattar både direkta kontakter med politiker och tjänstemän på lokal och nationell nivå till det statliga kommitté- och remissväsendet och institutioner inom EU m.m. Resultatet visar att direkta kontakter med politiker och tjänstemän samt medier är de mest använda arenorna. Omkring 45 procent av de organisationer som har svarat på enkäten använder direkta kontakter med politiker och tjänstemän på nationell nivå för att påverka svensk politik medan drygt 50 procent försöker påverka genom traditionell respektive social media. De flesta intresseorganisationer, omkring 63 procent av de som svarat på enkäten, riktar sina påverkansförsök mot politiker och tjänstemän på lokal nivå.

48 Lundberg, 2015. 49 Strömbäck, 2010.

Källa: Lundberg, 2015.

En likande bild framkommer i en enkätstudie som redovisas i Johan von Essen och Susanne Wallman Lundåsens underlagsrapport till utredningen. Enligt denna är det drygt 42 procent av organisationerna som har kontaktat kommunpolitiker under det senaste året i syfte att påverka dem i en fråga som rör organisationen.50 Enbart två procent har kontaktat politiker eller tjänstemän på nationell nivå. Det kan förstås både i ljuset av den decentraliserade svenska förvaltningen och av att många intresseorganisationer är förankrade på lokal nivå.

Att det är vanligt att intresseorganisationer kontaktar beslutsfattare framkommer också i undersökningar som ställer frågor direkt till politiker om de blivit kontaktade. En enkätundersökning av statsvetaren Tommy Möller, baserad på riksdagsledamöters erfarenheter av lobbying, visade att 75 procent av ledamöterna kontaktades varje vecka av olika lobbyister, 17 procent kontaktades flera gånger varje

50 von Essen & Wallman Lundåsen, 2015.

månad och åtta procent en gång i månaden.51 I tabellen nedan redovisas vilka aktörer som tar kontakt.

Källa: Möller, 2009.

Undersökningen visade också att en stor del av kontakterna äger rum inom ramen för ledamöternas arbete i utskotten eller via partiets riksdagsgrupp. Kontakterna mellan intresseorganisationer och ledamöter tycks också ske på ett ganska varierat sätt. En stor del av riksdagsledamöterna, 69 procent, har kontakt med intresseorganisationer genom personliga inbjudningar, 35 procent genom telefonsamtal och elva procent genom spontana kontakter. PR-konsulter, vilka kan definieras som professionella lobbyister, är den aktör som kontaktar riksdagsledamöter mest sällan.

10.5.3. Lobbyingen har ökat över tid

Det är svårt att göra sig en bild av lobbyingens utveckling över tid. Flera studier visar dock att intresseorganisationernas direkta kontakter med politiker och tjänstemän har ökat under de senaste två decennierna. Enligt enkätstudier som genomförts av statsvetarna Per-Ola Öberg och Torsten Svensson ökade andelen intresseorganisationer som angav att de bedrev någon form av påverkansarbete från 26 procent år 1999 till 37 procent år 2005. Detta omfattade direkta kontakter med politiker och tjänstemän, kontakter med medier och deltagande i offentliga debatter. Av dessa var det 66 procent som använde sig av medier och 57 procent som kontaktade

51 Möller, 2009.

politiker. Mer än hälften var verksamma på lokal nivå.52 I både Lundbergs och Strömbäcks studier ger också intresseorganisationerna uttryck för en uppfattning att direkta kontakter med beslutsfattare, och framför allt opinionsbildning, har blivit mer betydelsefulla över tid.

Inom forskningen lyfts flera förklaringar fram till varför det informella påverkansarbetet har tilltagit under senare år. En bakomliggande faktor är nedmoteringen av det korporativa systemet som medfört att åsiktsutbytet mellan det offentliga och intresseorganisationer sker under mer informella former. Flera intresseorganisationer anser, enligt Lundberg, att ett nytt politiskt klimat har uppstått under senare år. Påverkansarbetet har öppnats upp och blivit mer dynamiskt. Detta kan förklaras av globaliseringen och Sveriges inträde i EU, men framför allt av förändrade partipolitiska maktstrukturer. De politiska partierna har blivit mer professionaliserade, vilket vi redogör för i kapitel 6, och arbetar därtill i sig mer aktivt med att etablera kontakter med intresseorganisationer.53 Flera företrädare för intresseorganisationer menar också att det från stat, kommun och landsting finns en ökad efterfrågan av intresseorganisationernas deltagande, kunskap och information. Flera uppger att de ofta blir inbjudna till samtal, samråd eller möten. Tendensen att det offentliga allt oftare bjuder in organisationer och enskilda framkommer också i de undersökningar som vi redovisat i kapitel 11 om medborgardialog. Enligt Regeringskansliets sammanställningar använder de olika departementen dessutom allt oftare samråd och dialogprocesser i beredningen av regeringsärenden, vilket vi redogjorde för tidigare i detta kapitel.54

Denna utveckling kan förklaras av att det offentliga är i behov av kunskap, men också en önskan av att förankra beslut med organisationerna i det civila samhället. Enligt Strömbäcks studie är det också flera intresseorganisationer som menar att politiken har blivit mer komplex under senare år, bl.a. som ett resultat av EU-inträdet. Regeringskansliet, liksom kommuner och landsting, har i regel en begränsad bemanning och saknar resurser att inhämta den kunskap som krävs. Dessutom har de utredningar som tillsätts i dag kortare

52 Öberg & Svensson, 2012, s. 18. 53 Lundberg, 2015. 54 Regeringskansliets uppföljning av politiken för det civila samhället, 2013.

tid på sig att genomföra sina uppdrag. Detta har lett till att Regeringskansliet har ett större behov av kunskapsunderlag från externa aktörer.55 Kontaktvägarna till politiker och tjänstemän har också förenklats och kännetecknas inte längre av formalism. Nya och mindre hierarkiska organisationsideal har gjort inträde och jämställdheten bland tjänstmännen har ökat. Dessutom används ny kommunikationsteknologi, såsom sociala medier, oftare. Dessa faktorer kan förklara att kommunikationen underlättats och blivit mer ”ömsesidig”.56

10.5.4. Påverkansarbetet har professionaliserats

Flera forskare pekar på en professionalisering av intresseorganisationerna, i likhet med den som har ägt rum inom de politiska partierna, vilken beskrivs närmare i kapitel 6. Dessa anställer mer personal och använder sig allt oftare av konsulter.57 Professionaliseringen kan ses som ett resultat av att de stora folkrörelseorganisationerna förlorat medlemmar, men framför allt beror professionaliseringen på att påverkansarbetet har blivit mer krävande i sig. Det finns ett ökat behov av expertkunskap för att ta fram rapporter och underlag liksom för att genomföra opinionsbildningskampanjer. Christina Garsten beskriver i sin rapport till utredningen framväxten av en ny kategori av påverkansaktörer, de. s.k. policyprofessionella.58 Kategorin omfattas av politiskt sakkunniga, pressekreterare, kommunikatörer och PR-konsulter m.m. Detta är individer som agerar i gränsdragningen mellan de politiska institutionerna – dvs. förtroendevalda och politiska sakkunniga i Regeringskansliet, kommunen, landstingen och de politiska partierna – och intresseorganisationer, PR-byråer, universitet och forskningsinstitutioner. De policyprofessionella är en grupp individer med särskild kunskap om det politiska spelet och som agerar som ”idémäklare”, ”klurare” och ”fixare” i samspelet mellan olika politiska aktörer.59 Det ökade kunskapsbehovet leder, enligt Garsten, inte till ett behov av personer

55 Strömbäck, 2010, s. 19. 56 Lundberg, 2015. 57 Se till exempel Tyllström, 2013; Hvenmark, 2008; Harding, 2012; Öberg & Svensson, 2012. 58 Garsten m.fl., 2015. 59 ibid, s. 266 ff.

med sakkunskap i särskilda frågor utan av sådana som har en förmåga att snabbt ta reda på sakläget i en viss fråga samt kunskap om det politiska spelet.

Kulturvetaren Tobias Harding menar att professionaliseringen och utvecklingen av ett mer nätverksbaserat civilsamhället har öppnat upp för nya former av medlemslösa organisationer. En sådan organisationsform är tankesmedjorna. Antalet har vuxit kraftigt under senare år och i dag finns det runt 70 tankesmedjor i Sverige. Tankesmedjorna drivs ofta med ett antal olika etablerade organisationer som huvudmän, men är i regel obundna i förhållande till sin uppdragsgivare eller den ideologiska inriktning som de företräder. De är, som Harding uttrycker det, ”en nätverksnod som specialiserat sig på att producera, samla in, paketera och sprida tankar”.60

En faktor som driver på utvecklingen mot fler företagsliknande intresseorganisationer är medialiseringen av politiken. Medialiseringen innebär att politiken har anpassat sig till medielogiken, vilket bl.a. påverkar hur och när politiska förslag förmedlas.61 I både Lundbergs och Garstens studie lyfts den ökade betydelsen av opinionsbildning fram.62 Slaget om opinionen sker i regel i massmedia och därför har det också blivit viktigare med politisk kommunikation. Detta har gett utrymme för PR-branschen att växa. Enligt en avhandling av företagsekonomen Anna Tyllström har branschen med företag som säljer tjänster för politisk kommunikation och rådgivning vuxit med cirka 13 procent årligen sedan 1992. År 2010 var cirka 1 500 konsulter sysselsatta i cirka 70 PR-företag.63 Enligt PR-byråernas branschorganisations (PRECIS) grova skattning lägger PR-branschen årligen cirka 150 miljoner kronor på direktpåverkan av regeringens och riksdagens politiker och cirka ytterligare 170 miljoner kronor läggs på mer allmän opinionsbildning.64 Förutom avkorporativiseringen och medialiseringen förklaras branschens tillväxt, enligt Tyllström, av att en marknad skapats för opinionsbildning. Intresseorganisationer, politiska partier och företag har lagt sitt kommunikationsarbete på entreprenad samtidigt som företag uppstått som erbjudit

60 Harding, 2012. 61 Esser & Strömbäck, 2014. 62 ibid. 63 Tyllström, 2013. 64 Lindström & Bruun, 2012.